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Razes

v. 28, ns. 1 e 2, jan. dez./2009; v. 29, n. 1, jan. jun./2010

Dossi: Territrio, sustentabilidade e ao pblica


(Marc Piraux, Mrcio Caniello Orgs.)

DESAFIOS DA GOVERNANA TERRITORIAL NOS TERRITRIOS INCORPORADOS


AO PROGRAMA TERRITRIOS DA CIDADANIA1

Fernanda Corezola, Carlos Douglas Oliveira, Maria Graa Almeida

RESUMO
O presente artigo trata da estratgia de desenvolvimento territorial frente ao Programa Territrios da Cidadania, constitudo em 2008 pelo Governo Federal. Apresenta a
estratgia territorial do governo, frente poltica para o Brasil Rural e explicita os principais desafios de governana nos territrios da cidadania, a partir das percepes de
gestores pblicos ligados diretamente a estratgia e dos principais atores territoriais envolvidos nos territrios. Os desafios apresentados abordam temas relativos a gesto
pblica e gesto social, tais como participao, controle social, formao e qualificao poltica, tcnica e institucional dos agentes pblicos e da sociedade civil que com-
pem as institucionalidades territoriais, assim como a sustentabilidade dessas organizaes e trmites de projetos territoriais. O conjunto de consideraes apresentadas
indica elementos fundamentais que devem ser enfrentados para o avano da estratgia territorial no desenvolvimento rural sustentvel.
Palavras-chave: governana territorial, Territrios da Cidadania, Brasil

CHALLENGES OF THE TERRITORIAL GOVERNANCE IN TERRITORIES INCLUDED


IN THE CITIZENSHIPS TERRITORIES PROGRAM

A B S TR AC T
This text faces the development strategies over the Citizenships Territories Program improved by Federal Government in 2008. Shows the stakeholders and public agents
main perceptions in a government territorial strategy in a Brazils Rural Policy and citizenships territories governance challenges. The challenges presented address issues
relating to public administration and social management, such as participation, social control, training and qualification policy, technical and institutional public agents
and civil society that make up the territorial institutionalities as well as the sustainability of these organizations and territorial projects implementation. The set of consi-
derations presented indicates the key elements that must be met to advance the regional strategy on sustainable rural development.
Key words: territorial governance, Citizenships Territory, Brazil

Fernanda Corezola. Diretora do Departamento de Gesto Territorial da Secretaria de Desenvolvimento


Territorial (SDT) Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA). fernanda.corezola@mda.gov.br
Carlos Douglas Oliveira. Consultor em desenvolvimento territorial da SDT. carlos.oliveira@mda.gov.br
Maria Graa Almeida. Consultora do Instituto de Assessoria ao Desenvolvimento Humano.
maria.almeida@consultor.mda.gov.br

1 Este artigo expressa algumas snteses discutidas com colegas e colaboradores da SDT e foi apresentado no Seminrio Internacional Desenvolvimento Sustentvel e Ter-
ritrios Rurais: Quais desafios para a ao pblica, organizado pelo Cirad, a Universidade Federal de Campina Grande e a Fundao Universidade Camponesa realizado
em Campina Grande/PB no perodo de 22 a 25/09/2009.

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INTRODUO gociao, autonomia, ao reconhecimento dos diferentes


interesses e democratizao do processo de tomada de
Esse artigo trata do tema ligado aos dispositivos de decises.
governana na estratgia de desenvolvimento territorial e Para refletir sobre os desafios da governana territori-
tem como objetivo apontar e discutir os desafios no cam- al, propsito deste artigo, partimos de documentos ins-
po da governana territorial frente ao Programa Territ- titucionais do PRONAT e do Programa Territrios da
rios da Cidadania criado pelo governo no ano de 2008. Cidadania (PTC), sendo este coordenado pela Casa
O tema governana um assunto bastante discutido Civil da Presidncia da Repblica. Para identificarmos
em vrias esferas, especialmente pelos pesquisadores. No estes desafios no PTC, consideramos a percepo de
entanto, o tema governana territorial recente e surge dirigentes de Colegiados Territoriais, complementada
com a estratgia de desenvolvimento rural sustentvel com a percepo de gestores pblicos, tcnicos e alguns
com enfoque territorial, preconizada pelo Ministrio do pesquisadores2 que vem discutindo o processo de de-
Desenvolvimento Agrrio (MDA), por meio da Secreta- senvolvimento rural sustentvel no mbito dos progra-
ria de Desenvolvimento Territorial (SDT). Essa Secre- mas referidos.
taria tem sob sua responsabilidade, desde 2003, quando A seguir, apresentamos um breve resgate da estrat-
foi criada, a implementao do Programa Desenvolvi- gia territorial, iniciada com o PRONAT, at a implanta-
mento Sustentvel de Territrios Rurais (PRONAT), o mais recente do PTC. Depois, apontamos alguns
cuja finalidade apoiar a participao da sociedade, desafios do ponto de vista dos atores sociais dos territ-
incentivar a autonomia dos territrios na gesto do de- rios, nossas consideraes sobre esses desafios e, por fim,
senvolvimento e ampliar o apoio s populaes rurais outros que consideramos importantes a serem supera-
de forma a promover a capacidade destes territrios de dos no processo de governana territorial nos territrios
se autogerir, de gerar riquezas que beneficiem os dife- incorporados ao PTC.
rentes segmentos que nele vivem ou que com ele se re-
lacionam, assim como incrementar a articulao da ges-
to de polticas pblicas com as demandas sociais. Isto 1. A ESTRATGIA TERRITORIAL NO DESENVOLVIMENTO
passa, sobretudo, por investimentos na ampliao de RURAL SUSTENTVEL
capacidades individuais, organizativas e representativas.
Na perspectiva da estratgia territorial, o termo go- A proposta do Governo Federal de implementar uma
vernana territorial pode ser definido como as iniciati- estratgia de desenvolvimento rural com enfoque terri-
vas ou aes que expressam a capacidade de uma socie- torial fruto de um debate em torno do tema desenvol-
dade organizada territorialmente para gerir os assuntos vimento sustentvel, iniciado nos anos setenta. Desde
pblicos a partir do envolvimento conjunto e coopera- ento, o tema tem se ampliado e permeado o discurso
tivo dos atores sociais, econmicos e institucionais das diferentes reas de conhecimento, dos formulado-
(Dallabrida, 2006). Ou seja, a capacidade dos atores res e executores de polticas pblicas bem como da soci-
sociais dos territrios de realizar a gesto social, enten- edade civil organizada em geral.
dida como a gesto da coisa pblica, no necessariamen- Por meio do PRONAT, o MDA iniciou a estratgia
te governamental, assim como dos interesses sociais, de desenvolvimento dos territrios rurais considerando
compartilhando o poder de deciso entre o Estado e a que esses so espaos socialmente construdos, que per-
sociedade civil. A idia de governana, que emergiu for- mitem a integrao, articulao e concertao entre os
temente a partir dos anos 90, seria, por assim dizer, uma diversos atores sociais, identidades culturais, interesses
forma de apostar na capacidade de atuao conjunta polticos e polticas pblicas que neles se manifestam.
entre um e outro. Com esta perspectiva, a novidade des- Esta noo de territrio extrapola a de espao fsico,
tes espaos lana desafios tanto para o Estado quanto apia-se na idia de espao, mas no se restringe deli-
para a sociedade civil no que tange participao, ne- mitao geogrfica propriamente dita.

2 Explicitada em diversos documentos de pesquisa e eventos, que sero citados posteriormente.

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Desafios da governana territorial nos territrios incorporados ao Programa Territrios Da Cidadania
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Partindo de uma nova perspectiva conceitual em re- dania; iii) planejamento e integrao de polticas pbli-
lao ao desenvolvimento sustentvel e procurando su- cas e iv) ampliao da participao social. Os territrios
perar, no meio rural, as persistentes desigualdades eco- rurais selecionados para integrar esse programa se be-
nmicas e sociais, o PRONAT tem como objetivo geral neficiam da ao articulada de dezenas de rgos fede-
promover e apoiar iniciativas das institucionalidades rais, que passam a organizar melhor a sua oferta nestes
representativas dos territrios rurais que busquem o espaos e buscam, a mdio prazo, integrar as aes.
incremento sustentvel dos nveis de qualidade de vida Inicialmente foram selecionados sessenta (60) terri-
da populao rural mediante trs eixos estratgicos: i) trios de identidade, depois ampliados para cento e vin-
Organizao e fortalecimento dos atores sociais; ii) Ado- te (120) territrios em 2009. Os critrios para seleo
o de princpios e prticas da gesto social; iii) Promo- destes territrios foram: a) ser territrio rural, conforme
o da implementao e integrao de polticas pbli- o Programa desenvolvido pelo MDA; b) ndice de De-
cas (Brasil, 2005, p.7) que se desdobraram em quatro senvolvimento Humano (IDH); c) concentrao de
reas de resultado sob a responsabilidade da SDT: for- Agricultores(as) Familiares e Assentados(as) da Reforma
talecimento da gesto social, articulao de polticas Agrria; d) concentrao de populaes quilombolas, in-
pblicas, fortalecimento de redes sociais de cooperao dgenas e de pescadores; e) nmero de beneficirios do
e promoo da dinamizao econmica. Programa Bolsa Famlia; f) nmero de municpios com
A abordagem territorial est alicerada em trs elemen- baixo dinamismo econmico; g) ndice de Desenvolvi-
tos fundamentais (Brasil, 2008a): i) a instituio do terri- mento da Educao Bsica (IDEB); h) ruralidade; i)
trio rural ou de identidade criado a partir de elementos prioridades ou polticas de governo, como mesorregies,
da identidade, seus limites, caractersticas geogrficas, Conselhos de segurana alimentar, Amaznia Legal,
histricas, sociais, econmicas, polticas e institucionais Arco Verde, Reservas Extrativistas, Revitalizao da Ba-
comuns; ii) a constituio de uma nova institucionalida- cia do Rio So Francisco, dentre outras.
de que congregue as organizaes da sociedade civil e as A gesto desse Programa feita em vrios nveis. Na
esferas do poder pblico, que o Colegiado Territorial, o esfera nacional, atravs de um Comit Gestor Nacional
qual promove a gesto social do desenvolvimento territo- que rene representantes dos ministrios parceiros. Nos
rial; e iii) o planejamento territorial, como manifestao Estados, atravs dos Comits de Articulao Estadual
da vontade e da viso de futuro do territrio, traduzida (CAE), compostos por representantes dos rgos fede-
em plano, programas e projetos. rais atuantes no Estado, pelos governos estaduais e por
Considera-se que esses elementos criam as condies representantes das prefeituras municipais; nos territri-
necessrias para que as polticas finalsticas do MDA e de os, por meio do Colegiado Territorial composto parita-
outros ministrios contribuam com o desenvolvimento riamente por representantes do poder pblico e da so-
rural sustentvel com maior efetividade na reduo da ciedade civil dos municpios que integram o territrio.
pobreza, no combate excluso social e na diminuio O Comit Gestor Nacional, que faz a coordenao
das desigualdades sociais e regionais (Brasil, 2008b). geral e define a estratgia de implementao condu-
Com o avano da estratgia territorial, no mbito das zido pela Casa Civil da Presidncia da Repblica, com
polticas de desenvolvimento rural, o Governo Federal vistas a assegurar o nvel de prioridade que o governo
resolve ampliar essa poltica em 2008 criando o PTC, d e as articulaes intragovernamentais necessrias
que um programa de desenvolvimento e garantia de articulao de polticas que o programa pretende pro-
direitos sociais voltado s regies rurais com maior con- mover.
centrao de pobreza rural e baixo dinamismo econ- O CAE uma instncia consultiva e propositiva do
mico. Seu objetivo central justamente superar a pobre- programa cujas atribuies so: apoiar a organizao e
za e gerar trabalho e renda no meio rural por meio de mobilizao dos colegiados, fomentar a articulao e
uma estratgia de desenvolvimento rural sustentvel, integrao das diversas polticas pblicas nos territrios,
com enfoque territorial (Brasil, 2008c). acompanhar a execuo do Programa, auxiliar na sua
Os objetivos especficos desse programa so (Brasil, divulgao nos Estados e apresentar sugestes de novos
2009): i) incluso produtiva das populaes pobres; ii) territrios e de aes para esses espaos. Os governos
busca da universalizao de programas bsicos de cida- estaduais so convidados a participar, conjuntamente, de

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todas as atividades e da organizao do Programa Terri- pendendo da realidade de cada territrio.


trios da Cidadania atravs do CAE, do Colegiado Ter- O PTC avanou no incentivo ao controle social, atra-
ritorial, da parceria nas aes do Programa e da inclu- vs do Portal da Cidadania3, que constitui uma ferra-
so de aes do Governo Estadual na matriz de aes menta na internet a qual permite a todos os cidados
do Programa. acompanharem o andamento das aes previstas no
Os Colegiados Territoriais constituem a instncia Programa para os territrios, bem como a aplicao dos
poltica de deliberao sobre o processo de desenvolvi- recursos financeiros em cada territrio incorporado a ele.
mento sustentvel do territrio. Um espao de partici- So publicados balanos anuais da execuo fsica e fi-
pao social, de representao, articulao e concertao nanceira por territrio. Os Colegiados Territoriais so
poltica. No PTC esse colegiado tem como atribuies: incentivados a fazerem uso dessa ferramenta, assim como
dar ampla divulgao sobre as aes do Programa, iden- os diversos rgos de governo que fazem parte do Pro-
tificar demandas para o rgo gestor priorizar o atendi- grama. Mesmo assim, o controle social ainda conside-
mento (de acordo com critrios, sistemas de gesto pr- rado como um desafio conforme ser referido no item
estabelecidos, especificidades legais e instncias de seguinte.
participao existentes), promover a interao entre ges-
tores pblicos e conselhos setoriais, contribuir com su-
gestes para qualificao e integrao de aes, sistema- 2. DESAFIOS GOVERNANA TERRITORIAL
tizar as contribuies para o Plano de Execuo das
aes federais e exercer o controle social do Programa. 2.1. DESAFIOS DO PONTO DE VISTA DOS ATORES TERRI -
Esses Colegiados foram, num primeiro momento, cons- TORIAIS
titudos majoritariamente com representantes da socie- A governana territorial se expressa na capacidade, dos
dade civil, em especial de agricultores(as) familiares. atores sociais dos territrios, de realizar a gesto social, ou
Eles Eram orientados a mobilizar, pescadores(as) arte- seja, na capacidade das pessoas e delas, em ao social,
sanais, povos indgenas, comunidades tradicionais, jo- gerarem resultados polticos e sociais para os territrios,
vens, mulheres e as Prefeituras Municipais, todavia a compartilhando o poder de deciso entre o Estado e a
participao dessa diversidade social era mais escassa e sociedade civil. A capacidade de anlise e proposio de
os dirigentes municipais pouco participavam. Sem d- alternativas para enfrentar os desafios que esto postos, seja
vida, o foco estava nos segmentos populacionais rurais a sustentabilidade da estratgia de desenvolvimento rural
mais organizados da agricultura familiar e, portanto, a com enfoque territorial, seja dos programas especficos
problemtica destes segmentos era que se impunha so- que apiam esta estratgia, seja da prpria institucionali-
cial e politicamente na agenda dos territrios. dade Colegiado Territorial, um indicador no somente
Com o PTC, os Colegiados tiveram de ser amplia- da disponibilidade do capital humano e social em si, mas
dos para atender seus critrios, especialmente em virtu- das condies para uma efetiva governana territorial.
de da diversidade de programas e aes propostas pelo A qualificao poltica, tcnica e institucional da re-
Governo Federal. Essa ampliao se constituiu em in- presentao da sociedade civil e do poder pblico para
cluir, nos Colegiados Territoriais, a representao de atuarem nestes novos espaos requer um aprendizado
Governos Estaduais, do Governo Federal, dos Conselhos fundamental para a convivncia com uma multiplicida-
Setoriais (de Sade, Educao, Assistncia Social, CON- de de atores portadores de concepes e interesses, em
SAD, Cultura, Meio Ambiente, Desenvolvimento Eco- grande parte, divergentes e diversos.
nmico, Desenvolvimento Rural, Frum das Mesorre- Para subsidiar nossa anlise neste artigo, sem querer
gies), das universidades e escolas tcnicas pblicas. No representar as opinies que os diversos atores territori-
caso da sociedade civil em incluir representantes de ato- ais podem expressar, apresentamos a seguir uma sntese
res econmicos como as associaes comerciais, indus- da avaliao realizada por uma parte representativa dos
triais, da agricultura, as cooperativas, entre outros, de- integrantes de Colegiados Territoriais, num dilogo com

3 www.territoriosdacidadania.gov.br

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Desafios da governana territorial nos territrios incorporados ao Programa Territrios Da Cidadania
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uma parcela dos gestores pblicos que coordenam a tantes de Colegiados Territoriais.
estratgia territorial. Trata-se do III Encontro Nacional A inadimplncia de algumas prefeituras e a burocra-
de Colegiados Territoriais4, cujos resultados nos deram cia das regras e procedimentos requeridos por um dos
subsdios para apresentar e discutir nesse tem os desa- executores das aes territoriais, a Caixa Econmica Fe-
fios de governana no PTC. deral (CAIXA), dificultariam o processo de implemen-
Nesse encontro foi, apontado que, apesar do PTC ter tao de projetos para o desenvolvimento dos territri-
avanado na oferta e articulao de polticas pblicas os. Alm disso, o poder pblico, de modo geral, teria
para os territrios, assim como na articulao entre os dificuldade em entender a gesto social de polticas
governos municipais, estaduais e federal, ainda h desa- pblicas. Boa parte da fragilidade na participao do
fios que precisam ser superados a longo e mdio pra- poder pblico estaria relacionada ao pouco entendimen-
zos. Do ponto de vista dos atores territoriais, esses desa- to da concepo da estratgia de desenvolvimento terri-
fios encontram-se basicamente relacionados a (Brasil, torial, num contexto em que a viso municipal prepon-
2008c): dera sobre a noo de territrio.
diversidade de estratgias metodolgicas dos diver- Sobre a dificuldade de realizao do controle social
sos rgos do Governo Federal que atuam no pro- das aes territoriais, os atores sociais dos territrios con-
grama; sideram que o monitoramento dos projetos e das aes
pouca participao e envolvimento de gestores territoriais constitui um desafio para as instncias cole-
pblicos nas aes territoriais; giadas. Leite et al (2008), ao ouvirem alguns atores ter-
dificuldade de realizar o controle social das aes ritoriais, confirmaram que a utilizao efetiva e regular
territoriais; de monitoria, acompanhamento e avaliao dos resulta-
fragilidade do processo de formao dos atores dos do PTC, ainda est por ser feita, mesmo que seja
pblicos e da sociedade civil dos territrios e uma das principais preocupaes manifestadas nos Co-
dificuldade de garantir a sustentabilidade das ins- legiados Territoriais e pela coordenao do Programa.
titucionalidades e da estratgia de desenvolvimen- Acerca da fragilidade do processo de formao dos
to territorial. atores territoriais, estes consideram que ainda constitui
Estes desafios so melhor explicitados a seguir. Para um desafio do desenvolvimento de processos que asses-
os atores territoriais, a diversidade de estratgias meto- sorem os Colegiados Territoriais na ampliao de sua
dolgicas dos rgos do Governo Federal que atuam capacidade de definir e propor projetos e aes territo-
diretamente nos territrios, trazem desafios como: a riais. Ainda frgil o processo de capacitao dos atores
necessidade de articular uma estratgia metodolgica pblicos e, sobretudo de atores da sociedade civil que
entre os ministrios, construindo um padro de ferra- participam dessa organizao territorial. H necessida-
mentas para proposio e acompanhamento de proje- de de capacitao dos membros dos Colegiados Territo-
tos; a necessidade de melhorar a orientao por parte dos riais sobre concepes de desenvolvimento territorial,
ministrios sobre a forma de execuo de suas aes nos que amplie a viso dos mesmos para uma poltica de
territrios, tendo em vista que essas instituies geral- Estado.
mente no participam da dinmica dos mesmos, por- Na perspectiva da formao como um desafio do
tanto, nem sempre se fazem presentes para que a socie- Programa Territrios da Cidadania, Leite et al (2008)
dade civil defina conjuntamente como executar. considera que preciso ainda pensar no processo de
Sobre a participao e o envolvimento de gestores capacitao dos atores sociais, que efetivamente pode-
pblicos nas aes territoriais, ainda considerado pe- ro promover a interlocuo com as polticas pblicas,
los atores territoriais como frgil e precrio ou muito para operarem de forma mais efetiva na gesto dos ter-
reduzido, e por vezes atrapalharia o processo de desen- ritrios.
volvimento do territrio. Com isso, tambm concordam Para Delgado et al (2008), um desafio nesta rea
Delgado et al (2008), com base no relato de represen- dinamizar o processo de formao e capacitao de

4 Realizado em novembro de 2008 no municpio de Beberibe CE, com a participao de 356 dirigentes de Colegiados Territoriais (sociedade civil e poder pbli-
co), que discutiram com representantes da administrao federal (MDA) suas percepes iniciais sobre a estratgia territorial.

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gestores pblicos (principalmente municipais e estadu- cem tambm como desafiadores ao Programa Territri-
ais) que ainda no se envolveram com a estratgia terri- os da Cidadania. Um destes a necessidade de integra-
torial e daqueles que fazem parte dos Colegiados Terri- o dos ministrios para articulao das polticas e re-
toriais. cursos financeiros, estabelecendo maior dilogo e
Sobre a sustentabilidade das institucionalidades e da articulao entre eles e outros entes governamentais en-
estratgia de desenvolvimento territorial posto pelos volvidos nos territrios. Nesse sentido, sugerem a cria-
atores territoriais que necessria a criao de um fun- o de novos canais de comunicao que assegurem que
do financeiro para permitir o custeio das aes dos Co- as pactuaes nacionais cheguem de forma integrada na
legiados Territoriais (reunies, oficinas, assessorias, etc.). base territorial e, para a integrao de aes, que seja
Para eles, preciso dispor de pessoas que participem e estabelecido um dilogo entre as polticas existentes,
tenham o entendimento poltico do papel dessas insti- como por exemplo a articulao da poltica territorial
tucionalidades. De um modo geral, os integrantes dos com a Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional.
Colegiados se classificariam em dois grupos: aqueles que Os resultados da I Conferncia Nacional de Desen-
participam e apiam a estratgia porque compreendem volvimento Rural Sustentvel e Solidrio (ICNDRSS)5
a luta em torno de um modelo alternativo de desenvol- tambm podem ser percebidos como resultado da ca-
vimento e as conquistas dos movimentos sociais e um pacidade de governana territorial, na medida em que
outro grupo motivado predominantemente pela possi- os atores sociais, l reunidos, definiram a abordagem
bilidade de acesso aos recursos financeiros do territrio. territorial como central para o desenvolvimento rural
Portanto, para garantir a sustentabilidade desta institu- sustentvel e apontaram como desafio o fortalecimento
cionalidade seria necessrio fortalecer a capacidade das das articulaes entre os nveis federal, estadual, territo-
pessoas que participam deste processo de organizao rial e municipal, visando ampliar os princpios da in-
territorial pela causa do desenvolvimento e tambm dar tersetorialidade e da complementaridade, tanto no caso
certa autonomia financeira para promover os processos das polticas pblicas quanto nos rgos colegiados ges-
organizativos do Colegiado. Significa dizer que neces- tores destas polticas, a partir de decises tomadas no
srio qualificar as condies de governana territorial. mbito de planos municipais, territoriais e estaduais de
A sustentabilidade do Colegiado est tambm fragi- desenvolvimento rural sustentvel e solidrio.
lizada pela dificuldade de articular dentro de um mes- De modo coerente com o que vem sendo propugnado
mo espao de pactuao os vrios entes federativos (mu- na estratgia de desenvolvimento rural, a partir da abor-
nicipal, estadual, federal), inclusive nos casos em que o dagem territorial, os atores sociais incluram nas resolu-
recorte territorial envolve mais de um Estado. Outro es da ICNDRSS a busca da construo da igualdade
aspecto apontado a necessidade da articulao entre os tnico-racial, que deve ser assegurada a partir dos territ-
Colegiados Territoriais de todo o Brasil, com a perspec- rios e do combate a todas as formas de discriminao: A
tiva de fortalecer a estratgia de desenvolvimento terri- implantao do projeto de transformao do rural brasi-
torial supondo que assim dar-se- sustentabilidade ao leiro depende da construo de uma articulao poltica
processo de desenvolvimento rural. entre os setores comprometidos com estratgias territori-
Sobre a operacionalizao financeira do Programa, ais de produo e de desenvolvimento.
Delgado et al (2008) argumentam que preciso criar Essas manifestaes, seja no Encontro de Colegiados
mecanismos de financiamento diferentes dos existentes Territoriais, seja na ICNDRSS expressam avanos no
com a CAIXA, que parece no se adequar estratgia processo de governana territorial; revelam o amadure-
territorial. Nessa perspectiva, considera-se tambm como cimento da capacidade de obter resultados na luta pol-
um desafio que os Colegiados Territoriais consigam que tica e social destes Colegiados, amadurecimento este que
a CAIXA participe como membro dos Colegiados Ter- se revela inclusive na similaridade de percepes com
ritoriais (Delgado et al, 2008). alguns especialistas e com as que os prprios integran-
Outros aspectos pontuados pelos Colegiados apare- tes do governo vm construindo a respeito dos desafios

5 Realizada em Recife PE, em junho de 2008, com ampla participao de representantes dos Colegiados Territoriais de todo Brasil.

Dossi: Territrio, sustentabilidade e ao pblica (Marc Piraux, Mrcio Caniello Orgs.)


Desafios da governana territorial nos territrios incorporados ao Programa Territrios Da Cidadania
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que esto postos, tanto para o PTC quanto para a estra- gesto social das polticas pblicas em especial para as
tgia de desenvolvimento rural numa perspectiva sus- aes de planejamento territorial.
tentvel. Outra questo associada a necessria distino en-
tre gesto pblica e gesto social. Por vezes, observa-se
2.2. DESAFIOS DE UM PONTO DE VISTA GOVERNAMENTAL uma certa confuso quanto ao entendimento do que
Sem pretender expressar uma viso representativa do fazer gesto social6 e o que fazer gesto pblica, que
governo federal a cerca dos desafios que esto postos responsabilidade dos gestores pblicos, legitimamente
governana territorial, e sim contribuir para um momen- eleitos para tal e que dispem de estruturas profissio-
to de anlise sobre os processos que esto se desenvol- nalizadas, administrativas, tcnicas e poltico-instituci-
vendo a partir da implementao da estratgia de desen- onais. Quando esta confuso ocorre preciso que os pa-
volvimento territorial, em especial a partir do PTC, pis sejam esclarecidos.
tecemos um conjunto de consideraes acerca de alguns O PTC se constitui numa organizao inovadora da
desafios do momento. Talvez caiba dizer que no fize- oferta de polticas pblicas federais a territrios rurais
mos uma hierarquia de problemas, o que poder vir a selecionados, cuja implementao aponta desafios tanto
ser feito em outra oportunidade, mas tratamos de iden- gesto pblica quanto gesto social que precisam ser
tificar questes desafiadoras observadas em mltiplos superados. O que distingue a nfase e as responsabili-
dilogos nos processos vivenciados na gesto pblica. dades de cada ator ou gestor no processo de governana
A governana territorial tem como componente prim- territorial.
rio a instituio dos Colegiados Territoriais que estabele- Para o gestor pblico, principalmente em nvel nacio-
cem relaes com os entes pblicos, governamentais ou nal e estadual os desafios esto em: i) superar as dificul-
no, na esfera municipal (dos mltiplos municpios que dades das estruturas governamentais e dos agentes pbli-
integram o territrio), estadual e federal, com outros r- cos para ajustar o planejamento de suas polticas gerais
gos colegiados (conselhos) e entre si, ou seja, entre Co- ou segmentadas a abordagem territorial, que distinta da
legiados Territoriais de cada Estado e no pas. abordagem municipal e mesmo nacional e, ii) conseguir
As condies dadas ao PTC foram a existncia de integrar aes setoriais entre as instituies (p.e. na rea
territrios delimitados e identificados alm de uma ca- agrcola) e integrar aes intersetoriais numa tica multi-
pacidade social (e humana) e poltico-institucional (Co- dimensional (p.e. na rea ambiental e agrcola, nas dimen-
legiados Territoriais) capaz de construir pactos e esta- ses econmico-produtivas e ambientais).
belecer processos de planejamento para este espao Dito de outro modo, h necessidade de afirmao da
construdo socialmente (territrio). Quando a imple- viso de que o desenvolvimento sustentvel se d na
mentao efetiva do PTC no encontra estas condies perspectiva multisetorial e multidimensional, que se
bem desenvolvidas pode-se supor maiores dificuldades implementa e gera resultados a mdio prazo, que valo-
na execuo das polticas pblicas e, provavelmente, riza as potencialidades locais sem perder de vista as
menos resultados efetivos e visveis sociedade. potencialidades externas que advm de experincias e
Quanto maior a capacidade humana e social de perspectivas comerciais ou culturais de outros Estados
articulao entre todas as institucionalidades, na busca ou de mercados, inclusive em outros pases.
de solues para os problemas e para a implementao Essas dificuldades se reapresentam nos esforos de
do planejamento e das polticas, maiores as chances de articular e integrar polticas concebidas pelos governos
serem obtidos resultados satisfatrios. estaduais. Se verdade que o PTC um indutor da
Desta forma um dos principais desafios governan- organizao das ofertas de polticas estaduais disso no
a territorial que tem uma relevncia estratgica, do nosso decorre uma disposio poltica e uma facilidade ope-
ponto de vista, o fortalecimento das redes sociais de racional de faz-lo. Trata-se de um processo inovador
cooperao, a formao de agentes de desenvolvimento, para todos. A abordagem territorial exige redesenho de
sejam agentes pblicos sejam da sociedade civil, para a algumas polticas, alocao de recursos especficos para

6 Entendida por ns como o ato de administrar e cuidar dos interesses pblicos colocando-os em negociao, entre diferentes sujeitos, segmentos e agentes institu-
cionais, com o objetivo principal de compartilhar o poder de deciso, sobre o que possvel, entre o poder pblico e a sociedade civil.

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os territrios e um grau de controle e acompanhamento diversidade social (tentao do agrcola), que aponte
da execuo tambm especficos, territorializados. perspectivas de futuro viveis, que dialogue com as po-
preciso criar instrumentos para este acompanhamento lticas disponveis e aponte oportunidades de convergn-
internamente nos governos e para que estes possam tor- cia. A governana territorial se d quando Colegiados e
nar pblicos seus resultados. CAE, por exemplo, conseguem obter consensos para a
Outro desafio que se apresenta o de enfrentar a dis- conduo dos projetos. Tambm se d quando conse-
cusso do pacto federativo e do papel dos municpios guimos ver as confluncias entre o planejamento terri-
no desenvolvimento rural sustentvel. O PTC provoca torial e o planejamento governamental, que no se con-
um reposicionamento das prefeituras na sua relao com fundem e que podem ser otimizados.
a sociedade civil, com os outros governos municipais do O PTC requer, por sua natureza, um adensamento das
territrio e com os governos estadual e federal. As pre- relaes sociais e polticas porque a resoluo de confli-
feituras so chamadas a compartilhar atribuies e se tos e o estabelecimento de alianas explcitas ou no, so
obrigam a sair da perspectiva local e isolada e pensar na fundamentais para obteno de resultados positivos. A
escala, na amplitude do territrio, com as interfaces e os execuo de polticas pblicas no pas, hoje, mediada
problemas e dificuldades comuns aos municpios do permanentemente pela ao de mltiplos agentes admi-
territrio, assim como pensar num melhor aproveita- nistrativos. Muitas vezes com entendimentos diversos so-
mento das potencialidades municipais em prol da reso- bre a legislao ou sobre as regras aplicveis para fazer um
luo destes problemas e dificuldades que no so sin- processo andar para frente e no parar.
gulares dos municpios, que so comuns ao territrio. Muitas das polticas pblicas so interrompidas por
Os governos tm a responsabilidade de fazer as polti- divergncia entre os agentes pblicos acerca da regula-
cas serem executadas e atingirem seus objetivos e resulta- ridade dos procedimentos. Perdem-se prazos e, por de-
dos. A operacionalizao administrativa e financeira das corrncia, recursos, por desconhecimento de normas
polticas e projetos traz consigo muitas dificuldades para tcnicas etc. Nestes momentos muitas vezes as habilida-
o acompanhamento da sociedade civil. Por isso o PTC des pessoais e capacidades de fazer gesto social podem
criou o CAE, como instncia para facilitar a comunica- fazer a diferena e levar a obteno de solues.
o entre os entes de governo e organizar a ao pblica. Fazer acompanhamento da execuo de polticas e
Por isso o CAE no um espao do Colegiado Territorial monitorar resultados e impactos outro desafio tanto aos
e sim um espao de governo, que busca organizar a ges- governos quanto sociedade representada nos Colegia-
to pblica e pensar formas desta se relacionar melhor dos Territoriais. Se for verdade que faltam meios para
com o processo de gesto social. tornar pblicos os avanos na execuo das polticas (sis-
A criao dos CAE tambm nova e no est acaba- temas, indicadores, entre outros), tambm verdade que
da. O governo vem fazendo mltiplos esforos para falta aprimorar rotinas de seguimento desses acompa-
organizar a oferta (de 22 ministrios em mais de duzen- nhamentos, de cobrana no alcance de resultados e im-
tas aes), assegurar que elas sejam executadas e fazer pactos. O aspecto fiscalizatrio e, mesmo em contextos
sentar mesa os entes federados. O CAE no substitui o de denncia sobre a m conduo das polticas pbli-
papel dos ministrios e secretarias na implementao de cas, contido no controle social, deve levar a resultados
seus programas e aes, mas convoca-os ao, articu- vantajosos, a ganhos para os beneficirios, para as comu-
lao e a prestarem contas. nidades, para os territrios.
Fazer com que a gesto do plano territorial se torne A qualificao da forma de organizao do Colegia-
instrumento indutor de resultados efetivos, outra ques- do necessria para atender dois objetivos. Um tratar
to desafiadora que devemos destacar. Nesse sentido, se e inserir a diversidade social que o compe e a diversi-
impe a necessria qualificao da articulao dos CAE dade temtica das questes e polticas que precisam ser
com os Colegiados Territoriais que, inclusive precisa ser abordadas e acompanhadas pelo Colegiado. Desta for-
melhor clarificada. preciso que essas duas instncias ma, a prpria governana territorial que requer uma
dialoguem para contribuir na construo de um plane- especializao em cmaras ou comits temticos. A abor-
jamento territorial que considere os reais problemas do dagem territorial enfrenta temas difceis como a inclu-
conjunto das populaes do territrio, sem ignorar a so de modo articulado de segmentos sociais absoluta-

Dossi: Territrio, sustentabilidade e ao pblica (Marc Piraux, Mrcio Caniello Orgs.)


Desafios da governana territorial nos territrios incorporados ao Programa Territrios Da Cidadania
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mente diversos em termos scio-identitrios como, por bm est sendo exigida a se qualificar para qualificar sua
exemplo, agricultores familiares e indgenas. Estas difi- interveno social e politicamente.
culdades que j estavam postas antes do PTC, por vezes No podemos deixar de nos referir uma questo cen-
se agravam, na medida em que no Colegiado Territorial tral que a sustentabilidade dessa institucionalidade, que
o volume de recursos e de aes ou projetos correspon- o Colegiado Territorial. Este um ponto de preocu-
dentes se ampliam e se diversificam. Por vezes ocorre pao dos atores territoriais e tambm objeto da ateno
uma espcie de disputa pela alocao dos recursos ou no governo. Hoje est em processo de constituio a
priorizao de aes e esta tem que ser administrada. Rede Nacional de Colegiados Territoriais, que uma
Para gerenciar estes conflitos, preciso estabelecer rela- rede social de governana, de organizao mais horizon-
o com as estratgias j traadas no planejamento ter- tal e no hierarquizada entre os Colegiados Territoriais.
ritorial, sendo este concebido pelos atores que constitu- Este pode ser um espao estratgico para a sustentabili-
em de fato o territrio. Os Colegiados Territoriais esto dade destas instncias colegiadas que se revestem com
desafiados a inclurem social e politicamente as popu- uma posio de compartilhamento e complementarie-
laes que, tradicionalmente, ficam a parte do acesso s dade de interesses e propsitos entre Estado e socieda-
polticas pblicas. de civil. Ao governo fica o desafio de apoiar sem interfe-
Outro desafio discutir a questo da representao rir de modo cooptativo, digamos assim, na autonomia e
poltica nos Colegiados Territoriais. O modelo, hoje, na capacidade destes Colegiados se organizarem en-
baseado na democracia representativa. Quem participa quanto instncia de articulao e de representao pol-
so as lideranas representativas das organizaes da tica dos territrios nos espaos de construo, avaliao
sociedade civil e do poder pblico. Temos, ento, uma e implementao de polticas pblicas.
discusso acerca do valor de cada voto, quando este se Esse conjunto de consideraes, seguramente no
faz necessrio e do poder de representao de entidades esgota os desafios que esto postos ao processo de gover-
com perfis, objetivos e nmero de associados ou pessoas nana territorial frente aos territrios rurais e em parti-
mobilizadas muito distintas. Como regra, o Colegiado cular ao Programa Territrios da Cidadania mas indi-
o espao da pactuao, do consenso, da busca por en- cam elementos fundamentais que devem ser enfrentados
tendimentos entre os interesses diversos, dispensando, para avanarmos em direo a promoo do desenvol-
por exemplo, a votao por maioria. Mas, muitas vezes vimento sustentvel.
os interesses so muito diversos e os conflitos muito la-
tentes. No vamos enfrentar o tema nesse momento, mas
reconhecemos que esse um dos desafios da governan- REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
a territorial e, portanto, est posto no somente aos agen-
tes pblicos, mas a todos os atores sociais dos territrios. BRASIL. MINISTRIO DO DESENVOLVIMENTO AGR-
O processo de governana territorial promove uma RIO. Secretaria de Desenvolvimento Territorial. Srie Documen-
revitalizao do papel poltico das instituies que par- tos Institucionais n.2. SDT/MDA, maio 2005.
ticipam dos Colegiados Territoriais, porque chama or-
ganizaes da sociedade civil para discutir poltica p- BRASIL. Programa Desenvolvimento Sustentvel de Territrios
blica mais geral na perspectiva territorial, para se Rurais. Braslia: MDA/SDT. 2008-a.
distanciar (temporariamente, claro) da esfera singular
ou corporativa, da luta reivindicatria e participar do de- BRASIL. CONFERNCIA NACIONAL DE DESENVOLVI-
bate poltico sobre os rumos e os modelos de desenvol- MENTO RURAL SUSTENTVEL E SOLIDRIO, 1. Bras-
vimento. Mas, materializar esta dimenso poltica mais lia: MDA/CONDRAF. 2008-b.
geral no uma obviedade e se coloca tambm como um
grande desafio. A sociedade chamada a participar, de BRASIL. ENCONTRO NACIONAL DE COLEGIADOS
modo a se co-responsabilizar pelas definies de polti- TERRITORIAIS, 3. Braslia: MDA-SDT, 2008-c. Relatrio.
ca pblica, por definies de aplicao de recursos p-
blicos. E no somente reivindicar direitos. No que isso BRASIL. Territrios da Cidadania. Braslia: 2009. Folder do Pro-
seja pouco, mas muda a perspectiva. A sociedade tam- grama.

Razes, Campina Grande, v. 28, ns. 1 e 2 e v. 29, n. 1, p. 8796, jan./2009 a jun./2010


96 Fernanda Corezola et al.

DALLABRIDA, V. R. Governana territorial: a densidade insti- DELGADO, N. G.; ZIMMERMANN, S. Gesto de polticas
tucional e o capital social no processo de gesto do desenvolvi- pblicas de desenvolvimento rural no contexto das novas institu-
mento territorial. In: III Seminrio Internacional sobre Desenvol- cionalidades. Braslia: IICA, 2008. Relatrio de Pesquisa.
vimento Regional, 2006, Santa Cruz do Sul. Anais do III
Seminrio Internacional sobre Desenvolvimento Regional. San- LEITE, S. P.; KATO, K.; ZIMMERMANN, S. Gesto social dos
ta Cruz do Sul : EDUNISC, 2006. v. 1. p. 1-19 territrios. Braslia: IICA, 2008. Relatrio de Pesquisa.

Dossi: Territrio, sustentabilidade e ao pblica (Marc Piraux, Mrcio Caniello Orgs.)