Razes

v.35, n.2, jul-dez /2015

O MAN, AS NORMAS E AS SUSPEIES: AS CONTRADIES DA TRANSFERNCIA

DE RENDA VISTAS DE BAIXO

Jean-Pierre Olivier De Sardan, Oumarou Hamani, Nana Issaley,

Younoussi Issa, Hannatou Adamou, et Issaka Oumarou
Traduo: Xavier Faure*

RESUMO
O caso dos programas de transferncias de renda na frica ilustra claramente vrias contradies da
ajuda ao desenvolvimento e da ajuda humanitria, na medida em que as normas definidas pelas entida-
des financiadoras e as ONGs para regular o acesso a essa renda desenvolvimentista [man] no so de
modo algum aprovadas pelas populaes beneficiadas. Estas normas importadas so, no entanto, acei-
tas sem contestao explcita pelos vrios atores envolvidos na cadeia de alocao dos recursos. Tal si-
tuao, todavia, legitima o uso de vrias tticas para burlar as regras estabelecidas. A difuso de qual-
quer bem pblico pelos dispositivos de assistncia d origem a importantes lacunas na implementa-
o, ainda mais porque as formas de interveno e suas normas importadas no levam em conta as ins-
tituies locais, e so elaboradas de maneira padronizada pelas agncias de desenvolvimento internacio-
nais, em um contexto de pluralismo normativo exacerbado e repleto de incoerncia.

Palavras chaves: Transferncia de Renda; Normas; Ajuda Humanitria; Polticas Pblicas; Seleo De
Beneficirios.

THE MANNA, THE RULES AND THE SUSPICIONS: CONTRADICTIONS OF CASH

TRANSFERS VIWED FROM LOW
ABSTRACT
The case of cash transfer programs in Africa clearly illustrates various contradictions of development
aid and humanitarian assistance, to the extent that the standards set by donors and NGOs to regulate
access to this development income not they are approved by way benefited population. These im-
ported standards, however, are not accepted without explicit objection by the various players involved
in the allocation of resources chain. This situation, however, legitimizes the use of various tactics to cir-
cumvent the rules. The dissemination of any public good for assistive devices gives rise to significant
shortcomings in the implementation, especially since the forms of assistance and its import rules do not
take into account local institutions and are prepared in a standardized way by the international devel-
opment agencies in a context of an exaggerated normative pluralism that is also full of incoherence.

Key words: Income Transfers, Rules, Humanitarian Aid, Public Policy, Selection of Beneficiaries.

Jean-Pierre Olivier De Sardan diretor de pesquisa no CNRS (FR) e diretor de estudos no EHESS. Presidente do IPAD (As-
sociao euro-africana para antropologia da mudana social do desenvolvimento. E-mail: jeanpierre.olivierdesardan@ird.fr
*Doutorando em Cincias Sociais pelo Programa de Ps-Graduao em Cincias Sociais da Universidade Federal de Campina
Grande. E-mail: xavfaure@hotmail.com.

Razes, v.35, n.2, jul-dez /2015

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Em todas as coisas, a m-f no falta, ain- - 2. No caso da ajuda ao desenvolvi-
da mais quando para tirar proveito dos mento, as normas importadas, que re-
bens dos projetos ou do Estado. Portanto gulam o acesso aos bens pblicos pelas
o fato de reunir todo o povo debaixo da
agncias de apoio, no so geralmen-
rvore comunitria [arbre palabre] in-
tensifica a trapaa. As pessoas tm perdi- te nem compreendidas, nem aprovadas
do sua dignidade e seu senso de honra por pelos atores locais, e muitas vezes no
causa dos mltiplos apoios aos quais elas condizem com as normas locais.
se acomodaram. por isso que usam cons- - 3. Devido a dependncia em relao
tantemente estratgias para sempre fazer
parte dos beneficirios. (Y.D., Simiri, in
a renda desenvolvimentista nos pa-
Oumarou, 2013). ses sob regime de ajuda (Laville Del-
vigne, 2000), estas normas importadas
so, todavia, aceitas tacitamente pelos
INTRODUO: PR-REQUISTOS CON-
diversos beneficirios da cadeia de alo-
CEITUAIS E CONTEXTUAIS
cao de recursos.
- 4. Contudo, no processo concreto de
O caso das transferncias de renda,
repartio dos recursos, as normas im-
ou cash transfers, fascinante para a scio-an-
portadas, consideradas ilegtimas, so,
tropologia do desenvolvimento (ou, mais ge-
na medida do possvel, contornadas ou
ralmente, a scio-antropologia das aes p-
desviadas pelos atores envolvidos.
blicas na frica), na medida em que concentra
ou exacerba as principais ambiguidades, con-
tradies, dificuldades e inadequaes das in- 1. UMA DEFINIO ABERTA DOS BENS
tervenes comuns das agncias de desenvol- PBLICOS
vimento, no obstante a boa vontade de seus
agentes e os resultados positivos eventual- Um esclarecimento preliminar , sem
mente obtidos quando eles so confrontados, dvida, necessrio, a respeito do que chama-
em diferentes nveis, com as mltiplas lgicas
mos bem pblico. Segundo a definio eco-
e normas locais. Esses programas de transfe- nmica clssica, dois critrios formais carac-
rncia tornam-se ainda mais um caso de esco- terizam um bem pblico: a no rivalidade
la porque esto numa fase de expanso consi- e a no excluso. De fato, raros so os bens
dervel, tanto nos pases de desenvolvimento que condizem com essas condies restriti-
intermedirio quanto nos pases mais pobres, vas, o que leva os economistas a utilizar fre-
representando assim a ltima moda em data quentemente a noo mais inclusiva de bens
no universo da ao humanitria e do desen- pblicos impuros. Pela nossa parte, escolhe-
volvimento. este o tema que queremos de- mos uma abordagem mais emprica e no for-
senvolver aqui. mal, do tipo mico (baseado nas represen-
O cerne do problema pode ser expres- taes dos atores), ao identificar como bem
so sob a forma das quatro propostas seguin- pblico todo tipo de bem ou servio pblico
tes, que as transferncias de renda ilustram ou coletivo que, em um determinado contex-
particularmente bem, mas que so encontra- to, objeto de um amplo consenso quanto ao
das em todas as intervenes de ajuda ao de- seu carter de interesse geral. Embora o Esta-
senvolvimento, incluindo as intervenes hu- do seja considerado como o responsvel pe-
manitrias: la destinao desses bens, diretamente ou em
ltima instncia, muitos so os atores coleti-
- 1. A difuso de qualquer novo bem vos suscetveis de garanti-la, tanto na Europa
pblico indissocivel da imposio como na frica.
de um novo sistema de normas que re- Nos vilarejos do Nger de hoje, a gua,
gula o acesso a este bem. a sade, a educao, a segurana ou a mesqui-
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ta, entre outros, so assim objeto deste tipo de sempre, e em todo lugar, em confronto com
consenso. A maior parte desses bens pblicos uma variedade de normas locais (normas so-
concedido por instituies ligadas a modos ciais ou normas prticas) inevitavelmente dife-
diversos de governana. Pode-se dizer o mes- rentes. A realidade de uma poltica pblica no
mo da assistncia em situao de fome ou de campo , entre outros, o produto desta con-
catstrofes naturais. Estas ajudas, que antes da frontao, com suas ambiguidades, contradi-
colonizao incumbiam ao chefe, ao emir, ao es, dificuldades e inadequaes.
soberano, passaram a seguir a ser transferidas Tal situao pode ser expressa de ou-
para o Estado Colonial e posteriormente para tra forma. Os descompassos, entre uma
os estado independente. Desde os anos 1970 e poltica no papel, ou atravs de seu marco
por causa, em particular, da ocorrncia da fo- lgico e de seus manuais de procedimento e
me em 1973 no Sahel, (Bonnecase, 2011), as uma poltica no campo, ocorre em todo lu-
instituies das Naes Unidas, as agncias de gar: o que foi muitas vezes chamada imple-
cooperao, e as ONGs internacionais se tor-
mentation gap. J existentes h muito tempo
naram, at hoje, os principais atores da desti-
nos pases do Norte, os estudos sobre a exe-
nao desses bens pblicos. A transferncia de
cuo (implementation) das polticas pbli-
renda a forma mais recente desse papel con-
cas (ver o livro pioneiro de Pressman e Wil-
ferido as organizaes internacionais.
davsky, 1973) so ao contrrio mais recen-
tes em relao frica (Bierschenk e Olivier
1.1 Polticas pblicas e implementation gap de Sardan, 2014). No entanto, a anlise do
problema dos descompassos sempre se si-
Como se tem observado com a transfe- tuou no cerne da antropologia do desenvol-
rncia de renda, o descompasso importante vimento (Bierschenk, 1988; Olivier de Sar-
entre, por um lado, os objetivos e os procedi- dan, 1995), cujas perspectivas, de algum mo-
mentos dos dispositivos desenvolvimentistas do, foram desenvolvidas de maneira anlo-
[dispostifs de dveloppement], e por outro, ga a aquelas chamadas bottom up das imple-
seus modos de execues concretas no campo. mentations studies (que eram caracterizadas,
Mas, antes de tudo, precisamos dissi- numa primeira fase, por uma perspectiva top
par um possvel equvoco: nossa inteno no down). Esta convergncia poderia ser for-
de fazer de algum modo o julgamento das mulada da seguinte forma: todo dispositivo
aes realizadas pelas agncias de desenvol- de interveno (toda poltica pblica) su-
vimento ou de transferncia de renda. Ns jeito a formas locais de ressignificaes, des-
no nos colocamos numa ideologia anti-de- locaes ou desagregaes, e marcado por
senvolvimento. As intervenes do desenvol- deslocamentos face interao de lgicas so-
vimento esto sujeitas aos problemas que en- ciais diversas, muitas vezes divergentes, ou-
frentam todas as polticas pblicas, na medi- tras opostas, que esto subjacentes aos com-
da em que essas intervenes so, basicamen- portamentos dos diversos grupos estratgi-
te, uma forma particular conduzida a partir cos de atores (Bierschenk e Olivier de Sar-
do exterior da poltica pblica. dan, 1997) (ou stakeholders: Bruga e Varva-
Toda poltica pblica concede bens p- sovsky, 2000) confrontando-se para a imple-
blicos atravs de um arcabouo institucional, mentao das aes.
de arranjos organizacionais, e de um conjun- Contudo, o descompasso entre uma
to de regras que definem as modalidades de poltica pblica no papel e uma poltica pbli-
acesso a esse bem e as condies sociais de sua ca no campo, entre seu sistema de normas e
concesso. Dito de outra maneira, o bem alo- as normas locais, mais ou menos importan-
cado integra-se em um sistema de normas. te, mais ou menos significativo, mais ou me-
Contudo, todo sistema de normas entra nos visvel segundo as situaes.
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2. AS ABORDAGENS PADRONIZADAS DO vam com elas, na onda da difuso macia dos
MUNDO DO DESENVOLVIMENTO E DOS ltimos complexos padronizados em voga, as
SISTEMAS IMPORTADOS DE NORMAS mltiplas ONGs que dependem de seus finan-
ciamentos, volens nolens. Tal subestimao
O implementation gap particular- dos efeitos inesperados ou perversos relativos
mente importante no mbito das interven- implementao concreta dos dispositivos de
es do desenvolvimento e das intervenes interveno, e de suas confrontaes com as
humanitrias (e ainda mais no caso da frica) lgicas locais, quase sistemtica nas grandes
porque os sistemas de normas so importa- organizaes internacionais.
dos numa forma padronizada. Concebidos no No Nger, o LASDEL analisou assim a
seio de uma configurao desenvolvimentis- inadequao aos contextos locais de inmeras
ta globalizada, esses sistemas so levados recomendaes do dispositivo prticas fa-
aos pases africanos beneficirios e se encon- miliares essenciais (PEE), difundido dispen-
tram, na maioria dos casos, em forte defasa- diosamente pela UNICEF (ver, por exemplo,
gem com as normas locais. Com efeito, aplica- a quase impossibilidade da amamentao ma-
se nos pases sob regime de ajuda dispositi- ternal exclusiva, diante das condies atuais
vos de interveno provenientes de empresas de vida das mulheres nas zonas rurais Ha-
de consultoria dos pases do Norte, ou de ex- mani, 2012). A mesma problemtica aparece
perincias realizadas em contextos muito dife- no complexo de preveno da transmisso do
rentes. Esta mecnica (s vezes chamada blue AIDS de me para filho (PTME), igualmente
print approach) mantida pela dominao de promovido e apoiado pela UNICEF, que no
modelos econmicos com vocao univer- leva em conta, de modo algum, a cultura pro-
sal, e pelo carter particularmente globali- fissional das parteiras e suas relaes muitas
zado das instituies de ajuda (organizaes vezes conflituosas com as parturientes. Esses
internacionais, evidentemente, mas tambm dois complexos so, todavia, difundidos de
agncias de cooperao do Norte e ONGs co- um modo padronizado em numerosos pases
nhecidas), nas quais circulam constantemente africanos, onde enfrentam problemas seme-
consultores, tcnicas e procedimentos. Inume- lhantes aos que mencionamos no Nger. Pode-
rveis aes de desenvolvimento so assim di- mos j prever srias tenses referente imple-
fundidas nos pases do Sul a partir de um mo- mentao pelo Banco Mundial do sistema, j
delo nico. Basta mencionar, nesse sentido, desenvolvido em outros lugares, de pagamen-
os projetos ditos verticais na rea da sa- to pelo rendimento dos agentes de sade!
de (fundos GAVI, Fundo global de luta con-
Os complexos intervencionistas pro-
ta AIDS, a tuberculose e a malria, etc.), tais vm sempre dos especialistas das agncias de
como as instituies de microfinanas (prove- desenvolvimento internacionais. Estes fre-
nientes do modelo da Grameen Bank), e, em quentemente padronizam e generalizam pro-
nosso caso, as transferncias de renda. cessos de auxlio e construes institucionais
Quando exportam a um nvel continen- produzidas em pases de renda intermediria
tal ou internacional um novo dispositivo (um ou emergente (ndia, Brasil), que so conside-
novo produto e o sistema de normas impor- radas experincias exitosas podendo ser apli-
tadas que o acompanha), as grandes agncias cadas frica (o que fortemente contest-
de ajuda, sejam quais forem seus discursos, se vel). tipicamente o caso das transferncias
preocupam concretamente muito pouco com de renda: as intervenes de referncia foram
os contextos locais, como se fosse apenas uma realizadas na Amrica Latina (Brasil, Mxico),
questo de comunicao ou de leves adapta- em condies muito diferentes das que pre-
es, podendo ser simplesmente delegadas aos valecem no Nger, no Mali ou no Burkina Fa-
agentes de campo, ou subcontratadas por em- so. Tratavam-se, na verdade, de polticas so-
presas de consultoria locais. Essas agncias le- ciais de ampla difuso, com uma participao
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poltica generalizada dos respetivos Estados, e (Olivier de Sardan et al., 2014): seleo esta-
uma mobilizao associativa significativa. Na- tstica dos povoados, pesquisas HEA (Hou-
da disso existe no Nger onde as transferncias sehold Economy Appraisal), seleo dos vul-
de renda so acima de tudo de domnio das nerveis, lista dos beneficiados, pagamentos
agencias de ajuda e das ONGs do Norte, em reservados as mulheres, assembleias comuni-
um contexto em que predominam o sistema trias, comits de informantes chaves ou de
da renda desenvolvimentista. Alis, signi- seleo, comits de reclamaes ou comits
ficativo que esses programas sejam introduzi- de sbios, restituies nas prefeituras, sesso
dos na frica no quadro do rtulo ajuda hu- formal de distribuio do dinheiro com atas,
manitria, enquanto na Amrica Latina eles etc. Essas normas importadas, alm se serem
so designados como programas sociais. pouco compreensveis pela populao, so
Todavia, evidente que todos os tipos ao mesmo tempo muito reprovadas nos seus
de programas de interveno so em algum fundamentos.
grau negociados entre as agncias de ajuda e
os pases africanos, no que se referem aos seus 2.1 Os efeitos prprios ao contexto ou ao bem
valores, seus calendrios de execuo, e suas
devolues financeiras que beneficiaram aos
Os equvocos de algum modo inelut-
pases alvos e as suas administraes. Mas, em
veis, inerentes aos complexos padronizados e
nenhum desses casos, os pacotes dos pro-
importados da ajuda humanitria e da ajuda
gramas so discutidos. Tudo se passa como se
ao desenvolvimento, so ainda por cima con-
o bem pblico proposto e o sistema de normas
sideravelmente ampliados, alterados, colori-
importada que o acompanha no fossem de dos, estilizados por fatores contextuais. Uma
fato negociveis. o caso das transferncias scio-antropologia comparada das transfern-
de renda: nem os dirigentes, consultores ou cias de renda revelaria assim a importncia dos
pesquisadores dos respectivos pases, nem os contextos scio-histricos ou socioculturais
representantes polticos locais foram consul- no modo como so percebidas, contestadas
tados previamente sobre o contedo do pa- e contornadas os sistemas de normas impor-
cote, ou seja, sobre a natureza do bem pbli-tadas dos programas. O estudo de Emanuel-
co alocado (auxlio social em dinheiro), sobrele Piccoli (2014), por exemplo, pe em evi-
os beneficirios supostos desse bem (famlias dencia, a respeito de um programa de transfe-
muito vulnerveis) ou sobre a pertinncia das rncia de renda nas Andas peruanas, as fortes
normas regulando a seleo do pblico alvo. resistncias locais frente intruso do Estado
Todos esses atores locais nunca tiveram uma atravs do programa, a desconfiana diante da
palavra a dizer quanto adequao dos dis- promoo de uma economia monetria asso-
positivos de transferncia e sobre a viabilida-
ciada s intervenes, e a importncia das in-
de da estrutura dos programas; nunca se lhes terpretaes ligadas ao diabo ou ao apocalip-
pediu sugestes ou objees sobre o contedo se que as mulheres se fazem do programa. Es-
propriamente dito das intervenes. S se lhessas trs caractersticas esto ausentes no Sahel:
pede assistncia para assinar as convenes ouo Estado intervm pouco nas transferncias, e
para fazer funcionar a mecnica j constru- sua presena na zona rural mnima; a econo-
da e entrega a chave na mo, sem nenhum mia j muito monetarizada, e no observa-
debate entre especialistas ou audincia pblica
mos nenhuma interpretao de ordem msti-
prvia a respeito da adequao das normas re- ca ou feiticista das transferncias. Mas encon-
gulando o acesso ao novo bem pblico. tramos tambm vrios elementos comuns: no
O caso das transferncias de renda Peru, como no Nger, a seleo dos benefi-
particularmente significativo. A distribuio cirios est sujeita a deliberao da assembleia
do dinheiro efetuada atravs de um siste- (...). Em alguns casos, esses procedimentos as-
ma de normas importadas muito complexa sumem um carter muito violento de apelo
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denncia, que rompe com todos os princ- num contexto em que ele sempre objeto de
pios da solidariedade comunitria. O fato que procura e motivo de preocupao central pa-
o auxilio no chegue para o conjunto da co- ra uma maioria de atores rurais, no s por
munidade e que algumas famlias no o obti- razes de insegurana alimentar, mas tambm
nham contribui para criar importantes tenses por razes sociais constantes e recorrentes (ce-
e invejas (...). Contudo, a comunidade en- rimonias, viagens), o que resulta em uma cir-
quanto organizao coletiva, pode em alguns culao importante de dinheiro e numa pres-
casos retratar-se como baluarte contra o mo- so permanente para consegui-lo. Tal situao
do de seleo imposto pelo programa, em vez leva a super monetarizao da zona rural ni-
de servir de ferramenta para separar os pobres geriana, longe dos mitos de autossuficincia e
dos menos pobres (idem). autoconsumo.
Podemos destacar pelo menos trs par- A distribuio burocrtica de uma aju-
ticularidades do contexto nigeriano, que se da em dinheiro por agncias de desenvolvi-
encontram com pequenas variaes em ou- mento, segundo modalidades supostamente
tros pases africanos sob regime de ajuda, impessoais, evoca irresistivelmente a metfo-
nomeadamente no Sahel. ra do man (um presente vindo do cu). Tal ti-
po de ajuda distancia-se radicalmente das for-
- (a) As transferncias de renda, no N- mas habituais locais de auxilio monetrio, que
ger, so injetadas em um contexto so muito personalizadas (caridade, patroc-
rural muito marcado pelo assistencia- nio, emprstimo, ajuda de vizinhana).
lismo, ou seja, onde as estratgias de
captao da renda desenvolvimentis- 2.2 Pluralismo normativo exacerbado e incoe-
ta so muito aprimoradas em todos os rncias mltiplas
nveis (camponeses e chefes rurais, elei-
tores e prefeitos, agentes locais e agen-
Os procedimentos importados pelas
tes de projetos, etc.).
agncias de ajuda coordenando as transfern-
- (b) Os povoados nigerianos so for- cias monetrias remete aquilo que a antropo-
temente clivados e fragmentados, per- logia jurdica chama com razo o direito dos
meados por conflitos em graus diversos projetos (Benda-Beckmann e Eckert, 2009).
velados, por contradies mais ou me- Trata-se de um sistema em plena expanso na
nos dissimuladas, constituindo assim frica, e que participa das novas formas de
ntidos espaos de desconfiana (Oli- pluralismo jurdico. Nessa perspectiva, todo
vier de Sardan, 1999) que as questes sistema de regras definindo as formas de aces-
materiais amplificam inelutavelmente. so a determinados bens pblicos (por exem-
- (c) Os diversos modos de autorida- plo, determinados tipos de programas de aju-
de local (chefes tradicionais, prefeitos, da) um sistema jurdico. As transferncias de
funcionrios locais de rgos maiores) renda, portanto, trazem mais um elemento a
so frequentemente contestados, suas esse pluralismo jurdico cada vez mais comple-
prticas clientelistas e corruptivas so xo. Elas coexistem em particular, e em todo o
amplamente conhecidas, e os diversos Sahel, com outros modos de resposta a crise
modos de governana local sofrem s- alimentar e apoio as famlias vulnerveis, que
rias dificuldades para prestar servios so muito difundidos e institucionalizados, e
satisfatrios aos usurios. que, obviamente, obedecem a regras diferen-
tes: cash for work, food for work, distribuio
Outros tipos de defasagens so rela- selecionada de alimentos, distribuio no res-
cionados s prprias caractersticas monet- tritiva de alimentos, cestas bsicas para pre-
rias do bem publico alocado. Pois o dinheiro veno da fome, distribuio de vale de com-
um poderoso ampliador de desconfiana, pra, warrentage, vendas a preos regulados.

No seio desse amlgama heterclito
de normas que as instituies internacionais
construram e importaram em torno da alo-
cao de dois bens bsicos (alimentos e / ou
dinheiro), as transferncias de renda podem
aparecer, numa primeira impresso, como um
conjunto relativamente homogneo e distin-
to, na medida em que elas so todas estrutu-
radas atravs de um nico referencial (Mul-
ler, 2000). O mesmo substrato ideolgico e a
mesma estratgia global contribuem com efei-
to para sua formao, que delineada em duas
metas convergentes: distribuir de maneira sig-
nificativa quantias de dinheiro para famlias
vulnerveis de modo que elas possam enfren-
tar situaes de crises alimentares (transfern-
cias de renda de urgncia) ou empoderar as
famlias para que elas possam se adaptar me-
lhor as situaes de crises (transferncias de
renda mais contnuas, destinadas aos grupos
mais desfavorecidos). Trata-se, em suma, de
uma nova forma de poltica social, quase uma
espcie de salrio mnimo de insero social,
que o mundo da ajuda internacional introduz
agora de maneira macia na frica.
Todavia, um exame mais atento re-
vela a grande heterogeneidade dos comple-
xos organizacionais e normativos que tradu-
zem em aes no campo os referencias teri-
cos. Cada financiador, cada ONG, e at cada
operador tm seus prprios mtodos de se-
leo, seu prprio contingente de benefici-
rios, seus prprios valores distribudos, suas
prprias frequncia de distribuio, e seus
prprios processos garantido supostamente a
participao comunitria. Nenhum ator
capaz de impor uma regulao e uma harmo-
nizao do complexo global (nem o Estado
que, todavia, deveria ser o primeiro a garan-
tir essas funes). Vrios polos de regulao
normativa coexistem, se entrelaam, e muitas
vezes se contradizem no mbito das transfe-
rncias de renda. Qualquer eventual coorde-
nao depende puramente e simplesmente da
boa vontade dos agentes das ONGs, ficando
assim muito aleatria e frgil.
Contudo, nesse amlgama confuso, po-
demos apontar algumas contradies estrutu-
23
rantes permeando os complexos de ajuda hu-
manitria nos seus pontos de alocao dos bens.
A principal contradio ope o prin-
cpio de distribuio gratuita, generalizada (e
tambm de vendas a preos moderados), ao
qual as populaes foram acostumadas desde
muito tempo, e o princpio de seleo de pro-
ximidade, que preside a grande maioria dos
programas de transferncias de renda.
Todavia, essas duas formas se aparen-
tam no fato de determinar previamente as
zonas geogrficas, de modo a definir as zo-
nas (prefeituras ou povoados) consideradas
como gravemente afetadas por uma crise ou
uma catstrofe. Alis, essa repartio geogr-
fica contestada pelas populaes no bene-
ficiadas, tanto em nome da igualdade cida-
d (que paga todos os impostos), como na
base de um discurso geral acerca da pobreza
(toda populao rural no Nger vulnervel)
cujos fundamentos so reforados pelas esta-
tsticas internacionais que apresentam o N-
ger como um pas particularmente pobre (e
talvez o mais pobres de todos).
Contudo, as distribuies gratuitas ge-
neralizadas, quanto a elas, no fazem distin-
es no seio dos povoados selecionados. so-
bre esse princpio que o estado colonial e o
estado independente nigeriano sempre proce-
deu para auxiliar as vtimas da fome. tam-
bm sobre este princpio que as organizaes
internacionais repartiram o apoio de emer-
gncia durante a crise alimentar de 2005. Ca-
da um tem direito, na zona de abrangncia do
auxlio, ao bem pblico ajuda humanitria.
Em oposio, a repartio do auxlio de
proximidade no seio dos povoados (a seleo
social), implantada recentemente pelas ONGs
executantes das transferncias de renda, apa-
rece para muitos como uma condicionalida-
de incompreensvel. As transferncias de ren-
da realizam, com efeito, uma filtragem radical
(porque dicotmico) entre os muito vulner-
veis (no jargo dos programas) e os demais
(ou seja, os vulnerveis no muito vulnerveis,
que representam a maioria dos habitantes).
Esse efeito de limiar percebido localmen-
te como ilegtimo e arbitrrio. Com efeito, a
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distino preliminar e formal em quatro ca- Alis, muitos executivos nigerinos expressam
tegorias, introduzida pelas ONGs que pedem sua hostilidade ao assistencialismo sem con-
a populao a definio de critrios de maior trapartida, tanto no quadro da ajuda alimen-
ou menor vulnerabilidade (nos quais devem tar quanto no quadro da sade (o que no im-
se encaixar as famlias) representa uma sepa- pede que qualquer um tente se beneficiar dos
rao puramente retrica, diante da distino programas tanto quanto possvel).
prtica em duas categorias finais (os benefi- Podemos tambm observar uma con-
cirios que so a quarta categoria, e os no tradio entre e princpio de emergncia ali-
beneficirios, que so as trs outras). es- mentar, defendido pela maioria das opera-
sa dicotomia que caracterstica fundamental es de transferncia de renda, que incita os
das transferncias de renda, segundo as popu- beneficirios a gastar principalmente os re-
laes, e esse aspecto o nico que vale real- cursos em alimentos, e o princpio de ativi-
mente e que profundamente contestado na dades gerenciadas de renda, apoiado pelas
zona rural. transferncias de renda do Banco Mundial
No entanto, este princpio de seleo (filets sociaux) e numerosos projetos de de-
de proximidade, desenvolvido em grande es- senvolvimento. Esta contradio se sobrepe
cala pelas transferncias de renda, j havia si- a outra, prpria das transferncias de ren-
do usado no passado, seja sob a base de cri- da movidas pelo princpio da emergncia ali-
trios de vulnerabilidade (distribuio de ali- mentar: por um lado, os promotores dessas
mentos a famlias pobres pelo Cellule de Cri- transferncias destacam o fato que os pro-
se Alimentaire [Clula da Crise Alimentar] e gramas deixem os beneficirios livres de gas-
pelo Programa Alimentar Mundial em 2007 tar o dinheiro como quiserem, mas de outro,
a partir de listas estabelecidas pelas prefeitu- esses mesmos operadores chamam a ateno
ras), seja sob a base do critrio de status (dis- da populao contra os usos no alimentares
tribuies por associaes arabo-islmicas aos do auxlio, difundindo mensagens contra a
beneficirios da zakkat), seja sob a base de cri- migrao e a compra de gado.
trios mdicos (distribuies de produtos nu-
tricionais especficos para crianas desnutri-
2.3 Do lado da populao: desconfiana e
das). Com relao a este ltimo caso, um estu-
normas locais
do do LASDEL tinha at descrito as estratgias
de desvio utilizadas pelas mes cujas crian-
as no tinham sido selecionadas, por moti-
Evidentemente, esse pluralismo nor-
vos que elas consideravam arbitrrios e injus- mativo, com todas as suas incoerncias, favo-
tos. Com efeito, a ocorrncia de uma seleo rece a desconfiana e a subverso das regras
percebida como ilegtima ou arbitrria permi- por parte das comunidades locais.
te justificar, para a populao, sua subverso. No entanto, a aplicao do controle
Uma segunda contradio ope o prin- comunitrio devia constituir, nos discursos
cpio de remunerao, inerente ao cash for das instituies de execuo das transferncias
work (e ao food for work), segundo o qual os de renda, o meio mais pertinente para lutar
montantes so pagos em troca de trabalho, e o contra as fraudes e o favoritismo: erros de
princpio do man, inerente as transferncias incluso acontecem quando pessoas que no
de renda (mas que frequente no campo do precisam de auxlio, ou que no se enquadram
auxlio para outros produtos, com os alimen- nos critrios dos programas, recebem apesar
tos) segundo o qual os montantes so atribu- de tudo as ajudas (...). A melhor maneira de se
dos sem contrapartida. Contudo, os dois sis- precaver contra erros desse tipo consiste geral-
temas coexistem na zona rural nigerina, mui- mente em fazer intervir as populaes locais,
tas vezes nos mesmos municpios, e at nos que sabem quem pode pretender a um auxlio
mesmos povoados. Compreende quem puder! e quem no pode. (Movimento Internacio-

nal da Cruz Vermelha e do Crescente Verme-
lho, 2008, Linhas diretrizes sobre os progra-
mas de transferncia de renda). O paradoxo,
neste caso, que esta abordagem pretendendo
ser participativa tem ao contrrio aumentado
a desconfiana da populao local, em vez de
dissip-la! O fato mesmo de associar auxilia-
res camponeses aos avaliadores externos pa-
ra as pesquisas HEA, ou de recorrer a assem-
bleias gerais convocadas para as chefias tradi-
cionais, tornou o processo suspeito!
Na verdade, e de um modo bastante
evidente, o processo de seleo dos benefici-
rios avaliado pelas populaes com base nos
critrios adotados habitualmente para avaliar
a alocao de bens pblicos, ou seja, o funcio-
namento dos modos locais de governana, es-
pecialmente o modo burocrtico de governan-
a (o Estado), o modo desenvolvimentista (os
projetos de desenvolvimento) e o modo das
chefias. O conjunto normativo, excessivo, que
orienta as transferncias de renda se insere em
espaos de desconfiana j constitudos, on- debates e empowerment a partir do entendi-
de, quando se trata da ajuda internacional, a
subverso das normas importadas, pelos che-
fes, os agentes do Estado, e os agentes de pro-
jeto ou das ONGs, um fato bem conhecido
da populao local. Todos sabem que a pri-
vatizao informal (Blundo e Olivier de Sar-
dan, 2007) e a troca generalizada de favores
(Olivier de Sardan, 2004) so normas prti-
cas habituais dessas categorias de atores.
Em outras palavras, o pluralismo nor-
mativo deve ser agregado s normas prticas
dos funcionrios locais, dos agentes de desen-
volvimento e dos chefes: todos tm uma am-
pla experincia do jogo entre as normas ofi-
ciais, que supostamente regulam os comporta-
mentos, e as normas prticas, que os regulam
de facto desde que eles se deslocam das nor-
mas oficiais.
Enfim, devemos considerar, sem dvi-
da, um ltimo conjunto de normas locais, o
das normas sociais em vigor no seio dos gru-
pos destinatrios. Temos observado que elas
entram muitas vezes em contradio com as
normas importadas pelas agncias de desen-
volvimento, como a transferncia do dinhei-
25
ro unicamente para as mulheres. Nesse sen-
tido, as prticas dos beneficirios consistem
vo de encontro s normas importadas - as
mulheres comparecem durante as distribui-
es dos montantes -, enquanto na verda-
de volta-se entocado as normas sociais - as
mulheres entregam o dinheiro aos seus ma-
ridos-. Mas uma ponderao necessria:
as normas sociais locais no so obrigatoria-
mente compartilhadas por todos, e elas no
se arraigam sempre nos costumes do passado.
A armadilha da ideologia culturalista, com
seus efeitos de homogeneizao e tradicio-
nalizao, est sempre presente (Olivier de
Sardan, 2010b). Na verdade, as normas so-
ciais locais podem ser tambm conflituosas,
h mulheres que se recusam a dar o dinhei-
ro aos maridos, ou absolutamente modernas,
investir nas migraes. Contudo, elas so em
geral muito distantes das normas importa-
das pelas instituies de desenvolvimento a
exemplo das assembleias gerais, lugares de
mento dos projetos, e lugares de controle so-
cial e de poder, sobre a populao local.
Mas essa variedade e heterogeneidade
das normas locais resultam, no entanto, nu-
ma estratgia comum a grande maioria dos
atores locais e nacionais frente ao sistema das
normas importadas, uma espcie de meta-
norma prtica compartilhada pelos campo-
neses, os chefes, os prefeitos, os agentes de
projetos ou os funcionrios das ONGs nacio-
nais: trata-se de preservar a fachada, ence-
nar o comportamento de um aluno modelo, a
fim de manter os fluxos da ajuda, subverten-
do ao mesmo tempo e com uma infinidade
de modos os requisitos considerados ileg-
timos dos programas.
2.4 O desconhecimento das instituies pbli-
cas locais
Em um ltimo ponto, as transferncias
de renda ilustram as contradies da ajuda ao
desenvolvimento. Enquanto os PTR tm gas-
tado, desde 20 anos, muita energia para pro-
mover e financiar os processos de descentra-
26
lizao na frica, muitos programas, elabora-
dos e apoiados pelas mesmas instituies, te-
mem em ignorar os governos locais. Observa-
se o mesmo processo no nvel das polticas p-
blicas estatais.
assim que o dispositivo geral das
transferncias de renda confinam os prefei-
tos a uma mera figurao, restituio das lis-
tas de beneficirios nas prefeituras, ou com-
parecimento durante as distribuies dos au-
xlios, que todos deploram. Em outras pala-
vras, em tempos de descentralizao, os mu-
nicpios tornam-se espectadores de uma ambi-
ciosa e dispendiosa poltica social envolvendo
uma parte de seus eleitores, e isso sem a possi-
bilidade dos governos locais poderem opinar
em nenhum nvel.
Uma simples comparao entre o ora-
mento de uma prefeitura e os montantes das
transferncias de renda nesse mesmo munic-
pio dispensa qualquer comentrio: no muni-
cpio de Tbaram, 185.500.000 FCFA foram
distribudos em 2012, beneficiando 1.484 fa-
mlias nucleares, ou seja, cinco vezes o ora-
mento municipal total para esse mesmo ano!
No municpio de Loga, 562.822.000 FCFA
foram distribudos em 2012, o que represen-
ta oito vezes o oramento municipal total pa-
ra este mesmo ano.
Ademais, enquanto os PTR adotam,
desde a declarao de Paris, uma estratgia
de fortalecimento dos Estados africanos, e en-
quanto os servios descentralizados so uma
pea central da administrao pblica, esses
ltimos so totalmente ignorados pelas trans-
ferncias de renda, tais como muito programas
chamados comunitrios. Porm, em relao
a alocao da ajuda alimentar, uma estrutu-
ra nacional existe em todo o pas, nas escalas
regionais e departamentais, atravs de comi-
ts regionais e sub-regionais de preveno das
crises alimentares, presididos respectivamen-
te pelo governador e pelo prefeito. Embora se
pea suas contribuies para a seleo dos mu-
nicpios e povoados beneficiados pelas trans-
ferncias de renda, nos outros assuntos eles
no tm direito a palavra. E quanto institui-
o de desenvolvimento comunitrio, suposta-
mente responsvel pela coordenao das inter-
venes externas, observvel que esse servio
sempre ignorado e marginalizado. O servio
de agricultura, por seu lado, fica confinado na
produo de alguns dados para as ONGs.
CONCLUSO: CONFLITOS DE INTERES-
SES E DUPLA LINGUAGEM
Pode parecer surpreendente que, no
mbito da configurao desenvolvimentista, e
mais precisamente no seio das instituies pro-
movendo, facilitando ou executando as trans-
ferncias de renda, quase nada dito ou escri-
to sobre os equvocos, contradies e subver-
ses que a pesquisa do LASDEL tem descrito.
Por exemplo, nem os relatrios administrati-
vos, nem as inspees dos ministrios envolvi-
dos, nem os textos emanado das ONGs nacio-
nais ou internacionais, nem os produzidos pe-
los financiadores (PAM, USAID, ECHO), nem
os relatrios dos consultores ou as auditrias
tratam dos problemas que temos evocado!
Pode-se formular trs hipteses (at
convergentes) para explicar esse silncio en-
surdecedor. A nosso ver, essas trs hipteses
parecem vlidas, de uma maneira mais ampla,
para uma parte importante das intervenes
do desenvolvimento.
a) Os sistemas de feedback oficiais - enca-
minhamento da informao, de baixo
para cima e pela via hierrquica -, utili-
zados de modo corrente pelas adminis-
traes, os PTF e as ONGs, se interes-
sam unicamente nos outputs facilmen-
te mensurveis. Dito de outra manei-
ra, eles se baseiam em indicadores re-
latando as atividades realizadas (mon-
tantes distribudos, populaes benefi-
ciadas, etc.) que valorizam diretamen-
te as aes de execuo das transfern-
cias de renda, e, ao mesmo tempo, que
minimizam ou abafam todos os proble-
mas relativos sua implementao, no
acessveis pelos indicadores e cuja di-
vulgao pode tambm aparecer como
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uma falha ou uma contestao dos res- renda, considerando a importncia do
ponsveis a todos os nveis. montante em jogo. preciso que essa
b) Quando se recorre a avaliaes ou mo- renda continue a ser captada, e convm
nitoramentos sob a forma de pesquisa assim no falar publicamente nada que
ad hoc, estas so quase exclusivamen- possa comprometer o retorno ou segui-
te baseadas em trabalho de campo mui- mento das captaes. Isso remete evi-
to rpido e em questionrios e / ou em dentemente as questes importantes
grupo focal polarizados nos benefici- envolvendo as distribuies para as po-
rios e nas autoridades locais, sem ne- pulaes, mas tambm os financiamen-
nhuma contemplao do ponto de vis- tos para as ONGs nacionais e interna-
ta dos no-beneficirios. Esses parece- cionais, as IMF e os consultores, esses
res, pagos em geral pela instituio alo- aspectos parecem-nos confirmados pela
cando as transferncias de renda, no relutncia dos atores com a qual nos de-
so verdadeiramente independentes, e paramos durante o trabalho de campo.
no permitem um real retorno acerca Ao contrrio, no h nada de surpreen-
das dificuldades encontradas localmen- dente no fato de que um programa
te. Ter-se-ia falado bastante sobre os de pesquisa como o nosso, referindo-
vieses importantes que empobrecem as se a scio-antropologia das aes p-
pesquisas por questionrios no Nger (e blicas, se interesse pelas lgicas prag-
nos pases vizinhos), tanto do lado dos mticas e cognitivas em ao, e anali-
dispositivos de pesquisas - prazos de- se os deslocamentos, os descompassos,
masiados reduzidos, questionrios lon- as divergncias, os desvios e as subver-
gos, complexos e inadaptados aos con- ses que ocorrem durante a alocao
textos locais - quanto do lado dos pes- de um bem pblico, seja no seu ponto
quisadores (pouco preparados e moti- de partida, seja no conjunto da cadeia
vados) e dos pesquisados (preocupados de implementao.
em dar as boas respostas permitindo
a continuao dos projetos). Ademais, Mas, deve-se ter entendido que tais
outros limites podem se encontrar no pesquisas no so estudos de impacto cuja
uso, no mbito das pesquisas, da tcni- realizao seria muito complexa e dispendio-
ca de grupos focais (focus group), que sa, por exemplo, sob a forma de randomi-
se tornam espaos onde o controle so- zed control trials to ativamente promovidas
cial muito forte, sobretudo frente aos pela J-Pal, nem menos avaliaes dos pro-
pesquisadores externos aos povoados a gramas de ajuda ou de desenvolvimento. As
mesma avaliao pode ser feito no qua- pesquisas do LASDEL sobre as transferncias
dro dos post distribution monitoring. de renda no Nger abrangeram assim somente
c) Os diversos atores individuais ou co- alguns aspectos especficos destas transfern-
letivos envolvidos (beneficirios, che- cias, a saber as condies de sua implementa-
fes, prefeitos, ONGs nigerinas, IMF ni- o em nvel dos povoados, a percepo que
gerinas, ONGs internacionais) tm to- delas tm os atores locais, as estratgias que
dos eles algum interesse, ligado a pros- eles adotam, e as lgicas mltiplas que se con-
seguimento das transferncias de ren- frontam nessas ocasies. Nossa focalizao
da, em no ver, revelar ou destacar os nesses aspectos nos permite trata-los de forma
problemas, mesmo se eles o conhecem aprofundada, mas no nos permite, de modo
mais ou menos. Poderia at se falar de algum, dar notas boas ou ruins nas operaes
conflitos de interesses generalizados! de transferncia de renda e propor qualquer
Para todos esses atores, e no somente balano global da alocao desse bem pbli-
os beneficirios, os programas so uma co no Nger.
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Ao contrrio, a metodologia qualitati- ou descompassos e os desmantelamentos afe-
va que utilizamos indispensvel para inves- tando os projetos que ele se encarrega de pro-
tigar o problema dos descompassos, proble- mover. No nem necessrio por isso o efeito
ma evocado no incio desse artigo e evidencia- deliberado de uma vontade de camuflar. Esse
do claramente pelo caso das transferncias de tipo de chamada de ateno para a realidade,
renda, mas que pode ser observado em todos aludindo a palavra informal, no simples-
os domnios nos quais a ajuda ao desenvolvi- mente considerada pertinente ou apropria-
mento aloca bem pblico, em contextos em da no campo da palavra pblica. Usa-la seria
que impera uma espcie de lei do silncio. romper uma regra tcita do jogo, que se esten-
A dupla linguagem reina com efeito de a todos os que beneficiam da ajuda exter-
nos pases sob regime de ajuda. De um lado, na, inclusive ao nvel dos povoados.
a palavra oficial, de outro a palavra privada. No entanto, as tcnicas qualitativas tm
A palavra oficial, aquela das reunies, como particularidade coletar a palavra priva-
dos encontros organizados pelas agncias da, em forma de entrevistas livres e confiden-
de cooperao e as organizaes internacio- cias, e transferi-la, atravs de analises e publi-
nais, aquela dos discursos pblicos, dos inu- caes, na esfera pblica. Elas procedem as-
merveis atelis e seminrios financiados pe- sim por observaes repetidas, que so o ni-
los PTF, uma palavra de lugar-comum, de co modo de ver in situ o descompasso entre
cautela excessiva, de censura, que muito dis- os discursos e as prticas. V-se aqui em que
tante das realidades. uma lngua politica- medida a metodologia da scio-antropologia
mente correta [langue de bois] que faz fun- com seu alicerce dito etnogrfico permite
cionar a maquinaria da ajuda e protege a roti- trazer o especfico na anlise da implementa-
na das burocracias desenvolvimentistas e esta- o das polticas pblicas na frica (e na an-
tistas locais: finge-se que os nmeros dos re- lise dos implementations studies).
latrios so verdadeiros, que as atividades so
realmente realizadas, que a qualidade dos ser-
Recebido em: 05/06/2015
vios assegurada, que a populao alvo en-
tusiasta, que as normas oficiais so respeita-
das, e que a privatizao informal ou o favori-
tismo no existem.
A palavra informal, longe dos PTF,
muito diferente. Cada um conhece mais ou
menos os jeitinhos, as artimanhas e os arran-
jos do quotidiano, e graceja-se muito sobre
isso, nem que signifique zombar dos funcio-
nrios zelosos que se recusam a recorrer aos
arranjos ou que se refutam a vangloriar a as-
tcia dos camponeses. Durante as discusses
informais, no raro escutar os atores en-
volvidos contar-nos com muitos detalhes es-
sa realidade crua cuja divulgao em pblico
sempre refutada.
As duas palavras no se comunicam.
Nenhum agente do estado, ou quase, faria pu-
blicamente aluso s mltiplas prticas ilcitas
que imperam no seu domnio de competn-
cia. Nenhum agente de ONG, ou quase, en-
caminharia aos seus empregadores os desvios,