RBB(2012)4 24/09/2012

SMINAIRE

SUR LES

BUDGETS BASS SUR DES RSULTATS:

OBJECTIFS RSULTATS ATTENDUS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE

Strasbourg, 25 septembre 2012

Intervention de Virginie Besrest

Budget ou budgtisation base sur les rsultats (Results-based budgeting, RBB),

de quoi sagit-il ?
La budgtisation base sur les rsultats (BBR) est un outil au service de la planification et de la
gestion stratgique. Il sagit en fait dun sous-ensemble de la gestion axe/base sur les
rsultats (Results-based management - RBM). La BBR s'attache rapprocher les allocations
budgtaires des rsultats escompts. La gestion base sur les rsultats va bien au-del, en
considrant l'environnement et la culture de la gestion organisationnelle dans sa globalit,
comprenant galement la gestion des ressources humaines.
Il nexiste pas de dfinition universellement reconnue de ce qui constitue exactement la
budgtisation base sur les rsultats en gnral et encore bien moins dans le contexte particulier
des organisations internationales, mais la dfinition propose par les Nations Unies peut tre
retenue :
La budgtisation axe sur les rsultats est une procdure budgtaire dans laquelle :
a) la formulation des programmes sarticule autour dun ensemble dobjectifs prdfinis et de
rsultats escompts ;
b) les ressources ncessaires sont dtermines partir des rsultats escompts, en fonction
des produits requis pour obtenir ceux-ci ;
c) les rsultats obtenus sont mesurs laide dindicateurs objectifs 1.

Bref historique2
Le concept de gestion axe ou base sur les rsultats nest pas vritablement nouveau et remonte
en fait aux annes 1950. Dans son ouvrage intitul La pratique de la direction des entreprises3,
Peter Drucker a introduit pour la premire fois le concept de gestion par objectifs et ses
principes :
Buts et objectifs organisationnels organiss en cascade,

1
A/53/500 du 15 octobre 1998
2
Source principale : Approche de la programmation, de la gestion et du suivi axs sur les rsultats (GAR/RBM) -
Principes directeurs- UNESCO janvier 2012
3
Peter F. Drucker : La pratique de la direction des entreprises, ditions d'organisation, Paris 1957.

DPFL Tel. +33 (0)390214999 Fax +33 (0)388412712 DGA.DPFL@coe.int www.coe.int/budgetcommittee

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Objectifs spcifiques pour chaque membre de lOrganisation,

Prise de dcision participative,
Dlai explicite,
valuation de la performance et rtroaction.
Ces principes sont tout fait conformes lapproche de gestion base sur les rsultats. La
gestion par objectifs a t tout dabord adopte par le secteur priv, avant de devenir le Cadre
logique4 (Logframe) destin au secteur public. Conue lorigine par le Dpartement de la dfense
des tats-Unis et adopt par lAgence des tats-Unis pour le dveloppement international (USAID)
la fin des annes 1960, il sagit dun outil analytique utilis pour planifier, suivre et valuer les
activits et les projets.
Dans les annes 1990, le secteur public a fait lobjet de vastes rformes en rponse des
pressions conomiques, sociales et politiques. Les dficits publics, les problmes structurels,
lintensification de la concurrence, la mondialisation, la mfiance croissante du public envers ltat
et la demande croissante de services plus efficaces et mieux adapts aux besoins, ainsi que les
nouvelles exigences en matire dobligation redditionnelle et de transparence, sont autant de
facteurs qui ont contribu cette volution.
Le Cadre logique a ainsi t introduit progressivement dans le secteur public de nombreux pays
(pour la plupart membres de lOCDE). Durant la mme dcennie, elle sest transforme en gestion
base sur les rsultats (RBM) dans le cadre de la Nouvelle gestion publique, expression dsignant
une culture de la gestion insistant sur le caractre central du citoyen ou du client, ainsi que sur
lobligation de rendre des comptes sur les rsultats. Cette approche a ensuite t mise en place
dans les organisations internationales.

Une volution (rvolution ?) culturelle

Cette volution consacre le passage dune logique de moyens une logique de rsultats avec la
production de budgets structurs autour des objectifs de politiques publiques et le dveloppement
de systmes de contrle, de suivi et dvaluation, qui sintressent moins aux volumes de crdits
dpenss quaux rsultats obtenus avec ceux-ci.

Un changement de culture
Temps 1 - La dcision politique porte sur lallocation de ressources
Ressources Ralisations Rsultats Impacts
Inputs Outputs Results Impacts

Allocation

Dcision
politique

Temps 2 - La dcision politique, galement nourrie par laudit et lvaluation, porte sur lallocation de ressources
Ressources Ralisations Rsultats Impacts
Inputs Outputs Results Impacts

Allocation

Dcision
Audit Evaluation
politique

4
Le Cadre logique tire son nom des liens logiques tablis par les planificateurs pour assurer ladquation des
aboutissements dune activit ou dun projet aux moyens mis en uvre.
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Temps 3 - La dcision politique porte sur les rsultats escompts/obtenus et justifie lallocation de ressources

Ressources Ralisations Rsultats Impacts

Inputs Outputs Results Impacts

Indicateurs de
Allocation
performance

Dcision
Evaluation
politique

Aujourdhui, la rforme ne se limite plus proposer des outils de programmation ct du budget

classique, mais vise un changement plus radical. Celui-ci touche dabord les modes de
prparation, de prsentation et de discussion du budget. Il concerne ensuite lorganisation des
responsabilits et le dialogue de gestion au sein de chaque institution publique. Le passage une
culture axe sur les rsultats constitue toutefois un processus long et difficile qui exige ladoption
dattitudes et de pratiques nouvelles, ainsi que souvent, un renforcement des capacits du
personnel.

Liens avec les outils existants (rappels de dfinitions)

La budgtisation base sur les rsultats est lun des outils de gestion des politiques publiques. Il
sarticule avec dautres outils souvent dj prsents dans linstitution :
Le contrle et laudit financier, qui cherchent savoir si lon fait les choses dans la lgalit, dans
la conformit aux rgles ;
Le suivi, le contrle de gestion, et laudit de performance qui cherchent savoir si lon fait bien
les choses prvues, selon les standards de bonne gestion, et en limitant les risques ;
Et lvaluation, qui vise savoir si lon fait les bonnes choses et si elles produisent les effets
(rsultats et impacts) quon en attend.
Faire la diffrence :
Contrle Audit Contrle de Evaluation
Inspection gestion - Suivi -
Pilotage
Objet Vrifier la lgalit Vrifier la conformit Suivre l'excution Optimiser les
des processus des actions rsultats
(risques)
Normes Lois, rglements, Normes / standards de Programme fix ex Rfrences internes
obligations lgales la profession, ou ante dpendant des
(externes) spcifiques objectifs
Consquences Sanctionner un Rduire un risque Rectifier la trajectoire Aider la dcision
possibles cart

Tous ces outils sont complmentaires et viennent nourrir le cycle de politique publique.
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Cycle dune politique publique

Besoins
problmes
?
enjeux

Objectif
Impacts
stratgique

Objectifs
Rsultats
spcifiques

Objectifs
Ralisations
oprationnels

Ressources

Objectifs, rsultats attendus et indicateurs de performance, sentendre sur les

termes

Pourquoi a-t-on besoin de dfinir avec soin les objectifs, rsultats attendus et
indicateurs de performance ?
La budgtisation base sur les rsultats tablit une relation dans laquelle les besoins de
ressources dcoulent des objectifs et des rsultats escompts. Une caractristique essentielle du
processus est la dfinition des rsultats escompts, dont la ralisation est mesure par des
indicateurs objectifs. Ainsi, la mesure des rsultats tablit une relation entre les rsultats obtenus
et le budget, do une meilleure transparence, un gain escompt defficacit et un renforcement de
la responsabilit directe des agents en charge du programme ou projet.
Lune des principales difficults de lexercice rside dans la dfinition de ces diffrents concepts.
Or les dfinitions ne semblent pas encore pleinement stabilises, elles varient entre les diffrentes
institutions et souvent au sein mme des ces institutions.
Sil ny a pas de vrit absolue dans ce domaine, il parat crucial de saccorder, au sein dune
mme institution, sur les mots choisis et leur signification prcise.

Propositions de dfinitions
Les dfinitions proposes ci-aprs sont majoritairement issues de lvaluation. Ce sont celles
utilises pour juger notamment de lefficacit, donc de latteinte des objectifs, dune intervention
publique (projet, programme, mesure, politique, etc.).
Objectif : nonc clair, explicite et pralable, des effets que lintervention publique doit obtenir
Rsultat : avantage que les destinataires directs obtiennent ds la fin de leur participation
lintervention publique (ou ds lachvement dun quipement public)
Rsultat attendu : avantage que les destinataires directs doivent avoir obtenu la fin de leur
participation lintervention publique (ou lachvement dun quipement public)
Indicateur de performance : mesure dun rsultat attendu
Linformation fournie par un indicateur est une donne quantitative mesurant des faits ou
des opinions (ex. : pourcentage des professionnels du droit du pays X ayant reu une
formation sur le thme des droits de lhomme ou pourcentage de participants qui dclarent
avoir acquis de nouvelles connaissances et comptences lissue du sminaire)
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Un indicateur de performance saccompagne dun niveau de rfrence (baseline) et dun

niveau atteindre (target).

En ralit, ces termes renvoient un ensemble plus large de concepts lis une conception
causale de lintervention publique (thorie du changement), dont les termes doivent tre matriss
pour viter les confusions.

Pour faire simple, elle pourrait tre rsume de la faon suivante : une situation problmatique est
identifie qui justifie une intervention publique. Les concepteurs de lintervention posent des
hypothses sur la nature du problme, sur les solutions mettre en uvre et sur les liens de
cause effet qui permettront aux solutions envisages de rsoudre le problme. Des ressources
(inputs) sont affectes, qui permettent de produire des ralisations (outputs), qui vont avoir des
rsultats (results, immediate outcomes) sur les bnficiaires directs et des impacts (impacts, end
outcomes) plus long terme et sur un public plus large.

Ressources Ralisations Rsultats Impacts

Inputs Outputs Results Impacts

Les dfinitions associes proposes sont les suivantes :

Ressources : moyens financiers, humains, matriels et rglementaires mobiliss pour la mise
en uvre de lintervention (ex : enveloppe budgtaire)
Ralisations : produits et services dlivrs, ce qui est concrtis avec les moyens allous
lintervention (ex : sminaires de formations, workshops)
Note : les activits sont les tches mises en uvre pour transformer les ressources en ralisations
(ex : recrutement des formateurs, location de la salle, conception des supports pdagogiques, etc.)
Rsultats : avantages que les destinataires directs obtiennent ds la fin de leur participation
lintervention publique (ex : acquisition de connaissances et/ou comptences)
Impacts : consquences apparaissant pour les destinataires directs aprs la fin de leur
participation lintervention, moyen, long terme (ex : utilisation/application des connaissances
et comptences acquises dans lexercice professionnel) ou encore, consquences indirectes
sur dautres destinataires gagnants ou perdants (ex : meilleur respect des droits de lhomme
dans le territoire concern par lintervention)
Lexprience des dernires annes dans les organisations internationales et dans les tats ayant
mis en place la BBR a pu mettre en vidence un certain nombre de difficults. Parmi les plus
importantes, on peut notamment retenir :
une comprhension diffrente des termes et du but de la dmarche parmi les parties
prenantes ;
une mauvaise formulation des objectifs ;
une confusion entre la notion de rsultat et celle de ralisation, voire celle dimpact ;
une difficult produire et renseigner des indicateurs pertinents ;
des difficults dapplication dans les domaines/activits loigns de la gestion de projets,
comme les activits normatives ;
des questionnements sur les limites de la responsabilit de linstitution et de ses agents
Une perte de sens, les indicateurs se substituant parfois aux objectifs de lintervention publique.

Construire des objectifs clairs, des rsultats attendus SMART et des indicateurs de
performance pertinents
Si le management public met disposition un certain nombre doutils dont il est possible de se
saisir pour mettre en uvre la BBR, tel que le cadre logique (logframe), il peut tre dangereux de
plonger directement dans ces outils sans se concentrer dabord sur le sens de laction publique.
En effet, il est tout fait vain de chercher se doter de rsultats attendus et dindicateurs de
performance, si lon na pas pralablement clairement identifi les objectifs et la logique de
production deffets de lintervention.
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Construire des objectifs clairs ?

Rappel de la dfinition : un objectif est un nonc clair, explicite et pralable, des effets que
lintervention publique doit obtenir.
La dfinition dun objectif est celle de leffet, du changement recherch, et non la description ou le
rsum des ralisations prvues. Les objectifs ne sont pas les activits mises en place. Ce sont
les effets attendus de ces activits sur un public dtermin.
Or, dans nombre de cas, les objectifs sont soit limits lexpression dun problme et des activits
que linstitution met en uvre, soit formuls de faon surambitieuse (ex : tablir lgalit femme
homme).
Une confusion apparat en fait entre les 3 niveaux dobjectif : les objectifs stratgiques, les objectifs
spcifiques et les objectifs oprationnels (cf. schma page 3).
Les objectifs stratgiques correspondent aux impacts escompts, c'est--dire aux effets
esprs sur les bnficiaires directs et indirects moyen et long terme. Si ces objectifs sont
ceux qui donnent le sens final de laction (quel problme de socit voulons-nous rsoudre ?),
ils ne peuvent tre retenus dans le cadre de la BBR, car la production de ces changements ne
dpend souvent que partiellement de laction de linstitution (beaucoup dautres facteurs
externes entrant en jeu), et demande gnralement plusieurs voire de nombreuses annes. Les
objectifs stratgiques sont dailleurs gnralement exprims de faon plus modeste :
Contribuer . La question des impacts relve donc plutt de lvaluation.
Les objectifs spcifiques correspondent aux rsultats escompts, c'est--dire aux effets
esprs court terme sur les bnficiaires directs de lintervention. Cest le niveau dobjectif
qui nous intresse dans le cadre de la BBR, celui sur lequel la responsabilit de linstitution peut
porter.
Les objectifs oprationnels correspondent quant eux aux ralisations prvues et relvent plus
dune logique de moyens que de rsultats.
Construire des objectifs clairs revient donc pouvoir identifier le(s) objectif(s) spcifique(s) dune
intervention et les formuler laide de 3 lments : un verbe daction (gnralement linfinitif),
un contenu et un contexte (quel public cible, quel territoire ?).

Identifier des rsultats SMART ?

Identifier des rsultats attendus ncessite de se pencher sur la thorie daction ou logique
dintervention de laction publique considre. Il sagit de revenir aux fondamentaux : pourquoi fait-
on cela ? ? Quels effets, quelle valeur cherche-t-on produire ? Est-ce bien/ toujours
pertinent ? Est-ce cohrent avec la stratgie densemble de lInstitution ?
Cela ncessite de sortir du cadre, de ne plus se concentrer sur ce que lon fait, ce que lon produit,
mais de sintresser aux publics cibles, aux bnficiaires directs de laction. Il sagit de se mettre
leur place et de se demander en tant que bnficiaire, quest-ce que je retire de cette
intervention ? . Il convient donc de penser en bnficiaire et non plus en gestionnaire, exercice
parfois difficile.
Diffrents outils sont disposition parmi lesquels le logigramme, le modle logique, ou le cadre
logique. Ces outils, qui ne pourront tre dvelopps ici, permettent tous de reprsenter la thorie
daction de lintervention.
Ils relvent dune conception causale de production du bien public et sont donc bien adapts
aux programmes/projets dassistance technique ou de coopration, surtout sils sont conus
comme des outils dynamiques (c'est--dire pouvant voluer dans le temps et sadapter aux
volutions de contexte et contraintes diverses) de management public.
En revanche, ces outils sont un peu plus compliqus manier pour les activits plus normatives
(standard setting) ou de suivi de lapplication des conventions (monitoring).
Il est enfin souvent attendu de ces objectifs quils soient SMART
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Anglais
S Specific: Expected results must be exact, distinct
and clearly stated. Vague language or generalities
are not results. They should express the nature of
expected changes, the beneficiaries, the region, etc.
They should be as detailed as possible without
being wordy.
M Measurable: Expected results must be assessable
in some meaningful way, involving qualitative and/or
quantitative characteristics.
A Achievable: They must be realistically achievable
using the human, financial and institutional
resources available to the Organisation.
R Relevant: They must contribute to the attainment of
the strategic objectives and respond to specific and
recognised needs or challenges within the
Organisations mandate.
T Time-bound: Expected results must be achievable
within a specific timeframe.
Franais
Spcifique : les rsultats attendus doivent tre prcis,
distincts et formuls clairement. Des rsultats sont
incompatibles avec un langage vague ou des gnralits. Ils
devraient exprimer la nature des changements escompts,
les bnficiaires, la rgion, etc. ils devraient tre aussi
dtaills que possible, mais sans tre verbeux.
Mesurable : Ils doivent tre mesurables dune manire
srieuse, et comporter des caractristiques qualitatives
et/ou quantitatives.
Ralisable : Ils doivent tre ralistes compte tenu des
ressources humaines, financires et institutionnelles
disponibles.
Pertinent : Ils doivent contribuer latteinte des objectifs
stratgiques et rpondre des besoins ou des dfis
spcifiques et reconnus dans le cadre du mandat de
lOrganisation.
Assorti dun dlai : Ils doivent tre ralisables dans un
dlai donn.

Produire des indicateurs de performance pertinents

Un rsultat escompt peut tre accompagn dun ou, plus souvent, de plusieurs indicateurs de
performance.
Quatre difficults au moins sont communment rencontres lors de la production des indicateurs
de performance :
1. Trouver un indicateur qui soit bien un indicateur de lintervention et non un indicateur de
contexte
Lindicateur doit en effet mesurer une variable, un lment qui tmoigne des effets de
lintervention sur ses bnficiaires directs et non un changement chez ces mmes
bnficiaires qui ne serait pas li lintervention, mais lvolution de leur contexte
national ou une autre intervention.
2. Trouver un indicateur qui mesure bien le rsultat et non la ralisation ou limpact
Il est en gnral ais daccder des donnes quantitatives lies la mise en uvre de
lintervention (ex. : nombre de sminaires de formation organiss, nombre de visites, etc.),
mais celles-ci tmoignent des ralisations et non des rsultats de lintervention. De mme,
il est parfois possible daccder des donnes relatives aux changements de
comportement ou volutions moyen long terme du public cible (ex : volution du nombre
de plaintes adresses la Court Europenne des Droits de lHomme par les ressortissants
du pays concern), mais sans quil soit toujours possible dtablir un lien direct avec
lintervention.
3. Trouver un indicateur que lon puisse sinon aisment du moins correctement renseigner
Il arrive quon identifie des indicateurs de rsultats pertinents, mais les renseigner est soit
trs difficile ou ncessite de mettre en place des processus de remonte dinformation trop
coteux en temps ou en budget.
4. Fixer le seuil atteindre
Dans de trs nombreux cas, des indicateurs pertinents sont identifis et renseigns, mais
ltablissement dun seuil atteindre a t omis ou parat trop complexe, voire hasardeux,
ce qui rend trs difficile la vrification a posteriori de latteinte des rsultats escompts.

Idalement, un indicateur doit produire une information simple, facilement communicable et

comprise la fois par le fournisseur et lutilisateur de linformation. Il doit reflter prcisment ce
quil est cens mesurer (validit de construction) et tre suffisamment sensible, c'est--dire que la
quantit mesure doit varier significativement quand il apparat un changement dans la variable
mesurer.
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Conclusion
La Budgtisation base sur les rsultats (RBB) est un exercice trs intressant et trs utile, qui
permet de fonder les choix sur une logique de rsultats, de faire preuve de transparence et de
rendre plus aisment des comptes. Il est utile tant quil sattache plus au sens quaux chiffres
obtenus. Cest nanmoins galement un exercice difficile, qui met du temps se mettre en place
et ncessite un apport de connaissances supplmentaires aux personnes concernes.