Razes

v. 28, ns. 1 e 2, jan. dez./2009; v. 29, n. 1, jan. jun./2010

Dossi: Territrio, sustentabilidade e ao pblica

(Marc Piraux, Mrcio Caniello Orgs.)

DESAFIOS DA GOVERNANA TERRITORIAL NOS TERRITRIOS INCORPORADOS

AO PROGRAMA TERRITRIOS DA CIDADANIA1

Fernanda Corezola, Carlos Douglas Oliveira, Maria Graa Almeida

RESUMO
O presente artigo trata da estratgia de desenvolvimento territorial frente ao Programa Territrios da Cidadania, constitudo em 2008 pelo Governo Federal. Apresenta a
estratgia territorial do governo, frente poltica para o Brasil Rural e explicita os principais desafios de governana nos territrios da cidadania, a partir das percepes de
gestores pblicos ligados diretamente a estratgia e dos principais atores territoriais envolvidos nos territrios. Os desafios apresentados abordam temas relativos a gesto
pblica e gesto social, tais como participao, controle social, formao e qualificao poltica, tcnica e institucional dos agentes pblicos e da sociedade civil que com-
pem as institucionalidades territoriais, assim como a sustentabilidade dessas organizaes e trmites de projetos territoriais. O conjunto de consideraes apresentadas
indica elementos fundamentais que devem ser enfrentados para o avano da estratgia territorial no desenvolvimento rural sustentvel.
Palavras-chave: governana territorial, Territrios da Cidadania, Brasil

CHALLENGES OF THE TERRITORIAL GOVERNANCE IN TERRITORIES INCLUDED

IN THE CITIZENSHIPS TERRITORIES PROGRAM

A B S TR AC T
This text faces the development strategies over the Citizenships Territories Program improved by Federal Government in 2008. Shows the stakeholders and public agents
main perceptions in a government territorial strategy in a Brazils Rural Policy and citizenships territories governance challenges. The challenges presented address issues
relating to public administration and social management, such as participation, social control, training and qualification policy, technical and institutional public agents
and civil society that make up the territorial institutionalities as well as the sustainability of these organizations and territorial projects implementation. The set of consi-
derations presented indicates the key elements that must be met to advance the regional strategy on sustainable rural development.
Key words: territorial governance, Citizenships Territory, Brazil

Fernanda Corezola. Diretora do Departamento de Gesto Territorial da Secretaria de Desenvolvimento

Territorial (SDT) Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA). fernanda.corezola@mda.gov.br
Carlos Douglas Oliveira. Consultor em desenvolvimento territorial da SDT. carlos.oliveira@mda.gov.br
Maria Graa Almeida. Consultora do Instituto de Assessoria ao Desenvolvimento Humano.
maria.almeida@consultor.mda.gov.br

1 Este artigo expressa algumas snteses discutidas com colegas e colaboradores da SDT e foi apresentado no Seminrio Internacional Desenvolvimento Sustentvel e Ter-
ritrios Rurais: Quais desafios para a ao pblica, organizado pelo Cirad, a Universidade Federal de Campina Grande e a Fundao Universidade Camponesa realizado
em Campina Grande/PB no perodo de 22 a 25/09/2009.

Razes, Campina Grande, v. 28, ns. 1 e 2 e v. 29, n. 1, p. 8796, jan./2009 a jun./2010

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INTRODUO
Esse artigo trata do tema ligado aos dispositivos de
governana na estratgia de desenvolvimento territorial e
tem como objetivo apontar e discutir os desafios no cam-
po da governana territorial frente ao Programa Territ-
rios da Cidadania criado pelo governo no ano de 2008.
O tema governana um assunto bastante discutido
em vrias esferas, especialmente pelos pesquisadores. No
entanto, o tema governana territorial recente e surge
com a estratgia de desenvolvimento rural sustentvel
com enfoque territorial, preconizada pelo Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio (MDA), por meio da Secreta-
ria de Desenvolvimento Territorial (SDT). Essa Secre-
taria tem sob sua responsabilidade, desde 2003, quando
foi criada, a implementao do Programa Desenvolvi-
mento Sustentvel de Territrios Rurais (PRONAT),
cuja finalidade apoiar a participao da sociedade,
incentivar a autonomia dos territrios na gesto do de-
senvolvimento e ampliar o apoio s populaes rurais
de forma a promover a capacidade destes territrios de
se autogerir, de gerar riquezas que beneficiem os dife-
rentes segmentos que nele vivem ou que com ele se re-
lacionam, assim como incrementar a articulao da ges-
to de polticas pblicas com as demandas sociais. Isto
passa, sobretudo, por investimentos na ampliao de
capacidades individuais, organizativas e representativas.
Na perspectiva da estratgia territorial, o termo go-
vernana territorial pode ser definido como as iniciati-
vas ou aes que expressam a capacidade de uma socie-
dade organizada territorialmente para gerir os assuntos
pblicos a partir do envolvimento conjunto e coopera-
tivo dos atores sociais, econmicos e institucionais
(Dallabrida, 2006). Ou seja, a capacidade dos atores
sociais dos territrios de realizar a gesto social, enten-
dida como a gesto da coisa pblica, no necessariamen-
te governamental, assim como dos interesses sociais,
compartilhando o poder de deciso entre o Estado e a
sociedade civil. A idia de governana, que emergiu for-
temente a partir dos anos 90, seria, por assim dizer, uma
forma de apostar na capacidade de atuao conjunta
entre um e outro. Com esta perspectiva, a novidade des-
tes espaos lana desafios tanto para o Estado quanto
para a sociedade civil no que tange participao, ne-
2 Explicitada em diversos documentos de pesquisa e eventos, que sero citados posteriormente.
Dossi: Territrio, sustentabilidade e ao pblica (Marc Piraux, Mrcio Caniello Orgs.)
Fernanda Corezola et al.
gociao, autonomia, ao reconhecimento dos diferentes
interesses e democratizao do processo de tomada de
decises.
Para refletir sobre os desafios da governana territori-
al, propsito deste artigo, partimos de documentos ins-
titucionais do PRONAT e do Programa Territrios da
Cidadania (PTC), sendo este coordenado pela Casa
Civil da Presidncia da Repblica. Para identificarmos
estes desafios no PTC, consideramos a percepo de
dirigentes de Colegiados Territoriais, complementada
com a percepo de gestores pblicos, tcnicos e alguns
pesquisadores2 que vem discutindo o processo de de-
senvolvimento rural sustentvel no mbito dos progra-
mas referidos.
A seguir, apresentamos um breve resgate da estrat-
gia territorial, iniciada com o PRONAT, at a implanta-
o mais recente do PTC. Depois, apontamos alguns
desafios do ponto de vista dos atores sociais dos territ-
rios, nossas consideraes sobre esses desafios e, por fim,
outros que consideramos importantes a serem supera-
dos no processo de governana territorial nos territrios
incorporados ao PTC.
1. A ESTRATGIA TERRITORIAL NO DESENVOLVIMENTO
RURAL SUSTENTVEL
A proposta do Governo Federal de implementar uma
estratgia de desenvolvimento rural com enfoque terri-
torial fruto de um debate em torno do tema desenvol-
vimento sustentvel, iniciado nos anos setenta. Desde
ento, o tema tem se ampliado e permeado o discurso
das diferentes reas de conhecimento, dos formulado-
res e executores de polticas pblicas bem como da soci-
edade civil organizada em geral.
Por meio do PRONAT, o MDA iniciou a estratgia
de desenvolvimento dos territrios rurais considerando
que esses so espaos socialmente construdos, que per-
mitem a integrao, articulao e concertao entre os
diversos atores sociais, identidades culturais, interesses
polticos e polticas pblicas que neles se manifestam.
Esta noo de territrio extrapola a de espao fsico,
apia-se na idia de espao, mas no se restringe deli-
mitao geogrfica propriamente dita.
 Desafios da governana territorial nos territrios incorporados ao Programa Territrios Da Cidadania
Partindo de uma nova perspectiva conceitual em re-
lao ao desenvolvimento sustentvel e procurando su-
perar, no meio rural, as persistentes desigualdades eco-
nmicas e sociais, o PRONAT tem como objetivo geral
promover e apoiar iniciativas das institucionalidades
representativas dos territrios rurais que busquem o
incremento sustentvel dos nveis de qualidade de vida
da populao rural mediante trs eixos estratgicos: i)
Organizao e fortalecimento dos atores sociais; ii) Ado-
o de princpios e prticas da gesto social; iii) Promo-
o da implementao e integrao de polticas pbli-
cas (Brasil, 2005, p.7) que se desdobraram em quatro
reas de resultado sob a responsabilidade da SDT: for-
talecimento da gesto social, articulao de polticas
pblicas, fortalecimento de redes sociais de cooperao
e promoo da dinamizao econmica.
A abordagem territorial est alicerada em trs elemen-
tos fundamentais (Brasil, 2008a): i) a instituio do terri-
trio rural ou de identidade criado a partir de elementos
da identidade, seus limites, caractersticas geogrficas,
histricas, sociais, econmicas, polticas e institucionais
comuns; ii) a constituio de uma nova institucionalida-
de que congregue as organizaes da sociedade civil e as
esferas do poder pblico, que o Colegiado Territorial, o
qual promove a gesto social do desenvolvimento territo-
rial; e iii) o planejamento territorial, como manifestao
da vontade e da viso de futuro do territrio, traduzida
em plano, programas e projetos.
Considera-se que esses elementos criam as condies
necessrias para que as polticas finalsticas do MDA e de
outros ministrios contribuam com o desenvolvimento
rural sustentvel com maior efetividade na reduo da
pobreza, no combate excluso social e na diminuio
das desigualdades sociais e regionais (Brasil, 2008b).
Com o avano da estratgia territorial, no mbito das
polticas de desenvolvimento rural, o Governo Federal
resolve ampliar essa poltica em 2008 criando o PTC,
que um programa de desenvolvimento e garantia de
direitos sociais voltado s regies rurais com maior con-
centrao de pobreza rural e baixo dinamismo econ-
mico. Seu objetivo central justamente superar a pobre-
za e gerar trabalho e renda no meio rural por meio de
uma estratgia de desenvolvimento rural sustentvel,
com enfoque territorial (Brasil, 2008c).
Os objetivos especficos desse programa so (Brasil,
2009): i) incluso produtiva das populaes pobres; ii)
busca da universalizao de programas bsicos de cida-
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dania; iii) planejamento e integrao de polticas pbli-
cas e iv) ampliao da participao social. Os territrios
rurais selecionados para integrar esse programa se be-
neficiam da ao articulada de dezenas de rgos fede-
rais, que passam a organizar melhor a sua oferta nestes
espaos e buscam, a mdio prazo, integrar as aes.
Inicialmente foram selecionados sessenta (60) terri-
trios de identidade, depois ampliados para cento e vin-
te (120) territrios em 2009. Os critrios para seleo
destes territrios foram: a) ser territrio rural, conforme
o Programa desenvolvido pelo MDA; b) ndice de De-
senvolvimento Humano (IDH); c) concentrao de
Agricultores(as) Familiares e Assentados(as) da Reforma
Agrria; d) concentrao de populaes quilombolas, in-
dgenas e de pescadores; e) nmero de beneficirios do
Programa Bolsa Famlia; f) nmero de municpios com
baixo dinamismo econmico; g) ndice de Desenvolvi-
mento da Educao Bsica (IDEB); h) ruralidade; i)
prioridades ou polticas de governo, como mesorregies,
Conselhos de segurana alimentar, Amaznia Legal,
Arco Verde, Reservas Extrativistas, Revitalizao da Ba-
cia do Rio So Francisco, dentre outras.
A gesto desse Programa feita em vrios nveis. Na
esfera nacional, atravs de um Comit Gestor Nacional
que rene representantes dos ministrios parceiros. Nos
Estados, atravs dos Comits de Articulao Estadual
(CAE), compostos por representantes dos rgos fede-
rais atuantes no Estado, pelos governos estaduais e por
representantes das prefeituras municipais; nos territri-
os, por meio do Colegiado Territorial composto parita-
riamente por representantes do poder pblico e da so-
ciedade civil dos municpios que integram o territrio.
O Comit Gestor Nacional, que faz a coordenao
geral e define a estratgia de implementao condu-
zido pela Casa Civil da Presidncia da Repblica, com
vistas a assegurar o nvel de prioridade que o governo
d e as articulaes intragovernamentais necessrias
articulao de polticas que o programa pretende pro-
mover.
O CAE uma instncia consultiva e propositiva do
programa cujas atribuies so: apoiar a organizao e
mobilizao dos colegiados, fomentar a articulao e
integrao das diversas polticas pblicas nos territrios,
acompanhar a execuo do Programa, auxiliar na sua
divulgao nos Estados e apresentar sugestes de novos
territrios e de aes para esses espaos. Os governos
estaduais so convidados a participar, conjuntamente, de
90
todas as atividades e da organizao do Programa Terri-
trios da Cidadania atravs do CAE, do Colegiado Ter-
ritorial, da parceria nas aes do Programa e da inclu-
so de aes do Governo Estadual na matriz de aes
do Programa.
Os Colegiados Territoriais constituem a instncia
poltica de deliberao sobre o processo de desenvolvi-
mento sustentvel do territrio. Um espao de partici-
pao social, de representao, articulao e concertao
poltica. No PTC esse colegiado tem como atribuies:
dar ampla divulgao sobre as aes do Programa, iden-
tificar demandas para o rgo gestor priorizar o atendi-
mento (de acordo com critrios, sistemas de gesto pr-
estabelecidos, especificidades legais e instncias de
participao existentes), promover a interao entre ges-
tores pblicos e conselhos setoriais, contribuir com su-
gestes para qualificao e integrao de aes, sistema-
tizar as contribuies para o Plano de Execuo das
aes federais e exercer o controle social do Programa.
Esses Colegiados foram, num primeiro momento, cons-
titudos majoritariamente com representantes da socie-
dade civil, em especial de agricultores(as) familiares.
Eles Eram orientados a mobilizar, pescadores(as) arte-
sanais, povos indgenas, comunidades tradicionais, jo-
vens, mulheres e as Prefeituras Municipais, todavia a
participao dessa diversidade social era mais escassa e
os dirigentes municipais pouco participavam. Sem d-
vida, o foco estava nos segmentos populacionais rurais
mais organizados da agricultura familiar e, portanto, a
problemtica destes segmentos era que se impunha so-
cial e politicamente na agenda dos territrios.
Com o PTC, os Colegiados tiveram de ser amplia-
dos para atender seus critrios, especialmente em virtu-
de da diversidade de programas e aes propostas pelo
Governo Federal. Essa ampliao se constituiu em in-
cluir, nos Colegiados Territoriais, a representao de
Governos Estaduais, do Governo Federal, dos Conselhos
Setoriais (de Sade, Educao, Assistncia Social, CON-
SAD, Cultura, Meio Ambiente, Desenvolvimento Eco-
nmico, Desenvolvimento Rural, Frum das Mesorre-
gies), das universidades e escolas tcnicas pblicas. No
caso da sociedade civil em incluir representantes de ato-
res econmicos como as associaes comerciais, indus-
triais, da agricultura, as cooperativas, entre outros, de-
3 www.territoriosdacidadania.gov.br
Dossi: Territrio, sustentabilidade e ao pblica (Marc Piraux, Mrcio Caniello Orgs.)
Fernanda Corezola et al.
pendendo da realidade de cada territrio.
O PTC avanou no incentivo ao controle social, atra-
vs do Portal da Cidadania3, que constitui uma ferra-
menta na internet a qual permite a todos os cidados
acompanharem o andamento das aes previstas no
Programa para os territrios, bem como a aplicao dos
recursos financeiros em cada territrio incorporado a ele.
So publicados balanos anuais da execuo fsica e fi-
nanceira por territrio. Os Colegiados Territoriais so
incentivados a fazerem uso dessa ferramenta, assim como
os diversos rgos de governo que fazem parte do Pro-
grama. Mesmo assim, o controle social ainda conside-
rado como um desafio conforme ser referido no item
seguinte.
2. DESAFIOS GOVERNANA TERRITORIAL
2.1. DESAFIOS DO PONTO DE VISTA DOS ATORES TERRI -
TORIAIS
A governana territorial se expressa na capacidade, dos
atores sociais dos territrios, de realizar a gesto social, ou
seja, na capacidade das pessoas e delas, em ao social,
gerarem resultados polticos e sociais para os territrios,
compartilhando o poder de deciso entre o Estado e a
sociedade civil. A capacidade de anlise e proposio de
alternativas para enfrentar os desafios que esto postos, seja
a sustentabilidade da estratgia de desenvolvimento rural
com enfoque territorial, seja dos programas especficos
que apiam esta estratgia, seja da prpria institucionali-
dade Colegiado Territorial, um indicador no somente
da disponibilidade do capital humano e social em si, mas
das condies para uma efetiva governana territorial.
A qualificao poltica, tcnica e institucional da re-
presentao da sociedade civil e do poder pblico para
atuarem nestes novos espaos requer um aprendizado
fundamental para a convivncia com uma multiplicida-
de de atores portadores de concepes e interesses, em
grande parte, divergentes e diversos.
Para subsidiar nossa anlise neste artigo, sem querer
representar as opinies que os diversos atores territori-
ais podem expressar, apresentamos a seguir uma sntese
da avaliao realizada por uma parte representativa dos
integrantes de Colegiados Territoriais, num dilogo com
 Desafios da governana territorial nos territrios incorporados ao Programa Territrios Da Cidadania
uma parcela dos gestores pblicos que coordenam a
estratgia territorial. Trata-se do III Encontro Nacional
de Colegiados Territoriais4, cujos resultados nos deram
subsdios para apresentar e discutir nesse tem os desa-
fios de governana no PTC.
Nesse encontro foi, apontado que, apesar do PTC ter
avanado na oferta e articulao de polticas pblicas
para os territrios, assim como na articulao entre os
governos municipais, estaduais e federal, ainda h desa-
fios que precisam ser superados a longo e mdio pra-
zos. Do ponto de vista dos atores territoriais, esses desa-
fios encontram-se basicamente relacionados a (Brasil,
2008c):
diversidade de estratgias metodolgicas dos diver-
sos rgos do Governo Federal que atuam no pro-
grama;
pouca participao e envolvimento de gestores
pblicos nas aes territoriais;
dificuldade de realizar o controle social das aes
territoriais;
fragilidade do processo de formao dos atores
pblicos e da sociedade civil dos territrios e
dificuldade de garantir a sustentabilidade das ins-
titucionalidades e da estratgia de desenvolvimen-
to territorial.
Estes desafios so melhor explicitados a seguir. Para
os atores territoriais, a diversidade de estratgias meto-
dolgicas dos rgos do Governo Federal que atuam
diretamente nos territrios, trazem desafios como: a
necessidade de articular uma estratgia metodolgica
entre os ministrios, construindo um padro de ferra-
mentas para proposio e acompanhamento de proje-
tos; a necessidade de melhorar a orientao por parte dos
ministrios sobre a forma de execuo de suas aes nos
territrios, tendo em vista que essas instituies geral-
mente no participam da dinmica dos mesmos, por-
tanto, nem sempre se fazem presentes para que a socie-
dade civil defina conjuntamente como executar.
Sobre a participao e o envolvimento de gestores
pblicos nas aes territoriais, ainda considerado pe-
los atores territoriais como frgil e precrio ou muito
reduzido, e por vezes atrapalharia o processo de desen-
volvimento do territrio. Com isso, tambm concordam
Delgado et al (2008), com base no relato de represen-
4 Realizado em novembro de 2008 no municpio de Beberibe CE, com a participao de 356 dirigentes de Colegiados Territoriais (sociedade civil e poder pbli-
co), que discutiram com representantes da administrao federal (MDA) suas percepes iniciais sobre a estratgia territorial.
Razes, Campina Grande, v. 28, ns. 1 e 2 e v. 29, n. 1, p. 8796, jan./2009 a jun./2010
91
tantes de Colegiados Territoriais.
A inadimplncia de algumas prefeituras e a burocra-
cia das regras e procedimentos requeridos por um dos
executores das aes territoriais, a Caixa Econmica Fe-
deral (CAIXA), dificultariam o processo de implemen-
tao de projetos para o desenvolvimento dos territri-
os. Alm disso, o poder pblico, de modo geral, teria
dificuldade em entender a gesto social de polticas
pblicas. Boa parte da fragilidade na participao do
poder pblico estaria relacionada ao pouco entendimen-
to da concepo da estratgia de desenvolvimento terri-
torial, num contexto em que a viso municipal prepon-
dera sobre a noo de territrio.
Sobre a dificuldade de realizao do controle social
das aes territoriais, os atores sociais dos territrios con-
sideram que o monitoramento dos projetos e das aes
territoriais constitui um desafio para as instncias cole-
giadas. Leite et al (2008), ao ouvirem alguns atores ter-
ritoriais, confirmaram que a utilizao efetiva e regular
de monitoria, acompanhamento e avaliao dos resulta-
dos do PTC, ainda est por ser feita, mesmo que seja
uma das principais preocupaes manifestadas nos Co-
legiados Territoriais e pela coordenao do Programa.
Acerca da fragilidade do processo de formao dos
atores territoriais, estes consideram que ainda constitui
um desafio do desenvolvimento de processos que asses-
sorem os Colegiados Territoriais na ampliao de sua
capacidade de definir e propor projetos e aes territo-
riais. Ainda frgil o processo de capacitao dos atores
pblicos e, sobretudo de atores da sociedade civil que
participam dessa organizao territorial. H necessida-
de de capacitao dos membros dos Colegiados Territo-
riais sobre concepes de desenvolvimento territorial,
que amplie a viso dos mesmos para uma poltica de
Estado.
Na perspectiva da formao como um desafio do
Programa Territrios da Cidadania, Leite et al (2008)
considera que preciso ainda pensar no processo de
capacitao dos atores sociais, que efetivamente pode-
ro promover a interlocuo com as polticas pblicas,
para operarem de forma mais efetiva na gesto dos ter-
ritrios.
Para Delgado et al (2008), um desafio nesta rea
dinamizar o processo de formao e capacitao de
92
gestores pblicos (principalmente municipais e estadu-
ais) que ainda no se envolveram com a estratgia terri-
torial e daqueles que fazem parte dos Colegiados Terri-
toriais.
Sobre a sustentabilidade das institucionalidades e da
estratgia de desenvolvimento territorial posto pelos
atores territoriais que necessria a criao de um fun-
do financeiro para permitir o custeio das aes dos Co-
legiados Territoriais (reunies, oficinas, assessorias, etc.).
Para eles, preciso dispor de pessoas que participem e
tenham o entendimento poltico do papel dessas insti-
tucionalidades. De um modo geral, os integrantes dos
Colegiados se classificariam em dois grupos: aqueles que
participam e apiam a estratgia porque compreendem
a luta em torno de um modelo alternativo de desenvol-
vimento e as conquistas dos movimentos sociais e um
outro grupo motivado predominantemente pela possi-
bilidade de acesso aos recursos financeiros do territrio.
Portanto, para garantir a sustentabilidade desta institu-
cionalidade seria necessrio fortalecer a capacidade das
pessoas que participam deste processo de organizao
territorial pela causa do desenvolvimento e tambm dar
certa autonomia financeira para promover os processos
organizativos do Colegiado. Significa dizer que neces-
srio qualificar as condies de governana territorial.
A sustentabilidade do Colegiado est tambm fragi-
lizada pela dificuldade de articular dentro de um mes-
mo espao de pactuao os vrios entes federativos (mu-
nicipal, estadual, federal), inclusive nos casos em que o
recorte territorial envolve mais de um Estado. Outro
aspecto apontado a necessidade da articulao entre os
Colegiados Territoriais de todo o Brasil, com a perspec-
tiva de fortalecer a estratgia de desenvolvimento terri-
torial supondo que assim dar-se- sustentabilidade ao
processo de desenvolvimento rural.
Sobre a operacionalizao financeira do Programa,
Delgado et al (2008) argumentam que preciso criar
mecanismos de financiamento diferentes dos existentes
com a CAIXA, que parece no se adequar estratgia
territorial. Nessa perspectiva, considera-se tambm como
um desafio que os Colegiados Territoriais consigam que
a CAIXA participe como membro dos Colegiados Ter-
ritoriais (Delgado et al, 2008).
Outros aspectos pontuados pelos Colegiados apare-
5 Realizada em Recife PE, em junho de 2008, com ampla participao de representantes dos Colegiados Territoriais de todo Brasil.
Dossi: Territrio, sustentabilidade e ao pblica (Marc Piraux, Mrcio Caniello Orgs.)
Fernanda Corezola et al.
cem tambm como desafiadores ao Programa Territri-
os da Cidadania. Um destes a necessidade de integra-
o dos ministrios para articulao das polticas e re-
cursos financeiros, estabelecendo maior dilogo e
articulao entre eles e outros entes governamentais en-
volvidos nos territrios. Nesse sentido, sugerem a cria-
o de novos canais de comunicao que assegurem que
as pactuaes nacionais cheguem de forma integrada na
base territorial e, para a integrao de aes, que seja
estabelecido um dilogo entre as polticas existentes,
como por exemplo a articulao da poltica territorial
com a Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional.
Os resultados da I Conferncia Nacional de Desen-
volvimento Rural Sustentvel e Solidrio (ICNDRSS)5
tambm podem ser percebidos como resultado da ca-
pacidade de governana territorial, na medida em que
os atores sociais, l reunidos, definiram a abordagem
territorial como central para o desenvolvimento rural
sustentvel e apontaram como desafio o fortalecimento
das articulaes entre os nveis federal, estadual, territo-
rial e municipal, visando ampliar os princpios da in-
tersetorialidade e da complementaridade, tanto no caso
das polticas pblicas quanto nos rgos colegiados ges-
tores destas polticas, a partir de decises tomadas no
mbito de planos municipais, territoriais e estaduais de
desenvolvimento rural sustentvel e solidrio.
De modo coerente com o que vem sendo propugnado
na estratgia de desenvolvimento rural, a partir da abor-
dagem territorial, os atores sociais incluram nas resolu-
es da ICNDRSS a busca da construo da igualdade
tnico-racial, que deve ser assegurada a partir dos territ-
rios e do combate a todas as formas de discriminao: A
implantao do projeto de transformao do rural brasi-
leiro depende da construo de uma articulao poltica
entre os setores comprometidos com estratgias territori-
ais de produo e de desenvolvimento.
Essas manifestaes, seja no Encontro de Colegiados
Territoriais, seja na ICNDRSS expressam avanos no
processo de governana territorial; revelam o amadure-
cimento da capacidade de obter resultados na luta pol-
tica e social destes Colegiados, amadurecimento este que
se revela inclusive na similaridade de percepes com
alguns especialistas e com as que os prprios integran-
tes do governo vm construindo a respeito dos desafios
 Desafios da governana territorial nos territrios incorporados ao Programa Territrios Da Cidadania
que esto postos, tanto para o PTC quanto para a estra-
tgia de desenvolvimento rural numa perspectiva sus-
tentvel.
2.2. DESAFIOS DE UM PONTO DE VISTA GOVERNAMENTAL
Sem pretender expressar uma viso representativa do
governo federal a cerca dos desafios que esto postos
governana territorial, e sim contribuir para um momen-
to de anlise sobre os processos que esto se desenvol-
vendo a partir da implementao da estratgia de desen-
volvimento territorial, em especial a partir do PTC,
tecemos um conjunto de consideraes acerca de alguns
desafios do momento. Talvez caiba dizer que no fize-
mos uma hierarquia de problemas, o que poder vir a
ser feito em outra oportunidade, mas tratamos de iden-
tificar questes desafiadoras observadas em mltiplos
dilogos nos processos vivenciados na gesto pblica.
A governana territorial tem como componente prim-
rio a instituio dos Colegiados Territoriais que estabele-
cem relaes com os entes pblicos, governamentais ou
no, na esfera municipal (dos mltiplos municpios que
integram o territrio), estadual e federal, com outros r-
gos colegiados (conselhos) e entre si, ou seja, entre Co-
legiados Territoriais de cada Estado e no pas.
As condies dadas ao PTC foram a existncia de
territrios delimitados e identificados alm de uma ca-
pacidade social (e humana) e poltico-institucional (Co-
legiados Territoriais) capaz de construir pactos e esta-
belecer processos de planejamento para este espao
construdo socialmente (territrio). Quando a imple-
mentao efetiva do PTC no encontra estas condies
bem desenvolvidas pode-se supor maiores dificuldades
na execuo das polticas pblicas e, provavelmente,
menos resultados efetivos e visveis sociedade.
Quanto maior a capacidade humana e social de
articulao entre todas as institucionalidades, na busca
de solues para os problemas e para a implementao
do planejamento e das polticas, maiores as chances de
serem obtidos resultados satisfatrios.
Desta forma um dos principais desafios governan-
a territorial que tem uma relevncia estratgica, do nosso
ponto de vista, o fortalecimento das redes sociais de
cooperao, a formao de agentes de desenvolvimento,
sejam agentes pblicos sejam da sociedade civil, para a
6 Entendida por ns como o ato de administrar e cuidar dos interesses pblicos colocando-os em negociao, entre diferentes sujeitos, segmentos e agentes institu-
cionais, com o objetivo principal de compartilhar o poder de deciso, sobre o que possvel, entre o poder pblico e a sociedade civil.
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gesto social das polticas pblicas em especial para as
aes de planejamento territorial.
Outra questo associada a necessria distino en-
tre gesto pblica e gesto social. Por vezes, observa-se
uma certa confuso quanto ao entendimento do que
fazer gesto social6 e o que fazer gesto pblica, que
responsabilidade dos gestores pblicos, legitimamente
eleitos para tal e que dispem de estruturas profissio-
nalizadas, administrativas, tcnicas e poltico-instituci-
onais. Quando esta confuso ocorre preciso que os pa-
pis sejam esclarecidos.
O PTC se constitui numa organizao inovadora da
oferta de polticas pblicas federais a territrios rurais
selecionados, cuja implementao aponta desafios tanto
gesto pblica quanto gesto social que precisam ser
superados. O que distingue a nfase e as responsabili-
dades de cada ator ou gestor no processo de governana
territorial.
Para o gestor pblico, principalmente em nvel nacio-
nal e estadual os desafios esto em: i) superar as dificul-
dades das estruturas governamentais e dos agentes pbli-
cos para ajustar o planejamento de suas polticas gerais
ou segmentadas a abordagem territorial, que distinta da
abordagem municipal e mesmo nacional e, ii) conseguir
integrar aes setoriais entre as instituies (p.e. na rea
agrcola) e integrar aes intersetoriais numa tica multi-
dimensional (p.e. na rea ambiental e agrcola, nas dimen-
ses econmico-produtivas e ambientais).
Dito de outro modo, h necessidade de afirmao da
viso de que o desenvolvimento sustentvel se d na
perspectiva multisetorial e multidimensional, que se
implementa e gera resultados a mdio prazo, que valo-
riza as potencialidades locais sem perder de vista as
potencialidades externas que advm de experincias e
perspectivas comerciais ou culturais de outros Estados
ou de mercados, inclusive em outros pases.
Essas dificuldades se reapresentam nos esforos de
articular e integrar polticas concebidas pelos governos
estaduais. Se verdade que o PTC um indutor da
organizao das ofertas de polticas estaduais disso no
decorre uma disposio poltica e uma facilidade ope-
racional de faz-lo. Trata-se de um processo inovador
para todos. A abordagem territorial exige redesenho de
algumas polticas, alocao de recursos especficos para
94 Fernanda Corezola et al.
os territrios e um grau de controle e acompanhamento
da execuo tambm especficos, territorializados.
preciso criar instrumentos para este acompanhamento
internamente nos governos e para que estes possam tor-
nar pblicos seus resultados.
Outro desafio que se apresenta o de enfrentar a dis-
cusso do pacto federativo e do papel dos municpios
no desenvolvimento rural sustentvel. O PTC provoca
um reposicionamento das prefeituras na sua relao com
a sociedade civil, com os outros governos municipais do
territrio e com os governos estadual e federal. As pre-
feituras so chamadas a compartilhar atribuies e se
obrigam a sair da perspectiva local e isolada e pensar na
escala, na amplitude do territrio, com as interfaces e os
problemas e dificuldades comuns aos municpios do
territrio, assim como pensar num melhor aproveita-
mento das potencialidades municipais em prol da reso-
luo destes problemas e dificuldades que no so sin-
gulares dos municpios, que so comuns ao territrio.
Os governos tm a responsabilidade de fazer as polti-
cas serem executadas e atingirem seus objetivos e resulta-
dos. A operacionalizao administrativa e financeira das
polticas e projetos traz consigo muitas dificuldades para
o acompanhamento da sociedade civil. Por isso o PTC
criou o CAE, como instncia para facilitar a comunica-
o entre os entes de governo e organizar a ao pblica.
Por isso o CAE no um espao do Colegiado Territorial
e sim um espao de governo, que busca organizar a ges-
to pblica e pensar formas desta se relacionar melhor
com o processo de gesto social.
A criao dos CAE tambm nova e no est acaba- temas, indicadores, entre outros), tambm verdade que
da. O governo vem fazendo mltiplos esforos para
organizar a oferta (de 22 ministrios em mais de duzen-
tas aes), assegurar que elas sejam executadas e fazer
sentar mesa os entes federados. O CAE no substitui o
papel dos ministrios e secretarias na implementao de
seus programas e aes, mas convoca-os ao, articu-
lao e a prestarem contas.
Fazer com que a gesto do plano territorial se torne
instrumento indutor de resultados efetivos, outra ques-
to desafiadora que devemos destacar. Nesse sentido, se
impe a necessria qualificao da articulao dos CAE
com os Colegiados Territoriais que, inclusive precisa ser
melhor clarificada. preciso que essas duas instncias
dialoguem para contribuir na construo de um plane-
jamento territorial que considere os reais problemas do
conjunto das populaes do territrio, sem ignorar a
Dossi: Territrio, sustentabilidade e ao pblica (Marc Piraux, Mrcio Caniello Orgs.)
diversidade social (tentao do agrcola), que aponte
perspectivas de futuro viveis, que dialogue com as po-
lticas disponveis e aponte oportunidades de convergn-
cia. A governana territorial se d quando Colegiados e
CAE, por exemplo, conseguem obter consensos para a
conduo dos projetos. Tambm se d quando conse-
guimos ver as confluncias entre o planejamento terri-
torial e o planejamento governamental, que no se con-
fundem e que podem ser otimizados.
O PTC requer, por sua natureza, um adensamento das
relaes sociais e polticas porque a resoluo de confli-
tos e o estabelecimento de alianas explcitas ou no, so
fundamentais para obteno de resultados positivos. A
execuo de polticas pblicas no pas, hoje, mediada
permanentemente pela ao de mltiplos agentes admi-
nistrativos. Muitas vezes com entendimentos diversos so-
bre a legislao ou sobre as regras aplicveis para fazer um
processo andar para frente e no parar.
Muitas das polticas pblicas so interrompidas por
divergncia entre os agentes pblicos acerca da regula-
ridade dos procedimentos. Perdem-se prazos e, por de-
corrncia, recursos, por desconhecimento de normas
tcnicas etc. Nestes momentos muitas vezes as habilida-
des pessoais e capacidades de fazer gesto social podem
fazer a diferena e levar a obteno de solues.
Fazer acompanhamento da execuo de polticas e
monitorar resultados e impactos outro desafio tanto aos
governos quanto sociedade representada nos Colegia-
dos Territoriais. Se for verdade que faltam meios para
tornar pblicos os avanos na execuo das polticas (sis-
falta aprimorar rotinas de seguimento desses acompa-
nhamentos, de cobrana no alcance de resultados e im-
pactos. O aspecto fiscalizatrio e, mesmo em contextos
de denncia sobre a m conduo das polticas pbli-
cas, contido no controle social, deve levar a resultados
vantajosos, a ganhos para os beneficirios, para as comu-
nidades, para os territrios.
A qualificao da forma de organizao do Colegia-
do necessria para atender dois objetivos. Um tratar
e inserir a diversidade social que o compe e a diversi-
dade temtica das questes e polticas que precisam ser
abordadas e acompanhadas pelo Colegiado. Desta for-
ma, a prpria governana territorial que requer uma
especializao em cmaras ou comits temticos. A abor-
dagem territorial enfrenta temas difceis como a inclu-
so de modo articulado de segmentos sociais absoluta-
 Desafios da governana territorial nos territrios incorporados ao Programa Territrios Da Cidadania
mente diversos em termos scio-identitrios como, por
exemplo, agricultores familiares e indgenas. Estas difi-
culdades que j estavam postas antes do PTC, por vezes
se agravam, na medida em que no Colegiado Territorial
o volume de recursos e de aes ou projetos correspon-
dentes se ampliam e se diversificam. Por vezes ocorre
uma espcie de disputa pela alocao dos recursos ou
priorizao de aes e esta tem que ser administrada.
Para gerenciar estes conflitos, preciso estabelecer rela-
o com as estratgias j traadas no planejamento ter-
ritorial, sendo este concebido pelos atores que constitu-
em de fato o territrio. Os Colegiados Territoriais esto
desafiados a inclurem social e politicamente as popu-
laes que, tradicionalmente, ficam a parte do acesso s
polticas pblicas.
Outro desafio discutir a questo da representao
poltica nos Colegiados Territoriais. O modelo, hoje,
baseado na democracia representativa. Quem participa
so as lideranas representativas das organizaes da
sociedade civil e do poder pblico. Temos, ento, uma
discusso acerca do valor de cada voto, quando este se
faz necessrio e do poder de representao de entidades
com perfis, objetivos e nmero de associados ou pessoas
mobilizadas muito distintas. Como regra, o Colegiado
o espao da pactuao, do consenso, da busca por en-
tendimentos entre os interesses diversos, dispensando,
por exemplo, a votao por maioria. Mas, muitas vezes
os interesses so muito diversos e os conflitos muito la-
tentes. No vamos enfrentar o tema nesse momento, mas
reconhecemos que esse um dos desafios da governan-
a territorial e, portanto, est posto no somente aos agen-
tes pblicos, mas a todos os atores sociais dos territrios.
O processo de governana territorial promove uma
revitalizao do papel poltico das instituies que par-
ticipam dos Colegiados Territoriais, porque chama or-
ganizaes da sociedade civil para discutir poltica p-
blica mais geral na perspectiva territorial, para se
distanciar (temporariamente, claro) da esfera singular
ou corporativa, da luta reivindicatria e participar do de-
bate poltico sobre os rumos e os modelos de desenvol-
vimento. Mas, materializar esta dimenso poltica mais
geral no uma obviedade e se coloca tambm como um
grande desafio. A sociedade chamada a participar, de
modo a se co-responsabilizar pelas definies de polti-
ca pblica, por definies de aplicao de recursos p-
blicos. E no somente reivindicar direitos. No que isso
seja pouco, mas muda a perspectiva. A sociedade tam-
Razes, Campina Grande, v. 28, ns. 1 e 2 e v. 29, n. 1, p. 8796, jan./2009 a jun./2010
95
bm est sendo exigida a se qualificar para qualificar sua
interveno social e politicamente.
No podemos deixar de nos referir uma questo cen-
tral que a sustentabilidade dessa institucionalidade, que
o Colegiado Territorial. Este um ponto de preocu-
pao dos atores territoriais e tambm objeto da ateno
no governo. Hoje est em processo de constituio a
Rede Nacional de Colegiados Territoriais, que uma
rede social de governana, de organizao mais horizon-
tal e no hierarquizada entre os Colegiados Territoriais.
Este pode ser um espao estratgico para a sustentabili-
dade destas instncias colegiadas que se revestem com
uma posio de compartilhamento e complementarie-
dade de interesses e propsitos entre Estado e socieda-
de civil. Ao governo fica o desafio de apoiar sem interfe-
rir de modo cooptativo, digamos assim, na autonomia e
na capacidade destes Colegiados se organizarem en-
quanto instncia de articulao e de representao pol-
tica dos territrios nos espaos de construo, avaliao
e implementao de polticas pblicas.
Esse conjunto de consideraes, seguramente no
esgota os desafios que esto postos ao processo de gover-
nana territorial frente aos territrios rurais e em parti-
cular ao Programa Territrios da Cidadania mas indi-
cam elementos fundamentais que devem ser enfrentados
para avanarmos em direo a promoo do desenvol-
vimento sustentvel.
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96 Fernanda Corezola et al.

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Dossi: Territrio, sustentabilidade e ao pblica (Marc Piraux, Mrcio Caniello Orgs.)