R e g is F e r n a n d e s d e O l iv e ir a

CURSO DE DIREITO
FINANCEIRO
5.a edio
revista, atualizada e am pliada

TH OM SON REUTERS

REVISTA DOS
TRIBUNAIS"
 D iretora R esp o n s v el
G iselle T a p a i

D iretora d e O p era es d e C on te do
J u lia n a M ayumi O no

fgu p e de Contcudo Editorial Elisabeth Biaochi, FU vjo Viana Rlho e Henderson Fnrst

Editorial
Coordenoo
JuilANA tk Occo Biakco

Anofctas E ditorial Amanda Queiroz de Oliveira. Ana Beatriz de Melo Cyrtrxj, Camila Amadi Bonfim Rosa.
Erica Akie Hashimoto. George Silva Mrio. Georgia Renata O a s e Ivo Shigoeru Tomtta

ftcnicos d e Processos Editofws. Maria Anglica Leite e Paulo Alexandre Teixeira

CapO' Dirisey Figueiredo

CacrdenoQ Administrativo
R m t a CostA Pa lm a e Ro sa k w u * M am a oos S antos
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Assrsfenfes. Cbele Souza Mendes e Karla Capelas

Editorao Eletrnica
Coordenao
Rostu Campos oc Carvalho

Etfipede fdtforodo. Adnana Martins* Ana Paula lepes Corria, Carolina do Praao Falei, Gabriel Bratti Costa, Ladis'au Francisco de Uma
New. Luciana Pereira dos Santos. Luiz Fernando Romej. Marcelo de Oliveira Silva e Vera lu c a Cirmo

Produo Grfica

Coordsnoo
C aio H fnwou A n w w o

Auxitier: Rafael da Costa Brito

I
I

Dados Internacionais de C atalogao im Publicao (CIP>

(Cmara Brasileira d o livro, SP Brasil)

Oliveira, Kegis Fernandes dc

Curso de direito financeiro / Rugis Fernandes dc Oliveira. - 5 . cd rcv.,
atual, eam p l. - So fbu lo Editora Revista dos Tribunais, 2 0 1 3 . (
Bibliografia '
ISBN 9 7 8 -5 5 -2 0 3 -4 7 6 0 *5
1. Direito financeiro - Brasil I. Ttulo

13-04779 CDU*3*1'336(81)

ndices para catlogo sistem tico: 1. Direito financeiro 34 :3 3 6 (8 1 )

 C u rso de D ir e it o F in a n c e iro

5 .' edio revista, atualizada e ampliada

R e g is F e r n a n d e s d e O u v e ir a

* edio: I * tiragem maro de 2006; 2 * tiragem: julho de 2007 - 2.* edio: 4 tiragem, janeiro de 2008:
2.Attragem: abril de 2009 - 3.4 edio: maro de 2010- 4 4 edio: 2011.

001457

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O desta e d i o (20131
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U nive rsitrio (textol

Fecham ento desta e d i o [29.04.20131

ClHTOftA AMLIACM

ISBN 9 7 8 -8 5 -2 0 3 -4 780-5
 A S u b v e n o

n o D ir e it o B r a s il e ir o

S U M A R IO : 2 0 .1 S u b v e n o . P re c is o te rm in o l g ic a - 2 0 .2 As s u b v e n e s
na lei. S u b v e n e s s o c ia is e e c o n m ic a s - 2 0 .3 V ed ao c o n s titu c io n a l de
su b v en o - 2 0 .4 D ireito su b v en o - 2 0 .5 N o liberad a a su b v en o d o
tada. ca b e resp on sab ilid ad e do E stad o? - 2 0 .6 H p razo para ap lica o das
s u b v e n e s re ceb id a s? D estin ao a fim d iv erso - 2 0 .7 tica na c o n c e s s o
de su bven es. A CPI do o ram e n to . F iscalizao .

20.1 Subveno. Preciso term inolgica

H certa confuso terminolgica, seja na lei, seja na doutrina e mesmo na ju

risprudncia. Devemos, pois, para boa tcnica da exposio, fixar o contedo dos
conceitos, evitando-se confuses inteis ou discusses em torno de palavras, o que
torna ocioso e desnecessrio o debate jurdico.
No inciso I do art. 19 o texto constitucional fala em subveno, ao vedar qual
quer ajuda aos cultos religiosos. Ao cuidar da fiscalizao dos recursos pblicos, no
art. 70 fala tambm de subveno e renncia de receita, que tem sido chatnada,
por muitos, como subveno, tambm. No linguajar cotidiano fala-se em auxlio ou
subveno. Alguns falam em subsdio.
Hely Lopes Meirelles afirma que os auxlios c subvenes concedidos pela Unio
e pelo Estado, para fins especiais, ou em face de ocorrncias excepcionais na vida
do M unicpio, constituem proviso extraordinria, que se integra na sua receita
para a satisfao dos encargos a que destinada.1Logo, emprega a expresso como
repasse entre rgos pblicos. Modernamente, os autores e mesmo a Constituio
da Repblica fala, quando se cuida do relacionamento entre entes federativos em
convnio, acordo, ajuste, ou outros instrum entos congneres (inciso VI do art. 71
da C F). O convnio ajuste entre Poder Pblico e entidades pblicas ou privadas
para cumprimento de objetivos comuns. O consrcio o ajuste entre duas ou mais
pessoas jurdicas pblicas do mesmo nvel de governo ou entre entidades da admi
nistrao indireta, para atingimento de objetivos comuns.
Logo, no se pode falar em auxlios ou subvenes apenas como os destinados
pela Uniao ou pelo Estado a Municpios.

L E iriflii a s m u n ic ip a is c i t ., p. 1 5 4 - 1 5 5 .
 /\ Subveno no Direilo Brasileiro 493

Precisemos os conceitos. Auxlio no tem contedo especfico no direilo admi

nistrativo e no direito financeiro. Auxlio qualquer tipo de ajuda, seja no campo
do direito, seja no campo do linguajar comum. H apoio, ajuda, esmola, subveno,
subsdio etc. No tem significado exato. vocbulo do palavreado comum do povo.
Logo, no o utilizaremos com carter tcnico.
O subsdio tomou novos contedos com o advento da EC 19/98 que passou a
ser a remunerao dos agentes polticos (inciso XI do art. 37, com redao dada pela
EC 41/2003).2 Deve, pois, ser abandonado como palavra identificadora do auxlio
fornecido atravs de recursos oramentrios.
Diga-se o mesmo do emprego da palavra quando se cuida de renncia de receita,
ou seja, quando, de alguma forma, h o estmulo ou incentivo a fim de beneficiar
pessoas fsicas ou jurdicas com qualquer vantagem de cunho fiscal. Aplica-se a mes
ma concluso quando se cuida de restituio fiscal. A renncia de receita (subsidio)
pode operar-se atravs da transferncia de recursos do governo para os particulares,
independentemente de qualquer bem ou servio. Opera-se atravs de incentivos
fiscais, como remisso, iseno etc., ou, ento, a ttulo de financiamentos etc.
Ao cuidarmos do auxlio que propiciado a entes pblicos ou privados, como
forma de suplementao de recursos, nos campos especiais da assistncia social,
mdica e educacional ou para cobrir insuficincia de caixa de entidades estatais,
utilizaremos a subveno.
No direi to francs, a subveno vista como dirigida a empresas ou a programas
de criao, extenso ou de localizao de atividades acompanhadas da criao de
empregos e de realizao de investimento, e isso em funo de zonas precisamente
delimitadas sobre o territrio nacional.3 No mesmo sentido a definio de Jacques
Grosclaude e Philippe Marchessou ao afirmarem que se constituem em uma aju
da ao funcionamento ou representa uma contribuio ao equilbrio da empresa.'1
Acrescentam que pode se destinar a ajudar a adquirir imveis.5
No direilo portugus, vem com menor preciso, diferena de nosso direito,
entendendo cuidar-se de ddivas monetrias.6 O vocbulo vem ligado ideia de
financiamento.

2. O STF, na A D In 3 .8 5 4 -1 (DOUcDJU 0 8 .0 3 .2 0 0 7 ) , co n ced eu lim in ar para, dando in te r

pretao co n form e C o n stitu i o ao art. 3 7 , X I, e 12, da C o n stitu io da R ep b lica,
o p rim eiro d isp o sitiv o , na red ao da E C n. 4 1 / 2 0 0 3 , e o seg u n d o , in tro d u zid o pela
HC 4 7 / 2 0 0 5 . e x clu ir a su bm isso d o s m em b ros da m agistratu ra estadual ao su b teto de
rem u n erao ( . . . ) .
3. H f n r y - M ic h i l C r u c i s , Fiiinuccs p u b liq u e s, p. 11.
4 . D roit J is c a l g cicm . p. 8 6 .
5. Idem , p. 87.
6. Jos J o a q u im 1f.ixkira R ib h r o . ob. cit., p. 403.
94 C u r s o d e D ir e it o H i n a n c e i r o

Na lio de Gasion Jze, subveno una suma de dinero que se entrega pe-
odicarnente o en su lotalidad y que tiene por objeto facilitar el funcionam icnto de
obra o establecimiento privado que persigue una finalidad de inters general.7
Podemos definir subveno como o auxlio financeiro, previsto no oramento
blico, para ajudar entidades pblicas ou particulares a desenvolver atividades
.sistenciais, culturais ou empresariais.

1 2 As subvenes na lei. Subvenes sociais e econm icas

O 3 . do art. 12 da Lei 4.320/64 define as subvenes com o as transferncias

:stinadas a cobrir despesas de custeio das entidades beneficiadas. Podem ser de
tas espcies: a) subvenes sociais, as que se destinem a instituies pblicas ou
ivadas de carter assistencial ou cultural, sem finalidade lucrativa e b ) subvenes
onm icas, as que se destinem a empresas pblicas ou privadas de carter indus-
al, comercial, agrcola ou pastoril. Tais noes so repetidas pelo Dec. 93.872/86
rts. 6 0 c 61).
O direito francs trata as subvenes com o rtulo de aides conom iqu es ou
bliques e constituem despesas im portantes, pois elas tm por objetivo p articip ar na
stentao e no desenvolvim ento da econ om ia nacional.8 Destinam-se a em presas com
>bjetivo de program as de criao, extenso ou de deslocalizato de atividades acom -
nhadas da criao de em pregos e d a realizao d e investimentos, e este em Ju n o de
nas delim itadas sobre o territrio n a cio n a l.9
Trata-se de instrum ento bastante utilizado pelo legislador. Trata-se, com o
serva o autor de instrumento importante inclusive para a comunidade europeia.
As subvenes, de forma geral, som ente servem para atender as despesas de
steio, que so dotaes para manuteno de servios, conservao de obras e de
ns imveis.
Evidente que descabe ao Estado, ainda que a educao seja um direito de
los e dever deste (art. 205 da C F ), suportar todos os custos educacionais. Bem
r isso que a Constituio dispe ser o ensino livre iniciativa privada (art.
9), estabelecendo, tanto para a prestao direta da atividade estatal, com o para a
jlem cntar realizada pelos particulares, algumas exigncias (os deveres do Estado
n disciplinados no art. 208, com as recentes alteraes da EC 59/2009, e o dos
'liculares nos incisos do art. 209).
O Estado tanto pode investir os recursos destinados educao (art. 2 12, com
recentes alteraes da EC 59/2009) no que se denomina Administrao Direta,

. P rin cp ios g e n e r a lc s d e d e r c c h o a d m in istra tiv o , 1 ,3 p a r t e , p . 5 3 .

. H e n r y -M ic h ei. C r u c is ,F in a n c es p u b liq u e s, p . 1 1 .
. Idem , ihidem .
 A Subveno no Direito Brasileiro 495

ou seja, quando ele prprio prestar o servio, ou prest-lo por suas entidades da Ad
ministrao Indireta (entidadesautrquicas-universidades pblicas-prestadores
de servio pblico de educao) ou pode transferir recursos a escolas comunitrias,
confessionais ou filantrpicas, definidas em lei (art. 213).
Evidente ser o carter supletivo de tais transferncias de recursos. o que se
denomina de subveno social, uma vez que, no caso, a aplicao se destina a empresa
privada de carter cultural.
O art. 16 da Lei 4.320/64 limita as entidades a que tais subvenes podem se
destinar e sero apenas as que visam prestao de servios essenciais de assistncia 1
social, mdica e educacional e estabelece uma restrio, ao prescrever que apenas ,
ocorrer a subveno sempre que a suplementao de recursos de origem privada,
aplicados a esses objetivos, revelar-se mais econm ica (parte final do art. 16).
Dispe o art. 17 da Lei 4.320/64 que somente instituio cujas condies de
funcionamento forem julgadas satisfatrias pelos rgos oficiais de fiscalizao sero
concedidas subvenes. Verifica-se, pois, que para que a instituio seja destina
tria de recursos pblicos, imprescindvel a anlise prvia da situao de funcio
namento da instituio. Logo, ainda que haja solicitao de destinao de recursos
oramentrios para auxlio a determinada instituio, imprescindvel que tenha
havido exame anterior das condies de funcionamento e que tenham sido julgadas
satisfatrias. Mesmo porque, se assim no for, sequer o recurso pode ser destinado.
H, pois, uma fase prvia previso oramentria que dpende do funciona
mento da estrutura do exerccio do poder de polcia do Estado. Para que o recurso
venha a ser consignado como dotao oramentria, condio de satisfao dos
requisitos previstos em lei. Como salientam J . Teixeira Machado Jr. e Heraldo da
Costa Reis, no seria possvel conceder subveno a uma entidade cujo estado de
precariedade de suas instalaes no perm itisse funcionam ento adequado. Seria
jogar fora dinheiro pblico.10
O Dec.-lei 836/69, revogado pelo Dec.-lei 1.815/80, estabelecia como condi
es: a) constituir a entidade patrimnio de indivduo; b) fundao e organizao no
exerccio anterior ao benefcio: c) que lenha prestado conta de subveno anterior;
d) condies satisfatrias de funcionam ento e e) prova de regularidade do mandato
da diretoria.
O Dec. 93.872/86, no 3. do art. 6 0 , estabelece condies para a concesso da
subveno a instituies, a saber: a) ter sido fundada em ano anterior e organizada
at o ano da elaborao da Lei de O ram ento; b) no constituir patrimnio de indi
vduo; c) dispor de patrimnio ou renda regular; d) no dispor dc recursos prprios
suficientes manuteno ou ampliao de seus servios; e) ter feito prova de seu

10. O b. c it., p. 6 2 .
496 C u r s o d f D ir f it o F i n a n c f i k o

regular funcionamento e de regularidade de mandato de sua diretoria; 0 ter sido

considerada em condies de funcionamento satisfatrio pelo rgo com petente de
fiscalizao; g) ter prestado contas de aplicao de subveno ou auxlio anterior
mente recebido, e no ter a prestao de contas apresentado vcio insanvel; h) no
ter sofrido penalidade de suspenso de transferncias da Unio, por determinao
ministerial, em virtude de irregularidade verificada em exame de auditoria.
As subvenes econmicas podem ser direcionadas a empresas pblicas ou priva
das. Cabe um esclarecimento de carter tcnico. Quando da edio da Lei 4.320/64,
os conceiLos em relao s entidades da Administrao Indireta ainda no estavam
firmados. Precisa-se, pois, que a lei, ao falar em empresas pblicas, refere-se a quais
quer entidades da Administrao Indireta, seja autarquia, sociedade de economia
mista, empresa pblica e fundaes.
O art. 18 da Lei 4.320/64 fala do destino para cobrir dficit de manuteno
das entidades estatais. Tambm so subvenes econm icas as destinadas a cobrir
diferena de preos de mercado e de revenda de gneros alimentcios ou outros ma
teriais (alnea a do pargrafo nico do art. 18) e dotaes destinadas ao pagamento
de bonificaes a produtores de determinados gneros ou materiais. Tais subvenes
so excepcionais e diziam respeito a perodo especial da vida institucional do pas.
G art. 19 da lei em tela probe qualquer subveno a empresa cle fins lucrati
vos, salvo quando se tratar de subvenes cuja concesso tenha sido expressamente
autorizada em lei especial.
Ressalte-se, pois, do conjunto dos dispositivos, que a subveno destina-se a
estimular, quando presentes os requisitos que a lei enumera.
De tal arte, a subveno apenas pode ocorrer nos limites materialmente fixados
pela lei, ou seja, nos servios de, a) assistncia social, b) mdica e c) educacional.
Segundo requisito a econom icidade da transferncia corrente, ou seja, o critrio
da suplementao mais econm ico do que construir prdio prprio. Terceira exi
gncia a proporcionalidade, ou seja, o valor da receita deve guardar sintonia com o
servio que for prestado ou oferecido comunidade, obedecidos padres mnimos
de eficincia (pargrafo nico do art. 16 da Lei 4.320/64). Quarto requisito para
concesso da subveno diz respeito anlise prvia das condies de funciona
mento da instituio. Quinta exigncia que no tenha ela fins lucrativos (art. 19
da Lei mencionada).

Satisfeitos tais requisitos, complementam-se as exigncias legais para conces

so de auxlios, evidente restando que s empresas de fins lucrativos apenas podem
ocorrer subveno quando a concesso tenha sido expressamente autorizada em
et especial" (parte final do art. 19 da Lei 4.320/64).
m Com o assinala G a s to n j z e el proced im iento de la su b ven cin puede resultar
en tajo so para la A d m inisiracin : in falib lcm en te, la su b v en cin cu esta m enos
 /ASubveno no Direito Brasileiro 497

que la trasformacin en servicio pblico propiamentc clicbo.11 Assinala, tambm,

que, dependendo de com o andam as coisas, pode haver aumento ou reduo do
montante subvencionado.
A subveno s possvel diante da previso legal. Sem lei no h possibilidade
do alo liberatrio. De se ressalvar que no ato de liberalidade, mas depende do
atendimento de diversos requisitos que, normalmente, so previstos pela lei ou em
d e c r e to re g u la m e n ta r . N o r m a lm e n te , a a u t o r iz a o v e m in s e r id a n a lei o r a m e n t r ia .

Comumente, a concesso de subveno esgota-se em um s ato (previsto na lei

oramentria). Pode ocorrer, no entanto, que haja necessidade (anlise de convenin
cia tpica de polcia administrativa) de periodicidade da prestao, o que depender
da situao ftica e do critrio exclusivo da Administrao. No se pode falar em
subveno perptua, uma vez que ocorria vinculao de recursos oramentrios, o
que vedado pela Constituio (inciso IV do art. 167).
Sem dvida alguma, a subveno no pode se destinar a criar vantagem indevida
a quem quer que seja. Imperar, sempre, o interesse pblico, que derrogatrio do
particular. verdade que, no caso brasileiro, a Comisso Mista de Oramento ou
as Comisses financeiras estaduais ou municipais dependem da interferncia de
parlamentar que apresente emenda. Caso no sobrevenha por emenda, h sempre a
possibilidade de dotao prpria, atravs de ato administrativo do Chefe do Executivo
ou de Ministro cle Estado e seus correspondentes nos Estados e Municpios. Sempre
h disponibilidade de recursos para o atendimento de pessoas fsicas e jurdicas que
exercem atividade considerada cle utilidade pblica.
Pode acontecer que a verba venha concedida no corpo oramentrio e, pois,
torna-se identificvel o beneficirio. Caso contrrio, ingressa com solicitao na
repartio prpria e sua concesso ser apreciada pelo rgo ou agente competente.

2 0.3 Vedao constitucional de subveno

A nica vedao constitucion al diz respeito im possibilidade jurd ica de
subvencionar cultos religiosos ou igrejas (inciso 1 do art. 19 da C F). Como o Es
tado brasileiro laico, havendo separao dos interesses religiosos dos do Estado,
no pode este, por qualquer forma, estabelecer ou estimular o funcionamento de
qualquer culto, descabendo, tambm, embaraar seu funcionamento. Vedado ao
Poder Pblico manter qualquer relao de dependncia com os cultos ou com seus
representantes, ressalvada, no entanto, a colaborao de interesse pblico.

2 0 .4 Direito subveno

Estabelecido na lei oramentria a destinao de recursos a determinada en

tidade, pblica ou privada, nasce direito a seu recebimento? O Supremo Tribunal

11. 1 'r in c ip io s g c n c r a l c s ... c i l . , p. 5 3 .

498 C u r s o d e D ir e it o F in a n c e i r o

Federal entendeu que o simples fato de ser includa uma verba de auxlio a esta ou
quela instituio no oramento no cria de pronto, direito a esse auxlio, porque
no chega a ser propriamente uma lei a chamada lei oramentria, to certo que o
seu objeto a ordenao financeira do Estado, contendo autorizao legislativa para
a cobrana de impostos pelas vrias leis anteriores existentes.12 Em bora se discorde
da fundamentao, uma vez que a lei oramentria lei em sentido de generalidade
e abstrao, bem como de inovao do ordenamento jurdico, a verdade que no
nasce direito a seu recebimento. que h algumas exigncias legais que devem ser
superadas.
Em primeiro lugar, impe-se saber se o instrum ento da dotao oramentria
da subveno mais econm ico do que o investimento direto na prestao da ativi
dade de assistncia social, mdica ou educacional. Depois, imprescindvel saber
se a entidade beneficiria funciona em condies satisfatrias e que deve ter sido
previamente examinada pelos rgos de fiscalizao (art. 17 da Lei 4.320/64).
Para que haja a previso, pois, no depende da vontade do beneficirio. Ao
contrrio, deve formular requerimento.
Em verdade, h total imprudncia dos rgos pblicos, seja do Legislativo
quando delibera inserir o benefcio oramentrio, seja do Executivo que no deveria
ter liberado os recursos, sem antes analisar e fiscalizar a empresa beneficiria.
Em tal hiptese, surge a responsabilidade do Estado. Em primeiro plano, do
Poder Legislativo, em seu todo, uma vez que efetuou previso sem as cautelas mais
elementares. Em segundo lugar, do rgo de execuo que integra o Executivo, de
vez que libera recursos sem as devidas cautelas e providncias. A prpria lei exige
o funcionam ento satisfatrio (art. 17 da Lei 4.320/64 e alnea/do 3. do art. 6 0 do
Dec. 93.872/86).
Se for possvel falar-se em responsabilidade de algum, esta do Estado que
deixa de cumprir suas obrigaes constitucionais, em primeiro lugar e, depois, libera
recursos sem atendimento dos requisitos necessrios esem efetuar qualquer controle.
Pode-se afirmar, pois, sem sombra de dvida, que no h direito subveno.
mera expectativa de direilo, a depender, seu exerccio, de circunstncias empricas
e da fiscalizao do agente pblico encarregado da fiscalizao no s da liberao
dos recursos, mas de seu destino.
No mesmo sentido, outra deciso judicial entendeu que a previso de despesa,
em lei oramentria, no gera direito subjetivo a ser assegurado por via ju d icia l.15

12. RT v. 2 8 2 / 8 5 9 , rei. M in . Cndido M ota.

13. R ev ista d e D ireito P b lico, v. 28/ 187, rcl. M in .O s w A i d oT ru .ljeik o. No m esm o sen ti tio R/M,
v. 129/ 131, rei. M in. Rodriclts de A i .ckmin .
 A Subveno no Direito Brasileiro 499

2 0.5 No liberada a subveno dotada, cabe responsabilidade do Estado?

Matria de interessante anlise diz respeito perspectiva que cria na pessoa

do beneficirio, fsica ou jurd ica, de ver liberado o recurso objeto de dotao ora
mentria. Depende da biptese ftica. Imaginemos que o governante tenha vindo a
pblico, atravs da mdia, e informado a previso oramentria e que ir liberar os
recursos. Tal comportamento, calcado na seriedade do comportamento do agente,
cria no beneficirio, justa expectativa que os recursos sero liberados.
Imaginemos, no entanto, que para o uso apropriado dos recursos previstos,
imprescindvel era a realizao de determinada obra, que, por convico na palavra
do agente pblico, iniciada. Houve investimento, contratao de pessoal etc. E, de
repente, os recursos no so destinados e no vm ao suposto beneficirio.
Diante da anlise especfica do fato, se havia seriedade nos elementos de convic - 1
o, se a situao era de absoluta correo e tudo indicava a liberao dos recursos,
eventualmente, poder haver a apurao da responsabilidade do agente pblico.
No h direito subveno, mas, qui se possa pensar em indenizao, na
hiptese de previso real e ausncia de seriedade na inteno e comportamento do 1
governante.

20.6 H prazo para aplicao das subvenes recebidas? Destinao a fim diverso
T*
I
Bastante interessante a hiptese que segue. H um prazo para aplicao da
subveno recebida? Qual ele? Deve a aplicao ou o uso dos recursos ser efetu
ada no exerccio em que foi prevista e liberada ou pode ser utilizada em exerccio i
posterior? possvel utilizar os recursos para outro fim, mas atendendo mesma
finalidade a que estava prevista a subveno?
A matria impe uma composio de raciocnio. O fator tempo importante
para se saber da razoabilidade da dilao na aplicao da subveno. Se a liberao 1
dos recursos ocorre logo no ms de fevereiro do exerccio em curso, razovel supor (
que a verba ser destinada ainda no mesmo exerccio financeiro. Haver tempo hbil
e suficiente para que, no caso de concesso de bolsas de estudo, sejam elas liberadas 1
e imediatamente haja a utilizao da verba. I
Imaginemos, no entanto, que os recursos apenas sejam liberados em dezembro, <
para a mesma concesso de bolsas de estudo. Qual ser o comportamento plaus-
vcl e razovel do beneficirio? Aplicar os recursos naquilo que se lhe apresente
mais urgente, mas dentro da finalidade encampada pelo ordenamento normativo, *
cumprindo a determinao constitucional na sequncia imediata, ou no toca nos 4
valores seno 110 exerccio vindouro c deixa de cumprir compromissos inadiveis?
Sc a segunda opo significar um comprometimento de sua capacidade de poten
cializar os servios sociais que se prope a prestar, no tem outro comportamento <
500 C u r s o e D ir e it o F i n a n c e i r o

possvel e srio alm de colocar-se em melhores condies para atender ao objeto

do investimento do Poder Pblico.
O que se deve buscar, em verdade, o elemento subjetivo do agente conectado
com o comportamento objetivo.
Caberia indagar, tambm, na hiptese da destinao a fim diverso. Desviar da
finalidade, na linguagem jurdica, dar outro fim quele originariamente buscado
pela norma jurdica. O termo bastante utilizado em desapropriao quando no de
creto expropria trio se desapropria para instalao de uma escola e, posteriorm ente,
alterando na realidade emprica, a necessidade, destna-se a rea para a construo
de uma creche ou de um posto de sade. H violao da norma jurdica?
Os Tribunais tm entendido que no h agresso ao ordenamento normavo em
tal hiptese. que a finalidade pblica de qualquer sorte foi alcanada, independen
temente da destinao especfica. a distino que j fizemos entre fim e finalidade
como elementos do ato administrativo. O primeiro o fim imediato. O segundo o valor
encampado pelo ordenamento. Exemplifiquemos: a finalidade educao (art. 205
da CE) como valor encampado. Para atender a tal finalidade, pode o agente construir
uma escola, comprar uniformes escolares, dar merenda, pagar melhor os professores.
Desde que os recursos sejam destinados finalidade educao, o fim legtimo.
Possvel que o benefcio de recursos pblicos destine os recursos recebidos
a outro fim, embora guarde a finalidade com o limite de sua ao. Admissvel a
alterao do fim dos recursos, desde que atingida a finalidade preservada no texto
constitucional ou legal.
Sendo possvel destinar os recursos a finalidade diversa e tambm no havendo
prazos fixados para o investimento, como equacionar o problema?
Diga-se, a aplicao da subveno no um prazo exato e que tenha termo.
O que vale a destinao efetiva. Logo, no h com o exigir que os recursos sejam
investidos no mesmo exerccio em que recebidos, por que: a) pode no ter tido
tempo hbil cle liberao e b) podem no existir condies empricas para a efetiva
aplicao da subveno prevista.
O que dirige o raciocnio a razoabilidade, princpio bastante im portante e
sempre presente no direito administrativo brasileiro.
O princpio da razoabilidade entendido com o o agir da Administrao 110
exerccio de sua discrio, ter que obedecer a critrios aceitveis do ponto de vista
racional, em sintonia com o senso normal de pessoas equilibradas e respeitosas das
finalidades que presidiram a outorga da com petncia exercida".H O legislador, ao
outorgar ao administrador, a competncia para fiscalizar, concedeu-lhe tal encargo

C k is o A n t o n io B a n d e ir a l il M e il o , C u r s o . . . c ii., 1 7 . c d ., p. 9 9 .
 A Subveno no Direito Brasileiro 501

para que enfrente as situaes da forma mais plausvel para cada situao. Tambm
anota Celso Antonio cjuc fcil ver-se, pois, que o princpio da razoabilidade fun-
damenta-se nos mesmos preceitos que arrimam constitucionalmente os princpios
da legalidade (arts. 5., II, 37 e 84) e da finalidade (osm esm os e mais oart. 5., LX1X,
nos termos j apontados) . 15
Imaginemos que houve previso de subveno para concesso de bolsas de
estudo e o beneficirio aplica os recursos em imveis ou mveis. No existindo
estrutura hbil quando da liberao da verba para a concesso das bolsas, razovel
se afigura a destinao dos recursos a outro fim, sua aplicao em imobilizao, o
que garante a seriedade do investimento, para, depois, assegurarem-se as bolsas aos
destinatrios dos recursos.
Observe-se que a prpria lei d anteparo ao comportamento, uma vez que define
subveno como as transferncias destinadas a cobrir despesas de custeio das enti
dades beneficiadas ( 3. do art. 12 da Lei 4.320/64). Ora, por despesas de custeio
define a prpria lei com o as dotaes para a manuteno de servios anteriormente
criados, inclusive as destinadas a aten der a obras de consen'ao e ad ap tao de bens
im veis. ( 1. do art. 12 da mesma Lei).

20.7 tica na concesso de subvenes. A CPI do oram ento. Fiscalizao

Bem anota Ricardo Lobo Torres que a concesso de subvenes deve calcar-se
no aspecto tico.16No basta, por consequncia, a mera formalizao do requerimen
to. Essencial que o noticiado de fato exista e possa ser comprovada sua existncia
emprica.
que a concesso da subveno implica empobrecimento do Estado e enri
quecimento da entidade que a recebe. Logo, a finalidade de auxlio sociedade deve
estar devidamente comprovada. Afirma o mesmo autor que as subvenes, desde
que afinadas com a ideia de justia, so legtimas.17
Problema que surgiu no passado disse respeito outorga de subvenes a en
tidades fantasmas, ensejando a denominada CPI do oram ento, que redundou
em nada, limitando-se a algumas renncias de parlamentares. Nos projetos de lei
oramentria posteriores houve a previso de que os recursos apenas poderiam ser
destinados a entidades sem fins lucrativos. A Lei 10.934, de 11 de agosto de 2004,
que introduziu a Lei de Diretrizes Oramentrias, no mbito federal, estabelece as
restries (arts. 29 a 34). H algumas normas, pois, que restringem a concesso

15. Id en i.p . 100.

16. Tratado... c i l . , p. 4 5 .
17. k l e m . p. 2 6 5 .
1 C u r s o d e D ir e it o F i n a n c e i r o

ubvenes. A matria ainda vem disciplinada pelo Decreto 9 3 .8 7 2 , de 23 de

nnbro de 1986.
Em verdade, h um acordo partidrio que permite a cada deputado inserir o teor
eu oramento anual verbas destinadas sua base eleitoral. Tal si tuao absurda,
primeiro lugar, beneficia o local ern que votado o deputado, o que discrimina
'os, que no tiveram o privilgio de eleger um parlamentar. odiosa, porque
la a reeleio de deputados e senadores que, sendo assim, ficam em posio de
erioridade em relao a outros possveis candidatos. Nada, eticamente, ampara
irovidncia anual ocorrida no Congresso Nacional.
Tal providncia, alis, leva dependncia dos parlamentares da base do go-
io liberao posterior das verbas. Dependendo da matria em votao, haver
io a liberao ministerial dos recursos, o que redundar no voto favorvel do
amentar pretenso do governo.
Nada justifica este estado de coisas, cabendo sociedade repudiar tal compor-
ento. O problema que ocorre a presso da base eleitoral para a liberao de
irsos. Se o deputado no conseguir verbas para os M unicpios que nele votaram,
rlamentar no presta, no tem fora, e passa a ser desprestigiado.
A CPI do oram ento deveria ter resultado em punies rigorosas, de cunho
linal, ao lado da mera renncia do mandato. Com tal providncia, os deputados
am sem qualquer sano, no havendo notcia de que tenha existido qualquer
resso penal de punio ou civil de ressarcimento.
Evidente est que o Poder Pblico deve fiscalizar a destinao das subvenes
:edidas. que, como recursos pblicos, apenas podem ter destino de interesse
lico. Se outorgadas para investimento em educao, sade ou qualquer outro
r social, importante que haja a fiscalizao no sentido de saber se foi dado o
piado destino ao recurso liberado.
Ningum est isento de prestar contas do que recebeu do Poder Pblico. Como
eiro do povo, essencial que tenha destinao prevista na lei oramentria e no
le liberao. Como incentivo financeiro que , deve resultar cm benefcio pbl ico.