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NDICE GENERAL

Mensaje del Decano .......................................................... 7


Nota de la Direccin ............................................................. 13

ARBITRATE

LO JURISDICCIONAL EN EL ARBITRAJE. .
Dr. Galo Garca Feraud ..................................................... 17

DERECHO ADMINISTRATIVO

DESCENTRALIZACI~NDEL SEGURO SOCIAL.


Dr. Miguel Hemndez Tern .......................................... 29

LA SUSPENSI~NDEL ACTO ADMINISTRATIVO


EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINIS-
TRATIVO.
Dr. Ernesto Velsquez Baquerizo ................................... 36

DERECHO CONSTITUCIONAL

CLASIFICACI~NDE LAS NORMAS CONSTI-


TUCIONALES.
Dr. Ivn Castro Patio ..................................................... 57

DERECHO DE TELECOMUNICACIONES

LO LEGAL NO PUEDE ESTAR POR DEBAJO DE


LO JUSTO: LA INSEGURIDAD JURIDICA DEL
SECTOR DE LAS TELECOMUNICACIONES EN EL
ECUADOR.

-
Dr. Carlos R. Chvez Negrete ..................................... 77

DERECHOS HUMANOS

EL CONTROL JUDICIAL DE LA PRIVACIN DE


LIBERTAD Y DERECHOS HUMANOS.
Dr. Alberto Bovino ........................................ 87
EL ECUADOR Y LA IMPLEMENTACIN DEL
ENTRE LA LIBERTAD DE E X P R E S I ~ NY EL ESTATUTO DE ROMA EN EL DERECHO
DERECHO A LA HONRA: UN ANALISIS DESDE INTERNO Y OTRAS CUESTIONES DE DERECHO
EL SISTEMA INTERAMERICANO DE PENAL INTERNACIONAL.
PROTECCI~NDE LOS DERECHOS HUMANOS Y Dr. Bolvar Vergara Acosta ......................................... 247
LAS GARANTAS JUDICIALES RECONOCIDAS
EN LA CONSTITUCI~NPOLITICA DEL ESTADO. DERECHO POLTICO
Dr. Ricardo Noboa Bejarano; y,
Ab. XavieiTFlores Aguirre .................................... 118 DOCTRINAS POLITICAS FORJADORAS
DEL ESTADO DE DERECHO LIBERAL.
I DERECHO LABORAL Dr. Jorge Zavala Egas ................................................... 267
EMPRESAS DE TRABAJO TEMPORAL (ETT).
DERECHO PROCESAL PENAL
Dr. Jorge Egas Pea .....................................................
REFLEXIONES SOBRE EL PAPEL DEL
DERECHO MERCANTIL
MINISTERIO PBLICO EN EL PROCESO PENAL
LOS CONTRATOS DE D I S T R I B U C I ~ N : LA ACUSATORIO.
TERMINACIN AD NUTUM Y LA Lcdo. John Almeida Villacs ........................................... 303
CORRESPONDIENTE INDEMINIZACIN POR
CLIENTELA. EXAMEN Y CONTRAEXAMEN DE PERITOS EN
Dr. Andrs Ortz Herbener ........................................... 151 LA AUDIENCIA DEL JUICIO.
Dr. Fernando Yvar Umpirrez ..................................... 316
DERECHO PENAL
DERECHO ROMANO
DELITOS MEDIO AMBIENTALES: DE PELIGRO
(CONCRETO, ABSTRACTO O HIPOTTICO) O LEX AQUILIA Y EL DEPORTE.
DE LESIN?. Dr. Bernardo Manzano .................................................... 335
Ab. Carlos Cortaza Vinueza ................................. 169

l DERECHO PENAL INTERNACIONAL

LA COMPLEMENTARIEDAD DE LA CORTE
PROBLEMAS DE COMPATIBILIDAD ENTRE
DERECHOS FUNDAMENTALES.
PENAL INTERNACIONAL: ALGUNAS Dr. Paolo Comanducci ................................................... 355
PERSPECTIVAS JURDICAS DESDE EL SISTEMA
INTERAMERICANO DE P R O T E C C I ~ NDE LOS JURISPRUDENCIA e
DERECHOS HUMANOS.
Ab. Xavier Flores Aguirre .............................................. 195 INDICE DE JURISPRUDENCIAS DE LAS
GACETAS JUDICIALES.
I J U R I S D I C C I ~ N UNIVERSAL, CORTE PENAL
I N T E R N A C I O N A L Y DELITOS DE LESA
HUMANIDAD.
Dr. Jaime Rolds Garcs ................................................. 375

Ab. Jorge Sosa Meza .......................................... 219


DR. ERNESTOVELASQUEZBAQUERIZOhf.SC.

1. Antecedentes

A partir de la reforma constitucional de diciembre d e 1992, el


Ecuador se integr a la "Nueva Justicia Adininistr~itiva"(ver mi artc~~lo
en la Revista Jurdica No.8 de la Facultad de Jurisprutlencia de la
Dr. Ernesto Velsquez Baquerizo MSc. Universidad Catlica de Guayaquil, 1993: "La justicia administrativ,~en
Profesor de la Facultad de Jurisprudenciade la Universidad Catlica de la reforma constitucional"), creando los Tribunales Distiitales dc lo
Guayaquil y de la Universidad de Guayaquil, Contencioso Administrati\-o. Con posterioridad se han dictado una serie
Ex ministro Juez del Tribunal Distrital Contencioso Administrativo de
Guayaquil, Vocal Principal del Concejo Nacional de Educacin de leyes en esta materia, cuya caracterstica principal es armonizar los
Superior, CONESUP. derechos fundamentales y las garantas constitucionales con la justicia
administrativa, que los realiza.

La secuencia iniciada con la reforma constitucional indicada, se


I 1. El proyecto de ley.
complet con las disposiciones de la Ley de Modernizacin, expedida en
diciembre de 2003 y el Estatuto del Rgimen Jurdico Administrativo de
El Registro Oficial nmero 319, de 22 de abril de 2004, nos informa
que se ha presentado en el Congreso Nacional un Proyecto d e Ley la Funcin Ejecutiva, cuya primera versin se expidi con Decreto
Reformatoria d e la Ley de la Jurisdiccin Contencioso Administrativa, Ejecutivo No. 1634, publicado en el Segundo Suplemento del Registro
para suspender el acto administrativo en los juicios que se sustancian en Oficial nmero 411, de marzo 31 de 1994, el que ha sufrido ya varias
la va contencioso administrativa, el que se identifica con el nmero 25- reformas y cuyo texto vigente fue publicado en el Registro Oficial 536, de
277, ingresado el 24 de marzo de 2004, se ha distribuido a los seores marzo 18 de 2002 y su ltima reforma est publicada en el Registro
legisladores y se encuentra en la Comisin Permanente de lo Civil y Oficial 616, de julio 11de 2002.
Penal, para que emita el correspondiente informe, en trmite previsto en
el Art. 150 d e la Constitucin. Se fortaleci y afirm el proceso de la Nueva Justicia Administrativa
cuando, en el rgimen anterior, el Presidente de la Repblica decidi
Los diputados que patrocinan el Proyecto de Ley indicado, en la expedir: las "Normas de Procedimiento Administrativo Comn de la
exposicin d e motivos sealan que su objetivo es: "establecer la suspensin Funcin Ejecutiva", contenidas en el Decreto Ejecutivo No. 3389,
provisional del acto administrativo, y de este modo, ofrecer u n instrz~nzento publicado en el Registro Oficial No. 733, de diciembre 27 de 2002; y, el
procesnl mhs para la defensa de los derechos filndamentales, protegidos por la "Reglamento para el Control de la Discrecionalidad en los Actos de la
Constitucin. ". Administracin Pblica", que se public en el Registro Oficial 686, de 18
de.octiibre de 2002.
El Proyecto de Ley citado entraa una modificacin fundamental en
la aplicacin de la justicia administrativa', como ente revisor de los actos
1. Haca un Cdigo de Procedimiento Comn.
de la administracin; afirmando la aplicacin del principio de igualdad rl

ante la ley de la Administracin y el administrado, lo que permite aplicar


Sera conveniente, para una transparente, recta y eficiente admi-
con fuerza la garanta constitucional del debido proceso en la va de la
nistracin pblica, as como para garantizar los derechos de los
jurisdiccin contencioso administrativa, generando nuevas dimensiones
administrados, que los legisladores, fundamentados en la iniciativa del
jurisdiccionales e n esta materia. Pero no puede ignorarse el riesgo que
Ejecutivo, adopten las "Normas de Procedimiento Administrativo Co-
conlleva que tal reforma, en el marco de una ley obsoleta, tendr efectos
mn de la Funcin Ejecutiva" como base para producir el "Cdigo de
sobre el principio de ejecutividad del acto, poniendo en riesgo de sujetar
Procedimiento Comn para el Sector Pblico", incluyendo instituciones
el inters colectivo al arbitrio de particulares.
LA SUSPENSINDEL ACTOA D M ~ N I S T R A TEN
I VEL
~ JUICIO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO

previenen que el Tribunal Distrital puede ordenar la suspensin del acto


autnomas y las entidades semipblicas, de tal manera que todas las
impugnado en el juicio; en el primer caso, aplicado a la impugnacin del
administraciones pblicas estn reguladas por procedimientos comunes,
procedimiento coactivo y en el segundo, a las resoluciones de la
evitando que exista uno en el lESS, otro en el Ministerio de Educacin,
Contralora General del Estado contra servidores pblicos caucionados,
otro en la Contralora y as hasta el infinito d e entidades y organismos
exigiendo para ambas situaciones que se afiance el inters de econmico
pblicos del pas.
de la entidad accionada.
Antes de entrar al anlisis del Proyecto de Ley anteriormente Por otra parte, el Proyecto de Ley, deja claramente sealado que el
indicado, debemos recordar que la actual Ley de la Jurisdiccin Con- primer inciso del Art., 76 de la vigente LJCA, es imperativo al disponer:
tencioso Administrativa se encuentra vigente desde 1968, por lo que "en ningn caso se suspenderr la ejecucin o cumplimiento del acto admi-
colisiona con disposiciones constitucionales de la vigente Carta nistrativo", norma que previene las dos excepciones antes sealadas.
Fundamental de 1998, haciendo imperativo reformarla y codificarla para
armonizar sus disposiciones con las nuevas regulaciones del Estado. El referente extranjero del Proyecto de Ley es el Cdigo Admi-
nistrativo Colombiano, que ha incorporado la figura de la suspensin de
1. Codificar la Ley de la Jurisdiccin los actos administrativos, siempre que la solicitud la haga el accionante
en la demanda o por escrito separado, lo que debe ser resuelto por el
Por iniciativa d e la Comisin de Legislacin y Codificacin del Tribunal en el auto inicial de admisibilidad de la accin, contra el cual
Congreso Nacional, tal hecho se ha producido, como dej establecido en :slo es procedente el recurso de reposicin.

el Libro de Homenaje Pstumo al Dr. Edmundo Durn Daz, publicado Otro sustento normativo, del Proyecto de Ley, se establece en los
en el ao 2002 por nuestra Facultad, en mi artculo sobre el "Proyecto de artculos 90 y 94 del ERJAFE, que en la exposicin de motivos se los
Codificacin de la Ley de la Jurisdiccin Contencioso Administrativa", al utiliza como justificativos para posibilitar que "los actos administrativos
analizar el Proyecto de Ley sigiiado con el nmero 23-740, presentado el p d i w iiejor de tener eficacia por razones de legitimidad o de oportunidad,".
17 de septiembre de 2001, y que oportunamente fue distribuido a los
legisladores, el proyecto se encuentra aprobado por el ministerio de la Como fundamento en preceptos constitucionales, el Proyecto cita el
ley, al tenor de lo que dispone el Art. 160 de la Constitucin, por tanto artculos 95 de la Constitucin, que en la accin de amparo permite
debe publicarse en el Registro Oficial para que entre en vigencia y poder suspender los efectos de actos administrativos ilegtimos que produzcan
contar con una norma actualizada para regular la jurisdiccin en la va o pudieren producir daos graves e inminentes; y, el Art. 276, de la Carta
contencioso administrativa. Fundamental, que en su nmero dos regula los actos administrativos
demandados por inconstitucionales.
A travs de diferentes leyes se ha modificado, reformando en forma
tcita, la Ley de la Jurisdiccin Contencioso Administrativa, por lo que es Concuerda las normas constitucionales, con las que constan en la
indispensable publicar la codificacin, como se establece en el prrafo Ley Orgnica de Control Constitucional, cita los artculos 24 y 51, de la
anterior, ms all de la necesidad de incorporar la reforma planteada en indicada Ley, que definen el acto administrativo y los efectos de la accin
el proyecto que pasaremos a comentar. de amparo.
5. La reforma propuesta.
La exposicin de motivos del Proyecto, termina afirmando que como
slo en la accin de amparo se puede lograr la suspensin del acto
En la exposicin de motivos, el Proyecto de Ley reformatorio de la
administrativo ilegtimo, stas se han multiplicado, permitiendo que se
Ley de la Jurisdiccin Contencioso Administrativa (LJCA), toma como
desarrolle una jurisprudencia orientada a evitar la proliferacin de las
referente a la Ley vigente en esta materia, cuyos artculos 75 y 76
lNCIOSO ADMINISTRATIVO

acciones de amparo. Concluye afirmando que, si al afectado por un acto N o podr pedir la suspensin provisional aquel que antes haya deducido
administrativo se le ofrece alternativas para alcanzar la suspensin una accin de amparo sobre el mismo acto administrativo.
temporal del acto impugnado, se ampliara las posibilidades para
La resolucin con la que el Tribunal niegue el pedido de suspensin
asegurar la plena vigencia de los derechos subjetivos y no se abusara de
provisional no enerva el ejercicio de la accin de amparo. ".
la accin de amparo.
Finaliza la sustentacin de la reforma propuesta, estableciendo que 7. Anlisis de la propuesta.
la figura de la suspeiisin temporal de los actos administrativos, sujeta a
condicionamientos, evita que ella se convierta en instrumento fcil para a. Bases constitucionales.
mantener ocupada a la justicia, por tanto slo puede pedirse en escrito
especial, presentado fuera de la demanda, estableciendo que el dao Un anlisis de la propuesta, para un mejor acercamiento a ella,
estimado por el recurrente sea actual y afecte econmicamente el requiere iniciar nuestro estudio delimitando las bases normativas de la
patrimonio, por ello debe seguir un procedimiento de admisibilidad muy Constitucin y si en ellas existe definicin de acto administrativo.
"cuidadoso", as como el proponente debe rendir caucin, lo que debe La Constitucin de la Repblica no contiene una definicin de acto
tener un pronunciamiento del Tribunal al fenecer el trmino para administrativo, su Art. 196 faculta a los ciudadanos para que puedan
contestar la demanda. impugnar los actos administrativos generados por cualquier autoridad,
lo que debe cumplirse, en la forma que determine la ley -para el caso la
6. El texto de la reforma en el artculo.
de la Jurisdiccin Contencioso Administrativa-, ante los correspondientes
El proyecto de Ley, en la parte resolutoria propone que despus del rganos de la Funcin Judicial, a partir de diciembre de 1992, los
actual Art. 76 de la LJCA, se incluya un artculo innumerado, con el Tribunales Distritales de lo Contencioso Administrativo.
siguien te texto:
La norma anterior es concordante y armnica con el principio de
" ~ r.... t SUSPENSIN PROVISIONAL DEL A C T O ADMINIS- responsabilidad, establecido en el Art. 120, de la Constitucin, que
T R A T I V O . - A peticin expresa del afectado el Tribunal Distrital competente precepta que no habr dignatario, autoridad, funcionario ni servidor
podr suspender provisionalmente el acto administrativo que le produzca u n pblico exento de responsabilidades por los actos que realice en ejercicio
dao econmico y patrimonial grave e inminente, estimado por el recurrente de sus funciones u omisiones.
sobre los cinco mil dlares. El pedido lo har el afectado, por escrito y
debidamente justificado, jzinto a la respectiva demanda, y el Tribunal, u n a vez Completa las anteriores disposiciones lo establecido en el Art. 24 de
admitida la peticin, se pronunciarr, con plena libertad, sobre la suspensin la Constitucin, que en su numeral 17, entre las garantas bsicas para
solicitada d ~ n t r ode los tres dns siguientes a la fecha e n la que fenezca 1.1 trmino asegurar el debido proceso, consagra el principio de la tutela judicial
pnrn contestnr. De la r~soluczndel Tribzinal no habr recurso alguno. efectiva, para permitir a toda persona el derecho a acceder a los rganos
judiciales para obtener de ellos la tutela efectiva, imparcial y expedita de
Para que la suspensin provisional resuelta por el Tribunal sea eficaz el sus derechos e intereses, evitando de esta manera su indefensin.
aifectndo rendirr, e n ln foriiin ilidicnda e n el Art.75, zina caucin eqziivalente a,
por lo menos, la tercera parte del valor del dao, la que le ser deuuelta si e n la La motivacin del Proyecto no est en las normas anteriores, sino en
sentencia pasada en autoridad de cosa juzgada se declara la ilegalidad o nulidad el Art. 95 de la Constitucin, que establece la accin de amparo consti-
del acto suspendido. tucional, "y permite que, de modo expedito, se puedan szispender los efectos de
actos administrativos ilegtimos que produzcan o puedan producir daos graves
Quedarr sin valor la suspensin provisional cuando el afectado n o rindiere
e inminentes", lo que concuerda con la norma contenida en el Art. 51 de la
la caucin o cuando en sentencia ejecutoriada no se aceptare la demanda.
Ley de Control Constitucional, no como errneamente cita "Ley Orgnica
del Tribunal Constitucional"; y, por otra parte, invoca el Art. 276 de la ciones qle crean, modifican o extinguen situaciones jurdicas indivi-
Carta Magna, en el nmero 2, que atribuye al Tribunal Constitucional la duales, as como las de mero trmite que influyan en una decisin final.".
faculta de conocer y resolver sobre la inconstitucionalidad de los actos
administrativos de toda autoridad pblica. La LJCA no contiene una definicin de acto administrativo, ms sus
artculos 1 y 2, al establecer el mbito de accin para los recursos
Antes de continuar debemos sealar que si bien la jerarqua de la contencioso administrativos, que accionen los administrados, limita el
Constitucin prevalece, no debemos confundir la legitimidad con la proponerlos contra aquellos actos que causen estado y vulneren un
legalidad. La legitimidad fluye de la Constitucin y de ajustar la derecho o inters directo del accionante, o los que lesionen derechos
conducta de los funcionarios y servidores de la Administracin Pblica al particulares establecidos o reconocidos por una ley, o si la resolucin
respeto de los derechos fundamentales que se garantizan a todos los contiene disposiciones de carcter general que lesione intereses
ciudadanos en la Norma Fundante; en tanto que la legalidad es la individuales.
aplicacin del principio de legalidad, para ajustar el Estado y su auto-
ridad a la ley, a fin de que la Administracin siempre obre en forma El Art. 5, d e la LJCA, determina cundo causan estado las
reglada y no discrecional, esto es produciendo o expidiendo actos que resoluciones administrativas y establece cmo la administracin se cie
estn ajustados a los lmites que la ley fija para asignar competencias o en su obrar al ejercicio de potestades regladas, sin definir el acto
para procedimentar las actuaciones del poder pblico. a,dministrativo.
Otro aspecto constitucional que debemos citar, es que en la Carta
Fundamental, entre las garantas al debido proceso, establecidas en el El ERJAFE, en su Art. 65, define como acto administrativo: "toda
Art. 24, en la nmero 13 se establece el principio de motivacin de las declaracin unilateral efectuada en ejercicio de l a funcin
resoluciones de los poderes pblicos, fijando los lmites para que los administrativa que produce efectos jurdicos individuales de forma
actos pblicos se consideren motivados y en consecuencia sean legtimos directa."
en el marco constitucional, lo que p r exclusin determina la ilegitimidad
de los actos de autoridad que no se sujetan a la Constitucin o violentan Las dos normas citadas, la legal y la reglamentaria, se comple-
las garantas fundamentales, hacindolos admisibles a la accin de mentan y coinciden en determinar que el acto es una "declaracin".
amparo. Divergen en el alcance de la definicin, puesto que para la ley existe acto
cuando se crea, modifica y extingue situaciones jurdicas individuales o
Finalmente, en la parte orgnica de la Constitucin, el Art. 119 de mero trmite que influyen en la decisin final de la administracin;
regula el principio de legalidad y limita la competencia de las para el reglamento, la declaracin es unilateral y se efecta en el ejercicio
instituciones del Estado, sus organismos, dependencias y funcionarios de la funcin administrativa, que produce efectos jurdicos de forma
pblicos, para que en el ejercicio de sus atribuciones no obren de otra directa.
manera que limitados a aquellas acciones u omisiones consignadas en la
Constitucin y en la ley. En la doctrina del Derecho Administrativo, hay tantas definiciones
como tratadistas. Habida cuenta de la directa incidencia en nuestra
b. El acto administrativo. legislacin de la doctrina espaola, citaremos dos de ellas, expresadas
por administrativistas de esa nacionalidad.
Si bien en la Constitucin no se define el acto administrativo, la ley
lo hace, para efectos de la j~isticiaconstitucional, en el Art. 24 de la Ley de Para el profesor Jos Antonio Garca Trevijano Fos, en su libro "Los
Control Constitucional define como acto administrativo a "las declara- actos administrativos" (Pg. 96, editorial Civitas, 1991), se define el acto
administrativo como: "declaracin unilateral de conocmento, juicio o
43
-
L.\ SCSPESSIS DEL ACTO ADS~ISISTR.\TI\.OEX EL JUICIO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO

De lo anterior se desprende que el acto administrativo goza d e


ejecutoriedad, entre otros atributos, por lo que debe irrefragablemente
ejecutarse una vez que alcanz estado, esto es que fue expedido,
notificado y, como dispone el Art. 5 d e la LJCA, no es susceptible de
recurso en la va administrativa.
Para el maestro Eduardo Garca de Enterra, en su obra "Curso d e
El profesor espaol, Toms Ramn Fernndez, en s u libro "De la
Derecho administrati\.o'' (Pg. 530,tomo 1, Editorial Civitas, 1992), el acto
arbitrariedad d e la Administracin" (Pg. 87, editorial Civitas, 1994) dice
administrati1.0 se define como: "la declnrncin de volzrntad, de juicio, de
que: "la presuncin de legalidad de los actos administrativos responde, como es
coizociiizieizto o de deseo renli=ndn por ln Adiiziizistracin en ejercicio de
notorio, a 14nafinalidadfi~ndamentaI:asegurar la ejecutividad de stos y evitar el
zina potestad ndiiziizistrntivn distinta de la potestad reglamentaria.".
riesgo dc que la simple oposicin de Iln particular pueda paralizar los efectos de
la accin administrativa dejando sta, en consecuencia, al arbitrio de aqul. Su
Los tratadistas salen d e las delimitaciones conceptuales a concretar
tfecto esencial, en conseci~encia,consiste en trasladar al afectado por dichos actos
una positivista, que corrigi la clsica d e Zanobini (Obra citada, "La la carga de impugnarlos y de promover el correspondiente proceso, que, por lo
nueva justicia administrativa", E. Velzquez, Pg. 76). Los conceptos
demis, no produce por ssolo c.frctos suspensivos.".
tienen cuatro elementos claramente distinguibles, ellos: el primero la
voluntad como fuente de la obIigacin en la clsica teora del Cdigo La reflexin anterior nos conduce a pensar en aquella posicin
.
Civil; el segundo elemento es la procedencia que est radicada en la sostenida por el profesor Garca d e Enterra, en s u libro Curso d e
Administracin no en el administrado; el tercer elemento es el ejercicio de
Derecho Administrativo (obra citada, Pg. 562), quien al referirse al
una potestad administrativa, que slo puede estar sometida a la voluntad principio d e auto-tutela d e la Administracin, como base d e la eficacia de
prevenida en la ley; y, el cuarto elemento es que la potestad ejercida por los actos administrativos, seala que a s u amparo la Administracin
la Administracin es distinta de la potestad reglamentaria que est fijada
define derechos y crea obligaciones d e forma unilateral y ejecutoria, que
en la norma constitucional.
sus declaraciones son inmediatamente eficaces, por lo que crean en el
destinatario una obligacin d e cumplimiento inmediato, "independiente de
c . Eficacia del acto administrativo.
su posible validez intrnseca".
Con base en los conceptos antes citados, debemos analizar la eficacia Por qu lo anterior: porque la validez o invalidez d e un acto es algo
del acto administrativo, que es lo que incide en la propuesta d e sus- que depende d e su ajuste o no al ordenamiento jurdico constitucional y
pender temporalmente sus efectos, como seala en sus objetivos el legal, por lo que mientras no se aplique el Art. 59 d e la LJCA y se declare
Proyecto de Ley. su nulidad, el acto administrativo tiene plena vigencia, hasta que el
particular lo impugne en su legalidad ante la propia Administracin o
En el Derecho Administrativo moderno, la eficacia fluye d e las
acudiendo a la tutela judicial efectiva.
caractersticas d e ejecutividad d e que goza el acto, en aplicacin d e las
potestades de la Administracin, en tanto su motivacin sea legtima,
En materia de casacin, existe amplia y abundante jurisprudencia,
amparada en normas constitucionales, sin violentar garantas funda-
vinculante y obligatoria producida por la Sala de lo Administrativo de la
mentales. El origen de legalidad que posee, es consustancial a la propia
Corte Suprema de Justicia, que en irnumeras sentencias ha declarado la
naturaleza del acto que se expide, genera o produce por la autoridad
ejecutividad del acto administrativo. En febrero 23 d e 1994, en el juicio
competente, originada en la ley que las asigna a las diferentes admi-
seguido por Humberto Jcome Segovia contra el Ministro de Educacin,
nistraciones pblicas y les fija el procedimiento.
que tena sentencia dictada por la Primera Sala del Tribunal Distrital d e
LA S U S P E N S DEL
I ~ SACTO ADMINISTRATIVOEN EL JUICIO C O

lo Contencioso Administrativo d e Quito, determina que el acto admi- d. Una medida cautelar.
nistrativo lleva en s una presuncin de legitimidad que toca al
administrado demostrar que se dicta en disconformidad con el orde- La vigente LJCA no contempla medidas cautelares, no obstante ellas
namiento jurdico; en otro fallo de casacin, al resolver el 6 de julio de pueden ser aplicadas en la va jurisdiccional contencioso administrativa,
1994 sobre la impugnacin a una sentencia dictada por la Primera Sala apoyadas en la norma del Art. 77 de la LJCA, que fija las disposiciones
del Tribunal Distrital de Quito, en juicio planteado por Guillermo Fegan del Cdigo de Procedimiento Civil como normas supletorias de la
Plit, contra el IESS, la Sala de la Suprema dice: "Para considerarse acto jurisdiccin, aplicables en cuanto fuere pertinente.
administratix-o era necesario, que la decisin hubiera puesto fin al
reclamo del accionante, y que est el oficio revestido de ejecutoriedad y En el procedimiento civil se admiten las denominadas medidas
coercibilidad". cautelares, reguladas y determinadas en la seccin 27 del Cdigo Procesal
Civil. Segn Eduardo J. Couture (Vocabulario Jurdico, ediciones De
La eficacia del acto administrativo, en nuestra legislacin conten- palma, 1983, Pg. 4505), son medidas cautelares aquellas dispuestas por
cioso administrativa parte de un principio general, contenido en el el juez con el objeto de impedir actos de disposicin o de administracin
primer inciso del Art. 76 de la LJCA, "en ningzn caso se suspender la que pudieran hacer ilusorio el resultado del juicio o sirven tambin para
ejealcin o czmplimiento del acto administrativo"; contra este principio asegurar anticipadamente la eficacia de la decisin a dictarse.
general es que se ha propuesto la reforma.
Para la doctrina existen dos clases de medidas cautelares, las que
c. Propuesta de suspensin. pr&ienen el resultado del juicio y aquellas que se dictan para ejecutar la
El Proyecto de Reforma a la LJCA, para agregar un artculo despus sentencia. Las primeras se pueden tomar en cualquier momento, antes de
del actual 76, que faculte al Tribunal a ordenar la suspensin provisional dictarla, como faculta el Art. 434 del Cdigo de Procedimiento Civil y son
del acto administrativo, propone una excepcin al principio general de aquellas fijadas en los artculos 912 y siguientes del Cdigo ibdem; stas
ejecutividad de que goza y que obliga a cumplirlo; con la reforma se no se encuentran en la LJCA.
posibilita que el administrado, al accionar la tutela judicial accione contra
la eficacia inmediata del acto, siendo su facultad el poder solicitar al Las segundas son fortalecidas con la figura del apremio, ellas
rgano judicial que ordene la suspensin temporal del mismo. aparecen reguladas a partir del Art. 939 del Cdigo Adjetivo Civil; en la
LJCA aparecen en el Art. 64 reformado, incluyen el enjuiciamiento penal
Para que tal evento se produzca, el accionante deber peticionar al a los funcionarios y servidores pblicos que impidan o retarden la
Tribunal Distrital, ante el que propone su demanda, la suspensin ejecucin de la sentencia.
provisional del acto administrativo impugnado, en tanto se sustancia el
juicio. Con el Proyecto de Ley, es indudable que se estn generando me-
didas cautelares, que seran aplicables a permitir la suspensin temporal
Condicin indispensable que habilita poder solicitar la suspensin, del acto por disposicin del juez contencioso administrativo, facultando a
segn el Proyecto, es justificar que la ejecucin del acto le produce al que pueda dictarlas sin que ello se constituya en una intromisin en la
administrado, que acciona, un dao econmico y patrimonial grave e Administracin, ni afecte a la separacin de las competencias asignadas a
inminente estimado sobre los cinco mil dlares. La situacin, al platearse cada Funcin del Estado, ya que por el contrario constituyen la
por escrito debe justificarse, esto es presentar al Tribunal pruebas que realizacin de la garanta constitucional de la tutela judicial.
demuestren la existencia del dao, para que el Tribunal pueda pronun-
ciarse en los tres das siguientes a la fecha en que caduc el plazo para Nuestra legislacin en materia administrativa tiene fundamentos
contestar la demanda. reglamentarios que permiten la suspensin provisional del acto, facultad
~ NACTO ADMINISTRATIVO
LA S U S P E N S IDEL ADMINISTRATIVO
EN EL JUICIO CONTENC~OSO
DR. ERNESTO VELASQUEZBAQUERlZO M.%.

suspensin, as como que un particular pueda detener la accin de la


Para evitar los conceptos genricos indeterminados, la ley espaola,
Administracin en el cumplimiento de su mandato constitucional de
en el Art. 130 impone que previamente debe hacerse una valoracin
brindar servicio pblico, eficaz y oportuno.
circunstanciada de los intereses en conflicto, se despacha favorablemente
la solicitud "nicamente cuando la ejecucin del acto o la aplicacin de la
La norma legal espaola regula en forma completa la aplicacin de
disposicin pudieran hacer perder su finalidad legtima al recurso.";
esta excepcin legal a la ejecutoriedad del acto; para ello incluso dispone
seala que se negar cuando la suspensin pudiere generar grave
que entre a regir la suspensin, por imperio de la ley, si en 30 das,
perturbacin a los intereses generales o los de terceros.
contados a partir de la fecha en que se present la solicitud de sus-
pensin, el rgano competente para resolver no ha dictado resolucin
La solicitud de suspensin temporal del acto administrativo, para la
expresa sobre la solicitud. Al dictarse el acuerdo de suspensin deben
jurisdiccin de Espaa se considera incidente en su legislacin aplicable,
dictarse las medidas cautelares que sean necesarias para asegurar el
el Art. 131 de la Ley citada ordena sustanciarlo por cuerda separada, con
inters pblico o de terceros y la posterior eficacia del acto impugnado;
una audiencia que oir a las partes, la que debe efectuarse dentro de diez
para este efecto, en previsin de los pejuicios que de la suspensin
das de presentada la solicitud y se resolver en cinco das posteriores a
podran derivarse, el solicitante debe prestar caucin o garanta suficiente
ella.
para responder por tales pe juicios.
Conforme al Art. 133, cuando de la medida cautelar de suspensin
Como las normas anteriores estn en la competencia de la propia del acto se pudieran derivar perjuicios, el juez podr exigir la
Administracin, la ley espaola fija que agotada la va administrativa, en presentacin de caucin o garanta suficiente para responder por ellos.
la que se produjo la suspensin del acto, sta puede prolongarse a la va
contencioso administrativa si el interesado la solicita en la demanda que Para armonizar la legislacin de la jurisdiccin contencioso
ante el rgano de la Funcin Judicial proponga, el que mantendr la administrativa con la de procedimientos uniformes de la Administracin,
suspensin hasta que se produzca el pronunciamiento judicial. previendo la llegada a la jurisdiccin especial de demandas sobre actos
que fueron suspendidos temporalmente, en aplicacin de la medida
La Ley 29/1998, de 13 de julio de 1998, "Ley Reguladora de la cautelar, la Ley de la Jurisdiccin Contencioso Administrativa, en el
Jurisdiccin Contencioso Administrativa", publicada en el BOE 167, de 14 Captulo 111, del Ttulo V, a partir del artculo 127, regula el
de julio de 1998, en la exposicin de motivos dice: "La nueva Ley actualiza procedimiento para los casos de suspensin administrativa previa de
considerablemente la regulmin de 10 materia, ampla los tipos de medidas actos administrativos, como relatamos en prrafo anterior.
cautrlares posibles y determina los c r i t ~ r i o sque han de servir de gua a s u
adopcin.". g. Cesacin de la eficacia

La Ley de la Jurisdiccin Contencioso Administrativa de Espaa, Considero imprescindible establecer la tesis que con esta denomi-
incorpora la medida de suspensin temporal del acto administrativo en el nacin tiene en su obra de Derecho Administrativo (citada, Pg. 569) el
Captulo 11, del Ttulo VI, bajo la denominacin de medidas cautelares el administrativista espaol Garca de Enterra; para l, la eficacia del acto
Art. 129, en su inciso segundo, faculta para que quien impugne una administrativo puede cesar temporal o definitivamente.
disposicin general pueda solicitar la suspensin de la vigencia de ella,
siempre que se haga tal solicitud en el escrito de interposicin del recurso El profesor espaol considera que la suspensin es una medida de
o en el de demanda, porque son dos los procedimientos que existen en la carcter provisional y cautelar, "llamada a asegurar la integridad del
iusticia administrativa espaola. objeto litigioso (suspensin en va de recurso) o a garantizar la
imposicin del criterio del ente u rgano superior que ostenta la tutela o
LA SUSPENSIN DEL ACTO ADMINISTRAT~VO
EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

9. Recomendaciones.
el control sobre el autor del acto (suspensin como medida de tutela o
control) en tanto se produce una decisin definitiva sobre la validez del
En el texto propuesto se deben hacer cainbios fiiiidameiit,~les,ellos
mismo".
son:
8. Conclusin. 1. Eliminar el estimado en cinco mil dlares para poder solicitar esta
medida cautelar.
Lo antes sealado permite establecer que: no obstante el principio 2. Se debe agregar un segundo prrafo que disponga que al resolver la
general de ejecutoriedad que tiene el acto administrativo, es posible, a la solicitud, se determinar la valoracin circunstanciada d e 1,is
luz de la doctrina y de la legislacin de otros Estados proponer la razones que fundamentan la resolucin del juez, adecunciolas a los
suspensin temporal de sus efectos. fundamentos normativos, estableciendo que para resolver pre-
viamente se debe convocar a una audiencia, en la que se oir a 1'1s
La suspensin se puede producir, tanto al interior de la Admi- partes.
nistracin, en los diferentes recursos que la autotutela permite, como en 3. De la resolucin no habr recurso alguno, salvo el de re\-isin para
el proceso contencioso administrativo, al momento de proponer la ante la Sala de Conjueces, que deber expedirse en el trmino d e
demanda en la va contencioso administrativa. cinco das despus de presentada la solicihid para la revisin.
4. Se debe establecer que el valor del dao se fijar con base en el
La suspensin temporal de los efectos del acto administrativo monto mximo de las remuneraciones de seis meses, en el caso del
afianza el sistema democrtico constitucional, sujetando el obrar de la servidor pblico; o, del diez por ciento del valor estimado para el
Administracin a la ley y permite la plena vigencia del principio de tutela bien objeto del acto suspendido.
judicial efectiva, en ejercicio de la facultad revisora de la jurisdiccin

La suspensin temporal de los efectos del acto debe, previamente,


hacer una evaluacin de los intereses contrapuestos, en especial del
inters individual o colectivo afectado directamente con l, determinando
los prejuicios reales y potenciales que el acto o su suspensin provocan
en el entorno, en especial, en lac personas o colectividades.

Para conceder la suspensin temporal, de los efectos del acto admi-


nistrativo, es necesario afianzar por el peticionario los perjuicios que
podra causar la suspensin.

Es necesario considerar la reforma, propuesta en el Proyecto de Ley


para reformar la LJCA y regular la suspensin provisional del acto
administrativo, no como un tema aislado sino como un propsito de
modernizar y armonizar la legislacin en materia contencioso admi-
nistrativa con la aprobacin del Proyecto de Codificacin de la LJCA,
presentada por la Comisin de Legislacin del Congreso Nacional.