Criao de municpios e debate

cientfico
Entre mitos e mtodos

SRGIO FERRARI

Resumo: Com uma abordagem multidisciplinar e perspectiva histrica,

este estudo trata do fenmeno da criao de municpios no Brasil desde
a dcada de 1950. So analisados argumentos favorveis e contrrios
fragmentao municipal, tanto no debate cientfico quanto no debate
social, e como tais argumentos influenciaram a elaborao normativa,
desde a Lei Complementar no 1, de 1967, passando pela Constituio
de 1988 e pela Emenda no 15, de 1996, at os projetos recentemente
aprovados pelo Congresso Nacional, mas vetados pela Presidncia da
Repblica.

Palavras-chave: Direito Constitucional. Criao e tamanho ideal de

municpios. Debate social e mtodo cientfico

1. Introduo e proposta metodolgica

Um dos temas mais recorrentes no compndio de discursos pr-

-fabricados do debate pblico, cientfico ou no, o relativo diviso
territorial brasileira no mbito municipal. Em alguns perodos, parece
ter sado de moda, em outros reaparece, com os mesmos clichs e frases
feitas, mas nunca deixa de estar entre os mais frequentes, ao lado do
desgaste do sistema representativo, da reforma tributria e de outros
assuntos que fazem a alegria dos jornalistas sem pauta ou daqueles que
fazem da crtica um fim em si mesmo.
Do ponto de vista histrico, o debate sobre a criao de municpios
ou sobre as condies mnimas para que uma coletividade possa alme-
Recebido em 26/4/16 jar sua emancipao territorial tem acompanhado, de certa forma, o
Aprovado em 22/8/16 debate sobre a prpria autonomia municipal, intensificado a partir da

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dcada de 1950, e que atingiu seu pice aps
a Constituio de 1988 (CF). Com maior ou
menor intensidade, portanto, est em pauta h
cerca de 60 anos.
No exterior, o debate tambm se intensifi-
cou na ltima dcada, embora com um foco
um pouco diferente: cuida-se, na verdade, de
estabelecer o tamanho ideal para a unidade
administrativa (e, no grau permitido em cada
ordenamento constitucional, tambm poltica)
local1. Nesse contexto, o foco eminentemen-
te de eficincia econmica e administrativa,
tendo como contraponto razes de natureza
jurdica e poltica. Por isso, tais estudos so ne-
cessariamente interdisciplinares, envolvendo
estudiosos da Economia, Geografia, Cincia
Poltica, Administrao e Direito.
No Brasil, frequentemente, a discusso
tambm extrapola o campo jurdico, objeto
de crticas e anlises de estudiosos de outras
reas e chega, em alguns momentos, ao mbito
do que se poderia chamar, sem rigor cientfico,
de opinio pblica, quando at a imprensa
comum se envolve na discusso2.
Em tal situao, o tema tem sido objeto de
uma abordagem emocional, com defesas apai-
xonadas, a favor ou contra a criao de munic-
pios. Todavia, os argumentos esgrimidos pelos
dois lados do debate raramente tm conexo
efetiva com a realidade. Para os que se colo-
cam a favor da criao de municpios (o que,
numa viso ampla, resulta em maior fragmen-
tao territorial e unidades cada vez menores),
so alardeados supostos benefcios da maior
1
Entre as obras recentes que abordam o tema, na
Europa, destaque-se: Lago-Peas e Martinez-Vazquez
(2013); Panara e Varney (2013); Tanquerel e Bellanger
(2007). Nos Estados Unidos, o tema sempre teve um enfo-
que pragmtico e objetivo, valendo conferir, entre outros:
Kemp (1999).
2
MELLO (1992, p. 24) faz meno a extensas re-
portagens publicadas nos peridicos Folha de S.Paulo
(10/11/1991) e Jornal do Brasil (17/11/1991), com opini-
es sobre o assunto.
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autonomia municipal, entre os quais o velho
e surrado argumento (sem juzo de valor, por
enquanto, da sua validade) da maior proxi-
midade do povo com os governantes e seus
supostos benefcios. Quando tem um pouco
mais de embasamento terico, o argumento
da maior proximidade costuma apoiar-se no
princpio da subsidiariedade, embora ele pr-
prio ainda carea de fundamentao jurdica
mais efetiva. Tambm so colocados argu-
mentos de ordem econmica: os tributos ar-
recadados no novo municpio seriam sempre
aplicados em seu favor, e no apropriados
pelo municpio do qual se originou. Ambos
os argumentos, porm, carecem de demons-
trao cientfica. Por outro lado, aqueles que
se colocam contra a criao de municpios
costumam utilizar argumentos igualmente ve-
lhos e surrados, como um alegado aumento da
despesa pblica (especialmente pela criao
de mais cargos eletivos, como os de prefeito e
vereadores), alm de apontar (sem demonstra-
o efetiva) a inviabilidade econmica dos
novos municpios.
A abordagem do tema envolve os aspec-
tos histrico, econmico, geogrfico, poltico
e jurdico, sendo relevantes, neste ltimo, as
vertentes normativa e jurisprudencial. Neste
artigo, a opo por no separar estes aspec-
tos em subitens especficos, mas fazer um ni-
co texto com abordagens entrelaadas, man-
tendo, na medida do possvel, uma ordem
cronolgica. Espera-se que, assim, a compre-
enso do tema possa escapar do maniques-
mo de opinies extremadas contra ou a favor
da criao de novos municpios. Na verdade,
a prpria diversidade das realidades locais j
permite ver que nenhum modelo matemtico
(para a Economia) e, consequentemente, nor-
mativo (para o Direito), pode apreender cada
nuance dessa diversidade. Qualquer modelo
provocar iniquidades nos pontos extremos.
Por conta disso, ser sempre fcil, para qual-
quer posio que se defenda nesse debate,
encontrar exemplos extremos que a apoiem.
O que se pode fazer buscar um modelo que
evite, na maior medida possvel, tais iniqui-
dades.
Espera-se, assim, que essa abordagem no
estanque, com o olhar simultneo de diferen-
tes ramos do conhecimento, contribua para
trazer mais luz e menos calor para esse debate
j to desgastado.
que, em 20 anos, mais que dobrou o nmero
de municpios no Brasil. Este perodo pode-
ria ser chamado de primeiro ciclo de eman-
cipaes no Pas. Comentando o fato, Mello
(1971, p. 29), fez a seguinte e enftica crtica:
surgiram centenas de Municpios-fantasmas,
verdadeiras fices do ponto de vista econ-
mico, sociolgico, administrativo e at geo-
grfico, pois muitos nem divisas delimitadas
possuam. Em texto posterior, o mesmo autor
aponta o que seria uma das causas deste fe-
nmeno:

2. A Primeira Onda emancipatria Uma causa da onda emancipacionista que

(dcadas de 1950 e 1960) se verifica no Brasil a partir da dcada de
1940 est no sistema de tributos partilha-
dos, o qual favorece sobretudo os munic-
Tomando-se como ponto de partida o pios mais pobres, atravs do FPM. Quando
Censo de 1940, a evoluo da quantidade de foi introduzido pela Constituio de 1946,
municpios no Brasil pode ser demonstrada na as cotas eram iguais para todos os Munic-
pios. Assim, os Governos Estaduais estimu-
tabela a seguir:
lavam a criao de novos Municpios para
atrair mais recursos do Governo Federal
Tabela 1 Municpios no Brasil para o Estado (MELLO, 1971).

criados Duas observaes devem ser feitas antes

ano existentes
absoluto % de prosseguir. Em primeiro lugar, infelizmente
no foi possvel separar os dados da dcada de
1940 1.574
1950 1.889 315 20,01 1960 entre os perodos antes e depois de 1964,
1960 2.766 877 46,43 embora se possa intuir que o maior crescimen-
1970 3.952 1.186 42,88 to se deu no primeiro perodo, at o movimen-
1980 3.974 22 0,56 to militar de 1964. Em todo caso, fato que
1991 4.491 517 13,01 a Lei Complementar no 1/1967 (sobre a qual
1993 4.974 483 10,75 se falar logo a seguir) provocou uma freada
1997 5.507 533 10,72 brusca no processo de criao de municpios.
2000 5.560 53 0,96
Razovel supor, assim, que as taxas de cresci-
2009 5.565 5 0,09
mento foram ainda mais elevadas, quando ob-
Fonte: Elaborao prpria, a partir de dados obtidos no site do
IBGE, em 2010. servado o perodo de 1950-1964. Em segundo
lugar, embora parea bastante elevado o cres-
A tabela demonstra que, ao longo da dca- cimento do nmero de municpios no perodo
da de 1960, foram criados 1.186 municpios, de 1950-1970, esse dado deve ser lido em con-
o que representou um aumento de 42,88% junto com o elevado crescimento populacional
na comparao entre 1970 e 1960. Se a com- do Pas no mesmo perodo, demonstrado na
parao for feita entre 1950 e 1970, ver-se- tabela a seguir:

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Tabela 2 Crescimento populacional do Brasil
1940-1970
Ano populao crescimento %
1940 41.236.315
1950 51.944.397
1960 70.070.457
1970 93.139.037
Fonte: Elaborao prpria, a partir de dados obtidos no site do
IBGE, em 2010.
Portanto, embora ainda se possa falar num
ciclo de emancipao no perodo de 1950-
1970 (ou, provavelmente, 1950-1964), ele
em parte explicado pela acentuada expanso
populacional no mesmo perodo. Esse dado
ser importante na comparao com o ciclo
seguinte, iniciado no final da dcada de 1980.
3. O regime militar e a rigorosa
restrio s emancipaes
A Lei Complementar no 1/1967 estabeleceu
severos limites criao de novos municpios,
como se v dos seguintes dispositivos:
Art. 1o A criao de Municpio depende
de lei estadual que ser precedida de com-
provao dos requisitos estabelecidos nesta
Lei e de consulta s populaes interessa-
das.
Pargrafo nico O processo de criao de
Municpio ter incio mediante representa-
o dirigida Assembleia Legislativa, assi-
nada, no mnimo, por 100 (cem) eleitores,
residentes ou domiciliados na rea que se
deseja desmembrar, com as respectivas fir-
mas reconhecidas.
Art. 2o Nenhum Municpio ser criado
sem a verificao da existncia, na respecti-
va rea territorial, dos seguintes requisitos:
I populao estimada, superior a 10.000
(dez mil) habitantes ou no inferior a 5
(cinco) milsimos da existente no Estado;
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II eleitorado no inferior a 10% (dez por
cento) da populao;
III centro urbano j constitudo, com n-
mero de casas superior a 200 (duzentas);
IV arrecadao, no ltimo exerccio, de
5 (cinco) milsimos da receita estadual de
25,97
impostos.
34,90
32,92 1o No ser permitida a criao de Mu-
nicpio, desde que esta medida importe,
para o Municpio ou Municpios de origem,
na perda dos requisitos exigidos nesta Lei.
2o Os requisitos dos incisos I e III sero
apurados pelo Instituto Brasileiro de Geo-
grafia e Estatstica, o de no II pelo Tribunal
Regional Eleitoral do respectivo Estado e o
de nmero IV, pelo rgo fazendrio esta-
dual.
3o As Assembleias Legislativas dos Esta-
dos requisitaro, dos rgos de que trata o
pargrafo anterior, as informaes sobre as
condies de que tratam os incisos I a IV e
o 1o deste artigo, as quais sero prestadas
no prazo de 60 (sessenta) dias, a contar da
data do recebimento.
Art. 3o As Assembleias Legislativas, aten-
didas as exigncias do artigo anterior, de-
terminaro a realizao de plebiscito para
consulta populao da rea territorial a ser
elevada categoria de Municpio.
Pargrafo nico A forma da consulta ple-
biscitria ser regulada mediante resolues
expedidas pelos Tribunais Regionais Eleito-
rais, respeitados os seguintes preceitos:
I residncia do votante h mais de 1 (um)
ano, na rea a ser desmembrada;
II cdula oficial, que conter as palavras
Sim ou No, indicando respectivamente
a aprovao ou rejeio da criao do Mu-
nicpio (BRASIL, 1967).
Apesar da pitoresca exigncia do art. 1o
(firma reconhecida de pelo menos 100 elei-
tores), o principal freio criao de novos
municpios foi a exigncia de uma populao
mnima de 10 mil habitantes (art. 2o, I), bas-
tante elevada para a poca. Basta verificar,
para efeito de comparao, que mais da metade dos municpios exis-
tentes em 2005 no atingiria esse patamar. Se os mesmos dados forem
deflacionados do crescimento populacional no perodo de 1970-2000,
conclui-se que mais de 3.500 dos municpios hoje existentes no pode-
riam ter sido criados, se a Lei Complementar no 1/1967 permanecesse
em vigor (a populao mnima seria de 18.230 habitantes). Isso explica,
de maneira clara, por que foram criados apenas 22 novos municpios em
toda a dcada de 1970.

4. A Nova Repblica: no vale o que est escrito

Como explicar, ento, que a partir de 1980, mesmo com tal legis-
lao restritiva, tenham sido criados 289 municpios at 1987? A res-
posta diz muito sobre a cultura poltica e jurdica brasileira. Segundo o
cientista poltico Fabrcio Tomio, teria ocorrido o simples desrespeito
legislao e, onde no houve impugnao judicial, a emancipao se
consumou:

Na segunda metade da dcada de 1980, devido ao que parece ter sido

uma crise de legitimidade das instituies geradas no governo militar,
muitos municpios foram criados desrespeitando a legislao vigente.
A eficcia jurdica da Lei Complementar Federal (LC) 01/67 s ficou
caracterizada quando a emancipao de algum destes municpios foi
objeto de disputa judicial. Nos casos em que o processo tramitou sem
recurso judicial, os municpios foram criados (TOMIO, 2002, p. 65).

Como o artigo de Tomio (2002) no fornece exemplos concretos

do fato, procuramos, na base de dados do IBGE, municpios criados
na dcada de 1980, que pudessem confirmar a hiptese. O municpio
de Italva, no Estado do Rio de Janeiro, foi criado por lei estadual de
11/11/1983, cuja inconstitucionalidade foi declarada por acrdo do
STF de 25/9/1985, determinando sua extino (Representao 1223-9-
RJ, Relator Ministro Sydney Sanches). Menos de um ano depois, em
12/6/1986, foi promulgada outra lei estadual, recriando aquele munic-
pio. pouco provvel que, nesse curto perodo, Italva tenha alcanado
os requisitos previstos na Lei Complementar no 1/1967. No se pode
perder de vista, ainda, que, embora a CF tenha sido promulgada em ou-
tubro de 1988, a derrocada do regime militar foi gradativa, comeando
com o resultado da eleio presidencial indireta de 1985 e pela convo-
cao da Assembleia Nacional Constituinte, eleita em 1986. No houve
ruptura, ao contrrio do que ocorrera em 1964. Esses dados histricos
so coerentes com a relao de causalidade apontada pelo cientista po-

RIL Braslia a.53 n.211 jul./set.2016 p.55-80 59

 ltico, ocasionando o fenmeno de perda de efetividade da Lei Comple-
mentar no 1/1967, durante este perodo de transio.

5. A Constituio de 1988 e a Segunda Onda de

emancipaes

A CF trouxe novo regime jurdico para a matria, conforme dispo-

sio do seu art. 18, 4o:

Art. 18. A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa

do Brasil compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Munic-
pios, todos autnomos, nos termos desta Constituio.
4o A criao, a incorporao, a fuso e o desmembramento de Muni-
cpios preservaro a continuidade e a unidade histrico-cultural do am-
biente urbano, far-se-o por lei estadual, obedecidos os requisitos previs-
tos em Lei Complementar estadual, e dependero de consulta prvia, me-
diante plebiscito, s populaes diretamente interessadas (BRASIL, 1988).

A expresso populaes diretamente interessadas, como parece cla-

ro, poderia ter dois sentidos: de consulta apenas populao da parcela
(geralmente um ou mais distritos) que pretende emancipar-se, ou a esta
e tambm do municpio que perder populao, chamado, inclusive
pela jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal (STF), de municpio-
-me. O STF, ao julgar a ao direta de inconstitucionalidade no 733-
MG (20/5/1992, Relator Ministro Seplveda Pertence), optou pela pri-
meira interpretao, em acrdo assim ementado (transcrio parcial):

MUNICPIO: CRIAO: PLEBISCITO: MBITO DA CONSULTA

POPULAR. O INTERESSE JURDICO DO MUNICPIO-ME NA
PRESERVAO DE SUA INTEGRIDADE TERRITORIAL E POPU-
LACIONAL E DA UNIDADE HISTRICO-CULTURAL DO SEU
AMBIENTE URBANO CESSA COM A VERIFICAO DOS PRES-
SUPOSTOS OBJETIVOS, SEM A CONCORRNCIA DOS QUAIS
NO LICITA SEQUER A REALIZAO DO PLEBISCITO; REU-
NIDOS, PORM, ESSES PRESSUPOSTOS E AUTORIZADO O PLE-
BISCITO PELA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA, DIRETAMENTE IN-
TERESSADA NO OBJETO DA CONSULTA POPULAR APENAS A
POPULAO DA REA DESMEMBRADA, NICA PORTANTO, A
PARTICIPAR DELA (BRASIL, 1995).

Entendeu a Suprema Corte que o nico interesse que a populao

do municpio-me poderia ter em se opor emancipao seria a pre-
servao da continuidade e da unidade histrico-cultural do ambiente
urbano, presente no dispositivo constitucional. Mesmo esse interesse,

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porm, tinha como curadora a assembleia legislativa estadual, e no a
populao do municpio-me ou sua cmara municipal. Note-se, po-
rm, que no regime constitucional anterior, esta j era a interpretao
do STF (Representao 1.269, julgada em 30/10/1987, Relator Min. Nri
da Silveira). Voltar-se- a esse ponto mais adiante.
A acelerada expanso do nmero de municpios, a partir daquele
momento, pode ser percebida nos dados da Tabela 1-A relativos ao pe-
rodo 1987-1997:

Tabela 1-A Municpios no Brasil

Criados
ano existentes
absoluto %
1940 1.574
1950 1.889 315 20,01
1960 2.766 877 46,43
1970 3.952 1.186 42,88
1980 3.974 22 0,56
1987 4.263 289 7,27
1997 5.507 1.244 29,18
2000 5.560 53 0,96
2009 5.565 5 0,09
Fonte: Elaborao prpria, a partir de dados obtidos no site do IBGE em 2010.

Quando se considera o perodo de 1987 a 1997, fica bastante claro o

segundo ciclo de emancipao, comparvel, em nmero de municpios
emancipados, ao perodo de 1960-1970, e representando, em percentu-
al, um acrscimo de quase 30% no nmero de municpios existentes em
1987, que, como visto, j considerava um significativo aumento (7,27%)
em relao ao perodo estacionrio em que foi efetiva a Lei Comple-
mentar no 1/1967.
Para que seja possvel a comparao com o primeiro ciclo de
emancipao, no perodo de 1950-1964, veja-se o crescimento popula-
cional no perodo 1970-1996:

Tabela 2-A Crescimento populacional do Brasil 1970-1996

Ano populao crescimento %

1970 93.139.037
1980 119.002.706 27,77
1991 146.825.475 23,38
1996 157.070.163 6,98
Fonte: Elaborao prpria, a partir de dados obtidos no site do IBGE em 2010.

RIL Braslia a.53 n.211 jul./set.2016 p.55-80 61

 No obstante, preciso cautela antes de
atribuir esse enorme crescimento do nmero
de municpios apenas nova Constituio.
As causas do fenmeno podem ser mltiplas,
alm de serem bastante controversas na lite-
ratura jurdica e, especialmente, econmica.
Para uma melhor viso do tema, portanto,
convm abordar as possveis causas sob o en-
foque normativo e sob o enfoque ftico.
Sob o ngulo normativo, percebe-se que,
com a Constituio de 1988, os requisitos para
criao de novos municpios passaram a ser
determinados em lei complementar de cada
Estado-membro. O quadro a seguir, elabora-
do por Fabrcio Tomio, mostra como alguns
Estados-membros regularam a matria, com-
parando os requisitos com os constantes da Lei
Complementar no 1/1967:

Tabela 3

UF Leis Complementares Populao

Unio LC 01/67 10.000(*)
PR 56/91 5.000
RS 9070-9089/90 1.800
SC 01/89 5.000
29-33/90, 34/91 1.796
37-42/91, 135/95 5.000
ES 13/91 8.600
87/96, 100/97 Proibida a diviso de municpios emancipa-
dos nos ltimos 50 anos
MG 19/91 3.000
24/92 2.000
37-39/95 2.000
RJ 59-61/90 6.393
SP 651/90 1.000
AL 01/90 7.000
06/91 7.000
11/92 5.500
BA 01/89 12.541
02/90 8.000
CE 11.659/89 5.000
01/91 10.213
MA 17/93 1.000
PB 01/90 2.000
24/96 5.000
PE 01/90 10.000
14/96 10.000
15/96 Proibido emancipaes at 1999
PI 06/91 4.000
RN 102/92 2.558
SE 01/90 6.000
AC 23/89 2.088
35/91 1.500
AM 07/91 965
AP 01/92 948
PA 01/90 5.000
27/95 10.000

62 RIL Braslia a.53 n.211 jul./set.2016 p.55-80

 UF Leis Complementares
RO 31/89
RR 02/92
TO 01/89
05-06/92
09/95
GO 02/90
04/90
MS 58/91
62/91
MT 01/90, 08-09/91
23/92
Fonte: Lei Complementar federal e estadual, IBGE (Contagem 96, Censo 91).
(*) Quatro Estados utilizam o eleitorado (RS, SP, MG e MA)
(**) Menos para os Estados com menos de 2 milhes de habitantes, quando prevalecia 0,5 % da populao. Segundo os dados do Censo de
1991, a populao municipal mnima para essas UF seria: AC (2.088 hab.), AP (1.446 hab.), MS (8.901 hab.), RO (5.663 hab.), RR (1.087
hab.), SE (7.459 hab.) e TO (4.599 hab.).
V-se que, exceo do Estado de Pernam-
buco, os demais adotaram requisitos bem mais
permissivos que os previstos anteriormente
pela legislao federal. Merece registro ainda
que vrias constituies estaduais pretende-
ram criar diretamente novos municpios, em
seus atos de disposies constitucionais transi-
trias, o que foi impedido pelo STF3.
6. O Debate sobre a Segunda Onda
de Emancipaes
Do ponto de vista normativo, essa altera-
o explica muito, mas ainda no seria sufi-
ciente para que as populaes de distritos ou
outras localidades quisessem a emancipao.
Quanto s razes econmicas e polticas que
3
Sobre o ponto, com referncia a vrios acrdos do
STF e transcrio de ementas, veja-se Ferrari (2003, p.
183-184). Interessante observar ainda, embora no direta-
mente relacionada ao tema, a seguinte diferena: enquanto
no perodo aproximado de 1985-1988 vrios municpios
foram criados contra legem, mas se mantiveram por omis-
so na impugnao judicial; a criao de municpios pelas
constituies estaduais, j sob a vigncia da nova Cons-
tituio Federal, no passou em branco, sendo sempre
objeto de aes diretas de inconstitucionalidade. Parece
claro, na opinio que aqui se expressa, que esta diferena
se deve ampliao do rol de legitimados a provocar o
controle de constitucionalidade (art. 103 da CF).
Populao
6.155
2.471
2.000
1.200
3.000
3.000
2.000
9.635
5.781
3.040
4.000
levaram a tal processo, uma vez estabelecida a
norma favorvel, vrias so apontadas sobre o
tema. Mello (1992, p. 3) relaciona as seguintes:
interesses poltico-eleitoreiros, voltados
para a obteno de votos, por parte dos
defensores da emancipao, especialmente
dos Deputados Estaduais, causa esta a mais
invocada;
o fato de que muitos distritos carecem de
servios bsicos, tais como gua encanada,
escolas, postos de sade, iluminao pbli-
ca e energia eltrica;
numa viso oposta anterior, a existn-
cia de uma infraestrutura de servios to
satisfatria que j no se justifica a subor-
dinao do distrito ao Governo Municipal
a que pertence e para o qual contribui com
recursos fiscais prprios.
Com a ressalva de que Lordello de Mello,
nessa passagem, no est enunciando opinies
prprias, mas apenas reportando argumentos
que eram suscitados no intenso debate daque-
la poca, preciso notar que os dois ltimos
pontos so reciprocamente excludentes: se
ambos fossem sempre verdadeiros, a emanci-
pao ocorreria em qualquer hiptese. Mas o
prprio Lordello de Mello acrescenta um dado
que parece decisivo:
RIL Braslia a.53 n.211 jul./set.2016 p.55-80 63
 O que um novo municpio, mesmo includo na primeira das 16 cate-
gorias de distribuio das cotas do FPM aqueles com populao at
10.188 (a categoria mais alta inclui os Municpios com populao acima
de 156.216 habitantes) ir receber ser uma quantia suficiente para a
instalao da Prefeitura e da Cmara Municipal, para sua manuteno,
bem como para a prestao de alguns servios.

Destaque-se este nmero: a primeira categoria a que se refere Lor-

dello de Mello at 10.188 habitantes engloba nada menos que 48%
dos municpios brasileiros. Assim, o coeficiente de clculo do FPM seria
o mesmo para um municpio de mil ou de dez mil habitantes. Parece
bastante claro que esse critrio representa um incentivo bastante signi-
ficativo para a emancipao, tanto maior, proporcionalmente, quanto
menor a populao do novo municpio e, portanto, mais longe do teto
de 10.188 habitantes. Isto parece explicar, tambm, por que a grande
maioria dos municpios criados nesse perodo est na faixa de menos de
10 mil habitantes, e um nmero significativo tem menos de cinco mil.
Veja-se a tabela a seguir, elaborada por Gustavo Maia Gomes e Maria
Cristina Mac Dowell, que retrata apenas os novos municpios (insta-
lados a partir de 1984):

Tabela 4 BRASIL E REGIES: nmero de Municpios instalados aps

1984, por classes de tamanho da populao, 1997

Estratos de Centro
Norte Nordeste Sudeste Sul Brasil
municpios -Oeste
At 5.000 hab. 97 146 118 295 80 736
5.000 a 10.000 hab. 48 108 85 88 30 359
10.000 a 20.000 hab. 42 125 29 19 19 234
20.000 a 50.000 hab. 17 20 14 2 6 59
50.000 a 100.000 hab. 3 2 2 1 3 11
100.000 a 200.000 hab. * 1 3 * * 4
Total 207 402 251 405 138 1.403
Fonte: Gomes e Mac Dowell (1997, p. 7).

Veja-se: dos 1.403 novos municpios no perodo aps 1984 (ou

seja, j a partir da flexibilizao da Lei Complementar no 1/1967, agra-
vando-se depois da CF) e at 1997, 1.095 tinham mesmo em 1997
menos de cinco mil habitantes. Diante desses dados, difcil duvidar de
que os efeitos dos critrios de distribuio do FPM no tenham sido a
principal causa desse ciclo emancipacionista.
Para no perder a ordem cronolgica, necessrio fazer referncia
Lei Complementar no 62, de 1989, cujo art. 3o manteve os critrios de

64 RIL Braslia a.53 n.211 jul./set.2016 p.55-80

distribuio do FPM, at que lei especfica sobre eles disponha. Alis,
o pargrafo nico do art. 5o dessa Lei trouxe uma importante novidade:

Art. 5o O Tribunal de Contas da Unio efetuar o clculo das quotas

referentes aos Fundos de Participao e acompanhar, junto aos rgos
competentes da Unio, a classificao das receitas que lhes do origem.
Pargrafo nico. No caso de criao e instalao de Municpio, o Tri-
bunal de Contas da Unio far reviso dos coeficientes individuais de
participao dos demais Municpios do Estado a que pertence, reduzin-
do proporcionalmente as parcelas que a estes couberem, de modo a lhe
assegurar recursos do Fundo de Participao dos Municpios FPM
(BRASIL, 1989).

Assim, at 1989, a criao de um municpio obrigava ao reclculo

das participaes dos demais municpios brasileiros. A partir dessa lei,
as participaes totais dos municpios de cada Estado-membro ficaram
congeladas, de modo que a redistribuio passou a se dar apenas no
mbito dessa unidade federativa estadual. Em palestra (da a linguagem
coloquial do texto), Bremaeker (2007, p. 11) demonstrou que, at ento,
existia uma corrida interestadual pela criao de novos municpios,
com base no sistema anterior. Todavia, demonstrou tambm que esse
congelamento acabou eternizando distores:

Uma lei complementar, em 1989, resolveu fazer o seguinte: antigamente

quando se criava municpios o FPM era redividido no pas inteiro. O
Rio Grande do Sul, em 1988, criou 101 municpios, o que engordou a
fatia de FPM do Estado do Rio Grande do Sul. Isto foi um estmulo para
que outros estados comeassem a multiplicar municpios para puxar o
dinheiro de volta para eles. A veio uma Lei Complementar que disse
agora congela esse quadro: quando forem criados novos municpios o
dinheiro ir ser dividido dentro do estado, dentro do mesmo percentual
de FPM que os municpios daquele estado recebiam.
Quem teve o grande azar dessa histria foi Roraima, que na poca tinha
dois ou trs municpios e agora possui 15 municpios. Um municpio de
Roraima recebe menos da metade de FPM que um municpio de Minas
Gerais, por exemplo, embora Minas Gerais seja o estado com o maior
nmero de municpios no pas. At 10 mil habitantes o FPM o mesmo
para todos os municpios.

Perceba-se, ento, como um detalhe aparentemente simples e que pas-

sa absolutamente despercebido nos debates sobre o assunto a mudana
do reclculo das cotas do FPM, de nacional para estadual pode provocar
significativas diferenas no estmulo s emancipaes. Alm de estar fora
do debate acadmico ou social , essa varivel no pode ser apreendi-
da ou valorada em nenhuma das fases do procedimento de emancipao

RIL Braslia a.53 n.211 jul./set.2016 p.55-80 65

 (plebiscito, votao da lei estadual, estudos de viabilidade etc.). Tambm
j se pode perceber que, do ponto de vista estritamente econmico-finan-
ceiro, a criao de municpios um jogo, com ganhadores e perdedores,
que passam a ter maior ou menor FPM per capita. Apesar disso, como j
visto, o movimento de fragmentao municipal continuou intenso.
Pelo que se viu at aqui, j fcil perceber que as razes que impul-
sionaram as ondas emancipacionistas no esto apenas no que dis-
pe a Constituio (sobre a abrangncia do plebiscito), tampouco num
interesse na criao de alguns poucos cargos de vereadores, ou ainda
em arrecadar tributos prprios, como o IPTU e o ISS, absolutamente
inexpressivos nesses pequenos municpios. Na verdade, tudo indica que
questes infraconstitucionais, consistentes nos critrios de diviso do
FPM, estavam na origem da onda emancipacionista, como j estivera
nas dcadas de 1950 e 1960.
Alm do j referido debate pela imprensa, alguns trabalhos acad-
micos tambm formularam juzos de valor, sob diferentes enfoques, a
respeito desse ciclo de emancipaes.
Os economistas Gustavo Maia Gomes e Maria Cristina MacDowell,
do IPEA (Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada), em dois trabalhos
semelhantes, publicados em 1997 e 2000, fazem uma pesada crtica ao
processo emancipatrio. No segundo trabalho, depois de demonstrarem
detalhadamente o incentivo criao de novos municpios, decorrente
dos critrios de distribuio do FPM j referido acima dedicaram-se
a demonstrar trs teses, assim enunciadas:

1 O aumento das transferncias entre grandes e pequenos municpios

e entre regies desestimula a atividade econmica global;
2 Pequena parte da populao beneficiada (no necessariamente a
mais pobre); grande parte da populao, que vive nos mdios e grandes
municpios, prejudicada;
3 O aumento dos gastos administrativos do setor pblico global reduz
relativamente as despesas pblicas em setores sociais e em investimento
(GOMES; MAC DOWELL, 2000, p. 6).

Merecem destaque, neste momento, os fundamentos da segunda

tese, consistentes nas seguintes proposies, todas demonstradas com a
anlise de dados econmicos e demogrficos:

Pequenos municpios tm mais receita por habitante que todos os de-

mais;
Apenas uma pequena parcela da populao brasileira vive nos peque-
nos municpios;

66 RIL Braslia a.53 n.211 jul./set.2016 p.55-80

 Os municpios pequenos no so sempre os municpios de populao
mais pobre (GOMES; MAC DOWELL, 2000, p. 6).

Essas proposies so compatveis com os resultados encontrados por

Marcos J. Mendes (1994), em trabalho que no aborda a questo da criao
de municpios, mas os critrios de rateio do FPM. Trabalhando com uma
amostra de 380 municpios existentes em 1994, o economista demonstrou
que os grandes perdedores dos critrios de rateio do FPM so os mu-
nicpios mais populosos na periferia dos grandes centros, quase sempre
integrantes de regies metropolitanas e com caractersticas de cidade-
-dormitrio. Um dos pontos fundamentais do seu estudo o seguinte:

Ocorre que o conceito de renda per capita uma medida estatstica de

mdia. Sabe-se que a capacidade de uma mdia espelhar a realidade de
uma amostra to menor quanto maior for a disperso desta amostra.
Ou seja, se houver grande concentrao da renda em um pas, como o
caso do Brasil, uma regio de alta renda per capita pode ter uma popu-
lao de muitos pobres e uns poucos ricos.
Dai possvel que uma poltica de transferir recursos fiscais de uma
regio de alta renda per capita para outra de baixa renda per capita pode
estar, na verdade, transferindo renda dos pobres que vivem na regio
rica para os ricos que vivem na regio pobre (MENDES, 1994, p. 46).

Ora, a cada novo municpio criado, esse problema somente se agra-

va, pois mais recursos so drenados dos municpios perdedores em
favor do novo ente federativo. Assim, desfaz-se o mito de que as po-
tenciais perdas de um processo emancipatrio s possam ocorrer no
municpio-me daquele que criado.
Este parece ser, exatamente, o equvoco dos trabalhos que fazem ju-
zo positivo sobre o ciclo emancipacionista da dcada de 1990. Alm de
fazerem uma abordagem de base emprica, sem dados econmicos con-
cretos, tais anlises se do sob a exclusiva tica das populaes eman-
cipadas. Veja-se, como exemplo, o seguinte texto do economista e ge-
grafo Franois Bremaeker, que sintetiza vrias publicaes anteriores.
Logo de incio, o autor reconhece ser minoritria sua opinio:

Existe uma quase unanimidade nos meios tcnico, acadmico, poltico

e da mdia contra o processo de emancipao de novos Municpios. A
principal alegao diz respeito inviabilidade da grande maioria desses
novos Municpios e do custo que representam para o Pas (BREMA-
EKER, 1993, p. 8).

De fato, tem razo Franois Bremaeker no ponto em que descreve as

alegaes dos que so contrrios s emancipaes, as quais, como j se
pode entrever, carecem de comprovao cientfica.

RIL Braslia a.53 n.211 jul./set.2016 p.55-80 67

 Realmente, o grande contrassenso dessas
alegaes ou argumentos contrrios s eman-
cipaes est exatamente nesse ponto: tem-se
um discurso de proteo das populaes dos
novos municpios, que estariam sendo enga-
nadas por aproveitadores que quereriam
apenas criar novos cargos pblicos para o seu
prprio proveito, e levadas a viver em munic-
pios economicamente inviveis. argumento
to elitista e antidemocrtico quanto aquele
que diz que o povo no sabe votar. Na verda-
de, a populao do distrito emancipado sabe
muito bem, ainda que intuitivamente, aquilo
que melhor para si, como o provam os eco-
nomistas: os habitantes do novo municpio
so, quase sempre, os ganhadores no jogo
das cotas do FPM. Essas pessoas no querem
e no precisam da proteo dos crticos das
emancipaes.
Todavia, embora estes sejam os argumen-
tos da maioria dos debatedores, existem outros
mais decisivos embora pouco comentados
como se procura demonstrar aqui. A inviabi-
lidade, em si, no o principal problema, j
que o custeio por receitas redistribudas (espe-
cialmente FPM) caracterstica marcante dos
municpios brasileiros, antes e depois desse ci-
clo emancipatrio.
O principal problema est na profunda
desigualdade gerada entre as populaes dos
novos municpios e dos preexistentes. Quan-
to ao custo para o Pas, no est apenas no
aumento da despesa administrativa do setor
pblico, mas tambm nas perdas de eficincia
econmica desse mesmo setor, como um todo,
demonstradas nos trabalhos acima referidos4.
Prossegue ento, Bremaeker, com a justificati-
va das vantagens da emancipao:
4
Essa perda de eficincia do gasto pblico, decorrente
das emancipaes, chegou a ser estimada por Palos (2006),
entre 15 e 18 bilhes de reais, no perodo de 1991 a 2000 (a
preos de dezembro de 2000).
68 RIL Braslia a.53 n.211 jul./set.2016 p.55-80
A emancipao passa a representar para a co-
munidade o real acesso a toda uma gama de
servios pblicos a que jamais teriam acesso.
Bem ou mal a comunidade passa a gerir seus
destinos quanto educao, sade e assis-
tncia social. Alm disso, passa a construir e
depois a conservar as vias urbanas, as estra-
das e caminhos vicinais, a cuidar da limpeza
pblica e, de alguma forma, prover o sane-
amento bsico (BREMAEKER, 1993, p. 9).
O argumento final, visivelmente poltico,
mas de base emprica, seguido de um recado
aos crticos das emancipaes:
No para menos que 61,2% dos Prefeitos
dos Municpios emancipados em 1997 con-
seguiram se reeleger, numa demonstrao
da satisfao da populao com o status dos
novos Municpios, que lhes permitiu ter
acesso a uma indita gama de servios p-
blicos.
preciso viver a realidade interiorana para
entend-la (BREMAEKER, 1993, p. 9).
Ora, as concluses a que chegaram os estu-
dos econmicos so exatamente neste sentido:
para as populaes dos novos municpios, a
emancipao benfica na grande maioria dos
casos. A receita per capita do novo municpio,
como demonstrado, ser sempre mais alta que
na situao anterior, o que tanto mais ver-
dadeiro quanto menor a populao do novo
municpio. A nova municipalidade nasce sem
dvidas, reclamaes trabalhistas, aposentados
ou pensionistas para pagar. um mundo ir-
real, de problemas postergados para o futuro
ou abandonados no municpio-me. De fato,
no admira que, nesse perodo inicial, como
afirmado por Bremaeker, a maioria dos prefei-
tos tenha logrado a reeleio.
Ocorre que esse ganho na receita per capita
dos novos municpios tem uma necessria con-
trapartida na perda de outros j existentes. Em
se tratando de um rateio de recursos (o FPM),
cada real a mais nos novos municpios e este
um postulado fundamental da Matemtica
representa um real a menos em algum outro.
Da o acerto da concluso, em tom contunden-
te, de Gomes e Mac Dowell (2000, p. 23):
Como expresso de uma poltica social,
portanto, a descentralizao poltica, na sua
verso federalismo municipal, , na melhor
das hipteses, mope. Na pior, ela perver-
sa mesmo, pois redistribuir significa, por
definio, tirar de uns, muitos, para dar a
outros, poucos. No caso em tela, est-se ti-
rando renda de uns pobres, cujo pecado
residir em cidades grandes, para dar a ou-
tros, que no so necessariamente pobres,
e cujo direito ao cu decorre de habitarem
em cidades pequenas. No chega a ser edi-
ficante.
7. Move-se o pndulo: Segunda Onda,
segunda reao normativa
Em 1996, como uma espcie de reao nor-
mativa a esse ciclo de emancipaes prova-
velmente motivada pelo consenso referido
por Bremaeker , sobreveio a Emenda Cons-
titucional no 15, que deu nova redao ao 4o
do art. 18 da CF, que passou a ser a seguinte:
4o A criao, a incorporao, a fuso e o ciplina tambm remetida para a lei, no ten-
desmembramento de Municpios, far-se-
-o por lei estadual, dentro do perodo de-
terminado por lei complementar federal, e
dependero de consulta prvia, mediante
plebiscito, s populaes dos Municpios
envolvidos, aps divulgao dos Estudos
de Viabilidade Municipal, apresentados e
publicados na forma da lei (BRASIL, 1965).
Subvertendo a expresso popular atirou
no que viu e acertou no que no viu, pode-
-se dizer que, aqui, o legislador no viu o alvo
correto, nem teve a sorte de acert-lo por aca-
so. Bastava modificar os critrios de reparti-
o do FPM todos contidos em legislao
infraconstitucional para extinguir o princi-
pal incentivo s emancipaes. Em vez disso,
foi-se mexer no texto constitucional, criando
um engessamento com consequncias indese-
jadas, como se procurar explicitar a seguir.
o velho movimento pendular que caracteriza
muitas das reformas legislativas e constitu-
cionais no Brasil.
Com efeito, analisemos a alterao efe-
tuada na CF. A primeira modificao que se
nota a necessidade de uma lei complemen-
tar federal para disciplinar o perodo em
que se poder fazer alguma alterao territo-
rial dos municpios. Passados dezenove anos
da Emenda, a mencionada lei complementar
no foi promulgada, a despeito de vrios pro-
jetos apresentados, como se ver a seguir. A
segunda modificao uma opo legislativa
(rectius, constitucional) por uma das interpre-
taes possveis na redao anterior, oposta
interpretao efetuada pelo STF (BRASIL,
1995); ou seja, a partir dessa Emenda, a con-
sulta plebiscitria deve ser feita no apenas
populao da rea a ser desmembrada, mas
tambm populao do municpio-me. Por
fim, a terceira modificao a exigncia de
Estudos de Viabilidade Municipal, cuja dis-
do ficado claro se essa lei seria a mesma lei
complementar anteriormente referida (ou lei
ordinria), tampouco se se trataria de lei fede-
ral (como no regime constitucional anterior)
ou de lei estadual (como na redao original
da CF)5. As leis exigidas pelo novo dispositivo
5
No entendimento de Moraes (2001, p. 279), seriam
necessrias duas leis federais: uma complementar, tratan-
do apenas do prazo, e outra ordinria, tratando dos requi-
sitos para a criao dos municpios. Para Ferreira Filho
(1997, p. 139), por sua vez, a lei complementar federal
deveria tratar do perodo e a lei complementar estadual
deveria tratar dos requisitos para criao de municpios.
RIL Braslia a.53 n.211 jul./set.2016 p.55-80 69
constitucional no foram editadas, o que, por
si s, j seria suficiente para uma completa pa-
ralisao de novos processos emancipatrios.
Quanto nova abrangncia do plebiscito,
tambm teve o efeito, por si, de tornar quase
impossvel um novo processo emancipatrio.
A mobilizao dos habitantes de uma cidade,
em favor da emancipao de um distrito afas-
tado, fato improvvel, especialmente quando
o comparecimento, na hiptese, facultativo.
Apesar desse efeito prtico, cabe refletir so-
bre o fundamento terico dessa abrangncia.
Para isso, a pergunta fundamental : quem so
os perdedores no jogo do FPM?
Como visto nos pargrafos anteriores,
os potenciais prejudicados pela emancipa-
o no so necessariamente os habitantes do
municpio-me. Na verdade, raramente so,
na medida em que a reduo de sua populao
tambm favorece ou ao menos no prejudica
significativamente sua participao no FPM.
Os potenciais prejudicados, at a edio da Lei
Complementar no 62, em 1989, espalhavam-se
por todo o Pas, devido ao reclculo global das
cotas do Fundo. A partir dessa Lei, o impacto
fica limitado ao mbito do Estado-membro
mas, ainda assim, difuso por outros municpios,
especialmente os de maior populao. Esse
carter difuso do prejuzo provocado pela
criao de um municpio torna quase impos-
svel que sejam ouvidos aqueles que realmen-
te tm algo a perder com a emancipao. Isso
parece explicar, ento, por que a emancipao
no costuma encontrar oposio popular, mas
apenas no meio acadmico. Como perguntar a
todos os habitantes de um Estado inclusive
do municpio-me se concordam em perder
uma pequena parcela do FPM (no sem antes
explicar a frmula de clculo que, embora razo-
avelmente simples, tem detalhes complexos)?
Desse modo, o plebiscito que ausculta ape-
nas a vontade dos moradores do municpio-
70 RIL Braslia a.53 n.211 jul./set.2016 p.55-80
-me (inclusive da parcela que pretende a
emancipao) no reflete adequadamente o
jogo de foras envolvido na emancipao, pois
consulta apenas os potenciais ganhadores.
Sob o ngulo da democracia deliberativa, na
sua vertente substantiva, possvel dizer que
o plebiscito, nesse caso, incapaz de levar ao
resultado timo, dentro dos princpios de jus-
tia. Como explica Souza Neto (2007, p. 46):
De acordo com o princpio da diferena de
Rawls, elaborado a partir do timo de Pare-
to, uma conjugao ideal entre justia e efi-
cincia ocorre quando nenhum incremento
da igualdade pode resultar em benefcio
para os menos favorecidos, mas, ao contr-
rio, pode prejudic-los. Por isso, a alocao
de recursos deve ser feita da maneira a mais
igualitria possvel at o limite em que seja
preservada a eficincia alocativa, i. e., h um
momento em que aumentar a igualdade sig-
nifica prejudicar os menos favorecidos.
Em todo caso, parece ser indiferente, sob
o ngulo terico da justia, a abrangncia do
plebiscito antes e depois da Emenda no 15, pois
em nenhum dos procedimentos so ouvidos
os potenciais prejudicados, tampouco a eman-
cipao atende como fartamente demonstra-
do nos estudos econmicos a critrios de efi-
cincia alocativa global. Todavia, sob o aspecto
prtico, a alterao efetuada pela Emenda no
15 passou a ser um poderoso fator de impedi-
mento das emancipaes. Sob o aspecto estri-
tamente normativo, mais poderoso at que a
antiga Lei Complementar no 1/1967.
8. Nem sempre vale o que est escrito
a resistncia das emancipaes
aps a Emenda no 15
O movimento pendular, nesse tema, no se
limita s alteraes normativas. Quanto efe-
tividade das normas sobre alterao de muni-
cpios, a resistncia, norma, da natureza singular do presente6, tambm
parece se repetir em ciclos.
Como a criao de um municpio processo formalmente comple-
xo, que envolve vrias etapas (provocao pelos interessados, realizao
de plebiscito, homologao do seu resultado pela Justia Eleitoral, tra-
mitao de projeto de lei, instalao com a eleio do primeiro Prefei-
to etc.) e demanda razovel tempo, evidente que a promulgao da
Emenda coincidiu com vrios processos emancipatrios em curso, em
diferentes etapas. Num fenmeno que guarda alguma semelhana com
a rebeldia contra a Lei Complementar no 01/1967, na segunda metade
da dcada de 1980, em muitos Estados-membros continuou a criao de
municpios, com certo beneplcito do Judicirio local, sob o fundamen-
to de que o processo se havia iniciado antes da Emenda7. Isso explica
por que o nmero de municpios continuou crescendo, ao menos at o
ano de 2000, embora em ritmo bem mais lento.
Somente em 2001, o STF foi provocado a pronunciar-se sobre o
tema. Em julgamento de medida cautelar na ADI 2.381-RS, ele suspen-
deu a lei gacha que criara o municpio de Pinto Bandeira, determi-
nando a deposio do prefeito e dos vereadores e a devoluo dos bens
e servidores ao municpio de origem (Bento Gonalves), o que caso
raro chegou a ser cumprido. Em 2007, diante de muitos casos que
continuavam a chegar ao STF, foram julgados, em sesses plenrias re-
alizadas nos dias 9 e 10 de maio daquele ano, vrios processos objeti-
vos sobre o tema. Inicialmente, julgou-se improcedente a ADI 2.395,
em que era impugnada a prpria Emenda no 15, por suposta violao
clusula ptrea da federao. Na mesma sesso, no foi conhecido, por
ilegitimidade ativa do impetrante, o mandado de injuno 725-RO, no
qual se reclamava a regulamentao da mesma Emenda pelo STF, diante
da inrcia do legislador federal. Entretanto, foi tambm julgada a ADI
por omisso 3.682, em que se declarou a mora legislativa do Congresso
Nacional e assinou-se um prazo de dezoito meses para a edio da nor-
ma faltante (nos itens seguintes, sero examinadas as propostas j apro-
vadas pelo Legislativo). Por fim, de maneira coerente ao julgar a ADI
2.240-BA, o STF reconheceu a inconstitucionalidade da lei baiana que

6
Da clssica obra de Hesse (1991, p. 18), a expresso natureza singular do presente
(individuelle Beschaffenheit der Gegenwart) denota aproximadamente o conjunto de for-
as sociais que pode funcionar como um vetor oposto efetividade das normas, gerando
resistncia ao seu cumprimento.

7
Interessante observar que, embora na resistncia LC no 1/1967, a inrcia do Ju-
dicirio tenha desempenhado papel importante, na resistncia Emenda no 15/1997
ocorreu exatamente o oposto: o Judicirio, especialmente estadual, atuou como garantidor
da sobrevida dos processos emancipatrios.

RIL Braslia a.53 n.211 jul./set.2016 p.55-80 71

 criara o municpio de Lus Eduardo Magalhes, mas deixou de declarar
sua nulidade, diante do fato consumado da sua criao. Outras ADIs
julgadas na mesma sesso tiveram idntico destino (3.316-MT, 3.489-
SC, 3.689-PA e 1.881-AL).
Segundo informao da Associao Nacional dos Prefeitos, 57 mu-
nicpios foram criados por leis editadas aps a Emenda 15. Nem todos,
porm, tiveram sua situao submetida a julgamento do STF. Curiosa-
mente, o mesmo Congresso que estava em mora na regulamentao de-
finitiva do tema, atravs de lei complementar, promulgou nova Emenda
Constituio (no 57, de 2008), exclusivamente para tratar da situao
destes 57 municpios. Foi acrescentado ao Ato das Disposies Consti-
tucionais Transitrias (ADCT) o art. 96, com o seguinte teor:

Art. 96. Ficam convalidados os atos de criao, fuso, incorporao e

desmembramento de Municpios, cuja lei tenha sido publicada at 31 de
dezembro de 2006, atendidos os requisitos estabelecidos na legislao
do respectivo Estado poca de sua criao (BRASIL, 2008).

A resistncia efetividade da Emenda no 15, portanto, no veio ape-

nas do Judicirio, mas tambm do prprio Legislativo, resultando em
nova alterao da prpria Constituio, para consagrar fatos consuma-
dos ocorridos aps o incio da sua vigncia.
Para concluir a narrativa deste item, necessrio dizer que a ADI
2.381-RS (Municpio de Pinto Bandeira) foi julgada prejudicada, por
deciso monocrtica da ministra relatora, em 30/6/2010, exatamente
em razo dessa Emenda. E assim nasceu mais um pequeno municpio,
que no chegava a ter cinco mil habitantes:

A inteno do presidente do Legislativo e de integrantes da comunidade

que sejam realizadas eleies para prefeito e vereador junto com o
pleito nacional do dia 3 de outubro. [...] Pinto Bandeira, com pouco
mais de 4,5 mil habitantes, compe uma das rotas tursticas da regio
serrana e tem sua economia baseada na produo de pssego e uva
(OLIVEIRA, 2010).

9. O fim da omisso do Congresso e o veto envenenado

A criao de 57 municpios aps 1997, legalizada pela Emenda 57,

no chegou a provocar grandes protestos ou crticas, talvez exatamente
por serem vistas como um mal residual, necessrio transio para
o novo regime da Emenda no 15, talvez por concorrer, na ateno da

72 RIL Braslia a.53 n.211 jul./set.2016 p.55-80

sociedade, com outros fenmenos da primeira dcada deste sculo, em
princpio mais prejudiciais s contas pblicas ou ao Pas.
No entanto, resolvido o falso problema dos municpios nascidos en-
tre 1997 e 2008, o Congresso Nacional finalmente aprovou a lei exigida
pela Emenda no 15.
Primeiramente, foi aprovado o Projeto de Lei Complementar
(PLC) no 98/2002, do Senado, cujo nmero na Cmara dos Deputados
(416/2008) demonstra o longo tempo de tramitao, ainda mais quando
se v que sua aprovao final ocorreu apenas em 2013. Merecem des-
taque alguns dos dispositivos desse Projeto, a comear pelo seu art. 13,
que estabeleceu os requisitos para criao dos municpios:

Art. 13. O Estudo de Viabilidade Municipal tem por finalidade o exame

e a comprovao da existncia das condies que permitam a consolida-
o e desenvolvimento dos Municpios envolvidos, e dever comprovar,
preliminarmente, em relao ao Municpio a ser criado, se foram aten-
didos os seguintes requisitos:
I populao igual ou superior a:
a) 5.000 (cinco mil) habitantes nas Regies Norte e Centro-Oeste;
b) 7.000 (sete mil) habitantes na Regio Nordeste;
c) 10.000 (dez mil) habitantes nas Regies Sul e Sudeste;
II eleitorado igual ou superior a 50% (cinquenta por cento) de sua
populao;
III existncia de ncleo urbano j constitudo, dotado de infraestru-
tura, edificaes e equipamentos compatveis com a condio de Mu-
nicpio;
IV nmero de imveis, na sede do aglomerado urbano que sediar o
novo Municpio, superior mdia de imveis de 10% (dez por cento)
dos Municpios do Estado, considerados em ordem decrescente os de
menor populao;
V arrecadao estimada superior mdia de 10% (dez por cento) dos
Municpios do Estado, considerados em ordem decrescente os de me-
nor populao;
VI rea urbana no situada em reserva indgena, rea de preservao
ambiental ou rea pertencente Unio, suas autarquias e fundaes;
VII continuidade territorial (BRASIL, 2002).

O dispositivo, que guarda curiosa semelhana com a Lei Comple-

mentar no 1/67, apesar de prolixo, estabeleceu requisitos bastante ri-
gorosos para a criao de municpios. Outro ponto muito importante
que os requisitos do inciso I praticamente eliminariam as vantagens
do jogo do FPM, pois o nmero mnimo de habitantes estaria sem-

RIL Braslia a.53 n.211 jul./set.2016 p.55-80 73

pre prximo do teto da primeira faixa, isto ,
10.188 habitantes. Os sete pargrafos desse
artigo, bem como o artigo seguinte (14), esta-
beleciam ainda vrios outros requisitos, como
a realizao de audincias pblicas e a possibi-
lidade de impugnao, por qualquer interessa-
do, dos estudos de viabilidade.
Quanto abrangncia do plebiscito, o art.
16 do projeto cuidava de especificar ainda
mais a redao do dispositivo constitucional,
de modo a no deixar dvidas quanto exi-
gncia de que a consulta abranja todo o mu-
nicpio-me:
Art. 16. Homologado o Estudo a que se re-
fere o art. 13, comprovando a viabilidade, a
Assembleia Legislativa autorizar a realiza-
o de plebiscito em consulta totalidade
da populao do Municpio pr-existente,
inclusive da rea a ser emancipada, obser-
vado o que dispe o art. 9o (BRASIL, 2002).
O texto tratava, tambm, das hipteses
de incorporao, fuso e desmembramento,
as quais, embora previstas no texto constitu-
cional, jamais tiveram regramento especfico,
sujeitando-se s mesmas restries da criao
de municpios.
Como se percebe, embora no fosse per-
feito, o texto ento aprovado representava um
avano com relao aos perodos anteriores,
seja quanto onda emancipacionista (1988-
1997), seja com relao ao perodo de hipocri-
sia constitucional, em que se utilizava a falta de
regulamentao do texto constitucional como
meio indireto de paralisar, simplesmente, toda
e qualquer alterao da diviso territorial mu-
nicipal do Pas.
Apesar de, como defendido acima, a altera-
o das regras de repartio do FPM ser a me-
lhor soluo, o projeto resolvia, pelo menos, a
repercusso dessas distores do FPM sobre
o movimento de fragmentao municipal.
74 RIL Braslia a.53 n.211 jul./set.2016 p.55-80
Em outros termos: ainda que continue injus-
ta a distribuio do FPM, pelo menos isto no
serviria mais como um incentivo desmedida
criao de novos municpios.
Assim, pode-se ver que o PLC no 98/2002
atendeu, em grande parte, aos anseios dos de-
bates mais qualificados sobre o tema, ao longo
de dcadas, quais sejam:
i) clareza quanto abrangncia do plebis-
cito;
ii) diversos meios de impedir a criao de
municpios inviveis;
iii) fim do jogo do FPM como incentivo
criao de novos municpios.
Todavia, esse projeto de lei foi vetado pela
Presidncia da Repblica e suas razes foram
expressas na Mensagem no 505, de 12/11/2013,
com a seguinte fundamentao:
A medida permitir a expanso expressiva
do nmero de municpios no Pas, resul-
tando em aumento de despesas com a ma-
nuteno de sua estrutura administrativa
e representativa. Alm disso, esse cresci-
mento de despesas no ser acompanhado
por receitas equivalentes, o que impactar
negativamente a sustentabilidade fiscal e a
estabilidade macroeconmica. Por fim, ha-
ver maior pulverizao na repartio dos
recursos do Fundo de Participao dos Mu-
nicpios FPM, o que prejudicar principal-
mente os municpios menores e com maio-
res dificuldades financeiras (BRASIL, 2013).
Tais razes no tm qualquer suporte tc-
nico, cientfico, ou mesmo de bom senso, an-
tes parecendo que quem as redigiu sequer leu
o contedo do projeto de lei complementar,
limitando-se a repetir os velhos e surrados
argumentos leigos contra a criao de mu-
nicpios. No admira, assim, que o prprio
projeto de lei complementar tenha sido noti-
ciado de forma negativa, como se fosse uma
reabertura da farra emancipacionista e, com
o maniquesmo que caracteriza tantos debates
superficiais no Brasil, o veto tenha sido noti-
ciado como a salvao da moralidade ou da
preservao do equilbrio fiscal.
Note-se, em especial, a equivocada asserti-
va na parte final do texto, no sentido de que a
maior pulverizao na repartio dos recursos
do FPM prejudicaria principalmente os mu-
nicpios menores e com maiores dificuldades
financeiras (BRASIL, 2013). Ora, isso exata-
mente o oposto do que anos de anlises cient-
ficas, especialmente da Economia, demonstra-
ram: os municpios menores (especialmente
os novos municpios) so justamente os be-
neficiados com a nova diviso, e no os maio-
res. Alm disso, os elevados patamares exigi-
dos pelo PLC (7.000 habitantes no Nordeste,
10.000 no Sul e Sudeste) impediriam a criao
de novos municpios apenas como forma de
aumentar a parcela do FPM recebida por de-
terminada unidade federativa.
Lamentavelmente, portanto, o veto estava
envenenado por razes equivocadas, pr-
prias de um debate leigo e desinformado, sem
qualquer fundamento cientfico ou mesmo
uma anlise mais cuidadosa do projeto de lei
complementar.
10. E o Congresso persiste em exercer
seu papel
Como visto at aqui, ainda que com enor-
me atraso, o Legislador cumpriu seu papel,
aprovando projeto de lei complementar para
dar efetividade ao disposto no 4o do art. 18 da
CF, na forma determinada pela EC no 15/1996.
Neste ponto, vale lembrar que tal aprovao re-
presenta, tambm, o cumprimento da deciso
proferida pelo STF na ADI por omisso 3.682.
Assim, diante do veto, era esperado que o
Congresso formulasse nova proposta sobre o
tema, pois no se pode crer que a mora legisla-
tiva eterna (golpeando a efetividade da Consti-
tuio) seja um objetivo ou deciso defensvel,
do ponto de vista poltico ou jurdico.
De fato, pouco tempo depois, foi aprova-
do o Projeto de Lei Complementar no 104, de
2014 (no 397/2014 na Cmara dos Deputados).
A principal modificao, com relao ao pro-
jeto anterior, foi o endurecimento dos requi-
sitos, que deveriam ser aferidos antes mesmo
da realizao dos estudos de viabilidade, como
se v do art. 6o:
Art. 6o Constitui condio necessria para a
criao de Municpio comprovar-se:
I que tanto os novos Municpios quanto
os Municpios preexistentes que perderem
populao possuiro, aps a criao, popu-
lao igual ou superior aos seguintes quan-
titativos mnimos regionais:
a) Regies Norte e Centro-Oeste: seis mil
habitantes;
b) Regio Nordeste: doze mil habitantes; e
c) Regies Sul e Sudeste: vinte mil habitan-
tes.
II a existncia de um ncleo urbano con-
solidado cujo nmero de imveis seja su-
perior mdia observada nos Municpios
que constituam os dez por cento de menor
populao no Estado; e
III rea urbana no situada em reserva
indgena, rea de preservao ambiental ou
rea pertencente Unio, suas autarquias e
fundaes;
IV territrio com rea no inferior a:
a) duzentos quilmetros quadrados nas Re-
gies Norte e Centro-Oeste;
b) cem quilmetros quadrados nas Regies
Nordeste, Sul e Sudeste (BRASIL, 2014a).
Esses requisitos, extremamente rigorosos,
como se pode perceber, quase equivalem ve-
dao absoluta que, por meio de inconstitucio-
RIL Braslia a.53 n.211 jul./set.2016 p.55-80 75
 nal omisso legislativa, est completando 20 anos, desde a promulgao
da Emenda Constitucional no 15, de 1996. De resto, o Projeto mantm
as linhas gerais do anterior, com todas as qualidades j enunciadas aci-
ma. Apesar disso, inacreditavelmente, tambm este ltimo projeto foi
vetado pela Presidncia da Repblica, agora com as seguintes razes,
expostas na Mensagem no 250, de 26/08/2014:

Embora se reconhea o esforo de construo de um texto mais crite-

rioso, a proposta no afasta o problema da responsabilidade fiscal na
federao. Depreende-se que haver aumento de despesas com as novas
estruturas municipais sem que haja a correspondente gerao de novas
receitas. Mantidos os atuais critrios de repartio do Fundo de Parti-
cipao dos Municpios FPM, o desmembramento de um Municpio
causa desequilbrio de recursos dentro do seu Estado, acarretando difi-
culdades financeiras no gerenciveis para os Municpios j existentes
(BRASIL, 2014b).

A primeira parte da justificativa mais do mesmo: aumento de des-

pesas com as novas estruturas municipais (BRASIL,2014b). Como j
visto, o fato verdadeiro, mas seus efeitos so irrelevantes, em termos
econmicos, para favorecer ou evitar a criao de municpios, ou para
ter impacto significativo no gasto pblico como um todo. Quanto se-
gunda parte, parece que finalmente algum, dentro do Ministrio da
Fazenda, procurou saber da produo cientfica dos ltimos vinte anos,
sobre o assunto, constatando, corretamente, que mantidos os atuais cri-
trios de repartio do Fundo de Participao dos Municpios FPM,
o desmembramento de um Municpio causa desequilbrio de recursos
dentro do seu Estado (BRASIL, 2014b).
Todavia, embora correto o diagnstico, mais uma vez tem-se a im-
presso de que o contedo do projeto sequer foi lido. Os atuais crit-
rios do FPM provocam distores como exaustivamente demonstra-
do aqui principalmente na faixa inicial, isto , at 10.188 habitantes.
O prprio projeto exige nmeros maiores (20 mil habitantes no Sul e
Sudeste e 12 mil no Nordeste), exceto nas regies Norte e Centro-Oeste,
em que se exigem 6 mil habitantes. Mesmo este ltimo nmero (plena-
mente justificvel diante da baixssima densidade populacional dessas
regies) no pode ser considerado um incentivo para a criao de mu-
nicpios.
Como se percebe, uma vez mais, manteve-se a omisso inconstitu-
cional, condenando-se inefetividade um dispositivo legtimo da CF, ao
mesmo tempo em que so desprestigiadas iniciativas de boa qualidade,
em que o Congresso nada mais fez do que cumprir seu papel constitu-
cional.

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11. Concluso
Como se procurou demonstrar ao longo
deste estudo, a questo da criao de munic-
pios no Brasil discutida em dois universos ab-
solutamente distintos. No mbito acadmico,
trabalhos de alta qualidade tm demonstrado
as razes que levaram s duas ondas eman-
cipatrias, nos perodos de 1950-1970 e de
1985-1996, alm de promover um rico debate
sobre as vantagens e desvantagens do processo
de fragmentao municipal. Por outro lado, no
debate social, mitos e lendas, completamente
desconectadas da realidade, tm persistido por
dcadas, demonizando toda e qualquer inicia-
tiva de criar municpios, ou de simplesmente
regular esse processo e outros correlatos, como
a fuso e a incorporao.
O principal fator de incentivo criao de
municpios no est na CF, mas na legislao
que trata da diviso dos recursos do FPM,
especialmente por prever o mesmo fator de
participao para todos os municpios com at
10.188 habitantes. Outros fatores comumente
apontados, como a criao de novos cargos ou
a arrecadao de impostos prprios, tm algu-
ma influncia, mas muito menor do que geral-
mente apontado.
Quanto s consequncias dessas emanci-
paes, os principais problemas apontados, na
anlise leiga, so: a despesa com a criao de contundentes crticas os vetos apostos pelo
novos cargos pblicos e a inviabilidade eco-
nmica dos novos municpios, alm de poss-
veis prejuzos ao municpio de origem.
Todavia, uma anlise interdisciplinar do
tema demonstra o equvoco dessas crticas,
pois no correspondem realidade. As prin-
cipais consequncias negativas desse processo
emancipatrio so as perdas de receita dos
demais municpios (em todo o Estado, e no
apenas no municpio de origem) e tambm o
grande desequilbrio no FPM per capita, isto
, no valor de FPM recebido por habitante, que
tende a ser muito mais alto nos menores mu-
nicpios.
Assim, para ouvir os verdadeiros interes-
sados que pudessem se opor emancipao,
dever-se-ia ouvir toda a populao do Estado.
Relativamente preservao da continuida-
de e a unidade histrico-cultural do ambiente
urbano, que constava do texto original da CF,
mas foi suprimida pela Emenda Constitucio-
nal no 15, a consulta Cmara Municipal do
municpio de origem representaria melhor tal
interesse do que a deliberao por Assembleia
Legislativa.
A Emenda Constitucional no 15/1996 es-
pelhou os argumentos equivocados do deba-
te social. A ausncia de regulamentao re-
presentou ainda uma ilegtima supresso da
possibilidade de modificaes territoriais dos
municpios brasileiros.
Apesar das frequentes crticas feitas ao
Poder Legislativo Federal, ao menos quanto a
esse tema, foram produzidos projetos de alta
qualidade, que incorporaram os mais funda-
mentados argumentos do debate cientfico.
Ao aprovar tais projetos, o Poder Legislativo
cumpriu fielmente o papel que lhe atribudo
pela CF e regulamentou de forma eficiente um
tema de grande importncia.
Exatamente por isso, merecem as mais
Poder Executivo, baseados nos mitos e lendas
do debate social, fechando os olhos produ-
o cientfica sobre o assunto. Desperdiou-se
uma tima oportunidade de aprimorar a Fede-
rao, com normas claras sobre as modifica-
es territoriais no mbito municipal, e poster-
gou-se a efetividade da norma constitucional,
da pior maneira possvel: ceifando a legtima
produo legislativa e mantendo, por exclusiva
responsabilidade da Presidncia da Repblica,
um injustificado estado de mora legislativa.
RIL Braslia a.53 n.211 jul./set.2016 p.55-80 77
 Sobre o autor
Srgio Ferrari doutor em Direito Pblico pela Universidade do Estado do Rio de
Janeiro (UERJ), Rio de Janeiro, RJ, Brasil; professor adjunto de Direito Constitucional da
Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ), Rio de Janeiro, RJ, Brasil; pesquisador
visitante no Instituto do Federalismo da Universitt Freiburg, Friburgo, Sua; procurador
da Cmara Municipal do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, RJ, Brasil.
E-mail: professorsergioferrari@gmail.com

Ttulo, resumo e palavras-chave em ingls8

CREATION OF MUNICIPALITIES AND SCIENTIFIC DEBATE: BETWEEN MYTHS
AND METHODS
ABSTRACT: This article broaches the phenomenon of the municipalities creation in
Brazil, with a multidisciplinary and historical perspective, since the 50s. Will be analyzed
arguments against and in favor about municipality fragmentation in a scientific debate
as much as in a social debate. Also, it will be discussed how these arguments influenced
the normative elaboration, since the Supplementary Law no 01, edited in 1967, passing
through the Constitution of 1988 and the Amendment no 15, edited in 1996, till the recent
projects passed by the National Congress but rejected by the President of the Republic.
KEYWORDS: CONSTITUTIONAL LAW. CREATION AND SIZE OF MUNICIPALITIES.
SOCIAL DEBATE AND SCIENTIFIC METHODOLOGY.

Como citar este artigo

(ABNT)
FERRARI, Srgio. Criao de municpios e debate cientfico: entre mitos e mtodos.
Revista de informao legislativa: RIL, v. 53, n. 211, p. 55-80, jul./set. 2016. Disponvel em:
<http://www12.senado.leg.br/ril/edicoes/53/211/ril_v53_n211_p55>.
(APA)
Ferrari, Srgio. (2016). Criao de municpios e debate cientfico: entre mitos e mtodos.
Revista de informao legislativa: RIL, 53(211), 55-80. <http://www12.senado.leg.br/ril/
edicoes/53/211/ril_v53_n211_p55>.

Referncias
BRASIL. Emenda Constitucional no 15, de 1965. Dirio Oficial da Unio, 6 jul. 1965.

Sem reviso do editor.

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78 RIL Braslia a.53 n.211 jul./set.2016 p.55-80

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