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Papel do Poder Legislativo na conduo da poltica externa brasileira aps 1988*

Laerte Apolinrio Jnior**

1. Resumo

Este artigo tem por objetivo analisar o papel desempenhado pelo Poder Legislativo no processo
decisrio de poltica externa brasileira aps a promulgao da Constituio da Repblica de 1988.
Assim, este estudo buscar evidenciar se os parlamentares brasileiros so atores capazes de influenciar
a poltica externa do pas. Para tanto, primeiramente ser analisado o que literatura de Relaes
Internacionais e de Cincia Poltica tem a dizer sobre a relao entre os poderes Executivo e
Legislativo em matria de poltica externa. Em seguida, sero analisados os aspectos jurdicos do
papel do Legislativo na questo definidos pela Carta Magna de 1988. E, por fim ser realizada uma
anlise emprica das mensagens presidenciais enviadas ao congresso para ratificao entre 1988 e
2006 e dos projetos de lei que tenham como contedo alterar o papel do Legislativo na conduo da
poltica exterior.
PALAVRAS-CHAVE: Poltica externa brasileira, Poder Legislativo, Constituio de 1988.

2. Introduo

A literatura de Relaes Internacionais e de Cincia Poltica que trata sobre o processo


decisrio em matria de poltica externa brasileira costuma negligenciar o papel do Poder
Legislativo, privilegiando a atuao do Poder Executivo nessa questo. Os motivos que
comumente so apresentados como fatores do fraco desempenho legislativo nessa matria
consistem no: insulamento e nvel de excelncia do Itamaraty, a complexidade dos temas
internacionais, o desenho institucional definido pela Constituio de 1988 e os baixos
incentivos eleitorais.
No entanto, as alteraes ocorridas no cenrio internacional com o trmino da Guerra
Fria; e no cenrio nacional, com as aberturas poltica e econmica, vm nublando a distino
entre poltica externa e poltica interna como ela existia antes da globalizao. Nota-se que
cada vez mais as estratgias de insero internacional de um pas e seu relacionamento com
outros Estados determinam suas polticas domsticas. Nesse contexto, fica dvida de qual
seria o papel desempenhado pelo Congresso Nacional Brasileiro no tangente conduo da
poltica externa do pas.

*
Artigo elaborado para a disciplina Temas de Poltica Externa Brasileira, ministrada no Departamento de
Cincia Poltica da Ps-Graduao da Universidade de So Paulo (USP), julho de 2012.
**
Laerte Apolinrio Jnior, Bacharel em Relaes Internacionais pela Universidade Estadual Paulista Jlio de
Mesquita Filho (2011), mestrando em Relaes Internacionais pelo Instituto de Relaes Internacionais da
Universidade de So Paulo (2012-).

1
Alguns autores (Diniz, 2008; Ferrari, 2010) procuraram responder a esta questo
atravs de anlises empricas, mapeando quantitativamente a posio de deputados e
senadores sobre temas de poltica externa em determinados recortes temporais. Assim, este
artigo, partindo de uma reviso bibliogrfica sobre o assunto, utilizar os resultados obtidos
por essas pesquisas quantitativas para contribuir com este debate. Por fim, ser realizada uma
anlise qualitativa das preposies que pretendem alterar constitucionalmente a funo do
Legislativo na poltica externa com o intuito de averiguar se h demandas por maior
influncia do Congresso na determinao da ao internacional do pas.

3. Discusso bibliogrfica

A disciplina de Relaes Internacionais foi marcada em seu inicio por uma diviso
entre duas vertentes com diferentes vises sobre o papel do Estado no sistema internacional: o
Realismo e o Pluralismo. Os realistas partem de uma concepo Estado-cntrica, em que os
Estados so atores unitrios, havendo assim uma distino entre poltica interna e externa. J
os pluralistas pressupem que os Estados no so os nicos atores a serem considerados no
sistema internacional, havendo assim uma maior permeabilidade entre os assuntos internos e
externos dentro de cada pas.
Partindo dos supostos realistas, Kenneth Waltz, em seu livro Theory of International
Politics, publicado em 1979, inaugura o Neo-realismo. A diferena fundamental entre os dois
modelos se encontra no nvel de anlise: enquanto o Realismo moderno foca o Estado, o Neo-
realismo foca o sistema internacional. Assim, Waltz acredita que a estrutura determinada
pela forma como as unidades se posicionam, ou seja, a posio dos Estados uns em relao
aos outros no sistema internacional mais importante que as caractersticas intrnsecas de
cada um deles, como suas caractersticas polticas. Dessa, forma vale destacar que o
posicionamento das unidades no definido apenas pela anarquia do sistema internacional,
mas tambm pelas capacidades relativas de cada Estado.
Lima (2000) aponta que tanto para os realistas como para os neo-realistas a
especificidade da poltica externa est dada pela premissa de que os Estados so autnomos
em relao s suas respectivas sociedades nacionais e pelas suas capacidades de agirem de
forma coerente no que diz respeito a outros pases. Dessa forma, est presente nos escritos
realistas uma determinada percepo de que a poltica internacional estaria acima da poltica
domstica pelo fato de estar voltada defesa dos interesses nacionais e por tratar de questes
que afetam a segurana e a sobrevivncia dos Estados. A autora aponta a permanncia de um

2
ceticismo na tradio realista quanto eficincia de uma democracia em garantir
compromissos internacionais. Tais ineficincias se expressariam na falta de racionalidade na
intromisso de paixes da opinio pblica na conduo da poltica externa. Desse modo, alm
dessa suposta ineficincia e irracionalidade da democracia em assuntos de poltica externa,
outra crtica est presente na diferena ontolgica entre poltica externa e interna, pois de
acordo com os autores realistas, as polticas pblicas terminam na fronteira da nao.
Tendo sido influenciado pelas idias pluralistas de que os Estados no seriam atores
unitrios no sistema internacional, Putnam (1988) chama ateno para a influncia dos fatores
domsticos na formulao da poltica externa. Assim, haveria necessidade de ratificao
interna dos compromissos assumidos por determinado Estado. Destarte, seria necessrio um
equilbrio terico capaz de conciliar a interao entre condicionantes internos e externos,
considerando assim, partidos polticos, grupos de interesse, legisladores e opinio pblica
como determinantes da ao internacional de um pas.
Putnam (1988) procura solucionar essa questo com sua teoria do jogo de dois nveis,
em que no nvel nacional, os grupos domsticos perseguiriam seu interesse pressionando o
governo a adotar polticas favorveis a seus interesses, e os polticos buscariam o poder
constituindo coalizes entre esses grupos. J no nvel internacional, os governos nacionais
buscariam maximizar suas prprias habilidades de satisfazer as presses domsticas, enquanto
minimizam as conseqncias adversas das evolues externas. Dessa forma, o autor divide
analiticamente o processe em duas etapas: 1) o nvel I, que seria a barganha entre os
negociadores de duas partes que leva um acordo provisrio. 2) o nvel II, que seriam as
discusses em separado entre os grupos domsticos de apoio sobre ratificar ou no o acordo.
Dado esse conjunto de arranjos institucionais, o conjunto de vitrias (winset) para
determinada base de apoio do nvel II seria o conjunto de todos os acordos possveis do nvel
I que seriam vitoriosos, ou seja, que alcanariam a maioria necessria entre os apoiadores
quando colocados em votao.
Milner (1997) tambm oferece uma alternativa aos modelos neo-realistas, que vem os
Estados como atores unitrios, focando na interao entre o executivo e o legislativo no
processo de formulao de poltica externa. semelhana de Putnam, prope um modelo de
negociao padro entre dois Estados em que cada um est divido entre Executivo,
Legislativo e grupos de interesse da sociedade. Assim, na concepo do autor, o Estado
composto por atores polticos com preferncias distintas e que compartilham poderes no
processo decisrio de poltica externa, sendo que o Poder Legislativo possui influncia na
cooperao internacional. Sendo assim, para analisar a negociao de tratados internacionais,

3
deve-se considerar a forma institucionalmente estabelecida de interao entre Executivo e
Legislativo. Com isso, pode-se avaliar o peso do arranjo institucional domstico sobre a ao
internacional do pas. Dessa forma, o Executivo barganha com o Estado estrangeiro sobre um
acordo em um espao poltico unidimensional e faz uma oferta de pegar ou largar ao
Legislativo e o Legislativo ratifica ou no o acordo feito ao nvel internacional. E destaca que
os grupos de interesse possuem dois efeitos: indiretamente, influenciando as preferncias dos
atores e diretamente, fornecendo informaes aos legisladores que possam estar incertos
quanto pertinncia do acordo.
Seguindo essa tradio, Martin (2000) procura descobrir como o Legislativo influencia
a poltica externa nos pases democrticos. E como o legislativo afeta a credibilidade das
democracias em firmar acordos internacionais. Para tanto, a autora baseia-se no modelo
institucionalista das legislaturas para entender como eles podem delegar autoridade sobre
poltica externa para o executivo. Analisando o papel do congresso americano e europeu na
conduo da poltica externa, em que pela constituio o senado tem um papel de delegao
(TPA1) da poltica externa para o executivo. Conclui que eles o fazem para lidar com
problemas de ao coletiva, lidar com assuntos de complexidade informacional, e dar
credibilidade aos comprometimentos.
Desse modo, enquanto delega a autoridade de negociar, o legislativo ainda mantm
controle sobre a poltica externa atravs da votao do oramento, controle dos procedimentos
do executivo, nomeao de agentes, e a ratificao dos acordos. Dessa forma, o legislativo
mantm controle sobre as aes do executivo atravs de um mecanismo de reaes
antecipadas: porque o legislativo pode afetar significamente a implantao de acordos
internacionais, o executivo possui um incentivo de levar em conta as preferncias do
legislativo durante as negociaes. A lgica da influncia do legislativo se aplica tanto ao
sistema presidencialista como ao parlamentarista. Ento quando os interesses so
convergentes, o poder delegado; mas quando so divergentes, o congresso busca aumentar
sua participao.
No Brasil, a influncia dessas abordagens pluralistas da Anlise de Poltica Externa
ocorreu apenas nos ltimos anos, no final da dcada de 1990, sendo que o avano da rea vem
evoluindo lentamente, com uma baixa produo acadmica, o que expressaria um
entendimento emprico pouco profundo da realidade brasileira nessa rea. Nesse contexto,
dentre os estudos que focam relao entre os poderes Executivo e Legislativo em matria de

1
Trade Promotion Authority: autoridade delegada pelo Congresso ao presidente para negociar acordos
internacionais.

4
poltica externa, destacam-se os trabalhos de Maria Regina Soares de Lima (2000, 2001,
2002, 2003), Fabiano dos Santos (2001), Susan Cesar (2002, 2004), Clarita Costa Maia
(2004), Joo Augusto de Castro Neves (2003), Amncio Jorge Nunes de Oliveira (2003,
2010), Letcia Pinheiro (2003), Baena Soares (2005), Cristina Vieira Machado Alexandre
(2006), Simone Diniz (2005, 2008), Cludio Oliveira Ribeiro (2008), Janina Onuki (2010) e
Diogo Augusto Ferrari (2011).
Lima (2000) questiona os pressupostos da escola realista de que haveria uma
incompatibilidade entre democracia e poltica externa em virtude da especificidade da poltica
externa e das deficincias institucionais da democracia. Como supracitado, de acordo com os
realistas, a especificidade da poltica externa consiste na concepo dos Estados como atores
unitrios atuando no sistema internacional de forma autnoma em relao s suas sociedades
nacionais com o intuito de manter a credibilidade de seus acordos internacionais, havendo
uma separao entre poltica externa e domstica. J as deficincias institucionais da
democracia consistiriam na impossibilidade desses regimes de efetuarem polticas de Estado
de longo prazo, pois tais polticas estariam sujeitas a imediatismos polticos, impossibilitando
a manuteno de compromissos internacionais.
A autora aponta que mesmo que se aceite esses argumentos, podem ser encontrados
nesses regimes mecanismos e instituies capazes de atenuar os problemas de oportunismos
dos governantes e neutralizar a ameaa de no-ratificao domstica de acordos
internacionais. Conclui chamando a ateno para a artificialidade da separao entre poltica
externa e demais polticas pblicas, pois em um contexto de globalizao e interdependncia
econmica haveria uma permeabilidade cada vez maior de assuntos internos e externos,
gerando diferentes efeitos distributivos dentre os grupos de um pas. Destaca ainda a
necessidade de modernizao das instituies decisrias de poltica externa, com a criao de
mecanismos que garantam maior equilbrio de informaes, regularidade do controle poltico
ex-ante e da prestao de contas ex-post ao Congresso Nacional.
No trabalho O Congresso e a poltica de comrcio exterior, publicado em 2001, de
co-autoria do Fabiano Santos. Lima e Santos (2001) argumentam que o Legislativo vem de
uma posio de delegao para o Executivo, que vem do perodo JK, para um perodo de
abdicao, se isentando de fazer decises sobre as medidas comerciais implantadas ao longo
dos anos 1990. Apontam que as competncias constitucionais do Legislativo so restritas e
ineficazes, principalmente considerando as demandas do novo contexto de economia
globalizada e de abertura econmica e poltica brasileira. Dessa forma, o desenho
constitucional de delegao foi eficiente durante a fase que vigorou o modelo de substituio

5
de importaes. No entanto, salientam que no novo contexto global o Congresso tem
abdicado de tomar parte mais ativa nesse mbito em favor do Executivo, resumindo sua
participao ao referendo ex post dos tratados internacionais.
Baena Soares, em sua tese O processo legislativo e a aprovao de acordos
internacionais assinados pelo Brasil, de 2005, toma como objeto de anlise os aspectos
jurdicos da relao entre os poderes. Dessa forma, destaca o crescente uso dos Acordos
Executivos2 pela diplomacia como um fator que tem gerado insatisfaes no Congresso
Nacional, embora argumente que seu uso seja cada vez mais necessrio na atual conjuntura
poltico-econmica internacional. Aponta assim para as debilidades normativas do equilbrio
de poderes na conduo da poltica externa brasileira, posicionando-se favorvel a uma
melhor regulamentao jurdica que permita ao Congresso Nacional, uma participao efetiva
na negociao de acordos internacionais.
Jorge Amncio Nunes de Oliveira, em seu artigo Legislativo e Poltica Externa: Das
(in) convenincias da abdicao, publicado em 2003, realiza um estudo comparado das
atuaes dos Congressos norte americano e brasileiro nessa questo. Procura assim destacar
as diferenas entre ambos os processos decisrios, trabalha com a tese de que o Poder
Legislativo brasileiro participa pouco dos temas de poltica externa, ratificando o rejeitando
acordos internacionais previamente negociados pelo Executivo (ex-post), diferentemente do
que ocorre nos EUA, em que a participao congressual se encontra presente em todas as
etapas da negociao.
Dessa forma, aponta que as competncias constitucionais do Legislativo so restritas e
ineficazes, principalmente considerando as demandas do novo contexto de economia
globalizada e de abertura econmica e poltica brasileira; acredita que o desenho
constitucional de delegao foi eficiente somente enquanto o modelo de comrcio exterior
no havia se alterado. Assim, o Congresso tem abdicado de tomar parte mais ativa nesse
mbito em favor do Executivo, resumindo sua participao ao referendo ex post dos tratados
internacionais.
No captulo Poltica comercial e Legislativo: a atuao do empresariado brasileiro,
do livro Estado, Empresariado e Desenvolvimento no Brasil: novas teorias, novas trajetrias
(MANCUSO; LEOPOLDI; IGLECIAS, 2010), Amncio e Onuki (2010) esto preocupados
em estruturar elementos que possam auxiliar na busca por um mapeamento da atuao do
empresariado brasileiro no que tange poltica externa. Aps uma extensa reviso

2
Acordos gerados em formato simplificado que dispensam a aprovao do Congresso Nacional.

6
bibliogrfica e anlise de casos, concluem que pouco pode ser dito sobre possveis alteraes
estruturais no padro de atuao do empresariado na arena legislativa no plano da poltica
externa e poltica comercial brasileira (AMNCIO; ONUKI, 2010: p. 16). No entanto,
apontam que as anlises realizadas acerca de alguns projetos em tramitao demonstram que o
Legislativo tem figurado como uma instncia institucional importante na atuao dos grupos
de interesse e que estas analises desautorizam avaliaes de que a arena legislativa permanece
como mero ratificador automtico dos acordos internacionais firmados pelo Executivo aos
olhos do setor privado.
Nos trabalhos do Alexandre (2006); Neves (2003) e Maia e Cesar (2004) enfatizado
o fato de que estaria ocorrendo uma maior participao do Legislativo na conduo da poltica
externa. Segundo esses autores, o legislativo no seria um mero ratificador automtico. Neves
(2003) analisou a relao entre o Executivo e o Legislativo no processo de negociao do
Mercosul e da ALCA, concluindo que no caso do Mercosul houve uma delegao do
Legislativo para o Executivo em funo de uma convergncia de interesses.
Maia e Cesar (2004) chamam a ateno para o fato de que o Legislativo pode
participar do processo de poltica externa por outros meios que no sejam pelos dispositivos
constitucionais formais. Dessa forma, haveria uma participao do Legislativo na matria que
estaria sendo ignorada pela literatura. Essa atuao se daria em audincias com ministros,
requerimentos de informaes e participao em delegaes. Analisando a participao do
Legislativo nos bastidores do acordo de no proliferao de armas nucleares firmado pelo
governo FHC, concluem que uma participao maior ou menor do legislativo varia com o
assunto em especfico.
Alexandre (2006) refuta o argumento do Maia e Csar (2004), argumentando que essa
participao no varia com assuntos especficos. Acredita que a participao foi intensa em
relao a alguns tratados envolvendo assuntos de segurana, mas no em relao a outros
tratados sobre o mesmo assunto. Assim, Alexandre (2006) usa a distino feita por Martin
(2000) entre ao e influncia para analisar participao do congresso brasileiro no processo
de deliberao de acordos internacionais. Martin (2000) aponta para os riscos de se confundir
ao com influencia, pois a influncia dos parlamentares maior do que se costuma
considerar. Em alguns casos, pode ocorrer uma antecipao de preferncias, ou seja, o
Executivo pode prever a resistncia de parlamentares e negociar acordos levando em conta
seus interesses.
Letcia Pinheiro, em seu artigo Vus da transparncia, tambm rebate esse
argumento de que o Legislativo brasileiro teria maior participao na conduo da poltica

7
externa em funo de participaes informais. Acredita que, ainda que esses processos
ocorram, no servem como evidncias de abertura democrtica. Pois sua informalidade e
ausncia de normatizao sugerem a possibilidade de discriminao: acertos, conchavos e
costuras prvias com grupos previamente escolhidos ao invs de um debate amplo e
transparente com o conjunto de parlamentares (Pinheiro, 2003: 63). Tambm rebate a tese de
que o Legislativo j possuiria um controle ex-ante sobre a poltica externa atravs da votao
do oramento da Unio (NEVES, 2002). Acredita que mesmo neste caso, a funo do
Legislativo de autorizao da proposta do executivo, de natureza ex-post.
Os trabalhos de Simone Diniz (2008), The Role of the the Brazilian Congress in
Foreign Policy: An Empirical Contribution to the Debate e Augusto Ferrari (2010), O
Congresso Nacional e a Apreciao de Tratados Internacionais, sero analisados, em
separado, no captulo relacionado anlise emprica.

4. Aspectos jurdicos do processo legislativo na aprovao de acordos internacionais

De acordo com a Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988, cabe ao


presidente da Repblica, celebrar tratados, convenes e atos internacionais, estando os
mesmos sujeitos a referendo do Congresso Nacional (art. 84, sesso VIII). E da competncia
exclusiva do Congresso Nacional: resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos
internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional;
autorizar o Presidente da Repblica a declarar guerra, a celebrar a paz, a permitir que foras
estrangeiras transitem pelo territrio nacional ou nele permaneam temporariamente,
ressalvados os casos previstos em lei complementar; autorizar o Presidente e o Vice-
Presidente da Repblica a se ausentarem do Pas, quando a ausncia exceder a quinze dias
(art. 49, sesses I, II e III).

Destarte, os aspectos jurdicos do processo legislativo em matria de poltica externa


evidenciam que a participao do Legislativo ex-post, ou seja, os parlamentarem participam
do processo aps o acordo j ter sido firmado. Sendo seis as fases para a constituio de
tratados internacionais, a saber: negociao, assinatura, remessa, aprovao, ratificao e
promulgao. Ao Congresso Nacional cabe somente a aprovao, restando as demais fases a
cargo do Executivo. Desse modo, a constituio no permite ao Legislativo modificar o texto

8
acordado pelo Executivo, sendo que a deciso final sobre o acordo negociado cabe
exclusivamente ao presidente da Repblica.

H somente trs categorias de acordos internacionais que dispensam a apreciao do


Legislativo: acordo feito pelo Executivo como subproduto de tratado vigente; como expresso
de diplomacia ordinria; e acordos sobre interpretao de clusulas vigentes (RESEK, 2000).
Estes acordos seguem a forma simplificada de tramitao, sendo que todos os demais devem
ser apreciados pelo Congresso.

Assim, aps o tratado j ter sido negociado e formalizado junto s demais partes
contratantes no plano internacional, o Executivo envia-o para a ratificao do Congresso
atravs de uma Mensagem Presidencial Mesa da Cmara. A Mesa despacha a Mensagem
para a Comisso de Relaes Exteriores e de Defesa Nacional CREDN. Aprovado na
CREDN, ela emite um Projeto de Decreto Legislativo (PDL), que passa ento a tramitar em
regime de urgncia nas demais comisses competentes. Alm da CREDN, a Comisso de
Constituio e Justia e de Cidadania (CCJC) a outra comisso que avalia obrigatoriamente
o PDL, analisando aspectos de constitucionalidade, legalidade, juridicidade e regimentalidade.
Tambm obrigatria a avaliao pela Comisso de Finanas e Tributao (CFT) caso o
tratado implique em gastos oramentrios. Outras comisses avaliam o tratado somente se o
mrito incidir em rea de sua competncia. Aps a apreciao pelas comisses, vai ao
Plenrio da Cmara e, se aprovado nessa casa, o PDL enviado ao Senado. No Senado o
PDL, regimentalmente, deve ser apreciado somente pela CRE (FERRARI, 2010).
Vale destacar que todos os tratados internacionais devem ser apreciados em plenrio
na Cmara, e a exceo se d somente nos seguintes casos de rejeio: caso a CREDN no
aprove a Mensagem nesse caso nem se emite o PDL; na CCJC por inconstitucionalidade ou
outro problema de ordem jurdica; por Comisso Especial; finalmente, a Comisso de
Finanas e Tributao (CFT) pode rejeitar o projeto por inadequao oramentria. Mesmo
em todos esses casos o PDL vai a Plenrio caso haja recurso assinado por um dcimo, ao
menos, dos deputados. Se a tramitao do PDL no cessou nas comisses vai
obrigatoriamente ao Plenrio da Cmara para ser includo na Ordem do Dia. J no Senado, as
comisses podem avaliar terminativamente os PDLs e, se aprovado, o PDL torna-se um
Decreto Legislativo (DL) (FERRARI, 2010).

No entanto, o art. 49 gera dvidas de interpretao, pois permanece a dvida se o


Legislativo possui o direito de fazer reservas, recomendaes e emendas aos atos
9
internacionais. Resek (2000) destaca que o Legislativo s possui o direito de fazer reservas
em relao aos tratados coletivos e que, ainda assim, as mesmas devem ser prevista no texto.
No entanto, alguns tratados multilaterais parecem no comportar reservas por sua prpria
natureza. o caso dos pactos institucionais e das convenes internacionais do trabalho. Caso
um tratado multilateral seja aprovado com restries pelo Congresso, atingindo dispositivo
que no comporta reserva, dever ser entendido, na prtica, como rejeio do tratado. Caso
contrrio, o Executivo brasileiro dever sugerir um novo tratado para todas as outras partes.
Desse modo, destaca que o Congresso Nacional dever, sempre que quiser apor reservas a
tratados, observar com cuidado as possibilidades ou no de faz-lo, sob o risco de ver
rejeitado o tratado, mesmo sem essa inteno.

Em relao possibilidade de o Congresso Nacional propor emendas a um ato


internacional, tal matria gerou e gera intensa polmica quanto a seus pressupostos jurdicos e
polticos. De um lado, os defensores da tese da impossibilidade de o Congresso Nacional
propor emendas a atos internacionais argumentam que o nico Poder capaz de propor e
negociar os termos de um acordo o Executivo, no cabendo qualquer participao direta do
Legislativo nesse processo. Portanto, nesse sentido, no pode o Congresso Nacional propor
emendas de mrito ao prprio corpo do texto de tratado concludo pelo Executivo no mbito
internacional. Caso venha a faz-lo, por meio da edio de decreto legislativo
consubstanciando emendas a texto de tratado, este deve ser considerado, em termos jurdicos,
rejeitado em sua totalidade (FARES, 2005).
Por outro lado, a jurisprudncia observada no interior do Legislativo, somada aos
argumentos doutrinrios, vem corroborando a tese da possibilidade de emendamento
parlamentar. No entanto, o mesmo apesar de perfeitamente vivel, deve ser empregado pelo
Congresso Nacional com bastante cuidado e comedimento, analisando, caso a caso, quais as
possibilidades polticas de uma aceitao de emendas pela outra parte e quais custos para o
Brasil de um no-acordo (FARES, 2005).

5. Anlise emprica

Com o intuito de mensurar a participao do Legislativo na poltica externa brasileira,


Simone Diniz, em seu trabalho The Role of the the Brazilian Congress in Foreign Policy: An
Empirical Contribution to the Debate, publicado em 2008, analisa todas as mensagens
presidenciais enviadas ao Congresso para deliberao entre os anos de 1988 e 2006. Sua base

10
de dados conta com 812 mensagens, das quais: 725 (89,2%) foram aprovadas; 51 (6,2%), na
poca da coleta de dados, ainda estavam para ser includas na agenda do Plenrio da Cmara
dos Deputados; 21 (2,6%) estavam fazendo o percurso pelos comits permanentes; 12 (1,6%)
foram retiradas (withdrawn) pelo Executivo, levando a uma suspenso das passagens dos
acordos pelo Congresso; e apenas 3 (0,4%) foram reprovadas.
Em seu artigo, a autora se concentra na anlise dos projetos de decreto legislativos
(PDLs) aprovados. Assim, considerando suas passagens por todos os espaos deliberativos da
Cmara dos Deputados, encontra 49 opinies contendo aprovao parcial. Chama a ateno
de que embora o nmero possa parecer pequeno, considerando o total de mensagens enviadas
ao Congresso para deliberao, no inexistente; e assim, faz uma anlise qualitativa dessas
ressalvas com o intuito de descobrir as causas dessas aprovaes parciais.
Diogo Augusto Ferrari, em seu artigo O Congresso Nacional e a Apreciao de
Tratados Internacionais, de 2010, analisa a tramitao dos tratados negociados pelo
Executivo enviados ao Congresso para deliberao entre os anos de 1999 e 2006. Aponta que
mais de 82% do total de 429 tratados analisados foram aprovados sem o uso de qualquer
dispositivo institucional que modificasse o prazo e os caminhos regulares de tramitao
conforme regimento. semelhana de Diniz (2010), far uma anlise qualitativa desses 18%
de tratados em que houve ao institucional efetiva, descartando o desinteresse do Legislativo
sobre o tema.
Com o intuito de descobrir se h demandas por parte do Legislativo em aumentar sua
influncia na conduo da poltica externa atravs de propostas de emendas constitucionais
(PECs), foi realizado um estudo pelo Comit Brasileiro de Direitos Humanos e Poltica
Externa3, em que foram encontradas e analisadas 15 propostas4: 9 de iniciativa da Cmara dos
Deputados5 e 6 de iniciativa do Senado Federal6.
As PECs podem ser agrupadas em torno das seguintes demandas: aumentar o campo
temtico de controle ex-post do Congresso Nacional sobre tratados e acordos internacionais7;
acrescentar a competncia de alterar, emendar, fazer reservas, elaborar clusulas

3
Este estudo pode ser encontrado no site da Cmara dos Deputados, <http://www2.camara.gov.br/atividade-
legislativa/comissoes/comissoes-permanentes/cdhm/comite-brasileiro-de-direitos-humanos-e-politica-externa>
4
Alm do texto das PECs, foram analisadas as justificativas que seguiam o texto das PECs e os
relatrios da Comisso de Constituio e Justia pela admissibilidade ou no das PECs.
5
PEC 36/1999 (arquivada), PEC 122/1999 (arquivada), PEC 345/2001, PEC 387/2001 (arquivada), PEC
402/2001, PEC 70/2003, PEC 165/2003, PEC 223/2003, PEC 389/2005.
6
PEC 28/2001 (arquivada), PEC 52/2001 (arquivada), PEC 23/2002, PEC 18/2003, PEC 20/2003, PEC
34/2003.
7
PEC 223/2003, PEC 28/2001, PEC 23/2002, PEC 36/1999 e PEC 122/1999.

11
interpretativas a tratados e acordos internacionais8; instituir o mecanismo de fast track no
Brasil9; exigir do Executivo a prestao de contas e de informaes sobre as negociaes
internacionais para que o Congresso Nacional possa ter conhecimento prvio dos tratados e
acordos internacionais que sero destinados sua apreciao10; acrescentar a competncia do
Legislativo ser consultado tambm sobre a denncia de tratados e acordos internacionais11;
escolha dos negociadores internacionais, por meio de sabatina no Congresso Nacional12. Duas
das PECs analisadas no servem ao propsito de aumentar a participao do Congresso
Nacional na conduo de poltica externa13.
Destaca-se que, na grande maioria, as PECs esto preocupadas com temas comerciais,
econmicos e financeiros e tomam como modelo institucional a relao o entre Legislativo e
Executivo na conduo da poltica externa. A argumentao mais comumente utilizada nas
justificativas das PECs para a ampliao do poder do Poder Legislativo nessa questo;
consiste na idia de que uma maior participao do Congresso Nacional na conduo da
poltica externa traria uma maior democratizao mesma e consequentemente maior
legitimidade.

6. Consideraes finais

A discusso bibliogrfica aliada anlise emprica nos leva crer que a participao do
Legislativo na conduo da poltica externa brasileira se faz mais presente do que se costumar
assinalar, desautorizando assim afirmaes de que o Poder Legislativo figuraria como um
mero ratificador automtico das aes do Poder Executivo. Ademais, se for considerada a
distino feita por Martin (2000) entre ao e influncia, em que a ausncia de aes mais
efetivas por parte do Legislativo no se traduziria necessariamente em uma falta de influencia;
as teorias da abdicao do Poder Legislativo em matria de poltica externa no se sustentam.
Analisando os aspectos normativos do processo legislativo na matria, destaca-se que
embora o arcabouo institucional dificulte uma maior participao desse poder no processo de
formulao de poltica externa, no o restringe completamente. De forma que, a anlise do
percurso das mensagens presidenciais revela uma ampla participao poltica comumente
negligenciada.

8
PEC 402/2001, PEC 36/1999 e PEC 122/1999.
9
PEC 345/2001, PEC 18/2003 e PEC 70/2003.
10
PEC 52/2001 e PEC 34/2003.
11
PEC 122/1999.
12
PEC 387/2001 e PEC 20/2003.
13
PEC 165/2003

12
Ademais, as propostas de emendas constitucionais destacadas podem ser um indicador
de que o Legislativo possui interesse em aumentar sua participao no processo decisrio de
poltica exterior no Brasil e de que o mesmo no estaria satisfeito com a atual regulamentao
dada pela Constituio Federal de 1988.

6. Referncias bibliogrficas

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