POLTICAS DE DESCENTRALIZACIN FINANCIERA EN

LAS PROVINCIAS DE Ro NEGRO Y NEUQUN

Silvia Noem Barco'

La ponencia presenta resultados de una investigacin sobre polti-

cas de descentralizacin financiera aplicadas en escuelas de las pro-
vincias de Ro Negro y Neuqun.
Caracterizamos los contextos jurisdiccionales y exponemos las ins-
cripciones tericas y metodolgicas del estudio.
Desarrollamos el anlisis de las polticas educativas caracterizando,
en primer lugar, las reformulaciones operadas en los mbitos de las
burocracias educativas centrales y en segundo lugar, el modelo de
gestin de la poltica que se advierte en las escuelas descentraliza-
das y las consideraciones que realizan los sujetos respecto a la pol-
tica educativa.
Interrogamos dos ncleos de la poltica, su capacidad para redefinir
lo pblico y para centralizar, expandir y diversificar un modelo de
control burocrtico de las escuelas.

This paper puts forward the results of an investigation about the

policies of financial decentralization of schools in the provinces of
Rio Negro and Neuqun.
We characterize the jurisdictions' contexts and we explain the
theoretical and methodological inscriptions of this study.
We explain the analysis about educational policies characterizing in
the first place the reformulations produced in the contexts of
educative bureaucracies and in the second place, the management
model of the policies and the conceptions that institutional
individuals make regarding educative policies.
We inquire about two cores of the policy: its capacity to redefine the
public sector and to centralize, expand and diversify a bureaucratic
control model towards schools.

' Facultad de Ciencias de la Educacin . Universidad Nacional del Comahue.

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El contexto de la investigacin

Las polticas de descentralizacin financiera aplicadas en las escuelas que

hemos investigado, se implementaron en las provincias de Ro Negro y Neu-
qun, entre los aos 1994 y 1996 en el primer caso y a partir del ao 2000 en el
segundo caso.
Los resultados de estudios anteriores nos permitieron caracterizar los con-
textos jurisdiccionales, ubicando las siguientes tendencias:
a) Las polticas educativas provinciales muestran un proceso contradictorio
a partir de la segunda mitad de la dcada del '80 y los primeros aos de los
'90, caracterizado por la convivencia de discursos centrados en la demo-
cratizacin del sistema educativo, planes provinciales de reformas admi-
nistrativas y pedaggicas y participacin docente en el diseo e imple-
mentacin de medidas de poltica educativa, con el reordenamiento del
gobierno y la administracin de la educacin en la direccin de una centra-
lizacin ejecutiva2. cambios apresurados en la legislacin, sustitucin de la
ley por resoluciones y proyectos del Poder Ejecutivo y debilitamiento de
los Consejos Provinciales de Educacin como organismos colegiados de
gobierno.
b) A partir de 1993 se implementan polticas de ajuste estructural del sector,
se reordenan las decisiones jurisdiccionales en el marco de una relacin de
subordinacin respecto a las iniciativas educativas decididas por Nacin y
se abandonan los procesos de reforma que haban iniciado las provincias.
c) Debido a esta "dualidad de rumbos", se fue produciendo una dinmica
contradictoria que expuso a principios de la dcada del 90, en toda su di-
mensin, el conflicto de una profunda fractura entre la administracin es-
tatal y la sociedad civil con respecto a las concepciones y orientaciones de
valor sobre la educacin. Fractura que se expres en agudos enfrentamien-
tos entre los funcionarios politicos y las organizaciones de docentes, pa-
dres y alumnos.
Es en el contexto de polticas pblicas de ajuste estructural del sector edu-
cacin y de crisis de legitimidad de estas polticas en el que se instalaron las deci-
siones oficiales de llevar adelante "proyectos de descentralizacin financiera ha-
cia las escuelas".

z Se entiende por centralizacin el "proceso o situacin en que el poder se ha concentrado de algn

modo en manos de personas cada vez menos numerosas y que se consideran el foco de una estruc-
tura concntrica de dominacin, el cual irradia de esta suerte del centro a la periferia . Le acompaa
una reduccin en la independencia de decisin o en la autonoma local de los grupos y personas
subordinados ." Ver: Pratt Fairchild, H., (editor), Diccionario de Sociologa, Fondo de Cultura Econ-
mica, Mxico . 4ta. Edic. 1966.

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Inscripciones tericas y decisiones metodolgicas

Interpretamos las polticas como "intervenciones del Estado orientadas de

manera directa a las condiciones de vida de distintos sectores y grupos sociales"
(Danani, 1996). En este sentido, las estudiamos como la forma estatal de construir
la cuestin social y no slo como una reaccin del Estado frente a la cuestin
social.
Analizamos las polticas educativas, sus objetivos, contenidos y las ten-
dencias que las estructuran, intentando identificar el presente en relacin con el
pasado reciente, con la historia reciente. Intentamos, como recomienda
Bloch,"comprender el presente por el pasado y a la vez el pasado por el presente,
interpretando al presente como lugar de la produccin del por-venir".
Entendemos que esta mirada contribuye a la comprensin de un tiempo
caracterizado, como seala Hobsbauwn, por el problema del "presente perma-
nente", por la destruccin de los mecanismos sociales que permiten vincular la
experiencia contempornea con las generaciones anteriores.
En el proceso de investigacin, vigilamos la relacin de las miradas macro
y micro poltica para poder abordar el objeto social estudiado en su doble dimen-
sin (Bourdieu, 2000) y, en la interpretacin de la dualidad de las estructuras
interrelacionando sentidos, normas y poder (Giddens, 1997).
Construimos el objeto de investigacin desde la perspectiva que plantea
Bourdieu: lo social existe de doble manera.
La dimensin macro del objeto comprende el estudio del diseo e imple-
mentacin de las politicas educativas, o dicho en otros trminos, la formaliza-
cin, regulacin e implementacin de la poltica estatal. El momento objetivo -
segn la perspectiva abordada- se estudia en relacin con la dimensin micro,
que privilegia el anlisis del impacto de la poltica en las instituciones educati-
vas. Este segundo momento analtico -subjetivista- procura captar representacio-
nes, percepciones y vivencias de los protagonistas, de los destinatarios de la po-
ltica.
El objetivo general de investigacin se propuso generar conocimiento acerca
de las polticas de descentralizacin educativa que se promueven en la actuali-
dad y su impacto en las escuelas y en los sujetos. Para esto procuramos:

o Identificar las distintas iniciativas de descentralizacin educativa promo-

vidas en las jurisdicciones provinciales.
o Analizar como diseo institucional, como poltica pblica y como proceso
socio-poltico las especficas iniciativas de descentralizacin en las provin-
cias de Ro Negro y de Neuqun.
o Identificar los motivos y las razones esgrimidas por los funcionarios del
sector para promover las iniciativas de descentralizacin.

61
 o Analizar, a travs del estudio de casos, el impacto en las escuelas que par-
ticiparon y participan de proyectos de descentralizacin.
o Identificar las opiniones y preocupaciones de padres, docentes, directivos,
alumnos y organizaciones gremiales con respecto a las medidas y proyec-
tos de descentralizacin educativa.
El estudio de los antecedentes y las redefiniciones de las preguntas del
problema de investigacin nos permitieron , adems, incorporar el objetivo de
ubicar las diferencias entre las polticas de descentralizacin implementadas en
los '80 y los '90.
En Neuqun estudiamos la politica en curso y abarcamos la indagacin del
universo compuesto de 29 instituciones educativas de distintos niveles y modali-
dades. En Ro Negro, reconstruimos la poltica privilegiando el anlisis docu-
mental y las entrevistas a informantes claves y trabajamos con una muestra in-
tencional constituida por dos casos de escuelas primarias en las que, la presencia
de los archivos institucionales y de los protagonistas , nos permiti reconstruir la
politica.
Aplicamos un enfoque terico-conceptual que nos permite distinguir ana-
lticamente tres momentos de la poltica:

1. La politica como modelo o diseo institucional . Se trata del momento de

formulacin de la poltica y para su estudio privilegiamos el anlisis del
dispositivo legal que la regula, los documentos oficiales que la definen y
las entrevistas a los funcionarios que tuvieron participacin , bien en la toma
de decisiones, bien en la organizacin de la implementacin de dichas de-
cisiones y de su control.
2. La poltica como poltica pblica. Se trata del momento de implementa-
cin de la poltica, proceso en el que se articulan medidas para que sea
obedecida y ejecutada con medidas para que sea consensuada y aceptada.
En el proceso de implementacin nos interesa identificar no slo los meca-
nismos estatales de regulacin y formalizacin de la poltica, sino tambin
descubrir y comprender el complejo proceso de negociaciones y resisten-
cias que se ponen en juego . Documentos oficiales , normativas de regula-
cin, archivos periodsticos , funcionarios de los sectores intermedios de la
burocracia estatal, dirigentes gremiales, dirigentes de organizaciones es-
tudiantiles y de padres, constituyen fuentes de informacin indispensa-
bles para el estudio de este momento analtico de la poltica.
3. La poltica como proceso socio poltico. Se trata del momento en el que
estudiamos de qu manera impacta y cmo se gestiona la poltica en las
instituciones destinatarias, incluyendo los significados que los directivos y
docentes y, en los casos de Ro Negro, padres , alumnos y porteros, atribu-

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 yen a la politica. Nos ocupa en esta distincin analtica interpretar y com-
prender los resultados y las consecuencias que las polticas educativas de
descentralizacin financiera generaron sobre los sujetos y las institucio-
nes, en otros trminos, identificar hasta dnde llega la poltica estatal.
Se trata de un estudio cualitativo que combin relevamiento e interpreta-
cin de distintas fuentes documentales tomando como universo las nor-
mativas vigentes de carcter ms general, las normativas especficas, do-
cumentos oficiales y fuentes periodsticas regionales. Se realizaron entre-
vistas semi-estructuradas, entrevistas en profundidad, se aplicaron cues-
tionarios con distintos objetivos, herramientas que nos permitieron relevar
la opinin de funcionarios, personal tcnico, dirigentes gremiales, directi-
vos, maestros/ profesores y, en el caso de Ro Negro, padres, alumnos,
porteros y administradores escolares.

Diseo e implementacin de las polticas de descentralizacin financiera

El estudio de los antecedentes nos indic que la descentralizacin educati-

va ha sido asociada, en diversos contextos , con diferentes modelos y lgicas. En
los '80, con el recupero de regmenes constitucionales, la descentralizacin en las
jurisdicciones estudiadas es asociada a la democratizacin y a la participacin.
En los '90, la descentralizacin se asocia fundamentalmente a los objetivos de
'eficiencia' y 'eficacia' de la gestin pblica.
El estudio de las tipologas elaboradas sobre las modalidades de descen-
tralizacin y su aplicacin como herramienta de anlisis a los casos jurisdicciona-
les, nos indic que la descentralizacin educativa se formul como una poltica
de descentralizacin de la administracin estatal en su forma de delegacin bu-
rocrtica hacia las escuelas . Se trata de casos de descentralizacin financiera ha-
cia las escuelas , que interpretamos como casos especficos de descentralizacin
econmica que promueven la conformacin de cuasi-mercados (Whitty et al, 1999)
en las instituciones educativas estatales , destinatarias de la politica.

Contexto de justificacin de la poltica

En ambas jurisdicciones normativas y documentos oficiales desarrollan un

contexto de justificacin respecto a la descentralizacin educativa vinculando la
lgica democratizadora de los '80 a la de eficiencia administrativo - financiera de
los '90. Los argumentos recurrentes sealan que los proyectos de descentraliza-
cin son necesarios por:
La exigencia de organizar instancias mediadoras entre la administracin
central y las instituciones educativas promoviendo una mayor intervencin de
los actores en el proceso educativo y

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 La necesidad de reformular el sistema administrativo burocrtico que cons-
pira contra los intentos de reducir costos, mejorar los servicios y aumentar la
calidad de la enseanza.
La descentralizacin se presenta, en el caso Ro Negro , como un medio
para lograr la participacin en el gobierno de las escuelas, en consonancia con los
principios rectores de las politicas posteriores a la dictadura. En la provincia de
Neuqun, la descentralizacin se presenta como proyecto de'fortalecimiento' de
las instituciones, como vehculo para lograr " libertad frente a los mecanismos
burocrticos" y ncleo para estructurar organizaciones "que aprenden", en la
misma lnea que las polticas que caracterizaron a los '90.

El marco legal de la poltica

En Ro Negro se apoy en una reglamentacin parcial de la Ley Orgnica

de Educacin (1991). Resoluciones del CPE reglamentaron los Consejos de escue-
la, que, por Ley, forman parte de la estructura de gobierno de la educacin y que
la poltica de descentralizacin ubic como organizaciones administradoras de
los fondos descentralizados . Al mismo tiempo, proyectos presentados por la con-
duccin del CPE - vertebrados sobre principios contradictorios respecto a la Ley
Orgnica fueron operando como una legislacin ' de hecho' que funcion como
dispositivo legal de la poltica.
El marco legal de la poltica en la provincia de Neuqun se estructura pri-
vilegiando dos tipos de normativas : leyes para la administracin pblica en ge-
neral y disposiciones de la direccin de administracin provincial.

Descentralizacin financiera y burocracias educativas centrales

El diseo de las polticas de descentralizacin financiera hacia las escuelas

se configura desde el siguiente esquema: Decisin Centralizada, Ejecucin des-
centralizada y Control de Gestin Centralizado
En los dos casos se decidi centralizadamente la seleccin de las escuelas
que se incluyeron en las experiencias de descentralizacin. En Ro Negro, el pre-
sidente del CPE convoc a todas las escuelas a adherir al proyecto, estableciendo
como nico requisito la organizacin del Consejo Institucional. La eleccin de las
escuelas se determin desde el poder central, sin hacer pblicos los criterios y
desestimando muchos pedidos de las instituciones que, como nos manifestaron
los directivos, haban decidido organizar el Consejo como un medio para acceder
a los fondos.
En Neuqun se establecieron centralizadamente dos requisitos para la se-
leccin de las escuelas que seran invitadas a ingresar al "proyecto piloto" de
descentralizacin educativa: escuelas cuyos directores tuvieran experiencia en

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formulacin de proyectos y gestin de recursos descentralizados e instituciones
"sin conflictos".
En las dos provincias se crean nuevas y especficas estructuras para regu-
lar y monitorear la poltica de descentralizacin . Estos organismos con rango de
direcciones se incorporan a la administracin central y son dotados de compe-
tencias y funciones que se superponen con las de otras dependencias . En el caso
de Neuqun, la direccin creada para implementar y monitorear la poltica asu-
me competencias pedaggicas, puesto que decide sobre la pertinencia y factibili-
dad de proyectos pedaggicos a ser financiados . Tanto en el diseo como en la
implementacin de la poltica cobran relevancia las estructuras dependientes de
las direcciones de administracin educativa mientras que las direcciones peda-
ggicas o bien estn ausentes, o bien son informadas, participando en muy pocos
casos y marginalmente de la poltica.
La descentralizacin financiera se disea e implementa con los atributos
de la tecnocracia poltica (Helmut Dubiel, 1984), puesto que las decisiones polti-
cas se presentan como regulaciones tcnicas definidas por funcionarios y tcni-
cos que cumplen la orden -como expresaron los entrevistados- que "viene de
arriba", de una decisin concentrada sin participacin ni aun en la esfera de la
burocracia central y con profunda confusin respecto a lo que se entenda por
descentralizacin ? El contenido de las polticas de descentralizacin se estructu-
ra como un conjunto de procedimientos tcnicos sujetos a monitoreo para una
produccin de ndole burocrtica administrativa: Plan Anual, Proyectos Pedag-
gicos para obtener fondos adicionales , Memoria Anual, Balance mensual y anual,
etc. La produccin de las burocracias centrales se objetiva en un conjunto de in-
formes tcnicos de recomendaciones y prescripciones . Las nuevas estructuras de
la administracin central creadas al slo efecto de implementar la poltica de des-
centralizacin educativa, y la produccin burocrtica exigida a las escuelas con-
forman una nueva red de control sobre las instituciones educativas que se suma
a las existentes, fortaleciendo un modelo de control, centralizado y expandido.
La implementacin de la poltica se configura desde una lgica de raciona-
lizacin tcnico-social, cuya pretensin es "gobernar" las instituciones educati-
vas mediante una institucionalizacin que se pueda controlar.
Las polticas se formulan como medidas y planes especficos, como expe-
riencias pilotos, sin que las administraciones educativas responsables se ocupen
de poner en acto un programa de evaluacin del funcionamiento, del impacto de
la poltica y de sus instrumentos . Esta ausencia responde a la vigencia de una
"visin familiar del proceso de la poltica" (Aguilar Villanueva, 1993) que ubica

3 Funcionarios y tcnicos de la administracin central entrevistados coincidieron en sealar que no

hubo espacios para intercambiar ideas respecto a la orden recibida y cada uno de ellos expuso sus
propias conjeturas respecto a los objetivos de la poltica.

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en el gobierno, centralmente en el poder ejecutivo, el lugar de la decisin de lo
que hay que hacer y de la prescripcin sobre cmo hacerlo. El modelo reserva
para el Estado las funciones de regulacin, evaluacin y promocin.

Modelo de Financiamiento de las polticas de descentralizacin financiera

Los Consejos Institucionales en Ro Negro y los directores en Neuqun

reciben el financiamiento a travs del rubro transferencias, flujos de carcter fi-
nanciero, asimilables a la figura de subsidios, (Bertoni, M.L., 2000). Las escuelas
toman la responsabilidad de administrar los recursos que se transfieren, sin par-
ticipar del diseo presupuestario y aceptando las modalidades de control exter-
no respecto al empleo y rendicin de los subsidios.
El modelo de financiamiento del estado hacia las instituciones est inspira-
do en la visin organizacional y presupuestaria que se ha dado en llamar teora
del agente-principal, que ve a las relaciones sociales y polticas, incluyendo a las
del estado con la sociedad, como relaciones de intercambio. El agente -la escuela-
, es el encargado de ejecutar cosas a cambio de una compensacin o premio que le
otorga la otra parte, el principal, -el estado provincial-. Bajo este enfoque, el esta-
do debe favorecer el establecimiento de incentivos, es decir un sistema de pre-
mios similar al usado en el mundo empresario. En consecuencia, tambin la ad-
ministracin de los agentes, debera ir adoptando formas muy similares a las del
sector privado, comprometindose con un modelo de relaciones sociales de ca-
rcter contractual. Predomina la teora por la que los agentes deben hacer un
manejo del presupuesto tendiente a satisfacer la demanda final, para poder me-
dir mejor el grado de respuesta o satisfaccin de la prestacin que se brinda (Ber-
ton, M. L., 2000).

La poltica interpretada por los sujetos

Los discursos oficiales indicaban que la poltica redundara en una mejora

de la calidad educativa. Pedimos a los directivos entrevistados su apreciacin
respecto del impacto de la descentralizacin financiera en los desarrollos peda-
ggicos y la evaluacin que realizan es positiva. Indican que el financiamiento
descentralizado contribuye al desarrollo pedaggico y sostienen la afirmacin
enumerando "bondades" de la poltica, tales como: "resuelve las necesidades
cotidianas de insumos"; "permite mantener el edificio"; "permite satisfacer de-
mandas de material didctico", y en algunos casos, "ampliar la infraestructura
escolar". Coinciden en destacar la posibilidad que les brinda la poltica de reali-
zar ahorros para reinvertir.

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 La poltica es recurrentemente "mostrada" a travs de los bienes adquiri-
dos. Por esto, interpretamos que la teora de base que da la "racionalidad cient-
fica" a este conjunto de orientaciones y acciones, -teora implcita- es la Teora de
la Utilidad Marginal. Su punto de partida no es la produccin, sino el consumo
de las mercancas y la utilidad (o satisfaccin), que al margen un individuo gen-
rico puede extraer del consumo de algunos bienes. En la base de esta teora est
el principio segn el cual el valor depende totalmente de la utilidad (Vitello, V.,
1980).
La informacin relevada indica que la adhesin de las escuelas a la poltica
se bas en el objetivo de obtener recursos, en contextos de progresivo empobreci-
miento, y de administraciones estatales que no atienden los reclamos. Directivos,
padres, maestros y alumnos relacionan la poltica de descentralizacin con la
obtencin de recursos materiales, indicando "esto es la descentralizacin", mien-
tras nos mostraban adquisiciones y refacciones.
La mayora de los directores entrevistados identifican a la institucin edu-
cativa con el hogar, a sus miembros con la familia y explican la gestin de la
poltica como una cuestin de buena administracin familiar4. Evalan que la
austeridad en el uso de los recursos y el control de los gastos permiten generar un
ahorro necesario para responder a las mltiples necesidades de los alumnos, los
docentes y la institucin.
La metfora del hogar es empleada para explicar cmo se gestiona la pol-
tica en la escuela, es dotada del atributo de la eficiencia y es empleada para ilus-
trar respecto a lo simple que resulta llevar adelante una prolija administracin de
fondos pblicos descentralizados . Es una metfora que sirve para oponer a la
burocracia estatal.

La poltica gestionada en las escuelas

El estudio en las escuelas indica que la gestin de la poltica se realiza

centralizadamente. Es el directivo, fundamentalmente, quien toma las decisio-
nes, administra y fiscaliza y el personal docente, los alumnos, el personal de ser-
vicio, y en el caso de Ro Negro los padres, se vinculan con la descentralizacin
como demandantes de recursos. Se va configurando un doble juego de centrali-
zacin/ descentralizacin que viabiliza procesos de concentracin del poder a
nivel macro y micro-politico. En relacin con este modelo de polticas de descen-
tralizacin, la centralizacin es la poltica que permite multiplicar, diversificar y
descentralizar las redes de control central.

4 Los documentos oficiales comparan la gestin institucional de la poltica con la administracin de

un "hogar" en el caso de Neuqun. En Ro Negro se la ha comparado con la decisin del profesio-
nal, que emplea sus conocimientos tcnicos para responder a la demanda de la familia.

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 Interpretamos que la descentralizacin como poltica pblica y como pro-
ceso sociopolitico en contextos de cultura neoliberal , es una poltica que despla-
za/sustituye/ reemplaza, la perspectiva de lo pblico para disear e implemen-
tar la micro poltica de la escuela , al mismo tiempo que redefine las relaciones
sociales al interior de las escuelas y entre las escuelas . Los casos estudiados nos
indican alquiler de bienes a otras instituciones; impedir el uso de sectores, mate-
riales y servicios a otra institucin en el caso de edificios compartidos; presencia
de cerraduras y candados para preservar los bienes adquiridos; seleccin del
"alumno pobre" -objeto de la asistencia social .s
El modelo de gestin escolar tiende a reproducir las caractersticas del
modelo macro poltico . La gestin centralizada respecto de la administracin de
recursos en contextos de mltiples pobrezas (Sirvent, 1999) promueve un tejido
de relaciones de tipo clientelar en las escuelas y de competencia por los recursos,
relaciones connotadas por el funcionamiento de la teora del agente principal.
Esas redes clientelares son el sustrato que permite descentralizar tambin los con-
flictos (Weiler, 1996) puesto que, el director opera como satisfactor de necesida-
des y de demandas, como nico "responsabilizado" de establecer la valoracin
de las prioridades . Por eso se convierte en la cara visible de la poltica pblica,
ms all de su posicionamiento personal respecto del programa estatal.
Al contenido clsico de la funcin administrativa del director se agregan
tareas que ligan la administracin escolar al concepto de gerencialismo. ste con-
tiene la idea de que las tareas de la administracin escolar pueden ser regidas por
aquellos no relacionados con las prcticas de la enseanza (J. Halliday, 1995). Y
es en este corrimiento que se produce una fisura en la que aparece la figura del
administrador escolar.
Esa fisura se concret en Ro Negro, puesto que en los Consejos Institucio-
nales con descentralizacin financiera se nombraron administradores que ocu-
paron un lugar central en la toma de decisiones respecto de la orientacin de los
recursos asignados. En la provincia de Neuqun hay un proyecto al respecto.
En este diseo de poltica los directivos, tomando la cita textual de Rallis
(1990):"( ... ) se ven forzados ms a mantener, controlar y transmitir, que a cons-
truir, dotar de poder y comprender".
La metfora del hogar ha ido construyendo una racionalidad domstica -
privada- desde la cual se ejecuta la poltica y ha ido estructurando un patrn de
relaciones institucionales en el que se combinan los rasgos del paternalismo pre-
bendario, el clientelismo y el asistencialismo filantrpico en una micro politica
institucional cuyo eje es obtener y asignar recursos materiales.

s En los dos casos, son numerosos los testimonios recogidos respecto de los enfrentamientos con el
gremio, con otros directivos escolares, y fracturas entre los padres y los docentes en el caso de Ro
Negro.

68
 Interpretaciones y preocupaciones

Interpretamos que las polticas de descentralizacin financiera hacia las

escuelas implementadas en contextos de ajuste del gasto social y de fortaleci-
miento de la subsidiariedad estatal, configuran mecanismos de legitimacin
compensatoria construidos sobre las necesidades que tienen las escuelas para
afrontar cotidianamente la tarea de educar, necesidades y padecimientos cons-
truidos por la misma politica estatal que quita , promete y exige.
Entendemos que estas politicas tienen la facultad de ir debilitando los efec-
tos positivos que el financiamiento pblico de la escuela pblica tiene sobre las
percepciones de los sujetos : son ciudadanos libres, con iguales derechos , porta-
dores de derechos y de obligaciones . En este sentido, interpretamos la descentra-
lizacin educativa como una medida mucho menos visible en direccin hacia un
aumento de la privatizacin, de la desregulacin y del retroceso de muchas de
las funciones econmicas y particularmente de las funciones sociales del Estado.
Las polticas de descentralizacin estudiadas tienen capacidad para : forta-
lecer la centralizacin ejecutiva; estructurar una burocracia central expandida
con dependencias superpuestas ; generar nuevas redes de control que se suman a
las existentes; implementar un modelo burocrtico y diversificado de control,
que permite que distintas dependencias centrales intervengan en las escuelas
dotadas de competencias especificas y diferenciadas , pero con idntica potestad
de exigir rendicin de cuentas.
El modelo de decisin y control que opera complica la posibilidad de'leer'
la decisin poltica e identificar a los responsables; debilita las acciones e incum-
bencias de la tradicional estructura pedaggica de las burocracias centrales e in-
termedias, mediante expropiacin, delegacin y/o superposicin de competen-
cias; reduce la funcin pedaggica de los directores de escuela a la formulacin
de proyectos segn los formatos preestablecidos por los programas de la admi-
nistracin central al mismo tiempo que incrementa sus responsabilidades como
administradores.
Los resultados indican que se trata de polticas que orientan una lgica
gerencialista de administracin escolar , cuya consecuencia es el debilitamiento
de la lgica pedaggica para conducir la escuela . Tanto a nivel macro como mi-
cro, la dimensin pedaggica asume una concepcin restringida y ocupa un lu-
gar subordinado, comprometiendo el sentido , la funcin y la responsabilidad
social de la escuela pblica.
El contenido de control burocrtico , central en las polticas educativas es-
tudiadas ha identificado la gestin de la poltica, bien como un asunto de decisio-
nes tcnicas tomadas por profesionales , bien como un asunto de decisiones aus-
teras fundadas en el clculo costo beneficio . El proceso de implementacin de la
poltica se ha caracterizado por convencer a los directivos de la "sencillez" de la

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poltica. Cuando la racionalidad poltica es sustituida por la tcnico instrumen-
tal, en las escuelas aparece una combinacin de racionalidades escindidas de lo
pblico y colocadas en el mbito de lo privado , ya sea en la esfera del mercado,
lugar de intercambios entre agentes econmicos racionales; -ya sea en la esfera
del mbito domstico, lugar donde naturalmente el sentido comn orienta con-
ductas austeras para preservar el mbito de socializacin primaria . Y cuando las
racionalidades privadas administran y conducen la escuela pblica, sta se des-
poja de los atributos de lo pblico - lugar de derechos sociales , obligaciones com-
partidas, responsabilidad social, igualdad y libertad.
La poltica, en su diseo, implementacin y ejecucin fortaleci ncleos de
sentido socialmente dominantes , vinculados a lo domstico , a lo propio, a la res-
ponsabilidad y el deber individual . Las concepciones de "escuela-hogar bien ad-
ministrado", " de institucin liderada por la responsabilidad individual y el saber
tcnico", han sido empleadas por el poder central para conquistar adhesin a la
poltica y resultan categoras que pueden ocultar la distincin pblico-privado.
La situacin nos obliga a problematizar y estudiar la cultura institucional que se
va conformando en las escuelas pblicas en contextos de reformas neoliberales.
Nos preocupa la presencia de estas racionalidades combinadas con la sos-
tenida presencia de una ideologa tecnocrtica para pensar la escuela, su organi-
zacin y el trabajo docente, ideologa que reduce el problema de la toma de deci-
siones a un problema de ndole tcnica y, por ende, deja afuera de la experiencia
colectiva la dimensin tica e ideolgica de las cuestiones sobre las cuales se ac-
ta, (England , G., 1989).
Resta la tarea de devolver a las escuelas los resultados de la investigacin
y comprometernos con una accin poltica y acadmica que contribuya a la orga-
nizacin colectiva para enfrentar los problemas de la escuela pblica construidos
por estas polticas, interpretando que hay que enfrentar problemas sociales, que
son complejos, pluridimensionales, policausales y cambiantes . Problemas que
exigen la participacin colectiva en la bsqueda de soluciones.

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