PLANES Y PROYECTOS TERRITORIALES.

ESCENARIOS DE LA METRPOLIS PLANIFICADA

Iliana Mignaqui

El artculo analizar las transformaciones producidas en la Regin Metropolitana de Buenos

Aires en las dos ltimas dcadas a partir de las acciones de los actores gubernamentales (planes
y proyectos) y los actores econmicos, presentando los escenarios de desarrollo en debate.

1. INTRODUCCION

La planificacin ha sido una preocupacin tcnica ms que poltica, si bien ha habido acciones
sectoriales para ordenar el crecimiento de la ciudad de Buenos Aires la ausencia de una
autoridad metropolitana y la falta de continuidad de las agencias gubernamentales no han
permitido consolidar una estructura pblica de planificacin territorial. Esta situacin ha
consolidado una estructura institucional fragmentada, donde an hoy predominan las acciones
y decisiones sectoriales.

La creacin de la Autoridad de la Cuenca del Ro Matanza Riachuelo en el ao 2006 (ACUMAR)

luego de la demanda judicial presentada por un grupo de ciudadanos ha reabierto el debate en
torno a la cuestin ambiental y los instrumentos de accin vigentes en el pas. La declaracin de
emergencia ambiental de este vasto territorio no slo puso en evidencia la ineficacia de las
polticas pblicas llevadas adelante en las ltimas dcadas, sino tambin la ausencia de voluntad
poltica para articular acciones conjuntas entre las distintas jurisdicciones responsables de su
gestin.

2. EL PROCESO DE PLANIFICACIN EN LA RMBA

Luego del golpe militar de 1955 y hasta 1983 se alternaron perodos democrticos y
dictatoriales. Esta situacin no ha permitido crear una autoridad metropolitana que pueda
coordinar acciones entre las distintas jurisdicciones. Slo la CBA ha tenido continuidad en la
formulacin y aplicacin de normas de ordenamiento territorial, pero no ha tenido xito en la
aplicacin. Buenos Aires sigue siendo una ciudad sin Plan y con mltiples proyectos.

En este perodo se impulsaron acciones en materia de ordenamiento territorial y planificacin

urbana como el Plan
Director para la ciudad de Buenos Aires y los Lineamientos generales para el rea metropolitana
la Ley de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo de la Provincia de Buenos Aires (Ley N
8912/77). Esta ltima ley, sigue siendo el principal instrumento de ordenamiento territorial de
la Provincia de Buenos Aires y sus lineamientos son de cumplimiento obligatorio para todos los
municipios.

A inicios de la dcada de los 80, la RMBA se caracterizaba por la crisis econmica y el desempleo.
Luego de la recuperacin democrtica (1983), debi enfrentar el problema del crecimiento
metropolitano. A partir de entonces se sucedieron distintas iniciativas en materia de
ordenamiento territorial y planificacin urbana: las 20 Ideas para Buenos Aires (1985)3; la
Creacin de la Comisin Nacional del rea Metropolitana de Buenos Aires (CONAMBA, 1984
1997)4; el Plan Trienal de Gobierno (1989 1991)5; el Estudio del Conurbano Bonaerense,
Relevamiento y Anlisis (1995) vuelve la planificacin urbana a la agenda pblica de este distrito.

La dcada de los aos 90, se caracteriz por un desarrollo metropolitano acorde con el
pensamiento hegemnico de la poca, el neoliberalismo, y lo que prevaleci fue una lgica
mercantil del desarrollo urbano, promovida desde el sector privado.
En el ao 2005 se inician los estudios para la elaboracin del Plan Estratgico Territorial (PET
2016)9 cuyo primer documento se present en el ao 2008. Esta iniciativa fue acompaada por
la generacin de una Red Nacional de Asistencia al Desarrollo y Ordenamiento territorial,
mientras que por su parte, el Gobierno de la Provincia de Buenos Aires inici los estudios para
la actualizacin del diagnstico metropolitano y formul el documento Lineamientos
Estratgicos Metropolitanos (LEM).

En el ao 2006, y luego de que un grupo de vecinos de Villa Inflamable11 y profesionales del

Hospital de Agudos P.
Fiorito (Municipio de Avellaneda) interpusieran una demanda12 contra el Estado Nacional, el
Estado Provincial, la
Ciudad Autnoma de Buenos Aires y 45 empresas por los daos sufridos como consecuencia de
la contaminacin de la
Cuenca Matanza-Riachuelo, el Congreso de la Nacin cre la Autoridad de Cuenca (ACUMAR).

3. GOBIERNO Y GESTIN URBANA EN LA RMBA

La regin metropolitana, desde el punto de vista de la gestin, es una ciudad con muchos
gobiernos y por lo tanto, sin gobierno la metrpolis se gobierna desde mltiples y diferentes
unidades poltico institucionales: nacional o federal, provincial, Ciudad Autnoma de Buenos
Aires y municipal. A esta compleja realidad se le aplica las Constituciones (Nacional, Provincial y
la de la CABA) y la Ley Orgnica de las municipalidades de la Provincia de Buenos Aires. Cada
uno cuenta con un poder ejecutivo y legislativo propio que deben sumarse distintas empresas y
sociedades pblicas con competencias interjurisdiccionales como el Mercado Central de Buenos
Aires Sociedad del Estado.

3.1 La planificacin urbana y la gestin territorial en los municipios metropolitanos

En materia de ordenamiento territorial los municipios metropolitanos se rigen por el Decreto-

Ley 8912/1977 de
Ordenamiento Territorial y Usos del suelo. Esta ley, desde su promulgacin, intent poner freno
a un proceso especulativo de loteo. A partir de los aos 90, y con nuevas modalidades de
gestin, recobr impulso la suburbanizacin metropolitana bajo la forma de urbanizaciones
cerradas.

A ms de treinta aos de la puesta en vigencia de esta Ley la mayora de los municipios

metropolitanos no ha superado la segunda etapa de ordenamiento territorial es decir que no
cuentan con Planes Urbanos o instrumentos generales de ordenamiento territorial que orienten
sus respectivos procesos de crecimiento y desarrollo urbano.

3.2 La planificacin urbana y la gestin territorial en la Ciudad Autnoma de Buenos Aires

La elaboracin del primer Plan Estratgico del Antiguo Puerto Madero, estuvo a cargo de
Consultores Europeos
Asociados18 y cont con el soporte institucional y material del Ayuntamiento de Barcelona y el
Puerto Autnomo de Barcelona. Este Plan, discutido ampliamente por los profesionales locales,
dio lugar a un llamado a Concurso para la elaboracin del Master Plan en el ao 1991. A partir
del proyecto ganador se pusieron en marcha las obras. El polgono de actuacin ocupa un rea
de 170 has en el rea central tradicional de la ciudad y el programa urbanstico incluy un mix
de usos residenciales de media y alta densidad, usos terciarios, hotelera, comercio,
equipamientos, espacios recreativos y espacios verdes pblicos, con una superficie edificable de
1.400.000 m2. Esta operacin urbanstica consagr el rbanismo fragmentario y promovi
procesos de valorizacin selectiva del territorio y de modernizacin excluyente, transfiriendo los
beneficios de la reconversin urbanstica al sector privado19. Este emprendimiento contribuy
adems a consolidar el rea central tradicional de la metrpolis y a ampliar la oferta de espacios
para el terciario avanzado

El proceso de densificacin avanza siguiendo la lgica del mercado, y ha provocado la

verticalizacin desmedida de algunos pocos barrios de la ciudad. Desde los instrumentos
urbansticos vigentes, tampoco se ha podido regular la densificacin y verticalizacin de las
villas y asentamientos precarios al no existir una poltica integral de suelo y vivienda. En los
ltimos aos, como resultado de la ausencia de coordinacin interjurisdiccional entre el
Gobierno Nacional y el de la CBA, se han recrudecido las demandas y los conflictos por el acceso
al suelo y a la vivienda.

Algunas ONGs y asociaciones barriales han cumplido y cumplen un papel protagnico en el

armado y discusin de la agenda pblica de la ciudad. Entre ellas podemos mencionar a la
Protocomuna de Caballito, a la Asociacin Vecinal de la Calle Irala y la Asociacin de Vecinos por
el Resurgimiento de La Boca o el Movimiento Territorial de Liberacin.

Ms all de este cambio de status, la CBA presenta una situacin particular sede del gobierno
nacional, rea central de la RMBA y principal centro de actividades gubernamentales,
econmicas, financieras y de servicios, as como centro cultural y educativo de alcance regional.
No tiene competencia en materia de redes de servicios urbanos (agua y cloacas, electricidad,
gas) ni sobre el transporte.

En los numerosos intentos de crear una autoridad metropolitana, autoridades sectoriales o

avanzar en acuerdos interjurisdiccionales para la gestin metropolitana, ha prevalecido un
criterio tcnico ms que poltico. No ha habido participacin de los actores involucrados en el
diseo institucional lo que ha llevado a consolidar la no correspondencia entre el mbito de la
gestin con el de la representacin poltica. Adems de la fragmentacin poltico-
gubernamental, como afirma Pirez, la gestin metropolitana se ve afectada por lo que puede
denominarse fragmentacin tcnico-sectorial que implica que el territorio ocupado es atendido
por un conjunto diferenciado de sectores relativamente autnomos, operados en forma
independiente tanto en la definicin como en la aplicacin de polticas.

4. LOS PLANES Y PROYECTOS PARA LA RMBA

Bajo la responsabilidad del Gobierno nacional:

- Plan Federal de Vivienda: considerando todas las operatorias, en el perodo 2003-2008, se
construyeron alrededor de
37.000 viviendas y soluciones habitacionales superando el total de viviendas construidas entre
1970-2003
-Programa de Urbanizacin de Villas y Asentamientos Precarios: se ocupa de dar soluciones
habitacionales a los grupos ms vulnerables
-Plan de Saneamiento Integral: se ocupa de la extensin de redes de servicios de agua y cloacas.
- Plan Integral de Saneamiento Ambiental para la Cuenca Matanza Riachuelo (PISA): la Corte
Suprema de Justicia de la
Nacin, en el marco de la causa Mendoza, requiri a los tres niveles de gobierno la
presentacin de un Plan Integral de Saneamiento Ambiental, bajo la coordinacin de la
ACUMAR, para dar cumplimiento a un conjunto de obligaciones: entre ellas la elaboracin de un
Plan de Ordenamiento Ambiental del Territorio (OAT); control de las actividades industriales all
localizadas incluyendo la realizacin de Estudios de impacto ambiental (EIA) de las empresas
demandadas; la puesta en marcha de un Programa de Educacin Ambiental y de un Programa
de Informacin Ambiental Pblica. Mientras que a las empresas imputadas les exigi
informacin referida a los procesos productivos que realizan, sobre el tratamiento de los
residuos generados en su actividad y en relacin a los seguros previstos en el marco de la Ley
General de Ambiente23. Asimismo, se estableci un programa centrado en cinco ejes de
acciones y una serie de objetivos a ser implementados por ACUMAR, que deben ser de
cumplimiento obligatorio: publicidad de la informacin (informe trimestral y accesible por
Internet) sobre el estado del agua, el aire, y el grado de avance del PISA; control de la
contaminacin industrial; el saneamiento de basurales; Plan de Emergencia Sanitaria; y
ejecucin de obras de infraestructura.
- Plan Estratgico Territorial 2016 (PET 2016) presentado en el ao 200824: parte de un
diagnstico del modelo territorial actual del pas y propone un modelo deseado superador del
existente. Plantea estrategias y polticas sectoriales, referidas al medio construido, econmico,
social, ambiental en cada jurisdiccin federal (provincias) y ha identificado la dotacin de
infraestructuras y equipamientos necesarios para la reestructuracin fsica, social y productiva
del pas.
- Programa de Parques Industriales del Bicentenario: su objetivo es promover el desarrollo de
los parques industriales en todo el pas, como predios aptos para la radicacin industrial,
garantizando una convivencia armoniosa entre el uso industrial y residencial de la tierra

Bajo la responsabilidad del Gobierno de la Provincia de Buenos Aires:

- Plan de Inclusin social: promueve un vasto plan de urbanizacin de villas y asentamientos

precarios, priorizando aquellos localizados en la Cuenca del Ro Matanza Riachuelo.
- El Plan de Manejo para la Cuenca del Ro Reconquista: impulsa una propuesta de desarrollo
urbano y social de esta cuenca precariamente urbanizada donde residen 4 millones de
habitantes de la RMBA.
-Programa de Infraestructura de apoyo a la radicacin industrial: mediante el asesoramiento
tcnico y el apoyo econmico el Ministerio de la Produccin.
- Proyecto de Regionalizacin de la Provincia de Buenos Aires: a partir del ao 2008, el gobierno
provincial promueve una iniciativa para la creacin de regiones en la Provincia, segn lo previsto
por la Constitucin Nacional. El objetivo es fortalecer las autonomas municipales, asegurar el
desarrollo equilibrado del territorio provincial y acercar los servicios a la gente. Las Regiones se
conciben como instrumentos de desconcentracin y descentralizacin de la administracin
central.
- Proyecto de Ley de promocin del hbitat popular: presentado recientemente en la
Legislatura provincial, se rige por los principios de el derecho a la ciudad y a la vivienda; la
funcin social de la propiedad; la gestin democrtica de la ciudad.

Bajo responsabilidad del Gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires:

- Centro Metropolitano de Diseo (CMD): Esta iniciativa se centr en dar apoyo fsico (oficinas
para la incubacin de empresas) tcnico y financiera (crditos del Banco Ciudad) a diseadores
y emprendedores en las distintas ramas del diseo.
- Distrito Tecnolgico25: es un programa que impulsa el desarrollo y radicacin de pequeas y
medianas empresas de tecnologas de la informacin y telecomunicaciones.
- Distrito Audiovisual: a) la produccin de contenidos audiovisuales de todo tipo b) la prestacin
de servicios de produccin audiovisual; c) el procesamiento del material resultante de la
filmacin, grabacin o registro de la imagen y sonido.
- Proyecto de creacin del Distrito Gubernamental 2008-2011: el objetivo de esta iniciativa es
trasladar la sede de gobierno y dems dependencias del gobierno de la ciudad al rea sur de la
ciudad.

4.2 Los planes y proyectos privados

Desde inicios de la dcada de los 90, ha venido consolidndose un proceso de valorizacin

selectivo del territorio metropolitano. Han lanzado distintos emprendimientos urbansticos que
en general han privilegiado el borde ribereo del Ro de la Plata y algunos ejes de muy buena
accesibilidad metropolitana.
El primero de ellos ha sido la Reconversin del rea del Antiguo Puerto Madero, iniciado en el
ao 1991 a cargo de la
Corporacin Antiguo Puerto Madero S. A.

El segundo proyecto iniciado en esta dcada y el de mayor escala ha sido Nordelta, an en

proceso de consolidacin29, una ciudad pueblo planificada ex novo sobre un rea de 16.000
has de delta, en el partido de Tigre.
-El proyecto Complejo del Ro, ubicado en la ribera (municipio de Vicente Lpez), ocupa un
terreno de 16 has.
- El proyecto Nueva Costa del Plata, ubicado en la ribera del Ro de la Plata (municipios de
Avellaneda y Quilmes), ocupa un predio de 220 has.
- El proyecto Santa Mara del Plata Est localizado en el sur de la CBA, en la ribera del Ro de
la Plata, en un predio de 70 has que perteneci al Club Boca Junior. Es una urbanizacin privada
cuyo programa urbanstico contempla usos residenciales y de oficinas

5. LOS ESCENARIOS DE DESARROLLO EN DEBATE

Las transformaciones territoriales de la RMBA se llevan adelante sin un Plan de Desarrollo o

Proyecto de ordenamiento territorial integral. Las acciones llevadas adelante por el gobierno
nacional y el de la provincia de Buenos Aires han orientado la inversin pblica a garantizar el
acceso a la vivienda. Sanear progresivamente las cuencas hdricas del Matanza Riachuelo y del
Ro Reconquista y a brindar apoyo econmico y financiero a la actividad productiva.

El conjunto de proyectos llevados adelante por el sector privado reafirmara la lgica selectiva
del capital inmobiliario en la localizacin territorial

El gobierno de la CBA viene realizando acciones sectoriales de mejoramiento del espacio pblico
priorizando el rea ms postergada de la ciudad. Los primeros cambios generados por estas
acciones han sido el aumento de los precios inmobiliarios, agudizando las dificultades en el
acceso a la vivienda para los sectores medios.

En cuanto al avance de la ACUMAR, hasta la fecha, la ACUMAR no ha manifestado voluntad de

dilogo ni de dar lugar a la participacin prevista en su estatuto. En el marco del Plan
Reconversin Industrial si bien se ha realizado un empadronamiento de establecimientos
localizados en la Cuenca (ms de 20.000), no ha habido avances significativos en la identificacin
del nmero de establecimientos por rama y cmo se distribuyen territorialmente por municipio.
Mientras tanto la contaminacin sigue avanzando y la Justicia no logra an castigar a las
empresas responsables.

6. REFLEXIONES FINALES
La dcada de los 90 el Estado releg su papel de ordenador del territorio cediendo a la iniciativa
privada, a partir del ao 2003 se retoma el ordenamiento territorial como poltica de Estado y la
inversin pblica, en particular la orientada a la construccin de viviendas. Si bien el conjunto
de planes, programas y proyectos pblicos puestos en marcha colocan al Estado en sus distintos
niveles de actuacin como principal reproductor de la segregacin socioterritorial

La ausencia de coordinacin interinstitucional no logra promover acciones de integracin

socioterritorial. Han dejado librado al capital privado la reconfiguracin metropolitana,
agudizndose los desequilibrios territoriales entre el norte y el sur. Las polticas pblicas no
construyen ciudad, sino fragmentos segregados que consolidan las desigualdades sociales,
econmicas, y ambientales preexistentes.

Por el momento persiste la lgica sectorial temtica y la fragmentacin institucional de las

decisiones y la posibilidad de institucionalizar acuerdos en torno a programas y proyectos de
inversin en desarrollo local y regional. La dinmica capitalista actual est afectada por
condicionamientos que no pueden ser removidos mediante la simple reorganizacin territorial
de la administracin del poder