GOVERNANA TERRITORIAL E DESENVOLVIMENTO: as experincias de

descentralizao poltico-administrativa no Brasil como exemplos de institucionalizao de

novas escalas territoriais de governana
Prof. Dr. Valdir Roque Dallabrida1

rea Temtica: Desenvolvimento e Espao: aes, escalas e recursos

RESUMO
Concebendo governana territorial como o conjunto de iniciativas ou aes que expressam
capacidade de uma sociedade organizada territorialmente para gerir os assuntos pblicos a partir
do envolvimento conjunto e cooperativo dos atores sociais, econmicos e institucionais, as
experincias de descentralizao poltico-administrativa brasileiras podem ser concebidas como
os principais exemplos de institucionalizao de novas escalas territoriais de governana, com
vistas ao desenvolvimento territorial. Centra-se a ateno na dimenso poltico-administrativa da
descentralizao, que compreende as iniciativas dos Estados federados de descentralizar a gesto
pblica nas suas regies, com seus diferentes arranjos institucionais. D-se destaque a trs
experincias brasileiras, a do Rio Grande do Sul, de Santa Catarina e do Par. A partir de uma
rpida caracterizao destas experincias, revisa-se a literatura para identificar as principais
anlises sobre o tema, apontando desafios para futuros estudos que possam aportar indicativos
aos avanos necessrios descentralizao poltico-administrativa.

Palavras-chave: Governana Territorial - Desenvolvimento Escalas Territoriais -

Descentralizao Poltico-Administrativa Coredes Santa Catarina - Par

ABSTRACT
TERRITORIAL GOVERNANCE AND DEVELOPMENT: the experiences of political-
administrative decentralization in Brazil as the institutionalization of new territorial scales
of governance
Conceiving territorial governance as a set of initiatives and actions that express the ability of a
society to manage the affairs of local government from the cooperative and joint involvement of
social, economic and institutional actors, the attempts to decentralize Brazilian political-
administrative, can be designed as prime examples of the institutionalization of new territorial
scales of governance, focusing the territorial development. The focus of attention is on the
political-administrative decentralization extent, which comprises the initiatives from the states to
decentralize the public administration in their regions, considering their different institutional
arrangements. Highlighting three Brazilian experiences: Rio Grande do Sul, Santa Catarina and
Par. From a quick description of these attempts, the literature is reviewed in order to identify
the main analyses on the fact, pointing to future challenges studies that may indicate that they
can contribute to necessary advances for political-administrative decentralization.

Keywords: Territorial Governance - Development - Territorial Scales Political-Administrative

Decentralization - Coredes - Santa Catarina Par

1
Gegrafo, professor do Programa de Mestrado em Desenvolvimento Regional da Universidade do Contestado,
Campus Canoinhas (SC), pesquisador da FAPESC. Endereo eletrnico: valdirroqued897@gmail.com.
Introduo
Governana um termo utilizado por diferentes reas do conhecimento, principalmente,
a Sociologia, a Poltica, a Administrao, a Economia e a Geografia, nem sempre com o mesmo
sentido.
A literatura reconhece que o conceito origina-se em anlises sobre o mundo das empresas,
introduzido por Ronald Coase, em 1937, quando publicou um artigo intitulado The Nature of the
Firm. O uso do conceito na referida obra no desencadeou grandes debates, mas foi retomado
nos anos 70, a partir do que se passou a utilizar o termo governana para designar os dispositivos
operacionalizados pela firma para conduzir coordenaes eficazes (referindo-se aos protocolos
internos quando a firma desenvolve suas redes e questiona as hierarquias internas), aos contratos
e aplicao de normas (quando ela se abre terceirizao). Mais tarde o termo foi importado
do campo empresarial, para as discusses sobre poder e organizaes. Em 1975, o tema
governabilidade das democracias foi objeto de anlise, em que a hiptese central era de que os
problemas de governabilidade na Europa ocidental, no Japo e nos Estados Unidos, fundavam-se
na fratura entre o aumento das demandas sociais e a falta de recursos (financeiros e humanos) e
de capacidade de gesto (MILANI e SOLINS, 2002).
Tem-se a pretenso, aqui, de resignificar o conceito governana, visando avanar em
relao concepo atribuda ao termo por organismos internacionais, principalmente em alguns
momentos da histria, quando o discurso era a relativizao do papel do Estado. Dar-se- um
sentido mais prximo ao campo das Cincias Humanas, principalmente a Geografia e a Poltica,
ressaltando o conceito de Governana Territorial2.
O tema em referncia tem sido abordado, preliminarmente, em diferentes obras. Em
Dallabrida (2001), tangencia-se o tema, fazendo referncia gesto societria do processo de
desenvolvimento local/regional. Em outra obra, Dallabrida e Becker (2003) 3 , feito, mesmo
ainda de forma introdutria, a referncia direta ao termo governana territorial. Em outra obra,
Dallabrida, (2003), o tema relacionado com a prtica do planejamento do desenvolvimento, na
perspectiva da institucionalizao de um processo de concertao pblico-privada. J em
Dallabrida (2005), o tema foi inserido no debate sobre a dinmica territorial do desenvolvimento.
Afirma-se naquelas obras que a governana poderia ser entendida como o exerccio do poder e
autoridade para gerenciar um pas, territrio ou regio, compreendendo os mecanismos,
processos e instituies atravs das quais os cidados e grupos articulam seus interesses
pblicos, incluindo entre os atores representaes dos agentes estatais.
O exerccio da governana territorial aconteceria atravs da atuao dos diferentes atores,
nas instituies, incluindo o Estado, e organizaes da sociedade civil, em redes de poder
socioterritorial. Redes poder socioterritorial um termo proposto para referir-se a cada um dos
segmentos da sociedade organizada territorialmente, representados pelas suas lideranas,
constituindo-se na principal estrutura de poder que, em cada momento da histria, assume

2
Publicao recente, da Editora Garamond, aborda o tema em referncia: Dallabrida (2011). O livro, traz
contribuies de autores brasileiros, da Argentina e do Chile, fazendo reflexes terico-prticas sobre o tema
Governana Territorial, Desenvolvimento, Federalismo e Descentralizao Poltico-Administrativa, analisando
experincias dos trs pases.
3
Esta referncia merece um comentrio. Em 2003, o economista Dr. Dinizar Fermiano Becker, participou como co-
autor do debate sobre o tema governana territorial. Este debate foi feito numa das linhas de pesquisa do Programa
de Ps-Graduao em Desenvolvimento Regional - Mestrado e Doutorado, da Universidade de Santa Cruz do Sul-
UNISC. Infelizmente, no pode-se contar com ele na continuidade da discusso do tema, pois ele nos deixou
tragicamente naquele mesmo ano. fundamentar lembrar aos pesquisadores que Dinizar Becker deixou uma
contribuio com enfoque prprio, sobre o tema desenvolvimento (local/regional/territorial), que ele mesmo preferia
chamar de Economia Poltica Neo-Gramsciana do Desenvolvimento Contemporneo. Ver duas publicaes que
sintetizam suas contribuies tericas: Agostini, Bandeira e Dallabrida (2009) e Agostini e Dallabrida (2009).
posio hegemnica, tornando-se capaz de dar a direo poltico-ideolgica ao processo de
desenvolvimento4.
Segundo esta concepo, a definio dos novos rumos para o desenvolvimento do
territrio ou regio depende da constituio e emergncia de um novo bloco socioterritorial, que,
por meio de processos de concertao pblico-privada que contemplem o carter democrtico-
participativo, busquem construir consensos mnimos, pela articulao dos diferentes atores e de
suas diferentes propostas e vises de mundo, resultando no pacto socioterritorial, ou seja, o
projeto poltico de desenvolvimento da regio. Bloco socioterritorial um termo proposto para
referir-se ao conjunto de atores localizados histrica e territorialmente que, pela liderana que
exercem localmente, assumem a tarefa de promover a definio dos novos rumos do
desenvolvimento do territrio. Concertao pblico-privada, ou simplesmente, concertao
social, entendida como o processo em que representantes das diferentes redes de poder
socioterritorial, atravs de procedimentos voluntrios de conciliao e mediao, assumem a
prtica da gesto territorial de forma democrtica e descentralizada.
J a expresso pacto socioterritorial proposta para referir-se aos acordos ou ajustes
decorrentes de processos de concertao social, que ocorrem entre os diferentes representantes
de uma sociedade organizada territorialmente, relacionados definio de seu projeto poltico de
desenvolvimento. A construo de pactos, considerando a concepo terica aqui defendida,
considera-se indispensvel que seja protagonizada pelos representantes das chamadas redes de
poder socioterritorial de um determinado territrio ou regio. No entanto, pactos so,
necessariamente, propostas repensveis temporariamente e sempre que novas articulaes de
poder ocorram.
Assim, a partir de tais concepes tericas, prefere-se utilizar o termo governana
territorial para referir-se s iniciativas ou aes que expressam capacidade de uma sociedade
organizada territorialmente, para gerir os assuntos pblicos a partir do envolvimento conjunto e
cooperativo dos atores sociais, econmicos e institucionais 5 . Entre os atores institucionais,
incluiu-se, naturalmente, o Estado com seus diferentes agentes, que, no caso do Brasil, esto
presentes nas instncias municipal, estadual e federal6.
A anlise dos diferentes processos de governana territorial e desenvolvimento
contribuem para firmar a convico de que governa e decide quem tem poder. A governana,
assim, sinteticamente, refere-se ao ato de atribuir poder sociedade para governar, ou, de
conquista de poder pela sociedade, para governar. Portanto, o exerccio da governana
realizado atravs de relaes de poder (DALLABRIDA, 2003; 2007). Com isso, no se trata de
relaes amistosas, harmnicas, mas de relaes que ocorrem em processos conflituosos, com
origens inter e extra-escalares. Brando (2011) ressalta que imprescindvel buscar construir
estratgias multiescalares e governana multinvel. Tais estratgias, segundo o autor, precisam
contemplar uma abordagem das diversas escalas espaciais que se articulam no territrio em que
se quer promover determinado processo de desenvolvimento7.
Boisier (1998, p. 57), ao defender a construo do poder poltico local-regional, como
condio necessria a uma maior participao democrtica dos cidados no destino de seu
entorno espacial, seja ele, o bairro, a cidade, a regio, ou o territrio, faz uma afirmao

4
Para a conceituao de governana territorial, redes poder socioterritorial, bloco socioterritorial, concertao
social, pacto socioterritorial, retoma-se abordagem feita em Dallabrida (2006; 2007; 2011).
5
Alguns autores tm utilizado o conceito gesto social com sentido assemelhado ao que atribudo governana
territorial. No ser tratado de tal questo aqui, no entanto, indica-se literatura que aborda o tema: Tenrio (2006;
2011).
6
A referncia necessidade de incluso no processo de governana territorial dos agentes estatais importante,
considerando que algumas abordagens regionalistas sobre o tema, relativizam o papel do Estado, quase admitindo a
existncia de uma certa auto-determinao da sociedade. Crticas sobre este enfoque so feitas em Fernndez e
Dallabrida (2008), ressaltando o papel do Estado.
7
Sobre a necessidade de considerar adequadamente a questo da escala nos processos de desenvolvimento, ver
outras obras: Brando (2007; 2010); Fernndez (2010); Dallabrida (2010c).
interessante: no se mudam as coisas por voluntarismo, seno mediante o uso do poder. O
poder poltico que toda a regio deve acumular reconhece o autor ser de duas fontes: (1) a
descentralizao, enquanto esta supe a transferncia de poder, e (2) a concertao social,
enquanto esta supe uma verdadeira criao de poder (a unio faz a fora). No entanto, sem
grandes iluses, afirma o autor: o poder que se acumula na comunidade regional no um
poder para fazer uma revoluo. S suficiente para modificaes nos parmetros do estilo de
desenvolvimento, no nos parmetros do sistema.
Mesmo considerando os limites do poder da sociedade organizada territorialmente, este
no desprezvel, podendo-se vislumbrar no horizonte a possibilidade da prtica de uma gesto
territorial societria (DALLABRIDA, 2001). As limitaes do poder da sociedade organizada
territorialmente originam-se tambm de outros dois fatos: (1) da impraticvel autodeterminao
da sociedade civil e, (2) do papel do Estado-Nao, pois o Estado no morreu 8. No entanto,
alerta-se: o Estado aqui defendido, certamente, no ainda o Estado que conhecemos atualmente.
Segundo Milani e Solins (2002, p. 273), a literatura acadmica sobre governana define
o termo, grosso modo, como um processo complexo de tomada de deciso que antecipa e
ultrapassa o governo, com o que concorda-se. Constatam os autores, que os aspectos
freqentemente evidenciados nessa literatura sobre governana esto relacionados:
legitimidade do espao pblico em constituio; repartio do poder entre aqueles que
governam e aqueles que so governados; aos processos de negociao entre os atores sociais; e
descentralizao da autoridade e das funes ligadas ao ato de governar9.
Em sntese, a governana territorial pode ser percebida como uma instncia institucional
de exerccio de poder de forma simtrica no nvel territorial. A sua prtica pode incidir sobre trs
tipos de processos: (1) a definio de uma estratgia de desenvolvimento territorial e a
implementao das condies necessrias para sua gesto (2) a construo de consensos
mnimos, atravs da instaurao de diferentes formas de concertao social como exerccio da
ao coletiva; e, por fim, (3) a construo de uma viso prospectiva de futuro. Uma prtica
qualificada de governana territorial um requisito indispensvel para o desenvolvimento. A
gesto do desenvolvimento, realizada na perspectiva da concertao pblico-privada, implica
numa revalorizao da sociedade, assumindo uma postura propositiva, sem, no entanto, diminuir
o papel das estruturas estatais nas suas diferentes instncias10.
Concorda-se com Boisier (1998) quando defende a construo do poder poltico local-
regional, como condio necessria a uma maior participao democrtica dos cidados no
destino de seu entorno espacial e quando considera o processo de concertao social enquanto
criao de poder e a descentralizao como processo de transferncia de poder. Entende-se que
tudo isso, est abarcado no sentido que aqui se atribui ao termo governana territorial. Tambm
se concorda com Milani e Solins (2002), quando sintetizam as diversas acepes atribudas ao
termo governana, com destaque para a repartio do poder entre aqueles que governam e
aqueles que so governados.
Mas qual a finalidade das estruturas de governana territorial? A principal parece ser a
articulao com vistas ao desenvolvimento das regies ou territrios. Assim, considerando a
presente abordagem terica, o desenvolvimento (local, regional, territorial) pode ser entendido
como um processo de mudana estrutural empreendido por uma sociedade organizada
territorialmente, sustentado na potencializao dos recursos e ativos (genricos e especficos,
materiais e imateriais) existentes no local, com vistas dinamizao socioeconmica e
melhoria da qualidade de vida de sua populao11.

8
uma aluso, provocativa, aos defensores do fim do Estado-Nao, como Ohmae (1996).
9
Para uma sntese das diferentes concepes sobre governana, ver quadro em Milani e Solins (2002, p. 274).
10
Retoma-se abordagem feita em Dallabrida (2003; 2007).
11
Em Dallabrida (2007; 2009; 2010d), ao conceituar desenvolvimento territorial, feito referncia aos capitais e
recursos (materiais e imateriais). Aqui, opta-se por substituir o termo capitais por ativos, seguindo abordagem feita
em Benko e Pecqueur (2001). Ver em Dallabrida (2010d) uma sntese das teorias do desenvolvimento, ressaltando a
 E quais as instncias em que se exercitam concretamente processos de governana
territorial com vistas ao desenvolvimento? Mesmo admitindo a no exclusividade, as instncias
de participao social oportunizadas pelas diferentes experincias de descentralizao poltico-
administrativa intra-estaduais, implementadas a partir da Constituio Brasileira de 1988,
merecem um destaque especial.
Quais tipos de experincias, quais oportunidades e desafios apresentam tais estruturas de
governana territorial? Aqui, por uma opo metodolgica, centra-se a ateno na dimenso
poltico-administrativa da descentralizao, entendida como as iniciativas dos Estados federados
de descentralizar a gesto pblica nas suas regies, compreendendo diferentes arranjos
institucionais. Algumas experincias tem mais um carter de desconcentrao de estruturas
estatais de gesto administrativa, outras esto organizadas sob a forma de fruns deliberativos,
como o caso de alguns conselhos regionais de desenvolvimento. Exclui-se da anlise, portanto, a
dimenso da descentralizao que compreende as diferentes formas de transferncia de recursos
e atribuies do Governo Federal aos Estados e Municpios, com seus respectivos conselhos
setoriais.
O texto trata do tema em referncia a partir de uma reviso da literatura, iniciando pela
caracterizao de algumas experincias brasileiras de descentralizao poltico-administrativa
intra-estaduais. Em funo do espao limitado do texto, optou-se por referir-se a trs
experincias: um exemplo paradigmtico a do Rio Grande do Sul; outra, a de Santa Catarina,
por apresentar na atualidade as caractersticas de uma desconcentrao regional de estruturas
estatais de gesto; uma terceira, por consider-la, uma proposta que contempla vrios elementos
das experincias implementadas em outros estados brasileiros, avanando em alguns aspectos a
do Par.
Na segunda parte do texto, pergunta-se: qual o futuro da descentralizao poltico-
administrativa? Contribuindo na resposta, faz-se referncia a algumas avaliaes e anlises j
realizadas, com o propsito de identificar possveis questes que merecem aprofundamento dos
pesquisadores do tema, com vistas a apontar indicativos para a qualificao dos processos de
descentralizao poltico-administrativa.

1 Uma rpida referncia a algumas experincias de descentralizao poltico-

administrativa no Brasil
Considerando a dimenso poltico-administrativa da descentralizao, compreendendo as
iniciativas dos Estados federados de descentralizar a gesto pblica nas suas regies, das
experincias que tm sido implementadas pelos Governos Estaduais, destacam-se: os Conselhos
Regionais de Desenvolvimento (Coredes) Rio Grande do Sul (RS); os Conselhos Regionais de
Desenvolvimento Sustentvel Cear; as Audincias Pblicas Regionais Minas Gerais; as
Secretarias Regionais de Desenvolvimento Santa Catarina (SC); Participao e Oramento
Regionalizado Esprito Santo; Territrios de Identidade Bahia; Planejamento Participativo
Territorial Piau; Plano de Desenvolvimento Territorial Participativo de Sergipe; MT
Regional Mato Grosso; e a experincia do Planejamento Territorial no estado do Par.
Sobre as experincias dos estados do Rio Grande do Sul os Coredes e de Santa
Catarina dos Fruns de Desenvolvimento Regional Integrado, da dcada de 1990 at 2002 e
das Secretarias e Conselhos de Desenvolvimento Regional, a partir de 2003, dar-se um maior
destaque na anlise. Quanto experincia do estado do Par, esta uma das mais recentes e teve
incio em 2007, na gesto da Governadora Ana Jlia Carepa.
Justifica-se a referncia experincia do RS como paradigmtica, por vrios aspectos, a
seguir destacados. A experincia dos Coredes considerada pela literatura atual, de direito -
mesmo que ainda no de fato -, a que permite uma maior abertura participao das diferentes

contribuio das diferentes correntes tericas para responder a pergunta: Por que algumas regies se desenvolvem e
outras no?
representaes do Estado, dos setores produtivos e da sociedade civil nas instncias de deciso
sobre a definio de aes relacionadas gesto pblica e ao desenvolvimento regional. Por
outro lado, a que apresenta uma histria mais longa de continuidade. Os primeiros Coredes
foram criados em 1991, portanto, est se falando de uma experincia que j ultrapassou 20 anos
de existncia. Seu marco legal de 1994, continuando at hoje com a mesma estrutura
organizacional e de funcionamento, conforme previsto inicialmente. Alm disso, os Coredes so
regidos por estatutos prprios, sem interferncia do Estado na sua gesto, apesar de integrar as
diferentes representaes estatais presentes nas regies, nas suas instncias de representao e
deciso12.
J a experincia de descentralizao do estado de SC tem uma caminhada diferente. Tem
incio na segunda metade da dcada de 1990, com os Fruns de Desenvolvimento Regional
Integrado (FDRIs), articulados pelas Associaes de Municpios, abrangendo o mesmo recorte
territorial destas. A partir de 2003, por iniciativa do Governo do Estado, so criadas as
Secretarias de Desenvolvimento Regional (SDRs), com seus respectivos Conselhos de
Desenvolvimento Regional (CDRs). Mesmo considerando as crticas atribudas por diversos
analistas, necessrio considerar que se trata de uma experincia mpar, pois prope-se a se
constituir num frum de debate e numa estrutura estatal de gesto operacional das demandas
regionais sobre desenvolvimento13.
A seguir uma breve caracterizao das experincias de descentralizao em destaque.

1.1 A experincia dos Coredes no RS

A politizao do tema das desigualdades regionais no RS foi um dos principais fatores
que abriram espao para o surgimento e para a continuidade da atuao dos Coredes, como
instituies de planejamento e governana territorial14.
H, basicamente, dois princpios constitucionais que embasam a criao dos Coredes do
estado do RS. Em primeiro lugar, est de acordo com o disposto na Constituio Estadual de
1989 (Art. 149, 8): os oramentos anuais e a lei de diretrizes oramentrias, compatibilizados
com o plano plurianual, devero ser regionalizados e tero, entre suas finalidades, a de reduzir as
desigualdades sociais e regionais. Alm disso, atende ao prescrito em outro artigo da mesma lei
(Art. 167): A definio das diretrizes globais, regionais e setoriais da poltica de
desenvolvimento caber a rgo especfico, com representao paritria do Governo do Estado e
da sociedade civil, atravs dos trabalhadores rurais e urbanos, servidores pblicos e empresrios,
dentre outros, todos eleitos em suas entidades representativas.
Os Coredes podem ser entendidos como fruns regionais de discusso sobre estratgias,
polticas e aes que visam o desenvolvimento regional, constitudos como pessoas jurdicas de
direito privado, organizados sob a forma de associaes civis sem fins lucrativos. O
desenvolvimento equilibrado e harmnico do Estado a partir do enfrentamento das desigualdades
e desequilbrios econmicos e sociais das regies sustenta os seis objetivos principais dos
Coredes, em conformidade com a lei de criao. So eles: (1) a promoo do desenvolvimento
regional harmnico e sustentvel; (2) a integrao dos recursos e das aes do Governo e da

12
H uma extensa bibliografia que trata da experincia dos Coredes. Ver algumas: Dallabrida,
2003/2007/2008/2009/2010a/2010b; Frantz, 2004; Veiga, 2006; Dallabrida e Bttenbender, 2008; Dallabrida,
Btenbender, Rover e Birkner, 2009; Dallabrida e Zimmermann, 2009; Ribeiro, 2009; Allebrandt, 2010; Bandeira,
2010; Binotto, Ribeiro, Dallabrida e Siqueira, 2010. Por outro lado, em Dallabrida (2011), nos captulos 9, 10, 11,
12 e 13, textos inditos tratam da experincia de descentralizao do RS. Por outro lado, os captulos 14 e 15 da
mesma obra fazem uma anlise comparativa entre as duas experincias.
13
Sobre a experincia de descentralizao de SC, ver algumas obras: Birkner, 2004/2006/2008; Rover, 2007/2011;
Rossetto et all, 2008; Theis et all, 2009; Butzke, Theis e Goularti, 2009; Filippim e Abrucio, 2010; Rudinick e
Mattedi, 2010. Alm disso, em Dallabrida (2011), nos captulos 6, 7 e 8, textos inditos tratam da experincia
catarinense. Por outro lado, os captulos 14 e 15 da mesma obra fazem uma anlise comparativa entre as duas
experincias.
14
Esta sntese sobre os Coredes utiliza partes do texto de captulos de obra j referida: Dallabrida (2011).
regio; (3) a melhoria da qualidade de vida da populao; (4) a distribuio equitativa da riqueza
produzida; (5) o estmulo permanncia do homem em sua regio; (6) a preservao e
recuperao do meio ambiente.
Da mesma forma, as competncias dos Coredes foram estabelecidas na sua lei de criao,
com as seguintes atribuies formais: (1) promover a participao de todos os segmentos da
sociedade regional no diagnstico de suas necessidades e potencialidades, para a formulao e
implementao das polticas de desenvolvimento integrado da regio (2) elaborar planos
estratgicos de desenvolvimento regional; (3) manter espao permanente de participao
democrtica, resgatando a cidadania, atravs da valorizao da ao poltica; (4) constituir-se em
instncia de regionalizao do oramento do Estado, conforme estabelece o art. 149, pargrafo
8, da Constituio do Estado; (5) orientar e acompanhar, de forma sistemtica, o desempenho
das aes dos Governos Estadual e Federal, na regio; (6) respaldar as aes do Governo do
Estado na busca de maior participao nas decises nacionais.
A localizao dos 28 Coredes existentes no territrio rio-grandense, atende s
especificidades e s identidades regionais (Ver Mapa 1).
A composio dos Coredes contempla as diversas estruturas de representao da
sociedade regional, a comear pelos rgos pblicos formalmente constitudos, deputados
(federais e estaduais) com domiclio na regio, prefeitos, presidentes das cmaras de vereadores,
presidentes dos Conselhos Municipais de Desenvolvimento Comudes, representaes das
instituies de ensino superior e de cincia e tecnologia, sindicatos patronais e de trabalhadores,
associaes, cooperativas, movimentos sociais organizados e outras entidades da sociedade
organizada.
Formalmente a estrutura dos Coredes se configura a partir das seguintes instncias
gerenciais: (1) uma Assemblia Geral Regional, composta por representantes da sociedade civil
organizada e dos poderes pblicos existentes na regio, assegurada a paridade entre
trabalhadores e empregadores; (2) um Conselho de Representantes como rgo executivo e
deliberativo de primeira instncia, no qual participam representantes das diversas estruturas de
representao da sociedade regional (pblico-privadas); (3) uma Direo Executiva composta
por um presidente, um vice-presidente, um tesoureiro e um secretrio executivo que tem
mandato de dois anos, cabendo-lhes dirigir a Assemblia Geral e o Conselho de Representantes;
(4) as Comisses Setoriais que tratam dos temas especficos, com competncia para
assessoramento, estudos dos problemas regionais e elaborao de programas e projetos regionais.
O conjunto dos Conselhos Regionais das 28 regies constitui o Frum Estadual dos Coredes,
instncia de articulao e coordenao da ao dos conselhos no Estado do RS.
Mapa 1: Os 28 Coredes e suas regies de abrangncia
Fonte: MAPAS-FEE, 2010
Em 2003, a partir de um acordo entre o Frum Estadual dos Coredes e o Governo do
Estado, foram criados os Conselhos Municipais de Desenvolvimento, compostos por
representantes do Poder Pblico Municipal e das entidades civis organizadas e legalmente
constitudas no respectivo Municpio. A mesma idia participativa dos Coredes passou a ser
aplicada no plano municipal e os Comudes tornaram-se elementos substanciais de cada Corede.
Anualmente, um percentual do oramento do Estado destinado ao chamado Processo de
Participao Popular, para ser definida sua aplicao nas regies, atravs das instncias dos
Coredes, tendo no seu momento final uma votao universal em que participam todos eleitores
do estado. A representatividade econmica destes recursos ainda insignificante do ponto de
vista oramentrio, mas de suma importncia, se considerado o processo de construo da
cidadania. A meta almejada para que no futuro o percentual do oramento estadual a ser
colocado em discusso regionalmente aumente substancialmente, o que qualificaria o processo
de participao social na gesto pblica (Ver quadro 1).
Quadro 1 Fluxograma do Processo de Participao Popular/Consulta Popular
1. Governo do Estado e Coredes desencadeiam o 2. Audincias Pblicas Regionais para prestao
processo anualmente, definindo o regulamento e de contas e definio de diretrizes gerais so
as diretrizes gerais realizadas em cada uma das 28 regies

4. Coredes/Comisses Regionais sistematizam 3. Comudes organizam Assembleias Pblicas

propostas e Assembleias Regionais Ampliadas Municipais de consulta populao so
deliberam sobre a lista de demandas sociais de realizadas nos diversos municpios para escolher
cada regio que iro votao na Consulta os projetos prioritrios e os delegados para as
Popular etapas seguintes

6. Incorporao das demandas regionais no

5. Realizao da Consulta Popular e apurao dos Oramento do Estado e repasse dos recursos
resultados para implantao dos projetos e investimentos

Fonte: Siedenberg, Allebrandt e Bttenbender (2011)

 Apesar das caractersticas estruturais dispostas para oportunizar um processo
participativo qualificado, a qualificao futura da ao cidad e de seus representantes
fundamental para que prticas clientelistas ou assistencialistas dem lugar formao de
consensos negociados com transparncia e profissionalismo, visando a melhoria das condies
de vida da sociedade e o desenvolvimento regional (SIEDENBERG, ALLEBRANDT e
BTTENBENDER, 2011).

1.2 A experincia de descentralizao do estado de SC

importante ressaltar que embora boa parte da literatura sobre o tema considere que a
descentralizao poltico-administrativa do estado de SC tenha sido instituda no ano de 2003,
inmeras aes com caractersticas de descentralizao foram implantadas em perodos
anteriores.
Para caracterizar o processo de descentralizao poltico-administrativa de SC, optou-se
por fazer um recorte temporal, centrando sua descrio a partir da dcada de 1990. possvel
fazer dois recortes metodolgicos considerando os diferentes processos que, direta ou
indiretamente, intencionavam descentralizar: o primeiro recorte, o que foi previsto nos Planos de
Governo da poca; o segundo, considerando apenas os dois principais processos, a instituio
dos Fruns de Desenvolvimento Regional Integrado de SC (FDRIs) - dcada de 1990 at 2002 -
e das Secretarias e Conselhos de Desenvolvimento Regional (SDRs - CDRs) a partir de 2003.
Foca-se a ateno no segundo recorte.
A partir de 1995, iniciou-se a constituio dos FDRIs. O primeiro frum foi criado em
Chapec, experincia que surgiu da iniciativa da Associao de Municpios do Oeste de SC. A
partir de ento, os fruns se reproduziram nas microrregies catarinenses, expandindo sua
atuao at 2002. No final da dcada de 1990, foi criado o Frum Catarinense de
Desenvolvimento (Forumcat), que congregaria todos os demais fruns regionais. A tarefa
principal dos FDRIs foi a de levantar demandas regionais para a formulao de diretivas que
permitissem a construo do desenvolvimento integrado e sustentvel. O sentido da criao
desses novos espaos polticos foi o de aglutinar parcerias interinstitucionais que ultrapassassem
o mbito municipal, congregando o setor pblico e o privado. O objetivo foi amplificar a
participao regional da sociedade civil nos processos decisrios15.
Os FDRIs a partir de 2003 passaram por um processo de esvaziamento de seu papel,
com a criao das SDRs pelo Governo do Estado16. Alguns autores chegam a argumentar que a
criao das SDRs teve uma clara inteno de esvaziamento do papel assumido pelos FDRIs
(FILIPPIN E ABRUCIO, 2010). No entanto, as Associaes Regionais de Municpios, que
articularam a criao dos FDRIs de cada regio, ainda continuaram existindo, com nveis
diferentes de dinamismo e protagonismo. Em alguns casos, sua ao se confunde, concorre ou
at se sobrepe s atividades das SDRs, o que um aspecto no recomendvel.
J no ano de 2003, por meio da Lei Complementar n 243, de 30 de janeiro de 2003,
foram criadas 29 Secretarias, dividindo o Estado de SC em microrregies. Tais estruturas estatais
previram a organizao de conselhos, os CDRs, rgos de consulta e deliberao das prioridades
regionais. O Art. 9 desta lei prev que a execuo das atividades da administrao estadual de
SC passaria a ser descentralizada e desconcentrada, operacionalizadas preponderantemente pelas
SDRs e por outros rgos de atuao regional.
A Lei Complementar n 243 normatizou o funcionamento e atuao das secretarias, com
a finalidade de propor uma nova organizao regional, descentralizar as funes administrativas,
desconcentrar a mquina pblica, bem como, proporcionar o desenvolvimento das regies. As
SDRs tambm passam a ser responsveis pela regionalizao do planejamento e a execuo
oramentria, pela articulao que resulte no engajamento, integrao e participao das
15
Conf. Birkner (2008).
16
Alguns autores chegam a argumentar que a criao das SDRs teve uma clara inteno de esvaziamento do papel
assumido pelos FDRIs. Ver: Filippin e Abrucio (2010).
comunidades, com vistas ao atendimento das demandas nas suas reas de atuao, pelo
acompanhamento das audincias do Oramento Estadual Regionalizado, com nfase para o
planejamento, fomento e induo gerao de emprego e renda na regio. Cabe ainda s SDRs:
a execuo de atividades, aes, programas e projetos das Secretarias de Estado Centrais17; apoio
aos municpios na execuo de atividades, aes, programas e projetos; apoio comunidade
organizada, por intermdio de convnio ou de acordo; gerenciar, avaliar e controlar as aes
governamentais na regio; e articular a integrao com os demais organismos governamentais.
As SDRs representam o governo estadual no mbito da respectiva regio. So atribudas
a estas a funo de articular aes que promovam a integrao regional, compatibilizao do
planejamento regional com as metas do governo e necessidades da regio, bem como as demais
atividades que promovam a operacionalizao de planos e propostas, com enfoque na regio de
abrangncia. Cada Secretrio de Desenvolvimento Regional tem como rgo consultivo e
deliberativo o Conselho de Desenvolvimento Regional (CDRs) e o suporte de oito gerncias para
planejar e executar atividades que promovam o desenvolvimento regional.
Aos CDRs cabe a funo de definir e deliberar as prioridades, bem como, servir de
instrumento de consulta do governo sobre as aes a serem desenvolvidas pelas SDRs. Estes so
subordinados ao Conselho Estadual de Desenvolvimento, presidido pelo Governador e integrado
pelo Vice-Governador, pelos Secretrios de Estado do Planejamento, da Fazenda, do
Desenvolvimento Sustentvel, de Coordenao e Articulao, bem como, pelo Secretrio
Executivo de Articulao Internacional, alm de um representante de cada um dos CDRs.
O Estado de SC passou por mais duas reformas administrativas. A primeira, atravs da
Lei Complementar n 284, de 28 de fevereiro de 2005. Dentre as modificaes propostas, esta
reforma previu que a nova estrutura do Governo Estadual fosse organizada em dois nveis, o
setorial e o regional. O primeiro responsvel pela definio das polticas do setor, pela
normatizao e controle dos programas e aes de Governo nas suas reas de atuao. O
segundo tem o papel de coordenar e executar os programas, obras e aes de governo nas suas
respectivas regies. A segunda reforma ocorreu por meio da Lei Complementar n 381, de 07 de
maio de 2007, que disps sobre o modelo de gesto e a estrutura organizacional da
Administrao Pblica Estadual. A lei manteve a estrutura organizacional da administrao
pblica nos nveis setorial e regional. Como acrscimo, ela criou a figura da Agncia de
Desenvolvimento Regional, que o rgo descentralizado da estrutura do Estado proposto para
motivar o engajamento, a integrao e a participao da sociedade organizada para, de forma
planejada, implementar e executar polticas pblicas e viabilizar instrumentos de
desenvolvimento econmico sustentvel para a gerao de novas oportunidades de trabalho e
renda. Nesta segunda reforma administrativa, foram criadas mais SDRs, chegando, atualmente, a
36 regies de descentralizao.
Mapa 2 Localizao das Secretarias de Desenvolvimento Regional de SC

17
Quando se menciona as secretarias centrais, faz-se referncia s Secretarias de Estado da estrutura central de
Governo, em Florianpolis, tambm chamadas de Secretarias Setoriais.
 Secret ar ias de Desenvolviment o Regional SDRs - SC

24

Fonte: Governo do Estado de SC

Vrias anlises j foram produzidas sobre a experincia de descentralizao de SC.
Muitas apontam seus limites, sendo um dos principais, a pouca participao da sociedade nas
instncias de discusso e deciso18.

1.3 A experincia de descentralizao do estado do Par

A implementao da experincia recente de descentralizao paraense, props-se atender
alguns propsitos: tornar o Estado mais presente nas regies distantes da Regio Metropolitana;
tornar o Estado mais eficiente e eficaz na execuo das aes de polticas pblicas; mudar o
paradigma de gesto setorial para um novo paradigma territorial, no qual a integrao e a
complementaridade das aes so buscadas no territrio (COSTA, 2011). Com o objetivo de
enfrentar os desafios de um estado como o Par, pela sua extenso e com srios problemas de
integrao, foi feita uma reforma administrativa, articulada pela Secretaria de Estado de
Integrao Regional (SEIR) - Lei n 7.024 de 24/07/2007 , com a misso de combater as
desigualdades regionais atravs da descentralizao regional e do fortalecimento das relaes
entre nveis de governo e a sociedade. Assim, dentro do eixo de governo de construo de uma
gesto democrtica, descentralizada e participativa, a SEIR assumiu a responsabilidade de
estabelecer relaes institucionais com as prefeituras, associaes de municpios e consrcios
intermunicipais, e passou a implantar a Poltica Estadual de Integrao Regional (PEIR),
composta por algumas diretrizes, uma estratgia e alguns instrumentos19.
As principais diretrizes estabelecidas para a integrao regional do estado foram: a
promoo da integrao poltico-institucional do Governo do Estado com municpios e o
Governo Federal; a execuo de aes que buscassem incentivar o desenvolvimento de laos
comerciais, produtivos, financeiros, culturais entre as diversas sub-regies do estado, ao lado do
desenvolvimento de uma poltica de solidariedade das regies mais dinmicas para com as
18
Ver algumas anlises em: Theis (2011); Filippim e Abrucio (2010); Rover, Birkner e Mussoi (2008).
19
A sntese do processo de descentralizao do Estado do Par, feito com base em Costa (2011). Outra obra
referncia sobre o tema: Costa e Brito (2010).
menos desenvolvidas; a execuo de aes e investimentos capazes de facilitar a internalizao
da riqueza e da renda; a busca pela diversificao da base produtiva e pela verticalizao da
produo dentro de um novo modelo de desenvolvimento; a execuo de aes capazes de
desenvolver na populao a noo de pertencimento e a noo de coletividade ao lado da
valorizao das mltiplas culturas sub-regionais; o incentivo a participao popular nas decises
de governo ao lado do desenvolvimento de mecanismos de controle social; e, o desenvolvimento
de mecanismos de coordenao, monitoramento e avaliao das polticas pblicas (COSTA,
2011).
A estratgia eleita teve como eixo principal a idia de que o processo de planejamento do
desenvolvimento dever ser pensado de cima para baixo, atravs de polticas pblicas
regionalizadas, e de baixo para cima a partir da construo de territrios e da participao
popular. em funo disto, e aps a constatao de que as micro e as mesorregies do IBGE no
representavam mais a espacialidade adequada para se pensar o planejamento regional, que o
Governo do Estado adotou a diviso do estado em 12 regies, nominadas de Regies de
Integrao (RI), como instrumento fundamental para se pensar o desenvolvimento regional. As
12 RI, nominadas a partir de acidentes geogrficos importantes so: Metropolitana, Guam, Rio
Caet, Tocantins, Rio Capim, Lago de Tucuru, Carajs, Araguaia, Maraj, Xingu, Baixo
Amazonas e Tapajs.
Mapa 3 - As Regies de Integrao do Estado do Par

Fonte: Governo do Estado do Par

A Poltica Estadual de Integrao Regional do Par previu diferentes instrumentos para
sua implementao, tais sejam: (1) Planejamento Territorial Participativo, com o fim de garantir
a ampla participao da populao na definio das polticas pblicas; (2) Plano Plurianual, para
identificao dos objetivos e prioridades governamentais; (3) Zoneamento Econmico Ecolgico,
para ampliar o nvel de conhecimento dos meios fsico-bitico, scio-econmico e cultural das
regies; (4) Planos de Desenvolvimento Regionais Sustentveis, para orientar as polticas
pblicas, identificando pontos de estrangulamento ao desenvolvimento, potencialidades
regionais e necessidades de aes e investimentos setoriais; (5) Conselhos Regionais de
Desenvolvimento e Conselho Estadual de Desenvolvimento, para fomentar a discusso dos
planos e promover um canal de comunicao entre o Governo do Estado e a sociedade; (6)
Sistema de Georreferenciamento do Estado, com o fim de gerar uma base georreferenciada
informativa e unificada do Estado; (7) Agncias de Desenvolvimento Regional, para integrar
instituies pblicas e privadas para que de uma forma coordenada (pacto territorial) promovam
o desenvolvimento regional; (8) Frum Permanente de Prefeitos, para consolidar um espao de
articulao poltico-institucional no estado; (9) Sala das Prefeituras, para orientar prefeituras,
associaes de municpios e consrcios intermunicipais; (10) Poltica Estadual de Apoio ao
Desenvolvimento de Consrcios Pblicos, para valorizar e potencializar a articulao entre os
municpios; (11) Programa Par, Terra de Direitos, para facilitar o acesso de assistncia social e
da cidadania; (12) Agentes de Integrao Regional, para operacionalizar a Poltica de Integrao
Regional e estabelecer uma relao institucional; (13) Frum de Gestores Regionais, para
facilitar a articulao, monitoramento e anlise das aes, programas e polticas de governo nas
regies; (14) Centros de Integrao Regional e Ncleos de Integrao Regional, para facilitar o
planejamento, a gesto e a operacionalizao das aes governamentais, ampliar a presena do
governo nas regies e aglutinar rgos setoriais; (15) Fundo de Desenvolvimento Econmico do
Estado do Par, para apoiar projetos que tenham identidade estratgica com o Novo Modelo de
Desenvolvimento do Estado do Par20.
Apesar do pouco tempo de operacionalizao, o perodo de quatro anos de governo, a
PEIR do Par apresenta alguns elementos que merecem anlise e estudo, que em parte no esto
presentes nas demais experincias de descentralizao poltico-administrativa. Infelizmente,
pelas anlises feitas pelos autores que tratam do tema, possvel dizer que a PEIR no conseguiu
ultrapassar o carter de poltica de Governo, para poltica de Estado. Neste sentido, as duas
experincias, do RS e SC, conseguem ultrapassar o perodo de vrias gestes administrativas
estaduais.

2 E o futuro da descentralizao poltico-administrativa?

Em funo do espao do presente texto, traz-se para o debate duas contribuies: uma
avaliao internacional das experincias de descentralizao; alguns indicativos de avaliaes j
realizadas, com questes que merecem aprofundamento em investigaes futuras.
Sobre a avaliao internacional das experincias de descentralizao, Melo (1996),
mencionando diferentes fontes, destaca o que ele considera serem os principais efeitos perversos
da descentralizao, considerando as experincias tanto dos pases ditos desenvolvidos como dos
subdesenvolvidos. Destaca o autor os seguintes efeitos: (1) burocracias locais e pessoal de baixa
qualificao, neste caso, resultando em perdas na eficincia gerencial; (2) transferncia de
receitas pblicas sem responsabilidades de gerao de novas fontes, ressaltando a incapacidade
dos governos locais de arcar com o nus poltico de gerar receitas; (3) indefinio e ambigidade
quanto definio de competncias entre esferas de governo; (4) perda de capacidade regulatria
e de formulao de polticas por parte do governo central, pelo desmonte de estruturas setoriais
centralizadas e relativamente insuladas da competio poltica; (5) descentralizao fiscal, com
transferncia de impostos importantes para o nvel dos estados e provncias, o que minou a
capacidade do Governo central de levar a cabo polticas de estabilizao e reformas fiscais; (6)
porosidade do governo local em relao a elites locais e provinciais, acarretando maior
corrupo e clientelismo; (7) fragmentao institucional, com a proliferao de municipalidades
ou entes administrativos no mbito local.
Considera-se que tais efeitos perversos so reais e esto presentes na experincia brasileira
de descentralizao, mesmo que no com o mesmo nvel de incidncia, considerando as
diferentes dimenses da descentralizao. Tais efeitos, podem ser entendidos, tambm, como os
principais desafios da governana territorial.
Sobre uma anlise das experincias de descentralizao poltico-administrativa brasileiras
e a situao em alguns pases da Amrica Latina, como a Argentina e o Chile, existem vrias
publicaes recentes, com destaque a uma obra j referida: Dallabrida (2011). Sinteticamente,
possvel dizer que, apesar das fortalezas das experincias, as avaliaes vo desde a tentativa do

20
Para uma descrio mais detalhada da Poltica Estadual de Integrao Regional do Par e sua operacionalizao,
ver: Costa (2011).
Estado em controlar as iniciativas de participao social na gesto pblica, at o descrdito da
sociedade com tais formas de participao.
As avaliaes mais detalhadas so feitas sobre as experincias do RS e SC. No caso de SC,
muitas avaliaes apontam uma srie de desafios: o debate sobre o desenvolvimento virou uma
questo de governo, no mais da sociedade; as SDRs passaram a ser vistas como uma extenso
do governo na regio, no um rgo de articulao regional; a implantao das SDRs
representou aumento de gastos governamentais e ampliao do clientelismo; a presena de
estruturas de Estado nas regies, favoreceu a acomodao social em relao participao na
gesto pblica; o tipo de governana das SDRs considerada tutelada, pois est marcada pela
limitada autonomia administrativa e financeira em relao aos rgos de governo que controlam
os recursos financeiros; constata-se a falta de qualificao dos funcionrios das SDRs,
principalmente, pelo fato de que parte deles so indicaes polticas.
Quanto situao dos Coredes, as avaliaes apontam: a necessidade de fortalecimento da
articulao dos Coredes com as agncias e/ou consrcios regionais e municipais de
desenvolvimento existentes ou que venham a ser criados; a reduzida parcela dos recursos
oramentrios estaduais colocada a disposio para definio nas regies; predomnio de uma
viso estadocntrica e no sociocntrica, dada a ainda pequena participao da sociedade civil,
apesar desta estar prevista; predomina na definio de prioridades, interesses polticos dos
municpios, alm dos corporativos, primando sobre argumentos tcnico-cientficos, dificultando
a definio de estratgias regionais integradas; necessidade de qualificao das lideranas
envolvidas nos Coredes; em algumas regies, os Coredes concentram sua atuao nas atividades
relacionadas Consulta Popular; h dificuldades operacionais, pela fato de que as atividades so
gerenciadas na regio a partir do envolvimento voluntrio de lideranas e funcionrios de
instituies regionais.
Nas duas experincias, a do RS e de SC, as avaliaes apontam para a necessidade de
qualificao da ao cidad e de seus representantes como fundamental para superar prticas
clientelistas ou assistencialistas.
Estas so as principais avaliaes feitas. Revelam, de maneira geral, os efeitos de uma
prtica muito recente de democracia. Entende-se ser necessrio reverter o quadro de descrdito
social e a experincia de um Estado patrimonialista, clientelista e pouco qualificado para uma
prtica avanada de democracia.

Consideraes finais
Finalizando, sem a preocupao com um rebuscamento da linguagem, possvel afirmar
que o futuro da descentralizao poltico-administrativa, corre srios riscos. Ns, investigadores,
possvel que tenhamos descuidamos, ou esquecido da necessidade de acompanhamento e
contribuio no seu processo de evoluo, com nossos aportes tericos e reflexes, a uma jovem,
chamada democracia, as vezes deixando que a mesma fosse at prostituda! Talvez tenhamos
nos acomodado na academia, tenhamos nos envolvido muito pouco na anlise dos processos
concretos de governana territorial e desenvolvimento. Entende-se que resta aos intelectuais e
pesquisadores a tarefa rdua e urgente de debruar-se sobre esta temtica com mais ateno, de
produzir estudos interinstitucionais, interdisciplinares, integrando nos centros de excelncia
nacional em pesquisa, os pesquisadores das universidades regionais do interior do pas, muitas
destas com experincias histricas de integrao com os processos concretos de governana nos
territrios.
Parafraseando Boisier (2004), a descentralizao pode ser criada por decreto em seus
aspectos formais, no entanto, no se pode extrair da cabea das pessoas, a mentalidade
historicamente centralista, mediante o mesmo mecanismo. H, portanto, uma grande assimetria,
entre a formalizao de experincias de descentralizao e a qualificao de sua prtica.
Interpretando, possvel afirmar que as deficincias e efeitos perversos da descentralizao,
precisam ser enfrentados com a qualificao de tais processos, que, em ltima instncia, implica
na qualificao da prtica democrtica e do exerccio da cidadania.
De maneira geral, parece fundamental orientar nossas futuras anlises e reflexes, em
alguns pontos nevrlgicos da descentralizao, j apontados por vrios pesquisadores brasileiros
e latino-americanos. Vejam-se alguns deles: (1) para Abrucio (2006), a maioria dos defensores
da descentralizao no compreendeu o efeito da Federao e de sua especificidade brasileira no
processo descentralizador, com o que, aperfeioar a descentralizao e corrigir seus defeitos
passa pela resoluo dos principais dilemas federativos, sendo um deles a necessidade de aes
inter-municipais21; (2) Bandeira (2000), referindo-se questo da participao, afirma que as
prticas participativas podem ter sua credibilidade comprometida caso as prticas efetivamente
democrticas no forem abrangentes e possibilitarem a expresso dos interesses legtimos de
todos os segmentos afetados, alertando que as atitudes oportunistas e as tentativas de
manipulao s contribuem para aumentar o nvel de desconfiana; (3) Fleury (1999) destaca
que a democratizao na Amrica Latina esteve acompanhada de um processo de
descentralizao do poder poltico e de um aumento do poder no nvel local, no entanto, continua
presente a tradio centralista latino-americana, o que contribui para a preservao de um Estado
centralista e autoritrio, muitas vezes sob a forma de manuteno de uma poltica local nas mos
de poderosos caudilhos regionais; (4) Fleury (2010) afirma que necessrio a expanso da esfera
pblica e a construo de um novo bloco de poder, que v alm do aprofundamento da
democracia representativa, em direo a um modelo de democracia deliberativa e de
reconstruo do Estado, que permita a incluso dos interesses excludos at agora, por meio de
processos de co-gesto social, que assegurem uma distribuio social mais igualitria do poder;
(5) Tenrio (2007) tambm faz uma crtica democracia representativa, defendendo outro
modelo de prtica democrtica a quem chama de cidadania deliberativa, pela qual, a
legitimidade das decises polticas deve ter origem em processos de discusso, orientados pelos
princpios da incluso, do pluralismo, da igualdade participativa, da autonomia e do bem comum;
(6) Boisier (2010), ao se referir descentralizao na Amrica Latina, aponta alguns obstculos,
dentre os quais destacam-se, (a) a artificialidade das regionalizaes 22 , (b) a ausncia de
identidades regionais, (c) a falta de atividade substantiva de investigao cientfica e tecnolgica
nas e para as regies, (f) o baixo nvel de conhecimento atualizado sobre os processos de
mudana no territrio por parte da tecnocracia regional23; (7) De Mattos (1990), aborda o tema,
perguntando se a descentralizao do Estado, seria uma nova panacia para enfrentar o
subdesenvolvimento regional, ponderando que (a) a descentralizao que est sendo praticada
em alguns pases no a mesma que tem sonhado os idelogos mais progressistas, (b) que no
parece sensato sustentar que uma reforma de carter poltico-administrativo, por si s, seja capaz
de modificar o tipo de sociedade, (c) que a organizao territorial da administrao do poder no
suficiente para impulsionar a modificao das bases econmicas, polticas e ideolgicas do
poder em uma sociedade de classes, (d) que no se dispe de fundamento terico ou emprico
que permita respaldar o suposto de que no nvel das coletividades locais passem a predominar os
interesses dos setores populares; (8) Finot (2001) afirma que a descentralizao poltica ainda
incipiente nos pases unitrios e relativamente mais generalizada em pases federados,
justificando que os sistemas de representao poltica no favorecem a transparncia, a
responsabilidade, nem a participao cidad e que os atuais processos de descentralizao no
21
Uma das pistas apontadas pelo autor, neste sentido, so os consrcios pblicos, com o que concorda-se. Em
Dallabrida e Zimmermann (2009) o tema tratado introdutoriamente.
22
Nos dois casos paradigmticos aqui referidos, no caso de SC, uma das crticas muito presente nas avaliaes a
sobreposio de regionalizaes, com a criao das SDRs por decreto, sem respeito aos recortes reconhecidos
regionalmente, como o exemplo das Associaes de Municpios. No caso do RS, est questo menos problemtica,
pois a regionalizao dos Coredes abrange, em geral, recortes territoriais que correspondem ao processo de
formao socioeconmica e histrica.
23
Os obstculos apresentados por Boisier referem-se experincia chilena, no entanto, entende-se que podem ser
atribudos, da mesma forma, s experincias brasileiras.
esto orientados primordialmente a assegurar que a proviso de bens pblicos se realize
descentralizada e democraticamente sobre a base da iniciativa e recursos locais; (9) Montecinos
(2005), defende que as diferenas substantivas existentes nos resultados dos processos de
descentralizao nas regies, assim como as explicaes sobre seus xitos e fracassos, no so
feitas por vises integrais, seno que por enfoques mono-disciplinares e pouco integrados, o que
faz com que cada enfoque terico encontre explicaes particulares e uni-disciplinares aos
fracassos ou aos xitos da descentralizao nas regies, propondo a necessidade de anlises
integrais dos fenmenos ligados descentralizao, aumentando a quantidade e qualidade de
estudos com o enfoque comparado sub-nacional, entre os pases e no interior dos pases; (10) por
fim, para Arretche (1996), parte importante das expectativas postas na descentralizao est
associada noo de que uma proximidade maior entre prestadores de servios e usurios
viabilizaria maior accountability dos governos em relao aos cidados, ressaltando que um
risco depositar excessiva confiana na proximidade, como elemento que garantiria a realizao
daqueles princpios da descentralizao.
Trata-se de uma sntese qualificada de possveis avaliaes sobre os processos de
descentralizao, ao mesmo tempo apontando aspectos que precisam merecer mais estudos.
Trata-se dos principais desafios dos diferentes processos de governana territorial!
Por fim, fundamental ressaltar que, apesar das deficincias ainda apresentadas, as
diferentes instncias das experincias de descentralizao poltico-administrativa brasileiras
podem ser concebidas como os principais exemplos de institucionalizao de novas escalas
territoriais de governana, com vistas ao desenvolvimento territorial. Cabe discutir sua
qualificao, antes que caiam no descrdito social. Esta posta uma tarefa no pouco complexa,
com a contribuio dos pesquisadores no estudo do tema. Parte desta tarefa propor a
qualificao das estruturas de governana territorial, no que os exemplos mencionados tm
contribuies fundamentais. Seus avanos, no entanto, dependem da evoluo histrica da
prtica democrtica e da cidadania, o que pode ser um pouco mais complexo e demorado.

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