Sistema Nacional de Gestin
de Recursos Humanos
Una aproximacin a la doble dimensin del empleo
pblico a cargo del Tribunal del Servicio Civil(*)
Daniel MENDOZA RUBINA
Abogado en el Tribunal del Servicio Civil.
I. INTRODUCCIN AL TEMA
El artculo 39 de la Constitucin
Poltica de 1993 establece: Todos
los funcionarios y trabajadores p-
blicos estn al servicio de la Na-
cin. El Presidente de la Repbli-
ca tiene la ms alta jerarqua en el
servicio a la Nacin y, en ese or-
den, los representantes al Congre-
so, ministros de Estado, miembros
del Tribunal Constitucional y del
Consejo de la Magistratura, los
magistrados supremos, el Fiscal de
la Nacin y el Defensor del Pue-
blo, en igual categora; y los repre-
sentantes de organismos descen-
tralizados y alcaldes, de acuerdo a
ley. La referida disposicin cons-
titucional hace mencin a los tra-
bajadores pblicos en funcin a
su vocacin de servicio (relacin
de trabajo), y a la jerarqua que
existe entre los funcionarios pbli-
cos(1), por lo que comentaremos la
doble dimensin de las normas le-
gales (administrativa/laboral) que
el Estado utiliza para la contrata-
cin de personal.
Con el paso del tiempo, se han dado
diversas reformas laborales estata-
les, unas ms complejas que otras,
creando finalmente el Sistema Ad-
ministrativo de Gestin de Recur-
sos Humanos, a cargo de la Autori-
dad de Servicio Civil, en adelante,
SERVIR.
ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 12 / DICIEMBRE 2014
DERECHO ADMINISTRATIVO VS.
DERECHO LABORAL
RESUMEN
E n el presente artculo, el autor analiza la relacin entre el Derecho Ad-
ministrativo y el Derecho Laboral en el momento de su aplicacin del
Tribunal del Servicio Civil, dado que este Colegiado, siendo un Tribunal Ad-
ministrativo, aplica instituciones propias del Derecho Laboral, estableciendo
la administrativizacin de los derechos laborales de los trabajadores estata-
les, ya que cada institucin de la legislacin laboral (privada) es sometida a
las actuaciones administrativas por parte del empleador estatal, teniendo la
doble dimensin que mencionamos, por lo que a la hora de afrontar un pro-
cedimiento administrativo de carcter disciplinario debemos tener en cuenta
tanto los principios propios de la Ley N 27444 como las caractersticas inhe-
rentes de las figuras del Derecho Laboral.
Cuando se cre SERVIR, ente d) Rgimen disciplinario; y,
rector del Sistema Administrati-
vo de Gestin de Recursos Hu- e) Terminacin de la relacin de
manos, mediante el Decreto Le- trabajo.
gislativo N 1023 (2), este cre a Como vemos, el TSC es compe-
su vez, al Tribunal del Servicio tente para conocer en segunda y
Civil, en adelante el TSC, para en ltima instancia administra-
conocer en va de apelacin las si- tiva el recurso de apelacin inter-
guientes materias conforme al ar- puesto por los servidores pblicos
tculo 17: ante las entidades de la adminis-
tracin pblica desde el 15 de ene-
a) Acceso al Servicio Civil.
ro de 2010, siempre y cuando ver-
b) Pago de retribuciones(3) (compe- sen sobre las materias establecidas
tencia derogada). del artculo 17 de la norma cita-
da con anterioridad (fundamento
c) Evaluacin y progresin en la N 23 de la Resolucin de Sala Ple-
carrera. na N 001-2010-SERVIR/TSC)(4).
(*) Dedicado a P.M.O.F.
(1) AROSTEGUI HIRANO, Jos Antonio. La Constitucin comentada. Tomo I, Gaceta Jurdica, 2005, p. 658.
(2) Publicada en el diario oficial El Peruano el 21 de junio de 2008.
(3) Ley N 29951 - Ley del Presupuesto del Sector Pblico para el Ao Fiscal 2013.
Disposiciones complementarias finales
Centsima tercera.- Derguese el literal b) del artculo 17 del Decreto Legislativo N 1023, Decreto Legis-
lativo que crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil, rectora del Sistema Administrativo de Gestin de
Recursos Humanos.
(4) Resolucin que constituye precedente de observancia obligatoria, publicada en el diario oficial El Peruano
el 17 de agosto de 2010.
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 SISTEMA NACIONAL DE GESTIN DE RECURSOS HUMANOS
II. EL DERECHO
ADMINISTRATIVO Y EL
TSC
Para el siempre consultado Dr.
Juan Carlos Morn Urbina(5), exis-
ten dos tipos de relaciones de ad-
ministrados con el Estado. Una
es la relacin de sujecin general,
es decir, el administrado es cual-
quier persona, no teniendo ningn
vnculo en comn con el Estado;
y la otra es de sujecin especial,
donde el administrado tiene una
relacin particular con el Estado,
como por ejemplo, de carcter la-
boral. En este tipo de relacin de
sujecin especial, el administrado
debe soportar niveles ms inten-
sos de intervencin administrativa,
porque la administracin pblica
ejerce el ius puninedi sobre los
propios administrados (como en
el caso del procedimiento sancio-
nador a los trabajadores pblicos).
Teniendo en cuenta el rgimen de
sujecin especial donde se encuen-
tran los empleados pblicos y la
administracin, pasemos a revisar
la naturaleza jurdica del TSC. El
TSC (y cualquier otro tribunal de
las entidades pblicas) posee com-
petencias con base en el marco le-
gal habilitante, es decir, como r-
gano colegiado directivo(6) resuelve
conflictos individuales de los ser-
vidores pblicos en caso no estn
conformes con lo dictaminado por
la Oficina de Recursos Humanos,
el titular de la entidad o quien haga
sus veces en primera instancia, por
lo que en caso resolviera otras ma-
terias que no estn dentro de su
marco de actuacin, los pronuncia-
mientos que emita seran nulos de
pleno derecho, esto es, con base en
el artculo 10 de la Ley N 27444(7),
ya que sus resoluciones constitu-
yen actos administrativos, la insti-
tucin por excelencia del Derecho
Administrativo. Podemos ver que
el Derecho Administrativo no solo
es la base de existencia del TSC,
sino su contenido a la hora de pro-
nunciarse sobre las materias seala-
das anteriormente.
Por otro lado, la Resolucin de
Sala Plena N 002-2010-SERVIR/
TSC(8) define al rgimen de carre-
ra administrativa (Decreto Legis-
lativo N 276) como de naturaleza
estatutaria, porque aun teniendo en
su contenido derechos laborales, su
30
paralelamente estos regmenes con
aquellos regmenes especiales de
Cuando surge carrera (policas, militares, diplo-
un conicto entre mticos, docentes universitarios,
el trabajador profesionales de la salud, etc.),
pblico y la
creando confusiones y, a su vez, di-
entidad a la que ferencias salariales entre los pro-
pertenece, por
pios trabajadores estatales.
lo general resultan
ser conictos
Ahora bien, nos preguntamos por
de carcter qu el TSC tiene relacin con el
laboral.
Derecho Laboral. La respuesta a
esta interrogante tiene que ver con
dos puntos: 1. los regmenes la-
esencia no deja de estar dentro del borales estatales son la concre-
Derecho Administrativo, por lo que tizacin del servicio a la nacin
se aprecia la doble dimensin de (artculo 39 de la Constitucin Po-
ambas ramas. ltica de 1993), ya que estos no
solo tienen naturaleza de Derecho
1. El Derecho Laboral y su rela- Administrativo, sino tambin de
cin con el TSC Derecho Laboral al permitir al tra-
bajador pblico gozar de los bene-
En nuestro ordenamiento jurdico, ficios propios segn su rgimen; y
el Estado tiene un men variado de 2. la proteccin de estos regme-
regmenes laborales para sus traba- nes laborales en la va administra-
jadores(9), creando confusin tanto tiva (agotando las instancias ante
en los trabajadores pblicos como las entidades) y la proteccin ju-
en la opinin pblica. Los regme- dicial, a travs del proceso conten-
nes laborales son: el Decreto Le- cioso-administrativo (artculo 148
gislativo N 276 - Ley de Bases de de la Constitucin Poltica).
la Carrera Administrativa y de Re-
muneraciones del Sector Pblico;
Decreto Legislativo N 728 - Rgi- III. FUNDAMENTO JURDICO
DEL TSC CON LOS
men de la actividad privada; Decre-
to Legislativo N 1057 - Rgimen REGMENES ESTATALES
Especial de Contratacin Adminis-
trativa, trabajadores independientes Cuando surge un conflicto entre el
trabajador pblico y la entidad a la
conocidos como SNP (servicios no
personales/locadores de servicios); que pertenece, por lo general resul-
tan ser conflictos de carcter labo-
y recientemente la Ley N 30057
- Ley del Servicio Civil. Si bien es ral, como por ejemplo: se le impu-
so una sancin al trabajador por la
cierto la primera disposicin com-
comisin de una falta por incum-
plementaria transitoria de la Ley
del Servicio Civil(10) prescribe la plir sus labores, tardanzas reitera-
implementacin total de este nuevo das, infringe normas del reglamen-
rgimen laboral en un plazo de seis to interno de trabajo o el Manual
(6) aos, en la actualidad coexisten de Organizacin y Funciones, etc.
(5) MORN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. 9 edi-
cin. Gaceta Jurdica, Lima, 2011, p. 689.
(6) GUZMN NAPUR, Christian. Tratado de la Administracin Pblica. Caballero Bustamante, Lima , 2011,
p. 147.
(7) Ley N 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General
Artculo 10.- Causales de nulidad
Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes:
()
2. El defecto o la omisin de alguno de sus requisitos de validez ().
(8) Resolucin que constituye precedente de observancia obligatoria, publicada en el diario ofi cial El Peruano
el 10 de agosto de 2012.
(9) En Espaa, debido a su estructura de Estado regional, podemos ver que existe la Ley 7/2007, de 12 de abril,
que cre el Estatuto Bsico del Empleo Pblico (EBEP), marco general del rgimen del empleo pblico, te-
niendo ms regmenes especiales, as como las leyes de las comunidades autnomas, entidades locales, etc.
Vase en SANTAMARA PASTOR, Juan Alfonso. Principios de Derecho Administrativo General. 2 edi-
cin, Tomo I, Iustel, 2009, pp. 650-653.
(10) Ley N 30057 - Ley del Servicio Civil. Primera disposicin complementaria transitoria:
La implementacin del rgimen previsto en la presente Ley se realiza progresivamente, y concluye en un
plazo mximo de seis (6) aos, conforme a las reglas de gradualidad que establecen las normas reglamenta-
rias, en el marco de la programacin de las leyes anuales de presupuesto.

Estas formas de sancionar a un tra-
bajador se materializan a travs de
un procedimiento administrativo,
del cual podemos encontrar la de-
finicin en el artculo 29 de la Ley
N 27444(11), y en el inciso 3 del
artculo 229(12) del citado cuerpo
legal.
A raz de la creacin del TSC, el
Decreto Legislativo N 1023 dispu-
so en su tercera disposicin com-
plementaria final los regmenes la-
borales que comprenden el Sistema
de Gestin de Recursos Humanos
a cargo de SERVIR, por lo que se
modificaron diversas normas lega-
les de los regmenes laborales que
mencionaremos a continuacin, es-
tableciendo al TSC como rgano de
ltima instancia administrativa. Pa-
samos a mencionarlas.
El artculo 33 del Decreto Legis-
lativo N 276, Ley de Bases de la
Carrera Administrativa y de Re-
muneraciones del Sector Pblico,
establece lo siguiente: El servidor
que se considere afectado por una
sancin podr interponer recurso
de reconsideracin o apelacin, con
cuya resolucin quedar expedita
el recurso ante el respectivo Con-
sejo Regional del Servicio Civil o
Tribunal de Servicio Civil, segn
corresponda.
El artculo 125 del Decreto Supre-
mo N 005-90-PCM, Reglamen-
to de la Carrera Administrativa,
menciona: Ante resoluciones que
afecten sus derechos, los funcio-
narios y servidores tienen expedi-
tos los recursos impugnativos es-
tablecidos en las normas generales
de procedimientos administrati-
vos. Asimismo, tienen derecho a
recurrir ante el respectivo Conse-
jo Regional del Servicio Civil o
Tribunal del Servicio Civil, segn
corresponda.
El artculo 16 del Decreto Supre-
mo N 075-2008-PCM, Reglamen-
to del Decreto Legislativo N 1057,
que regula el rgimen especial de
contratacin administrativa de ser-
vicios, estipula:
Los conflictos derivados de la
prestacin de los servicios regu-
lados por el Decreto Legislativo
N 1057 y el presente reglamen-
to son resueltos por el rgano res-
ponsable al que se refiere el artcu-
lo 15 del presente Reglamento.
ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 12 / DICIEMBRE 2014
SISTEMA NACIONAL DE GESTIN DE RECURSOS HUMANOS
en la siguiente sentencia: Del mis-
mo modo y dada su vinculacin
A raz de la creacin con la materia evaluada, es nece-
del TSC, el Decreto sario desarrollar el marco constitu-
Legislativo N1023 cional del rgimen del trabajo, toda
dispuso en su vez que sus normas, con las parti-
tercera disposicin cularidades y excepciones que ella
complementaria misma prev, se aplican tanto al r-
nal los regmenes gimen pblico como al privado de
laborales que trabajo y nos servirn conjunta-
comprenden el mente con el marco constitucional
Sistema de Gestin de la funcin pblica, para el an-
de Recursos lisis de la constitucionalidad de los
Humanos a cargo artculos impugnados(14).
de SERVIR.
1. El TSC y sus resoluciones
aplicando Derecho Adminis-
Contra la resolucin emitida por di- trativo y Derecho Laboral
cho rgano cabe interponer recurso
de apelacin, cuya resolucin co- En esta parte explicaremos acer-
ca de las resoluciones del TSC que
rresponde al Tribunal del Servicio
Civil, cuando se trate de materias a travs del tiempo han empeza-
do a utilizar instituciones propias
de su competencia, o en caso con-
trario, al superior jerrquico del r- del Derecho Laboral en el marco
gano emisor del acto impugnado. del Derecho Administrativo, reali-
zando actuaciones administrativas
Agotada la va administrativa, se dentro del procedimiento adminis-
puede acudir a la sede judicial trativo disciplinario.
conforme a las reglas del proceso
contencioso administrativo. En el Resolucin de Sala Plena
N 003-2010-SERVIR-TSC(15), el
Asimismo, el Segundo Pleno Juris- TSC analiza el principio de inme-
diccional Supremo en Materia La- diatez en el Derecho Laboral perua-
boral(13), en el Tema N 1: Tute- no, siendo inclusive aplicable en el
la procesal de los trabajadores del mbito de la administracin pbli-
sector pblico, el Pleno acord por ca en lo concerniente a la carrera
unanimidad que el rgano adminis- administrativa, estableciendo como
trativo competente para el agota- pauta general de los procedimien-
miento de la va administrativa es tos disciplinarios no solo a los tra-
el TSC, por lo que queda claro que bajadores estatales comprendidos
no solo el TSC es competente para en el rgimen de la actividad pri-
conocer los regmenes laborales del vada, sino tambin comprendidos a
sector pblico con base en normas los regmenes laborales de Carrera
legales de los propios regmenes, Administrativa.
sino tambin por pronunciamiento
del Poder Judicial. En la Resolucin N 01934-2014-
SERVIR/TSC-Segunda Sala(16), el
Para finalizar este punto, el Tribu- TSC se pronuncia acerca del periodo
nal Constitucional tambin se ha de prueba aplicable a la administra-
pronunciado sobre la mixtura entre cin pblica, declarando infundado
ambas ramas, tal como lo menciona el recurso de apelacin interpuesto
(11) Ley N 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General
Artculo 29.- Defi nicin de procedimiento administrativo
Se entiende por procedimiento administrativo al conjunto de actos y diligencias tramitados en las entidades,
conducentes a la emisin de un acto administrativo que produzca efectos jurdicos individuales o individua-
lizables sobre intereses, obligaciones o derechos de los administrados.
(12) Ley N 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General
Artculo 229.- mbito de aplicacin de este Captulo
()
229.3 La potestad sancionadora disciplinaria sobre el personal de las entidades se rige por la normativa so-
bre la materia.
(13) Celebrado en Lima los das 8 y 9 de mayo de 2014.
(14) Sentencia recada en el Exp. N 008-2005-PI/TC, fundamento 17.
(15) Resolucin que constituye Precedente de Observancia Obligatoria, publicada en el diario ofi cial El Peruano.
(16) Publicada en la pgina institucional del Tribunal del Servicio Civil el 6 de noviembre de 2014.
31
 SISTEMA NACIONAL DE GESTIN DE RECURSOS HUMANOS
por el seor Juan Ramn Arrisue-
o Gmez de la Torre contra la Au-
toridad Nacional Portuaria, ya que
el impugnante no super el perio-
do de prueba de tres meses estable-
cido en el artculo 10 del TUO del
Decreto Legislativo N 728, por lo
que no adquiri la proteccin contra
el despido arbitrario al extinguirse
su contrato de trabajo con la enti-
dad, antes del vencimiento del pe-
riodo de prueba.
En la Resolucin N 01225-2014-
SERVIR-TSC-Primera Sala(17), se
analiza el permiso de licencia sindi-
cal en el sector pblico, donde el se-
or Flix Franklin Retegui Vallado-
lid, Secretario General del Sindicato
nico de Trabajadores Contratados
de la Universidad Nacional Hermi-
lio Valdizn, solicit al Rectorado
de la universidad nacional, licencia
sindical por ms de 30 das, por lo
que el TSC consider que al no haber
un convenio colectivo favorable, este
pedido de permiso sindical est ex-
cediendo el plazo mximo legal que
establece la norma, este es el segun-
do prrafo del artculo 32 del TUO
de la Ley de Relaciones Colectivas
de Trabajo, que dispone: A falta de
convencin, el empleador solo est
obligado a conceder permiso para
la asistencia a actos de concurren-
cia obligatoria a los dirigentes que
el Reglamento seale, hasta un lmi-
te de treinta (30) das naturales por
ao calendario, por dirigente; el ex-
ceso ser considerado como licencia
sin goce de remuneraciones y dems
32
beneficios. Este lmite no ser apli-
cable cuando en el centro de traba-
jo exista costumbre o convenio co-
lectivo ms favorable.
En la Resolucin N 01395-2014-
SERVIR/TSC-Segunda Sala(18), el
TSC analiza la facultad reglamen-
taria del empleador estatal de nor-
mar la relacin de trabajo, dictar los
cambios necesarios para la ejecu-
cin de la prestacin de servicios,
as como el establecimiento del ho-
rario de trabajo, lo que se conoce
como el ius variandi del empleador,
establecido en el artculo 9 del De-
creto Supremo N 003-97-TR, TUO
del Decreto Legislativo N 728, que
establece: Por la subordinacin, el
trabajador presta sus servicios bajo
direccin de su empleador, el cual
tiene facultades para normar regla-
mentariamente las labores, dictar
las rdenes necesarias para la eje-
cucin de las mismas, y sancionar
disciplinariamente, dentro de los l-
mites de la razonabilidad, cualquier
infraccin o incumplimiento de las
obligaciones a cargo del trabajador.
El empleador est facultado para in-
troducir cambios o modificar turnos,
das u horas de trabajo, as como la
forma y modalidad de la prestacin
de las labores, dentro de criterios de
(17) Publicada en la pgina institucional del Tribunal del Servicio Civil el 24 de junio de 2014.
(18) Publicada en la pgina institucional del Tribunal del Servicio Civil el 10 de julio de 2014.
razonabilidad y teniendo en cuenta
las necesidades del centro de traba-
jo. Por lo que en el presente caso, el
trabajador Jos Alberto Laos Chung,
jefe de la Oficina de Control Insti-
tucional de la SUNARP, solicit a
la misma la rotacin a otro cargo de
igual nivel y jerarqua, por lo que el
TSC declar infundado su recurso
de apelacin ya que el impugnante,
al pertenecer al Sistema Nacional de
Control, no solicit opinin del ente
rector del Sistema Nacional de Con-
trol, en este caso la Controlara Ge-
neral de la Repblica.
Como vemos, el TSC siendo un
Tribunal Administrativo, aplica
instituciones propias del Derecho
Laboral, estableciendo la adminis-
trativizacin de los derechos la-
borales de los trabajadores esta-
tales, ya que cada institucin de
la legislacin laboral (privada) es
sometida a las actuaciones admi-
nistrativas por parte del emplea-
dor estatal, teniendo la doble di-
mensin que mencionamos, por lo
que a la hora de afrontar un proce-
dimiento administrativo de carc-
ter disciplinario debemos tener en
cuenta tanto los principios propios
de la Ley N 27444 y las caracte-
rsticas propias de las figuras del
Derecho Laboral.