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Banca examinadora:
So Paulo
2009
3
GOMES, Eduardo Granha Magalhes. Gesto por Resultados e eficincia na
Administrao Pblica: uma anlise luz da experincia de Minas Gerais. So Paulo:
EAESP/FGV, 2009, 187 p. (Tese de Doutorado apresentada ao Curso de Doutorado
de Administrao Pblica e Governo da EAESP/FGV, rea de Concentrao:
Transformaes do Estado e Polticas Pblicas).
Resumo: O presente estudo analisa a relao causal entre Gesto por Resultados,
eficincia e accountability, subjacente ao receiturio da Nova Gesto Pblica. Para
isso fazemos uma discusso terica que visa a definir o conceito de eficincia,
principalmente para incorporar sua dimenso poltica, os limites polticos e
organizacionais sua realizao, e os contornos de um modelo normativo de Gesto
por Resultados, este elaborado luz dos conceitos de coordenao
intragovernamental da tomada de deciso e da implementao, mecanismos de
coordenao e indicadores de resultados. As implicaes dessa discusso so ento
ilustradas e complementadas a partir da anlise do Choque de Gesto de Minas
Gerais, experincia importante no mbito da NGP, particularmente no tocante
contratualizao de resultados. Como concluses, a constatao que a experincia
mineira ainda tmida na orientao para resultados entendidos como efeitos, embora
tenha avanado no controle por produtos, e que o prprio modelo de Gesto por
Resultados apresenta alta probabilidade de incorrer em dficits de responsividade e de
accountability e mesmo em ineficincia. Finalmente, argumenta-se que iniciativas
devem ser empreendidas no sentido do estudo e do desenvolvimento de mtodos de
coordenao por valores e habilidades.
4
Agradecimentos
Aos meus pais, Ilma e Celso, a quem dedico esta conquista! Apesar da
trajetria talvez tortuosa, da Metalurgia Administrao Pblica, a busca de
respostas para inquietudes polticas e sociais e o dever intimamente
inescapvel de fazer alguma coisa remontam inequivocamente minha
formao primeira, aos valores ensinados e em mim incutidos por esta
convivncia com vocs. Obrigado!
A toda minha famlia, minhas irms e irmo Flvia, Renata e Thomaz, minhas
sobrinhas Amanda e Carol, meu sobrinho Thiago, minhas tias e tios Elza,
Lcia, Ieda, Wilson, Maria, Vera, Carlinhos, Dininha, meus primos e primas.
Obrigado pelo apoio, carinho, estabilidade e por compreenderem a privao de
convvio que jornada to extensa implica.
claro que falta o samba! Aos meus amigos Z, Jack, Ana, Gil, Raul, Ju,
Tulim, Karine, Ivana, Baca, Rossana, Berta, Lili, s tenho a lamentar que
...batuque um privilgio que no se aprende no colgio..., como mais ou
menos assim dizia Noel Rosa. Talvez agora retome minhas pretenses com a
cuca... Aos amigos Vanessa, Geg, Seb, Ded. Obrigado a todos pela
amizade e pela leveza que, juntos, tentamos imprimir s nossas vidas!
Aos meus amigos que to bem me receberam em So Paulo, nas vrias idas e
vindas: Kennedy, Waldyr, Hiro, Storino, Ceclia, Oswaldo, Gergia, Tatiana,
Dani, Silvia, Ftima, Meire, Marcito, Eliana, Paola, Ana T. Obrigado pelos
bons tempos!
5
Sumrio
Introduo...................................................................................................................................... 7
1.1 Nova Gesto Pblica e a busca da eficincia .................................................................. 11
1.2 O conceito de eficincia .................................................................................................... 19
1.3 Eficincia e seus limites na administrao pblica ........................................................... 24
1.3.1 Eficincia e poltica .................................................................................................... 25
1.3.2 Eficincia e racionalidade .......................................................................................... 39
2. Polticas pblicas de gesto: coordenao ............................................................................. 44
2.1 Polticas pblicas de gesto ............................................................................................. 45
2.2 O desafio da coordenao intragovernamental ................................................................ 47
2.2.1 Coordenao: conceitos ............................................................................................ 50
2.2.2 Coordenao da tomada de deciso......................................................................... 52
2.2.3 Coordenao da implementao............................................................................... 62
2.3 Gesto por resultados ....................................................................................................... 66
2.3.1 Resultados e indicadores de resultados ................................................................... 71
3. O caso de Minas Gerais .......................................................................................................... 77
3.1 O Choque de Gesto medidas imediatas ...................................................................... 78
3.2 O Choque de Gesto Planejamento Estratgico e Contratualizao de Resultados ... 83
3.2.1 Formulao da estratgia .......................................................................................... 84
3.2.2 Implementao da estratgia .................................................................................... 92
3.2.3 Contratualizao de resultados ................................................................................. 96
4. Anlise do caso de Minas Gerais .......................................................................................... 107
4.1.A definio dos objetivos e sua traduo em resultados ............................................... 110
4.1.1 A definio dos objetivos ......................................................................................... 110
4.1.2 A traduo dos objetivos em indicadores de resultados ......................................... 115
4.2 A implementao: concesso de autonomias e coordenao por resultados ............... 122
4.3 O enforcement do modelo de Minas ............................................................................... 127
4.4 Eficincia e transparncia no caso de Minas Gerais ...................................................... 134
5. Concluso.............................................................................................................................. 152
6.1 Anexo I Participao dos itens nos acordos de resultados ......................................... 170
6.2 Anexo II Resultados finalsticos de Minas Gerais........................................................ 171
7. Legislao, manuais e estatsticas consultadas ................................................................... 175
8. Bibliografia ............................................................................................................................. 176
6
Introduo
7
Em seguida discutimos conceitualmente o modelo de Gesto por Resultados,
luz, principalmente, de discusses tericas sobre coordenao
intragovernamental nos momentos de formulao e implementao de polticas
pblicas, sobre mecanismos de coordenao e sobre indicadores de
resultados. O objetivo tambm operacionalizar uma concepo de Gesto por
Resultados, de tal forma a permitir um dilogo com o conceito de eficincia
discutido e com o caso emprico a ser analisado.
Este, por sua vez, trata-se do Choque de Gesto de Minas Gerais, uma
iniciativa que se tornou referncia, nacional e internacionalmente, pela
aplicao abrangente de preceitos importantes da Nova Gesto Pblica, dentre
eles o modelo de gesto orientada por resultados. Finalmente, ento, a
experincia de Minas descrita e analisada tendo em vista toda a discusso
terica precedente, com os objetivos de ilustrar implicaes de tal discusso e
contribuir para possveis concluses acerca da relao esperada entre gesto
por resultados, eficincia e accountability.
8
argumentao realamos os limites apontados pela teoria organizacional
referentes racionalidade limitada dos atores e s disfunes burocrticas.
9
O ltimo captulo dedica-se, finalmente, a analisar a experincia mineira vis a
vis o modelo normativo de Gesto por Resultados e a discusso de eficincia
realizada. Dentre as concluses do estudo, a constatao que Minas Gerais
apresenta uma prtica ainda tmida em termos de orientao para resultados,
entendidos aqui como efeitos, o que pode ser em parte explicado por
dificuldades inerentes ao prprio modelo de Gesto por Resultados. Este,
como veremos, devido principalmente a dificuldades de operacionalizar e medir
indicadores de resultados, apresenta, paradoxalmente, alta probabilidade de
incorrer em ao menos um dos seguintes problemas importantes: ineficincia,
dficit de responsividade democrtica, no efetividade da relao de
accountability ou relao negativa de custo-benefcio do prprio sistema de
controle.
10
1. Eficincia e democracia na Administrao Pblica
11
Para tanto, tais objetivos devem ser atingidos por meio de uma srie de
mudanas no modelo burocrtico de administrao e tambm na forma de
insero do Estado na sociedade e na economia que visam a mais democracia
e mais eficincia. No tocante ao modo de insero discute-se, e
inequivocamente presencia-se em alguns casos, a ampliao do conceito de
governo, por meio do reconhecimento da existncia de estruturas de poder, de
produo e de prestao de servios pblicos, localizadas fora das estruturas
formais de governo, como a sociedade civil organizada e a iniciativa privada.
Nessa nova estrutura de governana, a presena de tais atores no somente
reconhecida, mas compreendida como conveniente e at mesmo essencial ao
desenvolvimento scio econmico dos pases, seja por meio da substituio
das incumbncias do antigo Estado produtor, pela maior participao na
prestao de servios pblicos, ou ainda pelo exerccio de uma cidadania mais
ativa nos espaos pblicos crescentemente criados. Assim, diante deste
referencial de ampliao do conceito de governo que o Estado brasileiro, por
exemplo, adquiriu e continua adquirindo novos contornos por meio da
privatizao das empresas pblicas, das concesses de servios, da formao
de parcerias pblico-privadas, da intensificao do movimento das ONGs, dos
processos de descentralizao, e da ampliao e qualificao dos canais de
transparncia, de responsabilizao e de democracia participativa. 1
1
Veja, por exemplo, as Organizaes Sociais na rea de Sade em So Paulo (ABRCIO e
SANO, 2008). No caso da ampliao da participao poltica, um exemplo so os preceitos das
Constituio Federal de 1988, que prevem referendos, plebiscitos, audincias pblicas e a
proliferao dos conselhos gestores de polticas pblicas, a chamada febre conselhista.
(GOMES, 2003).
2
A rigor, a maior parte das organizaes pblicas, particularmente as brasileiras, no
experimentou um modelo burocrtico clssico, tampouco suas disfunes, para as quais as
crticas do paradigma gerencial so dirigidas. Sobre esse assunto, uma pesquisa interessante
sobre grau de implantao de elementos burocrticos clssicos pode ser vista em EVANS e
RAUCH (1999), na qual o Brasil aparece com 7,6 pontos, entre 1970 e 1990, em uma escala
de weberianismo cujo range vai de 0 a 14.
12
da legitimidade democrtica dos governantes eleitos e ao zelo inegocivel
pelos valores pblicos, permanecem inequivocamente atuais e necessrios,
juntamente com a prpria eficincia, que embora seja um dos objetos
fundamentais das novas prescries reformistas, j era, com nuances
conceituais, caracterstica presente na concepo clssica ou weberiana de
burocracia.
3
A diferena mais marcante entre o escopo inicial do chamado Paradigma Gerencial e a
Nova Gesto Pblica a preocupao desta ltima com a incluso da competio poltica
como soluo adequada ao problema de assimetria de informao. Ou seja, alm da
competio econmica, entendida pelo Paradigma Gerencial como a soluo para a baixa
performance dos servios pblicos, a NGP ressalta tambm o carter essencial de maior
participao e competio poltica.
13
Em relao gesto com foco em resultados, principal prescrio da Nova
Gesto Pblica de interesse desse estudo, a nfase recai sobre o uso eficaz da
informao, o estabelecimento de indicadores de desempenho e, enfim, a
preocupao constante com o monitoramento e a avaliao do efeito dos
servios e polticas pblicas visando ao aumento da eficincia, efetividade e
accountability da gesto pblica. Simultaneamente, torna-se condio
essencial para o aumento da autonomia processual dos gestores e da
flexibilidade dos processos pblicos.
14
No entanto, cumprir tal objetivo de tornar a administrao pblica eficiente no
uma tarefa simples, como nos revelam experincias anteriores nesse sentido.
Isto , tanto no Brasil como em toda a Amrica Latina, a presena na pauta
governamental de iniciativas com vistas promoo de reformas no setor
pblico no privilgio das ltimas duas dcadas. Desde os anos 30, devido a
crescente interveno estatal na sociedade e na economia que se verificaria a
partir de ento, discusses sobre a necessidade de reformar ou modernizar as
atividades pblicas tornaram-se constantes; via de regra abordando questes
relacionadas superao de elementos patrimonialistas e clientelistas que
impregnavam o Estado, obteno de maior eficincia e eficcia nos servios
prestados ao cidado, e a refletir sobre o papel e o tamanho do Estado.
(SPINK, 1998; ENAP, 1993)
15
Especificamente no Brasil, a primeira grande iniciativa data do Estado Novo de
Vargas, com a criao do Departamento de Administrao do Setor Pblico
(DASP). O projeto associava a promoo do desenvolvimento econmico, pela
via estatal, a reformas administrativas como a criao do concurso pblico e o
estabelecimento de critrios meritocrticos de promoo dos funcionrios
pblicos. Ele foi parcialmente bem sucedido na criao de uma burocracia
weberiana na administrao direta, mas no conseguiu eliminar algumas
caractersticas patrimonialistas, flagrantes at nos dias atuais. (ENAP, 1993;
NUNES, 1997)
No perodo JK, foi criada uma administrao paralela com vistas ao aumento
de autonomia e flexibilidade. Nesta poca ocorre a proliferao de rgos de
administrao indireta. Outra mudana relevante no setor pblico foi a ocorrida
na ditadura militar, a partir do Decreto Lei 200 de 1967, que enquanto
promoveu uma forte centralizao normativa, aumentando o poder e as
atribuies da Unio, promoveu tambm uma grande descentralizao atravs
das instituies da administrao indireta. Ocorre ento uma expanso do
Estado com as empresas pblicas, autarquias, fundaes e sociedades de
economia mista. Em 1979, no governo Joo Figueiredo, criado o Programa
Nacional de Desburocratizao, com objetivo de facilitar o acesso dos cidados
aos servios pblicos, e que pressupunha iniciativas envolvendo no s o
Executivo, mas tambm Legislativo e Judicirio. Este programa foi interrompido
com o advento do primeiro governo civil. (ENAP, 1993)
16
No Governo Collor, por sua vez, houve ...polticas explcitas de
desorganizao e desmantelamento da mquina pblica..., parcialmente
revertidas no governo subseqente de Itamar Franco que, no entanto, no
avanou em uma poltica abrangente de reorganizao do aparelho do Estado.
(PACHECO, 2002, 3)
Mas mais uma vez, como mostra REZENDE (2004), as mudanas institucionais
propostas pelo Ministrio da Reforma do Estado (MARE), durante o Governo
FHC, caracterizadas pelo privilegiamento do controle sobre os resultados em
contraponto ao controle ex-ante sobre os procedimentos, cerne do modelo de
17
reforma propugnado, no ocorreram da forma desejvel, principalmente devido
resistncia imposta pela poltica de ajuste fiscal. Ou seja, remetendo
tipificao da crise brasileira do incio dos anos FHC (BRESSER PEREIRA,
1998, 239), o governo privilegiou e ops o enfrentamento da crise econmica e
financeira ao enfrentamento das crises do modo de interveno do Estado na
economia e da crise do modelo burocrtico de administrao pblica, como se
tratassem de objetivos conflitantes.4 Finalmente, no Governo Lula, a agenda de
reformas, em nvel federal, ficou adormecida.
4
REZENDE (2004) atribui o predomnio do ajuste fiscal sobre as mudanas que visavam
maior flexibilidade (gesto por resultados) s necessidades de maior controle sobre o gasto
pblico e desconfiana que a flexibilidade implicaria em perda desse controle.
18
1.2 O conceito de eficincia
19
Portanto, a literatura corrente define eficincia como o balano entre os
objetivos atingidos e os recursos utilizados para tal; por eficcia, entende-se a
constatao se os objetivos foram alcanados no nvel de qualidade esperado;
e no caso da efetividade, avalia-se se os resultados pretendidos, em termos de
efeito social ou econmico, foram atingidos, mas sem preocupaes quanto
aos recursos despendidos.5
Alm dessa questo, outra considerao mais importante que no faz sentido
dizer que uma ao no foi eficaz ou no foi efetiva, embora tenha sido
conduzida de forma eficiente. Isto implicaria aceitar que a ao no alcanou
os produtos objetivados (eficcia) ou os resultados (efetividade), condio
necessria para realizar o balano com o conjunto de recursos utilizados, com
o qual ento se calcula a prpria eficincia. Isto , na ausncia do numerador,
5
O conceito de eficincia usado no campo do Gerenciamento de Projetos mais especfico.
Ele definido no mbito interno ao projeto e no considera os resultados ou impactos.
Conforme Guia PMBOK (2004), a eficincia de custos a relao entre o custo orado e o
custo realizado para empreender o projeto ou algumas de suas aes. No h meno aos
resultados.
20
o produto ou o resultado, no possvel calcular a equao de eficincia, de tal
forma que ser eficiente e no ser eficaz ou no ser efetivo seria um ilogismo.
Por outro lado, possvel dizer que uma ao foi eficaz ou efetiva, embora
ineficiente. Isto implicaria o atingimento dos produtos ou dos resultados,
embora com dispndio excessivo de recursos. Apesar de ser uma situao
totalmente factvel, devido ao que foi exposto no pargrafo anterior e ao que
interessa a esse trabalho, assumimos aqui um conceito de eficincia que
abrange, necessariamente, os conceitos de eficcia ou de efetividade. Ou seja,
embora seja possvel ser eficaz ou efetivo e no ser eficiente, no possvel
ser eficiente e no ser eficaz ou efetivo. A rigor, a depender do objetivo,
eficincia abrange eficcia ou abrange efetividade.
Eficincia objetivos
recursos
6
Sob o paradigma da Nova Gesto Pblica, podemos assumir que a eficincia est mais
relacionada ao alcance de resultados do que de produtos, devido nfase na efetividade que a
NGP coloca.
7
A facilidade mencionada refere-se ao entendimento intuitivo do conceito de objetivos,
resultados e produtos. No entanto, como veremos no captulo 2, na discusso de gesto por
resultados, traduzir um objetivo em um produto ou em um resultado no , precisa e
conceitualmente, uma tarefa trivial.
21
consumo, insumos diversos (energia eltrica, telefone, etc.), tecnologia, tempo,
informao, recursos de gesto e, destacadamente na Administrao Pblica,
recursos polticos. Enquanto os primeiros itens podem ser designados e
valorados economicamente com alguma facilidade, tempo, informao,
recursos de gesto e recursos polticos complexificam sobremaneira qualquer
tentativa de medir a eficincia.
8
A questo pode ser ainda um pouco mais complexa, se lembrarmos o papel da estratgia e a
perspectiva quanto freqncia das interaes polticas, que afeta sobremaneira o custo dos
recursos polticos. Isto , a perspectiva de interaes repetidas pode diminuir os custos e
viabilizar determinadas aes. Poderamos ainda, a rigor, separar recursos dessa natureza
entre recursos polticos e recursos sociais. Por exemplo, a mobilizao da sociedade civil
22
Cabe ressaltar que h uma relao dialtica entre alguns dos recursos
mencionados. O dispndio de recursos polticos, por exemplo, pode diminuir os
custos envolvidos na obteno das informaes necessrias e contribuir para a
aceitao das decises e, como conseqncia, para o aumento da
produtividade da mo-de-obra. Outra ressalva refere-se possibilidade de o
processo poltico promover alteraes nos prprios objetivos, de forma a torn-
los mais efetivos ao ponto de proporcionalmente superar os dispndios, o que
aumentaria a eficincia da poltica pblica.
organizada em torno de uma poltica pblica poderia ser mais bem compreendida como um
recurso social. No entanto, para fins de entendimento do texto, tal distino no ser feita, uma
vez que nos importa a relao poltica de troca entre decisores e intervenientes. Quanto aos
eventuais custos sociais de determinada medida, estes entram reduzindo os benefcios
sociais no numerador da equao de eficincia, de tal forma que teremos ali o resultado lquido
da poltica pblica.
23
Desta forma, como pode ser depreendido das citaes acima, eficincia e
racionalidade so conceitos que se confundem, particularmente se
considerarmos to somente o carter instrumental da racionalidade. Isto , em
que pese a contraposio de uma racionalidade substantiva, atenta a valores e
no a fins, como defendida por WEBER, concordamos com a posio de REIS
ao afirmar que toda racionalidade, inclusive aquela, instrumental, no sentido
da adequao entre meios e fins. Isto , como ele coloca ...a noo mesma de
racionalidade inescapavelmente envolve a idia da articulao entre meios e
fins, e a natureza dos fins irrelevante para a caracterizao da racionalidade
como tal. (REIS, 2008, 54)
24
discutiremos principalmente aquelas limitaes impostas pelo ambiente
poltico-democrtico em que opera a Administrao Pblica Brasileira.
25
sditos. J FAORO (1958, citado em CARVALHO, 1997, 239), em tese
bastante diferente mas que tambm reala essa confuso entre pblico e
privado, defende o argumento que um estamento burocrtico, instrumento de
domnio do rei (e que mais tarde se autonomiza deste), foi o responsvel pela
implantao de um capitalismo de Estado de natureza patrimonial no Brasil,
seguindo padres da prpria histria portuguesa. O estamento, minoria
dissociada da nao, que domina, dele saindo a classe poltica, a elite que
governa e separa governo e povo, Estado e nao.
HOLLANDA (1995), por sua vez, afirma que o Estado brasileiro foi formado sob
as referncias do patriarcalismo, base da organizao social originria no
Brasil, onde predomina a comunidade domstica, particularista e antipoltica
que, em determinado momento, passa a compor a classe poltica nacional.
Alm disso, a herana ibrica e a forma de colonizao do pas teriam levado
formao de uma personalidade tanto voltada para o ganho fcil e imediato
que, em ltima instncia, desprezaria o trabalho, quanto uma personalidade
excessiva e negativamente cordial, ao ponto de desafiar as necessidades de
impessoalidade no trato das coisas pblicas.
26
envolvem uma pirmide de relaes que atravessam a sociedade de alto a
baixo. As elites polticas nacionais contam com uma complexa rede de
corretagem poltica que vai dos altos escales at as localidades. Os recursos
materiais do Estado desempenham um papel crucial na operao do sistema;
os partidos polticos isto , aqueles que apiam o governo tm acesso a
inmeros privilgios atravs do aparelho de Estado. Esses privilgios vo
desde a criao de empregos at a distribuio de outros favores como
pavimentao de estradas, construo de escolas, nomeao de chefes e
servios de agncias, tais como distrito escolar e o servio local de sade. Os
privilgios incluem, ainda, a criao de smbolos de prestgio para os principais
corretores dessa rede, favorecendo-os com acesso privilegiado aos centros
de poder...As instituies do Estado ficam altamente impregnadas por esse
processo de troca de favores, a tal ponto que poucos procedimentos
burocrticos acontecem sem uma mozinha... Quase todos os autores que
escrevem sobre os partidos polticos brasileiros concordam que o clientelismo
uma de suas caractersticas mais marcantes... O clientelismo se manteve forte
no decorrer de perodos democrticos, no definhou durante o perodo do
autoritarismo, no foi extinto pela industrializao e no mostrou sinais de
fraqueza no decorrer da abertura poltica. (1997, 32-33)
27
200 e Gerencial, que nenhuma delas conseguiu superar a tradio
patrimonialista do nosso sistema poltico. Baseia sua afirmao em diversas
linhas de argumentao: a argumentao sociolgica, em que a tentativa de
implantar valores, como mrito e impessoalidade, no encontrou
correspondncia e respaldo na prtica social nacional; a argumentao
institucionalista, na qual h uma certa dependncia de trajetria (path
dependence) em relao a tais instituies, de tal forma que os custos de
reverso desse modelo superam os benefcios percebidos com a mudana
institucional; e a explicao poltica, segundo a qual reformas que
estabelecessem o mrito como critrio para emprego, competio de preo
como critrio para obter contratos, e regras impessoais para determinar quem
recebe benefcios do governo, iriam privar os polticos de importantes recursos.
28
fixados com clareza e preciso, de sorte que se possa indagar sobre os meios
a serem mobilizados para assegurar eficincia na realizao de tais fins e a
concepo do Estado que tende a destacar-se aqui a do Estado como
instrumento (e eventualmente como sujeito pelo menos relativamente
autnomo) do esforo de realizao de fins dados. Ora, a democracia envolve
antes, por definio, a problematizao do processo de fixao dos fins do
Estado, com o reconhecimento de que h fins diversos e s vezes divergentes
ou mesmo conflitantes... (REIS, 1994, 163)
29
Este talvez seja o ponto crucial na discusso de eficincia que a Nova Gesto
Pblica prope, que caracterizada por uma leitura fortemente economicista,
relacionando-se diretamente prevalncia de uma racionalidade puramente
econmica sobre uma racionalidade poltica. O problema que h, a rigor, uma
srie de diferenas que so impostas pelo carter pblico das organizaes,
quando comparadas ao gerenciamento privado. Como j vimos, o ambiente em
que se insere a organizao pblica mais instvel e mais complexo, devido
ao ciclo poltico, maior variedade de stakeholders e maior permeabilidade
poltica que, democraticamente, a organizao deve garantir. Alm disso, h a
obrigatria presena de objetivos como accountability, inexistentes no setor
privado, que demandam, por exemplo, o cumprimento de normas institudas
por razes ticas de transparncia, que implicam morosidade, tempo e
despesas mais elevadas do que aparentemente necessrio do ponto de vista
da lgica privada, mas que visam a garantir equidade e condies universais
de acesso informao. (BOYNE, 2002: 100-103; MOTTA, 1990, 233)
30
Segundo estas vises, a deliberao poltico-democrtica propiciaria a
definio de objetivos mais efetivos e garantiria sua implementao de forma
mais consistente, o que implicaria o rearranjo da equao de eficincia, uma
vez que o quantum de recursos polticos despendidos produziria um resultado
proporcionalmente melhor em termos de objetivos e de implementao,
aumentando a eficincia. Nesse caso, estaria colocada a impropriedade de se
afirmar a existncia inevitvel de um dilema entre eficincia e democracia.
31
estratgica de recursos pblicos, desde cargos ministeriais at atendimento a
demandas oramentrias especficas, de forma que ele obtenha o suporte
poltico necessrio consecuo da sua agenda. A questo torna-se mais
complexa devido fragilidade dos prprios partidos, caracterizada pela
ausncia de identidade programtica forte e de enraizamento no eleitorado,
pela debilidade intra-organizacional e pela baixa participao de membros e
filiados, levando-os a uma organizao basicamente clientelista. (PALERMO,
2000)
De toda forma, ainda que a cesso destes recursos tenha uma justificativa
plenamente democrtica, uma vez que a coalizo, clientelista ou no, um
reflexo da prpria pluralidade da sociedade e pode contribuir para uma melhor
agenda de governo, o ponto aqui que aumentam as dificuldades de
coordenao, com prejuzos potenciais para a eficincia. Isto , ao invs de um
partido nico, orgnico, cujos integrantes compartilham objetivos e meios,
temos no Brasil um grande nmero de partidos, muitos deles no
programticos, mas todos representando interesses, cujo apoio parlamentar
fundamental para o executivo central aprovar seus projetos. A distribuio do
poder entre tais partidos, seja atravs da estrutura ministerial seja pela cesso
de recursos oramentrios para emendas paroquiais, por exemplo, aumenta
sobremaneira as dificuldades de conferir coerncia e uniformidade ao do
Estado como um todo.
32
aos servidores pblicos, administrar, obedientemente, sua execuo: ...o
campo da administrao um campo de negcios, no sentido clssico da
palavra. Est afastado da balbrdia e das lutas polticas e, em muitos aspectos,
da controvertida arena do direito constitucional. Est para a vida poltica assim
como os mtodos de escritrio esto para a vida social; e assim como a
maquinaria para o produto manufaturado... a administrao fica fora da esfera
prpria da poltica. Assim, conforme os termos de FRANK GOODNOW (citado
em ABERBACH, 1981:4), as funes do estado seriam naturalmente divididas
entre a expresso da vontade pbica (polticos) e a execuo desta vontade
(administradores).
9
Ver NUNES (1997).
33
dessas elites asseguraria a prevalncia da racionalidade tcnica sobre a
racionalidade poltica, evitando-se assim a balcanizao do Estado. (MELO,
2001, 61)
10
ABERBACH et alli (1981) chama ateno para a convenincia da prevalncia da viso que
separa a poltica da administrao, para ambos os envolvidos: os burocratas podem se engajar
politicamente sem o nus de serem mantidos accountables; e os polticos atribuem as
dificuldades aos critrios tcnicos da burocracia.
34
distino weberiana. Ou seja, na Administrao Pblica tanto polticos quanto
burocratas exercem funes polticas e funes administrativas, podendo
tornar-se concorrentes ao invs de complementares, como na viso estanque
de separao total entre poltica e administrao, demandando sobremaneira
esforos destinados ao alinhamento dos objetivos.
35
Ora, um conjunto de consideraes e de disfunes pode ser apontado como
limitadores da realizao do ideal de eficincia e responsividade prevista no
modelo weberiano. Um primeiro aspecto, mais trabalhado por MERTON,
refere-se s normas11. Segundo ele, a burocracia tende a certa santificao
das normas, incorporada por meio do treinamento e da aplicao prtica e
rotineira destas: A submisso norma, de incio concebida como meio,
transforma-se em um fim em si mesma. Trata-se do processo de deslocamento
dos objetivos pelos quais um valor instrumental se converte em um valor final.
(MERTON, 1971, 113) Isso implicaria extremo enrijecimento e dificuldade em
atender s demandas sociais emergentes e mutveis prprias de um ambiente
onde as mudanas so cada vez mais rpidas.
importante nesse ponto atentar para o alerta de Von MISES: Ningum pode
ser, ao mesmo tempo, um correto burocrata e um inovador. O progresso
precisamente aquilo que as regras e os regulamentos no prevem; est
necessariamente fora do campo da atividade burocrtica (von MISES, 1944,
citado em GUERREIRO RAMOS, 1966, 247). Ou seja, a necessidade da
burocracia operar em contextos complexos que requerem formas criativas e
inovadoras para tratar fenmenos sociais cada vez mais diversos e inditos
um desafio importante previsibilidade normativa da burocracia clssica.
36
como tratar desigualmente os desiguais. Isto , ao seguir a prescrio de
impessoalidade e a normatizao exaustiva, a burocracia estaria seriamente
incapacitada de lidar com ocorrncias e com um pblico diversificado.
37
pergunta que faz, tendo em vista organizaes privadas: a eficincia a
capacidade de aumentar os lucros a curto prazo (o que exigiria uma definio
de curto prazo), ou a eficincia tem algo a ver com a capacidade de manter
os lucros por um perodo de tempo um tanto mais longo, ao qual so mais
aplicveis os conceitos de sobrevivncia e crescimento? Um paralelo possvel
na Administrao Pblica, tendo em vista os gestores pblicos, seria a
pergunta: a eficincia a capacidade de executar determinadas aes de curto
prazo, de forma algo autnoma da poltica contingente, ou a eficincia tem a
ver com manter-se no poder por mais tempo, o que implica aceitao da
necessidade de concesses polticas, de forma a garantir a implementao
(ainda que parcial) da sua agenda de governo ou da sua viso de mundo?
Isso remete ao dilema dos polticos, captado por GEDDES e lembrado por
PACHECO (1999, 6), que se expressa por meio do conflito entre a necessidade
de sobrevivncia poltica imediata e os interesses coletivos de longo prazo
quanto performance econmica e estabilidade do regime. Para os
presidentes, o dilema expressa o uso das nomeaes como investimento
poltico ou investimento econmico... (GEDDES, 1994, 18)
38
1.3.2 Eficincia e racionalidade
39
subjacentes aos movimentos de reforma gerencial. Ou seja, como sintetiza
MISOCZKY e ROSA FILHO (2004, 1), ...do ponto de vista terico a Nova
Administrao Pblica consiste em um mix complexo de teoria da escolha
pblica e economia organizacional (teoria da agncia e dos custos de
transao), com teorias administrativas tradicionais taylorismo e fayolismo,
mais deciso racional simoniana. Estas teorias so orientadas por suposies
comportamentais: os atores so motivados por seus prprios interesses, sendo
oportunistas, enganadores, adeptos de explorar os demais; portanto, no so
confiveis...12
A rigor, uma pequena correo precisa ser feita na sntese acima, para realar
a diferena entre as premissas envolvidas no processo de deciso racional do
homem econmico cognio perfeita, informao completa, individualismo e
maximizao de utilidade e aquelas do homem administrativo, descrito por
SIMON. Para este autor, diferentemente da oniscincia racional absurda, da
busca de um timo de eficincia e da considerao do mundo em toda a sua
complexidade, caractersticas do homem econmico, ...seu primo, a quem
chamaremos de homem administrativo, contemporiza, isto , busca um curso
de ao satisfatrio ou razoavelmente bom... [e] reconhece que o mundo por
ele percebido apenas um modelo drasticamente simplificado do agitado e
confuso mundo real. (SIMON, 1970, XXI a XXIV)
12
Atualmente, no consideramos que a Nova Gesto Pblica ainda contemple de forma
acrtica tais conceitos, embora as iniciativas de fortalecimento dos critrios meritocrticos de
avaliao tenham se focado, em grande parte, na criao de incentivos materiais ao
desempenho. Mas mesmo a Teoria da Escolha Pblica j incorporou elementos da abordagem
neoinstitucionalista. Como coloca NORTH (1990, p.6), o principal papel das instituies na
sociedade reduzir a incerteza, estabelecendo uma estrutura estvel, embora no
necessariamente eficiente, para as interaes humanas. Elas representam um conjunto de
constrangimentos escolha dos atores, reduzindo o rol de alternativas possveis e
influenciando, assim, os resultados polticos. Por exemplo, sob condies de informao
limitada e capacidade de apreenso da realidade tambm limitada, as regras podem reduzir os
custos da interao dos atores, estabelecendo garantias ou distribuindo melhor as
informaes, quando se compara a um hipottico mundo sem instituies. O
neoinstitucionalismo, no entanto, vai alm do entendimento das instituies apenas como um
cenrio no qual atores adaptam-se estrategicamente. Como apontam MARCH e OLSEN (1995,
p.28), as instituies tambm modificam as preferncias, de tal forma que a ao poltica no
comearia apenas com interesses, preferncias e antecipaes racionais das conseqncias
de determinada escolha, mas com regras, identidades e papis.
40
Para SIMON, devido ao grande nmero de alternativas a serem consideradas e
a ignorncia em relao estratgia dos outros, o comportamento humano,
embora intencional, racionalmente limitado, o que representa, nos termos de
WILLIAMSON, uma condio da disponibilidade imperfeita das informaes e
da competncia cognitiva limitada para receb-las, armazen-las, recuper-las
e process-las. Dessa forma, o mais provvel que os indivduos se apiem
em hbitos, padres, esteretipos, preconceitos, rotinas e solues j
empregadas, ao abordarem novas questes. (SIMON, 1970, XXII, 82;
WILLAMSOM, 1996, 377; PERROW, 1972, em FORESTER, 1984, 24).
41
destacar o papel das prticas organizacionais em elaborar a estrutura de
incentivos, sociais, econmicos e/ou institucionais, que visar ao aumento da
racionalidade do sistema no processo de tomada de deciso. Ou seja,
aceitando as limitaes da racionalidade individual, as polticas pblicas de
gesto teriam, como propsito mais fundamental, mitig-las, de forma a
contribuir para elevao da eficincia da organizao por meio de iniciativas
que compartilhem objetivos e meios, como nos processos de planejamento e
coordenao das aes governamentais.
42
Essas caractersticas dificultariam a concertao dos interesses em torno de
objetivos comuns e claramente definidos e a alocao meritria dos recursos
para atingi-los. Do ponto de vista da racionalidade dos processos,
caracterstica necessria para a eficiente adequao entre meios e fins,
observamos que, devido s limitaes cognitivas, sua aplicao e
disponibilidade tambm so um desafio administrao dos recursos e
processos.
43
2. Polticas pblicas de gesto: coordenao
In the science of administration, whether public or private,
the basic good is efficiency [] Efficiency is thus axiom
number one in the value scale of administration
(GULICK, 1939, citado em DAHL, 1947, 2)
13
importante frisar que embora constituindo iniciativas que podem ser rotuladas de
tipicamente administrativas, as polticas pblicas de gesto, em um ambiente poltico-
democrtico, decorrem de escolhas polticas. Isto , em muitos casos elas podem expressar o
objetivo poltico de amarrar as prprias mos, em prol de conferir maior regularidade e
previsibilidade administrao pblica.
44
2.1 Polticas pblicas de gesto
45
Outros temas das polticas de gesto so as revises de processos e a
incorporao de ferramentas tecnolgicas, que promovam maior agilidade,
conforto e transparncia no atendimento ao cidado e promovam um fluxo
contnuo de informaes e indicadores gerenciais voltados a apoiar o processo
de tomada de deciso. Inclui-se aqui o Governo Eletrnico, que engloba
sistemas voltados ao atendimento e prestao de servios ao cidado, os
portais de servios e de transparncia, a certificao digital como mecanismo
de eliminao completa da necessidade de papis e do comparecimento
presencial dos envolvidos, as iniciativas de gesto da informao, dentre
outros. Na rea especfica de licitaes e compras governamentais, iniciativas
como prego eletrnico e flexibilizao das regras de contratao, que visam a
promover maior competio e custos especficos menores de aquisio,
tambm so objetos dessas polticas.
46
Dentre tais iniciativas, ao presente trabalho interessa especificamente a
coordenao intragovernamental, um conceito mais geral que, no entanto, est
subjacente a maior parte das polticas de gesto. Isto , a escolha da estratgia
de coordenao e a implementao efetiva dos seus mecanismos sero de
fundamental importncia para sucesso ou insucesso das diversas polticas
pblicas e aes governamentais. Isso se justifica uma vez que as limitaes
discutidas no captulo anterior implicam, ao fim e ao cabo, a necessidade de
maiores esforos de coordenao. Em outros termos, se a eficincia
desejvel, as dificuldades do governo para estabelecer objetivos comuns,
compartilh-los por toda a organizao e alocar e adequar de forma racional,
dinmica e eficiente os recursos, exigem maiores demandas por coordenao,
sob pena de fragmentao da atuao organizacional.
47
planejamento, o oramento, tecnologia, recursos humanos, dentre outras.
Caracteriza-se, portanto, como um dos desafios permanentes das polticas
pblicas de gesto e, em grande medida, como a atividade responsvel por
definir o sucesso ou insucesso de iniciativas de gesto de maior amplitude, o
processo de coordenao governamental. Isto , devido a razes polticas j
mencionadas, mas tambm a motivaes administrativas, como veremos a
seguir, a escolha da estratgia correta de coordenao dos diversos rgos e
funes e a sua implementao efetiva nas diversas polticas pblicas sero
essenciais para as polticas pblicas de gesto.
14
INOJOSA (2001)
48
objetivos. Mas essa perspectiva aplica-se tambm a, por exemplo, objetivos
macroeconmicos, como a coordenao entre iniciativas de fomento ao
desenvolvimento, de expanso tributria e de conteno monetria.
49
instabilidade diretiva, comprometendo a ao cooperativa dos ministrios ou
secretarias e ento a ao coordenada do Estado para atingir seus objetivos.
50
congruncia cognitiva e congruncia operacional ao redor das polticas
pblicas.
POLLIT (2003: 35), por sua vez, discorrendo sobre a poltica de modernizao
inglesa intitulada Joined-up Government, procura definir tal expresso por
meio dos benefcios pretendidos com a coordenao vertical e horizontal do
pensamento e da ao dos agentes pblicos. Primeiramente, situaes nas
quais uma poltica pblica prejudicaria outra seriam eliminadas; em segundo
lugar, haveria uma melhor utilizao dos recursos escassos; em terceiro, ao
trazer os diferentes stakeholders para o dilogo sobre um mesmo campo de
poltica, novas sinergias seriam criadas e solues criativas surgiriam;
finalmente, seria possvel oferecer aos cidados pacotes completos de
servios, como retratada nas experincias de one-stop-shop.
51
Neste trabalho, entende-se por coordenao intragovernamental15, o processo
formal conduzido dentro do aparelho do Estado, nos termos de MARTINS,
mas que engloba ainda os componentes da consistncia e da coerncia, ou
seja, a coordenao visa tambm a que os ocupantes dos diversos cargos do
governo, independentemente de sua origem e de sua diversidade tcnica ou
poltica, compartilhem os objetivos do governo, e assim os mantm ao longo do
tempo. Em outros termos, por coordenao intragovernamental entende-se
aqui um processo formal de gesto da formulao e da implementao de
polticas pblicas, executado por meio de mecanismos especficos, que
promove o alinhamento de objetivos entre os atores polticos e a consecuo
tcnico-administrativa dos objetivos acordados. O conjunto de mecanismos de
coordenao decorre, por sua vez, de uma espcie de engenharia institucional
que, de responsabilidade dos administradores pblicos, deve promover a
combinao adequada entre os requisitos democrticos e de eficincia.
15
Na discusso de governana, as conseqentes formas de coordenao dos diversos atores
institucionais envolvidos na prestao dos servios pblicos (estado, sociedade, iniciativa
privada), so apontados como mercado, hierarquia e redes. Aqui, no entanto, estamos
falando principalmente de coordenao interna ao governo.
16
Embora haja crticas quanto ao modelo etapista do ciclo de polticas pblicas, que
envolveria formao de agenda, formulao, implementao e avaliao, de forma restrita ao
escopo desse trabalho consideramos que, ainda que haja reformulaes das polticas nas
outras etapas ainda que a implementao modifique as polticas pblicas (ARRETCHE,
2001), tais mudanas seguem os mecanismos que sero discutidos para a etapa de
formulao.
52
Descartando, de antemo, as decises em ambientes polticos autoritrios, nos
quais as decises so tomadas de forma centralizada, no momento da tomada
de deciso em ambientes democrticos, o processo de coordenao dos
diversos interesses pode ser feito a partir dos seguintes mecanismos ou
mtodos, no mutuamente excludentes (LINDBLOM, 1959; ELSTER, 1998):
voto;
deliberao colegiada;
ajustamento mtuo;
perspectiva racional exaustiva;
barganha.
53
De toda forma, como pode ser aplicvel a algumas situaes, ainda que
excepcionais, importante enumerar algumas condies ou requisitos que um
mtodo de agregao de preferncias desse tipo deveria respeitar, com vistas
a subsidiar eventuais desenhos institucionais. Isto , a partir de DAHL (1989,
p.70), podemos enumerar os seguintes critrios que devem ser obedecidos se
se pretende realizar o potencial democrtico e de eficincia de uma eleio:
54
assunto, uma vez que o mtodo de simples agregao no permite atribuir
pesos diferentes a intensidades de preferncia diferentes.
17
Segundo ELSTER (1998, 5-6;10), h trs formas de deciso coletiva: argumentao,
barganha e voto. Mas, logicamente, o mtodo de argumentao anterior aos demais, uma
vez que at a defesa de outro, como o melhor mtodo, no prescindiria de argumentao.
18
Condio que se refere a capacidade cognitiva limitada para receber, armazenar, recuperar
e processar informao. (WILLIAMSON, 1996, p.377).
55
5) desestimula comportamentos auto-interessados devido a exigncia das
justificaes se fazerem em pblico, o que torna o interesse pblico a nica
justificativa aceitvel;
6) desestimula dissimulaes, uma vez que o discurso em prol do bem comum
induz a alguma necessidade de consistncia nos atos privativos, devido
necessidade de lidar com a dissonncia cognitiva que discurso e atos
divergentes podem trazer19;
7) legitima a escolha feita, uma vez que alcana consensos maiores
reforando o compromisso com a implantao e as conseqncias da
mesma. Os participantes se vem na deciso;
8) desejvel per si, pois melhora a qualidade intelectual e moral dos
participantes, disseminando princpios de public-life, alm de propiciar
certas habilidades e/ou virtudes, como eloqncia, retrica, empatia,
cortesia, imaginao, raciocnio, preparao;
9) alcana decises mais eficientes, uma vez que so tomadas a partir de
argumentao racional justificada com informaes e submetida a mltiplas
vises.
19
Dissonncia cognitiva: basicamente, as pessoas buscam uma sensao de equilbrio entre
suas crenas, atitudes e comportamentos, uma consistncia cognitiva. A discrepncia entre
discurso e atitude, por exemplo, tem como resultado psicolgico um desconforto ou incmodo
que impele a pessoa a diminuir o desequilbrio, alterando um ou outro. (BOWDITCH, 1992,
p.72)
56
Diante das dificuldades prticas relacionadas, em ambos os casos, aos
problemas de informao assimtrica, racionalidade limitada e impossibilidade
de considerar todas as preferncias, no timing necessrio s decises,
LINDBLOM (1959) defende as decises incrementais por meio do mecanismo
que denomina de ajustamento mtuo, nosso terceiro mtodo de tomada de
deciso. Segundo ele, que rejeita qualquer tentativa de uma coordenao
exterior interao entre as partes e, portanto, o enquadramento institucional
da tomada deciso, o processo factvel de coordenao fragmentado e
extremamente descentralizado, no qual participantes autnomos afetam
mutuamente uns aos outros. Aceitando apenas contribuies de aprendizados
anteriores de abordagem dos problemas, as polticas resultantes desse ajuste
mtuo so mais bem descritas como algo que acontece do que como algo que
se decide, alcanando uma coordenao superior e com freqncia to
complexa que fica muito alm da competncia de qualquer coordenador.
57
informaes de referncia completas;
informao completa sobre as conseqncias de cada alternativa;
informao completa sobre os valores e preferncias dos cidados;
tempo, habilidade e recursos completamente adequados.
Sob essas condies, aps definir o ranking de valores da sociedade, resta aos
tomadores de deciso escolher racionalmente a melhor alternativa e selecionar
a melhor estratgia para alcan-la. Este modelo assemelha-se, na prtica
empresarial, ao modelo de planejamento organizacional clssico da dcada de
60, na qual o ambiente era visto como relativamente estvel, e imune a
presses sociais e ao ambiente, que era sujeito ao domnio da organizao.
(MOTTA, 1991, 88)
58
a prtica do planejamento estratgico configura-se, a rigor, bastante
pretensiosa em sua tentativa de elaborao racional do futuro desejvel e dos
meios para alcan-lo. Como bem coloca LINDBLOM, ...nenhuma pessoa,
comit ou equipe de pesquisa, nem mesmo com todos os recursos da
computao eletrnica moderna, podem completar a anlise de um problema
complexo20. So excessivos os valores envolvidos, [...] (ao que se agrega todas
as complicaes da anlise de valores que surgem da natureza elusiva dos
mesmos e a impossibilidade de verific-los cientificamente) [...] excessivas as
alternativas possveis, excessivas as conseqncias a serem previstas para o
futuro incerto o melhor que podemos fazer alcanar anlises parciais ou,
nos termos de Herbert Simon, uma racionalidade limitada. (LINDBLOM, 1979,
518, traduo minha)
20
Embora LINDLOM esteja escrevendo em 1959 e o avano tecnolgico desde ento seja
impressionante, a complexidade da apreenso da realidade e dos valores da sociedade
mantm atual sua crtica ao mtodo racional exaustivo.
59
todas as alternativas, para a maior parte das situaes no h teoria disponvel
que permitisse estabelecer relaes inequvocas de causalidade entre meios e
fins. Dessa forma, o mtodo das comparaes sucessivas seria mais adequado
uma vez que as polticas pblicas evoluiriam de forma incremental, na margem,
numa seqncia de tentativas, erros e correes a partir de solues ou
alternativas existentes. Ao escolher estas polticas pblicas j conhecidas,
sobre as quais se operariam tais mudanas, seus valores e objetivos
subjacentes seriam simultaneamente escolhidos, diminuindo sobremaneira os
riscos das decises tomadas.
60
Finalmente, o quinto e ltimo mtodo de tomada de deciso a barganha.
ELSTER (1998, 6) refere-se a ela como um jogo no qual as partes fazem
sucessivas ofertas e contra-ofertas, uma negociao com caractersticas de
mercado. O resultado determinado pelo poder de barganha das partes, isto ,
pelos recursos que os habilitam a fazer ameaas e promessas crveis.
Segundo ERIKSEN, em uma perspectiva que defende a deciso por meio da
argumentao, o problema dos processos de barganha, assim como do
processo de eleio, que eles ...encorajam o toma l da c, o clientelismo
(pork-barrel) e a no interferncia mtua (log-rolling), e no alteram as opinies
nem envolvem aprendizado ou refinamento das perspectivas no h a
conformao de uma vontade racional comum. [...] O mximo que se pode
esperar um acordo sobre o qual as partes no subscrevem. (1999, traduo
minha)
61
tomada de deciso atravs do voto universal, por exemplo, ocorreria somente
em situaes bem especficas como nas eleies ou nos referendos. Por sua
vez, as decises colegiadas so comuns em arranjos institucionais como os
conselhos gestores de polticas pblicas. Enfim, possvel pensar
realisticamente em um arranjo institucional de deciso colegiada, na qual os
procedimentos garantam que os poucos participantes sejam subsidiados, na
medida do possvel, com informaes e modelos de relaes causais, e
possuam tempo razovel para debater e escolher a melhor alternativa, seno
pelo convencimento, pelo voto da maioria.
62
presidencial sobre os ministros. A estrutura ou a arquitetura organizacional,
ao estabelecer a amplitude de comando, isto , o nmero de subordinados
sob a autoridade de determinado chefe, determinante para a definio
deste tipo de mecanismo;
21
Plano Plurianual de Ao Governamental
63
conhecimento. No setor pblico, podemos entender os requisitos dos
concursos pblicos como um esforo nesse sentido, particularmente para
contratao de especialistas como mdicos ou dentistas.
Com relao aos outros mecanismos j descritos, cabe observar que a busca
do compartilhamento de objetivos pelo lder se d por negociaes constantes,
semelhana do ajustamento mtuo, e no por meio do exerccio de uma
eventual autoridade hierrquica, como seria tpico do mecanismo de superviso
direta. Alm disso, tambm importante mencionar que lideranas,
principalmente as carismticas, valem-se da coordenao pelo
compartilhamento de crenas e valores, e no somente de objetivos.
64
deles. Isto , como observa MINTZBERG (2001, 143), referindo-se aos seus 06
mecanismos, ... medida que o trabalho organizacional se tornar mais
complexo, os meios preferidos de coordenao parecem deslocar-se do ajuste
mtuo (o mecanismo mais simples) para a superviso direta, em seguida para
a padronizao, preferivelmente dos processos de trabalho ou normas, ou de
outra forma dos outputs ou das habilidades, revertendo, finalmente, ao ajuste
mtuo.
65
um relativo vcuo de poder. A chamada organizao poltica, segundo ele,
mais bem descrita no em termos de estrutura organizativa, mas em termos de
poder: ...no h um mtodo preferido de coordenao, nenhuma parte
dominante na organizao, nenhum tipo claro de descentralizao. Tudo
depende da fluidez do poder informal, assentado para ganhar questes
individuais. (MINTZBERG, 2001a: 188; 2001: 144; grifo meu) 22
22
importante ressaltar, para fazer certa justia ao autor, que ele ressalta o papel funcional
que a poltica pode ter nas organizaes: o de equilibrar ou corrigir os excessos dos sistemas
legtimos de influncia, que so a autoridade, a ideologia e a expertise. (MINTZBERG, 2001,
189, grifo meu)
66
modelo apropriado a, simultaneamente, focar na efetividade ou no que de fato
interessa ao cidado e a sociedade, flexibilizar a conduo dos processos e
assim remediar a disfuno relacionada ao apego exacerbado s normas e
procedimentos, e propiciar mais eficincia e accountability. De forma breve,
esse modelo se caracterizaria, na etapa de formulao da poltica pblica, pela
traduo dos objetivos em resultados e, na etapa de implementao das aes
para atingi-los, pela predominncia da orientao por resultados em
substituio aos outros mecanismos de coordenao, como a coordenao por
superviso direta, a padronizao de procedimentos e a padronizao de
habilidades.
RUA (2007, 8), por sua vez, define que um ...produto final sempre uma sada
direta, objetivamente constatvel, da operao de um sistema: bens ou
servios como vacinas aplicadas, livros distribudos, refeies servidas, alunos
certificados, reas reflorestadas, etc. Ou ainda, uma escola, as horas de
disponibilidade de atendimento mdico, o percentual de professores com 3
grau completo, a extenso de rodovias pavimentadas e o nmero de veculos
da frota da polcia, dentre outros, so considerados produtos. Mas a construo
fsica de mais uma escola ou o aumento do nmero de professores com 3
grau completo no implica, necessariamente, o aumento da qualidade da
67
educao o que, enfim, o que importa para o cidado e para a sociedade. Da
mesma forma, a simples oferta de mdicos pode no levar melhoria das
condies de sade ou, pelo menos, no no grau esperado. O mesmo pode ser
dito sobre a melhoria das rodovias e as mortes no trnsito ou sobre o aumento
das viaturas e a segurana pblica.
Uma diferenciao importante que tambm precisa ser feita entre efeitos e
impactos. Enquanto os efeitos esto diretamente relacionados ao produto das
polticas, programas ou projetos, so a expresso da sua efetividade e devem
estar explcitos nos objetivos, os impactos so conseqncias indiretas dos
produtos, no necessariamente intencionais e previstas e mediadas pelos
efeitos. Uma outra caracterstica dos impactos que eles esto submetidos a
mltiplas intervenincias do ambiente social, enquanto os efeitos procuram
guardar uma sensibilidade especfica interveno da poltica pblica em
questo. Um exemplo dessa diferenciao pode ser extrado de RUA:
enquanto uma campanha de vacinao, que um produto, pode gerar o efeito
de imunizao de crianas quanto ao sarampo, pode tambm gerar o impacto
de aumento da freqncia escolar, uma vez que haver menos aulas perdidas,
etc. (RUA, 2007)
68
Assim, por Gesto por Resultados podemos entender ento o ciclo que
comea com o estabelecimento dos resultados desejados, a partir da traduo
dos objetivos de governo; prescreve o monitoramento e a avaliao do
desempenho da organizao ou da poltica pblica a partir do alcance desses
resultados; e retro-alimenta o sistema de gesto, propiciando aes corretivas
decorrentes dessa avaliao.
69
A contribuio esperada do modelo para o aumento da eficincia da
administrao pblica bastante clara. A transparncia dos objetivos,
resultados e metas da organizao diminuiria os problemas relacionados aos
dficits de informao quanto aos fins e permitiria o compartilhamento e o
engajamento coletivo em torno dos mesmos objetivos, o que favoreceria a
racionalidade do sistema e da organizao. Alm disso, isso ainda permitiria
um controle mais efetivo sobre o desempenho dos governos, pelo cidado e
demais stakeholders, e sobre o desempenho dos burocratas, pelos polticos.
Finalmente, ao liberar os gerentes das amarras dos controles prvios e
conceder-lhes autonomia sobre a gesto dos recursos na linha do deixe o
gerente gerenciar estariam aumentadas as possibilidades de adequao
eficiente entre recursos, processos e metas.
Eficincia resultados
recursos
Por outro lado, cabe observar que este modelo, ao definir metas claras e
objetivas, desafia a perspectiva de que certa ambigidade necessria
acomodao poltica, como vimos anteriormente nos reportando a MOTTA
(1990, 226). Assim, um efeito no intencional possvel seria a paradoxal
produo de comportamentos no cooperativos, caso determinados atores ou
interesses no se sentissem contemplados nos resultados almejados.
70
controles a posteriori efetivos e tempestivos, que induzam ao gerenciamento
responsvel.
23
importante ressaltar que pode haver indicadores para cada uma das fases da seqncia
aes produtos resultados.
71
Mas para cumprir tal papel, h um conjunto de propriedades que a escolha dos
indicadores deve observar. Ou seja, de forma geral, desejvel que os
indicadores possuam as seguintes propriedades (JANUZZI, 2004, 26-32):
72
8) Historicidade e comparabilidade: disponibilidade de sries histricas
extensas e comparveis, de modo a permitir o cotejamento do valor presente
com situaes do passado, inferir tendncias e avaliar efeitos de eventuais
polticas pblicas implementadas;
73
nas polticas pblicas. Para ilustrar esse comentrio, cabe aqui um raciocnio
hipottico, usando o ciclo oramentrio brasileiro. Na previso do nosso
arcabouo legal, a lei oramentria anual (LOA) deve ser encaminhada, pelo
Executivo ao Legislativo, em agosto do ano t. Portanto, no mnimo um ou dois
meses antes, os dados de efeito das polticas pblicas devem estar disponveis
para subsidiarem o planejamento do ano seguinte: t+1. Se considerarmos, de
forma otimista, a necessidade de dois a trs meses de coleta e processamento
de dados, por meio de registros administrativos ou por meio de pesquisas de
campo, a informao sobre a situao atual da condio social de interesse se
referir, em seu incio, coleta de dados do ms de maro do ano t. Se
assumirmos uma defasagem de 3 meses, entre poltica pblica e seu efeito,
estaremos tratando da poltica pblica executada no ano t-1.24 Ou seja, nesse
caso hipottico, estaramos planejando a poltica pblica para o ano t+1 a partir
de dados referentes ao efeito da poltica executada em t-1.
24
Esse raciocnio vlido ainda que no tenha havido uma poltica pblica ativa no ano t-1.
25
A PNAD est passando por um processo de informatizao, para aplicao dos
questionrios com o uso de Personal Digital Assistant (PDA), o nome genrico dos Palm Tops,
e deve gerar as informaes em prazo bastante menor nos prximos anos.
74
Diante dessas dificuldades, os avaliadores e planejadores utilizam algumas
alternativas como proxys dos indicadores de resultados, a substituio de
resultados por produtos e as projees, segundo modelos economtricos, de
sries temporais, etc. Em todos esses casos, cabe destacar, torna-se essencial
o profundo conhecimento conceitual da dimenso social de interesse e da
cadeia de causalidade esforosprodutosresultados.
75
medida isso levou maior eficincia econmica, que uma relao causal
subjacente ao receiturio da Nova Gesto Pblica.
76
3. O caso de Minas Gerais26
26
importante ressaltar que eu trabalhei no Governo de Minas Gerais como Empreendedor
Pblico, entre 2007 e 2008, junto ao Programa Estado para Resultados, uma das unidades que
compem o trip coordenador da experincia, o que facilitou o entendimento e a descrio da
mesma.
27
No necessariamente decorrente do Choque de Gesto, mas importante destacar que
pesquisas de opinio tm mostrado avaliao altamente positiva do governo Acio Neves em
comparao, inclusive, com demais governadores. Em pesquisa divulgada pelo Jornal Folha
de So Paulo em 19/12/2007, aps 5 anos de gesto tucana em Minas Gerais, o governador
recebeu a maior mdia dentre os governadores dos 10 principais estados em termos
econmicos do Brasil: 7,7 numa escala que varia de 0-10.
28
The Prime Ministers Delivery Unit
29
O Banco Mundial e a agenda de gesto moderna Gazeta Mercantil, 26/08/2008
77
a eficcia do plano ao descobrimento da Amrica, Gerdau respondeu
que as empresas e Minas Gerais haviam descoberto a Amrica; 30
finalmente, a publicao do livro O Choque de Gesto em Minas
Gerais pelo prprio Governo de Minas, em 2006, que um indicador da
relevncia que o programa obteve.
30
Jornal o Estado de So Paulo, 21 e 22/11/2006
31
Cabe destacar que, ao contrrio do Estado de So Paulo, por exemplo, em que houve um
importante movimento de publicizao por meio das Organizaes Sociais, em Minas Gerais
tais iniciativas foram mais tmidas. O escopo do Choque de Gesto , predominantemente e ao
menos at o momento, a esfera estatal.
78
de gesto. Sob o mbito da SEPLAG ficaram, portanto, as atribuies
particularmente vinculadas ao Choque: planejamento, oramento, coordenao
geral, recursos humanos, governana eletrnica e logstica. (GUIMARES, 47,
2006; ANASTASIA, 15 a 17, 2006)
32
Receita Corrente Lquida (RCL) o somatrio dos itens componentes da receita corrente,
deduzidas as parcelas entregues aos Municpios por determinao constitucional, a
contribuio dos servidores para o custeio do seu sistema de previdncia e assistncia social e
as receitas provenientes da compensao financeira da rea da previdncia.
33
Dvida Consolidada Lquida corresponde ao montante das obrigaes assumidas pelo
Estado deduzindo-se os haveres financeiros no vinculados a outros pagamentos.
79
ano, levava a um completo descolamento e, na prtica, nulidade do
planejamento como instrumento norteador das aes governamentais.
(OLIVEIRA et al, 71, 2006)
80
dficit fiscal a partir de 2004 e evolues positivas no nvel de endividamento e
de gastos com pessoal frente receita corrente lquida:
81
Varivel 99 00 01 02 03 04 05 06 07
Evoluo real1 da receita com ICMS (R$ milhes) 10.970 12.302 13.752 13.443 13.297 14.962 16.378 17.277 18,972
Participao do ICMS na receita total 62,4 52,7 56,9 57,6 57,6 59,3 59,5 57,3 58,1
Crescimento do ICMS em relao ao ano anterior, termos reais MG - 12,1 11,8 -2,2 -1,1 12,5 9,5 5,5 9,8
(%)
Crescimento do ICMS em relao ao ano anterior todos os estados e - 13,7 8,1 4,1 -2,4 9,9 4,0 4,6 6,8
DF (%)
Resultado oramentrio fiscal (receita total despesa total / 171,4 -389,2 -1.334,3 -2.155,9 -227,8 90,6 221,6 81,1 190,1
R$ milhes valores nominais)
Despesas com pessoal do Poder Executivo em relao a RCL (%) 59,8 64,3 62,8 61,7 53,7 48,3 43,5 44,6 46,4
(limite LRF = 49%)
Endividamento - Dvida Consolidada Lquida sobre RCL (%) 278,1 254,3 234,4 274,5 238,8 224,4 203,1 189,1 187,8
Fonte: elaborao prpria a partir de NOMAN (2006; 305-306; 319); Relatrios de Gesto Fiscal: Secretaria do Tesouro Nacional (STN)
1. Valores corrigidos utilizando IPCA julho a junho.
82
No entanto, apesar de tais iniciativas emergenciais configurarem mais
propriamente o termo choque usado pelos implementadores do projeto, o
Choque de Gesto no se restringe apenas a elas. MARINI et alli vo alm da
definio primeira reproduzida anteriormente: O choque de gesto um
conjunto integrado de polticas de gesto pblica orientado para o
desenvolvimento. (2006, 22)
83
3.2.1 Formulao da estratgia
34
O estado do Estado Anexo II do Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI)
2007-2023. Minas Gerais, Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto, coord. 2007.
35
Cenrios exploratrios de Minas Gerais 2007-2023 Anexo I do Plano Mineiro de
Desenvolvimento Integrado (PMDI) 2007-2023. Minas Gerais, Secretaria de Estado de
Planejamento e Gesto, coord. 2007.
84
Diagnstico 1. Minas Gerais do Sculo XXI
2. O estado do Estado
1. PMDI 2003-2020
Cenrios provveis 2. Cenrios exploratrios de
Minas Gerais 2007-2023
Viso de futuro: cenrio desejado
Reconhecimento dos desafios
PMDI
36
importante destacar que a primeira verso do PMDI sob gesto do Governador Acio
Neves (PMDI 2003-2020) no estabelecia as metas a serem atingidas, embora j definisse os
indicadores com os quais os objetivos seriam aferidos. A incorporao das metas somente
feita no atual PMDI. Por outro lado, o PMDI anterior aproximava-se mais do elenco de projetos
a serem executados, enquanto o atual mais genrico em relao a isso, deixando essa
especificao para o PPAG. O PMDI 2007-2023 corresponde Lei 17.007/2007.
85
De forma sucinta, as etapas podem ser assim descritas:
86
BRASIL
Desenvolvimento sustentado
Fonte: PMDI 2007-2023 da economia nacional
DESPERDCIO de CONQUISTA do
oportunidades melhor futuro
MINAS GERAIS
Ambiente
II I Ambiente
mineiro:
mineiro:
Conservador
Criativo
Ineficiente
Competitivo
Excludente IV III
Inclusivo
DECADNCIA e SUPERAO
empobrecimento de adversidades
Economia nacional
intermitente
Apenas como exemplo, para o cenrio batizado como Conquista do melhor futuro,
seus contornos decorrem da seguinte estimativa de evoluo de alguns indicadores
quantitativos selecionados, at 202337:
87
3) Viso de futuro: a partir dos diagnsticos, dos cenrios possveis, foi definida a
viso de futuro de longo prazo: Tornar Minas o melhor Estado para se viver. Esta
viso, definida em 2003 e mantida para o atual PMDI, decorreu de interlocues com
membros do CDES, ...que redigiram Cartas do Futuro descrevendo a situao
de Minas Gerais no longo prazo e configurando as linhas gerais de uma
imagem ao mesmo tempo desafiadora, vivel, consistente, sustentvel e
desejvel do futuro do estado, nas dimenses econmica, social, ambiental, de
informao & conhecimento e regional..., e foi submetida e aprovada pelo
Colegiado de Gesto Governamental e pelo Governador Acio Neves.
Objetivamente, ambiciona a primeira colocao em rankings de comparao
entre estados brasileiros, como de IDH, ndice de GINI, PIB, etc. (PMDI 2003-
2020, 4; PMDI, 2007-2023, 12 e 16)
Investimento e Valor
Educao de Reduo da Rede de Cidades e
EM GESTO PBLICA
Agregado da
QUALIDADE FISCAL
88
negcios, integrao territorial competitiva, rede de cidades, equidade e
bem-estar, e sustentabilidade ambiental. A estas, foi acrescida a estratgia
denominada Estado para Resultados, cujo foco assim descrito: A estratgia
do Estado para Resultados pretende integrar, em Minas, a anlise dos
resultados para a sociedade vis--vis o nus determinado pela arrecadao de
receitas pblicas, com o intuito de se obter a mxima eficincia alocativa do
oramento do Estado. O desempenho do Governo passa a ser medido, de um
lado, pelos resultados mensurados por meio de indicadores finalsticos de
qualidade e universalizao dos servios e, de outro, pelo custo do Governo
para a sociedade. Por meio de qualidade fiscal e gesto eficiente, o objetivo-
sntese da estratgia Estado para Resultados reduzir a participao do poder
pblico mineiro na riqueza, medida pelo Produto Interno Bruto (PIB) e, ainda,
melhorar os resultados para a sociedade, avaliados mediante indicadores
sensveis evoluo na qualidade de vida dos mineiros, que resultam das
estratgias descritas a seguir. (PMDI 2007-2023, 26)
Por fim, o quadro ainda mostra os destinatrios das polticas pblicas: pessoas
instrudas, qualificadas e saudveis, jovens protagonistas, empresas dinmicas
e inovadoras, cidades seguras e bem cuidadas e equidade entre pessoas e
regies.
89
internaes hospitalares, devido ao envelhecimento da populao; o aumento
de doenas relacionadas a fatores de risco sade, como tabagismo,
obesidade e drogas; e a timidez dos esforos de preveno e conscientizao
no Estado. Alm disso, revela a preocupao com a existncia de gargalos ao
acesso rede coletora de esgoto, que influencia negativamente quanto
incidncia de doenas infecto-contagiosas, particularmente nas regies do
Norte de Minas e Jequitinhonha/Mucuri. (PMDI 2007-2023, 32).
90
Valor de referncia Meta Meta
Indicador
(Fonte, Ano) 2007 2023
Universalizao do atendimento do PSF
para a populao SUS dependente 62,03% 71%
75%
(populao SUS dependente estimada (SES-MG, 2006) 70%
em 75% do total)
Reduzir o APVP (Anos Potenciais de
_ A definir _
Vida Perdidos) por morte
Reduzir a taxa de mortalidade infantil 16,1 13,2 10
(por mil nascidos vivos) (SiMSiNASC/DiESE, 05) 12,5 8
Reduzir internaes por condies 33% 29% 21%
sensveis ateno ambulatorial (SES-MG, 2005) 27% 16%
Ampliar o percentual de domiclios com 74% 83% 100%
acesso rede coletora de esgoto (IBGE/PNAD, 2005) 81%
Fonte: PMDI 2007-2023
38
O conceito de iniciativas prioritrias aproxima-se do conceito de projetos que o PMDI
define que devem ser priorizadas para materializar os objetivos estratgicos.
91
comuns por meio das formas eletrnicas de aquisio, em especial, o Prego
Eletrnico.
92
COMIT DE
RESULTADOS
39
As superintendncias compem o 3 nvel hierrquico na SEPLAG. No caso do GERAES,
abaixo da Subsecretaria de Planejamento e Oramento que, por sua vez, est abaixo da
Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto.
40
Um escritrio de projetos (PMO) uma unidade organizacional que centraliza e coordena o
gerenciamento de projetos sob seu domnio [...] O PMO se concentra no planejamento, na
priorizao e na execuo coordenados de projetos e subprojetos vinculados aos objetivos
gerais de negcios da matriz ou do cliente [...] Os PMOs podem operar de modo contnuo,
desde o fornecimento de funes de apoio ao gerenciamento de projetos na forma de
treinamento, software, polticas padronizadas e procedimentos, at o gerenciamento direto real
e a responsabilidade pela realizao dos objetivos do projeto. (Guia PMBOK, 2004)
93
Na elaborao do planejamento, o GERAES zela, sobretudo, pela consistncia
dos projetos com a estratgia de governo, ou seja, pela coerncia entre
aqueles e os instrumentos de planejamento de longo, mdio e curto prazos,
PMDI, PPAG e LOA respectivamente.
94
A Unidade de Gesto Estratgica responsvel por monitorar os riscos
complexos das reas de resultado por meio de planos de ao, atuar
intersetorialmente, gerir as reunies do Comit de Resultados e ser o guardio,
em ltima instncia, da estratgia governamental.
41
Os cargos de empreendedores tm previso legal de extino: 31/01/2011
95
reas de Resultados, a SUMIN organiza-se em funo das secretarias de
Estado.
96
Lgica do Acordo
Estratgia
Governador
Sistema
Secretarias de Operacional
Desdobrado Estado
em Acordos
de 1 Etapa Secretarias
de Estado Equipes
Desdobrado PRMIO de
em Acordos
de 2 Etapa Metas por equipe
trabalho
Fonte: SEPLAG/MG
42
Isso foi possvel pois as secretarias, apesar de serem rgos da Administrao Direta, foram
equiparadas s Agncias Executivas, para as quais a Lei 8.666 concede esse benefcio.
97
abaixo, referente ao Acordo de Resultados de 2007 da Secretaria de Estado da
Sade (SES):
Racionalizao do gasto 10
Fonte: Acordo de resultados (AR) 2007 da Secretaria de Estado da Sade (SES)
rea de METAS
Indicador Finalstico Peso
Resultado 2007 2011
Taxa de mortalidade infantil por mil 12,5 a
Vida Saudvel 3 15
nascidos vivos 13,2
Percentual de internaes por
27 a
Vida Saudvel condies sensveis ateno 3 32
29
ambulatorial
Cobertura populacional do Programa 70 a
Vida Saudvel 3 63,8
Sade da Famlia 71
APVP (Anos Potenciais de Vida
Perdidos) por morte causada por a
Vida Saudvel 3
doenas cardiovasculares ou definir
diabetes
Reduo da
Pobreza e Nmero de localidades atendidas 1
3 10
Incluso pelo Projeto Travessia (colaborador)
Produtiva
Economia anual com reduo de
Qualidade Fiscal custos unitrios de servios 1 5,1 17,6
estratgicos (colaborador)
Fonte: AR 2007 SES
Nesse ponto cabe observar outra caracterstica relevante dos acordos que a
sua funo de incentivador da intersetorialidade. Isto , nos casos em que h
98
projetos estruturadores e nos casos em que h indicadores e metas afetadas
potencialmente pela ao de duas ou mais secretarias, o compromisso de
execuo e de alcance das mesmas deve constar nos acordos de ambas as
secretarias. Como exemplo, podemos citar o compromisso da Secretaria de
Sade com o Projeto Travessia, que um projeto estruturador da Secretaria de
Estado de Desenvolvimento Social ou o compromisso com a reduo de
custos, que um projeto cujo titular a Secretaria de Estado da Fazenda. Um
exemplo similar o comprometimento da Secretaria de Estado de
Desenvolvimento Regional e Urbano (SEDRU), responsvel por saneamento,
com indicadores da rea de sade, particularmente de Mortalidade Infantil,
conforme pode ser visto no Acordo pertinente.
rea de Metas
Projeto Estruturador
Resultados 2007
1 Regionalizao da Ateno Sade
100% de
execuo do
2 Sade em Casa Vida Saudvel
planejamento
para 2007
3 Viva Vida
Fonte: AR 2007 SES
99
Alguns exemplos de marcos podem ser extrados do Projeto Estruturador Viva
Vida, da Secretaria de Estado de Sade: para a ao Qualificao da Rede
Assistencial so previstos os produtos Oficinas de implantao das diretrizes
clnicas na ateno primria; para alcanar esses produtos, so previstos
marcos de controle como reproduo do material para realizao das oficinas
municipais e sistematizao do acompanhamento (definio de fluxo e
elaborao de planilha) a ser realizado pelas Gerncias Regionais de Sade
quanto as oficinas municipais.
100
Item da Agenda Setorial Marcos / Indicadores Produtos / Metas Prazos
Realizar a certificao ocupacional para os
Concluso do processo de certificao dos Publicao no dirio oficial da lista de
1 cargos de Dirigentes das Regionais e dez/07
Dirigentes Regionais pessoas certificadas
Coordenadores das Regionais
Gesto, aquisio e contratao dos itens das Aps a homologao da ata de registro
Adotar o modelo de suprimentos definido famlias de medicamentos, equipamentos de de preos de cada grupo de materiais,
5 com a SEPLAG para as famlias de Informtica e material de escritrio, conforme as todos os processos de compra destes dez/07
informtica e material de escritrio novas polticas, diretrizes e modelos do Projeto itens sero realizados via registro de
GES preos (a ser avaliado pela SCRLP)
ndice de Prego eletrnico - qte processos Situao atual: 38,18% Meta: 50%
Priorizar as aquisies de bens e servios
ndice de Prego eletrnico - valor da compra Situao atual: 78,7% Meta: 50%
comuns, por meio das formas eletrnicas de
6 20/dez/07
aquisio - Cotao eletrnica de Preos e
ndice de Cotao eletrnica - qte processos Situao atual: 23,66% Meta: 50%
Prego Eletrnico
ndice de Cotao eletrnica - valor da compra Situao atual: 23,49% Meta: 50%
101
Como podemos observar, h itens relacionados s funes de Recursos
Humanos, como a certificao ocupacional ou ao sistema de Logstica e
Compras, como na questo do Prego Eletrnico, dentre outros.
Referncia
Indicadores de Metas
rgo / Entidade
racionalizao do gasto
Valor 2007
1321 - SAUDE 5 5
4291 - FES 71 43
102
ilustra o modelo adotado, onde nas dimenses sociedade e processos,
foram colocados os objetivos estratgicos constantes do PMDI:
Como pode ser visto, alm dos objetivos do PMDI, afetos mais propriamente s
perspectivas Sociedade e Processo do BSC, novos objetivos foram
incorporados estratgia da Secretaria de Sade, nas perspectivas Gesto e
Financeira, decorrentes do envolvimento das diversas equipes no
planejamento. O passo seguinte foi cada uma delas identificar sua possvel
contribuio para os objetivos, o que foi consubstanciado em um plano de
aes e produtos e na definio de indicadores e metas para monitoramento de
tal contribuio.
103
Alguns exemplos dos indicadores e do nvel de desagregao do planejamento
ao longo da equipes so mostrados no quadro a seguir, mais uma vez
exemplificando com dados da Secretaria de Estado da Sade:
104
Equipe Objetivo Nome do indicador Meta Meta Meta Vinculao
estratgico 2008/02 2009/01 2009/02 estratgica
Assessoria de Melhorar a
Atendimento s demandas Mapa
Comunicao Qualidade dos 100% 100 100%
da imprensa Estratgico
Social Servios
Percentual de Crianas
Superintendncia Melhorar a vigilncia A definir
menores de 05 anos com 5,8 _ Pacto pela Vida
de Epidemiologia em sade Pacto 2009
baixo peso para idade
105
Finalmente, o Acordo de Resultados avaliado anualmente quanto ao alcance
de todos esses itens, atividade que realizada pela Comisso de
Acompanhamento e Avaliao, composta por representantes da SEPLAG, dos
acordados, incluindo representante dos servidores, e dos demais
intervenientes. Nesta comisso eventuais dvidas relacionadas no
exaustividade dos acordos sanada. A avaliao compreende dois momentos:
a Avaliao de Desempenho Institucional, que se refere avaliao do acordo
de 1 etapa44, e a Avaliao de Produtividade por Equipe, que se refere
avaliao do acordo de 2 etapa. Cabe observar que o alcance de determinado
nvel de desempenho na avaliao do acordo de 1 etapa condio
necessria para a ocorrncia da avaliao por equipe.
44
Conforme prev o Decreto 44.873/2008, as notas obtidas na avaliao do acordo de 1 etapa
(NC Nota do Acordo) so corrigidas em funo dos oramentos das pastas. Assim, as
secretarias com os 04 maiores oramentos recebem um bnus de 2,5 pontos, numa escala
de 10, de tal forma que sua nota mxima nos itens do acordo propriamente dito NC = 7,5. A
avaliao de desempenho institucional corresponde portanto a ADI = 0,75*NC+2,5. As
secretarias com os 06 menores oramentos, por outro lado, podem atingir 12,5 pontos na
avaliao dos compromissos (NC), que so diminudos de 2,5 pontos, totalizando o mximo de
10 na avaliao (ADI): ADI = 1,25*NC - 2,5. As demais secretarias tem uma relao NC = ADI.
O objetivo aparente premiar aquelas secretarias que so responsveis por oramentos
maiores. Na prtica, por exemplo, isso implica reduzir a nota mnima exigida para 60% para as
secretarias grandes: 0,75*6 + 2,5 = 7; e aumentar para 76% a nota mnima das secretarias
pequenas. Para as demais, permanece a exigncia de 70%.
45
No h registros de rescises nas avaliaes feitas at o momento.
106
4. Anlise do caso de Minas Gerais
Como descrio geral da experincia mineira pode-se dizer que, por meio de
um conjunto de instrumentos administrativos, principalmente de planejamento
estratgico focado em resultados, o modelo de Minas Gerais procura:
107
1) Como o modelo de Minas Gerais atua nas dimenses de eficincia, ou
seja, na definio e no compartilhamento dos objetivos, na alocao de
recursos e no estabelecimento de uma racionalidade processual entre
recursos e objetivos;
108
Resultados, que a experincia ganha contornos mais definidos do
modelo de gesto por resultados;
109
4.1.A definio dos objetivos e sua traduo em resultados
46
As demais fases destinam-se ao desdobramento do PMDI em projetos e aes. certo que
h tambm uma orientao de estabelecer indicadores para o monitoramento de tais projetos e
aes. No entanto, so essencialmente indicadores de produto, e no de resultados.
110
1) a definio dos objetivos estratgicos, dos resultados e das metas, no
mbito do Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI);
111
No obtivemos informaes sobre a dinmica de funcionamento do CDES, que
permitissem avaliar se e em que medida as reunies colegiadas propiciam o
debate, a prevalncia do melhor argumento e/ou o recurso ao voto da maioria.
De toda forma, a lei estabelece uma composio razoavelmente plural e uma
distribuio aparentemente equilibrada de representao de interesses e,
ainda, a obrigatoriedade do CDES ser o responsvel pelo envio do PMDI
ALMG, o que confere alguma autoridade a cada um dos componentes.
47
Como j referenciados, os diagnsticos so encontrados nos documentos Minas Gerais do
Sculo XXI e O estado do Estado.
48
Tramitao obtida no site da ALMG (www.almg.gov.br) - Emendas ao projeto de lei n
1.026/2007
49
Embora a proposio de acrscimo de um novo objetivo estratgico tenha sido acatada, a
proposio de acrscimo dos resultados finalsticos e das metas respectivas no foram
contempladas no PMDI 2007-2023. As emendas propunham passar de 300.000 crianas para
112
a emenda n 10, de autoria do mesmo deputado, que incluiu tambm a
populao de terceira idade como pblico alvo dos objetivos de
Promover a segurana alimentar nutricional sustentvel e de Sade a
todas as fases do ciclo de vida individual;
150.000 em 2011 e para zero em 2023. No entanto, no ano seguinte, no Acordo de Resultados
de 2008 da Secretaria de Estado de Desenvolvimento Social foi includo um indicador de
reduo da taxa de trabalho infantil; porm, com metas mais modestas.
113
resultados finalsticos e s metas, no houve nenhuma emenda visando a
alterar a proposta do Executivo.
50
Na metodologia da SEPLAG, aes so partes componentes de um projeto.
114
unicamente pelo PMDI e pelos projetos estruturadores, uma vez que h outras
vinculaes como os novos objetivos inseridos no Mapa Estratgico, a prpria
Agenda Setorial, os Projetos Associados e outras vinculaes como, por
exemplo, o Pacto pela Sade da Secretaria de Estado de Sade.
51
Talvez seja importante registrar o conceito de responsividade, luz da distino conceitual
entre representao, responsividade e accountability. A representao uma relao
estabelecida entre interesses e resultados; responsividade, por sua vez, implica a implantao
das polticas sinalizadas pelo eleitor; accountability, refere-se a uma relao entre resultados
e sanes. (PRZEWORSKI et al. 1999, p.5 a 8). No texto, usamos responsividade no sentido
de seguimento aderente dos planos, dos objetivos, etc., definidos pelos tomadores de deciso,
pelos burocratas, polticos, enfim por todos da organizao envolvidos na implementao.
52
Resultados finalsticos so, simultaneamente, resultados e indicadores de resultados.
Isto , no modelo mineiro essas duas categorias esto, s vezes, juntas sob aquele rtulo. Mas
poderia ser diferente. Por exemplo: reduzir a taxa de mortalidade infantil um resultado, um
efeito desejado; taxa de mortalidade infantil um indicador.
115
abstrato, o objetivo, o resultado, a que se prope substituir ou
operacionalizar. Para ilustrar essa discusso, tomemos o exemplo de
objetivos e resultados finalsticos da rea de resultados Vida Saudvel:
116
finalstico. No entanto, essa operao extremamente complexa e pode
implicar relevantes problemas de validade. Por exemplo, para o objetivo
estratgico de universalizar o acesso ateno primria e reduzir as
disparidades regionais no atendimento sade, o resultado finalsticos
restringiu essa universalizao ao atendimento do Programa Sade da Famlia.
Alem disso, no h meno reduo das disparidades regionais. Ou ainda, a
adoo do resultado finalstico de mortalidade infantil excluiu a mortalidade
materna, que constava do escopo do objetivo estratgico. Por outro lado, o
indicador referente longevidade da populao com diabetes e doenas do
aparelho circulatrio ampliou o escopo do objetivo, ao no especificar mortes
decorrentes dessas doenas. Finalmente, no se estabeleceu nenhum
indicador para o objetivo de promover hbitos de vida saudvel.
117
mnimo, a despreocupar-se com formas de apoio e incentivo estadual
qualidade do ensino municipal.
118
Tipo de resultado finalstico
rea de resultado (quantidade)
Resultado Produto
Defesa Social 4 0
Desenvolvimento do Norte de Minas, 14 7
Jequitinhonha/Mucuri e Rio Doce
Educao de Qualidade 16 5
Inovao, Tecnologia e Qualidade 2 5
Investimento e Valor Agregado da Produo 4 4
Logstica de Integrao e Desenvolvimento 0 4
Protagonismo Juvenil 3 1
Qualidade Ambiental 5 1
Qualidade e Inovao em Gesto Pblica 1 4
Qualidade Fiscal 4 2
Rede de Cidades e Servios 4 2
Reduo da Pobreza e Incluso Produtiva 6 2
Vida Saudvel 2 3
Total 65 40
Fonte: PMDI 2007-2023.
- A lista completa dos indicadores de resultados finalsticos do PMDI encontra-se no anexo II.
- A classificao em produto e resultado decorre de uma interpretao do autor.
- H 3 indicadores para os quais a metodologia no estava definida ou no foi possvel
interpretar sua descrio, de tal forma que no foi possvel enquadr-los em uma ou outra
categoria.
119
afirmar uma relao inequvoca entre ambos. Os produtos funcionariam assim
como indicadores antecedentes dos resultados. No entanto, dada a
complexidade da realidade social e da presena de mltiplos fatores
intervenientes, esse conhecimento no , absolutamente, trivial.
120
Peso relativo do item resultados finalsticos nos
Acordos de Resultados de 1 etapa
rgo 2007 2008
Secretaria de Estado da Educao 30% 70%
Secretaria de Estado de Fazenda 55% 55%
Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel 30% 30%
Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto 25% 30%
Secretaria de Estado de Sade 20% 30%
Secretaria de Estado de Agricultura, Pecuria e Abastecimento 30% 25%
Secretaria de Estado de Cincia, Tecnologia e Ensino Superior 20% 25%
Secretaria de Estado de Defesa Social 30% 25%
Secretaria de Estado de Turismo 0% 25%
Secretaria de Estado Extraordinria para o Desenvolvimento dos Vales do 10% 25%
Jequitinhonha, Mucuri e Norte de Minas
Secretaria de Estado de Desenvolvimento Econmico 20% 20%
Secretaria de Estado de Desenvolvimento Regional e Poltica Urbana 30% 20%
Secretaria de Estado de Governo* 20% 20%
Secretaria de Estado de Transportes e Obras Pblicas 30% 20%
Secretaria de Estado de Desenvolvimento Social 30% 15%
Secretaria de Estado de Cultura 10% 10%
Secretaria de Estado de Esportes e da Juventude 10% 20%
Advocacia Geral do Estado* 0% 15%
Auditoria Geral do Estado* 0% 15%
Fonte: Acordos de Resultados 2007 e 2008.
* O indicador finalstico refere-se, em 2008, taxa mdia de execuo dos projetos
estruturadores.
121
Finalmente, uma ltima observao refere-se ao grande nmero de resultados
finalsticos, constantes do PMDI 2007-2023, que no constam da pactuao
dos Acordos de Resultados de 2008. Aproximadamente 35 resultados
finalsticos, dentre eles resultados como participao do PIB de Minas no PIB
nacional, taxa de homicdios entre jovens de 15 e 24 anos e taxa de
cobertura de gua e esgoto das regies Norte, Jequitinhonha/Mucuri e Rio
Doce, no esto contemplados como compromissos nos acordos de 2008,
embora faam parte da PMDI. Por outro lado, h acrscimo de outros
indicadores, como percentual de crianas em trabalho infantil, que se refere a
um objetivo estratgico claro do PMDI, mas que, enquanto resultado finalstico,
no havia sido previsto em 2007.
53
Para contornar problemas desse tipo, o Governo de Minas Gerais, por meio da Fundao
Joo Pinheiro e com financiamento do Banco Mundial, ir realizar pesquisas domiciliares
prprias, com defasagem prevista de 03 meses e desagregao espacial no nvel de regies
de planejamento do estado. (www.fjp.mg.gov.br)
122
compromisso assumido, o Governador, por intermdio da SEPLAG, concede
ao acordado certa flexibilidade, especificada por meio das chamadas
autonomias.
54
Uma observao interessante, referente autonomia que permite dobrar o limite de
dispensa de licitao, que, para isso, o Governo de Minas equiparou os rgos da
administrao direta s Agncias Executivas previstas na Emenda 19 e na Lei de Licitaes.
Para uma discusso jurdica sobre isso, ver OLIVEIRA (2008).
123
Alm da timidez das autonomias, outra constatao que revela a complexidade
do modelo refere-se s escolhas dos mecanismos de coordenao. Ao invs
de uma tendncia inequvoca predominncia dos resultados, encontramos na
experincia de Minas uma combinao que refora os mecanismos de
coordenao por procedimentos e habilidades.
Por exemplo, fazem parte da Agenda Setorial iniciativas como adotar o modelo
de suprimentos definido com a SEPLAG para as famlias de informtica e
material de escritrio, utilizar sistema de convnio SIGCON (mdulo de
entrada), com vistas racionalizao de processos ou realizar a certificao
ocupacional para os cargos de Dirigentes das Regionais e Coordenadores das
Regionais.55 Estas iniciativas so, claramente, formas de padronizar
procedimentos ou habilidades.
55
Agenda Setorial da Secretaria de Estado da Sade, constante do Acordo de Resultados
2007.
124
Outra considerao relacionada a isso se refere ao fato de que resultados de
reas-meio representam, normalmente, procedimentos para as reas fim. Por
exemplo, o PMDI, na rea de resultados Qualidade e inovao na gesto
pblica, de responsabilidade da SEPLAG, prescreve os seguintes resultados
finalsticos: nmero de cargos com processo de Certificao Ocupacional
implementado e Grau de implementao da agenda setorial do Choque de
Gesto. Ora, esses resultados levam a padronizao dos meios, seja pela
definio de procedimentos seja pela especificao de habilidades.
56
A participao relativa completa dos itens ou conjuntos de compromissos por secretaria
consta no anexo I.
125
problemas intersetoriais, por meio dos outros membros, da prpria unidade,
responsveis pelas outras secretarias. Periodicamente, esses relatrios de
situao so apresentados nas reunies do Comit de Qualidade.
57
Cabe lembrar que os projetos estruturadores so as iniciativas prioritrias que, em tese,
levaro ao alcance dos resultados estabelecidos pelo PMDI por meio de seus produtos.
126
desempenho global58. Alm disso, as autonomias destinadas a flexibilizar os
meios so, a meu ver, muito tmidas e com baixo impacto gerencial.
Finalmente, h diversas iniciativas em sentido contrrio flexibilizao da
alocao de recursos e dos processos, particularmente na Agenda Setorial,
cuja taxa de execuo componente importante na avaliao de desempenho.
127
Alm dos possveis efeitos do sistema de incentivos, outra considerao que
a previso de aes e metas nos Acordos de Resultados, de forma quase
exaustiva como feito no acordo de 2 etapa, converge para a necessidade
inerente burocracia por procedimentos escritos. Ou seja, conquanto os
Acordos no firam as demais leis e normas, eles se tornam a prpria norma
quanto aos fins. No haveria, a rigor, a superao da disfuno burocrtica de
apego excessivo s normas, mas seu deslocamento para um apego aos
objetivos formalmente previstos.
60
Cabe ressaltar que os nmeros no contemplam diversos itens de custos importantes
alocados nos projetos, como a mo-de-obra e outros custos indiretos, como instalaes, tarifas
128
Ano Despesa realizada com Despesa total Participao
projetos estruturadores realizada relativa (%)
(R$ nominais) (R$ nominais)
2004 883.913.196 21.726.607.976 4,07%
2005 1.013.749.823 25.292.069.835 4,01%
2006 1.753.146.712 29.018.789.168 6,04%
2007 2.709.852.411 32.443.148.300 8,35%
Fonte: Relatrio Anual de Avaliao PPAG 2004-2007 - Exerccio 2007. SEPLAG-MG, Belo
Horizonte junho de 2008 / Secretaria do Tesouro Nacional Execuo oramentria
de energia, etc. Ainda assim, mesmo que aproprissemos esses custos, o montante de
recursos submetido ao modelo de gerenciamento intensivo permaneceria relativamente
pequeno.
129
Um exemplo dessa discusso pode ser dado usando os resultados finalsticos
relacionados pobreza e indigncia e constantes da rea de Resultados
Reduo da Pobreza e Incluso Produtiva. Conforme mostra o quadro abaixo,
na avaliao do acordo de resultados de 2007, foram encontrados os seguintes
resultados:
Valor da Valor
Resultado finalstico meta realizado Variao
(2006) (2006)
Percentual de pobres em relao 27,10 26,12 -3,6%
populao total da RMBH
Percentual de pobres em relao 18,15 15,65 -13,8%
populao total do espao urbano de MG
Percentual de pobres em relao 18,69 13,58 -27,3%
populao total do espao rural de MG
Percentual de indigentes em relao 2,95 2,68 -9,1%
populao total de MG
Percentual de indigentes em relao 2,57 2,43 -5,4%
populao total da RMBH
Fonte: Relatrio de execuo do Acordo de Resultados da SEDESE 2007.
130
Alm disso, assim como o Governo Federal provavelmente contribuiu
sobremaneira para o alcance da meta pela SEDESE, em outros casos as
interferncias so em sentido contrrio. E essa interferncia no se limita s
polticas pblicas de outros entes da federao. No caso de Minas h um
exemplo interessante que se refere ao resultado finalstico de Percentual do
territrio com cobertura vegetal nativa (Mata Atlntica, Cerrado e Caatinga), da
rea de resultados Qualidade Ambiental. A meta estabelecida pelo PMDI de
aumento da cobertura vegetal nativa de 33,8%, em 2005, para 35% em 201161.
O Acordo de Resultados de 2007 da Secretaria de Estado de Meio-Ambiente e
Desenvolvimento Sustentvel, por sua vez, estabelece uma meta intermediria
de 33,8% para 2007, ou seja, uma meta de manuteno do valor verificado em
2005.
No foi possvel levantar os motivos para a sano pelo governador de uma lei
que contraria claramente o modelo orientado por resultados, embora possa
sugerir que, mais uma vez, isso decorra da inevitvel combinao de diversos
mecanismos de coordenao, sendo que, nesse caso, talvez tenha prevalecido
61
O PMDI define metas para 2011 e 2023. As metas dos demais anos, que tem incio em 2007,
so definidas no mbito dos acordos de resultados.
62
De acordo com a lei, fica permitida a alterao do uso do solo, para implantao de projeto
agropecurio sustentvel, em 60% da rea total da propriedade rural onde ocorra mata seca
em fase primria e que apresente cobertura florestal remanescente nativa em rea igual ou
superior a 80% da rea total. Antes o percentual permitido era de 20%. Nas demais
propriedades, que so a maioria, a supresso da mata seca para implantao de projetos
agropecurios ser permitida em 70% da rea total da propriedade. Antes o percentual era de
60%. (Boletim da ALMG, 18/01/2009)
131
o mecanismo de barganha. Mas o que importa para a presente discusso
que isso traz um srio desafio factibilidade das metas e credibilidade do
modelo de gesto por resultados junto aos servidores.
132
Outro ponto importante relacionado sustentao e credibilidade do modelo
refere-se tempestividade dos dados, isto , sua disponibilidade em tempo
hbil s pretenses do modelo de gesto por resultados, como comentado no
captulo 2. O quadro anterior, que mostra os indicadores de pobreza e
indigncia, ajuda a entender essa questo. Como os indicadores so apurados
por meio do levantamento da renda das famlias, com graus diversos de
desagregao espacial regio metropolitana de Belo Horizonte, zona rural e
zona urbana no estado a fonte apropriada a Pesquisa Nacional por Amostra
de Domiclios, a PNAD. O problema que a PNAD possui uma defasagem de
01 ano entre a pesquisa de campo, que se inicia em setembro, e a publicao
dos resultados em setembro do ano seguinte.
Finalmente, uma questo que nos parece importante, embora no tenha sido
possvel aprofundar a anlise devido ao pouco tempo de implantao, refere-se
ao desdobramento dos objetivos at o nvel de equipe. A perspectiva que est
aqui subjacente a de tentar discriminar a contribuio particular de cada
equipe para os resultados do governo, incentivando-as por meio do prmio por
produtividade. No entanto, nos parece que esse desdobramento tem um limite,
tendo em vista o prprio modelo de coordenao por resultados: at que ponto
possvel operacionalizar essa discriminao, a partir de desdobramentos
133
sucessivos dos objetivos estratgicos do governo, sem estabelecer
compromissos to intermedirios a ponto de diminurem a flexibilidade dos
gestores de escales superiores na conduo da organizao?
63
Cabe ainda ressaltar que o timing de uma avaliao mais rigorosa de eficincia do modelo
mineiro tambm no seria o mais adequado. Embora houvesse anteriormente, inclusive em
2007, distribuio de prmios vinculados ao desempenho, somente em 2008 que ocorre o
desdobramento dos objetivos, resultados e projetos at o nvel de equipe. Essa vinculao
mais direta entre esforo de equipe e prmio por produtividade nos parece um passo essencial,
tendo em vista a concepo normativa do modelo de gesto por resultados.
134
o objetivo, entendido como a evoluo dos resultados de alguns
indicadores de resultados entre 2002, ltimo ano da gesto Itamar
Franco, e 2007, primeiro ano em que os resultados finalsticos
passaram a fazer parte dos acordos no mbito do programa Estado
para Resultados;
os recursos, entendidos como a despesa oramentria executada na
funo pertinente ao resultado finalstico selecionado, nos anos de 2003
a 2007.
Para escolha dos resultados finalsticos a serem avaliados por meio destes
indicadores, estipulamos dois critrios: 1) houvesse disponibilidade de dados
de 2007, primeiro ano de definio dos resultados finalsticos e das metas por
meio do PMDI e dos Acordos de resultados; 2) possibilidade de comparao
com os demais estados da federao64. Sob tais exigncias, selecionamos os
seguintes indicadores:
64
Cabe ressaltar que, embora no tenha feito um estudo especfico sobre os outros estados,
para identificar se o mesmo tratamento foi aplicado, possvel supor que o modelo mineiro
nico em profundidade de aplicao do receiturio da Nova Gesto Pblica, particularmente no
mbito intra-governamental. Alm das evidncias j citadas, tem sido fonte de inspirao para
diversos outros estados como Esprito Santo, Rio Grande do Sul e Distrito Federal.
135
Os dados de 2002 e 2007 so referenciados ao ms de setembro do ano em
questo, quando iniciada a pesquisa de campo, e so disponibilizados em
setembro do ano seguinte, representando uma defasagem de 01 ano. Isso
implica que a pesquisa evidencia produtos das polticas, programas ou projetos
pblicos at setembro do ano anterior.
136
Percentual de domiclios com acesso rede de esgoto e/ou fossa sptica
Indicador
Ranking Ranking Indicador de eficincia
de eficcia Despesa executada na
2002 2007 Ranking de de de econmica - R$ Ranking de
UF (variao funo Saneamento nos
(%) (%) eficcia cobertura cobertura aplicados para 1% de eficincia
2002-07) anos de 2003 a 2007
2002 2007 aumento na cobertura
(%)
Santa Catarina 83,92 86,24 2,77 20 4 4 R$ 490.877,4 R$ 177.358,31 1
Gois 34,57 44,94 30,00 8 25 23 R$ 11.625.638,2 R$ 387.475,60 2
Rio Grande do Norte 43,11 56,72 31,57 6 20 18 R$ 17.421.759,8 R$ 551.810,76 3
Piau 41,63 59,47 42,84 4 21 14 R$ 29.531.573,5 R$ 689.362,11 4
Tocantins 20,57 30,08 46,23 3 27 26 R$ 48.804.637,0 R$ 1.055.669,71 5
Pernambuco 35,97 54,08 50,35 2 24 20 R$ 173.454.916,9 R$ 3.445.128,67 6
Roraima 73,24 77,68 6,06 18 8 8 R$ 23.033.269,7 R$ 3.800.163,25 7
Paran 61,07 71,51 17,10 11 12 12 R$ 124.259.930,3 R$ 7.267.122,60 8
Esprito Santo 73,43 79,03 7,63 16 7 7 R$ 67.864.891,0 R$ 8.893.024,62 9
Paraba 49,14 56,77 15,54 13 17 17 R$ 151.202.681,7 R$ 9.729.788,85 10
Alagoas 24,28 31,81 31,02 7 26 24 R$ 391.840.874,1 R$ 12.630.210,70 11
Rio Grande do Sul 77,90 83,12 6,71 17 5 5 R$ 89.739.385,8 R$ 13.383.765,83 12
Maranho 40,01 52,75 31,83 5 23 21 R$ 444.087.497,1 R$ 13.954.042,13 13
Minas Gerais 73,62 80,50 9,34 14 6 6 R$ 143.144.533,5 R$ 15.323.144,65 14
Sergipe 61,72 71,91 16,52 12 11 11 R$ 357.915.564,9 R$ 21.671.439,61 15
Bahia 49,25 60,24 22,30 9 16 13 R$ 780.737.202,6 R$ 35.008.931,96 16
Cear 41,02 49,93 21,74 10 22 22 R$ 1.310.298.587,8 R$ 60.268.419,63 17
So Paulo 91,98 93,55 1,71 22 2 2 R$ 241.470.857,7 R$ 141.421.467,59 18
Amazonas 70,63 71,92 1,82 21 9 10 R$ 404.457.127,3 R$ 222.271.831,84 19
Rio de Janeiro 86,13 91,12 5,80 19 3 3 R$ 8.789.111.933,9 R$ 1.515.534.305,70 20
Mato Grosso do Sul 17,02 30,44 78,88 1 28 25 R$ 0,0 R$ 0,00 NA
Amap 57,00 56,95 -0,08 NA 15 16 R$ 24.423.369,4 NA NA
Distrito Federal 97,21 95,23 -2,05 NA 1 1 R$ 354.740.936,3 NA NA
Acre 58,16 55,95 -3,80 NA 14 19 R$ 160.921.474,3 NA NA
Par 60,66 57,32 -5,51 NA 13 15 R$ 500.296.248,7 NA NA
Rondnia 46,30 28,10 -39,32 NA 19 27 R$ 2.357.439,2 NA NA
Mato Grosso 46,79 26,07 -44,27 NA 18 28 R$ 7.938.848,1 NA NA
Fonte: IBGE/PNAD: dados de cobertura // Secretaria do Tesouro Nacional: dados de despesa oramentria
- Valores atualizados pelo IPCA julho a junho. - NA: no aplicvel, seja pela diminuio da cobertura, seja pelo no lanamento da despesa na funo Saneamento.
137
Os dados mostram que, em temos de eficcia, Minas apresenta uma evoluo
melhor que Esprito Santo e Roraima, estados que tinham uma linha de base
semelhante, em torno de 73% de cobertura. Mas essa evoluo no foi
suficiente para melhorar sua posio no ranking dos estados, permanecendo
em 6 lugar, atrs de Distrito Federal, So Paulo, Rio de Janeiro, Santa
Catarina e Rio Grande do Sul. Apesar disso, a distncia entre Minas e todos
estes estados caiu razoavelmente: quase 9 pontos percentuais em relao ao
Distrito Federal, quase 5 em relao a Santa Catarina e So Paulo, e quase 2
pontos percentuais em relao ao Rio Grande do Sul e Rio de Janeiro. Cabe
ainda mencionar que os resultados de Minas aumentam a distncia em relao
ao Esprito Santo, Roraima e Amazonas, estados que vm logo atrs no
ranking.
138
Quanto ao indicador de eficincia, os dados de execuo oramentria so
informados pelos prprios estados. H casos em que o lanamento foi zero,
como Mato Grosso do Sul. Alm disso, esses dados no captam as despesas
em saneamento executadas nos oramentos municipais, o que pode ser o caso
de Santa Catarina. Outra considerao que os dados da STN no captam as
despesas executadas pelas empresas estaduais de saneamento no
dependentes do governo estadual, como parece ser a COPASA de Minas
Gerais. Finalmente, o nvel de agregao da despesa por funo, que
utilizamos, problemtico. Seria mais adequado que exclussemos, por
exemplo, as despesas destinadas s estaes de tratamento de esgoto, uma
vez que o indicador de saneamento de interesse somente se refere s ligaes
domiciliares de esgoto. O problema que a decomposio dos gastos nesse
nvel no est disponvel e, ainda que tivesse, seria ainda menos confivel que
a agregao por funo.
139
grande defasagem entre o evento (o nascimento e o bito), consolidado
anualmente, e a disponibilizao da informao agregada, principalmente
devido morosidade do envio dos dados pelos municpios.
140
Taxa de Mortalidade Infantil (por mil nascidos vivos)
Indicador
de Indicador de eficincia
Ranking Ranking Despesa executada na Ranking
2002 2007 efetividade Ranking da econmica - R$
UF taxa taxa funo Sade nos anos da
- variao efetividade necessrios para 1%
2002 2007 de 2003 a 2007 eficincia
2002-07 de reduo na taxa
(%)
Sergipe 22,65 11,05 -51,24 1 22 7 R$ 1.916.865.186,7 R$ 37.412.745,1 1
Tocantins 20,35 12,09 -40,58 6 20 9 R$ 1.709.908.845,7 R$ 42.137.783,5 2
Amap 33,93 24,67 -27,29 12 28 28 R$ 1.178.508.396,9 R$ 43.179.445,3 3
Rondnia 24,01 17,63 -26,57 14 23 25 R$ 1.547.317.095,6 R$ 58.231.511,8 4
Alagoas 18,81 12,73 -32,33 9 19 14 R$ 1.898.937.279,8 R$ 58.744.670,7 5
Acre 30,33 24,18 -20,29 21 27 27 R$ 1.203.455.008,0 R$ 59.311.946,0 6
Paraba 24,91 16,08 -35,43 8 24 23 R$ 2.176.702.889,4 R$ 61.441.471,0 7
Mato Grosso 17,84 12,90 -27,68 10 14 15 R$ 2.840.477.396,4 R$ 102.622.795,1 8
Amazonas 26,50 13,04 -50,80 2 25 16 R$ 5.400.685.344,8 R$ 106.321.327,5 9
Par 21,01 12,12 -42,31 5 21 10 R$ 4.560.096.176,1 R$ 107.773.073,2 10
Santa Catarina 14,59 8,07 -44,71 3 6 3 R$ 5.259.183.162,4 R$ 117.621.273,6 11
Distrito Federal 18,14 10,89 -39,98 7 16 6 R$ 5.858.474.721,5 R$ 146.522.549,4 12
Piau 8,74 7,68 -12,12 25 3 2 R$ 1.784.405.776,6 R$ 147.184.738,9 13
Pernambuco 29,05 16,23 -44,15 4 26 24 R$ 6.900.719.902,3 R$ 156.305.605,5 14
Esprito Santo 16,98 13,49 -20,59 20 11 20 R$ 3.363.873.076,1 R$ 163.411.801,4 15
Rio Grande do Norte 10,03 8,23 -17,95 22 4 4 R$ 2.960.014.867,8 R$ 164.927.783,6 16
Gois 16,67 13,16 -21,05 19 8 18 R$ 4.936.974.085,8 R$ 234.586.917,3 17
Cear 10,93 9,23 -15,60 24 5 5 R$ 4.125.193.580,2 R$ 264.488.914,4 18
Paran 16,85 12,42 -26,28 15 10 11 R$ 7.353.287.094,3 R$ 279.800.641,7 19
Rio Grande do Sul 16,85 12,53 -25,65 17 9 12 R$ 7.603.561.118,2 R$ 296.463.867,8 20
Maranho 6,86 6,50 -5,22 26 2 1 R$ 1.807.449.783,4 R$ 346.320.257,2 21
Rio de Janeiro 18,65 13,52 -27,50 11 17 21 R$ 12.057.511.761,3 R$ 438.386.260,3 22
Bahia 18,06 13,34 -26,14 16 15 19 R$ 11.638.600.840,4 R$ 445.157.219,3 23
Mato Grosso do Sul 18,78 18,13 -3,42 27 18 26 R$ 1.821.262.316,1 R$ 532.505.641,7 24
Minas Gerais 17,80 13,74 -22,79 18 13 22 R$ 12.322.076.480,8 R$ 540.640.266,6 25
So Paulo 15,89 13,07 -17,71 23 7 17 R$ 45.365.233.852,4 R$ 2.561.319.783,9 26
Roraima 1,31 11,76 799,50 28 1 8 R$ 714.753.798,2 NA
Fonte: IBGE/Registro Civil: dados de nascidos vivos e bitos // Secretaria do Tesouro Nacional: dados de despesa oramentria
- Valores atualizados pelo IPCA julho a junho. - NA: no aplicvel, devido ao aumento da taxa de mortalidade infantil.
141
No caso da Taxa de Mortalidade Infantil, Minas Gerais tem um desempenho
ruim entre 2002 e 2007 no indicador de efetividade usado, quando comparado
aos outros estados. No ranking de efetividade atinge apenas a 18 evoluo na
reduo da mortalidade, e ainda cai do 13 lugar em 2002 para o 22 lugar no
ranking de 2007. Comparada aos estados que tinham linha de base
semelhante, como Distrito Federal ou Mato Grosso, a evoluo do indicador
tambm menor. Enquanto o DF reduziu em quase 40% a taxa de mortalidade
no perodo, Minas reduziu apenas em 22,79%.
Mas, mais uma vez, uma srie de ressalvas precisa ser feita. A primeira delas,
j mencionada, refere-se a uma possvel sub-notificao dos bitos e dos
nascimentos nos cartrios de forma diferenciada entre os estados. Talvez isso
explique a taxa irreal de mortalidade infantil em Roraima, em 2002. Segundo
dados do DATASUS65, a estimativa para este estado era de 20,74 por mil
nascidos vivos naquele ano. Para o Maranho, a estimativa era de 32,73 em
2005, muito distante dos 6,5 de 2007 informados pelo Registro Civil. No caso
de Minas Gerais, o valor em 2002 estimado em 20,89 pelo DATASUS, frente
aos 17,80 dos cartrios.
65
Indicadores e Dados Bsicos Brasil 2007 (IBD-2007), acessado em 08/02/2009.
http://tabnet.datasus.gov.br/cgi/idb2007/c01.htm
142
que a notificao mais prxima da realidade e dos dados do sistema de
sade. Assim, por exemplo, enquanto o DATASUS registra a taxa de
mortalidade de 15,3 para So Paulo em 2002, o Registro Civil informa 15,89;
para o Paran, a diferena ainda menor: 16,83 no DATASUS e 16,85 no
Registro Civil.
Uma segunda considerao refere-se linha de base. Podemos supor que nos
estados onde havia taxas mais altas de mortalidade infantil, polticas pblicas
de menor custo podem ser empreendidas com resultados mais efetivos, o que
aumentaria a eficincia econmica da interveno.
143
da rede estadual de ensino, que um dos contornos das metas do resultado
finalstico definido pelo Governo de Minas. Cabe ressaltar que, dada a
periodicidade do SAEB, o ano de referncia aqui 2001.
144
semelhantes, Minas fica aqum do desempenho do Paran e do Distrito
Federal. Comportamento semelhante ocorre nas notas de matemtica da 4
srie, como podemos ver na tabela abaixo:
145
Evoluo das mdias de proficincia em Lngua Portuguesa
8 srie do ensino fundamental - escolas estaduais
Indicador
de Ranking Ranking Ranking
UF 2001 2007 efetividade da da nota da nota
- variao efetividade 2001 2007
2007/2001
Amazonas 216,6 228,4 5,4% 1 20 9
Maranho 211,3 220,2 4,2% 2 22 19
Pernambuco 208,5 213,5 2,4% 3 23 26
Cear 216,3 220,7 2,0% 4 21 18
So Paulo 228,7 231,9 1,4% 5 12 7
Paran 234,6 235,7 0,5% 6 6 5
Sergipe 218,5 218,2 -0,1% 7 18 24
Paraba 218,1 217,7 -0,2% 8 19 25
Gois 226,0 225,6 -0,2% 9 13 12
Minas Gerais 238,1 237,3 -0,3% 10 4 2
Santa Catarina 236,1 235,0 -0,5% 11 5 6
Piau 220,3 218,8 -0,7% 12 16 22
Bahia 221,8 219,9 -0,9% 13 15 20
Mato Grosso do
Sul 239,0 236,3 -1,1% 14 3 4
Distrito Federal 239,8 236,9 -1,2% 15 2 3
Rio Grande do
Norte 222,0 218,6 -1,5% 16 14 23
Esprito Santo 233,5 229,7 -1,6% 17 8 8
Mato Grosso 229,3 224,8 -2,0% 18 11 13
Alagoas 218,7 213,2 -2,5% 19 17 27
Rondnia 232,7 226,5 -2,7% 20 10 10
Rio Grande do
Sul 248,5 240,9 -3,1% 21 1 1
Rio de Janeiro 233,1 223,7 -4,0% 22 9 15
Par 233,6 221,7 -5,1% 23 7 17
Acre ND 225,6 - - - 11
Roraima ND 224,1 - - - 14
Tocantins ND 223,0 - - - 16
Amap ND 219,8 - - - 21
Fonte: MEC/INEP/SAEB
Obs.: 2001: escolas estaduais urbanas / 2007: todas as escolas estaduais.
ND: no disponvel
146
Evoluo das mdias de proficincia em Matemtica
8 srie do ensino fundamental - escolas estaduais
Indicador
de Ranking Ranking Ranking
UF 2001 2007 efetividade da da nota da nota
- variao efetividade 2001 2007
2007/2001
Amazonas 222,1 234,4 5,6% 1 18 13
Paran 240,0 252,1 5,1% 2 6 3
Sergipe 220,1 229,7 4,3% 3 20 19
Maranho 217,8 225,9 3,7% 4 22 24
Esprito Santo 235,7 243,8 3,4% 5 8 7
Cear 221,4 228,8 3,4% 6 19 21
So Paulo 235,4 242,5 3,0% 7 9 8
Pernambuco 217,0 222,9 2,7% 8 23 27
Distrito Federal 244,5 250,7 2,5% 9 4 4
Alagoas 217,9 223,4 2,5% 10 21 26
Mato Grosso do Sul 243,4 249,2 2,4% 11 5 6
Rio Grande do Norte 225,9 230,3 1,9% 12 16 18
Rondnia 235,9 239,3 1,4% 13 7 9
Gois 234,3 237,4 1,3% 14 11 10
Mato Grosso 234,4 237,4 1,3% 15 10 11
Piau 228,4 230,8 1,0% 16 14 17
Bahia 226,3 228,6 1,0% 17 15 22
Paraba 225,6 227,7 0,9% 18 17 23
Minas Gerais 250,9 252,9 0,8% 19 2 2
Rio de Janeiro 230,1 231,5 0,6% 20 13 15
Santa Catarina 250,6 250,7 0,0% 21 3 5
Rio Grande do Sul 257,1 253,0 -1,6% 22 1 1
Par 233,7 229,5 -1,8% 23 12 20
Roraima ND 234,8 - - - 12
Acre ND 234,0 - - - 14
Tocantins ND 231,4 - - - 16
Amap ND 225,8 - - - 25
Fonte: MEC/INEP/SAEB
Obs: 2001: escolas estaduais urbanas / 2007: todas as escolas estaduais.
ND: no disponvel
Com relao ao Ensino Mdio, as tabelas a seguir mostram que Minas tem
uma evoluo significativamente melhor que a maioria dos estados,
melhorando sua posio no ranking de proficincia em portugus, da 7 para a
3 colocao, e em matemtica, da 6 para 3.
147
Evoluo das mdias de proficincia em Lngua Portuguesa
3 srie do ensino mdio - escolas estaduais e municipais
Indicador
de Ranking Ranking Ranking
UF 2001 2007 efetividade da da nota da nota
- variao efetividade 2001 2007
2007/2001
Paraba 230,8 241,7 4,7% 1 23 18
Paran 251,7 263,2 4,6% 2 12 5
Minas Gerais 258,9 270,2 4,4% 3 7 3
Cear 242,8 249,8 2,9% 4 15 10
Rio Grande do Norte 234,6 241,2 2,8% 5 21 19
Distrito Federal 271,5 278,5 2,6% 6 2 1
So Paulo 255,7 261,4 2,2% 7 9 7
Pernambuco 232,9 237,2 1,8% 8 22 21
Bahia 244,7 246,0 0,5% 9 14 15
Rondnia 254,6 253,7 -0,4% 10 10 9
Santa Catarina 264,9 263,6 -0,5% 11 4 4
Mato Grosso do Sul 265,1 263,1 -0,7% 12 3 6
Amazonas 237,7 235,5 -0,9% 13 18 24
Alagoas 235,3 233,0 -1,0% 14 20 26
Sergipe 236,2 233,3 -1,2% 15 19 25
Maranho 239,8 236,0 -1,6% 16 17 23
Rio Grande do Sul 279,4 274,7 -1,7% 17 1 2
Esprito Santo 257,6 249,6 -3,1% 18 8 11
Par 245,9 236,8 -3,7% 19 13 22
Piau 242,1 231,8 -4,3% 20 16 27
Mato Grosso 259,3 248,0 -4,4% 21 6 12
Gois 253,7 242,6 -4,4% 22 11 17
Rio de Janeiro 261,1 246,8 -5,5% 23 5 14
Acre ND 256,1 - - - 8
Roraima ND 247,1 - - - 13
Amap ND 244,6 - - - 16
Tocantins ND 241,0 - - - 20
Fonte: MEC/INEP/SAEB
Obs.: 2001: escolas urbanas estaduais e municipais / 2007: escolas estaduais urbanas e
rurais. Percentual de matrculas de ensino mdio em escolas municipais no significativo (em torno de
3% em MG), conforme Censo Escolar 2007.
ND: no disponvel
148
Evoluo das mdias de proficincia em Matemtica - 3 srie do
ensino mdio - escolas estaduais e municipais
Indicador
de Ranking Ranking Ranking
UF 2001 2007 efetividade da da nota da nota
- variao efetividade 2001 2007
2007/2001
Paran 268,7 279,3 3,9% 1 8 5
Minas Gerais 270,2 279,8 3,6% 2 6 3
Cear 250,9 257,1 2,5% 3 17 11
Distrito Federal 280,5 286,5 2,1% 4 2 2
Amazonas 239,9 244,7 2,0% 5 23 22
So Paulo 266,1 269,4 1,2% 6 11 7
Pernambuco 246,5 247,8 0,5% 7 21 19
Rio Grande do Norte 247,1 247,5 0,1% 8 20 21
Santa Catarina 279,9 279,6 -0,1% 9 3 4
Paraba 251,8 251,0 -0,3% 10 15 17
Rondnia 268,1 266,2 -0,7% 11 10 8
Mato Grosso do Sul 274,4 272,4 -0,7% 12 4 6
Bahia 260,4 256,1 -1,7% 13 13 13
Par 250,9 244,3 -2,6% 14 18 23
Esprito Santo 269,6 262,1 -2,8% 15 7 9
Rio de Janeiro 264,1 255,3 -3,3% 16 12 14
Alagoas 245,6 237,2 -3,4% 17 22 27
Maranho 249,5 240,9 -3,5% 18 19 26
Sergipe 253,2 243,6 -3,8% 19 14 24
Piau 251,3 241,5 -3,9% 20 16 25
Rio Grande do Sul 302,1 287,0 -5,0% 21 1 1
Mato Grosso 271,3 257,0 -5,3% 22 5 12
Gois 268,2 254,0 -5,3% 23 9 16
Acre ND 260,8 - - - 10
Roraima ND 254,5 - - - 15
Tocantins ND 248,2 - - - 18
Amap ND 247,6 - - - 20
Fonte: MEC/INEP/SAEB
Obs.: 2001: escolas urbanas estaduais e municipais / 2007: escolas estaduais urbanas e
rurais. Percentual de matrculas de ensino mdio em escolas municipais no significativo (em torno de
3% em MG), conforme Censo Escolar 2007.
ND: no disponvel
149
desagregao, srie e dependncia estadual, no estavam disponveis; para o
3 ano, usamos os dados de 2007. Os resultados seguem abaixo:
150
No caso da cesta de indicadores ou do indicador composto de efetividade
(proficincia), Minas Gerais possui a 9 melhor evoluo e o 13 indicador de
eficincia econmica, dentre as 18 unidades da federao para as quais foi
possvel calcular tal indicador. Mas a comparao por meio desse indicador
tambm apresenta problemas, como a no desagregao dos gastos do ensino
superior que, possivelmente, explicariam os resultados de So Paulo e Rio de
Janeiro. Essa desagregao por sub-funo passou a ser feita a partir de 2004,
conforme dados da STN.
Mas de forma geral, no que mais importa a essa seo, podemos sugerir que,
embora a publicidade de objetivos, indicadores, metas e resultados obtidos
seja um avano notvel, ainda no possvel afirmar que isso tenha
representado um aumento substantivo da transparncia. Deficincias
relacionadas aos dados das estatsticas oficiais que esto regularmente
disponveis, mas tambm escolhas de indicadores de alcance apenas estadual,
como o caso do indicador de proficincia na educao, no permitem um
acompanhamento efetivo do desempenho do governo, de forma comparativa, o
que seria fundamental para viabilizar o controle pblico.
151
5. Concluso
152
Estado brasileiro de 1998. Este ltimo caso simblico nessa discusso, pelo
fato de guindar a eficincia a princpio constitucional da nossa administrao
pblica. Mas como essas reformas obtiveram sucessos apenas parciais, a
ponto de REZENDE (2004) definir reformas nesse sentido como recorrentes e
de baixa performance, procuramos algumas razes fundamentais para tais
insucessos.
153
especficas, como sade ou educao. Ao fim e ao cabo, embora a verificao
da existncia de uma relao causal entre Gesto por Resultados e eficincia
fosse parte do escopo desse trabalho, a discusso terica per si imps
desafios incontornveis a tal empreendimento.
Nosso objetivo especfico naquele captulo foi discutir, ento, como polticas
pblicas de gesto podem coordenar, ou seja, como podem contribuir para a
concertao dos interesses, entendida como o compartilhamento dos objetivos
e dos meios (recursos e processos) de implementao pelos diversos atores,
condies essenciais para o aumento da eficincia no setor pblico. Para isso
entendemos por polticas pblicas de gesto as iniciativas que tm como objeto
o planejamento, o oramento, a estrutura organizacional, os recursos humanos,
os processos e as tecnologias, as compras governamentais e, cada vez mais, a
transparncia e a qualidade na prestao dos servios pblicos e no
atendimento ao cidado. Referem-se, portanto, a um conjunto de aes que,
embora de iniciativa preferencial em uma rea meio, normalmente as
secretarias ou ministrios de administrao e/ou planejamento, afetam e
constrangem diversos outros entes governamentais e diversas polticas
setoriais, em sua tentativa de coorden-los em torno de objetivos comuns.
154
recursos humanos, de informatizao e de compras governamentais; e a
adequao racional entre tais recursos e objetivos, atuando, por exemplo,
sobre arquiteturas e processos organizacionais destinados a controlar a
implementao das polticas pblicas.
155
agentes executores, compem ainda o seu arcabouo instrumentos de
contratualizao do desempenho, que prescrevem os resultados, as
autonomias concedidas e as sanes positivas e negativas frente ao
desempenho alcanado.
156
os graves problemas fiscais encontradas pelo Governador Acio Neves quando
assumiu seu primeiro mandato, combinado com polticas pblicas de gesto de
mdio e longo prazo, orientadas para o desenvolvimento (MARINI et alli, 2006,
22). Como sintetizam ALMEIDA e GUIMARES, a formulao da estratgia
dual do Estado sustentou-se, portanto, em dois pilares: o equilbrio fiscal,
estratgia do presente, e uma agenda de desenvolvimento, estratgia do
futuro... (2006, 45-47)
157
essencialmente, a contratualizao de desempenho, entre o Governador e os
titulares das secretarias, por meio dos Acordos de Resultados. Os acordos
figuram como um contrato de gesto segundo o qual, em troca da pactuao e
do compromisso com os projetos, produtos e resultados, o Governador
concede determinadas autonomias aos titulares das secretarias. Alm disso,
em caso de sucesso no alcance das metas, h um prmio por produtividade,
que pode equivaler a um 14 salrio a ser concedido s equipes.
158
desdobramentos sucessivos e vinculados que procuram conferir racionalidade
na adequao entre recursos, processos e objetivos.
66
Cabe mais uma vez ressaltar que a nfase nos produtos j representa um notvel avano
em relao s formas tradicionais de controle por procedimentos.
159
dentre os chamados resultados finalsticos, definidos no mbito do PMDI 2007-
2023, em torno de 40% so produtos e no resultados. 67
Ainda com relao experincia mineira, uma outra considerao que refora
esse argumento o baixo percentual da despesa oramentria que se
encontra sob o gerenciamento intensivo de projetos. Isto , os projetos
pensados para atingir os chamados resultados finalsticos foram responsveis,
em 2007, por apenas 8,35% da despesa global executada, participao que
nos parece ainda tmida, tendo em vista a repercusso da experincia
mineira.68
67
O enquadramento como produto ou resultado decorre de uma interpretao do autor a partir
da conceituao feita no captulo 2.
68
Cabe ressaltar que esse percentual no contempla diversos itens de custos importantes
alocados nos projetos, como a mo-de-obra e outros custos indiretos, como instalaes, tarifas
de energia, etc. Ainda assim, mesmo que aproprissemos esses custos, o montante de
recursos submetido ao modelo de gerenciamento intensivo permaneceria relativamente
pequeno.
160
tcnicos, muitos deles inescrutveis para a maioria dos atores sociais e
polticos, podem exclu-los faticamente da discusso. 69
69
interessante observar, em matria relacionada, que no h nenhum registro de
manifestao da Assemblia Legislativa visando a alterar os resultados finalsticos propostos
pelo Executivo. Isso talvez indique a dificuldade dos polticos apreenderem um tema
supostamente restrito a tecnicidades, mas que, em um modelo de resultados, tem importncia
fulcral no somente tcnica como tambm poltica.
161
com implicaes democrticas associadas no responsividade aos
objetivos definidos, e a perda de suporte poltico, com implicaes para
a eficincia;
no haver a operacionalizao do objetivo, por alguma razo como a
indisponibilidade de indicadores de resultados ou de dados adequados,
de tal forma que os objetivos ficariam alijados do foco da ao pblica,
tambm implicando em dficit democrtico de responsividade.
Essa percepo pode ser reforada por outro ponto que se refere ao uso de
resultados ou de produtos como indicadores para avaliao de desempenho.
Do ponto de vista normativo, como a Nova Gesto Pblica refere-se
simultaneamente Gesto por Resultados e efetividade, no h dvidas
quanto equivalncia do conceito de resultados ao conceito de efeitos. No
entanto, tanto a experincia mineira quanto a discusso sobre as propriedades
dos indicadores mostraram quo complexa a adoo desse conceito, devido
a duas questes principais:
162
A observncia dessas duas propriedades fundamental para o funcionamento
de um modelo orientado por resultados. Mas ao mesmo tempo, devido a
diversas caractersticas das estatsticas oficiais disponveis e aos mltiplos
fluxos que influenciam determinada condio social, a dependncia do
conhecimento do efeito pode tornar o modelo contraproducente e incuo em
termos de planejamento. Um exemplo pode ser dado pela Taxa de Mortalidade
Infantil, indicador para o qual o DATASUS, em janeiro de 2009, ainda no havia
disponibilizado o resultado de 2007.
163
Do ponto de vista da gesto poltica e administrativa da organizao, essas
questes e ainda os dficits de validade podem implicar a ocorrncia de ao
menos um dos seguintes problemas graves:
Talvez seja esse um dos limites encontrados pela prpria experincia mineira,
que se manifesta pela adoo de vrias outras formas de coordenao,
inclusive de procedimentos e de habilidades, e tambm pelo amplo uso de
produtos como resultados finalsticos. Realmente, uma flexibilizao ou um
alargamento do conceito de resultados em direo ao uso de indicadores de
produtos poderia propiciar um modelo de gesto que satisfizesse o problema
da tempestividade. No entanto, para tal, preciso que haja relaes causais
entre produtos e efeitos, consolidadas tecnicamente e legitimadas
politicamente. Caso isso no acontea, o que bastante provvel devido aos
custos de um aparato tcnico-cientfico necessrio para tal empreitada,
teremos novamente os dficits de validade e de especificidade. 70
164
meio da preocupao quanto flexibilidade dos meios. Como vimos, o modelo
mineiro mostrou um conjunto de autonomias extremamente tmido e, a nosso
ver, de baixssimo impacto gerencial. Mas ainda que haja, em Minas, iniciativas
contraditrias ao modelo de resultados, como a padronizao de diversos
procedimentos, acreditamos que o grau possvel de flexibilizao na
administrao pblica brasileira per si limitado, dado o rgido arcabouo legal
que a disciplina. Nesse caso, parece-nos que, na ausncia de mudanas
institucionais profundas, dificilmente o modelo do deixe o gerente gerenciar
pode prosperar de forma mais convicta.
165
A ttulo de consideraes finais, cabe apontar algumas perspectivas ensejadas
por este estudo. A primeira delas refere-se ao nvel de anlise em que seria
possvel pensar no clculo da eficincia. Isto , ainda que tenhamos apontado
a impossibilidade de calcul-la, devido dificuldade de delimitar os mltiplos e
conflitantes objetivos e apreender o complexo conjunto de recursos
intervenientes que devem ser contabilizados, como a prtica poltica, preciso
insistir naquelas avaliaes de menor alcance, restritas talvez anlise de
formas alternativas de proviso de servios pblicos, mas tambm dos custos
dos efeitos de programas pblicos de escopo e horizonte temporal bem
controlados. Isto implicaria resgatar uma preocupao pouco convencional no
setor pblico, que a contabilidade de custos.
166
Ora, uma questo que surge dessa discusso entre planejamento racional
exaustivo e incrementalismo, e que mereceria investigaes mais profundas,
at que ponto a evoluo incremental conseqncia no intencional e
inevitvel de um planejamento estratgico de longo alcance ou at que ponto
ela pode ser, em si, a prpria estratgia? Se for este ltimo o caso, como
elaborar uma estratgia incrementalista? Parece-me que um primeiro passo
fundamental nesse sentido a elucidao do prprio conceito de incremental.
167
dos processos com os quais a organizao aborda os problemas. Esses modos
seriam ancorados, sobretudo, nas capacidades organizacionais de
adaptabilidade, sentimento de identidade, capacidade de apreender a realidade
e capacidade de integrao e de coordenao interna.
168
6. Anexos
169
6.1 Anexo I Participao dos itens nos acordos de resultados
170
6.2 Anexo II Resultados finalsticos de Minas Gerais
Resultado
rea de
Resultados Finalsticos PMDI 2007-2023 e Acordos de Resultados 2007
P
Unidade de
/ Indicador Frmula de Clculo Fonte
medida
R
Taxa de crimes violentos contra o nmero/100 Nmero de crimes violentos contra o patrimnio / nmero de
R FJP
patrimnio por 100 mil habitantes mil habitantes x 100 000
Medo de vitimizao da populao
R total (percentual da populao que % Vide pesquisa do CRISP CRISP
afirma ter medo da vitimizao)
Reincidncia criminal (percentual
? da populao egressa do ambiente % Metodologia a ser definida pela SEDS SEDS
carcerrio reincidente)
N de bitos em menores de 1 ano em Minas Gerais em
Taxa de mortalidade infantil na
nmero / 1 determinado ano naquela macrorregio / N de nascidos vivos em
R macrorregio da Sade - Norte de SIM / SINASC
mil Minas Gerais no mesmo ano considerado na mesma
Minas
macrorregio * 1.000
N de bitos em menores de 1 ano em Minas Gerais em
Taxa de mortalidade infantil na nmero / 1 determinado ano naquela macrorregio / N de nascidos vivos em
R SIM / SINASC
macrorregio da Sade - Leste mil Minas Gerais no mesmo ano considerado na mesma
macrorregio * 1.000
N de bitos em menores de 1 ano em Minas Gerais em
Taxa de mortalidade infantil na
nmero / 1 determinado ano naquela macrorregio / N de nascidos vivos em
R macrorregio da Sade - SIM / SINASC
mil Minas Gerais no mesmo ano considerado na mesma
Jequitinhonha
macrorregio * 1.000
N de bitos em menores de 1 ano em Minas Gerais em
Taxa de mortalidade infantil na nmero / 1 determinado ano naquela macrorregio / N de nascidos vivos em
R SIM / SINASC
macrorregio da Sade - Nordeste mil Minas Gerais no mesmo ano considerado na mesma
macrorregio * 1.000
ndice de atendimento de gua da Nmero de domiclios atendidos por rede geral de gua na regio
P % IBGE
regio Norte / total de domiclios da regio x 100
ndice de atendimento de gua da Nmero de domiclios atendidos por rede geral de gua na regio
P % IBGE
regio Jequitinhonha/Mucuri / total de domiclios da regio x 100
ndice de atendimento de gua da Nmero de domiclios atendidos por rede geral de gua na regio
Desenvolvimento do Norte de Minas, Jequitinhonha, Mucuri e Rio Doce
P % IBGE
regio Rio Doce / total de domiclios da regio x 100
ndice de atendimento de esgoto da Nmero de domiclios atendidos por rede coletora e fossas
P % IBGE
regio Norte spticas na regio / total de domiclios da regio x 100
ndice de atendimento de esgoto da Nmero de domiclios atendidos por rede coletora e fossas
P % IBGE
regio Jequitinhonha/Mucuri spticas na regio / total de domiclios da regio x 100
ndice de atendimento de esgoto da Nmero de domiclios atendidos por rede coletora e fossas
P % IBGE
regio Rio Doce spticas na regio / total de domiclios da regio x 100
Quociente entre o nmero de alunos que, no ano t, completam i +
Taxa de distoro idade-srie na 8 2 anos ou mais, e a matrcula total na srie k x 100.
R % SEE
srie do EF na regio Norte Considerando o Censo Escolar do ano t e a srie k do ensino
fundamental, cuja idade adequada de i anos.
Quociente entre o nmero de alunos que, no ano t, completam i +
Taxa de distoro idade-srie na 8
2 anos ou mais, e a matrcula total na srie k x 100.
R srie do EF na regio % SEE
Considerando o Censo Escolar do ano t e a srie k do ensino
Jequitinhonha/Mucuri
fundamental, cuja idade adequada de i anos.
Quociente entre o nmero de alunos que, no ano t, completam i +
Taxa de distoro idade-srie na 8 2 anos ou mais, e a matrcula total na srie k x 100.
R % SEE
srie do EF na regio Rio Doce Considerando o Censo Escolar do ano t e a srie k do ensino
fundamental, cuja idade adequada de i anos.
Quociente entre o nmero de alunos que, no ano t, completam i +
Taxa de distoro idade-srie no 3 2 anos ou mais, e a matrcula total na srie k x 100.
R % SEE
ano do EM na regio Norte Considerando o Censo Escolar do ano t e a srie k do ensino
mdio, cuja idade adequada de i anos
Quociente entre o nmero de alunos que, no ano t, completam i +
Taxa de distoro idade-srie no 3
2 anos ou mais, e a matrcula total na srie k x 100.
R ano do EM na regio % SEE
Considerando o Censo Escolar do ano t e a srie k do ensino
Jequitinhonha/Mucuri
mdio, cuja idade adequada de i anos
Quociente entre o nmero de alunos que, no ano t, completam i +
Taxa de distoro idade-srie no 3 2 anos ou mais, e a matrcula total na srie k x 100.
R % SEE
ano do EM na regio Rio Doce Considerando o Censo Escolar do ano t e a srie k do ensino
mdio, cuja idade adequada de i anos
(Nmero de alunos concluintes da 3 ano/4ano do ensino mdio
Taxa de concluso do Ensino
R % no ano t / Nmero de alunos matriculados na 1 srie do ensino SEE
Mdio na regio Norte
mdio no ano t-2/t-3) x 100
Taxa de concluso do Ensino (Nmero de alunos concluintes da 3 ano/4ano do ensino mdio
R Mdio na regio % no ano t / Nmero de alunos matriculados na 1 srie do ensino SEE
Jequitinhonha/Mucuri mdio no ano t-2/t-3) x 100
(Nmero de alunos concluintes da 3 ano/4ano do ensino mdio
Taxa de concluso do Ensino
R % no ano t / Nmero de alunos matriculados na 1 srie do ensino SEE
Mdio na regio Rio Doce
mdio no ano t-2/t-3) x 100
Participao
R % PIB das regies / PIB de Minas Gerais x 100 FJP
das regies no PIB mineiro
Volume de investimentos
produtivos privados por ano nas
P R$ bilhes A definir Estimativa
regies
(em R$ bilhes de 2005)
171
Escolaridade mdia dos jovens aos Soma dos anos de estudo da populao at 15 anos / Nmero de
R anos PNAD
15 de idade pessoas de at 15 anos
Escolaridade mdia dos jovens aos Soma dos anos de estudo da populao at 18 anos / Nmero de
R anos PNAD
18 anos de idade pessoas de at 18 anos
(Nmero de alunos concluintes da 8 srie/9 srie do ensino
Taxa de concluso do ensino
R % fundamental no ano t / Nmero de alunos matriculados na 1 SEE
fundamental
srie do ensino fundamental no ano t-7/t-8) x 100
(Nmero de alunos concluintes da 3 ano/4ano do ensino mdio
Taxa de concluso do Ensino
R % no ano t / Nmero de alunos matriculados na 1 srie do ensino SEE
Mdio
mdio no ano t-2/t-3) x 100
Nota mdia na Avaliao de
R Portugus - 4 srie/5 ano do nmero Nota mdia dos alunos do ensino pblico estadual PROEB
Ensino Fundamental
Nota mdia na Avaliao de
R Portugus - 8 srie/9 ano do nmero Nota mdia dos alunos do ensino pblico estadual PROEB
Ensino Fundamental
Nota mdia na Avaliao de
R Portugus - 3 ano do Ensino nmero Nota mdia dos alunos do ensino pblico estadual PROEB
mdio
Nota mdia na Avaliao de
R Matemtica - 4 srie/5 ano do nmero Nota mdia dos alunos do ensino pblico estadual PROEB
Ensino Fundamental
Nota mdia na Avaliao de
R Matemtica - 8 srie/9 ano do nmero Nota mdia dos alunos do ensino pblico estadual PROEB
Ensino Fundamental
Nota mdia na Avaliao de
Educao de Qualidade
R Matemtica - 3 ano do Ensino nmero Nota mdia dos alunos do ensino pblico estadual PROEB
mdio
Percentual de alunos lendo aos 8 Nmero de alunos lendo aos 8 anos/Total de alunos com 8 anos
R % SEE
anos (x100)
Percentual de docentes de 1 a 4 (Nmero de docentes de 1 a 4 srie/5 ano da rede estadual
P srie/5 ano do Ensino Bsico com % com curso superior/ Total de docentes de 1 a 4 srie/5 ano da SEE
curso superior rede estadual) x 100
Percentual de docentes da 5 a 8 (Nmero de docentes de 5 a 8 srie/9 ano da rede estadual
P srie/9 ano do Ensino Bsico com % com curso superior/ Total de docentes de 5 a 8 srie/9 ano da SEE
curso superior rede estadual) x 100
Percentual de docentes do Ensino (Nmero de docentes do ensino mdio da rede estadual com
P Mdio do Ensino Bsico com curso % curso superior/ Total de docentes do ensino mdio da rede SEE
superior estadual) x 100
Percentual de gestores escolares Nmero de gestores escolares certificados/Total de gestores
P % SEE
com certificao profissional escolares
Percentual de professores com Nmero de professores escolares certificados/Total de
P % SEE
certificao ocupacional professores escolares.
Desigualdades regionais entre as
ndice de Qualidade do Ensino no ano t Mximo ndice de
R S.R.E. - 4 srie/5 ano do Ensino nmero SEE
Qualidade do Ensino no ano t Mnimo
Fundamental
Desigualdades regionais entre as
ndice de Qualidade do Ensino no ano t Mximo ndice de
R S.R.E. - 8 srie/9 ano do Ensino nmero SEE
Qualidade do Ensino no ano t Mnimo
Fundamental
Desigualdades regionais entre as ndice de Qualidade do Ensino no ano t Mximo ndice de
R nmero SEE
S.R.E. - 3 ano do Ensino mdio Qualidade do Ensino no ano t Mnimo
Quociente entre o nmero de alunos que, no ano t, completam i +
Taxa de distoro idade-srie - 2 anos ou mais, e a matrcula total na srie k x 100.
R % INEP
Ensino fundamental Considerando o Censo Escolar do ano t e a srie k do ensino
fundamental, cuja idade adequada de i anos.
Quociente entre o nmero de alunos que, no ano t, completam i +
Taxa de distoro idade-srie - 2 anos ou mais, e a matrcula total na srie k x 100.
R % INEP
Ensino mdio Considerando o Censo Escolar do ano t e a srie k do ensino
mdio, cuja idade adequada de i anos
Relao (percentual) entre o tamanho do rebanho bovino livre de
P Sanidade bovina % doena (aftosa) garantido, ou no, por vacinao em relao ao IMA
rebanho bovino total de Minas Gerais.
Nmero de mercados
Nmero de mercados sem restries carne produzida em Minas
P sem restries para exportaes nmero IMA
Gerais
mineiras de carne
Nmero de propriedades
P produtoras de caf com certificao nmero Nmero de propriedade certificadas internacionalmente SEAPA
Inovao, Tecnologia e Qualidade
Internacional
Volume de recursos do setor
privado
Metododogia a ser definida juntamente com ngela Menin da
P investido em P&D induzido pelas R$ mil Fapemig
SECTES.
parcerias
com a Fapemig
Dispndio em P&D como Dispndio em P&D realizado pelo Governo Federal, Estadual e MCT
P %
percentual do PIB Empresarial / Produto Interno Bruto IPEA
Nmero de cursos de Ps-
Graduao
de Minas Gerais com nota 7 na
CAPES Nmero de cursos ps-graduao das reas de Cincias
R (Cincias Agrrias, Biolgicas, nmero Agrrias, Biolgicas, Exatas e da Terra, Engenharias, Ensino de Capes
Exatas e da Cincias e Matemtica, Multidiciplinar
Terra, Engenharias, Ensino de
Cincias e
Matemtica, Multidisciplinar).
Percentual de empresas cujos
Nmero de empresas que mais de 40% das vendas so de
R produtos inovadores correspondem % Pintec
produtos inovadores / Total de empresas.
a mais de 40% das vendas internas
Investimento do governo mineiro e bilhes de Volume de recursos destinados pelo governo estadual e suas
Valor Agregado
Investimento e
P SEPLAG
da Produo
172
Participao do PIB mineiro no PIB
R % PIB de Minas / PIB do Brasil (x100) FJP
nacional
Estimativa
Formao Bruta de Capital Fixo (FBKF) / Produto Interno Bruto SEPLAG. A ser
P Taxa mdia de investimento bruto %
(PIB). Metodologia a ser definida pela Fundao Joo Pinheiro apurada pela
FJP
Participao das exportaes
mineiras de produtos intensivos em Valor das exportaes (FOB) mineiras de produtos intensivos em
R tecnologia nas exportaes % tecnologia sobre o valor das exportaes (FOB) brasileiras de MDIC
brasileiras de produtos intensivos produtos intensivos em tecnologia (x 100)
em tecnologia
Participao das exportaes
Relao (percentual) entre as exportaes de Minas e as
R mineiras nas exportaes % MDIC
exportaes do Brasil
brasileiras
Posio no Ranking Nacional de Ranking a partir do valor do ICE (ndice composto, vide
R Posio MBC
Competitividade metodologia no MBC)
Adequao da capacidade da BR
P 381 entre BH e Vale do Ao marco O projeto dever ser controlado pelos seus marcos DNIT
(Ipatinga)
Percentual da malha rodoviria
Percentual de municpios com acesso virio totalmente
Logstica de Integrao e
este valor
O IQA resultado de um produtrio ponderado das qualidades da
gua correspondentes aos parmetros, sendo que cada SEMAD
R ndice de Qualidade da gua (IQA) adimensional
parmetro tem um peso especfico na frmula. A SEMAD calcula IGAM
este valor
O clculo desse indicador baseado na populao urbana
atendida por sistemas de disposio final de resduos slidos
urbanos, devidamente regularizados, ou seja, que disponham de
Populao com acesso Licena de Operao - LO ou Autorizao Ambiental de SEMAD
P %
disposio adequada de lixo Funcionamento - AAF deliberadas pelo COPAM, que FEAM
estejam habilitados ou no para o recebimento da cota parte
de saneamento, conforme referenciada na Lei do ICMS ecolgico
(Lei Robin Hood)
O IQA resultado de um produtrio ponderado das qualidades da
ndice de Qualidade da gua (IQA) gua correspondentes aos parmetros, sendo que cada SEMAD
R adimensional
do Rio das Velhas parmetro tem um peso especfico na frmula. Metodologia IGAM
aplicada pelo IGAM
Percepo da populao quanto
Qualidade e Inovaao em Gesto
173
Participao dos investimentos
R (despesas de capital) na despesa % Despesa de Capital dividido pela Despesa Oramentria (x100) SEPLAG
oramentria
Participao dos projetos
Gasto com os Projetos Estruturadores dividido pela Despesa
R estruturadores na despesa % SEPLAG
Oramentria (x100)
oramentria
Economia anual com reduo de
milhes de Volume de recursos economizados atravs da reduo de custos
P custos unitrios de servios SEPLAG
reais unitrios de servios estratgicos
estratgicos
Economia com atividades-meio milhes de Volume de recursos economizados com atividades-meio durante
P SEPLAG
(valores acumulados) reais um perodo
Percentual de municpios com Nmero de municpios dotados de acesso virio pavimentado
P % SETOP/DER
acesso virio pavimentado sobre o nmero total de municpios do estado (x 100)
Nmero de municpios com ndice
R Mineiro de Responsabilidade Social nmero Indicado pela FJP FJP
- IMRS maior que 0,7
Rede de Cidades e Servios
Taxa mdia de ocupao dos (Nmero de vagas ocupadas nos hotis de Belo Horizonte /
P % ABIH-MG
hotis de BH Nmero total de vagas nos hotis de Belo Horizonte) * 100.
Nmero de aglomeraes e centros
urbanos mineiros classificados
como cidades mdias (ordem 5 a Nmero de aglomeraes e centros urbanos mineiros
R nmero IPEA
8) na rede hierrquica nacional de classificados como cidades mdias (ordem 5 a 8).
cidades (emergncia de cidades
mdias)
Nmero de aglomeraes e centros
urbanos mineiros classificados Nmero de aglomeraes e centros urbanos mineiros
R como metrpoles nacionais ou nmero classificados como metrpoles nacionais ou regionais (ordem 1 a IPEA
regionais (ordem 1 a 4) na rede 4).
hierrquica nacional de cidades
Produto Interno Bruto (ou valor adicionado) do turismo.
R PIB do turismo R$ milhes Metodologia a ser definida junto a Fundao Joo Pinheiro e ao FJP e IBGE
IBGE
Nmero de municpios atendidos
P nmero Nmero de localidades atendidas pelo Projeto Travessia SEDESE
pelo Projeto Travessia
nmero de habitaes precrias / total de domiclios particulares
R Percentual de habitaes precrias % FJP
Reduo da Pobreza e Incluso Produtiva
permanentes x 100
Nmero de indivduos em um determinado espao geogrfico
Percentual de pobres em relao
R % com renda domiciliar per capita igual ou inferior linha de PNAD
populao total na RMBH
pobreza / populao total do mesmo espao geogrfico x 100.
Percentual de pobres em relao Nmero de indivduos em um determinado espao geogrfico
R populao total no espao urbano % com renda domiciliar per capita igual ou inferior linha de PNAD
de MG (exceto RMBH) pobreza / populao total do mesmo espao geogrfico x 100.
Percentual de pobres em relao Nmero de indivduos em um determinado espao geogrfico
R populao total no espao rural de % com renda domiciliar per capita igual ou inferior linha de PNAD
MG (exceto RMBH) pobreza / populao total do mesmo espao geogrfico x 100.
Percentual de indigentes em Nmero de indivduos em um determinado espao geogrfico
R relao populao total em Minas % com renda domiciliar per capita igual ou inferior linha de PNAD
Gerais indigncia / populao total do mesmo espao geogrfico x 100.
Nmero de indivduos em um determinado espao geogrfico
Percentual de indigentes em
R % com renda domiciliar per capita igual ou inferior linha de PNAD
relao populao total na RMBH
indigncia / populao total do mesmo espao geogrfico x 100.
Percentual de implantao do
Nmero de municpios com CRAS co-financiados / nmero total
P SUAS (% municpios que recebem % SEDESE
de municpios x100.
financiamento)
N de bitos em menores de 1 ano em Minas Gerais em
Taxa de mortalidade infantil por mil nmero / 1
R determinado ano / N de nascidos vivos em Minas Gerais no SES
nascidos vivos mil
mesmo ano considerado * 1.000
Percentual de internaes por
Nmero de internaes por condies sensveis ateno
P condies sensveis ateno % SES
ambulatorial / (nmero total de internaes parto) x 100
ambulatorial
Somatrio, para todas as mortes ocorridas em um determinado
Vida Saudvel
174
7. Legislao, manuais e estatsticas consultadas
Cenrios exploratrios
O estado do Estado
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8. Bibliografia
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