2007 - Os Tribunais de Contas Como Instrumentos de Controle Social e Exercício Da Cidadania

PROGRAMA FGV MANAGEMENT
Curso Intensivo de Ps-Graduao em

Administrao Pblica CIPAD
Alexandre de Almeida Santos

Paulo Srgio da Silva Incio
Viviane Marinho Silva
OS TRIBUNAIS DE CONTAS COMO INSTRUMENTOS DE

CONTROLE SOCIAL E EXERCCIO DA CIDADANIA
Rio de Janeiro, agosto de 2007


por

Trabalho de Concluso do Curso Intensivo de Ps-Graduao em Administrao

Pblica da Fundao Getlio Vargas Rio de Janeiro/RJ. Orientador: Professora Vera Lcia
de Almeida Corra

FICHA CATALOGRFICA
_________________________________________________________________________
Santos, Alexandre de Almeida; Incio, Paulo Srgio da Silva ; Silva, Viviane Marinho.
Os Tribunais de Contas como Instrumentos de Controle social e Exerccio da Cidadania.

Alexandre de Almeida Santos. Paulo Srgio da Silva Incio. Viviane Marinho Silva. 71 f
Orientador: Vera Lcia de Almeida Corra

Trabalho de Concluso de Curso. Curso Intensivo de Ps-Graduao em Administrao Pblica. Fundao
Getlio Vargas.
1.Cidadania 2. Controle Social. 3. Participao Social 4 .Tribunais de Contas

FOLHA DE APROVAO
O Trabalho de Concluso de Curso

elaborado por

e aprovado pela Coordenao Acadmica do Curso Intensivo de Ps-Graduao em

Administrao Pblica foi aceito como requisito parcial para a obteno do certificado do
curso de ps-graduao, do Programa FGV Management.
-----------------------------------------------------------------------------
Professor Armando dos Santos Cunha
Coordenador Acadmico
TERMO DE AUTENTICIDADE
Os alunos Alexandre de Almeida Santos, Paulo Srgio da Silva Incio e Viviane Marinho
Silva, abaixo-assinados, do Curso Intensivo de Ps-Graduao em Administrao Pblica, do
Programa FGV Management, realizado no perodo de 07 de outubro de 2005 a 14 de abril de
2007, declaram que o contedo do Trabalho de Concluso de Curso intitulado: OS
TRIBUNAIS DE CONTAS COMO INSTRUMENTOS DE CONTROLE SOCIAL E
EXERCCIO DA CIDADANIA, autntico, original e de sua autoria exclusiva.
-----------------------------------------------------------------------------
-----------------------------------------------------------------------------
-----------------------------------------------------------------------------
APRESENTAO
Este estudo foi encontra-se estruturado em seis captulos.
No Captulo 1, apresentado o problema que desencadeou o estudo, os objetivos

da pesquisa, sua delimitao e relevncia.
No Captulo 2, apresentada a metodologia utilizada nesta investigao,

destacando-se os procedimentos utilizados na coleta e tratamento dos dados, bem como as
limitaes do mtodo utilizado.
O Captulo 3 aborda o tema da cidadania e o contexto histrico que determinou a

sua evoluo em nosso pas, bem como o processo de ampliao e modernizao das funes
e competncias das Cortes de Contas brasileiras, a fim de se construir o arcabouo necessrio
para o entendimento do papel dos Tribunais de Contas como instrumentos de cidadania.
O Captulo 4 define os diversos tipos de controles que podem ser exercidos sobre
a Administrao Pblica, dando nfase ao Controle Social, os instrumentos atravs dos quais
este controle pode ser exercido, a base legal que o fundamenta, assim como a importncia do
papel dos Tribunais de Contas para seu exerccio.
No Captulo 5 traremos baila algumas aes desenvolvidas por Tribunais de

Contas de diversos Estados da federao que possibilitam um controle mais efetivo da gesto
pblica por parte de seus cidados. Igualmente, destacaremos a criao da Escola de Contas e
Gesto do TCE/RJ, bem como proporemos aes que podero ser implementadas por esta
instituio, no sentido de se consolid-la como um instrumento eficaz na promoo da
cidadania e do controle social.
O Captulo 6 dedica-se s concluses do estudo.

SUMRIO
1. INTRODUO...................................................................................................................07
2. MTODO E BASE TERICA DO ESTUDO ................................................................10
2.1 TIPO DE PESQUISA.........................................................................................................10
2.2 COLETA DE DADOS........................................................................................................11
2.3 TRATAMENTO DOS DADOS.........................................................................................11
2.4 LIMITAES DO MTODO............................................................................................12
3. OS TRIBUNAIS DE CONTAS COMO INSTRUMENTOS DE CONSTRUO DA

CIDADANIA...........................................................................................................................13
3.1 A CIDADANIA NO BRASIL E O SEU CONTEXTO HISTRICO...............................13
3.1.1 Breve histria da cidadania no Brasil..............................................................................14
3.1.2 A crise de autoridade e suas conseqncias para o exerccio da cidadania no Brasil......17
3.2 OS TRIBUNAIS DE CONTAS EVOLUO E PRINCIPAIS ATRIBUIES..........21
3.2.1 Funes e competncias dos tribunais de contas no Brasil..............................................21
3.2.2 Evoluo e modernizao dos tribunais de contas brasileiros.........................................26

4 CONTROLE SOCIAL E PARTICIPAO POPULAR................................................34
4.1 CONTROLE DA ADMINISTRAO PBLICA............................................................36
4.1.1 Objetivos..........................................................................................................................38
4.1.2 Espcies de controle.........................................................................................................39
4.2 CONTROLE SOCIAL........................................................................................................41
4.2.1 Objetivos do Controle Social...........................................................................................43
4.2.2 Instrumentos de controle social........................................................................................44
4.2.2.1 Oramento participativo................................................................................................44
4.2.2.2 Organizaes no governamentais ONGS..................................................................45
4.2.2.3 Conselhos gestores de polticas pblicas......................................................................45
4.2.2.4 Ouvidorias.....................................................................................................................46
4.2.2.5 Meios de comunicao social.......................................................................................47
4.2.3 Base legal que ampara o controle social como prerrogativa da sociedade civil.............48
4.2.3.1 Constituio Federal de 1988........................................................................................49
4.2.3.2 Legislao infraconstitucional federal..........................................................................51
5- A ESCOLA DE CONTAS E GESTO DO TCE-RJ COMO INSTRUMENTO DE

CIDADANIA...........................................................................................................................55
6 CONCLUSO......................................................................................................................64
7 REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS...............................................................................67
7
1 INTRODUO
A promulgao da Constituio Federal de 1988 ampliou o papel da democracia

social e participativa e dilatou as funes institucionais dos rgos de controle externo da
Administrao Pblica.
Com o advento da Emenda Constitucional n 19, foram estabelecidos novos

princpios para o gestor pblico, uma vez que a eficincia foi elevada a princpio constitucional
como dever para todo o governo, o que levou vinculao dos resultados do Estado com o
atendimento ao cidado e suas demandas. Tais transformaes refletiram-se em todas as
estruturas de poder e, em especial nas Cortes de Contas do pas, que tiveram suas atribuies
institucionais ampliadas.
A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), de 04 de maio 2000, por sua vez, ao

estabelecer um novo regime fiscal para o pas, ampliou e fortaleceu sensivelmente as funes de
controle da Administrao Pblica exercido pelas Cortes de Contas do pas, ao inserir nas
prticas e na cultura dos gestores uma nova postura a ser cumprida: a de responsabilidade,
equilbrio de contas, planejamento, transparncia, controle de suas aes e a responsabilizao
pelas posturas inegavelmente lesivas ao errio e aos interesses coletivos e difusos.
Assim, as Cortes de Contas, ao cumprirem suas funes institucionais, precisam ir

alm de suas atribuies rotineiras e assumir o seu papel na construo da democracia, para que o
sistema de controle externo, dentro de suas prerrogativas constitucionais, produza efeitos
concretos e de resultados relevantes tanto na fiscalizao da aplicao dos recursos quanto na
mensurao da eficincia da gesto e das polticas pblicas.
Isso porque, nos ltimos anos, a sociedade vem requerendo um Estado capaz de atuar
rpida e proficuamente na soluo de problemas e no atendimento de suas demandas. Dessa
forma, cabe aos Tribunais de Contas contribuir para que os recursos gastos pelo governo, na
execuo dos programas governamentais, sejam aplicados de forma a garantir o atendimento das
necessidades requeridas pela sociedade, enfocando no apenas o aspecto legal e contbil mas
8
tambm os resultados alcanados pela Administrao Pblica, atravs da avaliao da

economicidade, eficincia, eficcia e efetividade na execuo dos programas governamentais.
A percepo e o entendimento de que os Tribunais de Contas so verdadeiros

instrumentos de construo da cidadania e de efetivo controle social uma necessidade atual e
imperiosa para o reconhecimento e o enfrentamento de desafios, e para a adoo de aes e
atitudes estratgicas inovadoras que agreguem valor sua forma de atuao.
Entender o processo, no entanto, desafiador e complexo, mas as Cortes de Contas

do pas, ao aproximarem-se da sociedade civil, podem contribuir de forma decisiva para o
fortalecimento da cidadania e consolidao da democracia, atravs da implementao de aes e
mecanismos que permitam vencer os grandes problemas ainda hoje encontrados nas prticas de
gesto pblica, tais como a corrupo, o nepotismo e a ineficcia da aplicao da lei, que causam
grandes prejuzos aos cidados e tm contribudo para tornar cada vez mais frgil a relao
Estado-Sociedade, em decorrncia da degenerao do ncleo moral que a legitima e sustenta.
Comprometidos com os valores democrticos e com a transparncia na gesto da

coisa pblica, os Tribunais de Contas devem ento, atravs de suas aes, despertar no cidado a
sua co-responsabilidade no acompanhamento e na fiscalizao dos recursos pblicos, bem como
fomentar as melhores prticas de gesto e estimular o controle social, de forma a garantir
servios pblicos de qualidade, uma vez que a participao e a aproximao com a sociedade
fortalecem e legitimam as instituies.
Cabe ressaltar que o controle social pressupe um avano na construo de uma

sociedade democrtica e determina alteraes profundas nas formas de relao do aparelho do
Estado com o cidado. Atravs da reforma e modernizao do aparelho do Estado tornou-se
possvel criar mecanismos capazes de viabilizarem a integrao dos cidados no processo de
definio, implementao e avaliao da ao pblica.
9
Dentro desse contexto, a elaborao de um estudo que abarque tais relaes, em

consonncia com as atividades de fiscalizao e controle dos mais diversos tipos, mostra-se mais
que necessria numa sociedade to cheia de contrastes como a nossa.
Assim, o trabalho ora desenvolvido pretende avaliar se o Tribunal de Contas do

Estado do Rio de Janeiro (TCE-RJ) tem se constitudo em instrumento de efetivo controle social
e de construo da cidadania e, se possvel, identificar, ainda, as suas causas.
Dessa forma, o objetivo final deste trabalho analisar se, de fato, o TCE-RJ tem
contribudo para a construo da cidadania, no sentido de tornar a sociedade fluminense mais
participativa, politicamente, e mais preparada para assumir responsabilidades, organizar-se, e
acionar os mais variados mecanismos de controle social.
O trabalho aborda, ento, a partir da anlise da bibliografia pertinente, quais as

principais evolues e atribuies dos Tribunais de Contas no Estado Democrtico de Direito,
assim como analisa as aes que tm sido implementadas pelas Cortes de Contas do pas para a
construo da cidadania, bem como os principais mecanismos de controle social que se
encontram hoje disposio da sociedade brasileira.
O estudo ficou restrito, no entanto, anlise do que j foi publicado sobre o tema, e
s informaes e dados disponibilizados atravs dos portais corporativos das Instituies
analisadas.
10
2. MTODO E BASE TERICA DO ESTUDO
O presente captulo apresenta a metodologia utilizada na elaborao deste trabalho,

identificando o tipo de pesquisa, a forma como os dados foram coletados e tratados e as
limitaes que o mtodo escolhido ofereceu.
2.1 TIPO DE PESQUISA
Segundo Vergara (2006a), a pesquisa pode ser classificada quanto aos fins
(exploratria, descritiva, explicativa, metodolgica, aplicada e intervencionista) e quanto aos
meios (de campo, de laboratrio, documental, bibliogrfica, experimental, ex post facto,
participante, pesquisa-ao e estudo de caso). O trabalho realizado observou esses dois critrios
de classificao.
Dessa forma, a pesquisa foi exploratria, descritiva e explicativa conforme disposto a

seguir:
Exploratria, pois foi realizada em rea em que h pouco conhecimento acumulado e

sistematizado. Embora os Tribunais de Contas sejam alvo de constantes pesquisas em
diversas reas de investigao, no foram encontrados estudos que abordem as Cortes de
Contas e suas Escolas de Gesto como instrumentos de construo da cidadania e de
efetivo controle social.
Descritiva, pois foram expostas as caractersticas, percepes e potencialidades de

determinada populao, no caso, os Tribunais de Contas do Brasil e suas Escolas de
Gesto, em especial o TCE-RJ e sua Escola de Contas e Gesto (ECG).
11
Explicativa, pois pretendeu tornar inteligvel as formas de atuao e as diversas aes

implementadas pelos Tribunais de Contas e suas Escolas, destacando os seus impactos na
Administrao Pblica brasileira.
Quanto aos meios de investigao, foi utilizada a pesquisa bibliogrfica, pois foram
realizados estudos sistematizados com base em material publicado em livros, jornais, redes
eletrnicas, entre outras, para a fundamentao terico-metodolgica, nos seguintes assuntos: os
diversos mecanismos de controle social e de construo da cidadania, em especial o que
exercido atravs dos Tribunais de Contas.
2.2 COLETA DE DADOS
Os dados foram coletados por meio de pesquisa bibliogrfica em livros, revistas

especializadas, monografias, nas legislaes norteadoras da matria e nos portais corporativos
dos Tribunais de Contas do pas.
2.3 TRATAMENTO DOS DADOS
O mtodo adotado foi o da Anlise de Contedo, tendo em vista ser um mtodo de

pesquisa em administrao, que segundo Vergara (2006b), compreende as seguintes etapas:
pr-anlise (seleo do material e definio dos procedimentos);
explorao do material (implementao dos procedimentos);
tratamento dos dados e interpretao (resultados da investigao).

12
2.4 LIMITAES DO MTODO
No foi possvel incluir na pesquisa todos os Tribunais de Contas do pas que estejam
desenvolvendo aes de interesse relacionados ao objeto deste trabalho.
No foi possvel ainda realizar visitas in loco a outros Tribunais de Contas, limitando-
se o estudo aos dados disponibilizados pela internet e bibliografia publicada sobre o assunto.
13
3 OS TRIBUNAIS DE CONTAS COMO INSTRUMENTOS DE CONSTRUO DA

CIDADANIA
O objetivo deste captulo discorrer e avanar no conhecimento sobre o tema da

cidadania e analisar o contexto histrico que determinou a sua evoluo em nosso pas, de modo
que seja possvel entender os seus reflexos no controle exercido pela sociedade sobre os atos da
pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre
dinheiros, bens e valores pblicos, em parceria com as Cortes de Contas brasileiras.
Atualmente, encontra-se bastante difundida no mundo ocidental a crena de que o
cidado comum politicamente relevante e que deve, portanto, participar de forma ativa em todo
o processo poltico e social. Segmentos da sociedade antes excludos esto demandando com
fora crescente sua incluso no sistema, e, hoje, raras so as lideranas polticas que no
professam compromisso com essas metas. Dessa forma, a importncia estratgica da participao
da sociedade civil em instncias colegiadas de deliberao na esfera estatal, nas democracias
contemporneas, algo que se mostra cada vez mais necessrio, em especial no auxlio aos
procedimentos oficiais de fiscalizao da coisa pblica (FIGUEIREDO, 2001).
3.1 A CIDADANIA NO BRASIL E O SEU CONTEXTO HISTRICO
A cidadania existe in processu. Para Alice Mouzinho Barbosa (2005, p.19), faz-se e
refaz-se permanentemente, apresentando diferentes conotaes em decorrncia de novas
condies de tempo e de espao.
Para a autora, h vrias percepes da cidadania, no apenas a jurdica, mas a social,

poltica, cultural, econmica, existindo ainda outros aspectos que apenas reforam a impreciso
de uma definio sobre o tema.
Cidadania seria ento, em linhas gerais, o conjunto de direitos e deveres da pessoa

diante do poder, que se expressam na cidadania pblica e privada e na cidadania ativa e passiva.
14
Para a autora, a cidadania seria tambm a sensao de pertencer a uma comunidade e de

participar de valores comuns, como a lngua, religio e histria (BARBOSA, 2005, p.44).
Ricardo Lobo Torres (1999, p.310), ao tratar da dimenso bilateral da cidadania, faz
uma referncia assimetria entre direitos e deveres. Para ele, a cidadania envolve direitos
humanos, polticos, sociais, econmicos e difusos, e compreende os deveres correspectivos.
Afirma o autor que os direitos fundamentais e os sociais so usufrudos solidariamente porque
so sustentados tambm por deveres de solidariedade.
Nessa estrutura bilateral e correlativa acontece o fenmeno jurdico que consiste no

direito de o Estado cobrar tributos e, tambm, o dever de prestar servios pblicos, criando para o
cidado o direito de exigir que esses servios sejam prestados com a qualidade e ao tempo
demandados pela sociedade (BARBOSA, 2005).
Alice Mouzinho Barbosa (2005, p.29), ao analisar ainda a questo da cidadania fiscal,
observa que os direitos so admitidos e assegurados pelo contribuinte, e os deveres, no entanto,
se traduzem por construes jurdicas. Para ela, o conceito de cidadania ultrapassaria tais
definies e se encontraria no campo da identidade social e da representao e prtica poltica dos
cidados. O exerccio da cidadania seria maior ou menor, conforme a potencialidade e no limite
da ao poltica dos cidados na sociedade.
Dentro desse contexto, para que se possa entender de fato a correlao entre o
exerccio da cidadania e o efetivo controle social sobre as contas pblicas em nosso pas, em
especial no Estado do Rio de Janeiro, torna-se necessrio traar antes um breve histrico da
cidadania no Brasil.
3.1.1 Breve histria da cidadania no Brasil
Quando o Brasil foi descoberto, j havia ocorrido na Europa a transio do

feudalismo para o capitalismo. Porm, os portugueses trouxeram para c prticas de ordem
15
verdadeiramente feudal. Ao se portarem como exploradores apenas, tornaram a populao

totalmente subalterna (BARBOSA, 2005).
Vicente Barretto (1991), citado por Barbosa, assevera que
quando o Marqus de Pombal, em meados do sculo XVIII, tomou as primeiras medidas

para modernizar, atravs das luzes da cincia, o atrasado reino de D. Jos I, teve o cuidado
de excluir das disciplinas a serem estudadas na Universidade de Coimbra a tica moderna.
Esses estudos, ento plenamente desenvolvidos nos demais pases europeus, eram
considerados perigosos para a tranqilidade do absolutismo portugus, pois discutiam
precisamente o problema da legitimidade e moralidade do poder pblico. Foi nessa
universidade assepticamente modernizada que se formaram as primeiras elites brasileiras.
Durante o imprio, a discusso do problema moral no seio da sociedade individualista
burguesa de ento reduziu-se moralidade pessoal. (BARBOSA, 2005, p.41-42)
Para Alice Mouzinho Barbosa (2005, p.42), a elite brasileira herdou a m tradio de
que o exerccio do poder necessariamente atico, dependendo da ndole do eventual detentor do
poder. E, enquanto em outros pases ocidentais era discutida a organizao da sociedade liberal
e democrtica, o Brasil, por sua vez, se protegeu debaixo da letra da lei positiva. A lei passou a
servir a interesses que se chocam com os valores e interesses maiores da sociedade, ignorando
os atos ilcitos cometidos na funo pblica.
A autora, ao analisar o processo de construo da cidadania em nosso pas a partir das

lies de Jos Murilo de Carvalho (2001, p.7-8), demonstra que a sua histria pode ser dividida
em quatro perodos, ou quatro grandes movimentos: primeiros passos (1822-1930); marcha
acelerada (1930-1964); passo atrs, passo adiante (1964-1985), e a cidadania aps a
redemocratizao (BARBOSA, 2005).
Continuando sua anlise, Alice Mouzinho Barbosa (2005, p.43) observa que em trs
sculos de colonizao (1500-1822) os portugueses conseguiram construir um pas com unidade
territorial, lingstica, cultural e religiosa, mas com uma populao analfabeta, uma sociedade
escravocrata, uma economia monocultura e latifundiria e um Estado absolutista. poca da
independncia, no havia cidados brasileiros, nem ptria brasileira, diz ela.
16
At a independncia, em 1822, segundo a autora, a idia de cidadania no Brasil-

Colnia e durante o Vice-Reinado tinha ainda que lidar com o fato de estarmos sujeitos ao rei ou
dele sermos sditos. Em sua anlise, ela observa que
durante quatro sculos, do descobrimento do Brasil e ainda alm de 1888, com a

abolio da escravatura, formos uma sociedade escravista, o que vicia e distorce valores
como o de igualdade e a definio dos direitos civis, polticos ou sociais. Outra herana
terrvel foi a formao dos grandes latifndios e do poder privado dos senhores.
Em relao aos direitos polticos, o voto foi exercido pela populao no perodo
imperial. Houve retrocessos em 1881: o voto passou a ser facultativo, proibido a
analfabetos e somente permitido para quem tivesse renda superior a 200 mil ris. Um
movimento na contramo do que ocorria nos pases europeus, que ampliavam os direitos
polticos.
O coronelismo de nossas oligarquias controlava o poder pblico e fazia com que seus
privilgios fossem mantidos. Sua poltica de dominao estava estruturada pelo Estado
brasileiro e era exercida de tal maneira que hierarquicamente se posicionavam acima do
pai de famlia, alm do fato de terem uma estrutura bastante plstica, adaptando-se a
sucessivos momentos histricos (BARBOSA, 2005, p.43).
Com a Repblica, foi necessrio elaborar o primeiro Cdigo Civil, publicado em

1916, que nos acompanhou praticamente por todo o sculo XX e que foi um dos meios para
consolidao do Estado de Direito e da democracia. O novo Cdigo Civil, por sua vez, se
apresenta agora como a lei do cidado do novo sculo.
Houve avano nos direitos sociais no perodo ps-1930, atingindo os trabalhadores

urbanos, e ps-1964 para os trabalhadores rurais. As maiores restries polticas se deram nos
perodos de 1937 a 1945 e ps-1964 (BARBOSA, 2005).
Tal anlise se torna bastante pertinente, uma vez que so os direitos civis e polticos
os mais freqentemente desrespeitados nos regimes discricionrios, principalmente porque os
direitos polticos, com a exigncia de participao popular, constituem-se em verdadeira ameaa
a governantes e administradores corruptos.
Para a autora, foi a Constituio de 1988, chamada de Constituio Cidad, em seu

art. 1 - no qual trata dos direitos fundamentais -, que finalmente concedeu os direitos polticos da
17
cidadania ao povo brasileiro, definida cidadania democrtica, exercida atravs do voto, na forma
transcrita abaixo:
Art. 1. A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e
Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem
como fundamentos: I - a soberania; II - a cidadania; III - a dignidade da pessoa humana;
IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; V - o pluralismo poltico.
No entanto, como afirma Jos Murilo de Carvalho (2001, p.7), houve ingenuidade
no entusiasmo cvico quando chamamos a Constituio de 1988 de Constituio Cidad. Havia
a crena de que a democratizao das instituies traria rapidamente a felicidade nacional, o que
infelizmente ainda no ocorreu. Os progressos so inegveis, segundo ele, mas foram lentos e
no escondem o longo caminho que ainda falta percorrer.
Para Alice Mouzinho Barbosa (2005, p.46), a cidadania um processo criativo de

cada um e da coletividade que, perseguindo o crescimento e objetivando o aperfeioamento da
sociedade, deve ser regida por normas legais de que todos possam igualmente fazer uso para o
aprimoramento da democracia.
3.1.2 A crise de autoridade e suas conseqncias para o exerccio da cidadania no Brasil
fato a crise de autoridade vivenciada hoje pela sociedade brasileira, tal o nmero de
escndalos que colocam em dvida a probidade e eficincia de nossos governantes. O descrdito
da Administrao Pblica, daquela que parece estar cada vez mais ausente, ou se presente,
comete abusos de poder, provocando injustias ou causando prejuzos ao cidado, tem
contribudo para tornar cada vez mais frgil a relao Estado-Sociedade, dada a insegurana de
ordem legal e social decorrente da degenerao do ncleo moral que a legitima e sustenta
(FARAH, 2001).
Em contrapartida, e por essa razo, os recursos pblicos tendem a diminuir cada vez
mais devido sonegao que se origina ou se fomenta exatamente pelo fato do contribuinte no
18
conhecer ou no ser corretamente informado sobre a licitude do destino dos bens pblicos. O
dficit oramentrio ou a incapacidade do Estado em solucionar as necessidades sociais, segundo
relata Farah, estariam diretamente relacionados com o grau de respeito do cidado para com suas
autoridades ou da obedincia que ele tenha ou deva ter em relao s leis promulgadas.
O autor assevera ainda que a incredulidade na eficincia e retido da autoridade

pblica, ou daqueles a ela equiparados, mantm profundo nexo de causalidade com a
degenerao dos costumes e com a precariedade da formao educacional do povo (FARAH,
2001, p.58).
A falta de confiana nos lderes um dos males que mais debilitam os governos,
posto que seu alcance bastante extenso, no tempo e no espao, criando razes profundas nos
sentimentos e percepes do cidado quanto aos rumos tomados pelo pas. preciso, ento, que
seja restabelecida a confiana nos homens pblicos e na autoridade que eles encarnam.
Para Farah (2001, p.58) o sentimento de respeito e obedincia autoridade

legitimamente constituda um dos fatores psicolgicos mais eficazes para o progresso de uma
comunidade. Isso porque, segundo ele, todo cidado credor do Estado de proteo e
assistncia, consolidadas no que se costuma chamar de direitos fundamentais de cidadania.
Torna-se necessrio, ento, fazer com que o cidado tenha conscincia dos seus direitos, bem
como estimular, de algum modo, a sua participao na concepo de polticas pblicas e no
controle e fiscalizao dos atos do governo.
por isso que assegurado a todos os brasileiros o chamado direito de representao

e de petio. Para o autor (2005, p.63), o Estado Democrtico de Direito s se consolida na
medida em que as pessoas tomam conscincia das leis, dos seus direitos, das suas obrigaes e
dos instrumentos com os quais possa exerc-los.
O exerccio da cidadania requer, portanto, que cada cidado entenda o seu papel na
sociedade, e que se convena de que mais que necessria a sua participao consciente e ativa
nos rumos que so traados para o pas, e nas decises que so tomadas pelos governantes. A
19
cidadania tem que ser vista como um exerccio permanente. Ela construda e mantida atravs da
participao contnua nas aes de governo, da avaliao permanente das polticas pblicas
implementadas, e do acompanhamento da aplicao e destinao dos recursos pblicos
angariados.
Nesse contexto, algumas instituies pblicas do pas, pela funo que exercem
dentro do ordenamento jurdico brasileiro, tm papel preponderante na fomentao do processo
de construo da cidadania, bem como na criao de espaos destinados discusso e
aproximao do cidado com o Estado, que levem legitimao e otimizao dos procedimentos
adotados pela Administrao Pblica. Dentre elas, destacam-se os Tribunais de Contas.
As Corte de Contas do pas, como so comumente conhecidos, no sistema de freios e

contrapesos institudo pela Constituio Federal, so consideradas as ferramentas tcnicas
indispensveis e altamente qualificadas colocadas disposio do Congresso Nacional e de seus
congneres nos entes subnacionais, e ainda de toda a sociedade brasileira, para fins de
fiscalizao e acompanhamento dos atos que envolvam dinheiros, bens e valores pblicos.
Os resultados obtidos atravs da atuao dos Tribunais de Contas e a potencialidade

da sua aproximao dos cidados tm importncia fundamental para o exerccio da cidadania,
uma vez que o controle social no se faz a partir da abundncia de informaes, via mdia, mas
da disponibilidade de informaes suficientes, precisas, e de entendimento simples para o
cidado comum que dela faz uso. Assim, os Tribunais de Contas possuem papel extremamente
importante na medida em que propiciam informaes teis e tempestivas para toda a populao.
H que se ressaltar que a cidadania, no entanto, uma conquista. Como assevera

Corbari (2004, p. 104), no surge por estar presente em normas e determinaes legais, uma vez
que a sua existncia est condicionada evoluo da democracia e ao amadurecimento poltico
da sociedade. Ela precisa ser cultivada e vai sendo incorporada ao longo do tempo. Nesse
processo de conquista, a informao tem papel preponderante.
20
Na construo da cidadania, continua a autora, a educao poltica e social

extremamente necessria para que as partes compreendam seus papis, e transformem a situao
ainda hoje encontrada, que consiste num Estado sem conscincia de quem so seus clientes, e
num cidado com sua atitude passiva, sem noo de seu papel na sociedade.
A aproximao entre os vrios rgos do Estado e as organizaes da sociedade civil

que realizam o controle sobre polticas pblicas fator essencial para a melhoria da qualidade do
gasto pblico e exerccio da cidadania. A necessidade de atuao junto aos rgos de controle
oficiais deve ter por finalidade sensibilizar as instituies do Estado para a necessidade de tornar
mais participativa a fiscalizao das contas pblicas, fortalecendo assim o controle social.
Existe hoje, disposio da sociedade, uma grande quantidade de dados relativos

gesto pblica, em suas mais variadas formas. Torna-se necessrio, entretanto, racionalizar as
informaes, restringindo-as ao que relevante, bem como process-las a fim de que estejam em
sintonia com as necessidades do cidado, tornando-as de fcil acesso e compreenso.
Para Dropa (2003), um Estado Democrtico de Direito pressupe uma

Administrao Pblica mais transparente, pois a transparncia torna os governos mais
democrticos e no h melhor fiscalizao dos atos oficiais do que uma opinio pblica bem
informada.
Para o autor, a transparncia seria a nica forma de impedir que determinados atos da
administrao pblica sejam viciados ou mascarados, e que permitiria populao conhecer de
que forma seus representantes esto operando a coisa pblica, e se esto de fato obedecendo
aos princpios bsicos de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade.
De fato, continua o autor, os cidados tm o direito de receber todo tipo de

informao sobre os atos do governo, assim como dever dos rgos pblicos apresentar aos
cidados os dados existentes e arquivados em suas reparties, pois quanto melhor informada
uma sociedade a respeito da vida da comunidade, melhores condies ter ela de exercer o
controle social sobre a atuao de seus representantes.
21
A fim de se garantir s entidades civis o direito e acesso a essas informaes, as

Cortes de Contas do pas tm se empenhado em criar mecanismos de incremento e incentivo
participao popular, via educao permanente ou atravs da criao de ouvidorias e da
promoo de atividades que contribuem para o esclarecimento e transparncia das aes
governamentais. Tais iniciativas se mostram bastante oportunas numa sociedade que por longos
perodos foi alijada das prticas democrticas e das informaes sobre o uso do dinheiro pblico.
Importa destacar ainda que as auditorias de natureza operacional realizadas pelos

Tribunais de Contas, como ferramentas de controle que possibilitam a verificao e avaliao do
Governo sob o ponto de vista das metas ou programas por ele fixados, e dos resultados
efetivamente alcanados, tambm se constituem em um excelente instrumento de controle social.
Para que efetivamente atinjam esse objetivo, torna-se necessrio, no entanto, que o resultados
dessas auditorias sejam divulgados para a sociedade, em linguagem de fcil compreenso, de
forma que esta possa exigir dos administradores pblicos que utilizem os recursos de forma
econmica, eficiente, eficaz e efetiva.
Ante o exposto, torna-se necessrio, ento, conhecer a forma como essas instituies
atuam no processo de fiscalizao da coisa pblica, para que possamos entender se de fato elas
tm se constitudo em instrumentos de construo da cidadania e contribudo para que a
sociedade se torne mais participativa, politicamente, e mais preparada para assumir
responsabilidades, organizar-se, e acionar os mais variados mecanismos de controle social.
3.2 OS TRIBUNAIS DE CONTAS EVOLUO E PRINCIPAIS ATRIBUIES
3.2.1 Funes e competncias dos tribunais de contas no Brasil
O desdobramento e o alargamento das atividades governamentais, com o passar dos

tempos, fizeram com que houvesse uma mudana de paradigmas quanto ao efetivo controle a ser
22
empreendido pelo Poder Legislativo. Sem ter como fiscalizar cada uma das parcelas da despesa e
apurar se os recursos financeiros foram gastos para o fim previsto e devidamente autorizado, ou
se porventura o Poder Executivo o desviou para fim diverso, surgiu a necessidade de ser criado
um organismo para controlar a execuo do oramento de sorte que o Poder Legislativo no fosse
ludibriado pelo Poder Executivo (COSTA, 2006).
Isso porque a existncia de uma organizao autnoma e independente que efetue a

auditoria e controle dos recursos pblicos, a servio da sociedade, to importante quanto as
liberdades democrticas e os demais pressupostos do Estado de Direito.
Assim, a histria dos Tribunais de Contas est atrelada ampliao da democracia,

mediante os crescentes mecanismos de controle do Estado pela sociedade. Vrias foram as
tentativas de se criar uma Corte de Contas em nosso pas, ainda durante o perodo imperial, sendo
que somente aps a proclamao da Repblica, a partir do Decreto-Lei n 966-A, de 7 de
novembro de 1890, sob a inspirao de Ruy Barbosa, foi criado o Tribunal de Contas da Unio
(TCU).
O processo de redemocratizao nacional, vivenciado a partir de 1985, veio reforar a
legitimidade dos Tribunais de Contas como agentes da cidadania, na auditoria e controle dos
demais poderes estatais.
A Constituio Cidad de 1988, por sua vez, ampliou as funes institucionais dos
rgos de controle externo, elencando, em seu art. 71, as competncias do TCU, como padro
para os rgos similares nos demais entes federativos, conforme se observa in verbis1:
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido com o auxlio
do Tribunal de Contas da Unio, ao qual compete:
I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da Repblica, mediante
parecer prvio que dever ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;
II - julgar as contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e

valores pblicos da administrao direta e indireta, includas as fundaes e sociedades
institudas e mantidas pelo Poder Pblico federal, e as contas daqueles que derem causa
a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuzo ao errio pblico;
1
As competncias do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro esto descritas no art. 123 da Constituio
Estadual Fluminense, de 5 de outubro de 1989.
23
III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admisso de pessoal, a
qualquer ttulo, na administrao direta e indireta, includas as fundaes institudas e
mantidas pelo Poder Pblico, excetuadas as nomeaes para cargo de provimento em
comisso, bem como a das concesses de aposentadorias, reformas e penses,
ressalvadas as melhorias posteriores que no alterem o fundamento legal do ato
concessrio;
IV - realizar, por iniciativa prpria, da Cmara dos Deputados, do Senado Federal, de

Comisso tcnica ou de inqurito, inspees e auditorias de natureza contbil, financeira,
oramentria, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes
Legislativo, Executivo e Judicirio, e demais entidades referidas no inciso II;
V - fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a

Unio participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo;
VI - fiscalizar a aplicao de quaisquer recursos repassados pela Unio mediante

convnio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congneres, a Estado, ao Distrito
Federal ou a Municpio;
VII - prestar as informaes solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas
Casas, ou por qualquer das respectivas Comisses, sobre a fiscalizao contbil,
financeira, oramentria, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e
inspees realizadas;
VIII - aplicar aos responsveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de

contas, as sanes previstas em lei, que estabelecer, entre outras cominaes, multa
proporcional ao dano causado ao errio;
IX - assinar prazo para que o rgo ou entidade adote as providncias necessrias ao

exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;
X - sustar, se no atendido, a execuo do ato impugnado, comunicando a deciso

Cmara dos Deputados e ao Senado Federal;
XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados.
1 - No caso de contrato, o ato de sustao ser adotado diretamente pelo Congresso

Nacional, que solicitar, de imediato, ao Poder Executivo as medidas cabveis.
2 - Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias, no

efetivar as medidas previstas no pargrafo anterior, o Tribunal decidir a respeito.
3 - As decises do Tribunal de que resulte imputao de dbito ou multa tero eficcia

de ttulo executivo.
4 - O Tribunal encaminhar ao Congresso Nacional, trimestral e anualmente, relatrio

de suas atividades.
Dessa forma, Costa (2006, p.64), a partir das lies de Evandro Martins Guerra
(2003, p.35-36), classifica as funes das Cortes de Contas do pas em:
24
1 Opinativa, consultiva ou informadora: art, 71, I, da Constituio Federal, em que se

apreciam as contas do Chefe do Poder Executivo, emitindo parecer prvio, estando
laborando em prol do Legislativo, visto ser este o titular do julgamento poltico das
contas anuais.
2 Jurisdicional ou contenciosa: art. 71, II, da Constituio Federal, julga e liquida as

contas dos administradores pblicos e demais responsveis por dinheiros, bens e valores
pblicos, alm das contas daqueles que deram causa perda, ao extravio ou a outra
irregularidade de que resulte prejuzo ao errio.
3 Corretiva: art. 71, VIII, da Constituio Federal, possibilita a aplicao, quando for
constatada ilegalidade de despesa ou irregularidade das contas, as sanes previstas em
lei, podendo fixar multa proporcional ao dano causado, alm de outras cominaes,
visando recomposio do errio.
4 Fiscalizadora: art. 71, IV, V e VI, da Constituio Federal, possibilita ampla atuao
seja na rea contbil, financeira, oramentria, operacional ou patrimonial, quando sero
verificados os aspectos da legalidade, legitimidade e economicidade dos atos
administrativos.
Tambm os princpios informadores da atuao dos Tribunais de Contas do pas

encontram-se elencados no art. 71 da Magna Carta de 1988, o que faz com que a anlise das
contas seja efetuada sob a tica da legalidade, legitimidade e economicidade, conjugada ainda a
vrios outros princpios aplicveis ao processo de fiscalizao contbil, financeira, oramentria,
operacional e patrimonial de todos os entes pblicos nacionais e subnacionais.
Segundo o princpio da legalidade, o administrador pblico somente poder fazer o

que estiver expressamente autorizado em lei e nas demais espcies normativas, sem que exista a
incidncia de sua vontade subjetiva, pois na Administrao Pblica s permitido fazer o que a
lei autoriza (Costa, 2006).
Para Costa (2006, p.83) a ao dos Tribunais de Contas no est atrelada, neste caso,
apenas ao controle documental e burocrtico dos atos levados a efeito pelo administrador
pblico, no sentido de compatibiliz-los com a lei, mas sim, e principalmente, verificar se o
atendimento da norma legal, dentro de um contexto social, alcanou de fato os fins almejados
pelo interesse pblico.
25
O princpio da economicidade, por sua vez, disciplina que o administrador pblico

tem o compromisso indeclinvel de encontrar a soluo mais adequada economicamente na
gesto da coisa pblica (COSTA, 2006, p.83). Para o autor, preciso entender que este
princpio se encontra vinculado ao da proporcionalidade, merecendo um tratamento autnomo e
prudente, para que seja contemplado no apenas em sede de controle externo e interno, mas
tambm no mbito do controle a ser realizado pelo Poder Judicirio e, ainda, pelo controle
social. (COSTA, 2006, p.83-84).
A economicidade determina a observncia da relao custo-benefcio, ou seja,

impe o controle da despesa em face dos recursos disponveis; a parcimnia, conteno ou
moderao nos gastos; e a ausncia de desperdcio na execuo dos programas, em respeito aos
interesses econmicos do povo, conforme nos ensina Evandro Martins Guerra (2003, p.105-106).
Determina ainda, segundo ele, o necessrio respeito aos interesses econmicos do povo, que se
encontram sob a proteo jurdica do Estado.
Quanto ao princpio da legitimidade, Helio Saul Mileski (2003, p.106-107) expe que
o controle da legitimidade
tem o sentido de justia, de racionalidade no exerccio da atividade financeira. O aspecto

da legitimidade, por conseguinte, engloba os princpios constitucionais oramentrios e
financeiros, derivados da idia de segurana jurdica ou de justia, que so princpios
informativos do controle determinado constitucionalmente. Assim, o controle efetuado
sob a conformao da legitimidade do ato fiscalizado significa proceder investigao
dos elementos ideolgicos e teleolgicos do ato praticado pelo administrador,
possibilitando a identificao de eventuais desvios de finalidade ou de poder, de fraude
lei ou de aes contrrias aos princpios do direito.
Costa (2006, p.86), conclui ento que o exame da legitimidade dos atos
administrativos deve ir ao fundo da finalidade apresentada e da motivao oferecida, de forma a
no compactuar, de modo algum, com a ilegitimidade das mesmas.
Os outros princpios aplicveis ao processo de fiscalizao contbil, financeira,

oramentria, operacional e patrimonial seriam ento o da moralidade, da igualdade, da
26
publicidade, da eficincia, do contraditrio e da ampla defesa, da oficialidade, da livre

investigao das provas, da motivao e do duplo grau de jurisdio, entre outros.
Para Costa (2006, p.97),
a fiscalizao contbil, financeira e oramentria, na Constituio Federal de 1988, foi

dilargada, amplificada e sistematizada, sob aspectos quantitativo e qualitativo, tendo-se
tornado funcionalmente ativa, no sentido de que pode, por iniciativa prpria, realizar
inspees e auditoria de qualquer natureza nas unidades administrativas dos trs
Poderes, assim como nas entidades descentralizadas. Outrossim, o controle externo,
previsto no art. 71 da Constituio Federal, no se circunscreve apenas ao tradicional
controle a posteriori, mas abrange igualmente a possibilidade de qualquer espcie de
controle (legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e renncia
de receitas) a realizar-se de modo concomitante ou a priori, a critrio discricionrio do
Tribunal de Contas, da Cmara dos Deputados, do Senado Federal e de Comisso
tcnica ou de inqurito. Eis uma impressionante inovao para o tema do regime jurdico
dos Tribunais de Contas, no Brasil: nunca os Tribunais de Contas brasileiros dispuseram
de competncias constitucionais to amplas e incisivas, para desempenho de sua misso,
inclusive com listagem taxativa de competncia no texto constitucional.
3.2.2 Evoluo e modernizao dos tribunais de contas brasileiros
A nova Constituio Federal tornou possvel a evoluo da instituio Tribunal de

Contas, fazendo com que suas atribuies passassem da mera apreciao passiva da legalidade
formal para uma fiscalizao permanente, a priori, concomitante ou a posteriori, ativa e de
ofcio, em relao a todos os atos jurdicos e extrajurdicos, atinentes gesto administrativa
integral do Estado, com relao s receitas e despesas pblicas (GUALAZZI, 1992).
Para o Ministro do TCU, Victor do Amaral Freire,
o que cumpre aos Tribunais de Contas agilizar as providncias para tornar mais
eficiente e mais eficaz a utilizao do instrumental que foi posto em suas mos,
ampliando sua ao e permitindo uma atividade sempre mais crescente, reformulando a
organizao de suas Secretarias, pondo em prtica, no exame dos atos financeiros e
oramentrios, o sistema de auditoria, reduzindo a zero a sistemtica, como rotina, de
liberao de documento por documento, para examinar com maior intensidade relatrios
financeiros gerados pelas inspees, onde as irregularidades isoladas sero postas em
relevo, mas no uma a uma, formando processo a processo, substituindo a preocupao
27
do tosto pelo controle do milho e, ainda, recrutando e habilitando seu pessoal tcnico
para as tarefas especializadas resultantes de novos mtodos de fiscalizao (apud
MEDAUAR, 1993, p.134).
O pargrafo segundo do art. 74 da Constituio Federal de 1988 dispe que qualquer

cidado, partido poltico, associao ou sindicato parte legtima para, na forma da lei, denunciar
irregularidades ou ilegalidades perante o TCU, ficando patenteado que a ordem jurdica
brasileira tem nos Tribunal de Contas um instrumento de cidadania ativa, o que os torna
indispensveis ao bom funcionamento do regime democrtico (COSTA, 2006, p.112).
A essa competncia das Cortes de Contas, Costa (2006) denomina de ouvidoria, que
consiste no recebimento de denncia apresentada pelo controle interno, por cidado, partido
poltico, associao ou sindicato. Para ele, as competncias dos Tribunais de Contas tm natureza
tcnica e poltica, demonstrando ser o Tribunal de Contas um rgo misto na organizao
constitucional brasileira.
Vale registrar ainda que o controle da administrao pblica exercido pelas Cortes de
Contas do pas foi sensivelmente ampliado com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal
(LRF), em 04 de maio de 2000. A LRF fortaleceu o controle exercido pelos Tribunais de Contas,
ao lhe atribuir a fiscalizao da gesto fiscal, nos termos do art. 59, caput, e 1 e 2 da lei,
tornando ainda mais rdua a misso dessas entidades.
Vrios pontos da fiscalizao efetuada pelos Tribunais de Contas foram impactados

pela LRF, tais como a anlise das Leis de Diretrizes Oramentrias e Leis Oramentrias Anuais,
da receita pblica, dos atos de concesso de renncia de receita e de gerao da despesa, das
despesas com pessoal, de licitaes e contratos, do endividamento pblico, entre outros.
A citada lei exige das Cortes de Contas, em vrios dispositivos, o controle

concomitante da execuo oramentria e refora ainda a necessidade de fiscalizao da receita e
da auditoria de programas de governo.
28
Com isso, os Tribunais de Contas encontram-se diante de um grande desafio, tendo

de um lado a sociedade cobrando resultados e maior controle na aplicao de recursos pblicos e,
de outro lado, a LRF exigindo a posio de instituio eficiente e tempestiva que estes rgos
devem ter.
Com a democratizao do pas, a malversao dos recursos pblicos tornou-se mais

explcita. A prpria Unio reconheceu o papel fundamental dos Tribunais de Contas na
implementao e sucesso da LRF, e por conseguinte, no controle da gesto fiscal dos estados, do
distrito federal e dos municpios, indispensvel consolidao nacional das contas pblicas.
A legislao eleitoral brasileira, por sua vez, ao tornar inelegveis por cinco anos
todos os responsveis por contas julgadas irregulares pelo TCU, veio tornar ainda mais
importante a atuao das Cortes de Contas no processo de fortalecimento da democracia
representativa em nosso pas, contribuindo de forma incisiva para a construo da cidadania
poltica nacional.
Os Tribunais de Contas do pas tambm vem exercendo um papel de grande

relevncia frente exigncia social e indispensvel da fiscalizao como medida de proteo do
meio ambiente natural e urbano, principalmente aps o advento do Estatuto das Cidades. Tem
sido dada nfase verificao de licenciamento ambiental nos empreendimentos pblicos e ainda
ao exame das despesas e investimentos em obras pblicas planejadas e em execuo.
No obstante tudo o que foi exposto at agora, e mesmo existindo o TCU, com
jurisdio sobre todas as entidades e os rgos federais centralizados ou descentralizados, os
Tribunais de Contas Estaduais, com atuao nos Estados membros da Federao, os Tribunais de
Contas Municipais, nas cidades de So Paulo e Rio de Janeiro, e ainda o Tribunal de Contas do
Distrito Federal, observa-se que todo esse aparato ineficiente para a realizao de um controle
efetivo e eficaz nas contas pblicas. (COSTA, 2006).
Para o autor, as estruturas de controle no pas ainda so um tanto quanto retradas,

uma vez que o nmero de agentes pblicos, de equipamentos, produtos e materiais de apoio no
esto dispostos em quantidade e qualidade que permitam uma fiscalizao efetiva sobre todos os
29
atos e as aes promovidas pela Administrao Pblica ou por aqueles que gerenciem dinheiros
pblicos. O controle realizado ainda por um sistema de amostragem e quase sempre a
posteriori, o que, segundo ele, se acredita ser dbil e temerrio em um pas como o Brasil, onde
os costumes e certas condutas de alguns poucos administradores podem macular a boa e
necessria gesto da coisa pblica (COSTA, 2006, p.152).
A partir dessa realidade e com o intuito de fortalecer o sistema de controle externo

brasileiro, cujas deficincias foram colocadas em discusso pela sociedade, foi efetuado, pelo
governo federal, um diagnstico dos principais problemas existentes nos Tribunais de Contas do
pas2, e criado o Programa de Modernizao do Sistema de Controle Externo dos Estados,
Distrito Federal e Municpios Brasileiros (PROMOEX), tendo como objetivo a modernizao e o
fortalecimento institucional do sistema de controle externo no mbito dos estados e municpios
brasileiros, de forma a garantir a sua integrao nacional e aumentar a eficincia e eficcia das
aes de fiscalizao e controle, contribuindo para a efetiva e regular aplicao dos recursos
pblicos estaduais e municipais, em benefcio da sociedade.
A anlise dos dados obtidos pela pesquisa realizada pela Fundao Getlio Vargas
(FGV), com o intuito de complementar o diagnstico j realizado pela FIA/USP, nos permite
observar que em todos os aspectos que envolvem o relacionamento do Tribunal de Contas com o
cidado comum, a avaliao negativa (soma de inadequado com pssimo) predomina sobre a
avaliao positiva (soma de timo e bom). O item que recebe a pior avaliao justamente o
da comunicao de suas atribuies institucionais para os cidados, com 61,3% de
inadequado/pssimo e 18,5% de timo/bom, na mdia dos setores.3
O relatrio dispe ainda que a Sociedade Civil o setor que mais se queixa de
deficincia nessa rea, com 67,6% das respostas considerando inadequado ou pssimo. Em
2
O diagnstico inicial foi realizado pela Fundao Instituto de Administrao da Universidade de So Paulo
(FIA/USP).
3
Fonte: PROMOEX Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
O desenho da amostra, composta por 5 macro setores subdivididos em categorias especficas, procurou representar a
diversidade de atores pblicos e sociais que, em cada estado, mantm com os Tribunais de Contas alguma relao
institucional e poltica, ou que guardam algum tipo de expectativa quanto ao bom desempenho de suas funes.
Assim, foram realizadas entrevistas com representantes dos poderes Legislativo, Executivo e Judicirio, alm do
Ministrio Pblico e da Sociedade Civil.
30
seguida vem a avaliao negativa sobre a clareza da linguagem utilizada pelo Tribunal de Contas
para o cidado comum, com 52,5% de inadequado/pssimo e 24,6% de timo/bom, somados.
O relatrio destaca, no entanto, que, apesar da avaliao majoritariamente negativa da

Sociedade Civil sobre os aspectos da comunicao, da clareza da linguagem, da transparncia da
fiscalizao, da facilidade de acesso e dos resultados obtidos pela fiscalizao, em questo
especfica aplicada a este setor, uma ampla maioria de seus representantes (62%) avaliou como
positivo o impacto das decises do Tribunal de Contas junto sociedade.
O Programa, que tem o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) como

financiador, comeou a ser delineado com a concepo do Marco Lgico do PROMOEX,
visando o fortalecimento do sistema de controle externo como instrumento do cidado e da
efetiva, transparente e regular gesto dos recursos pblicos, e teve como sntese os seguintes
componentes:
Fortalecimento institucional e modernizao do sistema de controle externo;
Fortalecimento e Integrao dos Tribunais de Contas no mbito nacional;
Desenvolvimento de vnculos interinstitucionais entre os Tribunais de Contas e com o

Governo Federal;
Redesenho dos Procedimentos de Controle Externo, contemplando o cumprimento da

LRF;
Poltica e Gesto das solues compartilhadas de tecnologia de informao;
Modernizao dos Tribunais de Contas dos Estados e Municpios;
Integrao dos Tribunais de Contas no ciclo de gesto governamental;

31
Redesenho dos mtodos, tcnicas e procedimentos de controle externo;
Planejamento estratgico e melhoria da gesto;
Adequao das polticas e gesto de recursos humanos;
Desenvolvimento de vnculos interinstitucionais com outros poderes e instituies de trs

nveis de governo e com a sociedade civil.
Este ltimo componente tem por objetivo fortalecer os mecanismos de transparncia

administrativa, de comunicao, parceria, intercmbio e integrao com outros poderes e
instituies e com a sociedade, visando melhorar a eficcia e efetividade do Controle Externo.
Esto previstos a realizao, por Tribunal, de pelo menos dois eventos, acordos ou
aes de cooperao interinstitucional at o fim do Programa, e ainda duas aes anuais, no
mnimo, de articulao com o cidado e com a sociedade organizada.
Vale registrar que o TCU, por sua vez, j caminhava para um programa prprio de
modernizao institucional, tendo dado incio, em 2003, ao projeto Dilogo Pblico, com o
intuito de esclarecer sobre a funo de controle do Estado e estimular o controle social e a
cidadania.
Nos anos de 2004 e 2005 foram realizados 57 encontros de Dilogo Pblico, em todo
o Brasil, com dos temas "Fiscalizao e Controle Social da Gesto Pblica" e "Qualidade dos
Gastos Pblicos", atingindo cerca de 20.000 participantes. O xito do projeto deu incio a um
programa permanente: o Programa Educacional Dilogo Pblico.
Este programa tem como objetivos principais:

32
incentivar a participao ativa de representantes da sociedade na fiscalizao de recursos

pblicos;
desenvolver conhecimentos que favoream o bom desempenho dos gestores pblicos;
divulgar a forma de atuao do TCU na fiscalizao dos recursos pblicos em beneficio

da sociedade;
fornecer informaes sobre controle de recursos pblicos e melhorar a comunicao entre

os rgos de controle, os gestores pblicos e a sociedade.
Em 2006, os eventos de Dilogo Pblico foram direcionados para o Terceiro Setor: as

Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (Oscips), devidamente qualificadas pelo
Ministrio da Justia; as Organizaes No-Governamentais (ONGs); e as demais organizaes
da sociedade civil que recebem transferncias voluntrias do governo federal. No houve
qualquer custo ou exigncia de pr-requisito para participao nesses eventos.
Levar ao conhecimento da sociedade o que e o que faz o Tribunal de Contas uma

atitude necessria no apenas como processo educativo, mas pelo seu carter de fortalecimento
democrtico. Outras Cortes de Contas do pas tem trilhado o mesmo caminho, seja atravs de
encontros, eventos, parcerias, projetos, criao e manuteno das chamadas Escolas de Contas,
entre outros, com o intuito nico de promover a aproximao da instituio com o cidado e a
sociedade civil organizada.
O Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro (TCE-RJ), por exemplo, realizou

em novembro de 2006 a Semana da Cultura e Cidadania, em que foi discutido o tema O TCE-RJ
a servio da cidadania. O palestrante, presidente da FGV, Carlos Ivan Simonsen Leal,
demonstrou que as Cortes de contas devem continuar controlando o cumprimento das regras
jurdicas e contbeis, mas que s isso no basta. preciso inovar, antecipar as demandas da
sociedade. As demandas da sociedade esto a e vieram para ficar, afirmou Carlos Ivan,
reconhecendo, no entanto, que impossvel antecipar todas essas demandas.
33
As Cortes de Contas deveriam ento, segundo ele, desempenhar um papel moderador,

atuando como um quarto poder, distinto dos poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, no
apenas para acompanhar a anlise contbil do dinheiro pblico, mas para verificar a aplicao
desses recursos e se a sua obteno est sendo feita de acordo com as normas que a sociedade
entendeu serem as mais adequadas. No no sentido de cercear, mas de orientar, rematou.
Em uma Nao onde poucos conhecem seus direitos e deveres, onde apenas alguns
compreendem o destino dos recursos pblicos, provenientes dos tributos pagos por todos, de
suma importncia conscientizar a populao sobre o papel do Tribunal de Contas como
"Instrumento de Cidadania".
34
4 CONTROLE SOCIAL E PARTICIPAO POPULAR
O controle da Administrao Pblica pode ser entendido como a fiscalizao exercida

pelo Poder Pblico ou pelo cidado em iniciativa individual ou coletiva, quanto atuao daquela
Administrao, com o objetivo de controlar a utilizao dos recursos pblicos, impedir a
ocorrncia de impropriedades, fraudes e controlar os resultados das aes do administrador,
verificando se eles esto de acordo com os objetivos propostos.
O cidado tem-se tornado cada vez mais consciente da importncia do seu papel, no
se encerrando o mesmo com o exerccio do voto e sim tendo continuidade com suas aes
pessoais de cidadania, atravs da integrao aos sindicatos, partidos polticos, organizaes no
governamentais, associaes de bairros, etc.
Com a promulgao da Constituio de 1988, houve uma intensificao no Brasil de

mecanismos que possibilitam a participao do cidado no controle dos gastos pblicos. Como
exemplo pode ser citado o pargrafo 2 do artigo 74, que dispe que "qualquer cidado, partido
poltico, associao ou sindicato parte legtima para, na forma da lei, denunciar irregularidades
ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da Unio".
Cabe destacar que o mencionado dispositivo foi reproduzido nas Constituies

Estaduais estendendo-se, portanto, aos demais Tribunais de Contas do Brasil.
O Tribunal de Contas como rgo responsvel pelo controle externo tem papel
fundamental na ampliao da participao da sociedade na Administrao Pblica, tornando seus
atos transparentes e permitindo atravs de parcerias com outros rgos, viabilizar um efetivo
Controle Social.
A idia de Controle Social pressupe a integrao da sociedade no controle do que

pblico, pois afinal os recursos utilizados so provenientes dos impostos pagos pela sociedade e
portanto, devem servir a esta sociedade.
35
De acordo com Vanderlei Siraque (2005), o poder referido na Constituio em seu

art. 1, pargrafo nico pode ser dividido em poder poltico, que o direito poltico de participar
das decises referentes formao dos atos normativos, e em direito pblico subjetivo de fazer
controle da execuo das decises polticas tanto as constitudas diretamente pelo povo quanto as
constitudas por meio dos representantes eleitos.
Portanto, este poder poltico seria denominado de participao popular e o direito de

controle das atividades do Estado seria denominado de Controle social, sendo ambos
considerados exerccios da soberania popular.
Como exemplo de participao popular, Siraque cita o voto, o plebiscito, o referendo,

a iniciativa popular de projetos de leis, a participao na composio dos conselhos de polticas
pblicas, a participao na elaborao da lei oramentria.
Cabe destacar o papel da LRF no Controle Social, pois a transparncia exigida por
esta Lei tem por objetivo o acompanhamento por parte da sociedade da gesto fiscal dos
governantes, permitindo, portanto, um controle social dos atos da administrao.
Entretanto, apesar da transparncia mencionada, deve-se ter em mente que uma

simples divulgao de dados no suficiente se estes dados no forem divulgados atravs de uma
linguagem acessvel pela sociedade.
Neste ponto, a atuao dos Tribunais de Contas tem papel relevante, pois muitos
deles tm adotado cartilhas, colocando de forma didtica temas relevantes da Administrao
Pblica.
Portanto, para que a participao popular se efetive essencial a divulgao pblica e

clara das informaes e dados governamentais.
36
A postura da Administrao, no entanto, no deve ser apenas a de cumpridora das leis

mas, antes de tudo, deve ser pr-ativa, incentivando a participao popular na elaborao dos
diverso planos, verificando as necessidades da sociedade e fomentando discusses na elaborao
das leis oramentrias.
Dessa forma, os Tribunais de Contas por terem determinao constitucional de

guardio do Errio, deve no apenas desempenhar seu papel de controle, mas tambm ajudar a
sociedade exercer o controle. Para isso devem se aproximar cada vez mais da sociedade, atravs
de mecanismos como ouvidorias, conscientizao atravs de palestras, seminrios, fruns para
divulgao ao pblico em geral de quais so as funes dos Tribunais de Contas e como cada
cidado pode contribuir para ajudar no processo de controle das contas pblicas, capacitao dos
gestores e de organizaes no governamentais e realizao de parcerias com outros rgos de
controle.
4.1 CONTROLE DA ADMINISTRAO PBLICA
A palavra controle de origem francesa (control), tendo sido introduzida no direito

Brasileiro por Seabra Fagundes em 1941.
Na Administrao Pblica, o controle fundamental, pois os recursos utilizados so

pblicos e, portanto, devem estar comprometidos com os interesses da sociedade. Quando se fala
em controle social, define-se a origem do controle, ou seja, o controle originado da sociedade.
O objetivo do controle garantir que a administrao atue de acordo com os

princpios estabelecidos na Constituio Federal que so: legalidade, moralidade, finalidade
pblica, motivao, impessoalidade e o princpio da eficincia, introduzido pela Emenda
Constitucional n 19.
37
De acordo com Di Pietro (1998, p.488), o controle da Administrao Pblica "o

poder de fiscalizao e correo que sobre ela exercem os rgos dos poderes Judicirio,
Legislativo e Executivo, com o objetivo de garantir a conformidade de sua atuao com os
princpios que lhes so impostos pelo ordenamento jurdico".
Para Hely Lopes Meirelles (2002, p.632) controle administrativo pode ser definido
como faculdade de vigilncia, orientao e correo que um Poder, rgo ou autoridade exerce
sobre a conduta funcional de outro
Para Jos Afonso da Silva (1994)
A submisso da Administrao legalidade fica subordinada a trs sistemas de controle:

o administrativo, o legislativo e o jurisdicional. Qualquer desses controles objetiva
verificar a conformao da atividade e do ato s normas legais. Deles o jurisdicional o
mais importante e se realiza com base na garantia de acesso ao Judicirio, mediante
procedimentos ordinrios, sumarssimos e especiais, mormente pela utilizao de um dos
remdios constituiconais.
O artigo 5 , XXXV da Constituio Federal dispe sobre o princpio da

universalidade da jurisdio, fundamentando o controle jurisdicional. Entretanto, de acordo com
Vanderlei Siraque (2005,p.83)
Em momento algum o texto do art. 5, XXXV, da constituio fala em controle

jurisdicional.O texto refere-se garantia de monoplio do Judicirio para decidir em
definitivo conflitos de interesse jurdico, mas desde que seja provocado pela parte
interessada, pois os magistrados no tm a funo de fiscais das atividades da
Administrao Pblica, exceto em casos excepcionais definidos pelas normas jurdicas.
No ordenamento jurdico brasileiro, existem vrios instrumentos de controle

previstos, podendo ser citados o artigo 165 da Constituio Federal que sistematiza a elaborao
do oramento federal e a Lei de Licitaes ( 8.666/93), que foi editada em funo do disposto no
art. 37, XXI que estabeleceu que obras, servios, compras e alienaes fossem contratados
mediante licitao pblica.
38
Desta forma, o interesse pblico fica assegurado atravs da escolha da proposta mais
vantajosa para a Administrao, controlando, portanto, o gasto de recursos pblicos.
Na Lei de Diretrizes Oramentrias, os poderes executivos das trs esferas devero

apresentar projeto de lei ao Legislativo, antes da proposta oramentria, descrevendo o
oramento anual do gasto pblico, podendo o Poder Legislativo aprov-lo com ou sem emendas.
A Constituio Federal prev, nos artigos 70 a 74, que a fiscalizao contbil,

financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao
direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e
renncia de receitas, ocorrer mediante controle externo exercido pelo Congresso Nacional , com
auxlio do TCU e do sistema de controle interno de cada Poder.
4.1.1 Objetivos
De acordo com Francisco Carlos da Cruz Silva (2001), podem ser identificados cinco
objetivos principais dos sistemas de controle nas organizaes em geral e especialmente na
Administrao Pblica, quais sejam:
proteger os ativos da organizao dos erros intencionais ou no e das irregularidades que

se possam produzir, atravs do estabelecimento de um conjunto de normas que impea
impropriedades ou pelo menos assegure a rpida deteco dessas situaes;
obteno de informaes visando a realimentao de informaes para a correo de

polticas pblicas;
conseguir adeso s polticas gerais da organizao;
atingir as metas e programas da organizao

39
promover a eficincia e a eficcia atravs da utilizao racional dos recursos disponveis.
O controle importante na Administrao Pblica, pois sem ele as metas no so

corrigidas e os objetivos fundamentais muitas vezes ficam colocados em segundo plano, alm dos
desperdcios e inadequao no uso dos recursos ou mesmo as fraudes no caso de existncia de m
f.
4.1.2 Espcies de controle
De acordo com o critrio utilizado na elaborao da classificao, os controles podem

ser definidos de variadas formas.
O critrio mais geral o baseado na identificao do rgo que exerce o controle, ou

seja, administrativo se realizado por rgo administrativo, legislativo se exercido por rgo
legislativo ou judicial, se exercido pelo judicirio.
O controle administrativo pode ser definido como o poder de fiscalizao e correo

que a Administrao Pblica exerce sobre seus prprios atos, decorrendo na administrao direta
do poder de autotutela, que permite a administrao rever os seus atos quando inoportunos,
ilegais ou inconvenientes. Na administrao indireta, decorre do poder de tutela sobre essas
entidades, sendo exercido nos limites estabelecidos em lei.
O controle legislativo exercido sob duas formas: controle poltico, com

competncias exclusivas do poder legislativo atuando nos atos da Administrao Pblica e
controle financeiro previsto no art. 70 da Constituio Federal.
40
O controle judicial baseado no Estado de direito e no princpio da legalidade dos

atos pblicos, tendo o Poder Judicirio o monoplio da funo jurisdicional no Pas, devendo
apreciar a leso ou ameaa de leso a direitos a direitos individuais ou coletivos.
Os mecanismos de acesso ao Poder Judicirio so instrumentos essenciais ao controle

jurisdicional da publicidade, legalidade, moralidade e probidade. Estes mecanismos podem ser
exercidos pelas vias do procedimento ordinrio ou por meio de procedimentos especficos
denominados remdios constitucionais, podendo ser citados o habeas corpus, o mandado de
segurana, o hbeas data, o mandado de injuno, a ao popular, a ao direta de
inconstitucionalidade e a ao civil pblica.
Outro critrio adotado da origem do controle, podendo ser interno se partir de um

rgo interno estrutura do ente controlado, caso contrrio ser classificado como externo.
Portanto, o poder exercido por cada poder sobre seus atos e agentes, com o objetivo
de adequar suas atividades lei, s necessidades do servio e s exigncias tcnicas e econmicas
de sua realizao, interno, estando previsto nos Artigos. 70 e 74 da Constituio Federal.
O controle interno uma autofiscalizao e tem entre outros objetivos: preparar a

prestao de contas, fornecer informaes administrao superior, garantir a legalidade,
eficincia, economicidade na aplicao dos recursos pblicos, identificar erros e fraudes,
acompanhar a execuo do oramento pblico etc.
O controle que um poder exerce sobre o outro, como tambm o que a administrao
direta exerce sobre a indireta classifica-se como externo.
De acordo com Jos dos Santos Carvalho Filho (2003), o controle legislativo divide-
se em controle poltico e controle financeiro, sendo o primeiro exercido diretamente com a
participao das duas Casas Legislativas em conjunto ou separadamente e o segundo exercido
com o auxlio do TCU, nos termos dos artigos 70 e 72 da Constituio Federal.
41
Dentre o controle poltico, esto includos o pedido escrito de informao e

convocao de autoridade federal, estadual ou municipal para prestar esclarecimentos sobre fatos
sujeitos fiscalizao (CF, art. 50 2 e art. 58 2, III), a sustao dos atos normativos do Poder
Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegao legislativo(CF, art.
49, V), a instaurao de Comisses Parlamentares de Inqurito para apurao de fato
determinado e encaminhamento das concluses ao Ministrio Pblico (CF, art. 58 3).
O controle financeiro o exercido atravs da fiscalizao das contas anuais

apresentadas pelo Chefe do Executivo e na fiscalizao das contas prestadas pelos responsveis
pela aplicao de dinheiro pblico, previstos, respectivamente, no art. 71, inciso I e II da
Constituio Federal.
Quando o critrio utilizado o momento em que se realiza, o controle pode ser

classificado em prvio ou a priori, concomitante e posterior ou a posteriori.
O controle prvio o que pressupe uma anlise antes que o ato produza efeitos,
evitando-se erros. O concomitante, denominado de preventivo por alguns autores, o que se
implementa no acompanhamento da execuo oramentria e dos programas de governo. J o
controle posterior ocorre posteriormente execuo do ato, tendo como objetivo corrigi-lo,
confirm-lo ou desfaz-lo.
4.2 CONTROLE SOCIAL
No Brasil, a aprovao do Plano Diretor da Reforma do aparelho do Estado foi um

passo importante para a valorizao da sociedade na gesto dos negcios pblicos na medida em
que buscou a introduo de idias gerenciais presentes na iniciativa privada na Administrao
Pblica, com preocupaes como qualidade dos servios pblicos prestados, oportunidade de
participao dos usurios nas decises de gesto pblica.
42
A Lei Complementar Federal n 101/2000, tambm conhecida como Lei de

Responsabilidade Fiscal, reforou a necessidade de transparncia e incremento da participao
social, atravs do acompanhamento da gesto fiscal dos governantes pela populao.
Atravs de vrios dispositivos da LRF, pode-se verificar a participao da sociedade

no controle da gesto pblica como, por exemplo, no art. 48, que trata da transparncia da gesto
fiscal, dando acesso pblico aos oramentos e leis de diretrizes oramentrias, prestaes de
contas e o respectivo parecer prvio entre outros, e o incentivo participao popular e realizao
de audincias pblicas durante os processos de elaborao e de discusso dos planos, lei de
diretrizes oramentrias e oramentos.
Cabe mencionar, ainda, o art. 49 da LRF determina que as contas apresentadas Chefe
do Poder Executivo ficaro disponveis, durante todo o exerccio, no respectivo Poder Legislativo
e no rgo tcnico responsvel pela sua elaborao, para consulta e apreciao pelos cidados e
instituies da sociedade e o Art. 9, 4 que estabelece que at o final do ms seguinte a cada
quadrimestre o Poder Executivo demonstrar e avaliar o cumprimento de metas fiscais
referentes ao perodo.
A palavra controle social, que uma expresso da democracia, pode ser definida de
vrias formas conforme segue:
"Compreende essencialmente a participao da sociedade no acompanhamento e

verificao das aes da gesto publica, no que tange execuo das polticas pblicas,
avaliando objetivos, processos e resultados.(Faccioni, 2006,p.7661)
" o ato realizado individual ou coletivamente pelos membros da sociedade, por meio de
entidades juridicamente organizadas ou no, atravs dos diversos instrumentos jurdicos
colocados disposio da cidadania para fiscalizar, vigiar, velar examinar, inquirir, e
colher informaes a respeito de algo." (Siraque, 2005,p.103)
43
Sheila Santos Cunha (2003, p.2) cita a definio da Rede Brasileira de Informao e
Documentao sobre a Infncia e Adolescncia como "a capacidade que tem a sociedade
organizada de intervir nas polticas pblicas, interagindo com o Estado na definio de
prioridades e na elaborao dos planos de ao no municpio, estado ou do governo federal".
No controle social o cidado no possui obrigao legal de fiscalizar, mas sim uma
faculdade garantida pela Constituio, ao contrrio do controle institucional, em que os agentes
pblicos tm o dever legal de fiscalizar (Siraque, 2005).
O Controle social no deve ser entendido como uma simples defesa de direitos dos
cidados, no estando preso a motivaes inerentes de quem o exerce. O Controle Social deve ser
entendido em um sentido mais amplo que a defesa da sociedade como cliente da mquina
pblica e no apenas como uma mera ao de recursos a dispositivos legais de proteo
individual.
4.2.1 Objetivos do Controle Social:
De acordo com Edval Bernardino Campos, entre os objetivos do Controle Social

podem ser citados os seguintes:
Possibilitar o envolvimento da sociedade nos assuntos do governo;
Tornar o governo mais pblico e a sociedade civil mais cooperativa;
Zelar pela utilizao dos recursos pblicos, considerando que estes recursos so
provenientes da sociedade e pagos direta ou indiretamente atravs de impostos, devendo
portanto, retornar sociedade em forma de servios de interesse pblico;
Democratizar a gesto das polticas de assistncia social, sade e educao.

44
Com o controle social, a sociedade detentora de informaes que permitem o ajuste,

a correo e os novos planejamentos, pois atravs da sociedade e baseada nos seus anseios, que
os candidatos so eleitos. Portanto, uma sociedade mais consciente da importncia do seu papel
ao detectar impropriedades nas execues das polticas pblicas ser mais consciente ao eleger os
candidatos e na verificao da aplicao dos recursos pblicos.
4.2.2 Instrumentos de controle social
Siraque (2005) cita diversos instrumentos de participao pelo cidado que

promovem o controle social da funo administrativa do Estado, destacando-se, entre eles, o
oramento participativo, o planejamento participativo, as organizaes no governamentais, os
meios de comunicao social, os conselhos de polticas pblicas e as ouvidorias.
4.2.2.1 Oramento participativo
O oramento participativo definido por Siraque (2005, p.119) como "a partilha de
poder poltico entre o Poder Pblico e a sociedade, visando elaborao, gesto e ao controle
social do oramento pblico".
O oramento participativo teve origem na experincia do conselho popular do

municpio de Vila Velha no Espirito Santo, em 1985. Depois, vrios governos das frentes
populares implementaram o oramento participativo como caso dos municpios de Mau, Santo
Andr, Distrito Federal, Recife , Belo Horizonte. Porto Alegre, entre outros.
Atravs do oramento participativo os cidados participam das discusses e

definies do oramento pblico atravs de sugestes, tornando a elaborao do mesmo mais
democrtica e rompendo desta forma com a tradio patrimonialista de sua gesto. Desta forma,
45
tomam conhecimento no que o Poder Pblico vai utilizar o oramento, contribuindo atravs de
sugestes.
4.2.2.2 Organizaes no governamentais ONGS
As ONGS podem ser consideradas instrumentos de controle social por buscarem

junto ao Ministrio Pblico e a outros espaos do Poder Pblico mover aes contra o Estado
quando este desrespeita direitos constitucionalmente adquiridos pela populao.
Para Siraque (2005), a importncia dessas entidades o fato de seus membros

participarem no cotidiano do Poder Pblico mas, para ele, nem todas as organizaes no
governamentais so mecanismos de controle social, pois muitas delas, como as organizaes
sociais (OS) e as organizaes da sociedade civil de interesse pblico (OSCIP), acabam gerando
mais demanda que oferta, pelo fato de receberem recursos pblicos e portanto estarem sujeitas ao
controle social. Isso porque suas atividades esto sujeitas a diversas formas de controle.
4.2.2.3 Conselhos gestores de polticas pblicas
Estes Conselhos surgiram nos anos 80 e foram incorporados pela Constituinte de

1988, tendo surgido a partir da vrios conselhos como o Conselho Nacional da Assistncia
Social, Conselho Nacional da Criana e do Adolescente, Conselhos da Sade, Conselho Nacional
da Educao entre outros, tendo este ltimo carter apenas consultivo e os trs primeiros papel
deliberativo.
A instituio dos Conselhos consiste em uma etapa da reforma do Estado ao tentar

introduzir uma nova cultura que rompa com a tradio patrimonialista da Administrao Pblica,
ao estabelecer um papel mais ativo para a sociedade na formulao das polticas pblicas.
46
Um dos instrumentos de Controle Social so os Conselhos Gestores de Polticas

Pblicas, que trouxeram formas inovadoras de gesto pblica para o exerccio da cidadania,
possibilitando "a sociedade a definio de um plano de gesto das polticas setoriais com uma
maior transparncia das alocaes de recursos e favorecimento da responsabilizao dos
polticos, dos gestores e tcnicos" (Cunha, 2003, p.2).
Para Siraque (2005, p.123), sua finalidade "a participao da sociedade na

elaborao, planejamento e controle das polticas pblicas, como de educao, segurana pblica,
sade, assist6encia social, lazer, criana e adolescente, idoso, transportes pblicos de passageiros
urbanos, cultura, segurana alimentar, meio ambiente.
Os Conselhos de Polticas pblicas devem ser compostos por representantes do Poder

Pblico e da Sociedade, tendo por finalidade principal servir de instrumento para garantir a
participao popular, a gesto democrtica das polticas pblicas e o controle social.
A atuao dos Tribunais de Contas muito importante para o exerccio do Controle

Social pela natureza de sua funo, que a fiscalizao da Administrao Pblica, incluindo
programas, projetos, polticas pblicas. Desta forma, quanto mais transparente e perto da
sociedade os Tribunais se encontrarem, mais incentivado ser o exerccio do Controle Social.
Mas para isso, torna-se importante ampliar os canais de comunicao entre este rgo e a
sociedade.
4.2.2.4 Ouvidorias
Um importante instrumento a criao de ouvidorias, que constituem-se em um canal

aberto com a populao para receber denncias e informaes sobre atos de gesto pblica.
47
As ouvidorias foram institudas para ouvir a sociedade, analisando a veracidade de

seus reclames e encaminh-los aos rgos competentes para as providncias necessrias.
Um grande nmero de rgos pblicos criou ouvidorias com a finalidade de servirem

de ligao entre as entidades e a sociedade. Normalmente o objeto de avaliao das ouvidorias a
qualidade dos servios e dos produtos prestados ou oferecidos, as condies de prestaes desses
servios, critrios ticos, cumprimento da legislao, etc.
A ouvidoria constitui um importante canal de aproximao da sociedade com os

Tribunais de Contas, tanto para encaminhamento de denncias quanto de busca de informaes
necessrias para o exerccio do Controle Social.
4.2.2.5 Meios de comunicao social
Para Siraque (2005), as emissoras de rdio, televiso, a internet, o sistema telefnico,

revistas e jornais so instrumentos importantssimos de informao e de formao de opinio
pblica e de controle social das atividades do Estado.
A mdia se constitui em importante instrumento de formao da opinio pblica pois

faz denncias e d muito mais publicidade dos atos dos agentes pblicos que o Dirio Oficial,
em funo deste no ser lido pela grande maioria da sociedade.
Outro ponto fundamental a capacitao da sociedade atravs de cursos, seminrios e

palestras com linguagem acessvel para que a populao possa ser uma aliada dos Tribunais de
Contas. Conforme se verificar no capitulo 4, vrios Tribunais de Contas tm evoludo nesse
sentido, podendo ser citado por exemplo o Tribunal de Contas de Pernambuco que atravs da
Escola de Contas Pblicas Professor Barreto Guimares investe em um projeto de
Democratizao de Conhecimentos sobre Gesto Pblica.
48
Ana Paula Paes de Paula (2005) cita, ainda, os Fruns Temticos que criam espao
para a discusso e o confronto de idias. Entre eles se destacam, o Frum Nacional da
Participao Popular nas Administraes Municipais, o Frum Intermunicipal da Cultura, o
Frum ao da Cidadania, o Frum Social Mundial e o Forum da Reforma Urbana que
influenciou questes na constituinte de 1988 como por exemplo, inserindo a idia do direito
moradia como um direito constitucional.
4.2.3 Base legal que ampara o controle social como prerrogativa da sociedade civil
A Constituio Federal Brasileira, de 1998, fortaleceu juridicamente e legitimou a

sociedade para fiscalizar a aplicao do dinheiro pblico e propor polticas nas reas sociais e de
sade. J nos seu artigo 1, pargrafo nico, estabelece que "Todo o poder emana do povo, que o
exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente nos termos desta Constituio".
Portanto, o poder sempre do povo que no caso de no exerc-lo diretamente o faz

atravs de representantes eleitos atravs do voto que exercem o poder em seu nome. Logo o
povo, por ser o "proprietrio" do poder, tem o direito de exigir prestao de contas daqueles que
exercem o poder poltico de fato, fazendo o controle das atividades estatais com o intuito de
verificar se os agentes pblicos esto agindo dentro das normas jurdicas estabelecidas.
Com a promulgao da Constituio, deu-se fora jurdica e legitimidade populao

para fiscalizar a aplicao do dinheiro pblico e propor polticas nas reas sociais.
Deve ser ressaltado o art. 74, 2, do citado Diploma Legal que estabelece que
qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato, seja parte legtima para denunciar
irregularidades ou ilegalidades perante a Corte de Contas.
49
A nossa Constituio Federal e outras leis existentes estabeleceram diversos

instrumentos que possibilitam o exerccio do controle social dos atos da Administrao Pblica
conforme de mostrado a seguir:
4.2.3.1 Constituio Federal de 1988
Art. 5 XXXIV a - direito de petio para defesa de direitos contra ilegalidade ou abuso
de poder;
Art. 5 XXXIV b - direito a certides;
Art. 5, LIX - ao privada nos crimes de ao pblica, se esta no for intentada no prazo
legal.Art. 5, LXX- mandado de segurana coletivo;
Art. 5, LXXII - habeas data;
Art. 5, LXXIII - proposio de ao popular;
Art. 14, incisos I e II e art. 18, 3 e 4, regulamentados pela Lei Federal 9.709/98-
plebiscito e referendo;
Art. 14, II I, art. 27, 4, art 29 , XIII, art. 61, 2, regulamentados pela Lei Federal
9.709/98-iniciativa popular;
Art. 10 - participao em colegiados de rgos pblicos;
Art. 29, XII - cooperao por meio de associaes representativas, no planejamento

municipal;
50
Art. 31, 3 - disponibilizao das contas dos Municpios aos contribuintes anualmente,
durante 60 dias;
Art. 74, 2 - denncia de irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de contas

por cidado, partido poltico, associao ou sindicato;
Art. 103, IX - ampliao da legitimidade para propor ao direta de inconstitucionalidade

para sindicato ou entidade de classe;
Art. 187 - regulamentado pelas Leis 8.171/91 e 8.629/93 - participao na fixao da

poltica agrcola;
Art. 194, pargrafo nico, inciso VII - gesto quadripartite da Seguridade Social -
atendida nas Leis Federais 8.080/90 e 8.212/91;
Art. 198, inciso III - participao da comunidade na Poltica de Sade;
Art. 204, inciso II -Assistncia Social - participao da populao na formulao de

polticas;
Art. 206, VI - gesto do ensino pblico;
Art. 216, 1 - promoo e proteo do patrimnio cultural brasileiro;
Art. 227, 7 - participao por meio de organizaes representativas no atendimento aos

direitos da criana e do adolescente-atendido com a Lei Federal 8.069/90;
Cabe mencionar ainda, o art. 74, 2 da Constituio Federal, que estabelece que
"qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato, parte legtima, na forma da
lei, para denunciar irregularidade ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da Unio."
51
e o art. 75 que dispe sobre a possibilidade de aplicao do art. 74 aos Tribunais de

Contas do Estaduais, do Distrito Federal e Municipais.
4.2.3.2 Legislao infraconstitucional federal
A seguir alguns exemplos de legislao que disciplina e em alguns casos, amplia a

participao popular:
Lei Federal n 4.17/65 que introduziu a Ao Popular permitindo ao cidado pleitear a

anulao de atos lesivos ao patrimnio pblico;
Lei 7.347/85 que dispe sobre a Ao Civil Pblica permitindo a responsabilizao de

atos por danos causados ao meio-ambiente, ao consumidor e a bens e direitos de valor
artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico;.
Cdigo de Defesa do Consumidor - Lei Federal 8.078/90 o qual alcana interesses difusos
ou coletivos;
Lei Complementar n 101 - lei de Responsabilidade Fiscal:
- Art. 48, pargrafo nico - incentivo participao popular e realizao de audincias

durante o processo de elaborao e de discusso dos planos, lei de diretrizes
oramentrias e oramentos.
- Art. 49 - determina que as contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo devem
ficar disponveis durante todo o exerccio para consulta pelos cidados.
52
-Art. 51 - determina que a Unio promover at o dia 30 de junho a consolidao nacional

e por esfera de governo das contas dos entes da Federao relativas ao exerccio anterior e
a sua divulgao, inclusive por meio eletrnico de acesso pblico.
Art. 67, III - determina que o acompanhamento de forma permanente da poltica da gesto
fiscal ser realizada por conselho de gesto fiscal visando adoo de normas de
consolidao das contas pblicas, padronizao das prestaes de contas entre outro
meios necessrios ao controle social.
Lei Federal 8.666/93 em seu artigo 4 que dispe que qualquer cidado poder
acompanhar o desenvolvimento do processo licitatrio e em seu artigo 41 1 que
possibilita a impugnao do edital de licitao por qualquer cidado;
Lei 9394/96-LDB - art. 9, pargrafo primeiro e art. 14 - participao das comunidades

escolar e local em Conselhos;
Lei 8.080/90-Poltica de Sade - art. 7, inciso VIII, art. 26-CNS, art. 33 e 37- CNS/
fiscalizao;
Lei 8.142/90 - que dispe sobre a participao da sociedade na gesto e controle do setor
da sade., mediante a realizao de conferncias de carter propositivo e dos Conselhos
de Sade, de carter permanente e deliberativo;
Lei de Diretrizes e Bases da Educao-Lei Federal n 9.394/96, que assegurou a

participao do controle cidado em conselhos escolares ou equivalentes, objetivando
fiscalizar os programas institudos pelo Ministrio da Educao;
LOAS-Lei Orgnica da Assistncia Social-Lei n 8.742/93:
- Art. 5, inciso II - participao da populao, por meio de organizaes representativas,

na formulao das polticas e no controle das aes em todos os nveis.
53
- Art, 15, inciso I - destinao de recursos financeiros para custeio do pagamento dos
auxlios natalidade e funeral, mediante critrios estabelecidos pelos Conselhos Municipais
de assistncia Social.
Estatuto da Criana e do Adolescente-Lei Federal 8.069/90 que contempla a participao

cidad nas aes de proteo da infncia e da adolescncia, atravs da constituio de
Conselhos.
O Controle Social fundamental para o pleno exerccio da democracia e da

cidadania, viabilizando uma gesto pblica mais justa e transparente, na medida em que procura
garantir a eficincia , a eficcia, a efetividade de um programa de governo, a qualidade dos
servios pblicos, verificando se os recursos pblicos esto sendo gastos adequadamente.
Apesar da LRF ter trazido contribuies importantes para a prtica do Controle

Social, a Constituio j previa alguns mecanismos de controle Social com o caso do artigo 29,
inciso XII, que dispe sobre a cooperao das associaes no planejamento municipal e do inciso
LXXIII do artigo 5 em que consagrada a legitimidade de qualquer cidado propor ao popular
contra ato da Administrao que traga leso ao patrimnio pblico e a moralidade administrativa.
Alguns dispositivos foram introduzidos pela Constituio Federal com o objetivo de

possibilitar um maior controle social dos recursos pblicos, como, por exemplo, o 3 do art. 37
da Constituio Federal, introduzido pela Emenda n 19/98, que dispe sobre as formas de
participao do usurio na Administrao Pblica direta e indireta, regulando especialmente as
reclamaes relativas prestao dos servios pblicos em geral, o acesso dos usurios a
registros administrativos e a informaes sobre atos do governo e a disciplina da representao
contra o exerccio negligente ou abusivo de cargo, emprego ou funo na administrao pblica.
Entretanto de fundamental importncia que a sociedade conhea e absorva o

controle social. De acordo com Di Pietro (1998,p. 488):
54
Para que o controle social funcione preciso conscientizar a sociedade de que ele tem o
direito de participar desse controle; preciso criar instrumentos de participao,
amplamente divulgados e postos ao alcance de todos. Enquanto o controle social no
fizer parte da cultura do povo, ele no pode substituir os controles formais hoje
existentes.
A existncia de um controle social atuante e ativo deve ser incentivada, para que a
sociedade organizada, juntamente com os controles oficiais existentes - controle interno, externo
e judicial -, atuem em prol do patrimnio pblico.
55
5- A ESCOLA DE CONTAS E GESTO DO TCE-RJ COMO INSTRUMENTO DE

CIDADANIA
Os Tribunais de Contas so rgos fundamentais para a sustentao do princpio

republicano do zelo pela coisa pblica. Entretanto, ainda se encontram distantes da sociedade em
funo no apenas de seu desconhecimento por parte significativa dos cidados, mas tambm em
virtude da utilizao de uma linguagem de difcil compreenso para a grande maioria.
A participao contnua da sociedade na gesto pblica um direito assegurado pela

Constituio Federal, permitindo que os cidados no s participem da formulao das polticas
pblicas, mas, tambm, fiscalizem de forma permanente a aplicao dos recursos pblicos.
Por isso, cabe aos Tribunais de Contas, no exerccio do controle externo, apoiar e
prestigiar o controle social, aproximando-se da sociedade. O direito informao uma das
bases da democracia moderna e encontra-se previsto na Constituio Federal.
A esse respeito, vale destacar a aprovao, pela Comisso de Constituio e Justia e

de Cidadania (CCJ) do Projeto de Lei Complementar (PLP) 149/00, do Senado, que obriga todos
os rgos da administrao pblica das trs esferas de governo a disponibilizar o acesso s suas
bases de dados a todo e qualquer cidado.
O projeto estabelece que qualquer cidado poder acessar as informaes referentes

aos atos de gesto financeira, oramentria e patrimonial dos rgos e entidades autrquicas e
fundacionais da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios, os quais devero
disponibilizar acesso aos seus respectivos sistemas de informao oficiais, a exemplo do Sistema
Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (SIAFI), utilizado no mbito da
Unio, e do Sistema Integrado de Administrao Financeira para Estados e Municpios
(SIAFEM), dentre outros.
56
De acordo com o projeto, o cidado pode ter acesso apenas a informaes que lhe
permitam analisar a natureza, o procedimento administrativo e os fins dos atos de gesto
financeira, oramentria e patrimonial. O Congresso Nacional, as assemblias legislativas,
cmaras municipais, tribunais de contas e da Justia, entre outros, devero ter senhas com acesso
mximo a esses sistemas.
Quanto mais bem informado o cidado, melhores condies possuem de participar

dos processos decisrios e de apontar falhas, garantindo maior eficincia, menos corrupo e
escndalos. Dar transparncia aos atos da administrao pblica a forma da populao conhecer
como seus representantes esto aplicando os recursos pblicos.
Um importante passo que muitos tribunais j adotaram com vistas estabelecer um

canal direto de comunicao com o cidado e a sociedade civil foi a criao de Ouvidorias.
Ressalte-se que para haver uma poltica efetiva de participao do cidado na

administrao pblica, preciso haver regulamentao clara quanto informao. No Brasil, o
direito informao est contemplado na Constituio Federal, nos incisos XIV e XXXIII do
artigo 5.
Nesse mister, a participao do cidado precisa ter canais de comunicao com o

sistema de controle externo e, uma das formas viveis a Ouvidoria, incluindo o disque-
denncia, com discagem gratuita e endereo eletrnico para encaminhamento de questes, busca
de informaes, ou, ainda, dar conhecimento de irregularidades na aplicao dos recursos
pblicos ou em matria de comprometimento ambiental.
Diversos tribunais de contas j contam com este servio. Podemos aqui destacar os
Tribunais de Contas dos Estados do Amazonas, Bahia, Distrito Federal, Mato Grosso, Mato
Grosso do Sul, Paraba, Paran, Pernambuco e Tocantins.
Cabe ressaltar que as Ouvidorias dos Tribunais de Contas no devem ser confundidas
com as Ouvidorias de empresas privadas j que, como funo de controle externo, estas devem
57
ter o papel de provedora de informaes, tanto para o Tribunal de Contas, a fim de trazer
insumos para as auditorias, quanto para a sociedade, a fim de contribuir para o controle social.
As Ouvidorias nos Tribunais de Contas passam, portanto, a ser mais um importante

elo de ligao entre os Tribunais, a sociedade e os demais interessados, sendo mais um rgo da
estrutura das Cortes de Contas.
Outro aspecto que dificulta o dilogo com a sociedade a linguagem utilizada nas
informaes divulgadas pelos rgos pblicos, extremamente tcnica, com termos especficos de
auditoria, contabilidade e direito pblico.
A maioria dos oramentos do setor pblico no pas se apresenta com letras midas,
rubricas confusas e nada explicativas, que praticamente inviabiliza o entendimento dos cidados,
sendo muito poucos os que escapam do padro da baixa transparncia.
A esse respeito, destacamos uma importante iniciativa internacional que tem sido
implementada nos ltimos anos, com levantamento em vrios pases, justamente com o objetivo
de tentar medir o grau de abertura e de transparncia dos oramentos pblicos.
Trata-se do Projeto Internacional do Oramento (IBP), que engloba uma rede de

instituies e entidades especializadas em contas pblicas em 59 pases. Em 2002, o projeto
comeou a ser desenvolvido a partir de uma pesquisa que serviu de base para os relatrios,
concludos no final do ano de 2006, e que desde ento tm se tornado pblicos. Uma
classificao foi definida, a partir de parmetros de comparao entre os pases, e um ndice foi
criado: o ndice do oramento aberto.
O Brasil, ao lado da Coria do Sul, da Noruega, da Sucia e de Botswana, est no

grupo dos nove pases classificados como aqueles que disponibilizam significativa informao
oramentria. Afinal, os oramentos so dados a conhecer ao pblico antes de serem
encaminhados para discusso no Congresso Nacional, alm de sua elaborao ser associada Lei
58
de Diretrizes Oramentrias (LDO) e ao Plano Plurianual (PPA) com vistas justamente a seguir
uma conduta condizente com uma programao de mdio prazo.
Urge que a complicada nomenclatura dos oramentos seja apresentada atravs de uma
linguagem clara, de entendimento fcil pelas amplas camadas da populao, a fim de que estas
possam compreender para onde esto sendo aplicados os impostos recolhidos.
Uma proposta para o TCE-RJ seria disponibilizar na internet, numa linguagem

compreensvel, as informaes sobre os gastos e investimentos realizados pelas Prefeituras e pelo
Governo do Estado.
A confeco e distribuio de cartilhas, elaboradas numa linguagem simples e

compreensvel, dirigida para a populao em geral, com a finalidade de desmistificar as finanas
pblicas, enfatizando o que o governante pode ou no fazer, e informando como o cidado pode
denunciar irregularidades cometidas pelos gestores, tambm se apresenta como uma ao eficaz.
Vale destacar aqui, a iniciativa de alguns tribunais na confeco de cartilhas

explicativas, exemplo do Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco e de Santa Catarina. Este
ltimo, edita cartilhas, numa verso simplificada e acessvel, do parecer prvio emitido nas
Contas do Governador daquele Estado.
A Escola de Contas e Gesto do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro -

ECG/TCE-RJ foi criada atravs da Lei Estadual n 4.577, de 12/07/05, que autorizou a
transformao do Instituto Serzedello Corra ISE, sendo seu regimento aprovado atravs da
Deliberao TCE-RJ n 231 de 30/08/05.
Desta forma, foi dado um passo importante na capacitao dos tcnicos do Tribunal
de Contas do Estado do Rio de Janeiro e dos rgos jurisdicionados, visando a realizao de um
trabalho mais tcnico por parte dos servidores do Tribunal, assim como tornar efetivo o papel
orientador do TCE-RJ em relao aos rgos jurisdicionados.
59
De acordo com o artigo 2 da Deliberao TCE-RJ n 231/05 cabe Escola de Contas

e Gesto do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro, dentre outras aes:
I- promover formao, reciclagem profissional, aperfeioamento e especializao dos

quadros da administrao pblica e demais agentes interessados;
II- organizar e administrar a realizao de cursos de curta e mdia durao, cursos de

aperfeioamento ou atualizao, cursos customizados, cursos de graduao, ps-
graduao lato sensu e stricto sensu voltados para formao, aperfeioamento e
especializao profissional na rea de administrao pblica;
III- promover inovao da gesto pblica atravs da gerao e disseminao do

conhecimento nas diversas reas de governo;
IV- incentivar a produo cientfica em matrias de interesse da administrao pblica,

bem como realizar estudos, anlises e pesquisas tcnicas e cientficas relacionadas aos
temas de gesto pblica;
V- promover e organizar conferncias, simpsios, seminrios, palestras sobre questes

relacionadas com as tcnicas de controle da administrao pblica e outros temas
relevantes da gesto pblica;
VI- promover disseminao do conhecimento e da prtica acumulada da Instituio

Tribunal de Contas;
VII- dinamizar e integrar o trabalho cooperativo e colaborativo com outras instituies

de ensino e pesquisa, visando estruturar-se como uma organizao em rede
Para a execuo destas atividades, a Escola de Contas faz parcerias e realiza Fruns.
As parcerias so realizadas quando as atividades de capacitao so realizadas por

outros rgos e entidades. Cabe mencionar que o artigo 30 da Deliberao 231/05 dispe que os
cursos de ps-graduao podem ser ministrados por instituies devidamente credenciadas para
tal, com os objetivos e caractersticas dos cursos previamente definidos por meio de contratos,
convnios e instrumentos afins.
A ECG/TCE-RJ encontra-se promovendo cursos, a nvel de ps-graduao lato e

stricto sensu em Administrao Pblica, atravs de Parceria com a Fundao Getlio Vargas
(FGV).
60
A Coordenadoria de Estudos e Pesquisas (COE) da ECG tem como objetivo estimular

a produo tcnico-cientfica em matrias de interesse amplo e especfico da esto pblica,
fomentando a criao de estudos, anlise e pesquisas e promovendo a inovao de prticas
pblicas.
A COE incentiva a troca e criao de saberes relacionados atividade do TCE-RJ,

promovendo grupos de estudos, fruns e seminrios com outros Tribunais de Contas, rgos e
entidades da administrao pblica e com Instituies de Ensino Superior.
Todavia, de fundamental importncia a ampliao das atividades da ECG/TCE-RJ,

realizando aes semelhantes de outras Escolas de Contas como por exemplo, a Escola de Contas
Pblicas Prof. Barreto Guimares do TCE/PE.
Inicialmente, esta Escola tambm objetivava promover a capacitao e o

desenvolvimento profissional dos servidores do Tribunal de Contas de Pernambuco e de
entidades pblicas do Estado e dos Municpios.
Entretanto, posteriormente se voltou para a capacitao de membros de movimentos

sociais e da sociedade civil que lidam com recursos pblicos, a fim de evitar que erros nas
prestaes de contas interrompessem a continuidade de repasses.
Desta forma, membros de diversos segmentos da sociedade civil como pequenos

produtores rurais, membros de sindicatos e cidados que participam de conselhos de oramento
participativo, assim como de diversos conselhos setoriais que interferem diretamente na
elaborao e na gesto de polticas pblicas vem se beneficiando dos servios prestados pela
Escola.
Em relao aos pequenos produtores rurais, beneficirios do Projeto Renascer, que

recebem recursos do Governo Estadual, a experincia demonstrou uma sensvel diminuio dos
nmeros de contas rejeitadas aps a realizao dos cursos, melhora na utilizao dos recursos,
conscientizao da exigncia do comprovante fiscal ao se adquirir mercadorias, maior
61
valorizao dos bens pblicos e formao destes produtores em agentes polticos que devem
reivindicar a prestao de contas acerca das atividades dos administradores pblicos.
A Escola de Contas Prof. Barreto Guimares tambm se aproximou das Organizaes

No Governamentais- ONGS que atuam nas diversas reas de interveno social, subsidiando-as
tecnicamente para que acompanhem os gastos pblicos em suas respectivas reas de atuao,
visando cobrar maior eficincia dos governantes.
Foi firmado ainda, convnio com a Prefeitura de Recife em junho de 2003 visando a
capacitao de todos os conselheiros e delegados do Oramento Participativo (OP) em temas
relacionados com a elaborao e execuo do oramento pblico.
A Escola utilizou o recurso das Cartilhas populares tanto nos cursos quanto nos
projetos especiais, o que tem se demonstrado eficiente para a compreenso de termos tcnicos
sobre finanas pblicas.
Com a utilizao destas cartilhas, os participantes dos cursos se conscientizaram da

sua importncia como agentes polticos, que devem reivindicar a prestao de contas acerca das
atividades dos administradores pblicos, da necessidade da valorizao dos bens pblicos e da
correta utilizao dos recursos pblicos. Ademais, estas cartilhas se transformaram em um
instrumento multiplicador de informaes sobre gastos pblicos por terem uma linguagem de
fcil compreenso.
Portanto, apesar do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro j ter dado um

importante passo criando a Escola de Contas de Gesto, torna-se necessria, no intuito de
fomentar a participao mais efetiva da sociedade nas decises governamentais, a ampliao de
suas aes e servios.
Torna-se importante tambm, a difuso do papel do Tribunal de Contas no controle

dos gastos pblicos para a sociedade em geral, o que poderia ser feito atravs de palestras em
Universidades, Colgios, e outros rgos, veiculao na imprensa de propagandas institucionais,
62
distribuio de cartilhas em uma linguagem acessvel, e disponibilizao, na internet, acerca dos

gastos realizados por rgos pblicos, traduzidos em uma linguagem acessvel populao.
Vale por em relevo a ao implementada pela Escola de Contas do Tribunal de

Contas do Mato Grosso, que desenvolve o Projeto TCEstudantil, que busca estimular os
estudantes por meio de palestras pedaggicas, visando conscientizao e formao de valores
fundamentais para a afirmao do exerccio da cidadania, conferindo maior transparncia
Tribunal de Contas do referido Estado.
O Projeto busca destacar a importncia da misso institucional do TCE-MT no

contexto do Estado Democrtico de Direito, alm de possibilitar aos estudantes maiores
esclarecimentos sobre o sistema poltico da cidadania.
Outra ao inovadora digna de meno a que vem sendo desenvolvida pelo Tribunal
de Contas do Estado da Paraba, que a transmisso da sesso plenria daquela Corte de Contas,
via internet, que acontece todas as quartas-feiras, a partir das 9:00 horas.
A Escola de Contas do Tribunal de Contas do Mato Grosso tambm desenvolve o

Projeto Conhecendo o Tribunal de Contas, com o objetivo de oportunizar sociedade o saber
da competncia institucional e funcionamento do rgo. O primeiro encontro foi realizado no
plo de Rondonpolis, em 06/12/06, e contou com a participao de 38 entidades da sociedade
civil organizada, 4 prefeituras, 7 cmaras municipais e 7 instituies de ensino. At 2008, mais
cinco encontros regionais esto programados para se realizar.
Por fim, passamos a propor algumas aes que podero ser implementadas pela
Escola de Contas e Gesto do TCE-RJ, as quais contribuiro para a consolidao desta Instituio
como uma ferramenta eficaz a ser utilizada pelo cidado fluminense para promover o controle da
gesto da coisa pblica,. Essas iniciativas atendero, da mesma forma, a necessidade constante de
aperfeioamento dos gestores pblicos e demais servidores dos rgos jurisdicionados.
63
Habilitao de gestores de projetos financiados com recursos pblicos. Tal habilitao

passaria a ser exigida pelos rgos pblicos estaduais no momento da contratao de
instituies pblicas ou privadas (ONG, Organizaes Sociais e OSCIPS) para execuo
de projetos governamentais.
Promoo de cursos voltados para formao, reciclagem profissional, aperfeioamento e

especializao dos servidores do Executivo, Legislativo e Judicirio e demais membros da
sociedade civil interessados.
Disponibilizao na internet, numa linguagem compreensvel, as informaes sobre os

gastos e investimentos realizados pelas Prefeituras e pelo Governo do Estado.
Confeco e distribuio de cartilhas, elaboradas numa linguagem simples e

compreensvel, dirigida para a populao em geral, com a finalidade de desmistificar as
finanas pblicas, enfatizando o que o governante pode ou no fazer, e informando como
o cidado pode denunciar irregularidades cometidas pelos gestores e atuar no combate
corrupo.
Veiculao na imprensa propagandas institucionais a fim de conscientizar a populao da

importncia do seu papel no combate corrupo, atravs do acompanhamento e controle
dos gastos pblicos, estabelecendo um dilogo direto entre o TCE-RJ/RJ e a sociedade
fluminense.
Promoo de palestras educativas, a exemplo da Educao Cidad, em escolas e

universidades pblicas e privadas, com a finalidade de conscientizar os estudantes da
necessria contribuio da sociedade no combate corrupo.
Divulgao de dados estatsticos acerca do nmero de prestaes de contas rejeitadas,

denncias realizadas por cidados e representaes do Ministrio Pblico contra rgos
pblicos e civis pertencentes s localidades j beneficiados pelas atividades da Escola de
Contas.
Realizao de cursos de capacitao distncia, atravs da Internet e realizao de

vdeos-conferncias.
64
6 CONCLUSO
Uma sociedade organizada e participativa, consciente de seus direitos e deveres,

capaz de produzir as condies reais que de fato levem ao pleno exerccio da cidadania jurdica,
social, poltica, cultural e econmica e a um padro de vida condizente com o bem-estar social
que se traduz em uma considervel melhoria da qualidade de vida da populao.
Por outro lado, a existncia de um controle externo da Administrao Pblica, que

atue em parceria com o controle social a cargo da sociedade, capaz de criar as circunstncias
favorveis que promovam o desenvolvimento do pas, uma vez que a execuo dos programas de
governo e dos oramentos de forma integrada e efetiva evitam os desvios e desperdcios dos
recursos pblicos.
No obstante as muitas dificuldades vivenciadas pelas Cortes de Contas do pas no

exerccio dirio de suas atribuies, fica cada vez mais patente o seu papel de destaque e de
relevante importncia como guardis dos princpios fundamentais da boa e correta administrao
dos bens e valores pblicos, garantidores dos interesses sociais.
A Constituio Federal de 1988 criou as condies necessrias para que haja essa
estreita ligao entre as Cortes de Contas e a sociedade, ao disciplinar a forma de participao do
cidado e da sociedade civil organizada no controle da coisa pblica, em parceria com as
entidades de fiscalizao legalmente institudas com este propsito.
Esse comando constitucional fomenta, possibilita e legitima a participao popular

nas atividades de fiscalizao, ao permitir que a sociedade denuncie aos Tribunais de Contas
eventuais fatos de que tenha cincia ou dos quais suspeite, que possam envolver de alguma forma
a violao dos princpios legais institudos ou a malversao de recursos pblicos.
A parceria que se forma ento, a partir do instituto legal em comento, constitui-se em

um importante mecanismo de expresso democrtica, na medida em que possibilita o controle
65
dos administrados sobre os administradores, e representa uma importante fonte para a atuao das
Cortes de Contas do pas.
Os Tribunais de Contas, a fim de estreitarem essa parceria com a sociedade, que

ainda se mostra hoje bastante tmida, tm buscado incrementar e incentivar a participao popular
via educao permanente, com a criao das chamadas Escolas de Contas, ou ainda atravs das
ouvidorias e da promoo de atividades que contribuem para o esclarecimento e transparncia das
aes governamentais e da forma de atuao das Cortes de Contas do pas.
Tais iniciativas, conforme foi exposto, tm sido motivadas e patrocinadas em grande

parte pelo PROMOEX, visando basicamente o fortalecimento institucional e a modernizao do
sistema de controle externo, e ainda o desenvolvimento de vnculos interinstitucionais com outros
poderes e instituies dos trs nveis de governo e com a sociedade civil.
Importa destacar que as auditorias de natureza operacional e ainda as chamadas

auditorias de desempenho, que visam principalmente melhorar a atuao dos entes estatais,
reduzir o desperdcio e aumentar a eficincia e eficcia, devem ser priorizadas ou mesmo
incentivadas pelos Tribunais de Contas do pas, dada a potencialidade de se tornarem um
importante instrumento de controle social.
Torna-se necessrio, entretanto, que o resultados dessas auditorias sejam divulgados

para a sociedade, em linguagem de fcil compreenso, de forma que esta possa cobrar dos
gestores pblicos as aes que estejam focadas principalmente na promoo do bem estar social
almejado por todos.
Os Tribunais de Contas devem caminhar junto com a sociedade, assumindo uma

posio de parceria, tornando-a sua aliada no combate corrupo e m administrao dos
recursos pblicos, ajundo-os na sua misso constitucional e assegurando uma influncia cada vez
maior dos cidados nas decises do governo para que estas reflitam de forma efetiva os anseios
da sociedade.
66
O controle social da funo administrativa do Estado conseqncia necessria,

imediata e inseparvel do princpio republicano, que alicera nosso sistema constitucional. Num
pas onde os recursos so escassos e a carga tributria elevada, a sociedade reivindica que o
Estado apresente resultados no sentido de melhorar a qualidade de vida de todos.
Desta forma, a atuao das Cortes de Contas do pas devem contribuir para o
fortalecimento gradativo de mecanismos que privilegiem a participao popular tanto na
formulao quanto na avaliao de polticas pblicas, viabilizando o controle social das mesmas.
O Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro-TCE/RJ deu um significativo
passo no sentido de cada vez mais tornar-se um instrumento de cidadania e controle social atravs
da criao de sua Escola de Contas e Gesto.
Entretanto, de fundamental importncia a ampliao de suas atividades a exemplo

de outras Escolas de Contas como a Escola de Contas Pblicas Prof. Barreto Guimares do
TCE/PE e a do Tribunal de Contas do Mato Grosso, tendo sido neste trabalho, sugeridas algumas
aes que poderiam ser implementadas pela Escola de Contas do TCE/RJ, no intuito de fomentar
a participao mais efetiva da sociedade e aumentar a transparncia do papel desempenhado por
esta Corte de Contas.
Ante o exposto, podemos concluir, ento, que as Cortes de Contas brasileiras, apesar
de avanos significativos, tm um grande desafio a ser enfrentado e vencido no processo de
construo da cidadania e de aproximao da sociedade com as instituies pblicas e lideranas
polticas, sem os quais no haver condies de se implantar uma administrao pblica moderna
e eficaz no pas.
67
7 REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
BARBOSA, Alice Mouzinho. Cidadania fiscal. Curitiba: Juru, 2005.
BARRETO, Vicente. Triste fim de um pas imoral. Jornal do Brasil, Rio de Janeiro, 15,. set
,1991. Idias/Ensaios.
BRASIL. Constituio (1988). Disponvel em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/principal.htm >. Acesso em 16. jul. 2007.
CAMPOS, Edval Bernardino. Controle social das polticas pblicas. Disponvel em:<
http//www.cress-mg.org.br/Textos/Controle%20Social%20das%20Politicas%20Publicas.pdf >
Acesso em: 16 jul. 2007.
CARVALHO, Jos Murilo de. A cidadania no Brasil: o longo caminho. Rio de

Janeiro:Civilizao Brasileira, 2001.
CORBARI, Accountability e controle social: desafio construo da cidadania, 2004. Disponvel

em: <http://www.unibrasil.com.br/publicacoes/negocios/2/f.pdf>.Acesso em 02. mar .2007.
COSTA, Luiz Bernardo Dias. Tribunal de Contas Evoluo e Principais Atribuies no Estado
Democrtico de Direito. Belo Horizonte: Frum, 2006. 165 p.
CUNHA, Sheila Santos. O controle social e seus instrumentos. Disponvel em

<http//www.ufba.br/capitalsocial/Documentos%20para%20download/Controle%20Social%20e%
20Seus%20Instrumentos.pdf >Acesso em: 16 jul. 2007.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 10. ed. So Paulo: Atlas, 1998.
68
DROPA, Romualdo Flavio Dropa. Transparncia e fiscalizao na administrao pblica, 2003.

Disponvel em:
<http://www.advogado.adv.br/artigos/2003/romualdoflaviodropa/transparencia.htm>.Acesso em
01. ago .2007.
ESTADO DO RIO DE JANEIRO, Constituio (1989). Disponvel em: <

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/principal.htm >. Acesso em 16. jul. 2007.
FACCIONI, Victor Jos. A sociedade e o controle externo. Frum Administrativo, n.66, p.7659-
7666, ago. 2006.
FARAH, Elias. Cidadania. So Paulo: Juarez de Oliveira, 2001. 376 p.
FIGUEIREDO, Jorge Eduardo St.Aubyn. Comunidade cvica, capital social e conselhos de sade
no Estado do Rio de Janeiro, 2001. Disponvel em <
http://portalteses.cict.fiocruz.br/pdf/FIOCRUZ/2001/figueirem/capa.pdf>. Acesso em 30. jul.
2007.
FONSECA, Rafael Souza. Controle social: tribunais de contas e sociedade, uma unio poderosa
em defesa do errio.Revista do Tribunal de Contas do Estado de Sergipe , n.6, p.15-16, nov./dez.
2003.
GUALAZZI, Eduardo Lobo Botelho. Regime jurdico dos tribunais de contas. So Paulo: Revista
dos Tribunais, 1992. 230 p.
GUERRA, Evandro Martins. Os controles externos e internos da administrao pblica e os

tribunais de contas. Belo Horizonte: Frum, 2003. 351 p.
http://www.tce.am.gov.br
http://www.tce.ba.gov.br
69
http://www.tc.df.gov.br
http://www.tce.mg.gov.br
http://www.tce.mt.gov.br
http://www.tce.ms.gov.br
http://www.tce.pb.gov.br
http://www.tce.pe.gov.br
http://www.tce.pr.gov.br
http://www.tce.rj.gov.br
http://www.tce.sc.gov.br
http://www.tce.se.gov.br
http://www.tce.to.gov.br
LIMA, Evilnia Macedo. Controle social e cidadania: o papel do tribunal de contas. Revista
Controle , n.1, p. 34-35, fev. 2005.
MEDAUAR, Odete. Controle da Administrao Pblica. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1993.
187 p.
MEDEIROS, Paulo Henrique Ramos; PEREIRA, Jos Matias. Controle Social no Brasil:
conFrontando a Teoria, o Discurso oficial e a legislao com a prtica. Revista do TCU, p. 63-71,
out./dez. 2003.
MILESKI, Helio Saul. O controle da gesto pblica. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2003.
PAULA, Ana Paula Paes de. Por uma nova gesto pblica: Limites e potencialidades da
experincia contempornea. 1. ed. Rio de Janeiro: FGV, 2005.
70
PIRES, Maria Coeli Simes, Controle da administrao pblica e tendncias luz do estado
democrtico de direito. Frum Administrativo, n.38, p.3649-3670, abr. 2004.
PRADO, Maria clara R. M. do.Transparncia no oramento. Valor econmico. 15, fev, 2007
PROMOEX, Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, 2003. Diagnstico complementar

do PROMOEX Disponvel em
<http://www.planejamento.gov.br/arquivos_down/pnage/2_BID_PROMOEX_Diagnostico_Com
plementar_ABRUCIO_122003.pdf>. Acesso em 29. jun .2007.
SANTOS, Luis Wagner Mazzaro Almeida. Controle social e obras pblicas: uma oportunidade
de ouro para a sinergia controle externo-cidado. In: SIMPSIO NACIONAL DE AUDITORIA
DE OBRAS PBLICAS, 2004.
SILVA, Francisco Carlos da Cruz.Controle social: reformando a administrao para a sociedade.

In: Prmio Serzedello Corra 2001: Monografias vencedoras: perspectivas para o controle social
e a transparncia da administrao pblica. Tribunal de Contas da Unio. Braslia: TCU, Instituto
Serzedello Corra, 2002.
SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito constitucional Positivo. 19 ed. So Paulo: Malheiros,
2000.
SIRAQUE, Vanderlei. Controle social da funo administrativa do estado: Possibilidades e

limites na constituio de 1988.So Paulo: Saraiva, 2005.
TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de direito constitucional, financeiro e tributrio: Os direitos

humanos e a tributao: imunidades e isonomia. Rio de Janeiro:Renovar, 1999 v. III.
VERGARA, Sylvia Constant.Mtodos de Pesquisa em Administrao.2.ed. So Paulo: Atlas,

2006.
71
VERGARA, Sylvia Constant.Projetos e relatrios de pesquisa em administrao.7.ed. So Paulo:

Atlas, 2006.

2007 - Os Tribunais de Contas Como Instrumentos de Controle Social e Exercício Da Cidadania

Загружено:

Сведения о документе

Авторское право

Доступные форматы

Поделиться этим документом

Поделиться или встроить документ

Параметры публикации

Этот документ был вам полезен?

Это неприемлемый материал?

Авторское право:

Доступные форматы

2007 - Os Tribunais de Contas Como Instrumentos de Controle Social e Exercício Da Cidadania

Загружено:

Авторское право:

Доступные форматы

PROGRAMA FGV MANAGEMENT

Curso Intensivo de Ps-Graduao em

Alexandre de Almeida Santos

OS TRIBUNAIS DE CONTAS COMO INSTRUMENTOS DE

Rio de Janeiro, agosto de 2007

OS TRIBUNAIS DE CONTAS COMO INSTRUMENTOS DE

Alexandre de Almeida Santos

Trabalho de Concluso do Curso Intensivo de Ps-Graduao em Administrao

Rio de Janeiro, agosto de 2007

Os Tribunais de Contas como Instrumentos de Controle social e Exerccio da Cidadania.

Orientador: Vera Lcia de Almeida Corra

1.Cidadania 2. Controle Social. 3. Participao Social 4 .Tribunais de Contas

O Trabalho de Concluso de Curso

OS TRIBUNAIS DE CONTAS COMO INSTRUMENTOS DE

Alexandre de Almeida Santos

e aprovado pela Coordenao Acadmica do Curso Intensivo de Ps-Graduao em

Rio de Janeiro, agosto de 2007

Rio de Janeiro, agosto de 2007

Este estudo foi encontra-se estruturado em seis captulos.

No Captulo 1, apresentado o problema que desencadeou o estudo, os objetivos

No Captulo 2, apresentada a metodologia utilizada nesta investigao,

O Captulo 3 aborda o tema da cidadania e o contexto histrico que determinou a

No Captulo 5 traremos baila algumas aes desenvolvidas por Tribunais de

O Captulo 6 dedica-se s concluses do estudo.

2. MTODO E BASE TERICA DO ESTUDO ................................................................10

2.1 TIPO DE PESQUISA.........................................................................................................10

2.2 COLETA DE DADOS........................................................................................................11

2.3 TRATAMENTO DOS DADOS.........................................................................................11

2.4 LIMITAES DO MTODO............................................................................................12

3. OS TRIBUNAIS DE CONTAS COMO INSTRUMENTOS DE CONSTRUO DA

3.1 A CIDADANIA NO BRASIL E O SEU CONTEXTO HISTRICO...............................13

3.1.1 Breve histria da cidadania no Brasil..............................................................................14

3.1.2 A crise de autoridade e suas conseqncias para o exerccio da cidadania no Brasil......17

3.2 OS TRIBUNAIS DE CONTAS EVOLUO E PRINCIPAIS ATRIBUIES..........21

3.2.1 Funes e competncias dos tribunais de contas no Brasil..............................................21

3.2.2 Evoluo e modernizao dos tribunais de contas brasileiros.........................................26

4.1 CONTROLE DA ADMINISTRAO PBLICA............................................................36

4.1.2 Espcies de controle.........................................................................................................39

4.2 CONTROLE SOCIAL........................................................................................................41

4.2.1 Objetivos do Controle Social...........................................................................................43

4.2.2 Instrumentos de controle social........................................................................................44

4.2.2.1 Oramento participativo................................................................................................44

4.2.2.2 Organizaes no governamentais ONGS..................................................................45

4.2.2.3 Conselhos gestores de polticas pblicas......................................................................45

4.2.2.5 Meios de comunicao social.......................................................................................47

4.2.3.1 Constituio Federal de 1988........................................................................................49

4.2.3.2 Legislao infraconstitucional federal..........................................................................51

5- A ESCOLA DE CONTAS E GESTO DO TCE-RJ COMO INSTRUMENTO DE

A promulgao da Constituio Federal de 1988 ampliou o papel da democracia

Com o advento da Emenda Constitucional n 19, foram estabelecidos novos

A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), de 04 de maio 2000, por sua vez, ao

Assim, as Cortes de Contas, ao cumprirem suas funes institucionais, precisam ir

tambm os resultados alcanados pela Administrao Pblica, atravs da avaliao da

A percepo e o entendimento de que os Tribunais de Contas so verdadeiros

Entender o processo, no entanto, desafiador e complexo, mas as Cortes de Contas

Comprometidos com os valores democrticos e com a transparncia na gesto da

Cabe ressaltar que o controle social pressupe um avano na construo de uma

Dentro desse contexto, a elaborao de um estudo que abarque tais relaes, em

Assim, o trabalho ora desenvolvido pretende avaliar se o Tribunal de Contas do

O trabalho aborda, ento, a partir da anlise da bibliografia pertinente, quais as

2. MTODO E BASE TERICA DO ESTUDO

O presente captulo apresenta a metodologia utilizada na elaborao deste trabalho,

2.1 TIPO DE PESQUISA

Dessa forma, a pesquisa foi exploratria, descritiva e explicativa conforme disposto a