ESPECIAL SOBRE LOS PRECEDENTES

ADMINISTRATIVOS

EL VALOR DEL PRECEDENTE ADMINISTRATIVO EN LA NUEVA LEY DE

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO - Juan Carlos Morn Urbina

LA COSA JUZGADA Y LA COSA DECIDIDA EN EL ORDENAMIENTO

PROCESAL Y PROCEDIMENTAL PERUANO A PROPSITO DE UN
PRECEDENTE JUDICIAL - Jairo Napolen Cieza Mora

LA JURISPRUDENCIA VINCULANTE EN EL PER ACTUAL Y LAS NUEVAS

DISPOSICIONES EN MATERIA ADMINISTRATIVA - Federico G. Mesinas
Montero
 EL VALOR DEL PRECEDENTE ADMINISTRATIVO
EN LA NUEVA LEY DE PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO (Juan Carlos Morn Urbina)

El artculo VI del Ttulo Preliminar de la nueva Ley de Procedimiento

Administrativo General, aprobada mediante la Ley N 27444, atribuye
a la Administracin Pblica en general la facultad de emitir
precedentes administrativos, esto es, preceptos de observancia
obligatoria en la entidad respectiva. El autor, adems de definir y
diferenciar los precedentes administrativos con otras figuras afines,
deja sentado el fundamento de su incorporacin conforme a la regla
citada, precisa sus efectos y el alcance de su obligatoriedad, para por
ltimo fijar las consecuencias emanadas de su contravencin.

COMENTARIOS

1. GENERALIDADES

La nueva Ley de Procedimiento Administrativo General

aprobada mediante la Ley N 27444, trae consigo la novedad de
institucionalizar el valor de los precedentes para los actos de la
Administracin Pblica en general.

En efecto, el artculo VI del Ttulo Preliminar, bajo el ttulo de

"Precedentes Administrativos" dispone que:

"Los actos administrativos que al resolver casos particulares

interpreten de modo expreso y con carcter general el sentido de la
legislacin, constituirn precedentes administrativos de observancia
obligatoria por la entidad, mientras dicha interpretacin no sea
modificada. Dichos actos sern publicados conforme a las reglas
establecidas en la presente norma.

Los criterios interpretativos establecidos por las entidades,

podrn ser modificados si se considera que no es correcta la
interpretacin anterior o es contraria al inters general. La nueva
interpretacin no podr aplicarse a situaciones anteriores, salvo que
fuere ms favorable a los administrados.

En todo caso, la sola modificacin de los criterios no faculta a la

revisin de oficio en sede administrativa de los actos firmes".

Estamos frente a la inclusin de una tcnica de proteccin de la

igualdad de los administrados ante la administracin, de proteccin
de la buena fe y de proscribir la arbitrariedad en el ejercicio de las
potestades discrecionales de las autoridades
 La variabilidad de criterios por la administracin afecta a la
seguridad jurdica, a la predictibilidad administrativa y a la buena fe
con que actan los administrados.

Cabe preguntarse por qu los organismos pblicos podran

seguir manteniendo para el ejercicio de sus potestades
discrecionales, reconociendo un derecho a un particular frente a
determinados supuestos y luego negarlo a quienes se encuentren en
idntica situacin.

Sobre este particular, MAIRAL (1), expone que la doctrina

administrativa comparada (fundamentalmente norteamericana y
espaola) establece como regla la vigencia atenuada del stare decisis
admitiendo en va de excepcin que la autoridad se aparte del sentido
de decisiones anteriores -cuando el inters pblico lo justifique-
siempre que al actuar as, no incurra en arbitrariedad.

2. CONCEPTO

Denominamos precedente administrativo a la calidad que

adquieren los actos administrativos resolutivos firmes que concluye
asuntos particulares pero contienen interpretaciones o razonamientos
jurdicos de proyeccin general, sobre el sentido de algunas normas
administrativas. La idea la sintetiza bien DEZ-PICAZO, afirmando que
precedente es "el supuesto ya resuelto anteriormente en un caso
similar"(2).

En trminos precisos, el precedente administrativo es aquel

acto administrativo firme dictado para un caso concreto, pero que,
por su contenido, tiene aptitud para condicionar las resoluciones
futuras de las mismas entidades, exigindoles seguir un contenido
similar para casos similares.

Debe ser un acto firme el que adquiera calidad de precedente,

porque de no serlo an, puede ser variado vlidamente, y por ende,
no puede obligar tcnicamente a la administracin a seguirlo.

En segundo trmino debe recaer sobre situaciones jurdicas no

regladas plenamente, o como algunos autores denominan, cuando se
presentan indeterminaciones normativas o interpretativas por cuanto
sino estaramos hablando de resoluciones administrativas que se
limitan a aplicar la norma expresa directamente(3).

3. DIFERENCIAS CON FIGURAS AFINES

3.1. Con la prctica administrativa

La costumbre, prctica o uso administrativo, es la forma

recurrente o reiterada como las autoridades realizan bajo
determinados criterios sus operaciones materiales impuestas por los
propios agentes. El profesor ORTlZ DIAZ (4) define a la prctica
administrativa, como la norma usual de carcter y eficacia puramente
interna para la Administracin, derivada de principios de tcnica
administrativa o de buena Administracin, que los funcionarios siguen
para el desarrollo de su actividad como estilo corriente de proceder.

Por tanto, se diferencia del precedente en que sta es una

resolucin sustantiva de la Administracin sobre cuestiones
sometidas a l y generadora de derechos e intereses para los
particulares. El precedente administrativo, no tiene por qu estar
sustentado en la costumbre o reiteracin para alcanzar eficacia,
bastando con un solo pronunciamiento en determinado sentido para
formar precedente.

3.2. Con la actividad reglamentaria

Como se puede desprender del artculo mismo de la Ley, el

precedente est contenido en un acto administrativo, esto es un acto
de la autoridad competente concreto, especfico y que crea, modifica,
extingue o interpreta derechos en particular. La actividad
reglamentaria, por el contrario, es una actividad abstracta y general
por la cual se crea normas jurdicas vinculantes para sus destinatarios
indeterminados.

La segunda diferencia radica en que mientras el acto

administrativo que contiene un precedente vincula al particular
destinatario y a la autoridad administrativa, la actividad
reglamentaria vincula a un nmero indeterminado de personas que
estn en su mbito.

3.3. Con la actividad consultiva de la administracin

El precedente surge dentro de un acto administrativo que

resuelve situaciones concretas, y como tal, el precedente es un
sentido interpretativo u opcin de la autoridad administrativa que por
reflejo sigue vinculando hacia el futuro a quien lo dict. Por su parte,
la actividad consultiva es la que consiste en la expresin de opiniones
administrativas sin ningn juzgamiento de caso concreto, como por
ejemplo los informes de las asesoras legales.

3.4. Con las disposiciones generales de interpretacin

Las autoridades superiores pueden dictar instrucciones de

servicios, directivas o cualquier instrumento anlogo, estableciendo
las pautas interpretativas que debe seguir las autoridades
subalternas, conforme lo prev el Ttulo Preliminar. Pero aqu no
estamos en una resolucin de un caso concreto y menos que puedan
extraerse sentidos interpretativos ms generales, sino de verdaderas
rdenes superiores de optar por un sentido interpretativo posible.
 4. FUNDAMENTOS PARA LA INCORPORACIN DE LA REGLA
DE LOS PRECEDENTES ADMINISTRATIVOS

La regla del precedente administrativo, protege respecto a las

probables variaciones de criterio de las autoridades ante casos
similares, tanto al propio administrado que en algn momento se
puede haber beneficiado por una interpretacin normativa, como a
todos los administrados que se encuentran en la misma situacin
jurdica.

Los fundamentos que sustentan la exigibilidad de los

precedentes para las propias administraciones son:

- Dar seguridad jurdica a los ciudadanos de que sus

asuntos van a ser resueltos bajo los mismos razonamientos jurdicos y
consideraciones fcticas.

- Garantizar la buena fe que los ciudadanos tienen al acudir

a obtener una declaracin, una certificacin o una concesin de la
autoridad, quedando a salvo que sta no va ir contra sus propios
actos anteriores.

- Interdictar la arbitrariedad, el trato desigual frente a

situaciones sustancialmente iguales.

El profesor chileno SOTO KLOSS resume de modo concreto el

objetivo de esta regla del modo siguiente:

"(...) se impone, tambin, en cuanto un rgano de la

Administracin -sea presidente de la Repblica, Ministro de estado,
Subsecretario, Secretario Regional Ministerial, Intendente,
Gobernador, Alcalde o Jefe de Servicio (centralizado o
descentralizado) o cualquiera sea, y cualquiera sea su funcin,
jerarqua o actividad que realice -que decide de manera dada ante
determinadas situaciones que debe resolver, no puede jurdicamente
decidir un caso anlogo o semejante, de manera distinta, por cuanto
al disponer as vicia su decisin, al modificar su modo de decidir sin
que exista razn jurdica alguna suficiente, justificada y razonable,
para alterar, variar o modificar sus precedentes decisiones. Si as
actuare, incurre de inmediato en una diferencia arbitraria" (5).

5. CASO EXCLUIDO: LA COMPETENCIA INTERPRETATIVA

RESERVADA A OTRO ORGANISMO ADMINISTRATIVO

Una limitacin importante, es que las entidades no pueden

sentar precedentes aisladamente del resto del sistema
administrativo, particularmente cuando la materia tiene alguna
autoridad administrativa calificada legalmente para dar las
interpretaciones oficiales o sentar precedentes. Por lo que, por
ejemplo, las entidades no podrn establecer precedentes propios para
temas tales como normativa de contratacin administrativa, normas
tributarias, o de control gubernamental, pues los organismos
autorizados legalmente para dar los precedentes ya se han calificado
previamente por ley.

6. EFECTO VINCULANTE DE LOS PRECEDENTES

Conforme a lo establecido por la norma, este tipo de

precedentes nicamente obliga en el mbito institucional hacia el
futuro, a todo el mbito de su alcance funcional (por ejemplo si es la
interpretacin de un sector, comprende a ste, si fuere a un rgano
rector del sistema, a todo su mbito, y as sucesivamente).

El efecto del precedente ser la vinculacin unilateral de la

institucin a lo decidido, y podr ser invocada por terceros en casos
anlogos. Si bien nadie puede afirmar que posee un derecho
adquirido al mantenimiento de los precedentes administrativos, en
sentido tcnico, puede plantear la anulacin del acto que se aparta
inmotivadamente o arbitrariamente del precedente, en especial
cuando las circunstancias anteriores y actuales son iguales.

De este modo, a priori, podra decirse que el apartamiento puro

y simple, de un precedente previo puede resultar indicativo de una
conducta arbitraria, y adversa a los principios de buena fe y
predictibilidad, y desde luego, contrario al principio constitucional de
no discriminacin.

7. ALCANCE DE LA OBLIGATORIEDAD

En principio, la doctrina favorece la fuerza vinculante de los

precedentes para la propia entidad, si concurren cuatro condiciones:
cuando se trate de la misma persona jurdica administrativa
(identidad subjetiva), exista identidad entre ambas situaciones de
hecho (identidad objetiva), que el inters pblico no justifique el
apartamiento y que el precedente invocado no sea manifiestamente
ilegal.

La posibilidad de apartarse de los precedentes halla su

fundamento en la atendible necesidad de permitir a una dinmica
Administracin Pblica, actualizar sus criterios (segn la oportunidad
y la experiencia) si considere que la interpretacin del precedente no
es la correcta, as como adecuar sus decisiones a las fluctuantes
necesidades del inters general; pero se le exige, a cambio, un
esfuerzo de razonabilidad que debe plasmarse en la motivacin del
acto.

Cuando la autoridad se encuentre ante casos iguales,

semejantes o anlogos, el precedente ser aplicable, y adoptar
decisiones iguales, para respetar y asegurar la igualdad ante la ley.
Pero como tratar de manera igual a situaciones desiguales es
manifestacin de injusticia, la autoridad deber en este caso estar
liberada del precedente existente.

Puede la Administracin variar su precedente?

La respuesta es afirmativa, pero de manera reglada. Al efecto,

la autoridad parte reconociendo la existencia del precedente, pero se
le separa consciente y motivadamente, bajo cualquiera de las dos
nicas argumentaciones vlidas:

1. La incorreccin de la interpretacin anterior o, lo que es

lo mismo la ilegalidad manifiesta del precedente, ya que la autoridad
no puede quedar sujeta y tener que repetir aquello que sustente
como ilegal.

2. La inadecuacin de la interpretacin precedente al inters

general.

En ambos casos se har el cambio de precedente de modo

motivado, comprendiendo tanto las bondades de la nueva
interpretacin, como -y es lo fundamental para no ser acusado de
trato discriminatorio- las razones por las cuales se supera el
precedente preexistente (6).

Los precedentes administrativos no obligan a la Administracin

a conformar su voluntad de idntica manera cuando existan razones
fundadas para expedirse en un sentido diferente. En tal caso, su
obligacin se refiere a la motivacin suficiente de las razones que
justifiquen objetivamente el apartamiento.

Se ha establecido como lmite que una nueva interpretacin

administrativa divergente de la preexistente slo sea aplicable hacia
el futuro, mas no para hechos anteriores. Queda facultada la
Administracin para modificar sus interpretaciones pero
contemplando como lmite natural la irretroactividad de las nuevas
interpretaciones y la irrevisabilidad de los actos firmes. De este modo,
las dependencias pblicas ante causas atendibles podrn dar por
superados sus criterios hermenuticos preexistentes para los casos
en trmite y en lo futuro, sin poder proyectarlos hacia situaciones
consolidadas, evitando afectar la seguridad jurdica del acto decidido
conforme al parecer vigente en su oportunidad y la buena fe con que
proceden los administrados.

Esta regla es atenuada, si el administrado cuya pretensin

hubiese sido desestimada anteriormente bajo el precedente
superado, renueva su pedido al amparo del nuevo precedente, en
cuyo caso, la administracin podr considerarlo retroactivo.

8. CONSECUENCIAS DE LA CONTRAVENCIN DEL

PRECEDENTE ADMINISTRATIVO VINCULANTE.
 Habindose incorporado la doctrina del precedente
administrativo como exigencia legal para la Administracin, cuando
se compruebe que la Administracin ha violado un precedente
vinculante, corresponde alegarlo como causal de nulidad del acto
administrativo, en sede administrativa o judicial, y genera
responsabilidad administrativa para el infractor.

El Poder Judicial tambin puede encontrar en el precedente

administrativo un elemento a tener en cuenta para calibrar la
existencia o no de arbitrariedad en la actuacin administrativa. Por
ejemplo, en va de amparo o de contencioso administrativo, podra
anular una sancin impuesta poco tiempo despus de que la misma
Administracin, en un caso anlogo, haya estimado el recurso
administrativo interpuesto y sobresedo el expediente.

9. EXIGENCIA DE LA PUBLICACIN

Para efecto de su vinculacin, la norma establece que es

exigible la publicacin de los precedentes, lo cual resulta claro en el
caso de las entidades de la administracin contenciosa (Tribunales
Administrativos), sin embargo, no lo es tanto en los casos de los
precedentes institucionales, que se estima pueden ser publicitados
mediante los medios institucionales posibles. Ello, sin perjuicio que en
aplicacin del artculo 111.2. cualquier administrado antes de iniciar
un procedimiento pueda acudir en consulta para conocer los
precedentes existentes sobre determinado caso.

LA COSA JUZGADA Y LA COSA DECIDIDA EN EL

ORDENAMIENTO PROCESAL Y PROCEDIMENTAL
PERUANO A PROPSITO DE UN PRECEDENTE JUDICIAL
(Jairo Napolen Cieza Mora)

Aun cuando el tema de la cosa juzgada no guarda directa relacin con

el caso aqu transcrito, el autor analiza minuciosamente esta figura
para luego hacer un parangn con la cosa decidida administrativa,
dada la interrelacin existente entre ambas instituciones,
particularmente cuando estamos ante la accin contencioso
administrativa. Adicionalmente, el autor pone en evidencia la
diferencia que existe entre la cosa decidida y los precedentes
administrativos que slo causan estado, para finalmente entrar en el
anlisis del presente caso judicial.

Exp. : 0084-98
 Sala Civil de la Corte Superior de Justicia del Santa.

Accin Contencioso Administrativa.

Exp. : 0084-98

Demandante : EGENOR S.A.A.

Demandado : Autoridad Autnoma de la Cuenca

Hidrogrfica del Santa.

Tercero : S&Z Consultores Asociados S.A.

CONSIDERANDO

PRIMERO: Que, conforme a lo dispuesto en el artculo ciento

cuarenta y ocho de la Constitucin Poltica del Estado, "Las
resoluciones administrativas que causan estado son susceptibles de
impugnacin mediante la accin contencioso administrativa, igual
mandato contiene el artculo octavo inciso a) del Decreto Supremo N
02-94-JUS, Texto nico Ordenado de las Normas Generales de
Procedimientos Administrativos. SEGUNDO: Que conforme a lo
dispuesto en el artculo cincuenta y siete inciso f) del D. Leg. 653, Ley
de Promocin de Inversin en el Sector Agrario, la Autoridad
Autnoma de la Cuenca Hidrogrfica, tendr como funcin resolver en
segunda y ltima instancia, respecto a materia de aguas, en el
mbito de su jurisdiccin. TERCERO: Que como se aprecia en la
Resolucin N 018-97-AACHS, de fecha veintisiete de noviembre de
mil novecientos noventa y siete, inserta a folio trescientos noventa y
seis del principal, fue en la que resolvi en ltima Instancia
Administrativa el conflicto planteado, de modo que, esta es la
resolucin administrativa que caus estado, conforme a la norma
constitucional y procesal acotada precedentemente, de suerte que
no corresponde el recurso de revisin y la que se interpuso resulta
inexistente, correspondiendo la accin contencioso administrativa
contra la resolucin de segunda instancia, ya que la Autoridad
Autnoma de la Cuenca Hidrogrfica del Santa no estaba o no est
sometida a subordinacin jerrquica. CUARTO. Que conforme a lo
dispuesto en el artculo quinientos cuarenta y uno del Cdigo Procesal
Civil, es requisito de admisibilidad que la demanda de Impugnacin se
interponga dentro de los tres meses de notificada o publicada la
resolucin materia de impugnacin, o de producida la resolucin ficta
por silencio administrativo. QUINTO: Que, en el caso de autos la
demanda de impugnacin de resolucin administrativa se ha
interpuesto vencido el plazo establecido por la Ley , pues conforme a
lo dispuesto en el artculo 2003 del Cdigo Civil, el transcurso del
tiempo extingue el derecho y la accin y conforma a lo dispuesto en
el artculo 2006 del mismo Cdigo Sustantivo, la caducidad puede ser
declarada de oficio o a peticin de parte. SEXTO: Que, la Empresa
S&Z Consultores Asociados S.A., a folios trescientos cincuentiocho ha
deducido la excepcin de caducidad, por estas consideraciones la
Sala Civil de la Corte Superior del Santa, RESUELVE: declarando
FUNDADA la excepcin de caducidad de la accin de impugnacin de
resolucin administrativa, presentada por EGENOR Sociedad
Annima, contra la Autoridad Autnoma de la Cuenca Hidrogrfica del
Santa y contra S&Z Consultores Asociados S.A., esta ltima en su
condicin de litisconsorte necesario, en consecuencia declararon
IMPROCEDENTE la demanda interpuesta, debiendo ARCHIVARSE los
autos conforme a Ley.

SALA DE DERECHO CONSTITUCIONAL Y SOCIAL DE LA CORTE

SUPREMA DE LA REPBLICA

Expediente: 1831-99

CONSIDERANDO: PRIMERO: Que las Disposiciones de la Ley de

Normas Generales de Procedimientos Administrativos son aplicables
de manera genrica en los casos que las leyes no establezcan
disposiciones de manera expresa; SEGUNDO: Que, el artculo
cincuenta y siete inciso f) y artculo cincuenta y ocho del Decreto
Legislativo seiscientos cincuentitrs, as como el artculo ocho del
Reglamento de Organizacin y Funciones de la Autoridad Autnoma
de la Cuenca Hidrogrfica del Santa, aprobado por Resolucin
Ministerial doscientos ochenta y cuatro noventisis - AG establecen
que la Va Administrativa en materia de aguas queda agotada con la
resolucin expedida en segunda instancia por la Autoridad Autnoma
de la Cuenca Hidrogrfica, con motivo del recurso de apelacin
respectivo, TERCERO: Que, siendo ello as, no es de aplicacin las
normas generales del Decreto Supremo cero dos - noventa y cuatro -
JUS, sino las mencionadas en el anterior considerando, por motivo del
principio de Especialidad de las normas; CUARTO: Que, en
consecuencia, la resolucin Nmero cero - dieciocho- noventa y siete -
AACHS del veintisiete de noviembre de mil novecientos noventa y
siete es la que puso fin a la va administrativa, por lo que al quedar
ella como cosa decidida, qued firme, no pudiendo interponerse ms
recursos en la va administrativa, y es esta resolucin la que debi ser
impugnada en la va judicial, y es a partir de su notificacin que se
debe computar el plazo de caducidad; QUINTO: Que habindose
interpuesto la demanda con fecha nueve de octubre de mil
novecientos noventa y ocho, ello se ha realizado vencido en exceso el
plazo de tres meses que establece el artculo quinientos cuarenta y
uno del Cdigo Procesal Civil; razones por las cuales: CONFIRMARON
el auto apelado expedido en la audiencia de saneamiento y
conciliacin cuya acta obra a fs. mil doscientos cuarentisis, su
fecha veintisiete de julio de mil novecientos noventa y nueve, que
declara FUNDADA la excepcin de caducidad deducida, y en
consecuencia NULO todo lo actuado, y por concluido el proceso; con
lo dems que contiene en los seguidos por EGENOR Sociedad
Annima, con la Autoridad Autnoma de la Cuenca Hidrogrfica del
Santa, sobre Accin Contencioso Administrativa y los devolvieron.

BUENDA G.; ALMEIDA P.; SEMINARIO V. (1)

COMENTARIOS

I. LOS HECHOS

1. La Empresa S&Z Consultores Asociados S.A. obtiene a su

favor una resolucin (018-97- AACHS de fecha 27 de noviembre de
1997) que la autoriza para la utilizacin del recurso hdrico para la
construccin de una Central Hidroelctrica. Esta resolucin fue
expedida por la Autoridad Autnoma de la Cuenca Hidrogrfica del
Santa (AACHS), que es un rgano Colegiado no supeditado a
subordinacin jerrquica y que de acuerdo a su ley especial resuelve
en ltima y definitiva instancia administrativa.(2)

2. La resolucin 018-97-AACHS fue impugnada por la

empresa EGENEOR S.A (EGENOR) a travs del recurso de revisin, el
mismo que es resuelto por el Ministro de Agricultura, el mismo que
declara fundado el recurso de revisin, declarando la nulidad de la
Resolucin N 018-97-AACHS

3. La AACHS responde al Ministro indicando que la

Resolucin Ministerial nulificante no es pertinente, pues el Ministro no
es competente para resolver un recurso de revisin, ya que quien
resuelve en ltima y definitiva instancia en materia de aguas es la
AACHS por as establecerlo su norma especial.

4. Sin embargo se expide una nueva Resolucin Ministerial

en la que se compele a la AACHS a emitir una nueva resolucin. La
AACHS emite una nueva resolucin (la 01-98-AACHS del 28 de
septiembre de 1998) indicando en ella, que es una resolucin
ratificatoria de la 018-97-AACHS, por lo que se establece que la
resolucin que puso fin al procedimiento administrativo es esta ltima
resolucin.

5. La resolucin 01-98-AACHS es la que se impugna

judicialmente

6. S&Z Consultores Asociados S.A. (S&Z), tercero interesado

en las resultas del proceso, se apersona como litisconsorte necesario
y plantea una excepcin de caducidad, pues considera que la
resolucin que causa estado es la 018-97-AACHS y no la 01-98-
AACHS, en consecuencia se habra extinguido la facultad de EGENOR
de accionar ante el Poder Judicial.

II. INSTITUCIONES MATERIA DE ANLISIS

 Si bien es cierto La Cosa Juzgada no est directamente
vinculada al precedente judicial transcrito considero importante
establecer un parangn entre esta institucin fundamental del
Derecho Procesal con la cosa decidida, propia del Derecho
Administrativo (o Procesal Administrativo), en virtud a la interrelacin
existente entre ambas disciplinas sobre todo frente a la denominada
Accin Contencioso Administrativa, regulada en nuestro Cdigo
Procesal Civil (CPC) en sus artculos 540 y siguientes, especficamente
en cuanto a los requisitos de admisibilidad reglados en el artculo 541
del CPC(3).

Lgicamente otra de las instituciones a tratar en el presente es

la Cosa Decidida y su diferenciacin con las Resoluciones "que causan
estado". As tambin brevemente se ver el punto concerniente a la
Excepcin de Caducidad.

Es pertinente, pues, delinear los fundamentos matrices de

instituciones de gran importancia para el derecho procesal y
procedimental, como son la cosa juzgada y la cosa decidida
respectivamente. Ambas instituciones jurdicas, la primera en el
mbito del derecho procesal jurisdiccional y la otra en el rea del
derecho procesal administrativo, permiten orientar el camino del
proceso y del procedimiento hacia la seguridad jurdica. Sin embargo,
existen no pocas ocasiones, en que este valor se encuentra en
conflicto con el mundo axiolgico del derecho y especficamente con
su principal valor : la justicia, motivo por el cual, el legislador debe
regular normativamente la realidad buscando el justo medio entre la
seguridad jurdica expresada en la invariabilidad e inmutabilidad de
las resoluciones judiciales de ltima instancia (cosa juzgada) o la
irrevisabilidad en el mbito administrativo de las resoluciones que
causan estado (cosa decidida) y el valor justicia, conflicto que se
produce ante la aparicin de factores internos y externos al respectivo
proceso o procedimiento.

Como hemos dicho para efectos de comprender con mayor

certeza las instituciones que se presentan en la sentencia materia de
anlisis y de su parangn en el Derecho Jurisdiccional (Cosa Juzgada)
es necesario hacer una delimitacin de conceptos y su concordancia
con nuestro ordenamiento procesal y procedimental

1. Concepto e importancia de la Cosa Juzgada en el Proceso

Comenzaremos por esbozar algunos conceptos de lo que para

algunos autores es la institucin de la cosa juzgada, y su importancia
en el mbito del desarrollo jurisdiccional.

Debido a la naturaleza y diferenciacin de las instituciones

tratadas, anticipamos que la cosa juzgada es un concepto adaptable y
aplicable al Derecho Jurisdiccional, mas no al Derecho Administrativo,
pues en este ltimo se presenta la aplicacin de la denominada "cosa
decidida" a travs de la cual se pone fin al procedimiento
administrativo, lo que implica la potestad del administrado
inconforme de recurrir al Poder Judicial.(4)

Es a travs de la cosa juzgada y sus atributos esenciales

(inmutabilidad, inimpugnabilidad y coercibilidad)(5) que tambin se
realiza la tutela del derecho, pues su observancia, a su vez, permite
a las sociedades alcanzar la vigencia y realizacin plena de aquellos
valores considerados fundamentales a los cuales el derecho acude y
sirve.(6)

De otro lado es simblica la pregunta que se plantea Scrates

en su clebre Dilogo:

" Crees que puede persistir, sin arruinarse, aquella ciudad en la

que las decisiones judiciales nada pueden y en las que los
particulares las anulen y depongan a su seoro?".(7)

Pasamos a revisar algunos conceptos de autores nacionales y

extranjeros sobre la Institucin Procesal de la Cosa Juzgada:

Juan Monroy Glvez escribe: "si el fin abstracto del proceso es la

paz social en justicia, tal encargo slo va a poder ser cumplido
cuando las decisiones judiciales no admitan ningn cuestionamiento,
es decir, cuando los obligados con ellas las cumplan, sea
espontneamente o a travs de la facultad coercitiva del Estado"(8).

Efectivamente, las decisiones judiciales no admitirn ningn

cuestionamiento cuando adquieran la calidad de Cosa Juzgada,
puesto que se est defendiendo un valor importantsimo para el
Derecho, el cual es la Seguridad Jurdica (entendida tambin en su
acepcin poltica, en su razn de Estado), ya que no se puede
vislumbrar una administracin de justicia en la que se est
continuamente cuestionando la validez y eficacia de las sentencias o
actos procesales que han adquirido la calidad de Cosa Juzgada, pues
sera realmente un caos que perjudicara principalmente a los
justiciables.

Para que los fines del proceso (resolucin de conflicto de

intereses, o de una incertidumbre, ambas de naturaleza jurdica), se
concreten, dice Monroy, es indispensable que la decisin final que se
obtenga en ste sea de exigencia inexorable. Esta calidad de
indiscutibilidad y de certeza en su contenido es una autoridad
intrnseca que acompaa a las resoluciones judiciales y recibe el
nombre de cosa juzgada.(9)

Sin embargo es preciso aclarar que existe cierto grado de

confusin al hacerse la distincin entre la denominada "cosa juzgada
formal" y la "cosa juzgada material", siendo esta ltima la llamada
"verdadera cosa juzgada" pues no puede ser revisada en un proceso
ulterior, mientras que en la primera, al no resolverse el fondo de la
controversia, s es posible iniciar un proceso ulterior con la pretensin
originaria. Desde este punto de vista estamos de acuerdo con la
distincin hecha en el sentido de que cosa juzgada ha de
denominarse a la "cosa juzgada material" y decisin firme a la
llamada "cosa juzgada formal"(10).

A fin de aclarar un aspecto vinculado al precedente

jurisdiccional materia de anlisis, debemos precisar que existen
algunas resoluciones que excepcionalmente adquieren la autoridad
de la cosa juzgada, a pesar de no referirse al conflicto de fondo como
en el caso de las defensas tcnicas o excepciones(11). Son esas
decisiones que declaran la improcedencia de la demanda,
sustentadas en una infraccin procesal (conectada con la pretensin)
que ya no son exigibles al demandado. Son los casos, por ejemplo, de
las resoluciones que declaran fundadas una excepcin de caducidad
o de cosa juzgada.

Reconocidos tratadistas definen la institucin de la Cosa

Juzgada de la siguiente manera:

a) Enrique Vescovi: "Aunque dicha seguridad no constituya

un valor en s, el valor que mide el derecho es la Justicia, no hay duda
de que es esencia, y por ello, La Cosa Juzgada, ha existido en todas
las pocas de la historia"(12).

b) Juan Carlos Hitters : "En ltimo anlisis, llegamos a la

conclusin de que la invariabilidad de los decisorios judiciales no es
un principio absoluto, pues -segn afirmaba Kohler- hay que rendirle
pleno honor a la cosa juzgada, pero no exagerar las cuestiones
jurdicas haciendo de ellas un tab sagrado" (...) "La cosa juzgada
sera entonces, desde este ngulo, la influencia que ejerce cierta
providencia sobre las posibles declaraciones posteriores de cualquier
otro rgano; y podramos definirla como la inatacabilidad de una
sentencia jurisdiccional una vez que ha quedado firme"(13).

c) Marco Tulio Liebman, siguiendo al maestro Chiovenda

llega a la conclusin que la autoridad de la Cosa Juzgada no es un
efecto de la sentencia, sino una cualidad y un modo de ser y de
manifestarse de sus efectos. (Eficacia y autoridad de la sentencia ,La
cosa juzgada rrita).

d) Guasp: Para este autor " La cosa juzgada es la fuerza que

el derecho atribuye normalmente a los resultados procesales,
traducindose la misma en un necesario respeto y subordinacin a
lo dicho y hecho en el proceso y por lo tanto, el proceso a travs de la
cosa juzgada se hace inatacable" (14).
 e) Couture: Define a la cosa juzgada como autoridad y
eficacia de una sentencia judicial cuando no existen contra ella
medios de impugnacin, que permitan modificarla(15).

f) Bielsa dice que existe cosa juzgada cuando ha habido una

contienda judicial promovida por la lesin de un derecho o de un
inters legtimo y la decisin a la cual la cosa juzgada se refiere ha
sido dictada en virtud de un procedimiento regular con garantas de
defensa, audiencia, prueba y alegacin.

Tratamiento en nuestro sistema constitucional y procesal civil

en materia de Cosa Juzgada

Nuestro ordenamiento constitucional y procesal trata la

institucin que nos ocupa en el artculo 139 Inciso 2 y en el artculo
123 respectivamente (16).

Hemos concluido en que la principal caracterstica de las

resoluciones judiciales que adquieren la calidad de Cosa Juzgada es
su invariabilidad, su inmutabilidad a fin de salvaguardar la Seguridad
Jurdica. Sin embargo tal como lo seala el artculo precedentemente
glosado existen excepciones a la regla, como el ahora tan
controversial artculo 178 del nuestro Cdigo Procesal Civil, el cual
ser materia de otro trabajo.

Precisamente el artculo 178 del CPC (17)se refiere a la

excepcin de la "sacralidad" de nuestra Cosa Juzgada, instituyendo
la figura de la Revocatoria de Sentencias a travs de la denominada
"Nulidad de la Cosa Juzgada Fraudulenta", la que slo puede
presentarse cuando la sentencia que se busca revocar sea
consecuencia de algn mecanismo fraudulento que haya alterado la
voluntad del Juzgador, o que el fraude sea propiciado por ste en
colusin con la o las partes atentando de esta manera contra el
debido proceso. Debemos aclarar que la opcin escogida por el
legislador se refiere a una de las tantas formas de revisin de
sentencias, exigindose para la interposicin de la accin en mencin
el fraude, sin este presupuesto no es procedente optar por la revisin
de la sentencia y la anulacin del proceso o de los actos procesales
en que se ha originado tal resolucin que se busca revertir.

La clasificacin tradicional de la Cosa Juzgada (Formal y

Material) y sus lmites

Buscando adentrarnos someramente en los dominios de la Cosa

Juzgada pasamos a revisar brevemente lo que se entiende por Cosa
Juzgada Formal y Cosa Juzgada Material, que constituye la
clasificacin tradicional del la Cosa Juzgada.

a. Cosa Juzgada formal

 La cosa juzgada en sentido formal, es entendida como aquella
que a pesar de tener la va recursiva agotada, su eficacia es
transitoria y esta falta de permanencia puede estar dada en aquellas
situaciones en que por mandato de la Ley no se le agrega la
autoridad que surge de la inmutabilidad.

La transitoriedad es a los fines de que en un procedimiento

posterior pueda modificarse la cosa juzgada. Dicha modificacin no
significa la revisin de aquella en un ulterior proceso, sino que en otro
proceso puede existir la intencin de que se traten pretensiones o
defensas excluidas en el proceso anterior o cuestiones cuya alegacin
y prueba se halla sujetas a restricciones en este ltimo. Tampoco se
puede discutir el cambio de estado de cosas existentes al tiempo de
dictarse aqulla, es decir que ante un cambio de estado, el mismo
importar el planteamiento de un nuevo caso a juzgar.

Devis Echanda considera que no es tcnico hablar de cosa

juzgada en sentido formal y en sentido material (18).

Para este autor la Cosa Juzgada Formal no existe y solo se

tratar de una simple ejecutoria y respecto a la cosa juzgada
material opina que dicho trmino es ms tcnico, pero en definitiva
el fundamento consiste en la voluntad del Estado manifestado a
travs de la ley, diciendo por ltimo que la razn jurdica de la Cosa
Juzgada est en la potestad jurisdiccional del Estado que tiene el
poder suficiente para imponer los efectos y la eficacia de la
sentencia definitiva(19).

b. Cosa Juzgada Material

Ante la Cosa Juzgada Material la sentencia no solo tiene el

carcter de inimpugnable, es decir que no solo se encuentran
agotados todos los recursos, sino que adems se adquiere el atributo
de inmutable, es decir no puede ser discutida ni alterada a travs de
un nuevo proceso. Se trata de la irrevisabilidad en cualquier otra
causa posterior.

Se aduce tambin que esta especie de Cosa Juzgada resuelve

sobre el fondo quedando excluidas de esta forma las que limitan la
viabilidad de la accin o de la excepcin ejercida, o sobre otras
cuestiones de orden formal.

Por su parte Lino E. Palacio dice que: "existe cosa juzgada en

sentido material, cuando a la firmeza o irrevocabilidad de la
sentencia, se agrega el impedimento de que, en cualquier otro
proceso, se juzgue de un modo contrario en opuesto a lo decidido por
aqulla, siempre que subsistan las circunstancias de hecho
existentes al tiempo de la discusin(20).

LMITES SUBJETIVOS DE LA COSA JUZGADA.

 Para Chiovenda "La sentencia con autoridad de cosa juzgada
no puede perjudicar a terceros, ya que slo es vlida para aquellos
que actuaron como partes legitimadas en el proceso y a su vez
distingue dos situaciones ,"perjuicio jurdico" y "perjuicio de mero
hecho", siendo este ltimo el que se extender a los terceros. En
cambio los que pueden invocar un perjuicio jurdico, s podran oponer
contra aquella autoridad de la res iudicata el lmite de su relatividad
entre partes.

Carnelutti distingue entre la denominada "eficacia directa" y la

"eficacia refleja" . Respecto de la primera, que sera declaracin de
certeza, su declaracin podra hacerse entre las partes obligadas pero
no frente a terceros, en cambio cuando se habla de "eficacia refleja"
(mero presupuesto) debe ser admitida no como extensin de la cosa
juzgada sino como repercusin de la sentencia, lo cual no impide al
juzgador examinar el nuevo conflicto(21).

LMITES OBJETIVOS DE LA COSA JUZGADA

Los lmites objetivos de la cosa juzgada estn compuestos por

dos elementos:

a) identidad de cosa y objeto o de hechos

b) identidad de causa petendi o de causa imputandi sea en

materia civil o penal.

Cuando en una sentencia se ha resuelto sobre un todo del que

forma parte la cosa materia de la nueva demanda existir sin duda
identidad de objeto

Para Chiovenda la autoridad de la cosa juzgada recae sobre la

parte dispositiva de la sentencia, y dice: "La sentencia vale como
expresin de la voluntad del Estado y no por sus premisas lgicas;
estas deben desenvolverse por el juez en los motivos del fallo y como
un garanta para los ciudadanos, pero no adquieren valor de cosa
juzgada".

Couture nos ilustra diciendo que las premisas o considerandos

del fallo no hacen cosa juzgada Pero por excepcin adquieren esa
autoridad cuando lo dispositivo se remite a ellos en forma expresa o
cuando constituyan un antecedente lgico inseparable de los
dispositivos.

En lo referente a la causa petendi, entendida sta como la razn

de la pretensin o sea los hechos en que funda sta, es decir el
fundamento inmediato del derecho deducido en juicio.
 Es decir para la existencia de la cosa juzgada deben coincidir en
forma conjunta el objeto y la causa petendi.

LA COSA JUZGADA Y LA REVISIN DE SENTENCIAS

Es presupuesto elemental de la revisin de sentencias la

ausencia de oportunidad de defensa en el proceso originario ante una
actuacin fraudulenta de una de las partes, de ambas o del juez, para
perjudicar a una de las partes o a terceros. Se incluyen en el estudio
de la revisin de sentencias a los autos que ponen fin al proceso
originario.

La revisin como un mecanismo excepcional por el cual es

posible ir mas all del acto que puso fin al proceso (sentencia firme),
aparece como producto de una evidente necesidad de justicia, ya que
ella es en el fondo la fuente de su inspiracin, de su origen.

Juan Monroy Palacios, en un interesante trabajo(22) plantea lo

siguiente:

"Es por naturaleza excepcional que la doctrina acoja

explcitamente casos donde acepte la modificacin de una sentencia
que ha devenido en firme. Por ello establece lgicamente
restricciones como por ejemplo admitir la revisin solo cuando se
sustenta en causales que estn determinadas de manera expresa en
el ordenamiento vigente, nicamente ellas a criterio del jurista
legislador ameritan un nuevo examen de la cuestin discutida, de
ah su calidad de medio impugnativo extraordinario".

La revisin, entonces, se entiende como el instrumento procesal

por el cual es posible efectuar un nuevo examen de la sentencia
firme. En el Per solamente se ha reglado una de sus formas: La
nulidad de cosa juzgada fraudulenta.

El efecto de la revisin de una sentencia originada en el fraude

nicamente tiene carcter rescisorio, es decir, slo persigue declarar
invlida la sentencia sin proponer un nuevo fallo sobre las
pretensiones del proceso primario.

Por su parte Pontes de Miranda(23) dice : "que la razn para

que se admita en ciertas oportunidades la revisin de la cosa
juzgada, est en que el Estado considera algunos casos de nulidad o
injusticia como peligrosos, sea para la paz pblica o para la
realizacin del derecho objetivo, y la pretensin del tercero pretende
evitar el escndalo jurdico o el desprestigio del derecho".

Chiovenda manifiesta que no es irracional la revisin de la cosa

juzgada, dado que la res judicata no es absoluta y necesaria sino
que se estableci por razones de oportunidad y utilidad en
concordancia con lo dicho por Couture, quien explica que la revisin
de la cosa juzgada se debe a una exigencia poltica y no jurdica y le
da un carcter meramente prctico.

Refirindose a los medios de rescisin de sentencias firmes, los

espaoles Andrs de Oliva y Miguel A. Fernndez (24) establecen que
Revisin es un expediente procesal de peculiar naturaleza que
faculta a quien perdi el litigio para solicitar -por ciertas causas
especficas y tasadas- la "reapertura" de un proceso anterior ya
terminado, y el nuevo anlisis de una resolucin judicial que por
definicin, resulta inatacable: la sentencia firme.

En el caso peruano la legislacin a travs del artculo 178 del

Cdigo Procesal Civil de 1993 se ha adscrito a esta ltima manera de
la Revisin de Sentencias firmes, es decir, solamente por motivo del
fraude(25). Esto significa que solamente se puede accionar la
pretensin de la nulidad de una sentencia pasada en autoridad de
cosa juzgada si se ha producido en el proceso originario un
mecanismo fraudulento perpetrado por la parte o las partes en
colusin para perjudicar a un tercero o por el mismo juez; y que como
consecuencia de este hecho fraudulento se obtenga la sentencia que
se pretende revocar a travs de un nuevo proceso.

LA EXCEPCIN DE CADUCIDAD

Tal como enseaba Carnelutti: " La excepcin no es ms que

una razn de la discusin; es la afirmacin de libertad, no de derecho
subjetivo, porque quien le propone tiende a excluir el derecho del
otro, no a afirmar el derecho subjetivo propio: el que excepciona no
pretende nada del que acciona, sino que afirma que no est sujeto al
poder jurdico de aqul (...). Quien se defiende , mas que discutir la
pretensin, da razn a la discusin".

La excepcin debe ser entendida como una de las formas que

adquiere el derecho de defensa del demandado, la defensa procesal
a travs de la oposicin a la pretensin del demandante, sin que
pretenda configurar mediante su invocacin ningn derecho en
particular.

Couture establece que es la "denominacin dada a ciertos tipos

especficos de defensas procesales, no sustanciales, dilatorias,
perentorias o mixtas, mediante las cuales el demandado puede
reclamar del juez su absolucin de la demanda o la liberacin de la
carga procesal de contestarla".

Monroy y Quiroga(26) sealan que: "excepcin, pues, no es una

simple defensa, es la forma procesal que puede adquirir el derecho de
defensa. La defensa resulta siendo el gnero frente a la excepcin
que es una de sus especies; por ello podemos concluir diciendo que
toda excepcin importa una defensa , ms no toda defensa constituye
una excepcin".
 La excepcin, como manifestacin del derecho de defensa ,
tambin es un elemento esencial para la existencia de un debido
proceso.

El derecho de "excepcionar" o ejercer la defensa procesal goza

de la misma autonoma que goza el derecho de accin, pues su
ejercicio no depender de la existencia o veracidad del hecho
invocado por el demandado. La nica pretensin del demandado que
formula la excepcin es la de verse liberado de la carga del proceso al
desestimarse la pretensin del demandante.

En suma la excepcin vendra a ser, dentro del derecho de

defensa que le corresponde al demandado y desde esa orilla de la
relacin jurdica procesal que se pretende desarrollar, su porcin del
derecho a la tutela judicial efectiva y al debido proceso. La excepcin
ser la manifestacin procesal ms acabada del derecho de
defensa(27).

En nuestro ordenamiento procesal civil, la excepcin de

Caducidad se regula en los artculos 446 inciso 11 y en el artculo 451
inciso 5(28).

La caducidad, siendo una institucin evidentemente procesal,

sin embargo est regulada en el Cdigo Civil en su artculo 2003 y
siguientes (29).

Mientras que la prescripcin extingue la accin pero no el

derecho mismo (art. 1989) la caducidad extingue ambos, esto quiere
decir que, producida la caducidad, no queda una obligacin natural
subsistente. (30)

2. La cosa decidida y las resoluciones que causan estado en

el derecho administrativo

Durante una etapa del Derecho Procesal Administrativo (o mejor

dicho Derecho Administrativo, pues la autonoma del derecho
procesal administrativo es reciente) se equipar el concepto de Cosa
Juzgada al concepto de Cosa Decidida, dndole a esta institucin de
derecho administrativo ribetes de carcter jurisdiccional, situacin
que a la luz de la moderna doctrina ya no tiene asidero, pues la
naturaleza jurdica de ambas instituciones es distinta y la disciplina
dentro de la cual se desenvuelven y desarrollan es tambin diferente.

Efectivamente, la cosa decidida por su elementos y

caractersticas es institucin de derecho procesal administrativo que
tiene como objeto otorgar seguridad jurdica a nivel prejudicial a los
administrados. Esto significa que en los procedimientos
administrativos, luego de cumplidas todas sus etapas, (o en el caso
que se dejasen consentir resoluciones por los administrados) se llega
a una decisin final en sede administrativa, la misma que solamente
podr ser cuestionada en sede judicial a travs del Proceso
Contencioso Administrativo reglado por los artculos 540 y sgtes. del
Cdigo Procesal Civil y reconocido por el artculo 148 de la
Constitucin del Estado. La cosa decidida es entonces, una Institucin
del Derecho Procesal Administrativo que atae a la conclusin del
procedimiento por la utilizacin de todos los recursos impugnativos
dentro del mismo, o por una resolucin administrativa que haya
quedado firme. Cuando una resolucin administrativa adquiere el
carcter de firmeza y de irrecurribilidad en sede prejudicial estamos
frente a la Cosa Decidida. Como hemos dicho, la nica manera de
impugnar una resolucin administrativa ante el Poder Judicial, se da
cuando se han agotado todos los medios impugnativos que haya
podido interponer el administrado, mientras que cuando ha
consentido la resolucin que lo agravia en la va administrativa, si
bien el acto ha quedado firme y ya no puede ser cuestionado
administrativamente (salvo por la nulidad de oficio) ya no podr ser
impugnado en sede judicial, pues para que esto suceda es requisito
indispensable que se hayan agotado todos los recursos del
procedimiento, pues solo as se constituir lo que la ley y la doctrina
llaman "causar estado".

Esta expresin estaba reconocida en la Constitucin de 1979 en

su artculo 240 y ahora en el artculo 148 de la Constitucin de 1993.

Al respecto el artculo 148 de la Constitucin del Estado

establece: " Las resoluciones administrativas que causan estado son
susceptibles de impugnacin mediante la accin contencioso-
administrativa".

Los requisitos para el ejercicio de la Accin Contencioso-

Administrativa se encuentran regulados en el artculo 541 del Cdigo
Procesal Civil (31).

La Expresin "causar estado"

La expresin "causar estado" parece haber sido tomada de la

ley de la Jurisdiccin Contencioso Administrativo de 1888(32).

En expresin de Santa Mara Pastor esta institucin de derecho

administrativo se da "... cuando la resolucin de que se trata adquiere
ese carcter de firmeza, que impide toda reforma o mudanza por
parte de la administracin , ya porque desde luego la dict quien
poda dictarla sin apelacin a nadie, ya porque siendo apelable se ha
llegado al ltimo lmite de la apelacin, se dice que causa estado"
(33).

Al respecto Ramn Parada expresa: "Actos que no causan

estado son aquellos que no expresan de manera definitiva la voluntad
de la organizacin administrativa en que se producen, porque contra
los mismos pueden y deben interponerse un recurso ante el superior
jerrquico del rgano que los dict, antes de acudir a la Va
Judicial..."(34).

El acto administrativo que causa estado es el que concluye o

agota la va administrativa, pues determina en forma concluyente la
voluntad de la administracin

Se debe hacer la diferenciacin entre los actos que causan

estado que hemos mencionado y los denominados actos firmes o
consentidos que tambin constituyen cosa decidida sin embargo no
son pasibles de ser impugnados ante el Poder Judicial.

Estos (actos firmes o consentidos) son "...actos, que al margen

que hayan o no causado estado, se consideran manifestaciones
judicialmente indiscutibles de la voluntad de un rgano
Administrativo porqu su recurribilidad resulta vetada por el
transcurso del plazo establecido para su impugnacin, sin que la
persona legitimada para ello haya interpuesto el correspondiente
recurso administrativo o jurisdiccional" (35).

En similar sentido se expresa Santa Mara Pastor de Paredes

(36).

Como se sabe mediante la Ley N 26810 del 18 de junio de

1997 se han realizado una serie de modificaciones al artculo 8 del del
D.S. N 02-94-JUS (Texto nico Ordenado de la Ley de Normas
Generales de Procedimientos Administrativos).

El mismo establece lo siguiente:

" Artculo 8. Las resoluciones que ponen fin al procedimiento

administrativo podrn ser impugnadas ante el Poder Judicial mediante
la Accin Contencioso- Administrativa a que se refiere el artculo 148
de la Constitucin Poltica de 1993.

Para tal efecto se pone fin al procedimiento administrativo:

A) Con la resolucin expedida por un rgano que no est

sometido a subordinacin jerrquica en la va administrativa o cuando
se produzca el silencio administrativo previsto en el artculo 8, salvo
que el interesado opte por interponer el recurso de reconsideracin,
en cuyo caso la resolucin que se expida o el silencio administrativo
producido con motivo de dicho recurso impugnativo agota la va
administrativa.

Conforme a este inciso si el acto o resolucin administrativa ha

sido dictado por un funcionario que no est sometido a
subordinacin, es decir que carece de superior jerrquico, dicho acto
por s mismo agota la va administrativa, porque no constituye
requisito exigible la interposicin del recurso de reconsideracin
como seala expresamente el artculo 98 del D.S. N 02-94-JUS dicho
tipo de recurso impugnativo tiene carcter opcional, y es obvio que
no cabe interponer recurso de apelacin porqu no existe superior
jerrquico que pueda resolverlo, por ejemplo es la situacin de
Alcaldes, Ministros de Estado, Contralor General, Superintendente de
Banca y Seguros, etc.(37).

Igual regla que la expresada en el prrafo precedente se aplica

en el caso de presentarse el silencio administrativo negativo que se
produzca ante la no expedicin de la correspondiente resolucin por
el rgano o funcionario no subordinado en el plazo de 30 das tiles
previsto por el artculo 87 del D.S. N 02-94-JUS. De igual modo se
aplica lo previsto por el segundo prrafo del artculo 98 del TUO si se
hubiere optado por interponer recurso de reconsideracin contra
resolucin administrativa expresa o contra el silencio administrativo
negativo. Esta situacin jurdica de presencia de silencio
administrativo no implica el inicio del cmputo de los plazos para la
interposicin del medio impugnativo o de la demanda judicial, puesto
que el silencio administrativo por omisin de la Administracin no
puede " crear" plazos para el administrado mxime cuando esta
figura procedimental est para garantizar los derechos del
administrado y no para perjudicarlo.

No debe alarmarnos el hecho que no existan ms instancias

administrativas que una sola, como sucede muchas veces en nuestro
ordenamiento procedimental, lo importante es que el administrado
cuente con todas las garantas para acudir al Poder Judicial a fin de
que tutele sus derechos que supuestamente han sido vulnerados por
la Administracin (38).

B) Con la resolucin expedida o el silencio administrativo

producido con motivo de la interposicin de un recurso de apelacin
en aquellos casos que se impugne la resolucin de un rgano
sometido a subordinacin jerrquica.

En este caso se requiere la interposicin del recurso de

apelacin para agotar la va administrativa . En tal supuesto se
considera que "causa estado" el acto administrativo que resuelva
expresamente la apelacin o el silencio administrativo que se
produzca como consecuencia de la no resolucin del recurso de
apelacin dentro de los 30 das establecidos en el segundo prrafo
del artculo 99 del TUO.

En este caso es necesario aclarar que este inciso no entra en

contradiccin con lo previsto en el literal a) examinado
precedentemente, pues la va administrativa se puede agotar con la
sola interposicin del recurso de apelacin sin que se tenga que
recurrir a dos instancias, ya que, como hemos visto, el recurso de
reconsideracin es por naturaleza de carcter voluntario(39).
 En virtud a lo previsto por el artculo 98 del TUO para la
interposicin del recurso de reconsideracin es necesaria la presencia
de "nueva prueba instrumental", lo cual no siempre es posible por lo
que es indispensable la interposicin del recurso de apelacin que
permite la discusin en asuntos de puro derecho.

C) Con la resolucin expedida o el silencio administrativo

producido con motivo de la interposicin de un recurso de revisin,
nicamente en los casos a que se refiere el primer prrafo del artculo
100 de la presente Ley.

Se da este supuesto para actos o resoluciones administrativas

que hayan sido impugnadas ante instancias administrativas que no
tiene competencia nacional, siempre que la autoridad que en ltima
instancia resolvera el recurso de revisin si tenga dicho carcter. La
obligatoriedad de interponer recurso de revisin slo podr ser
resuelta por Entidades administrativas con presencia nacional,
cuando la controversia se ha originado por respecto de actos o
resoluciones dictados por rganos desconcentrados ubicados fuera
de la capital, tal es el caso de los Ministerios, ESSALUD, etc.

Este inciso C) significa que el recurso de revisin tiene carcter

extraordinario porqu solo es indispensable su interposicin como
requisito para agotar la va previa cuando se impugnen actos o
resoluciones administrativas expedidas por autoridades
descentralizadas o desconcentradas dependientes de otra autoridad
de competencia nacional que ser la llamada a resolverlo.

Sobre el particular al comentarse la Ley del Rgimen Jurdico de

la Administracin Pblica espaola por el maestro Garca de Enterra
se establece que el recurso extraordinario de revisin debe tener
como presupuesto situaciones previstas por la Ley, y considera que
las funciones de este recurso se confunden con las propias de la
nulidad administrativa(40).

D) Con la declaracin de nulidad de las resoluciones

administrativas que hayan quedado consentidas, de acuerdo a lo
dispuesto en el artculo 110 de la presente ley (41).

Estas resoluciones de la Administracin por la cual tiene la

facultad de declarar de oficio la nulidad de los actos administrativos
en virtud a los artculos 109 y ss. del D.S N 02-94-JUS - Texto nico
Ordenado de la Ley de Normas Generales de Procedimientos
Administrativos (TUO) no requieren de impugnacin alguna en sede
administrativa porque agotan de por s la va administrativa, pudiendo
ser demandadas directamente ante el Poder Judicial(42).

La revisin de actos administrativos de oficio por la

Administracin , sin requerimiento de parte, se produce cuando ejerce
la potestad que le confiere el artculo 109 y sgtes. del TUO ( hoy
increblemente derogados por una Resolucin del Tribunal
Constitucional en un Proceso de Inconstitucionalidad) para declarar la
nulidad de un acto administrativo por razones de legalidad siempre
que se cumpla con los requisitos previstos por los citados dispositivos
:

a) acto que padezca de vicio de nulidad de pleno derecho.

b) que agravie el inters pblico.

c) que la nulidad sea declarada por el superior jerrquico del

funcionario que expidi el acto administrativo que se anula y que
dicha potestad sea ejercitada antes de los 3 aos contados a partir
de la fecha en que qued el acto objeto de revisin.

De esta forma el TUO asigna a estos actos la calidad de

resoluciones que ponen fin al procedimiento administrativo eximiendo
al administrado de la carga de impugnarlo mediante recursos
administrativos dejando abierta la posibilidad de su impugnacin
ante el Poder Judicial.

III. ANLISIS DEL PRECEDENTE JUDICIAL

a) En sus considerandos primero, segundo y tercero, la Sala

Constitucional y Social de la Corte Suprema, se refiere al principio de
Especialidad de las normas, entendindose ste como aqul por el
cual, de producido un Conflicto entre una Norma Genrica y una
norma especial debe preferirse esta ltima. En este caso tenemos de
un lado lo reglado por el artculo 100 del TUO(43) y lo previsto en el
artculo 57 del D. Leg. N 653 (Ley de Promocin de las Inversiones en
el Sector Agrario) (44). En el mismo sentido de prevalencia de una
norma especfica sobre una norma genrica se pronuncia el propio
TUO en su artculo primero en el que precepta que en caso de no
existir normas especiales deben aplicarse a todas las actuaciones de
la Administracin Pblica, lo sealado en sus normas(45). Asimismo la
Carta Fundamental del Estado prescribe en su artculo 103, primer
prrafo que " pueden expedirse leyes especiales porque as lo exige la
naturaleza de las cosas, pero no por razn de la diferencia de las
personas".

Albaladejo estima que "se llama general a la norma que

contiene una regla general (...) Las normas relativas a ciertas clases
especiales de personas, cosas o relaciones que se partan de la regla
general para mejor aplicar el principio que la preside aquellas clases
especiales, se denominan normas especiales..." (46).

Cuestiones discutibles se presentan cuando estas normas son

las relativas a si una norma general posterior afecta o no la vigencia
de una especial anterior (este es precisamente nuestro caso) y si una
norma especial posterior afecta a la general anterior. Consideramos
que desde ningn aspecto el TUO estara ejerciendo accin
derogatoria sobre la Ley de Promocin a la Inversin en el sector
Agrario pues no existe incompatibilidad entre estas normas(47).

c) De otro lado se presenta la incertidumbre (a nuestro entender

bien resuelta) de cual de las dos resoluciones administrativas es la
que "causa estado", si lo es la 018-97-AACHS expedida en noviembre
de 1997 o si lo es la 001-98-AACHS de enero de 1998. Este aspecto
fue importante discernir pues hemos visto que el artculo 541 del CPC
slo permite la revisin a nivel judicial de las resoluciones que
"causen estado". Asimismo el cuestionamiento planteado es
trascendente por la extincin del derecho y de la accin que sealan
los artculos 446 y 451 del CPC. Efectivamente en la poca en que
interpuso el Proceso Contencioso Administrativo exista un plazo de
caducidad de tres meses de notificada la resolucin que " causa
estado", o en el mismo plazo, producido el silencio administrativo
(48).

Si bien el cuarto considerando de la resolucin de la Corte

Suprema es muy escueto y slo se limita a decir que la resolucin
018-97-AACHS es la que puso fin a la va administrativa constituyendo
cosa decidida y quedando firme por lo que no se pueden interponer
ms recursos en la va administrativa, siendo sta la que se debi
impugnar en la va judicial; consideramos que se debi tomar en
consideracin que la resolucin 01-98-AACHS, la misma que es
impugnada judicialmente, es una resolucin que no se pronuncia
sobre el fondo, por ser una resolucin simplemente ratificatoria de la
resolucin que "caus estado". Esta distincin entre resolucin
ratificatoria que no se pronuncia sobre el fondo del asunto y una
resolucin que administrativamente resuelve el tema "discutible" es
importante pues va a permitir tener una claridad conceptual y
jurisprudencial de las denominadas resoluciones "que causan estado",
independientemente de los conceptos que hemos esgrimido
precedentemente.

Consideramos que en lneas generales la Resolucin de la Corte

Suprema no se limita a un anlisis mecnico de las instituciones de
derecho procesal administrativo y evacua un fallo que, si bien es
discutible, permite una orientacin en el complejo tema de los
Procesos Contencioso Administrativos.

IV. CONCLUSIONES

1. La autoridad de la Cosa Juzgada se manifiesta en el

Derecho Jurisdiccional, mientras que la Cosa Decidida es propia del
Derecho Procesal Administrativo.
 2. Dentro de las manifestaciones de la Cosa Decidida se
encuentran las denominadas resoluciones firmes, que son aquellas
que si bien ponen fin al procedimiento administrativo no pueden ser
impugnadas judicialmente, y las resoluciones que "causan estado"
que son aquellas que poniendo fin al procedimiento administrativo
son las nicas en aptitud de ser revisadas ante el rgano Judicial.

3. Una norma especial prima sobre una norma general y an

cuando sta haya sido dada con posterioridad a aqulla, si no existe
incompatibilidad entre ambas, no opera el instituto de la derogacin.

LA JURISPRUDENCIA VINCULANTE EN EL PER

ACTUAL Y LAS NUEVAS DISPOSICIONES EN MATERIA
ADMINISTRATIVA - Federico G. Mesinas Montero (*)

La presente es una visin panormica de la situacin actual de la

jurisprudencia vinculante en el Per, tocndose adems como tema
afn lo referido a los plenos jurisdiccionales. El autor concluye
analizando los alcances que nos trae la nueva Ley del Procedimiento
Administrativo General con relacin a las resoluciones vinculantes de
carcter administrativo, lo que ha significado un cambio sustancial en
el tratamiento de este tema.

COMENTARIOS

I. INTRODUCCIN

Pensar en el Derecho sin tener en cuenta lo que resuelven los

jueces es formarse una imagen ficticia de dicha disciplina, sin mayor
aplicacin prctica, carente de un verdadero sustento fctico. El
Derecho, finalmente, es ms lo que los jueces dicen de l que
cualquier otra cosa, pues de nada servir que contemos con
argumentos doctrinarios muy slidos respecto a determinado asunto
jurdico, si tales criterios no son tomados en cuenta por el juzgador al
resolver la controversia.

La trascendencia que tienen los criterios que se recogen en los

fallos jurisprudenciales se hace evidente en el quehacer jurdico
diario. As, cualquier abogado que pretenda ofrecer un servicio legal
con un mnimo de calidad ineludiblemente deber conocer las
tendencias seguidas por nuestra judicatura al resolver casos similares
al que le plantea su cliente, dato que le ser indispensable para
proponerle a ste la solucin ms adecuada al problema. Pasar por
alto tales criterios resultar por dems irresponsable(1).

Sin embargo, los abogados tienen que enfrentar una gran

dificultad: las continuas discrepancias que existen al interior mismo
del Poder Judicial, es decir, el que los magistrados o cortes empleen
criterios diferentes para resolver un mismo asunto, problema que a
veces se observa incluso a nivel de la misma Corte Suprema. Como
consecuencia de ello, el abogado no contar con los elementos que le
permitan visionar la forma como podra resolverse un determinado
conflicto (lo que estar condicionado al criterio que tenga el juez o
Sala adonde sea derivado su caso) y, por ende, tampoco podr
disear una adecuada estrategia para defender los intereses de su
patrocinado, generndose inseguridad(2).

Justamente para superar esta problemtica es que se han

incorporando en nuestra legislacin mecanismos destinados a
uniformizar los criterios jurisprudenciales, de modo que sea una sola
la respuesta que se obtenga del Poder Judicial frente a la peticin del
justiciable y no dos o tres diferentes dependiendo de quin sea el juez
o tribunal que conozca del caso. En ese sentido, existen ya algunas
disposiciones legales que permiten a diversos tribunales judiciales y
administrativos emitir resoluciones con carcter vinculante, esto es,
precedentes obligatorios para todos los magistrados respecto a los
asuntos que resuelvan.

El presente trabajo tiene por finalidad hacer un breve repaso de

dichas disposiciones legales, con lo cual se podr tener una visin
panormica sobre el estado actual de la jurisprudencia vinculante en
el Per. Todo ello con motivo de la reciente entrada en vigencia de la
Ley del Procedimiento Administrativo General (11-10-2001), en cuyo
artculo VI del Ttulo Preliminar se establece que los actos
administrativos que al resolver casos particulares interpreten de
modo expreso y con carcter general el sentido de la legislacin,
constituirn precedentes de observancia obligatoria de la entidad,
con lo cual se vara el rgimen que exista hasta esa fecha en materia
de jurisprudencia vinculante administrativa, como se ver lneas ms
adelante.

II. A QUIN OBLIGA LA JURISPRUDENCIA VINCULANTE?

Lo que queremos preguntarnos es quines resultan obligados

con tales fallos. Hemos dicho que estamos ante precedentes de
observancia obligatoria, pero obligatorios para quin?

En principio, y creemos tambin por regla, la jurisprudencia

vinculante obliga a los jueces o tribunales de menor jerarqua que el
rgano que emiti tal jurisprudencia. La finalidad es uniformizar las
decisiones de quienes resuelven una controversia en las primeras
instancias judiciales o administrativas. As, por ejemplo, la
jurisprudencia vinculante que pudiera emitir la Corte Suprema
obligar a las cortes superiores, jueces especializados y jueces de
paz, que se vern con el ineludible deber de resolver conforme a los
criterios fijados por aquella corte. Del mismo modo, los criterios
vinculantes fijados por los tribunales administrativos sern de
obligatoria observancia para quienes conocieran del procedimiento al
interior de la entidad de que se trate.

Tal situacin hace que a efectos prcticos los precedentes

vinculantes resulten obligatorios tambin para la poblacin en
general, pues los criterios establecidos al fijar el sentido de las
normas legales o cubrir vacos y al ser recogidos por los magistrados
en sus decisiones, finalmente constituyen patrones generales de
conducta que todos debemos observar de un modo u otro.

La jurisprudencia vinculante -en cambio- no obliga

necesariamente al mismo tribunal que la dicta (aunque su finalidad,
en el fondo, tambin sea esa), pues cabe que ste vare sus propios
criterios establecidos, siempre que se cumplan los requisitos que fije
la ley para ello, si los hubiera. Por ejemplo, en el caso del Tribunal
Constitucional, el artculo 55 de su Ley Orgnica (Ley N 26435)
establece que cuando dicho tribunal decida apartarse de los
precedentes constitucionales sentados por l, la resolucin deber
adoptarse por no menos de seis votos conformes de sus miembros.

Cuando la ley no exija mayores requisitos, se entender que

para variar un precedente obligatorio deber seguirse el mismo
trmite de su emisin. As, por ejemplo, si un precedente se instituy
va pleno casatorio se requerir de otro de dichos plenos para variarlo
o dejarlo sin efecto.

III. QU JURISPRUDENCIA ES VINCULANTE EN EL PER?

En nuestro pas existe ya una diversidad de resoluciones que

constituyen precedentes de observancia obligatoria, tanto a nivel
constitucional, como judicial y administrativo.

En materia constitucional, conforme al artculo 9 de la Ley de

Hbeas Corpus y Amparo, Ley N 23506, constituyen precedentes
obligatorios las sentencias que resuelven hbeas corpus o acciones
de amparo cuando de ellas se puedan desprender principios de
alcance general, vale decir, que pueden servir de fundamento en
otros procesos, no quedando restringidas nicamente a las
circunstancias del caso resuelto. Esta regla se hace extensiva a las
resoluciones recadas en los procesos de hbeas data y accin de
cumplimiento, por serles de aplicacin supletoria conforme a lo
estipulado por los artculos 3 y 4 de la Ley N 26301(3).

Adicionalmente, el artculo 5 de la Ley Complementaria de la

Ley de Hbeas Corpus y Amparo (Ley N 25398) precisa que las
resoluciones de hbeas corpus y amparo que versen sobre una
violacin o amenaza derivada de la aplicacin de una norma
incompatible con la Constitucin servirn como precedente para
situaciones anlogas. Es decir que la resolucin obtenida por un
particular para que los efectos de una norma inconstitucional no
recaigan sobre l (lo que -como se sabe- no deroga la norma misma),
se convierte en pauta para resolver las pretensiones de quienes no
habiendo sido partes de tal proceso se encuentren sufriendo la misma
afectacin.

Como ya se ha mencionado, para que el Tribunal Constitucional

tome la decisin de modificar alguno de sus precedentes requerir de
no menos de seis votos conformes de sus miembros. Pero adems,
cuando se produzca tal apartamiento del precedente establecido sea
por parte del Tribunal Constitucional o de cualquier otro rgano que
resuelva garantas constitucionales, el juez o tribunal de que se trate,
conforme al ya citado artculo 9 de la Ley N 23506, debern explicar
las razones de hecho y de derecho en que sustenta la nueva
resolucin(4).

Ahora bien, con relacin al Poder Judicial existen distintas

disposiciones legales que regulan la posibilidad de que la Corte
Suprema fije precedentes jurisprudenciales de observancia
obligatoria. Un primera norma es el artculo 22 de la Ley Orgnica del
Poder Judicial, Decreto Supremo N 017-93-JUS, en cuyo primer
prrafo se seala que las Salas Especializadas de la Corte Suprema
ordenan la publicacin trimestral en el El Peruano de las ejecutorias
que fijan principios jurisprudenciales que han de ser de obligatorio
cumplimiento en todas las instancias judiciales.

No obstante, si bien estos principios jurisprudenciales deben ser

invocados por los magistrados de todas las instancias judiciales
-cualquiera sea su especialidad- como precedentes de obligatorio
cumplimiento, por excepcin, tales magistrados pueden apartarse de
dichos criterios. Es decir que la obligatoriedad de los principios
jurisprudenciales aprobados conforme al referido artculo 22 de la Ley
Orgnica del Poder Judicial es slo relativa, pues cabe que un juez
-por razones atendibles- resuelva de modo diferente. El segundo
prrafo de la referida norma nicamente le exige a dicho magistrado
que motive adecuadamente su resolucin, dejando constancia del
precedente obligatorio que desestima y de los fundamentos que
invoca(5).

Como se ha sealado, estos principios jurisprudenciales

supuestamente tenan que ser publicados cada tres meses, lo cual
deba disponerlo la Sala Plena de la Corte Suprema, conforme al
inciso 3 del artculo 80 de la Ley Orgnica del Poder Judicial(6). Tales
publicaciones nunca se realizaron, no obstante lo cual, y hasta donde
tenemos conocimiento, se llegaron a aprobar cuatro principios
jurisprudenciales (en materia procesal civil, penal, procesal penal y
procesal constitucional), acordados por la primera Sala Plena de
Jurisprudencia Vinculante, reunida en el ao de 1999(7). Tales
principios fueron objeto de difusin interna en el Poder Judicial y a raz
de ellos estn siendo aplicados por nuestros magistrados. Son los
siguientes:

1.- "Es procedente incoar demandas sobre nulidad de cosa

juzgada fraudulenta, respecto de los procesos tramitados bajo las
normas del derogado Cdigo de Procedimientos Civiles siempre que la
accin no haya caducado"(8).

2.- "El delito de usurpacin es de realizacin instantnea, siendo

suficiente para su consumacin el despojo de la posesin o la
afectacin de un derecho real"(9).

3.- "Por el principio de economa y celeridad proesales es

procedente declarar la nulidad de la sentencia recurrida nica y
exclusivamente en la parte cuestionada; aun cuando resulte
contradictoria con el principio de unidad del proceso"(10).

4.- "Los edictos municipales de ndole tributario estn

comprendidos dentro de la categora de las ordenanzas, por tanto son
pasibles de accin de inconstitucionalidad y no de accin
popular"(11).

Ahora bien, adems de principios jurisprudenciales, que como

hemos dicho son precedentes de obligatoriedad relativa, la Corte
Suprema se encuentra actualmente facultada tambin para crear
doctrina jurisprudencial, esto es, para fijar precedentes obligatorios
que tendrn que ser irremediablemente observados o seguidos por
los jueces y salas superiores, bajo responsabilidad. Tal facultad se
encuentra recogida en el artculo 400 del Cdigo Procesal Civil. All se
seala que cuando una de las salas supremas lo solicite, en atencin
a la naturaleza de la decisin a tomar en un caso concreto, se
reunirn los vocales en Sala Plena para discutirlo y resolverlo, lo que
se denomina pleno casatorio, y la decisin que tomen en mayora
absoluta de los asistentes constituye doctrina jurisprudencial y
vincula a los rganos jurisdiccionales del Estado, hasta que sea
modificada por otro pleno casatorio(12).

En consecuencia, son dos las ms relevantes diferencias entre

los principios jurisprudenciales y la doctrina jurisprudencial. Primero,
que aqullos pueden versar sobre cualquier materia y sta se limita a
cuestiones civiles.

Pero, lo ms importante es que, a diferencia de lo que sucede

con los principios jurisprudenciales, la doctrina jurisprudencial no
puede ser dejada de lado por el juez o vocales que conocen de un
litigio, lo que los obliga a resolver conforme a sus trminos. Incluso
conforme al artculo 386 del Cdigo Procesal Civil, constituye causal
de casacin la aplicacin indebida, interpretacin errnea o
inaplicacin de la doctrina jurisprudencial; pero dado que hasta la
fecha no existe doctrina jurisprudencial aprobada, segn lo dispuesto
en el artculo 400 del Cdigo Procesal Civil, la existencia de dichas
causales es slo lrica y los recursos de casacin que se han
planteado, invocndose tales supuestos, son liminarmente declarados
improcedentes(13).

IV. LOS PLENOS JURISDICCIONALES

Antes de pasar a analizar la situacin actual de la jurisprudencia

administrativa con carcter vinculante, previamente conviene hacer
unas breves precisiones sobre los plenos jurisdiccionales.

Pues bien, conforme al artculo 116 de la Ley Orgnica del Poder

Judicial, los integrantes de las salas especializadas pueden reunirse
en plenos jurisdiccionales nacionales, regionales o distritales a fin de
concordar jurisprudencia de su especialidad, a instancia de los
rganos de apoyo del Poder Judicial. Se trata, pues, de uniformizar la
forma como resuelven las cortes superiores del pas, de modo que se
eviten fallos contradictorios y se obtenga una jurisprudencia
predecible(14).

Afortunadamente, a diferencia de lo que sucede con los plenos

casatorios, los plenos jurisdiccionales se efectuaron con recurrencia
desde el ao 1997 hasta el 2000, sobre diversas materias (civil,
laboral, penal y familia) lo que es muy digno de destacar. Cada pleno
recoge los acuerdos adoptados mayoritariamente por los magistrados
participantes respecto de temas que resultan conflictivos o dudosos,
que generan controversia en las decisiones judiciales, fijndose as la
forma como resolvern en adelante(15).

En cuanto a la eficacia de los plenos jurisdiccionales, la Ley

Orgnica del Poder Judicial no precisa nada, esto es, no dice qu
grado de obligatoriedad poseen. Sin embargo, pensamos que al no
tratarse de doctrina jurisprudencial (por lo menos la ley no precisa
que lo sea) debe entenderse que tales acuerdos no constrien a los
jueces y magistrados a pronunciarse necesariamente en el mismo
sentido del pleno, aunque ello resultara lo ms adecuado a efectos
de uniformizar criterios. No obstante, un supuesto excepcional lo
constituye la Resolucin Administrativa N 05-99-SCS-CSJR del 10-11-
99, en virtud de la cual la Sala de Derecho Constitucional y Social de
la Corte Suprema le dio carcter obligatorio a los acuerdos adoptados
por el Pleno Jurisdiccional Laboral 1999, realizado en La Libertad del
11 al 14 de agosto de dicho ao, para los magistrados de primera y
segunda instancia de todas las Cortes Superiores de Justicia que
conozcan de materias laborales(16).

Cabe acotar que, por ser acuerdos de magistrados superiores,

los plenos jurisdiccionales tampoco influyen en las decisiones de la
Corte Suprema, la que adems podra aprobar principios y doctrinas
jurisprudenciales que contraren los trminos de los plenos
jurisdiccionales y les priven as de efectos.

IV. LAS NUEVAS DISPOSICIONES SOBRE JURISPRUDENCIA

VINCULANTE EN MATERIA ADMINISTRATIVA

Por ltimo, toca abordar cul es la situacin actual de la

jurisprudencia o resoluciones administrativas con carcter vinculante,
tema que ha recibido un reciente cambio de orientacin.

Pues bien, hasta el da 11 de octubre del ao 2001, fecha en

que entra en vigencia la nueva Ley del Procedimiento Administrativo
General, slo resultaban vinculantes aquellas resoluciones emitidas
por aquellos tribunales u rganos administrativos que estuvieren
expresamente facultados para dictar fallos con tal carcter. Es decir
que no cualquier entidad administrativa poda crear precedentes de
observancia obligatoria, requirindose de facultades legales
especficas.

En ese sentido, en el diario oficial El Peruano se han publicado

precedentes obligatorios de determinadas instituciones, como del
Tribunal del Indecopi (Sala de la Competencia y Sala de Propiedad
Intelectual), del Consejo de Minera, del Tribunal de Contrataciones y
Adquisiciones del Estado y del Tribunal Fiscal(17). Adicionalmente,
conforme al artculo 9 del TUO del Reglamento de Organizacin y
Funciones de la Oficina Registral de Lima y Callao, Res. N 185-96-
SUNARP, tambin constituan precedentes obligatorios las
resoluciones del Tribunal Registral que interpretaran de modo expreso
y con carcter general el sentido de determinadas normas registrales,
mientras dicha interpretacin no fuera modificada por el mismo
tribunal por va reglamentaria o por ley(18).

Con la entrada en vigencia de la Ley del Procedimiento

Administrativo General el panorama sobre este tema cambia
sustancialmente, pues conforme al artculo VI del Ttulo Preliminar de
dicha norma, en adelante los actos administrativos que al resolver
casos particulares interpreten de modo expreso y con carcter
general el sentido de la legislacin, constituirn precedentes
administrativos de observancia obligatoria por la entidad, mientras
dicha interpretacin no sea modificada. Es decir que ya no slo sern
vinculantes las resoluciones emitidas por tribunales u rganos
expresamente facultados sino que ahora tal facultad se extiende a
toda la administracin sin mayores distinciones(19).

Tales precedentes administrativos vinculantes podrn ser

modificados slo bajo dos supuestos: (i) que se considere incorrecta la
interpretacin que hacan; y, (ii) que tal interpretacin sea contraria al
inters general. As, pues, la resolucin que recoja el nuevo criterio
interpretativo deber sustentarse en cualquiera de estos supuestos.
De ello se desprende que no cabe la modificacin tcita de un
precedente obligatorio, pues se requerir una motivacin especfica y
expresa.

En cualquier caso, la nueva interpretacin no opera con efectos

retroactivos, es decir que no podr extenderse a reclamaciones
anteriores, salvo que tal interpretacin fuere ms favorable para el
administrado. Como consecuencia lgica de ello, tampoco la
modificacin del precedente obligatorio faculta para que de oficio se
revisen en sede administrativa los actos firmes, como lo precisa el
numeral 3 del artculo VI de la Ley de Procedimiento Administrativo.

Es pertinente precisar, finalmente, que en materia registral el

artculo 158 del nuevo Reglamento General de los Registros Pblicos,
Res. N 195-2001-SUNARP/SN del 23-07-2001, en sentido parecido a
lo sealado por la Ley de Procedimiento Administrativo, dispone que
las resoluciones de segunda instancia registral que interpreten de
modo expreso y con carcter general el sentido de las normas que
regulan actos y derecho inscribibles constituirn precedentes de
observancia obligatoria en el mbito de su competencia territorial,
mientras dicha interpretacin no sea modificada por mandato judicial
firme y vinculante o por el mismo rgano mediante resolucin
debidamente motivada. Estas ltimas resoluciones deben precisar
expresamente el criterio de observancia obligatoria que varan y
deben ser publicadas en El Peruano(20).