BUROCRACIA PBLICA

E CLASSES DIRIGENTES NO BRASIL

Luiz Carlos Bresser-Pereira

Trabalho escrito para a Revista de

Sociologia e Poltica. Verso de 21 de julho
de 2007.

Sumrio. O Brasil experimentou a industrializao e um grande desenvolvimento econmico

entre 1930 e 1980. o perodo da estratgia nacional-desenvolvimentista iniciada por Getlio
Vargas, e retomada, depois de uma crise nos anos 1960, pelos militares no poder. Em todo esse
perodo, a burocracia pblica desempenhou papel chave, sempre associada burguesia industrial.
Essas duas classes surgem para a vida poltica nos anos 1930, e, associadas aos trabalhadores que
desempenham o papel de scios menores, promovem a Revoluo Industrial brasileira. Nos anos
1960, a radicalizao de esquerda e o alarmismo de direita, provocados principalmente pela
Revoluo Cubana de 1959, levam a um golpe militar em que burguesia e militares se associam
aos Estados Unidos. No obstante, burguesia e burocracia pblica voltam a adotar uma poltica
econmica nacionalista e desenvolvimentista nos anos seguintes. Nos anos 1980, porm, a grande
crise da dvida externa leva ao rompimento dessa aliana, e, a partir do incio dos anos 1990,
rendio ao neoliberalismo vindo do Norte. Nesse momento, a burocracia pblica, desorientada,
tratou de defender seus prprios interesses corporativos. A partir dos anos 1990, porm, envolve-
se na Reforma Gerencial do Estado de 1995; por outro lado, o neoliberalismo, que se tornara
dominante, perde hegemonia nos anos 2000 devido a seu fracasso em promover o
desenvolvimento econmico. Esses dois fatos, de um lado, restabelecem novas perspectivas
republicanas para a burocracia pblica, e, de outro, sugerem que uma aliana renovada entre a
burocracia pblica e a burguesia industrial pode estar se tornando novamente possvel de forma a
que o pas retome o desenvolvimento econmico.

Palavras-chave: Estado Burocracia Empresrios Pacto poltico

Nas sociedades modernas a classe empresarial e a alta burocracia pblica so os dois grupos
sociais estratgicos do ponto de vista poltico. No processo de desenvolvimento capitalista, as
classes sociais estiveram sempre em processo de transformao: a aristocracia perdeu poder e
relevncia durante o sculo XIX, o mesmo aconteceu com a classe camponesa, a burguesia
deixou de ser apenas uma classe mdia para incluir tambm uma camada alta, a classe
trabalhadora diversificou-se e uma parte dela ganhou nvel de camada ou estrato mdio, e a
burocracia, que era um pequeno estamento situado principalmente dentro da organizao do
Estado, transformou-se em uma grande seno imensa classe profissional ou em uma
1
tecnoburocracia tanto pblica quanto privada. Em todo esse processo, porm, a alta
burguesia, formada por empresrios e rentistas, e a alta burocracia poltica, constituda de
burocratas profissionais e polticos eleitos, desempenharam sempre o papel poltico
2
estratgico. Ainda que a partir do sculo XX, quando a democracia se tornou o regime
poltico dominante, os trabalhadores e as camadas tanto mdias burguesas quanto
profissionais tenham aumentado sua influncia graas ao poder do voto, os grandes
empresrios e a burocracia poltica os primeiros como parte da classe capitalista e os
segundos, da classe profissional foram sempre os principais detentores do poder. E embora
com freqncia estivessem em conflito, porque possuem interesses corporativos diferentes,
estiveram mais freqentemente associados em torno da construo e consolidao das
respectivas naes. Sempre souberam que seu poder e prestgio dependem essencialmente da
autonomia e da fora do Estado-nao que dirigem, o que os leva a terem interesses comuns
que superam eventuais divergncias ideolgicas.

Neste trabalho, procurarei fazer uma anlise abrangente do papel desempenhado pela
burocracia pblica na sociedade brasileira ou seja, pelo setor da classe profissional
constitudo pelos servidores pblicos, os administradores das empresas estatais, os consultores
da administrao pblica e os polticos profissionais; como estou interessado em classes
dirigentes, minha ateno ser dirigida para as camadas altas desses grupos que podem ser
denominadas alta burocracia pblica ou burocracia poltica. Incluo os consultores na
burocracia pblica porque eles geralmente so ex-funcionrios que desempenham papel
importante na definio das estratgias organizacionais e administrativas do aparelho do
Estado, constituindo parte da comunidade de gestores pblicos. Incluo os polticos porque,
embora eles tenham com freqncia origem burguesa e mais recentemente tambm origem

1
Estou usando a palavra classe em seu sentido clssico, presente em Marx e tambm em
Weber, como dependente das formas de propriedade. Neste caso, a classe profissional
controla a organizao (tem a propriedade coletiva da organizao, conforme discuti em
Bresser-Pereira, 1977b), de mesma forma que a classe capitalista tem a propriedade individual
do capital. Uso camada ou estrato no sentido da sociologia da estratificao social que se
baseia nos critrios de renda, educao e prestgio social; nesse caso, cada classe pode incluir
mais de uma camada.
2
Entende-se aqui por rentistas os capitalistas inativos que vivem de dividendos, juros e
aluguis.

2
trabalhadora, quando so bem sucedidos eles se profissionalizam e a maior parte dos seus
rendimentos passa a derivar do Estado. Incluo-os, tambm, porque, do outro lado, os altos
burocratas no eleitos desempenham papeis polticos. O fato de incluir os polticos
profissionais no conceito de burocracia pblica no significa que ignore a ampla literatura
existente sobre os conflitos entre polticos e burocratas, nem que desconsidere a insistncia da
alta burocracia no-eleita brasileira em se distinguir dos polticos profissionais desde os anos
1930. H uma longa histria desse conflito que at hoje persiste entre altos servidores
pblicos. Entretanto, o carter poltico da atividade dos altos servidores foi amplamente
demonstrado na clssica pesquisa realizada nos Estados Unidos por Aberbach, Putnam e
Rockman (1981). Por outro lado, como salientaram Loureiro e Abrucio (1999: 70), o
aumento da cobrana democrtica por parte da populao e com a necessidade de uma
atuao cada vez mais eficiente por parte do Estado, o limite entre o que a tarefa do
burocrata e o que cabe ao poltico vem-se tornando cada vez mais tnue e, em alguns casos,
h um total embaralhamento das duas funes. A distino entre os burocratas ou
tcnicos que seriam competentes e se identificariam com a racionalidade e a eficincia e os
polticos que seriam clientelistas e despreparados uma ideologia tecnoburocrtica. No
Brasil ela se justificava nas fases iniciais do desenvolvimento capitalista brasileiro, quando os
polticos a nvel federal estavam ainda muito presos aos coronis e ao clientelismo local; era
um modo de a burocracia pblica lograr legitimidade ao se opor s formas tradicionais de
poltica. Estas formas, porm, foram mudando a partir de 1930, ao mesmo tempo em que o
sistema poltico se democratizava, de maneira que foi ficando claro, de um lado, a
proximidade entre tcnicos e polticos, e, de outro, a necessidade de controlar ambos
democraticamente, e no apenas os polticos. ngela de Castro Gomes (1994), que estudou as
novas elites burocrticas brasileiras formadas principalmente por economistas e engenheiros
3
salientou o carter maniquesta dessa diviso, seu carter de tradio inventada. Nas
sociedades modernas, na medida em que a classe profissional avana, o processo de
profissionalizao no ocorre apenas com os burocratas pblicos no-eleitos, ocorre tambm
com os eleitos; estes esto para os empresrios assim como os no-eleitos esto para os

3
A pesquisadora, entretanto, salientou que embora nos ltimos anos tal representao sofreu
duros golpes, no se deve ter dvidas sobre sua capacidade de sobrevivncia (Castro Gomes,
1994: 2).

3
administradores privados dispem de maiores recursos polticos e esto mais dispostos a
arriscar ou a aceitar uma relativa insegurana mas afinal fazem parte de uma mesma classe
profissional que tem no conhecimento seu ativo mais importante, e na eficincia ou na
racionalidade sua justificao maior.

Formas de Estado e pactos polticos

dentro desse quadro amplo, no qual o Estado a expresso da sociedade, o instrumento
por excelncia de ao coletiva da Nao, que devemos compreender a burocracia pblica.
Esta, conjuntamente com a classe profissional privada, faz parte da classe que reivindica o
monoplio do conhecimento tcnico, organizacional e comunicativo ao pretender ser a nica
classe com a capacidade de lograr eficincia nos processos de trabalho. A atuao poltica da
burocracia pblica vai refletir essa condio bsica. Enquanto setor de uma classe social, ela
defender seus interesses, enquanto parte constitutiva do Estado ela se identificar com a
organizao do Estado, vai vestir a camisa do Estado, ao mesmo tempo em que vai
responder s presses das demais classes sociais. Conforme Paulo Srgio Pinheiro (1978: 31),
em seu estudo sobre as classes mdias urbanas na Primeira Repblica, a ao poltica da
burocracia pblica vai depender do funcionamento concreto dos aparelhos de Estado e das
relaes do Estado com as diversas classes sociais. Na condio de parte da classe
profissional e de elemento constitutivo do aparelho do Estado, a burocracia pblica tende a
fazer parte da classe dirigente. J o fazia enquanto burocracia patrimonial, no Imprio e na
Primeira Repblica; o far enquanto burocracia moderna no momento da proclamao da
Repblica e depois de 1930; alcanar a condio de classe dirigente principal entre 1964 e
1984; e a partir de ento perde decisivamente poder juntamente com a burguesia industrial
com a qual se aliou desde os anos 1930.

Quadro 1: Formas Histricas de Estado e de Administrao

1821-1930 1930 1985 1990 - ...

Estado Patriarcal- Nacional- Liberal-
/sociedade Dependente Desenvolvimentista Dependente

Regime poltico Oligrquico Autoritrio Democrtico

4
 Classes Latinfundirios Empresrios e Agentes
dirigentes e Burocracia Burocracia pblica financeiros e
patrimonial Rentistas

Administrao Patrimonial Burocrtica Gerencial

As formas histricas do Estado no Brasil esto naturalmente imbricadas na natureza de sua

sociedade, e, portanto, expressam de um lado as mudanas por que vai passando a sociedade
e, de outro, a maneira pela qual o poder originrio, derivado ou da riqueza ou do
conhecimento e da capacidade de organizao, distribudo nessa sociedade. As formas do
Estado brasileiro, pensadas de acordo com esse critrio, esto resumidas no Quadro 1. No
sculo XIX a sociedade essencialmente patriarcal e mercantil porque dominada pelo
latifndio agro-exportador e pelos comerciantes locais que no incorporam ainda as idias de
progresso tcnico e produtividade, enquanto o Estado conta com a participao importante de
uma burocracia patrimonial. A primeira forma histrica de Estado, o Estado Patriarcal-
Oligrquico, patriarcal no plano das relaes sociais e econmicas internas, e mercantil no
plano das relaes econmicas externas, e caracterizada pela participao na classe dirigente
oligrquica de uma burocracia patrimonial; um Estado dependente porque suas elites no
tm suficiente autonomia nacional para formularem uma estratgia nacional de
desenvolvimento: limitam-se a copiar idias e instituies alheias com pouca adaptao s
condies locais. A partir dos anos 1930, quando comea a Revoluo Industrial brasileira, a
sociedade passa a ser industrial porque agora os empresrios industriais tornam-se
dominantes, enquanto o Estado torna-se nacional-desenvolvimentista porque envolvido em
uma bem sucedida estratgia nacional de desenvolvimento. No Estado Nacional-
Desenvolvimentista, dominante entre 1930 e 1980, a classe dirigente caracterizada por uma
forte aliana entre a burguesia industrial e a burocracia pblica, e o perodo marcado por um
grande desenvolvimento econmico. Alm de ser o momento da Revoluo Industrial,
tambm o da Revoluo Nacional: o nico em que a Nao se sobrepe condio de
dependncia. Seu sentido poltico maior a transio do autoritarismo para a democracia, mas
ser marcada por dois retrocessos, um em 1937 e o outro em 1964. Os anos 1980s so de crise
e de transio, so o momento em que o pas atravessar a pior crise econmica de sua

5
histria uma crise da dvida externa e da alta inflao inercial que merece o nome de
Grande Crise dos Anos 1980. Esta crise facilitar a transio democrtica, mas, em
compensao, debilita a Nao e a leva a se tornar novamente dependente. Surge ento a
forma de Estado ainda hoje dominante no Brasil: o Estado Liberal-Dependente. A partir de
1991, as polticas pblicas, embora conservando o carter social acordado durante a transio
democrtica, tornam-se, no plano econmico, novamente dependentes, passando a seguir
risca as orientaes vindas do Norte. Sociedade e Estado perdem rumo, o Estado se
enfraquece, e se torna incapaz de fazer o que fizera entre 1930 e 1980: coordenar uma
estratgia nacional de desenvolvimento. Atravs da abertura comercial e da abertura
financeira, deixa de ter capacidade de se proteger contra a tendncia sobrevalorizao da
taxa de cmbio que caracteriza os pases em desenvolvimento, e entra em fase de
desindustrializao e quase-estagnao. O retorno condio de dependncia coincide com
pequena diferena com a transio democrtica porque ocorre em um momento em que as
foras polticas que lideraram a transio no contavam com um projeto alternativo para
enfrentar a crise do modelo nacional-desenvolvimentista. E tambm porque, nos anos 1990,
logo aps o colapso da Unio Sovitica, a hegemonia ideolgica do Norte sobre a Amrica
Latina tornara-se quase absoluta.

Apesar de ser comum se identificar o perodo nacional-desenvolvimentista com o

corporativismo, no uso esse conceito porque ele antes confunde do que esclarece. Nos anos
1930 h de fato um elemento corporativista no Estado brasileiro que se reflete na Constituio
de 1934 que prev representao classista no Congresso. Entretanto o que geralmente se usa
o conceito de corporativismo de Schmitter, 1974 e Cawson, 1986, que buscaram explicar
sistemas polticos avanados como o da Alemanha, no qual o Estado tem como um de seus
papis intermediar interesses das classes capitalista e trabalhadora representadas por
sindicatos. Nesse caso, o corporativismo brasileiro compreendido de maneira negativa,
como autoritrio e excludente dos trabalhadores (Santos, 1990; Costa, 1999) o que de fato
foi , mas preciso entender que o grau de desenvolvimento poltico do Brasil no
possibilitava outra coisa.

Neste trabalho examinarei tambm as reformas do aparelho do Estado. Do ponto de vista

administrativo, o Estado ser patrimonial at os anos 1930 prevalecendo ento a confuso

6
intrnseca ou inerente ao patrimonialismo entre o patrimnio pblico e o privado. Nos anos
1930 comea a Reforma Burocrtica ou do servio pblico e a administrao passa a ser
burocrtica ou weberiana, preocupada principalmente com a efetividade da ao pblica. A
partir de 1995, quando comea a Reforma Gerencial ou da Gesto Pblica, a administrao
assume carter crescentemente gerencial na medida em que o critrio da eficincia torna-se
decisivo. A essas formas de Estado correspondem formas de burocracia: patrimonial,
weberiana e gerencial, as duas ltimas podendo ser consideradas modernas, mas a
weberiana est ainda preocupada com a racionalidade formal da organizao e com a
efetividade de suas normas e regulamentos, enquanto que a gerencial j est voltada para a
realizao eficiente das tarefas, ou seja, para a reduo dos custos e o aumento da qualidade
dos servios, independentemente das normas e rotinas, que continuam necessrias mas so
flexibilizadas.

No Quadro 1, temos ainda os regimes polticos dominantes nesses trs perodos: ele foi
oligrquico entre 1822 e 1930, autoritrio entre 1930 e 1985, e democrtico a partir de ento.
Talvez mais significativos, entretanto, sejam os pactos polticos que caracterizam a sociedade
brasileira desde 1930, e que aparecem no Quadro 2. O perodo 1930-1959 corresponde ao
Pacto Popular-Nacional de Getlio Vargas do qual participam a nova burguesia industrial, a
nova burocracia pblica moderna, setores da velha oligarquia, e os trabalhadores; tambm a
primeira fase do Estado Nacional-Desenvolvimentista. Ainda que a democracia seja
estabelecida em 1945, no houve mudana de pacto poltico porque, embora nos quinze anos
anteriores os trabalhadores no tivessem direito ao voto, j participavam de alguma forma do
processo poltico atravs do populismo de Vargas; e porque tanto o presidente Dutra, que o
antecedeu, quanto o presidente Kubitschek que o suceder depois de um breve intervalo, sero
eleitos nos quadros do Pacto Popular-Nacional que Getlio Vargas liderou. H em seguida
uma crise, entre 1960 e 1964, que no muda o modelo econmico (que continua substituidor
de importaes e nacional-desenvolvimentista), mas muda o pacto poltico que se torna
Burocrtico-Autoritrio porque dele so excludos os trabalhadores, e a burocracia pblica
militar ganha papel maior. A partir de 1977 comea a crise desse pacto e do regime militar,
surgindo outra coalizo poltica, o Pacto Popular-Democrtico de 1977. Esse pacto
conseqncia do rompimento da aliana que a burguesia havia feito com os militares, e se
torna realidade a partir da adeso dos empresrios principalmente industriais s foras que

7
lutavam pela redemocratizao. O Pacto Popular-Democrtico chega ao poder em 1985, mas
dois anos depois, com o fracasso do Plano Cruzado, colapsa, na medida em que deixou claro
que os novos governantes no tinham um projeto para as novas condies que o pas
enfrentava e principalmente para dar conta da Grande Crise da Dvida Externa e da Alta
Inflao dos anos 1980. Temos em seguida um novo perodo intermedirio de crise que se
transforma em hiperinflao em maro de 1990. No ano seguinte, depois do fracasso de um
novo plano de estabilizao, o Plano Collor, o pas se rende ortodoxia convencional vinda
do Norte, e o novo pacto poltico dominante passa a ser o Pacto Liberal-Dependente que tem
como principais participantes os grandes rentistas que vivem de juros, os agentes do setor
financeiro que deles recebem comisses, as empresas multinacionais e os interesses
estrangeiros no pas interessados em taxas de cmbio apreciadas. Falo de agentes ao invs
de empresrios do setor financeiro porque a maioria deles provm diretamente da classe
profissional privada, e realizam seus ganhos no mercado graas a seu conhecimento e no a
seu capital. H, no entanto, no perodo, um grande avano econmico, que a estabilizao
da alta inflao pelo Plano Real um plano de estabilizao comandado por Fernando
Henrique Cardoso no governo de transio de Itamar Franco. Este plano, entretanto, nada
tinha a ver com a ortodoxia convencional j ento dominante, mas fora o resultado da
aplicao da teoria da inflao inercial desenvolvida por economistas brasileiros para resolver
um problema que afligia a sociedade brasileira desde 1980.

Quadro 2: Pactos Polticos

Anos Pactos Polticos
1930-1959 Popular-Nacional
1960-1964 Crise
1964-1977 Burocrtico-Autoritrio
1977-1986 Popular-Democrtico (crise)
1987-1990 Crise
1991- ... Liberal-Dependente

8
 Surge a burocracia moderna: 1930-45
A burocracia de Estado moderna, que faz parte da classe profissional, j estava surgindo no
final do sculo XIX, mas ela s ganha fora poltica nos agitados anos 1920, quando as
camadas mdias urbanas da qual faz parte revelam de maneira intensa sua insatisfao com o
domnio da oligarquia cafeeira que, aproveitando-se do voto aberto que lhe permitia comandar
o voto da populao rural e da possibilidade de fraude eleitoral, no lhe dava espao poltico.
Virginio Santa Rosa (1933 [1976]: 38) acentua com vigor o sentido do tenentismo e da
Revoluo de 1930 como sendo resultado da profunda insatisfao das camadas mdias
urbanas, que incluam a pequena burguesia, os profissionais liberais, os empregados privados
e os servidores pblicos mdios civis e militares. Em suas palavras, as classes mdias
urbanas, alijadas das posies de mando e cargos eletivos pela ao decisiva da plebe dos
latifndios, ficavam, absurda e criminosamente, margem dos polticos brasileiros, sem
influncia orientadora nos destinos ptrios. A partir, porm, da disputa ocorrida nos anos
1960 entre a escola de sociologia de So Paulo e o ISEB (Instituto Superior de Estudos
Brasileiros) pelo monoplio do conhecimento sociolgico legtimo, formou-se uma espcie de
consenso quanto ao carter no-burgus mas oligrquico da Revoluo de 30, e, portanto, da
sua importncia menor na histria brasileira. No o caso, aqui, de resenhar essa viso
equivocada que, ao rejeitar a possibilidade de uma burguesia industrial nacional no pas,
renunciou tambm idia de Nao. Hoje, essa questo est superada: sabemos que 1930 foi
um divisor de guas da histria brasileira, que a Revoluo Industrial brasileira comeou
ento marcando o fim do Estado Oligrquico e o incio do Estado Nacional-
Desenvolvimentista. Esta transformao, entretanto, s foi possvel porque a prpria
oligarquia se dividira regionalmente, os setores voltados para o mercado interno dessa
oligarquia se aliando s camadas mdias urbanas na luta por uma maior participao poltica.
Nos termos de Nelson Werneck Sodr (1962: 322), desde o momento em que a classe
dominante se apresentava cindida, surgia a possibilidade de recompor a aliana entre os
setores daquela classe e os grupos atuantes da classe mdia. O comando coube a um poltico
autoritrio e nacionalista cujo liberalismo e positivismo da juventude, importados da Europa,
cederam realidade de um pas que no havia ainda realizado a sua Revoluo Capitalista
mas apenas sua Revoluo Mercantil. Getlio Vargas liderou uma coalizo poltica
heterognea, a Aliana Liberal, para realizar a revoluo, e, depois, gradualmente, sem plano

9
mas com sentido de oportunidade, capacidade de conciliao, esprito republicano, e viso do
futuro, estabeleceu uma nova coalizo poltica baseada na aliana entre os setores
substituidores de importao da velha oligarquia, os empresrios industriais, os tcnicos e os
4
militares do governo, e os trabalhadores urbanos. Antes de 1930 no havia um Brasil feudal,
como os intrpretes da primeira metade do sculo XX supuseram, mas houve um capitalismo
patriarcal e mercantil, que, durante a Primeira Repblica, esteve sob o domnio da burguesia
cafeeira paulista. Nesse perodo, entretanto, ocorria em So Paulo a emergncia de uma
burguesia industrial de imigrantes e descendentes de imigrantes com pouca ou nenhuma
5
capacidade de formulao e de atuao poltica. Graas, porm, liderana de Getlio
Vargas, e s condies favorveis que se abriram para o Brasil com a crise do sistema central
nos anos 1930, a burocracia pblica moderna ter afinal um papel entre as classes dirigentes
brasileiras em associao com a nova burguesia industrial manufatureira e com setores da
oligarquia voltados para o mercado interno. Entre 1930 e 1964 essas trs classes dirigiro o
pas em substituio oligarquia agro-exportadora associada aos interesses externos. Durante
15 anos Vargas governar sob regime semi-autoritrio ou abertamente autoritrio (Estado
Novo). O perodo autoritrio trouxe consigo abusos mas foi funcional para que a transio de
poder se realizasse, para que a Revoluo Nacional (a formao do Estado-nao) e a
Revoluo Industrial completassem a Revoluo Capitalista. Antes no existia democracia,
mas o regime eleitoral viciado impedia qualquer mudana mudana que o sistema
autoritrio permitiu. O voto secreto alcanado logo aps a Revoluo de 1930 foi fundamental
para que o poder no voltasse para a oligarquia agrrio-exportadora em um pas que ainda
permanecia principalmente agrcola e pecurio. Conforme observa Pedro Cezar Dutra
Fonseca (1989: 144 e 184), em sua anlise dos governos Vargas, a Revoluo de 1930 foi
originalmente burguesa e oligrquica; obviamente no criou a burguesia industrial porque
hoje h vasta bibliografia mostrando a importncia da indstria brasileira na Repblica
Velha; mas se sua origem foi oligrquica e burguesa, seus resultados foram eminentemente
burgueses ou capitalistas; a partir de 1930 comeou no Brasil um novo tipo de
desenvolvimento capitalista. Em linhas gerais, este consistiu em superar o capitalismo agrrio

4
A expresso substituidor de importaes para caracterizar o setor da oligarquia agro-
pecuria que participou de Revoluo de 1930 de Igncio Rangel (1980: 47).

10
e comercial assentado nas atividades exportadoras de produtos primrios, rumando para outro
cuja dinmica iria gradualmente depender da indstria e do mercado interno. Conforme
assinalou Octavio Ianni (1971: 13), o que caracteriza os anos posteriores a 1930 o fato de
que ela cria condies para o desenvolvimento do Estado burgus.

No seio da burocracia pblica foram os militares e, especificamente, os tenentes que

desempenharam um papel poltico decisivo. Conforme observa Maria Ceclia Forjaz (1978:
20), o comportamento poltico-ideolgico dos tenentes s pode ser explicado pela
conjugao de duas dimenses: sua situao institucional como membro do aparelho militar
do Estado e sua composio social como membro das camadas mdias urbanas. O
movimento tenentista, que surge das revoltas de 1922, 1924 e 1926, um fenmeno poltico e
militar original. Embora os tenentes tenham se revoltado contra a hierarquia do Exrcito e
no h maior afronta para uma organizao militar burocrtica do que isto eles no foram
expulsos do Exrcito, e as punies que sofreram afinal foram menores, porque eles se
6
revoltavam em nome do prestgio e da misso do Exrcito. Embora eles tenham participado
de revoltas ou de revolues, eles partilhavam uma ideologia essencialmente burguesa como a
de Vargas. No era, entretanto, uma ideologia liberal, mas uma ideologia nacionalista e
intervencionista. O liberalismo sem dvida a ideologia por excelncia da burguesia: foi
baseada nele que a burguesia logrou vencer o Estado Absolutista dominado pela aristocracia.
Mas a burguesia europia e a americana sempre foram, tambm, nacionalistas: foi o
nacionalismo que permitiu burguesia, neste caso associada primeiro ao rei absoluto e depois
aos governos parlamentares, formar os Estados-nao, definir suas fronteiras as fronteiras
de seus mercados seguros , e lograr xito econmico na competio com os demais Estados
nacionais. Nos anos 1920, quando surgem os tenentes, ou nos anos 1930, quando Vargas
abandona os liberais e se associa e eles, o desenvolvimento industrial brasileiro exigia que o
nacionalismo se sobrepusesse ao liberalismo e foi o que foi feito.

Os tenentes foram o lado militar da burocracia moderna do Estado que, a partir da

Revoluo de 1930, passa a fazer parte da nova coalizo poltica ou bloco de poder que se

5
A grande exceo foi Roberto Simonsen.

11
forma ento. Houve, entretanto, uma burocracia civil do Estado que tambm comea a ganhar
um papel decisivo a partir de ento. Para que isto acontecesse, entretanto, era necessrio que o
prprio aparelho de Estado se desenvolvesse criando os postos para a classe mdia que as
escolas superiores estavam formando. E foi isto que ocorreu. Os anos 1930 foram anos de
abandono do liberalismo e de aumento do intervencionismo em todo o mundo. No Brasil isto
tambm ocorreu, no simplesmente como um mecanismo de defesa contra a depresso, como
ocorreu nos Estados Unidos e na Europa, mas como uma forma de se levar adiante uma
estratgia nacional de desenvolvimento. E para isto no havia lugar para o liberalismo
econmico, para o laissez faire. A hora de organizar o Estado, de lhe dar o pessoal e os
instrumentos que lhe permitam desenvolver uma poltica nacional de desenvolvimento
econmico.

Desde que chega ao poder, Getlio Vargas entendeu que as deficincias administrativas eram
centrais na explicao do atraso econmico do pas. Para explicar a revoluo, afirma Getlio
Vargas em discurso de 1931: agravados esses males com a anarquia administrativa, a
7
desorganizao financeira [do Estado], e a depresso econmica... a reao impunha-se. A
palavra de ordem, nesse perodo, racionalizao, um outro nome para o planejamento da
interveno do Estado. Sem uma boa administrao nada seria possvel fazer. A partir dessa
tica, a reforma burocrtica ou reforma do servio pblico se impunha. Em 1936, com a
criao do Conselho Federal do Servio Pblico Civil, Vargas lana seu governo nessa
empreitada. A Reforma Burocrtica de 1936 que tivera como precursor o embaixador
8
Maurcio Nabuco, ter em Luiz Simes Lopes a figura poltica e administrativa principal. Em

6
Conforme observa Jos Augusto Drummond (1986: 51) em seu estudo sobre o movimento
tenentista, os tenentes no perderam seu valorizado vnculo com as instituies militares e
nem a sua patente de oficiais.
7
Citado por Dutra Fonseca (1986: 160).
8
Maurcio Nabuco foi o pioneiro da reforma burocrtica no Brasil ao estabelecer os
princpios do mrito no Itamaraty no final dos anos 1920. Entretanto, Lus Simes Lopes foi o
principal empresrio pblico da reforma. Lopes o principal empresrio de polticas
pblicas no perodo 1934-1937, embora Nabuco jogasse um papel importante em iniciar o
processo de definio da reforma, e Vargas tenha sido o empresrio poltico durante todo o
tempo (Francisco Gaetani, 2005: 99). Luiz Simes Lopes continuaria seu trabalho de
racionalizao do aparelho do Estado atravs da criao, em 1944, da Fundao Getlio
Vargas, que, atravs da Escola Brasileira de Administrao Pblica, tornar-se-ia o centro
principal de estudos sobre a administrao pblica no pas. Em 1954, cria em So Paulo a
Escola de Administrao de Empresas de So Paulo, e, nos anos 60, seu Curso de

12
seguida, a Carta Constitucional de 1937 d um passo adiante com a exigncia de concurso
pblico para os funcionrios pblicos e com a previso de um departamento administrativo
junto presidncia da Repblica. No ano seguinte, este ltimo dispositivo se efetiva com a
criao do DASP (Departamento Administrativo do Servio Pblico) que passou a ser o
9
poderoso rgo executor da reforma.

Com o Estado Novo, o autoritarismo brasileiro ressurgia com fora mas agora revestido de
um carter modernizador. Para justificar a deciso arbitrria o governo apelou para a luta
contra o comunismo e o integralismo, movimentos que haviam recentemente tentado tomar o
poder, mas a sua verdadeira lgica estava na orientao de Vargas e de uma parte importante
das elites nacionalistas brasileiras de levar a cabo a Revoluo Nacional iniciada em 1930: de
realizar a revoluo modernizadora do pas, dot-lo de um Estado capaz, e promover a
industrializao no obstante a insistncia da oligarquia agrrio-mercantil no carter
essencialmente agrcola do Brasil. Embora a Revoluo Nacional fosse uma revoluo
burguesa, o Estado Novo dar nfase no papel da tcnica e dos tcnicos ou profissionais cujo
papel, nas empresas e principalmente na organizao do Estado, era estratgico para o
desenvolvimento econmico buscado. Em certos momentos, o papel dos profissionais era o de
meramente justificar as decises j tomadas, mas em muitos outros Vargas realmente se valia
dos conselhos e sugestes dos tcnicos ou dos intelectuais pblicos que se reuniam em torno
do DASP e mais amplamente em torno do governo para tomar suas decises. No apenas
atravs do DASP, mas dos Conselhos de Geografia e de Economia e Finanas, e do Ministrio
da Educao, que tambm foi uma fonte de pensamento da poca, e de outros rgos pblicos
que foram criados a partir de 1930, o Estado brasileiro se reorganizou, ganhou consistncia
administrativa e um sentido nacional para sua ao, ao mesmo tempo em que uma rgida
disciplina fiscal o mantinha sadio no plano financeiro. Com isso, estava sendo construdo um
Estado forte capaz um Estado cuja alta burocracia pblica passava, pela primeira vez, a ter

Administrao Pblica. Sobre essa reforma tambm significativa a contribuio de

Lawrence S. Graham (1968).
9
O DASP foi criado pelo Decreto-lei 579, de junho de 1938. Era, essencialmente, um rgo
central de pessoal, material, oramento, organizao e mtodos. Absorveu o Conselho Federal
do Servio Pblico Civil que havia sido criado pela Lei n 284, de outubro de 1936, a qual
institua tambm o primeiro plano geral de classificao de cargos e introduzia um sistema de
mrito.

13
um papel decisivo no desenvolvimento econmico brasileiro: um Estado que deixava de ser
mero garantidor da ordem social, como ocorrera at 1930, para assumir o papel de prestar
servios sociais e principalmente de ser agente do desenvolvimento econmico, um Estado
cuja burocracia tcnica e poltica constituam, ao lado da burguesia industrial, as classes
dirigentes do pas.

A burocracia pblica teria ainda, no primeiro governo Vargas, um papel importante ao

participar da criao das primeiras empresas de economia mista que teriam um papel decisivo
no desenvolvimento do pas. Na II Guerra Mundial Vargas hesitou entre o apoio aos Estados
Unidos e Inglaterra e o apoio Alemanha e Itlia, mas percebeu que a vitria ficaria com
os primeiros e decidiu, em um momento em que essa no estava ainda decidida, se aliar aos
primeiros. bem conhecida a histria de como Vargas usou essa deciso para obter o
financiamento e a tecnologia necessrios para a criao da primeira grande siderrgica
nacional a Companhia Siderrgica Nacional de Volta Redonda. Com a criao dessa
empresa e da Companhia de lcalis e da Companhia do Vale do Rio Doce, abriu-se um
grande espao para o desenvolvimento da burocracia pblica. O pas passava agora a contar
com dois tipos de burocracia pblica moderna: a burocracia de Estado e a burocracia das
empresas estatais dois grupos que teriam entre si seus conflitos, mas que seriam
principalmente solidrios na busca, de um lado, de maior poder e prestgio, e, de outro, de
xito no projeto de desenvolvimento nacional em curso. Os dois grupos tcnicos ou modernos
da burocracia, por sua vez, ganhavam melhores condies para se associar aos empresrios
privados. Conforme observa Martins (1976: 127, de um lado, a juno dos empresrios com
os grupos tcnicos da burocracia no interior do aparelho do Estado; de outro lado, o fato de
ser colocada em p de igualdade com os empresrios permite tecnocracia adquirir a
liberdade necessria para planejar o desenvolvimento capitalista a partir de critrios
universalistas. Atravs desse acordo, estabeleciam-se, assim, as bases para que a Nao,
atravs de tentativas e erros, ganhasse densidade poltica, fizesse o diagnstico do seu atraso e
formulasse uma estratgia nacional bem sucedida de industrializao.

14
 Nacional desenvolvimentismo vitorioso: 1945-60.
Ao se aliar aos Estados Unidos na Segunda Guerra Mundial Getlio Vargas ganhava no curto
prazo, mas sabia que o destino do Estado Novo estava selado. No foi surpreendente,
portanto, que em 1945, com a queda pacfica de Getlio Vargas, o Brasil se transformasse,
pela primeira vez, em uma democracia digna desse nome uma democracia ainda de elites,
10
mas baseada em eleies livres e amplas. O regime ditatorial violentara direitos, mas no
final dos quinze anos do primeiro governo Vargas, o Brasil mudara: estava em pleno processo
de revoluo industrial e nacional. Entretanto, com a democracia, e como se fosse parte
integrante dela, veio do Norte o liberalismo econmico que ameaou interromper a
transformao em curso. Em dois anos, as grandes reservas internacionais que o pas
acumulara durante a guerra foram transformadas em consumo de bens de luxo importados
pelos novos ricos e por uma classe mdia deslumbrada. Como, porm, a transio
democrtica no implicara em conflito social maior, mas fora antes o resultado de um quase-
consenso estabelecido entre as classes mdias e as elites entusiasmadas com a vitria dos
pases democrticos na guerra, no provocara uma mudana substancial na coalizo poltica
dominante no Brasil desde 1930. Por isso, no foi surpreendente que, a partir de 1948, a
poltica econmica do governo voltasse a reproduzir o acordo nacional entre a burguesia
industrial, a burocracia pblica e os trabalhadores em torno da estratgia de desenvolvimento
econmico substitutiva de importaes. Faltava nova poltica a legitimao ideolgica
necessria, j que a anterior, baseada em grandes intelectuais como Oliveira Vianna e
Azevedo Amaral, ficara prejudicada pelo apoio que prestara ao Estado Novo. Esta
legitimao, entretanto, surgiria na virada da dcada de 50, no Brasil, com as idias do grupo
que a partir de 1955 seria conhecido como o grupo do ISEB, e na Amrica Latina, com as
11
idias da CEPAL.

10
Os analfabetos continuavam sem direito ao voto, e os comunistas eleitos em 1946 foram
logo cassados, mas estas restries no so suficientes para que no se considere democrtico
o regime de 1945-1964.
11
O ISEB (Instituto Superior de Estudos Brasileiros), fundado em 1955 como setor do
Ministrio da Educao, decorreu da transformao de uma entidade de direito privado, o
IBESP (Instituto Brasileiro de Economia, Sociologia e Poltica), o qual, por sua vez, reuniu o
Grupo de Itatiaia que se reunia desde o final dos anos 50 em Itatiaia para discutir os
problemas brasileiros. A CEPAL (Comisso Econmica para Amrica Latina) inicia suas

15
Com as idias de Raul Prebisch e Celso Furtado, da CEPAL, legitimava-se a estratgia
econmica de proteo industria nacional. Esta legitimao baseava-se nas experincias
bem sucedidas de interveno do Estado na economia na Europa e no Japo, na nova teoria
macroeconmica de base keynesiana, e na crtica lei das vantagens comparativas do
comrcio internacional, que fora a principal arma ideolgica do imperialismo liberal para
dificultar a industrializao dos pases perifricos e dependentes. A poltica econmica do
Brasil desde 1930 constitura-se em uma antecipao a essas crticas da mesma forma que as
polticas fiscais expansionistas de Franklin Delano Roosevelt haviam antecedido a Teoria
Geral de Keynes. Por outro lado, as idias dos grandes intelectuais do ISEB, Guerreiro
Ramos, Igncio Rangel, Vieira Pinto e Hlio Jaguaribe sero fundamentais para legitimar a
industrializao substitutiva de importao no plano poltico. Sero eles que diagnosticaro e
defendero com mais vigor e coerncia o pacto poltico formulado por Getlio Vargas e a
correspondente estratgia nacional de desenvolvimento o nacional-desenvolvimentismo.
So eles que mostram que o Brasil fora uma semicolnia at 1930, dominada por uma
oligarquia agrrio-mercantil aliada ao imperialismo, e que a partir de 1930 comea a
Revoluo Industrial e Nacional Brasileira, baseada em uma coalizo poltica formada pela
burguesia industrial, a burocracia pblica, os trabalhadores, e a oligarquia substituidora de
importaes.

Esta anlise ganha consistncia e fora quando, em 1950, Getlio Vargas eleito presidente
da Repblica com uma grande maioria de votos. Nos quatro anos que se seguem, at seu
suicdio em 1954, o nacional-desenvolvimentismo de Vargas ser conduzido sempre por ele
mesmo, e por uma assessoria econmica da Presidncia da Repblica liderada por dois altos
burocratas pblicos Rmulo de Almeida e Jesus Soares Pereira. Essa assessoria logra
restabelecer as bases do desenvolvimento nacional a partir da criao de novas empresas
estatais para se encarregar do desenvolvimento da infra-estrutura econmica do pas; a
Petrobrs e a Eletrobrs sero os principais resultados desse trabalho. Por outro lado, um
outro grupo de tcnicos mais liberais e mais comprometidos com a cooperao internacional,
do qual fazem parte Ary Torres, Roberto Campos, Lucas Lopes e Glycon de Paiva, rene-se
em torno da Comisso Mista Brasil-Estados Unidos, que, sob o comando de Vargas, realiza

atividades em 1948, e, em 1949, publica seu estudo histrico que funda a escola estruturalista

16
um trabalho que antes complementa do que neutraliza a tarefa do primeiro grupo. Contribua
para isso o fato de que esses trabalhos e debates se realizavam em um quadro intelectual em
que o planejamento econmico do desenvolvimento estava legitimado: o quadro da Teoria
Econmica do Desenvolvimento (development economics) que nasce dos estudos de
Rosenstein-Rodan, Nurkse, Myrdal, Lewis, Singer, Rostow, Celso Furtado e Raul Prebisch
um grupo de economistas do desenvolvimento originados no processo de criao das Naes
Unidas e, indiretamente do Banco Mundial. O liberalismo da poca, portanto, era muito
relativo, nada tendo a ver com o neoliberalismo que surgiria nos Estados Unidos nos anos
1960 e se tornaria dominante nos anos 1980.

As novas empresas estatais e a deciso do Estado de investir na infra-estrutura econmica

representavam vitrias para a ala nacionalista da burocracia pblica econmica que assim
concretizava seus planos de desenvolvimento e ao mesmo tempo criava postos de trabalho,
prestgio e poder para si prpria. Sua grande vitria, porm, ser a criao do BNDE, em
1952, por proposta do Ministro da Fazenda da poca, o empresrio industrial de So Paulo,
Horcio Lafer. O Banco do Brasil se encarregava, ento, do financiamento da produo, e,
com a criao da Carteira de Exportao e Importao, CEXIM, passa a financiar o comrcio
exterior brasileiro. Continuava, entretanto, sem um rgo apropriado o financiamento dos
investimentos industriais. Isto s ocorrer em 1952, depois da volta de Vargas ao governo.
Forma-se, ento, a Comisso Mista Brasil-Estados Unidos, de 1951. Essa comisso fora
antecedida, durante o governo Dutra, em 1948, por uma misso americana, a Misso Abink,
que tivera como contraparte brasileira Otvio Gouva de Bulhes; no obstante seu corte
liberal, aceitara o projeto de se estabelecer no pas um capitalismo industrial. Esta proposta
vai ganhar consistncia no seio da Assessoria Econmica e da Comisso Mista Brasil-Estados
Unidos, criada para discutir e formular um plano de desenvolvimento para o pas e seu
financiamento internacional. Embora dominada pelo campo liberal, a Comisso Mista prope
que o Estado se encarregue da infra-estrutura (energia, transportes, comunicaes) enquanto
a iniciativa privada e estrangeira se encarregariam da minerao (principal interesse
estratgico dos Estados Unidos naquela poca em relao ao Brasil) e o Estado brasileiro
garantiria o acesso de empresas americanas a seu mercado. Havia, naturalmente, um conflito

latino-americana.

17
entre os dois grupos de tecnoburocratas pblicos, principalmente porque o grupo nacionalista
queria o monoplio estatal do petrleo, enquanto que o segundo o rejeitava. Mas estavam os
dois grupos igualmente voltados para o planejamento econmico e a montagem de uma infra-
estrutura de transportes e de energia de base estatal. Na poltica da Comisso Mista j estava
delineado o que viria a ser o Plano de Metas de Juscelino Kubitschek.

Alm de contribuir para o desenvolvimento econmico, o BNDES passaria a ser, a partir de

ento, e at hoje no obstante todos os acidentes por que passou a burocracia pblica
brasileira uma das bases da autonomia e de poder da burocracia pblica brasileira. O
BNDES, assim como o Banco Central, a Petrobrs, e alguns outros rgos orientados para a
coordenao econmica, seriam a materializao da estratgia de insulamento burocrtico que
caracteriza o desenvolvimento econmico de pases como o Brasil em que a burocracia
pblica joga um papel decisivo, mas a democracia nascente obriga os polticos ao exerccio da
prtica do clientelismo. Enquanto os rgos pertencentes principalmente aos ministrios
sociais so objeto de repartio poltica entre os partidos que apiam o governo, e os rgos
relacionados com a infra-estrutura so relativamente preservados, os rgos de coordenao
econmica so insulados do clientelismo. Esta uma reivindicao da burocracia pblica,
mas uma deciso dos prprios polticos que, assim, reconhecem o carter estratgico dos
rgos de coordenao econmica e o perigo que representa para eles mesmos submet-los ao
clientelismo. Na medida, porm, em que o desenvolvimento econmico acompanhado pelo
desenvolvimento poltico do pas, esse tipo de insulamento vai perdendo importncia relativa
porque, de um lado, o nmero de rgos no submetidos ao clientelismo diminui, e, de outro,
porque a sociedade passa a exercer um controle mais direto sobre as polticas que promovem.

Enquanto a burocracia pblica em sentido amplo se desenvolvia a passos largos no mbito do

Banco do Brasil, do BNDES e das empresas estatais, a burocracia pblica estatutria, que a
Reforma Burocrtica de 1936 procurara definir e tornar meritocrtica, voltara para trs.
Quando Getlio Vargas volta ao governo, procura restabelecer a reforma, enviando ao
Congresso, em 1953, um projeto global de reforma administrativa, mas no logra aprov-lo,
como no o lograr Juscelino Kubitschek, que far a mesma tentativa. No obstante,
conforme relata Celso Lafer (1970), a administrao pblica brasileira progredia: estimava-se
que em 1952 a porcentagem de servidores escolhidos segundo o mrito subia a 9%, contra 4%

18
 12
em 1943. O grande desenvolvimento da burocracia pblica brasileira, entretanto, estava se
realizando paralelamente, atravs das empresas estatais, de organizaes na poca quase-
estatais como a Fundao Getlio Vargas criada em 1944 por Vargas, e por autarquias como
o BNDES. Quando, em 1956, Juscelino Kubitschek decide por um ambicioso Programa de
Metas que, principalmente atravs da indstria automobilstica, completar a Revoluo
Industrial brasileira iniciada por Vargas, o problema de qual setor da burocracia se o
estatutrio ou o paralelo dever ser principalmente acionado se colocar novamente.
Embora o presidente tente a via estatutria, afinal a via paralela se revela mais flexvel e mais
rpida; o grande nmero de rgos que ento so criados, entre os quais se salienta o GEIA
(Grupo Executivo da Indstria Automobilstica) liderado por Lcio Meira, empregam uma
burocracia pblica no estatutria mas competente, recrutada segundo critrios de mrito; a
burocracia gerencial que est surgindo, nem mal se havia formalizado a weberiana. Conforme
observa Celso Lafer (1970: 85), os auxiliares diretos de Kubitschek para a implementao do
Programa de Metas eram todos tcnicos de alto nvel, experimentados no apenas nas
tentativas anteriores de planejamento como tambm em cargos polticos relevantes.
Destacam-se entre eles, alm de Lcio Meira, Lucas Lopes, Roberto Campos, e, mais adiante,
j para criar a SUDENE, Celso Furtado. Para o sucesso do plano, a escolha de uma burocracia
paralela, que j pr-anunciava a lgica do Decreto Lei 200 de 1967 e da Reforma Gerencial de
1995, foi fundamental.

O nacional-desenvolvimentismo fora vitorioso. O Brasil de 1960 era um outro pas quando

comparado com o de 1930. Seu desenvolvimento econmico fora extraordinrio, um parque
industrial sofisticado e integrado fora montado, de forma que se podia dizer que sua
Revoluo Industrial estava completa; a Nao havia ganho coeso, autonomia e identidade,
seu Estado, enquanto organizao, estava mais estruturado e profissionalizado, e enquanto
sistema constitucional-legal, estava mais legitimado por uma democracia nascente, de
maneira que tambm sua Revoluo Nacional estava completa; e quando essas duas
revolues se consumam, consuma-se tambm a Revoluo Capitalista: o Brasil j no era
mais uma sociedade mercantil e patriarcal, mas uma sociedade capitalista industrial na qual a

12
Em seu clssico trabalho sobre o Programa de Metas de Juscelino Kubitschek, Lafer (1970
[2002]) incluiu um captulo sobre a administrao pblica brasileira com o objetivo de avaliar

19
acumulao de capital e a incorporao de progresso tcnico passavam a fazer parte integrante
do processo econmico.

Este j um mundo diverso do mundo patrimonialista descrito por Faoro, que, congelando a
sociedade e o Estado nessa formao, pretende que o Governo Vargas foi ainda uma
expresso do Estado patrimonial. Faoro claro a respeito: De D. Joo I a Getlio Vargas,
numa viagem de seis sculos, uma estrutura poltico-social resistiu a todas as
transformaes... a persistncia secular da estrutura patrimonial, resistindo galhardamente,
inviolavelmente, repetio, em fase progressiva, da experincia capitalista. Ora, ao insistir
nesta tese, Faoro (1957/75: 733-736) ignora a diferena fundamental entre o patrimonialismo
e a burocracia racional-legal, que Weber tanto salientou. No considera o carter
essencialmente tradicional do Estado patrimonial, em oposio ao carter moderno, racional-
legal, do capitalismo industrial e da burocracia moderna. Erro que Srgio Buarque de Holanda
(1936/69: 106), por exemplo, embora escrevendo muito antes, no cometeu quando afirmou:
O funcionalismo patrimonial pode, com a progressiva diviso das funes e com a
racionalizao, adquirir traos burocrticos. Mas em sua essncia ele tanto mais diferente do
burocrtico, quanto mais caracterizados estejam os dois tipos.

Entretanto, um acontecimento no previsto a Revoluo Cubana de 1959 que em breve se

transforma em um episdio chave na Guerra Fria entre Estados Unidos e Unio Sovitica
mudar no plano poltico o quadro otimista que o governo Kubitschek deixara, enquanto uma
crise econmica interna aprofundar a crise poltica.

Burocracia pblica no poder: 1964-1984

O Brasil, como conseqncia do Pacto Popular-Nacional e da estratgia nacional-
desenvolvimentista que foi adotada entre 1930 e 1960, era no final desse perodo um pas em
pleno desenvolvimento econmico que havia praticamente completado sua Revoluo
Industrial e Nacional. Em 1959, porm, ocorre a Revoluo Cubana uma revoluo que
inicialmente era apenas anti-oligrquica e anti-imperialista, mas que, no quadro da Guerra
Fria, e dada a incapacidade dos Estados Unidos de aceitarem a nacionalizao de empresas

sua capacidade de implementar um plano de governo abrangente como foi aquele programa.

20
americanas que os revolucionrios comeavam a realizar, transforma-se em uma revoluo
comunista apoiada pela Unio Sovitica. Wright Mills viajou para Cuba logo aps a
revoluo, verificou que revoluo no era comunista, e apelou a seus compatriotas
americanos que a aceitassem ao invs de lanar o pas nos braos do comunismo. Seu Listen
Yankees (1960), entretanto, no foi ouvido, e Fidel Castro caminhou em direo ao
comunismo. No cabe aqui discutir quais foram as conseqncias dessa revoluo para o
povo cubano; para a Amrica Latina e particularmente para o Brasil, porm, no h dvida
que foram desastrosas. A revoluo socialista em Cuba, em um momento em que a economia
da Unio Sovitica estava ainda crescendo aceleradamente e Kruschev prometia alcanar em
breve o nvel de desenvolvimento dos Estados Unidos, levou imediatamente a uma
radicalizao poltica de setores importantes da esquerda brasileira que imaginaram poder
repetir aqui a experincia cubana. Esta radicalizao aconteceu em um momento em que,
crise econmica provocada pelos gastos excessivos e pela apreciao do cmbio durante o
governo Kubitschek, somava-se a crise poltica causada pela eleio e subseqente renncia
do presidente Jnio Quadros, e pela assuno presidncia da repblica de Joo Goulart.
Goulart, por suas tendncias de esquerda, no contava com a confiana da burguesia que
agora se unificava politicamente, depois de haver permanecido dividida durante 30 anos, nem
com a confiana dos militares que tambm rejeitavam radicalmente o socialismo ou o
comunismo. O resultado da radicalizao da esquerda e do alarmismo da direita, em um
quadro de crise econmica e instabilidade poltica, foi o golpe militar de 1964 que ocorre com
o apoio dos Estados Unidos.

O Pacto Popular-nacional de Vargas reunindo burguesia industrial, burocracia poltica e

trabalhadores, que estava em crise desde 1960, rompe-se definitivamente. O novo pacto que
reunir toda a burguesia e a burocracia poltica na qual os militares voltam a ser preeminentes
o Pacto Burocrtico-autoritrio. O Ciclo Nao e Desenvolvimento que caracterizara a
sociedade durante todo a primeira metade do sculo estava encerrado na medida em que os
dois setores mais nacionalistas da classe capitalista e da burocracia pblica, respectivamente
os empresrios industriais e os militares, haviam se aliado aos americanos. Um pouco mais
tarde, no final dos anos 1960, comearia, no mbito da sociedade, outro ciclo que denomino
Ciclo Democracia e Justia Social um ciclo no qual a sociedade esquecia a idia de Nao
aceitando a dependncia e supunha o desenvolvimento econmico assegurado (estvamos em

21
pleno milagre econmico); mas, em compensao, definia como objetivos sociais bsicos a
correo das duas distores que aquele desenvolvimento causava: o autoritarismo e a
desigualdade. No mbito do Estado, entretanto, a estratgia nacional-desenvolvimentista teria
prosseguimento no quadro de um pacto poltico no qual a burocracia poltica, principalmente
militar, mas tambm civil, matinha sua aliana com a burguesia, e principalmente com a
burguesia industrial. O modelo poltico, alm de autoritrio, era excludente do ponto de vista
poltico e social, afastando os trabalhadores e as esquerdas do poder, e promovendo uma forte
concentrao de renda da classe mdia para cima, no quadro do que chamei modelo de
13
subdesenvolvimento industrializado.

Entre 1964 e 1984 inverte-se a relao entre a burguesia industrial e a burocracia poltica no
Brasil porque esta, apoiada no seu setor militar, passa a ter precedncia sobre a primeira.
Depois de um processo de ajustamento fiscal e externo que faz a inflao retornar para nveis
aceitveis e equilibra a conta corrente do pas, conduzido por Roberto Campos e Otavio
Gouva de Bulhes, e de uma srie de reformas que, significativamente, levam
nacionalizao da telefonia e criao da Eletrobrs no obstante o credo liberal e
internacionalista dos dois economistas, o Banco Central criado, substituindo a carteira do
Banco do Brasil, a Sumoc, que desde 1944 desempenhava esse papel. E o modelo de
industrializao por substituio de importaes, ou, mais amplamente, a estratgia nacional-
desenvolvimentista retomada com vigor atravs de dois Planos Nacionais de
Desenvolvimento. A Eletrobrs ganha impulso e definido um modelo tripartite envolvendo
o Estado, empresrios nacionais e empresas multinacionais para instalar no pas a indstria
petroqumica.

No plano da administrao pblica, dois fenmenos aparentemente contraditrios iro

ocorrer: a concentrao e centralizao do poder na Unio, e a rpida e significativa
ampliao da administrao indireta ou descentralizada vis a vis a administrao direta ou
centralizada a nvel federal (Wahrlich, 1979: 8). Desde o incio dos anos 60 formara-se a
convico de que a utilizao dos princpios rgidos da administrao pblica burocrtica

13
Analisei esse novo modelo originalmente em Bresser-Pereira (1970); inclu e ampliei
anlise em Desenvolvimento e Crise no Brasil (1968/2003: 168-178) a partir de sua terceira

22
constitua-se em um empecilho ao desenvolvimento do pas. Na verdade, essa insatisfao
datava da dcada anterior, mas o desenvolvimento econmico acelerado que ocorria ento
permitia que as solues encontradas para contornar o problema tivessem carter ad hoc,
como foi o caso dos grupos executivos setoriais do governo Kubitschek. No momento,
entretanto, em que a crise se desencadeia, no incio dos anos 60, a questo retorna. Guerreiro
Ramos (1971: 19) expressa a insatisfao com o modelo burocrtico vigente: Modelo
obsoleto de organizao e burocracia configura a prtica administrativa dominante.
Consciente ou inconscientemente subjugados por interesses radicados, muitos administradores
esto tentando resolver problemas de hoje com solues de ontem. Os estudos para uma
reforma que tornasse mais eficiente a administrao pblica comearam a ser realizados em
1963, quando o Presidente Joo Goulart nomeou o deputado Amaral Peixoto Ministro
Extraordinrio para a Reforma Administrativa, com a incumbncia de dirigir diversos grupos
14
de estudos, encarregados da formulao de projetos de reforma. No final daquele ano, a
Comisso apresentou quatro projetos importantes, tendo em vista uma reorganizao ampla e
geral da estrutura e das atividades do governo. Foi, entretanto, s depois do golpe de Estado
de 1964 que essa reforma viria a ser realizada.

Em 1967, Roberto Campos comanda uma reforma administrativa ampla a reforma do

Decreto Lei 200 ou a Reforma Desenvolvimentista que ser pioneira, anunciando a Reforma
Gerencial ou da Gesto Pblica de 1995. Para formular e implementar a reforma uma
comisso fora montada, j em 1964, a COMESTRA (Comisso Especial de Estudos da
Reforma Administrativa) tendo Hlio Beltro como seu presidente e principal inspirador das
15
inovaes. A reforma tinha um carter nitidamente descentralizador. Denomino essa
reforma de Reforma Desenvolvimentista porque ela era realizada no quadro do nacional-
desenvolvimentismo, quando todos os esforos do pas voltavam a se centrar na
industrializao depois da crise da primeira metade dos anos 1960, e porque vinha, de alguma
forma, chancelar e dar mais coerncia experincia de descentralizao e de montagem de

edio, de 1972; e a completei no livro Estado e Subdesenvolvimento Industrializado (1977a).

Neste livro fao ampla discusso da classe mdia profissional e da sua burocracia pblica.
14
Objetivando a reforma dos servios pblicos federais, a Comisso Amaral Peixoto foi
instituda pelo Decreto n 51705, de 14 de fevereiro de 1963.

23
uma administrao paralela que caracterizara esse desenvolvimento no plano administrativo.
Duas idias lhe so centrais: a distino entre a administrao direta e indireta, e, nesta, a
criao de fundaes pblicas que passam a poder contratar empregados regidos pela
legislao aplicada s empresas privadas. H uma evidente correlao entre essa instituio e
as organizaes sociais que estariam no centro da Reforma Gerencial de 1995.

A partir de 1979, Hlio Beltro, que havia participado ativamente da Reforma

Desenvolvimentista de 1967, volta cena, agora na chefia do Ministrio da
Desburocratizao do governo Figueiredo. Entre 1979 e 1983 Beltro transformou-se em um
arauto das novas idias; criticando, mais uma vez, a centralizao do poder, o formalismo do
processo administrativo, e a desconfiana que estava por trs do excesso de regulamentao
burocrtica, e propondo uma administrao pblica voltada para o cidado. Seu Programa
Nacional de Desburocratizao foi por ele definido como uma proposta poltica visando,
atravs da administrao pblica, retirar o usurio da condio colonial de sdito para
16
investi-lo na de cidado, destinatrio de toda a atividade do Estado.

Graas ao ajustamento macroeconmico, ao fortalecimento das empresas estatais,

nacionalizao da telefonia e ao grande desenvolvimento que passa a conhecer a partir de
ento, sob o comando do Ministro das Comunicaes, Euclides Quandt de Oliveira, e s
reformas, principalmente tributria e administrativa, o Estado se fortalece, seu projeto de
industrializao recupera substncia, e o pas volta ao desenvolvimento econmico de forma
acelerada. Contribui para o milagre econmico (1968-74) que ento ocorre uma nova
poltica macroeconmica pragmtica comandada desde 1968 por Antonio Delfim Netto, que
percebe que a inflao residual tinha antes carter administrado ou de custos do que de
demanda; seguindo ento os ensinamentos de Igncio Rangel, aproveita a oportunidade e
adota uma poltica expansiva que leva a uma queda da taxa da inflao. Enquanto isso ocorria
no plano macroeconmico, no seio da burocracia pblica no qual os polticos haviam perdido
poder, a nova estrutura do aparelho do Estado e o fortalecimento do ncleo de empresas
estatais facilitam o processo de desenvolvimento econmico do lado da oferta agregada. A

15
Jos N. T. Dias ser seu secretrio executivo; seu papel na implementao da reforma foi
fundamental.
16
Hlio Beltro (1984: 11); ver Wahrlich (1984).

24
liderana do esforo de planejamento da oferta que ocorre ento caber, durante grande parte
dos anos 1970, ao Ministro do Planejamento, Joo Paulo dos Reis Velloso. O xito
econmico do empreendimento leva a um novo aumento do poder e influncia da
tecnoburocracia pblica. E levam, tambm, a um aprofundamento da sua aliana com a
burguesia industrial atravs da execuo dos dois PNDs. No obstante o xito da burocracia
pblica em promover o desenvolvimento econmico, e os esforos do governo de
implementar a Reforma Desenvolvimentista atravs do Ministrio do Planejamento, a crtica
do sistema administrativo brasileiro por no se adaptar ao modelo clssico de administrao
pblica continuava viva, e vai aparecer principalmente no estudo realizado por Edson Nunes
(1984) que v nessas prticas um obstculo central ao desenvolvimento econmico do pas e a
estratgia de insulamento burocrtico como a forma de contornar o problema. Embora essa
crtica fosse compreensvel, no era, entretanto, inteiramente justificada. O clientelismo que
havia ressurgido em 1946 com a primeira democratizao, voltaria em 1985, com a
redemocratizao. Durante o regime militar, porm, ele permanece presente, sem, entretanto,
impedir que o Estado realizasse seu papel de promoo do desenvolvimento econmico.

Isto foi possvel porque atravs do sistema paralelo havia surgido uma burocracia pblica de
alta qualidade, bem preparada, bem paga, que teve um papel fundamental na execuo dos
projetos de desenvolvimento industrial de ento. Forma-se, ento, no pas, dentro da
burocracia pblica, no obstante a mobilidade dos altos burocratas, uma ntida clivagem entre
os altos funcionrios pblicos e os dirigentes das empresas estatais. Na pesquisa que Luciano
Martins (1985: 72 e 208) dirigiu, em 1976, o problema central que se coloca o das
articulaes entre o setor governo e o setor produtivo do Estado: os executivos pblicos do
segundo setor ganham grande autonomia, seus salrios se descolam dos dos funcionrios, e os
controles sobre eles passam a ser relativamente reduzidos. A forma de seu recrutamento
antes por cooptao do que por concurso; e sua auto-identificao com a condio de
executivos e no de funcionrios; na pesquisa com 107 altos servidores, 77% dos
servidores do governo ou aparelho do Estado e 95% dos executivos das empresas estatais se
identificaram com a primeira ao invs da segunda denominao. Na mesma poca, oriento
tese de doutorado de Vera Thorstensen (1980) na qual o tema central o do conflito entre os
dois setores da burocracia pblica na sua relao com as empresas privadas, os representantes

25
do governo procurando regular tanto as empresas privadas quanto as estatais enquanto os
executivos destas ltimas buscavam uma associao mais direta com os empresrios privados.

Esta elite burocrtica poltica, contratada principalmente atravs de empresas estatais, seguia
uma carreira informal e muito flexvel, que Ben Ross Schneider (1991) estudou de forma
17
inovadora. Os novos administradores pblicos eram principalmente engenheiros e
economistas, que nada tinham a ver com o sistema burocrtico de carreiras rgidas previsto
pela Reforma Burocrtica de 1938. Os resultados que alcanaram em suas autarquias,
fundaes, empresas pblicas e empresas de economia mista foram substanciais. A questo
central que se colocou foi: como explicar como um Estado to pouco institucionalizado como
o brasileiro tenha tido um efeito to positivo para a industrializao do pas. Ao fazer essa
pergunta, ele tinha, naturalmente, como modelo alternativo o modelo weberiano de
burocracia, no qual a organizao burocrtica fortemente institucionalizada e os burocratas
so estritamente fiis a ela. No Brasil no foi isso que Schneider observou. Pelo contrrio, o
que viu foram organizaes estatais mal-estruturadas e fragmentadas, a inexistncia de
carreiras claramente definidas e formalizadas, e uma intensa circulao dos burocratas entre
as agncias. Viu tambm que os critrios de promoo no eram os critrios clssicos da
burocracia: antiguidade e mrito aferido principalmente por exames, mas a confiana que o
burocrata era capaz de inspirar em seu chefe e a capacidade de alcanar resultados. O prprio
conceito de burocrata teve que ser ampliado. Burocratas, ou, mais precisamente, altos
burocratas, eram todos aqueles que trabalham nos principais cargos do governo brasileiro.
Mas esses burocratas no se enquadravam no modelo ideal de funcionrio burocrata.
Schneider identificou e definiu quatro tipos de burocratas pblicos: os polticos, os militares,
os tcnicos e os tcnicos-polticos. Polticos so os burocratas que, embora participando do
processo eleitoral, ocupam cargos importantes na administrao pblica. Militares so os
oficiais que ocupam cargos na administrao pblica fora das Foras Armadas. Tcnicos so
os que mais se aproximam do modelo burocrtico convencional, e tambm os menos
importantes. E tcnicos-polticos, aqueles que intermediam entre a burocracia e a poltica, ou

17
curioso, entretanto, observar que Schneider, que em seu estudo adotava linha semelhante
ao trabalho de Peter Evans (1979) sobre a indstria petroqumica, e da aliana que ento se
estabelece entre a burocracia estatal, o empresariado nacional e as empresas multinacionais,

26
seja, que so capazes de sacrificar a pureza burocrtica em nome de apoio poltico. Todos
esses burocratas, que no chegavam a um milhar no Brasil, eram homens e mulheres bem
sucedidos, ambiciosos, bem preparados tecnicamente, havendo estudado nas melhores
universidades do pas e do exterior. Eram todos, no momento da pesquisa, nacional-
desenvolvimentistas e pr-capitalistas. Recebiam salrios elevados, circulavam entre agncias
cada quatro a cinco anos. Eram burocratas, mas, mesmo os tcnicos, eram polticos tambm.
Embora estivessem em um regime autoritrio, sabiam que o total isolamento burocrtico em
relao poltica no vivel nem desejvel. O argumento fundamental de Schneider o de
que a eficincia desse sistema burocrtico informal est relacionada com sua estruturao
atravs de carreiras, as quais se realizam atravs de nomeaes pessoais. Schneider reivindica
ter sido o primeiro a ter levado a suas ltimas conseqncias esta abordagem das carreiras
eu diria das carreiras e das nomeaes , como uma alternativa abordagem convencional
baseada nas organizaes. Em um pas no qual, quando assume um novo presidente da
Repblica, 50 mil cargos so abertos para nomeao, estas se tornam um fator estratgico
fundamental. E se forem usadas de uma forma razoavelmente sistemtica e competente, como
aconteceu no Brasil, podem ser a forma por excelncia de definir carreiras de burocratas bem
sucedidos e de estruturar o Estado. Dessa forma, nomeaes e carreiras, mais do que
organizaes, estruturam o Estado brasileiro. Conforme esclarece Schneider, a rpida
circulao burocrtica enfraquece as lealdades organizacionais e aumenta a dependncia nas
relaes pessoais, um fato que por sua vez mina as organizaes formais. Alta mobilidade
permite aos funcionrios formular e coordenar polticas apesar da fragmentao
organizacional, porque eles se importam pouco por suas agncias e porque as personalidades
fortes fornecem os canais alternativos de comunicao. Personalismo pode, de fato, melhorar
o desempenho burocrtico. De acordo com essa abordagem, o essencial compreender a
carreira do burocrata e como ela se realiza atravs de nomeaes. Atravs do estudo da forma
de entrada na carreira, de circulao entre as agncias, das promoes e das formas de sada
ou demisso, a abordagem das carreiras permite a Schneider compreender de forma
sistemtica e inovadora a natureza personalista e desorganizada, mas flexvel e eficiente do
Estado brasileiro. Embora por outras vias, Gilda Portugal Gouva (1994), ao analisar a

no assinala, como Evans no havia assinalado, que esta burocracia desenvolvimentista e

gerencial bem sucedida pouco tinha a ver com o burocrata weberiano.

27
reforma financeira realizada no mbito do Ministrio da Fazenda entre 1983 e 1987 por um
grande nmero de tcnicos, entre os quais Joo Bastista de Abreu, Osires de Oliveira Lopes
Filho, Malson da Nbrega e Yoshiaki Nakano, chega a concluses semelhantes. O episdio
que analisou, cujos ltimos atos eu assinei como Ministro da Fazenda, foram o ltimo grande
momento da burocracia poltica brasileira um grupo social que ento j estava em plena
crise.

Pacto democrtico-popular
Os tempos gloriosos desta alta burocracia poltica no poder, porm, estavam contados desde
1974 e principalmente desde 1977. A escolha do General Ernesto Geisel para a presidncia da
repblica (1974) e a definio do segundo PND extremamente ambicioso levam a um
aprofundamento da aliana entre a burocracia poltica e os empresrios e ao auge do prestgio
do primeiro grupo, mas leva tambm s primeiras iniciativas do novo presidente e do General
Golbery do Couto e Silva de promover a abertura poltica que ento chamada de disteno.
Dessa forma, os militares reconheciam a inevitabilidade da redemocratizao, mas
procuravam posterg-la atravs de um processo de redemocratizao lento e gradual. O fato
de que a economia mundial j entrara em retrao desde 1973, entretanto, mostrava que esse
projeto no tinha grande probabilidade de xito, e que o incio da verdadeira transio
democrtica uma transio demandada pela sociedade estava espera de uma crise. Esta
chega em abril de 1977, quando o Presidente Geisel, diante de dificuldades que enfrenta em
aprovar no Congresso um projeto de reforma do Poder Judicirio, fecha temporariamente o
Congresso e muda a Constituio por decreto. O pacote de abril, como ele foi chamado,
causa uma reao forte em toda a sociedade, inclusive na burguesia. Pela primeira vez desde
1964, os empresrios passam a manifestar insatisfao com o regime e a demandar o retorno
da democracia. Compreendi naquela poca que estava se iniciando a transio democrtica, e
publiquei em 1978, sete anos antes que esta se consumasse, o livro O Colapso de uma Aliana
de Classes onde previa essa transio a partir da ruptura do acordo firmado entre os
empresrios e os militares que ento comeava a ocorrer.

A transio democrtica, que comea em 1977 e termina no incio de 1985, foi o resultado de
um novo pacto poltico informal, o Pacto Popular-Democrtico de 1977 uma coalizo

28
poltica popular por que volta a contar com os trabalhadores, mas que apresenta como grande
novidade o fato de a burguesia se aliar a eles e, mais diretamente, aos amplos setores da classe
profissional, inclusive da burocracia pblica, no diretamente comprometidos com o regime
militar. Esta coalizo poltica correspondia, no plano do Estado, ao Ciclo Democracia e
Justia Social iniciado ao nvel da sociedade como uma reao ao golpe militar de 1964, da
mesma forma que o Pacto Popular-Nacional e a estratgia nacional de desenvolvimento que
ele dera origem a estratgia nacional-desenvolvimentista correspondera, a partir de 1930,
ao Ciclo Nao e Desenvolvimento que surgira a partir do incio do sculo XX.

O Pacto Popular-Democrtico teve vida curta. Formara-se antes de chegar ao poder, j em

1977, alcana o poder em 1985, com a transio democrtica, e dois anos depois entra em
colapso em conseqncia do terrvel fracasso do Plano Cruzado, no obstante a generosidade
de seus propsitos democrticos e sociais e o relativo xito que obteve em lograr a
redemocratizao. H muitas razes para isto, mas a principal foi o fato de a democracia
haver sido alcanada em meio a uma crise econmica de gravidade sem precedentes a
Grande Crise da Dvida Externa dos anos 1980 que trazia no seu bojo o colapso da
estratgia nacional-desenvolvimentista que, desde 1930, tinha o papel de instituio
orientadora das decises de investimento e, portanto, do desenvolvimento econmico do pas.
Esse colapso no constituiria problema se o Pacto Democrtico-Popular tivesse outra
estratgia para substitu-lo. No era isto, entretanto, o que ocorria. Os empresrios e os
burocratas polticos que chegam ao poder em 1985 no haviam se inteirado da gravidade da
crise da dvida externa uma crise que, alm de no se resolver dada a resistncia dos
credores em realizar os prejuzos, se transformara em uma crise fiscal do Estado de forma
que pretenderam ignor-la e voltar s altas taxas de desenvolvimento econmico que nos anos
1950 haviam sido possveis com a democracia. Os anos 1980, entretanto, eram outros, e
exigiam uma nova estratgia um novo desenvolvimentismo coisa que os governantes no
estavam preparados para adotar. Precisavam dar-se conta de que a crise da dvida externa
necessitava uma negociao soberana, mas que esta s poderia ser lograda se fosse combinada
com uma nova e rgida disciplina que enfrentasse a crise fiscal, e com uma poltica de taxa de
cmbio que mantivesse a economia competitiva internacionalmente. O Plano Cruzado, que o
governo democrtico implementa em 1986, no revelava nenhuma dessas tomadas de
conscincia: foi realizado sem que paralelamente se iniciasse um processo de efetiva

29
negociao da dvida externa, ignorou a necessidade do ajuste fiscal, e deixou que a taxa de
cmbio apreciada mantivesse o pas nas condies de insolvncia externa em que se
encontrava desde que a Crise da Dvida Externa se desencadeara no incio da dcada. No
surpreendente, portanto, que esse plano tenha fracassado to estrondosamente, e que seu
fracasso tenha, alm de aprofundar a crise econmica, levado ao colapso do Pacto
Democrtico-Popular de 1977. O mesmo governo o governo Sarney continuava no poder,
mas sem a legitimidade que o pacto poltico agora ele prprio deslegitimado pelo fracasso
lhe emprestara at ento. O fracasso era fundamentalmente dos empresrios industriais, que
tiveram um de seus principais lderes, Dlson Funaro, na chefia do Ministrio da Fazenda, e
da burocracia poltica ampliada, com origem nos estados da federao e nas universidades. Os
empresrios industriais, que haviam tido um papel decisivo na abertura democrtica,
fracassaram em assumir a liderana poltica do pas porque faltava tambm projeto e porque
se comprometeram com o Plano Cruzado. Aps seu fracasso, ao invs de perceberem que
estava na hora de abrir a economia para torn-la mais competitiva, e de reformar o Estado
para reconstru-lo, ao mesmo tempo em que se administrava o cmbio e se impedia que a
tendncia sobre-apreciao inviabilizasse o desenvolvimento industrial, insistiram, inclusive
atravs da nova organizao que criam em 1988, o IEDI, em lutar contra a abertura comercial
e em defender o estabelecimento de uma poltica industrial indefinida, com isto se mantendo
enfraquecida politicamente. Essa estratgia no fazia sentido dada a crise fiscal do Estado e a
dimenso da dvida externa em que o pas estava mergulhado. O discurso perdera comeo,
meio e fim. Em conseqncia abriu-se espao para que as idias neoliberais e globalistas
18
entrassem de roldo no pas a partir da quase-hiperinflao de 1990. Por outro lado, a
burocracia poltica ampliada, que ganhara poder com a transio democrtica, agitava de
forma populista e irresponsvel a bandeira de um nacional-desenvolvimentismo que, mesmo
na sua verso responsvel, j estava superado pelo fato de que o estgio de desenvolvimento
econmico do pas j no autorizava uma poltica protecionista e uma interveno do Estado
promovendo poupana forada e investindo atravs de empresas estatais. Nos dois primeiros
anos do regime democrtico o novo grupo no poder ignorou a crise fiscal e a necessidade de

18
Entendo por globalismo a ideologia nascida da globalizao que afirma a perda de
autonomia e relevncia do Estado no mundo moderno, em que prevaleceriam no apenas um
mercado mas uma sociedade global.

30
rever a forma de interveno do Estado na economia. O retorno da democracia havia
transformado a retomada do desenvolvimento e a realizao da justia social em uma questo
de vontade. Vargas nunca pensara desta forma. Era populista no plano poltico, no no da
poltica econmica. Foi s no final de seu perodo, nos governos Kubitschek e Joo Goulart,
que o populismo econmico que caracterizara o nacional-desenvolvimentismo; agora voltara
a caracterizar o Pacto Democrtico-Popular de 1977. Estas iluses pareceram confirmar-se
quando o Plano Cruzado, concebido com competncia a partir da teoria inercial da inflao,
foi deturpado de forma grosseiramente populista, e durante um ano produziu uma falsa
prosperidade. Aps seu fracasso, houve uma tentativa de ajuste fiscal, correo da apreciao
cambial, e renegociao da dvida externa atravs da securitizao dessa dvida com um
desconto, durante minha passagem pelo Ministrio da Fazenda (1987); essa tentativa,
entretanto, no contou com o apoio necessrio do restante do governo e da sociedade
brasileira que testemunhava, perplexa, a crise do regime pelo qual tanto almejara. Ao invs do
ajuste e da reforma, o pas, sob a gide de uma coalizo poltica populista no Congresso o
Centro mergulhou em 1988 e 1989 no descontrole da poltica econmica e, no incio de
1990, na hiperinflao.
O Pacto Popular-Nacional, alm de haver logrado restabelecer a democracia no Brasil, deixou
como herana uma bela e generosa contribuio a Constituio de 1988. Essa constituio
reflete os ideais democrticos, sociais e nacionalistas da grande mobilizao popular que
foram as Diretas J. Seu principal mrito foi haver definido com clareza os direitos civis,
polticos e sociais dos cidados; dessa forma tambm definia os grandes objetivos polticos da
nao: a liberdade ou a democracia, a segurana, o desenvolvimento econmico, a justia
social e a proteo do ambiente. No plano dos direitos sociais, seu maior avano foi ter
definido o direito universal dos brasileiros aos cuidados de sade. Por haver feito essa
definio ampla dos direitos sociais, a Constituio de 1988 foi insistentemente acusada pelo
pensamento neoliberal e conservador por ser no ser realista e estabelecer direitos impossveis
de serem cumpridos. Entretanto, um dos papis de uma constituio democrtica definir os
valores e objetivos nacionais. Por outro lado, especialmente em relao ao direito universal
sade, a Constituio de 1988 se revelou efetiva. Foi fundamental a existncia do dispositivo
constitucional para que o SUS (Sistema nico de Sade) lograsse dotao oramentria para
garantir o atendimento de sade a toda a populao. No plano democrtico, definiu

31
naturalmente uma democracia representativa, mas abriu espao para que esta se tornasse
participativa atravs de uma srie de dispositivos que implicam participao popular. No
campo de desenvolvimento nacional, estabeleceu restries ao controle estrangeiro em um
nmero limitado mas necessrio de setores.

A transio democrtica e a Constituio de 1988 tiveram um preo no plano da organizao

do Estado ou da administrao pblica. No plano da federao, os governadores dos estados
recuperam o poder que haviam tido na Primeira Repblica (1889-1930) e na Primeira
Democracia (1945-1964), ao mesmo tempo em que os prefeitos surgem como novos atores
polticos relevantes. Fernando Abrucio (1998) identificou o novo poder dos governadores, que
ele chamou de bares da repblica; no passado fora baseado no poder das oligarquias
locais; agora era conseqncia da transio democrtica e das demandas dos eleitores. A
descentralizao para os estados e municpios, ainda que necessria e inevitvel, foi longe
demais ao permitir que estes incorressem em crise financeira, ao mesmo tempo em que
mantinha a Unio responsvel ltima por suas dvidas. A partir dos anos 1990, a
descentralizao comea a ser revertida na medida em que a Unio logra a privatizao dos
bancos estaduais e um maior controle das finanas pblicas, ao mesmo tempo que, atravs do
estratagema de criar contribuies que no implicam a participao dos estados e
municpios, logra aumentar a carga tributria a seu favor.

No plano poltico-administrativo, ocorreu um retrocesso burocrtico. Contraditoriamente,

enquanto o pas se descentralizava no plano da federao, atravs da Constituio de 1988,
voltava a centralizar-se no plano administrativo, limitando drasticamente a autonomia das
agncias e empresas do Estado que o Decreto-lei 200 assegurara, e retornando aos ideais da
Reforma Burocrtica de 1936. O captulo sobre a administrao pblica da Constituio de
1988 foi o resultado do esforo deliberado da burocracia pblica que atribuiu informalidade
burocrtica do regime militar, expressa no Decreto-lei 200 e na administrao paralela, os
problemas do Estado brasileiro, e convenceu os constituintes que estava na hora de voltar aos
princpios da Reforma Burocrtica de 1936 e a complet-la. Embora muitos de seus
membros estivessem comprometidos com a onda de clientelismo que ocorreu com o advento
da democracia, no hesitaram, geralmente usando argumentos de esquerda e democrticos,
em influir para que a Constituio, e depois a legislao complementar que a seguiu

32
principalmente a Lei do Regime Jurdico nico , adotassem uma combinao de princpios
burocrticos clssicos com o estabelecimento de privilgios para si prprios. A administrao
pblica voltava a ser hierrquica e rgida, a distino entre administrao direta e indireta
praticamente desaparecia. O regime jurdico dos funcionrios passava a ser nico na Unio, e
em cada nvel da federao. As orientaes desenvolvimentistas da administrao pblica,
que vinham sendo implantadas no pas desde 1967, foram mais que ignoradas, enquanto a
burocracia aproveitava para estabelecer para si privilgios, como a aposentadoria com
vencimentos plenos sem qualquer relao com o tempo e o valor das contribuies, e a
estabilidade adquirida quase que automaticamente a partir do concurso pblico (Hochman,
1992). Um grande mrito, porm, teve a Constituio de 1988: exigiu concurso pblico para
entrada no servio pblico, reduzindo assim substancialmente o empreguismo que
tradicionalmente caracterizou o Estado patrimonialista.

O retrocesso burocrtico ocorrido em 1988 resultou da crena equivocada de que a

desconcentrao e a flexibilizao da administrao pblica que o Decreto-Lei 200 teria
promovido estavam na origem da crise do Estado, quando esta derivava, antes de mais nada,
da crise fiscal a que levou a estratgia desenvolvimentista. Embora alguns abusos tenham sido
cometidos em seu nome, a reforma de 1967 havia se constitudo em um avano pioneiro da
histria da administrao pblica brasileira. Em segundo lugar, resultou do ressentimento da
velha burocracia situada nos cargos da administrao direta contra a forma pela qual seus
membros haviam sido tratados durante o regime militar, freqentemente preteridos em relao
aos administradores das empresas estatais. Em terceiro lugar, foi a conseqncia da perda,
pela burocracia, em conjunto com seu aliado tradicional, a burguesia industrial, de um projeto
nacional comum para o pas: o projeto nacional-desenvolvimentista. Esse projeto estava
esgotado, mas nada viera para substitu-lo a no ser a idia correta, mas negativa, de que era
necessrio proceder o ajuste fiscal. Ora, quando um grupo social perde objetivos nacionais e,
adicionalmente, se sente ameaado, natural que recorra ao mtodo do salve-se quem puder
da busca de vantagens. Em quarto lugar, decorreu do fato de que a burguesia aderiu, sem
restries, campanha pela desestatizao que acompanhou toda a transio democrtica pelo
lado da direita. Esta campanha levou os constituintes a aumentar os controles burocrticos
sobre as empresas estatais; este fato, somado ao seu uso imoderado para contrair dvida
externa no final do regime militar, e, j nos anos 1990, aceitao da determinao da

33
ortodoxia convencional para que seus investimentos financiados fizessem parte do dficit
pblico, tiveram como resultado tornar tais empresas gradualmente inviveis do ponto de
vista econmico, e facilitar uma privatizao, em parte necessria, mas que foi levada alm do
razovel ao incluir servios pblicos monopolistas ou quase-monopolistas.

Governo Collor e rendio nacional

No final de 1989 Fernando Collor de Mello, um jovem poltico desconhecido at ento, sem
partido, eleito Presidente da Repblica. Ao implicar a derrota dos principais lderes da
transio democrtica, essa eleio mostra a gravidade da crise poltica em que o pas estava
imerso; a democracia estava consolidada, mas tornava-se claro o colapso do Pacto Popular-
Democrtico de 1977 e o vazio poltico que se estabelecera em conseqncia. O novo
presidente encontra a economia brasileira em hiperinflao, implementa imediatamente um
plano de estabilizao, mas este o Plano Collor , por no neutralizar a inrcia inflacionria,
19
fracassa, ainda que implicasse um enorme ajustamento fiscal e monetrio. Durante o
governo Collor a burocracia pblica viver em sobressalto devido poltica radical que as
autoridades econmicas adotam para reduzir as despesas do Estado. Existe, entretanto, uma
iniciativa importante, que a tentativa de transferir para o setor pblico a estratgia da
qualidade total uma forma de gesto bem sucedida no setor privado. Esta iniciativa
apontava para o novo. O mesmo no se pode dizer da criao das cmaras setoriais
segundo Eli Diniz (1997: 139), esse mecanismo representou a retomada das experincias
utilizadas em vrios graus de xito no passado voltadas para a construo de espaos de
elaborao de metas e diretrizes acordadas entre elites estatais e representantes da iniciativa
privada. Esta iniciativa foi recebida calorosamente por vrios setores que esperavam ver
restabelecida a antiga forma de associao entre os empresrios e a burocracia pblica, mas
era uma tentativa de se voltar ao passado em um quadro em que o Estado, totalmente afogado
na crise fiscal e na alta inflao, no tinha mais poder para intervir no plano econmico de
forma efetiva. O maior sucesso das cmaras foi o chamado Acordo das Montadoras que,

19
No havia tabela de converso de preos nesse plano, de forma que este ajustamento
implicou em congelar naquele dia desequilbrios brutais de preos relativos que deveriam ser
corrigidos nos meses seguintes atravs da volta da alta inflao.

34
no entanto, no beneficiou empresas nacionais como se fazia no perodo desenvolvimentista,
mas, significativamente, beneficiou um conjunto de empresas multinacionais.

Em 1991, com o incio do segundo governo Collor, ou seja, com a mudana geral do
ministrio que ocorre ento, e, especialmente, com a mudana da equipe econmica, a nova
coalizo poltica liberal, conservadora e cosmopolita que estava se formando desde o fracasso
do Plano Cruzado, chega afinal ao poder. O nacional-desenvolvimentismo estava morto; o
pas se rendia aos interesses dos pases ricos. A partir de ento o pas estar sob o domnio do
Pacto Liberal-Dependente um pacto poltico excludente constitudo fundamentalmente pelos
grandes rentistas, o setor financeiro, as empresas multinacionais e os interesses estrangeiros
em relao ao Brasil. Dele passam tambm a ser excludos os empresrios industriais e a
burocracia pblica que, entre 1930 e 1986, haviam sido as duas principais classes dirigentes.
Tanto uma quanto a outra haviam ficado marcadas pelo fracasso do Plano Cruzado que as
havia identificado com o protecionismo e o estatismo, as duas btes noires da ideologia
neoliberal que invadia o pas naquele momento de forma triunfante. Atravs do acordo que o
Brasil assina com o FMI em dezembro de 1991, o pas se subordina formalmente ortodoxia
convencional. O pas estava naquele momento com seu dficit pblico zerado devido ao
grande ajuste fiscal realizado pelo Plano Collor, mas a inflao inercial estava em torno de
20% ao ms. Para baix-la o novo Ministro da Fazenda eleva a taxa de juros brutalmente,
esperando que com isso nos termos da carta de inteno assinada com o FMI a taxa de
20
inflao casse gradualmente para 2% no final de um ano. Dado, entretanto, o carter
inercial da inflao, a taxa de inflao permanece no mesmo nvel, no obstante o
desaquecimento econmico e o dficit pblico que a elevao da taxa de juros provocam.
Alm desse acordo com o Fundo Monetrio Internacional que ser danoso para o pas ao
implicar em brutal aumento da taxa de juros paga pelo Estado sem que a inflao seja
controlada, o governo toma outras duas decises que mostram claramente a rendio do pas
ortodoxia convencional e ao neoliberalismo. O governo aceita realizar a abertura financeira,
eliminando os controles sobre as entradas e sadas de capitais (e assim perdendo controle
sobre seu preo macroeconmico mais estratgico a taxa de cmbio), e se submete aos

20
Em 1991, Marclio Marques Moreira substitui Zlia Cardoso no Ministrio da Fazenda.

35
interesses dos pases ricos nas negociaes da Rodada do Uruguai da OMC que diminuram
gravemente o espao de poltica econmica dos pases em desenvolvimento.

Dois anos depois, j no governo Itamar Franco, o Plano Real logra afinal neutralizar de forma
heterodoxa a alta inflao inercial que penalizava o pas desde 1994. A aplicao de uma
estratgia que fugia aos ditames de Washington e Nova York, entretanto, durou o perodo que
foi necessrio para implementar o Plano Real (primeiro semestre de 1994). Ainda no segundo
semestre desse ano, a taxa de cmbio se aprecia fortemente, e, logo em seguida a taxa de juros
elevada para nveis estratosfricos. A macroeconomia da estagnao comeava, assim, seu
curso no Brasil (Bresser-Pereira, 2007). A reforma da Constituio de 1988 ento encetada
permite a desnacionalizao de setores estratgicos da economia brasileira, inclusive dos
bancos comerciais. A prioridade para empresas e indstrias nacionais nos fornecimentos ao
Estado, que todos os grandes pases praticam, foi tambm eliminada do texto constitucional.
Qualquer poltica ou dispositivo legal que tivesse carter nacional era agora acusado de
atrasado. Embora o pas sempre houvesse crescido fundamentalmente com poupana interna
at os anos 1960, aceita-se a proposta da ortodoxia convencional de que o crescimento deveria
agora ser feito com poupana externa, ou seja, com dficits em conta corrente. A busca de
poupana externa transformada na grande poltica de desenvolvimento a partir da
justificativa equivocada que o Brasil no tem mais recursos para financiar seu
desenvolvimento econmico. Na verdade, essa poltica s causaria apreciao da taxa de
cmbio, aumento artificial dos salrios e do consumo interno, e a substituio da poupana
21
interna pela externa, ao mesmo tempo que endividava o pas. Os resultados so uma
profunda desnacionalizao da economia brasileira, duas crises de balano de pagamentos, e
baixas taxas de crescimento, no obstante, a partir do incio dos anos 2000, um enorme
aumento dos preos das commodities exportadas pelo Brasil permitir que em cinco anos se
dobrem as exportaes.

Desde 1995, portanto, at hoje, a economia brasileira passa a ser dominada pela anti-
estratgia de desenvolvimento econmico que a ortodoxia convencional. Em conseqncia,

21
Poupana externa dficit em conta corrente; quando um pas incorre em dficit em conta
corrente sua taxa de cmbio se aprecia em relao quela que existira se houvesse equilbrio
em conta corrente.

36
no obstante a alta inflao esteja estabilizada, e os capitais estrangeiros, na forma de
investimentos diretos e financiamentos, se tornem abundantes, a economia brasileira crescer
lentamente, ficando sistematicamente para trs no apenas dos demais pases em
desenvolvimento que adotam estratgias nacionais de desenvolvimento e realizam o catch up
mas tambm dos pases ricos.

Concluso
Existem, entretanto, sinais de que este quadro nacional negativo poder ser revertido. A
Reforma Gerencial iniciada em 1995, alm de tornar o aparelho do Estado mais eficiente, est
devolvendo burocracia pblica brasileira parte do prestgio social perdido em conseqncia,
de um lado, do prprio colapso do regime militar, e, de outro, do esgotamento da estratgia
nacional-desenvolvimentista. Em ambos os processos polticos, a burocracia pblica teve um
papel decisivo que, entretanto, foi substancialmente reduzido a partir do momento em que o
Brasil, depois da Grande Crise dos anos 1980, no logra substituir a estratgia nacional-
desenvolvimentista por uma nova estratgia e volta a se subordinar ao Norte. A burocracia
pblica exerce um papel importante quando a respectiva sociedade, e principalmente a classe
burguesa que nela exerce papel dominante, tem uma razovel clareza quando aos objetivos a
serem alcanados e os mtodos a serem adotados. Entre 1930 e 1980 isto aconteceu,
entremeado por uma crise na primeira metade dos anos 1960; mas desde a Grande Crise dos
Anos 1980 o Brasil no conta mais com uma estratgia nacional de desenvolvimento na
medida em que aceitou uma anti-estratgia que a ortodoxia convencional exportada pelo
Norte.

H muitas causas que explicam esse desastre nacional, todas elas associadas ao fracasso do
Pacto Popular-Democrtico de 1977 em conduzir o pas. Esse pacto foi capaz de promover a
transio democrtica, deu origem a toda uma srie de polticas sociais que contriburam para
diminuir um pouco a grande concentrao de renda existente no pas, mas no teve proposta
em relao ao desenvolvimento econmico, e, quando se viu brevemente no poder, em 1985,
levou o pas ao grande desastre que foi o Plano Cruzado. Havia necessidade, ento, de uma
mudana profunda das polticas econmicas para as quais a sociedade brasileira no estava
preparada. As causas imediatas da Grande Crise eram a dvida externa contrada nos anos

37
1970 e a alta inflao inercial que decorreu do uso da indexao de preos, mas era preciso
tambm mudar do velho desenvolvimentismo, baseado na substituio de importaes e nos
investimentos do Estado, para um novo desenvolvimentismo que se concentrasse em tornar a
economia brasileira mais competitiva externamente atravs de polticas macroeconmicas que
combinassem estabilidade com crescimento e que garantissem aos empresrios taxas de juros
moderadas e, principalmente, taxas de cmbio competitivas. Esse , essencialmente, o tema de
Macroeconomia da Estagnao (2007) cujas teses no repetirei aqui.

Aqui o que importante assinalar que os fatores que levaram ao Brasil demisso nacional
no segundo governo Collor e chegada ao poder de uma coalizo poltica intrinsecamente
adversria do desenvolvimento econmico do pas o Pacto Liberal-Dependente esto
desaparecendo. Embora as taxas de crescimento sejam muito baixas quando comparadas com
as dos demais pases, a economia brasileira no vive mais o quadro de crise dos anos 1980.
Por outro lado, o pressuposto de suas elites intelectuais, marcadas pela teoria da dependncia
e pelo Ciclo Democracia e Justia Social, de que o desenvolvimento econmico estava
assegurado no havendo por que se preocupar com ele, perdeu qualquer base na realidade: o
desenvolvimento que estava assegurado durou apenas durante os anos 1970. Em terceiro
lugar, est ficando claro para a toda a sociedade aqui e em outros pases como a Argentina e o
Mxico o fracasso da ortodoxia convencional em promover o desenvolvimento econmico;
quando, neste quadro, a Argentina passa a adotar estratgias macroeconmicas semelhantes
aos dos pases asiticos (cmbio competitivo, taxa de juros moderada, e ajuste fiscal rgido),
comea a crescer fortemente. Em quarto lugar, a hegemonia ideolgica norte-americana, que
se tornara absoluta nos anos 1990, enfraqueceu de maneira extraordinria nos anos 2000
devido ao fracasso da ortodoxia convencional em promover o desenvolvimento econmico, e
devido ao desastre que representou para os Estados Unidos a guerra do Iraque. Finalmente,
nota-se entre os empresrios industriais, que ficaram calados durante os anos 1990, uma nova
conscincia dos problemas nacionais e uma nova competncia em matria macroeconmica
por parte de suas assessorias que sero essenciais para a definio, em conjunto com a
burocracia pblica, de um novo desenvolvimentismo.

neste quadro mais amplo que a idia de um novo desenvolvimentismo que se oponha tanto
ao velho desenvolvimentismo, porque este desempenhou seu papel mas foi superado, quanto

38
ortodoxia convencional que, sendo uma estratgia proposta por nossos concorrentes, antes
neutraliza do que promove o desenvolvimento econmico, que devemos pensar o papel da
burocracia pblica. Por enquanto, ela continua essencialmente desorientada. Sua rea
econmica limita-se racionalidade de reduzir despesas o que necessrio, mas est longe
de ser suficiente. Sua rea social logrou grandes xitos, especialmente na sade pblica graas
ao xito do SUS (Sistema nico de Sade) em estabelecer um sistema de atendimento de
sade populao universal, muito barato, e com qualidade razovel. Tem logrado tambm
avanos na rea da educao fundamental, onde j no existe mais um problema de
quantidade, e o problema central agora o da qualidade do ensino. E poder ter maiores
avanos na medida em que essa qualidade depende no apenas de maior treinamento dos
professores, mas principalmente de uma gesto mais eficiente das escolas e universidades que
s novas formas de propriedade como a das organizaes sociais (organizaes de servio
pblicas no-estatais de servio financiadas pelo Estado e por ele controladas atravs de
contrato de gesto). O ensino universitrio no Brasil particularmente ineficiente por ser
estatal como na Frana e na Alemanha, ao invs de pblico no-estatal como nos Estados
Unidos e na Gr-Bretanha. Na rea da gesto, graas a concursos anuais para todas as
carreiras do ciclo de gesto e especialmente para a dos gestores pblicos o Estado brasileiro
conta hoje a nvel federal com uma burocracia muito melhor preparada e eficiente. No nvel
estadual, esto tambm se multiplicando as carreiras de gestores pblicos. Na rea do Poder
Legislativo, a burocracia pblica experimentou um grande avano graas s carreiras de
assessoramento criadas no Senado e na Cmara dos Deputados.

Em apenas um dos trs poderes, no Judicirio, os burocratas estrito senso possuem o poder
final; nos demais, os polticos detm esse poder. Desde a Constituio de 1988, a autonomia
da alta burocracia judicial, que inclui, alm da prpria magistratura, o Ministrio Pblico e a
Advocacia do Estado, e a Advocacia Pblica, tornou-se muito mais forte em certos
momentos, forte demais. Ocorreu um processo de gradual desvinculao da magistratura
pblica de uma ideologia liberal e formalista que atende aos interesses da ordem constituda, e
sua vinculao, de um lado, a seus prprios interesses corporativos, de outro, aos interesses da
justia social que animaram a carta de 1988. Entretanto, conforme Vianna et al. (1997: 38),
embora parte do Estado, encravado em suas estruturas, o Judicirio como ator no est
destinado a irromper como portador de rupturas a partir de um construto racional que

39
denuncie o mundo como injusto. A lenta autonomizao dos interesses econmicos do
Judicirio um fator positivo que reflete o fato de que os magistrados se percebem como
parte da classe profissional com deveres para com os pobres ao invs de fazerem parte da
classe capitalista.

Est claro, entretanto, que toda a burocracia pblica e principalmente a burocracia pblica
judicial precisa mais controle ou responsabilizao social (accountability). A Reforma
Gerencial de 1995 deu um papel decisivo ao controle social, ou seja, responsabilizao da
burocracia pblica perante a sociedade, mas isto vem ocorrendo de maneira lenta. Est claro,
entretanto, que a democracia implica no apenas liberdade de pensamento e eleies livres,
no apenas representao efetiva dos cidados pelos polticos e mais amplamente pela
burocracia pblica, mas significa tambm prestao de contas permanente por parte da
burocracia pblica de forma a permitir a participao dos cidados no processo poltico. Os
quatro pilares da democracia so liberdade, representao, responsabilizao e participao.
Em outro trabalho (Bresser-Pereira, 2004), vi trs estgios histricos da democracia: a
democracia de elites ou liberal, da primeira metade do sculo XX, a democracia de opinio
pblica ou social, da segunda metade desse sculo, e a democracia participativa que vai aos
poucos aparecendo. No Brasil, as trs formas de democracia esto presentes e embaralhadas:
temos muito de democracia de elites, j somos uma democracia social, e a Constituio de
1988 abriu espao para uma democracia participativa. Antes de chegar a ela, porm, alm de
melhorarmos os nossos sistemas de participao, ser necessrio tornar a burocracia pblica
mais responsabilizada perante a sociedade.

No creio, entretanto, que esta mudana seja possvel se a sociedade brasileira no voltar a ser
uma verdadeira Nao e voltar a ter uma estratgia nacional de desenvolvimento um
desenvolvimento ou um progresso que no poder ser apenas econmico, mas social e
poltico, e, portanto, que responda aos objetivos polticos das sociedades democrticas
modernas: segurana, desenvolvimento econmico, liberdade, justia social e proteo da
natureza. Entre o incio do sculo XX e 1964 a sociedade brasileira, no quadro do Ciclo
Nao e Desenvolvimento, enfatizou apenas os dois primeiros objetivos, e deixou em segundo
plano a democracia e a justia social. A partir do incio dos anos 1970, um novo ciclo da
sociedade comeou o Ciclo Democracia e Justia Social , que realizou muito nessas duas

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direes e se orientou para a defesa do meio-ambiente, mas deixou de lado a Nao e o
desenvolvimento econmico. O grande desafio que se coloca hoje para a sociedade brasileira
o de fazer uma sntese desses dois ciclos algo que possvel e que dar orientao e
sentido para sua burocracia pblica.

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