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Reflexiones sobre la formacin del Estado y la construccin de la sociedad

argentina

Oscar Oszlak

Desarrollo Econmico, Vol. 21, No. 84. (Jan. - Mar., 1982), pp. 531-548.

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Mon Jan 28 16:28:04 2008
Desarrollo Econmico, v . 21, No 84 (enero-marzo 1982)
REFLEXIONES SOBRE LA FORMACION DEL ESTADO
Y LA CONSTRUCCION DE LA SOCIEDAD ARGENTINA*
OSCAR OSZLAK**
El propsito del presente trabajo es
brindar una interpretacin global del pro-
ceso de formacin del estado nacional
argentino. Por su extensin, no aspira a
ofrecer un anlisis exhaustivo de ese pro-
ceso y, por idntica razon, no se cie a
una cronologa rigurosa ni pretende in-
formar sobre sucesos histricos puntua-
les. Constituye ms bien una reflexin
general sobre un tema y una experiencia
histrica que he explorado recientemente
con mayor detenimiento en otro trabajo
(Oszlak, 1981).
Aunque la historiografa argentina es
densa y se dispone de innumerables estu-
dios que han examinado minuciosamente
los acontecimientos mas salientes y los
menos salientes- de la vida nacional,
as como la trayectoria de sus protago-
nistas, es escaso el nmero de trabajos
verdaderamente interpretativos. En este
sentido, el estudio de la formacin del
estado argentino no cuenta con una tra-
dicin historiogrfica que permita sealar
senderos potencialmente fructferos para
una profundizacin analtica del tema.
Por ello, la perspectiva aqu adoptada no
es estrictamente "histrica"; al menos, no
lo es en el sentido convencional de expo-
sicin cronolgica de eventos. El nfasis
ser colocado en el anlisis de algunas
cuestiones centrales planteadas por el te-
ma mismo. Correspondientemente, el in-
ters girar en torno a actores y no a
personajes. en torno a procesos y no a
sucesos.
Estatidad
La formacin del estado es un aspecto
constitutivo del proceso de construccin
social. De un proceso en el cual se van
definiendo los diferentes planos y compo-
nentes que estructuran la vida social orga-
nizada. En conjunto, estos planos confor-
man un cierto orden cuya especificidad
depende de circunstancias histricas com-
plejas. Elementos tan variados como el
desarrollo relativo de las fuerzas produc-
tivas, los recursos naturales disponibles,
el tipo de relaciones de produccin esta-
blecidas, la estructura de clases resultante
o la insercin de la sociedad en la trama
de relaciones econmicas internacionales,
contribuyen en diverso grado a sil confor-
macin.
Sin embargo, este orden social no es
simplemente el reflejo o resultado de la
yuxtaposiciri de elementos que conflu-
yen histricamente y se engarzan de ma-
* Trabajo presentado al XIV Congreso Lati-
noamericano de Sociologa, San Juan, Puerto
Rico, 5 al 9 de octubre de 1981. El documento
es producto de una investigacin que he diri-
g d o en el CEDES, y que cont con la colabo-
racin de Andrs Fontana y Leandro Gu-
tirrez.
** Director e investigador titular del CEDES
(Centro d e Estudios de Estado y Sociedad), e
investigador del Consejo de Investigaciones
Cientficas y Tcnicas (CONICET), ambos de
Buenos Aires, Argentina.
532
nera unvoca. Por el contrario, el patrn
resultante depende tambin de los proble-
mas y desafos que el propio proceso de
construccin social encuentra en su
desarrollo histrico, as como de las posi-
ciones adoptadas y recursos movilizados
por los diferentes actores -incluido el
estado- para resolverlos1. Si el determi-
nismo y el voluntarismo han dominado
las interpretaciones sobre estos procesos,
se ha debido en alguna medida a la difi-
cultad de captar este simultneo y dialc-
tico juego de fuerzas entre factores es-
tructurales y superestructurales.
Dentro de este proceso de construc-
cin social, la formacin del estado nacio-
nal supone a la vez la conformacin de
la instancia poltica que articula la domi-
nacin en la sociedad, y la materializacin
de esa instancia en un conjunto interde-
pendiente de instituciones que permiten
su ejercicio. La existencia del estado se
verificara entonces a partir del desarrollo
de un conjunto de atributos que definen
la "estatidad" l a condicin de "ser esta-
do", es decir, el surgimiento de una
instancia de organizacion del poder y
de ejercicio de la dominacin poltica.
El estado es, de este modo, relacin so-
cial y aparato institucional.
Analticamente, la estatidad supone la
adquisicin por parte de esta entidad en
formacin, de una serie de propiedades:
(1) capacidad de externalizar su poder,
obteniendo reconocimiento como unidad
soberana dentro de un sistema de relacio-
nes interestatales; (2) capacidad de insti-
tucionalizar su autoridad, imponiendo
una estructura de relaciones de poder que
garantice su monopolio sobre los medios
organizados de coercin; (3) capacidad
de diferenciar su control, a travs de la
creacin de un conjunto funcionalmente
diferenciado de instituciones pblicas con
reconocida legitimidad para extraer esta-
blemente recursos de la sociedad civil,
con cierto grado de profesionalizacin
de sus funcionarios y cierta medida de
control centralizado sobre sus variadas
actividades; y (4) capacidad de interna-
lizar una identidad colectiva, mediante
OSCAR OSZLAK
la emisin de smbolos que refuerzan
sentimientos de pertenencia y solidaridad
social y permiten, en consecuencia, el
control ideolgico como mecanismo de
dominacin (Oszlak, 1978).
Conviene aclarar que estos atributos
no definen a cualquier tipo de estado sino
a un estado nacional. La dominacin co-
lonial o el control poltico de las situa-
ciones provinciales dentro del propio
mbito local, son formas alternativas de
articular la vida de una comunidad, pero
no representan formas de transicin hacia
una dominacin nacional. En este senti-
do, el surgimiento del estado nacional es
el resultado de un proceso de lucha por
la redefinicin del marco institucional
considerado apropiado para el desenvolvi-
miento de la vida social organizada. Esto
implica que el estado nacional surge en
relacin a una sociedad civil que tampoco
ha adquirido el carcter de sociedad na-
cional. Este carcter es el resultado de un
proceso de mutuas determinaciones entre
ambas esferas.
Nacin y estado
El tema de la estatidad no puede en-
tonces desvincularse del tema del surgi-
miento de la nacin, como otro de los
aspectos del proceso de construccin so-
cial. Del mismo modo en que la forma-
cin del estado argentino no result auto-
mticamente de la guerra emancipadora,
tampoco la nacin argentina fue su nece-
sario correlato. Varios fueron los factores
que impidieron la organizacion nacional
una vez roto el vnculo colonial con
Espaa. Al producirse el movimiento
revolucionario, el Virreinato del Ro de la
Plata se extenda sobre un territorio prc-
1 Me refiero a "actores", en un sentido ge-
nrico, para aludir a individuos, grupos, secto-
res y organizaciones a los que es posible impu-
tar comportamientos econmicos y polticos
que permiten ubicarlos en el cambiante -y cre-
cientemente complejo- escenario de una es-
tructura social en formacin.
LA FORMACION DEL ESTADO ARGENTINO
ticamente despoblado, cuyos dispersos
habitantes conformaban una oblacin
sedentaria dedicada principalkente a
actividades ganaderas y a una agricultura
primitiva. A pesar de ello, los pueblos que
habitaban ese vasto territorio no se
fracturaron de inmediato luego de la revo-
lucin. La estructura poltica heredada de
la colonia y su aparato burocrtico conti-
nuaron proporcionando durante un tiem-
po un elemento aglutinante bsico. Rom-
per con las Provincias Unidas requera
tener opciones: ser viable poltica y eco-
nmicamente, tener ventajas comparati-
vas en elegir la autonoma. Paraguay
pronto hall la conveniencia de hacerlo:
las rentas originadas en su temtorio se lo
permitan y el aislamiento lo justificaba.
Su posicin geogrfica no le haba creado
slidos vnculos con el resto del terri-
torio virreinal. Aunque en el caso de la
Banda Oriental la separacin se debi a
un compromiso poltico, tambin sus re-
cursos y estratgica ubicacin geogrfica
hacan posible la secesin. En cambio,
fue fortuito que se autonomizara el
Alto Per (Bolivia), al quedar desmembra-
do de hecho por la continuidad del domi-
nio espaol durante los crticos aos de
las guerras de independencia.
Buenos Aires aspir desde el mismo
momento de la Revolucin de Mayo a
constituir un estado unificado bajo su
hegemona. Si otros intentos separatistas
no prosperaron se debi, especialmente, a
la enorme diferencia de fuerzas entre la
provincia portea y cualquier otra coali-
cin de provincias o proyectos de estado
alternativos. La Confederacin Argentina,
constituida luego de la cada de Rosas sin
la adhesin de Buenos Aires, no fue una
excepcin e ilustra el caso lmite: la coali-
cin de todas las provincias n o consigui
imponerse a Buenos Aires.
Estas circunstancias no deben ser inter-
pretadas en el sentido de que ningn otro
tipo de configuracin territorial o combi-
nacin poltica hubiera sido posible. LO
que s sealan es una primera diferencia
fundamental con otras experiencias de
construccin del estado, sobre todo las
533
europeas. En contraste con stas, la expe-
riencia argentina y en buena medida,
la latinoamericana- no se caracteriza
por la necesidad de una determinada uni-
dad poltica de absorber otras unidades
(v.g. ciudades libres, principados, obispa-
dos) que ya ejercan significativos privile-
gios soberanos. Los constructores del
estado argentino -fundamentalmente los
sectores dominantes de Buenos Aires-
no buscaron formar una unidad poltica
mayor o ms fuerte, sino evitar la disgre-
gacin de la existente y producir una
transicin estable de un estado colonial a
un estado nacional. Leios de guiarse por
propsitos de conquista, aspiraron a e x -
tender un movimiento revolucionario
local a la totalidad de las provincias del
ex virreinato y a heredar de la colonia
el control territorial y poltico ejercido
por Espaa.
El que estos objetivos comenzaran a
materializarse recin medio siglo ms
tarde abre nuevos interrogantes. Si, como
plantearan Hegel, Hobbes, Weber y otros,
la "sociedad civil" se constituye a partir
de grupos cuya solidaridad depende de
la convergencia de intereses materiales e
ideales, qu intereses fundamentales
mantuvieron durante tanto tiempo la uni-
dad formal de la sociedad argentina? Si
el aislamiento y la guerra civil fomenta-
ban la disgregacin y las guerras de inde-
pendencia no conseguan despertar del
todo los sentimientos de pertenencia y
solidaridad que cimentan la existencia de
unidades nacionales, por qu no opera-
ron en toda su potencial consecuencia
las tendencias centrfugas? Qu signifi-
cado tuvo la "provincian como instancia
de articulacin- de relaciones sociales y
a qu se debi que aisladamente o a
travs de pactos federativos- no pudie-
ron llegar a constituir estados aut-
nomos?
Aunque el tema merecera un trata-
miento sistemtico en futuros trabajos,
quisiera avanzar algunas respuestas preli-
minares. Indudablemente, la unidad na-
cional argentina durante las primeras
dcadas de vida independiente se asent
534
mas en elementos expresivos y simbli-
cos que en vnculos materiales plena-
mente desarrollados. Echeverra (1846)
aluda en su Dogma Socialista a la unidad
diplomtica externa, a la unidad de glo-
rias, de bandera, de m a s ; a una unidad
tcita e instintiva que se revelaba al refe-
rirse sin mayor reflexin a "Repblica
Argentina", o "territorio argentino",
"nacin argentina", y no santiaguea,
cordobesa o portea. Pero a cada uno de
esos atributos era posible oponer otros
que contradecan la unidad: prolonga-
dos interregnos de aislamiento y abso-
luta independencia provincial, pactos de
unin interrumpidos, viejas tradiciones
municipales, formas caudillistas de ejer-
cicio de la dominacin. Adems, el terri-
torio "nacional" distaba de ser una uni-
dad inseparable. Bien seala Alvarez
(1910) que la mesopotamia, la Banda
Oriental y el Paraguay, flanqueados por
ros, eran inabordables por tierra desde
Buenos Aires; la altiplanicie opona su
barrera de piedra entre Jujuy y las provin-
cias bolivianas; sobre la llanura desierta,
los indios y las dificultades que plantea-
ban las largas travesas incomunicaban a
las pequeas ciudades esparcidas por el
vasto territorio. Tambin los intereses
econmicos regionales eran contradicto-
rios. El Interior, con sus vias y tejidos,
competa con productos extranjeros que
importaba el Litoral. Inclusive el vnculo
del idioma no era tal en varias provincias,
donde se preferan los lenguajes indge-
nas. Tampoco exista una total homoge-
neidad tnica, contrariamente a lo que se
cree habitualmente. Eran pocos los des-
cendientes de padre y madre espaoles y
muchos los extranjeros y los habitantes
de razas negra, india y sus diversas misce-
genaciones.
Ni siquiera perdur un andamiaje ins-
titucionai colonial suficientemente des-
arrollado. En otras experiencias latino-
americanas, como en el Brasil, el Per y
Mxico, este aparato sirvi a la continui-
dad institucional, compensando en parte
los factores fsicos, tnicos o culturales
que dificultaban el proceso de integra-
OSCAR OSZLAK
cin nacional. En el Ro de la Plata, en
cambio, el aparato administrativo colo-
nial no lleg a desarrollar un eficaz meca-
nismo centralizado de control territo-
rial. Ms an, subsistieron en las diversas
localidades rganos poltico-administrati-
vos coloniales que tendieron a reforzar el
marco provincial como mbito natural
para el desenvolvimiento de las activi-
dades sociales y polticas. No alcanzaron
de todos modos a conformar un verda-
dero sistema institucional, en tanto su
autoridad y representatividad fueron rei-
teradamente desnaturalizadas por el cau-
dillismo y la lucha facciosa. De este mo-
do, as como la provincia fue una crea-
ci6n del proceso independentista -un
su:,tituto del estado colonial desapare-
cido-, el caudillismo fue un sustituto
de la democracia asociada al movimiento
libertario. Fue la modalidad que asumi
localmente la representacin del pueblo,
en un pueblo que desconoca la prctica
democrtica.
Paradjicamente, el aislamiento y el
localismo, en condiciones de precariedad
institucional, magros recursos y poblacin
escasa, impidieron el total fraccionamien-
to de esas unidades provinciales en esta-
dos nacionales soberanos. De nuevo, la
formalizacin de un funcionamiento
autnomo - q u e de hecho exista- no
aparejaba mayores ventajas. En cambio, la
posibilidad latente de negociar desde una
posicin de al menos formal paridad, la
constitucin de un estado nacional sobre
bases mas permanentes que las ofrecidas
por los diversos pactos federativos, resul-
taba siempre ms atractiva y conveniente
que el horizonte de miseria y atraso que
la gran mayora de las provincias poda
avizorar de persistir el arreglo institucio-
nal vigente. Sobre todo, existiendo plena
conciencia de que la superacin de ese
estado de cosas pasaba por establecer
alguna forma de vinculacin estable al
circuito econmico que tena por eje al
puerto de Buenos Aires.
Estas posibilidades se vieron reforzadas
en la medida en que la intensificacin
LA FORMACION DEL ESTADO ARGENTINO
del comercio exterior produjo el debili-
tamiento de algunas economas regiona-
les, replanteando los trminos de su in-
sercin en los primitivos mercados que se
estaban confo-mando. Esto se vincula,
por ejemplo, al surgimiento de nuevos
intereses y sectores de actividad locales,
integrados al circuito mercantil-financiero
que se desarrollaba a impulsos del comer-
cio exterior. Por otra parte, el paulatino
mejoramiento de las comunicaciones y la
consecuente creacin de un mercado in-
terno para ciertas producciones del Inte-
rior que antes se orientaban hacia los
pases limtrofes, tambin contribuyeron
al proceso de lenta homogeneizacin de
los intereses econmicos localizados en
las diversas provincias.
Por ltimo, no parece desdeable co-
mo factor coadyuvante a la integracin
nacional, la experiencia comparada. Si
bien estos pueblos que surgan a la vida
independiente slo podan mirar a un
pasado de sometimiento y vasallaje, con-
taban en cambio con el ejemplo de otros
pases - c o m o los Estados Unidos- tam-
bin nacidos de un movimiento de eman-
cipacin, o de las naciones europeas, que
estaban completando - e n el que se llama-
ra "siglo de las nacionalidadesm- un
lento proceso de integracin, y a la vez
de diferenciacin, territorial, social y po-
ltica. Estos ejemplos no pasaban desaper-
cibidos para la lite intelectual qiie asu-
mi el liderazgo del proceso de organi-
zacin nacional argentino.
Orden y progreso
Aunque las observaciones precedentes
no agotan siquiera la mencin de las ml-
tiples vinculaciones entre el surgimiento
del estado y la cuestin nacional, desta-
can no obstante un aspecto que se me
ocurre central para nuestro anlisis: slo
a partir de la aparicin de condiciones
materiales para la estructuracin de una
economa de mercado se consolidan las
perspectivas de organizacin nacional; y
slo en presencia de un potencial merca-
535
do nacional y consecuentes posibilida-
des de desarrollo de relaciones de produc-
cin capitalistas- se allana el camino
para la formacin de un estado nacional.
En la experiencia argentina, la expan-
sin de la economa exportadora durante
la primera mitad del siglo no se vio in-
terrumpida por las guerras civiles. A partir
de la cada de Rosas, su ritmo se vio fuer-
temente incrementado como consecuen-
cia de una demanda externa que creca a
impulsos de lo que se llam la segunda
revolucin industrial. Las nuevas posibi-
lidades tecnolgicas, sumadas a los cam-
bios producidos en las condiciones pol-
ticas internas, crearon oportunidades e in-
tereses cuya promocin comenz a movi-
lizar a los agentes econmicos, produ-
ciendo ajustes y desplazamientos en las
actividades productivas tradicionales. Sin
embargo, pese a la intensa actividad
despertada por la apertura de la econo-
ma, las posibilidades de articulacin de
los factores productivos se vieron pronta-
mente limitadas por diversos obstculos:
la dispersin y el aislamiento de los mer-
cados regionales, la escasez de poblacin,
la precariedad de los medios de comuni-
cacin y transporte, la anarqua en los
medios de pago y en la regulacin de las
transacciones, la inexistencia de un mer-
cado financiero, las dificultades para
expandir la frontera territorial incorpo-
rando nuevas tierras a la actividad produc-
tiva. Pero sobre todo, por la ausencia de
garantas sobre la propiedad, la estabi-
lidad de la actividad productiva y hasta
la propia vida -derivadas de la continui-
dad de la guerra civil y las incursiones
indgenas- que oponan escollos prc-
ticamente insalvables a la iniciativa pri-
vada. La distancia entre el "progreso
indefinido", que los lcidos observadores
de la poca anticipaban como meta de la
evolucin social, y la realidad del atraso
y el caos, era la distancia'entre la consti-
tucin formal de la nacin y la efectiva
existencia de un estado nacional. Re-
correr esa distancia, salvar la brecha, im-
plicaba regularizar el funcionamiento de
la sociedad de acuerdo con parametros

536
dictados por las exigencias del sistema
productivo que encarnaba la idea del
Progreso.
Es importante observar que en la in-
tencin de los hombres de la organizacin
nacional, "regularizar" -o, en sus trmi-
nos, "regenerar9'- no significaba resti-
tuir a la sociedad determinadas pautas
de relacin y convivencia ni regresar a
un "orden" habitual momentneamente
disuelto por los enfrentamientos civiles,
sino imponer un nuevo marco de organi-
zacin y funcionamiento social, coheren-
te con el perfil que iban adquiriendo el
sistema productivo y las relaciones de
dominacin. Roto el orden colonial. el
proceso emancipador haba desatdo
fuerzas centrfugas que desarticulaban
una sociedad que pretenda ser nacin,
sin que las diversas frmulas ensayadas
hubieran conseguido establecer un nuevo
orden. Por eso, el orden se eriga en
la agenda de problemas de la sociedad
argentina como cuestin dominante. Re-
suelta sta podran encararse con mayor
dedicacin y recursos los desafos del
progreso. Encontrar la mejor forma
de organizacin social - d i r a Fragueiro
(1850)- constituye el problema de fon-
do: resuelto ste, "la carrera del progre-
so" se efectuar "al paso del vapor y de
la electricidad". El "orden" apareca as
como la condicin de posibilidad del
"progreso", como el marco dentro del
cual, librada a su propia dinmica, la
sociedad encontrara sin grandes obstcu-
los el modo de desarrollar sus fuerzas pro-
ductivas. Pero a su vez, el "progreso" se
constitua en condicin de legitimidad
del "orden".
Por definicin, entonces, el "orden"
exclua a todos aquellos elementos que
pudieran obstaculizar el progreso, el avan-
ce de la civilizacin, fueran stos indios
o montoneras. Estas "rmoras" que difi-
cultaban el "progreso" eran todava en
1862 una amenazadora realidad presente,
vestigios de una sociedad cuyos parame-
tros se pretenda transformar. Por eso, el
"orden" tambin contena una impl-
cita definicin de ciudadana, no tanto
OSCAR OSZLAK
en el sentido de quienes eran reconoci-
dos como integrantes de una comunidad
poltica, sino ms bien de quienes eran
considerados legtimos miembros de la
nueva sociedad, es decir, de quienes te-
nan cabida en la nueva trama de rela-
ciones sociales.
El "orden" tambin tena proyeccio-
nes externas. Su instauracin permiti-
ra obtener la confianza del extranjero en
la estabilidad del pas y sus instituciones.
Con ello se atraeran capitales e inmi-
grante~, dos factores de la produccin
sin cuyo concurso toda perspectiva de
progreso resultaba virtualmente nula.
Hasta entonces no se registraba un flujo
significativo de capital extranjero y la
corriente inmigratoria no haba sido obje-
to de una deliberada poltica guberna-
mental.
Pero lo ms importante para nuestro
anlisis es que la instauracin del "or-
den", adems de producir una profunda
reconstitucin de la sociedad, significaba
dar vida real a un estado nacional cuya
existencia, hasta entonces, no se eviden-
ciaba mucho mas all de la formalidad
de un texto constitucional. El desorden
y sus diferentes manifestaciones (enfren-
tamiento armado, caos jurdico, preca-
riedad institucional, imprevisibilidad en
las transacciones) expresaban precisamen-
te la inexistencia de una instancia articu-
ladora de la sociedad civil que, en las
nuevas condiciones histricas, slo poda
estar encarnada en el estado. Luego de
cinco dcadas de guerras civiles, los atri-
butos del estado argentino, el conjunto
de propiedades que le acordaban tal ca-
rcter, slo tenan vigencia en la letra
de la ley. De hecho, la Confederacin
Argentina comparta con Buenos Aires
el reconocimiento externo de su sobe-
rana poltica. A su vez, el control insti-
tucionalizado sobre los medios de coer-
cin era compartido por los catorce go-
biernos provinciales, que se reservaban
celosamente este atributo de dominacin.
A esta dispersin de la autoridad se con-
trapona la inexistencia o precariedad
de un aparato administrativo y jurdico
LA FORMACION DEL ESTADO ARGENTINO
con alcances nacionales, otra de las for-
mas en que se materializa la existencia
de un estado nacional. Bajo tales condi-
ciones, tampoco poda esperarse que el
estado confederado desarrollara la capa-
cidad de generar smbolos reforzadoies
de sentimientos de pertenencia y solida-
ridad social, esencial mecanismo ideol-
gico de dominacin.
Cada una de estas propiedades remite a
la existencia de un "orden" en los dife-
rentes planos de la vida social organizada.
Soberana externa indisputada, autoridad
institucionalizada en todo el mbito terri-
torial, respaldada por el control monop-
lico de la coercin; diferenciacin e inte-
gracin del aparato institucional y centra-
lizacin jurdico-legislativa; creacin sim-
blica de consenso como fundamento
legitimador de la supremaca del estado
sobre toda otra instancia de poder alter-
nativo; tales los senderos a recorrer, las
cuestiones a resolver. en el simultneo
proceso de "ordenar" la sociedad y llenar
de contenido a los atributos del estado.
Dominium
El triunfo de Pavn, que confirm la
hegemona de Buenos Aires sobre el resto
del territorio argentino, allan a partir
de 1862- el camino para la definitiva
organizacin del estado nacional. Sobre
la base de una inestable coalicin y a par-
tir de los recursos y organismos de la
provincia portea, el gobierno surgido de
Pavn comenz a desplegar un amplio
abanico de actividades que poco a poco
afianzaran el dominio institucional del
estado.
Desde un punto de vista analtico, la
existencia y desarrollo de estas institucio-
nes nacionales pueden ser observados
como resultado de un proceso de "ex-
propiacin" social. Es decir, su creacin
y expansin implican la conversin de
intereses "comunes" de la sociedad civil
en objeto de inters general y, por lo tan-
to, en objeto de la accin de ese estado
en formacin. A medida que ello ocurre,
537
la sociedad existente va perdiendo compe-
tencias, mbitos de actuacin, en los que
hasta entonces haba resuelto a travs
de diferentes instancias y mecanismo's
las cuestiones que requieren decisiones
colectivas de la comunidad. O sea, el
estado subroga -transformndolos en
"pblicos" y "generales7'- intereses y
funciones propios de los particulares, de
las instituciones intermedias (como la
Iglesia) o de los gobiernos locaies. En ese
mismo proceso, la sociedad va alterando
sus referentes institucionales y el marco
habitual para el desarrollo de la actividad
social.
Esta enajenacin de facultades por el
estado en ciernes adopta diversas moda-
lidades. En parte, consiste en adquirir
el monopolio de ciertas formas de inter-
vencin social reservadas a la jurisdiccin
de los gobiernos locales. En parte, tam-
bin, en una invasin por el estado na-
cional de mbitos de accin propios de
los "particulares". En parte, finalmente,
en la delimitacin de nuevos mbitos
operativos que ningn otro sector de la
sociedad est en condiciones de atender.
sea por la naturaleza de la actividad o la
magnitud de los recursos involucrados.
Esta ltima modalidad no implica estric-
tamente una expropiacin funcional, sino
ms bien la apertura de nuevos espacios
de actuacin que hace posible, por su
formidable concentracin de poder y re-
cursos materiales, la existencia del estado
nacional. Esta existencia, entonces, (1)
exige replantear los arreglos institucio-
nales vigentes desplazando el marco de
referencia de la actividad social de un m-
bito local-privado a un mbito nacional-
pblico; y (2) crea la posibilidad de re-
solver, mediante novedosas formas de in-
tervencin, algunos de los desafos que
plantea el paralelo desarrollo de la so-
ciedad.
En la experiencia argentina, el estado
nacional surgido de Pavn no adquiri
au tornticamen te sus atributos como con-
secuencia del triunfo militar, sino que de-
bi luchar por constituir un dominio en
538
los diversos planos en que se verificaba
su existencia. Al disolverse la Confede-
racin Argentina, se retorn de hecho al
arreglo institucional vigente antes de su
creacin. Con excepcin de las relaciones
exteriores, confiadas al gobierno provisio-
nal de Mitre, la resolucin de los asuntos
"pblicos" sigui en manos de los gobier-
nos provinciales y de algunas institucio-
nes civiles como la Iglesia o ciertas aso-
ciaciones voluntarias. Aun cuando la
constitucin nacional, vigente desde haca
una dcada, continu proporcionando un
esquema institucional y normativo im-
prescindible para la organizacin del
estado nacional, su desagregacin e imple-
mentacin estaban todava pendientes.
Ello supona materializar en accin lo
que hasta entonces era poco ms que una
formal declaracin de intenciones.
Sin duda, la transferencia -forzada o
no- de funciones ejercidas de hecho por
las provincias, concentr los mayores
esfuerzos del gobierno nacional, que fue-
ron dirigidos especialmente a la forma-
cin de un ejrcito y un aparato recauda-
dor verdaderamente nacionales. Grandes
fueron tambin los obstculos hallados
en la creacin de otras instituciones des-
tinadas a normativizar y / o ejercer control
sobre las dems reas que el gobierno
nacional comenzaba a reivindicar como
objeto de su exclusivo monopolio (v.g.
emisin de moneda, administracin de
justicia de ltima instancia, nacionaliza-
cin de la banca). Otras veces, en cambio,
las provincias cederan prestamente la ini-
ciativa, como en el caso de los esfuerzos
por extender la frontera con el indio o la
constriiccin de las grandes obras de in-
fraestructura en todo el pas.
Establecer su dominio tambin supo-
na para el gobierno nacional apropiar
ciertos instrumentos de regulacin social
hasta entonces impuestos por la tradicin,
legados por la colonia o asumidos por ins-
tituciones como la Iglesia. Su centraliza-
cin en el estado permita aumentar el
grado de previsibilidad en las transaccio-
nes, uniformar ciertas prcticas, acabar
con la improvisacin, crear nuevas pautas
OSCAR OSZLAK
de interaccin social. A diferencia de la
apropiacin de reas funcionales bajo
control provincial, no haba en estos ca-
sos una clara lgica de sustitucin. La
variedad de mbitos operativos en los
que el gobierno nacional comenz a recla-
mar jurisdiccin sealan ms bien un
alerta pragmatismo, muchas veces reido
con la filosofa antiintervencionista del
liberalismo que inspiraba su accin en
otros terrenos. Este avance sobre la sacie-
dad civil tuvo probablemente su ms
importante manifestacin en la tarea de
codificacin de fondo.
A veces, la apropiacin funcional
implic la invasin de fueros ancestrales.
Por ejemplo, cuando aos ms tarde el
estado tom a su cargo el registro de las
personas, la celebracin del matrimonio
civil o la administracin de cementerios,
funciones tradicionalmente asumidas por
la Iglesia. Otras veces, supuso la incursin
en ciertos campos combinando su accin
con la de los gobiernos provinciales y la
de los particulares. El ejemplo que mejor
ilustra esta modalidad es la educacin,
rea en la que el gobierno nacional ten-
dra una creciente participacin y se re-
servara prerrogativas de superintendencia
y legislacin general. El caso de los ferro-
carriles tambin representa un tpico
campo de incursin compartida con las
provincias y el sector privado i n c l u s o
bajo la forma de lo que hoy llamaramos
joint ventura. Mencionemos, adems, las
reas de colonizacin, negocios bancarios
y construccin de obras pblicas como
otros tantos ejemplos de esta modalidad.
A menudo el gobierno nacional utiliz la
frmula de concesin -con o sin garan-
ta- para la ejecucin de las obras o la
prestacin de los servicios, contribuyendo
a la formacin de una clase social de
contratistas y socios del estado fre-
cuentemente implantada adems en otros
sectores de la produccin y la interne-
diacin.
Finalmente, el mismo desarrollo de las
actividades productivas, la mayor com-
plejidad de las relaciones sociales, el r-
pido adelanto tecnolgico, entre otros
LA FORMACION DEL ESTADO ARGENTINO
factores, fueron creando nuevas necesi-
dades regulatonas y nuevos servicios que
el gobierno nacional comenz a promo-
ver y tomar a su cargo. En esta categora
se inscriben actividades tan variadas como
la organizacin del servicio de correos y
telgrafos, la promocin de la inmigra-
cin, la delimitacin y destino de las
tierras pblicas, la exploracin geolgica
y minera, el control sanitario, la forma-
cin de docentes y el registro estadsti-
co del comercio y la navegacin.
En general, las actividades hasta ahora
mencionadas fueron apropiadas por el
estado sustituyendo en su ejecucin a
otros agentes sociales. Esta sustitucin,
casi siempre imperativa, implicaba una
transferencia y concentracin de mbitos
funcionales cuyo control representara, a
la vez, una fuente de legitimacin y de
poder. Asumiendo la responsabilidad de
imponer un orden coherente con las nece-
sidades de acumulacin, el estado comen-
zaba a hallar espacio institucional y a
reforzar los atributos que lo definan
como sistema de dominacin. Las otras
instancias articuladoras de la actividad
social cedan terreno y se subordinaban a
nuevas modalidades de relacin que len-
tamente se incorporaban a la conciencia
ordinaria de los individuos y a la rutina
de las instituciones.
Penetracin estatal
Si bien la apropiacin y creacin de
mbitos operativos comenz a llenar de
contenido la formal existencia del estado,
tambin dio vida a una nueva instancia
que sacuda en sus races formas tradicio-
nales de organizacin social y ejercicio del
poder poltico. Por eso, luego de la insta-
lacin del gobierno de Mitre, las reaccio-
nes del Interior no tardaron en producir-
se. Fundamentalmente, se manifestaron
en pronunciamientos de jefes polticos
dispuestos a cambiar situaciones provin-
ciales adictas o contrarias al nuevo rgi-
men, as como en la continuidad de prc-
ticas autnomas lesivas para el poder
central.
539
A pesar de que el movimiento iniciado
en Buenos Aires contaba con aliados de
causa en el Interior, fue la rpida movili-
zacin de su ejrcito el argumento ms
contundente para "ganar la adhesin" de
las provincias y eliminar los focos de con-
testacin armada. La centralizacin del
poder y los recursos resultaban insufi-
cientes. Para ser efectiva, deba ir acom-
paada por una descentralizacin del con-
trol, es decir, por una "presencia" institu-
cional permanente que fuera anticipando
y disolviendo rebeliones interiores y afu-
mando la suprema autoridad del estado
nacional.
Sin embargo, esta presencia no poda
ser slo coactiva. Los largos aos de
guerra civil haban demostrado la invia-
bilidad de varios experimentos de crea-
cin del estado, fundados en la fuerza
de las armas o en efmeros pactos que
cambiantes circunstancias se encargaban
rpidamente de desvirtuar. Si bien duran-
te la guerra de independencia la organi-
zacin del estado nacional haba tenido
un claro sentido poltico, las luchas re-
cientes haban puesto de relieve el inocul-
table contenido econmico que haba
adquirido esa empresa. Por eso, la legiti-
midad del estado asuma ahora un carc-
ter diferente. Si la represin s u faz
coercitiva- apareca como condicin ne-
cesaria para lograr el monopolio de la
violencia y el control territorial, la crea-
cin de bases consensuales de domina-
cin apareca tambin como atributo
esencial de la "estatidad". Ello supona
no solamente la constitucin de una alian-
za poltica estable, sino adems una pre-
sencia articuladora m a t e r i a l e ideolgica
que soldara relaciones sociales y afianzara
los vnculos de la nacionalidad. De aqu el
carcter multifactico que deba asumir
la presencia estatal y la variedad de for-
mas de penetracin que la haran posible.
A pesar de ser aspectos de un proceso
nico, las diversas modalidades con que
se manifest esta penetracin podran
ser objeto de una categorizacin analtica.
Una primera modalidad, que llamar
represiva, supuso la organizacin de una

540
fuerza militar unificada y distribuida
territorialmente, con el objeto de preve-
nir y sofocar todo intento de alteracin
del orden impuesto por el estado nacio-
nal. Una segunda, que denominar
cooptativa, incluy la captacin de apo-
yos entre los sectores dominantes y go-
biernos del interior, a travs de la forma-
cin de alianzas y coaliciones basadas en
compromisos y prestaciones recprocas.
Una tercera, que designar como material,
presupuso diversas formas de avance del
estado nacional, a travs de la localiza-
cin en territorio provincial de obras,
servicios y regulaciones indispensables
para su progreso econmico. Una cuarta y
ltima, que llamar ideolgica, consisti de la produccin, regulando sus relacio-
en la creciente capaeidad de creacin y
difusin de valores, conocimientos y sm-
bolos reforzadores de sentimientos de na-
cionalidad que tendan a legitimar el sis-
tema de dominacin establecido. Cabe
advertir, sin embargo, que tratndose de
categoras analticas excluyentes, su exa-
men separado no debe hacer perder de
vista la simultaneidad y compleja imbri-
cacin con que se manifestaron en la
experiencia histrica concreta.
La penetracin represiva implica la
aplicacin de violencia fsica o amenaza
de coercin, tendientes a lograr el acata-
miento a la voluntad de quien la ejerce y
a suprimir toda eventual resistencia a su
autoridad. El mantenimiento del orden
social se sustenta aqu en el control de
la violencia, a diferencia de lo que ocurre
con las otras formas de penetracin, en
que el orden se conforma y reproduce a
partir de "contraprestaciones" o benefi-
cios que crean vnculos de solidaridad
entre las partes que concurren a la rela-
cin, consolidando intereses comunes y
bases de posibles alianzas. Es decir, tanto
la penetracin material como la coopta-
tiva o la idelogica tienen un comn
fundamento consensual, aun cuando ape-
lan a distintos referentes: el inters ma-
terial, el afn de poder o la conviccin
ideolgica, fuerzas que movilizan el
consenso facilitando una creciente presen-
cia articuladora del estado.
OSCAR OSZLAK
En los crticos aos de la organizacin
nacional argentina, estas modalidades de
penetracin se manifestaron a travs de
muy diversos mecanismos. Pese al carac-
ter fundamentalmente represivo que asu-
mi la intervencin estatal durante las
dos primeras dcadas que siguieron a
Pavn, tambin se ensayaron con variado
xito mecanismos de penetracin ms
consensuales, que fueron configurando
los atributos no coercitivos de la "esta-
tidad". La penetracin material consti-
tuy una modalidad de control social
basada en la capacidad de crear, atraer,
transformar, promover y, en ltima ins-
tancia, ensamblar, los diferentes factores
nes. Desde el punto de vista de la accin
estatal, esto supuso la provisin de me-
dios financieros y tcnicos para la ejecu-
cin de obras de infraestructura o el sumi-
nistro de servicios; el dictado de regla-
mentos que introdujeran regularidad y
previsibilidad en las relaciones de produc-
cin e intercambio; la concesin de bene-
ficios y privilegios para el desarrollo de
actividades lucrativas por parte de empre-
sarios privados; y el acuerdo de garantas
+arito a empresarios como a usuarios-
sobre la rentabilidad de los negocios em-
prendidos con el patrocinio estatal, la
ejecucin de las obras y la efectiva pres-
tacin de los servicios.
Mediante la cooptacin, el estado na-
cional intent ganar aliados entre fraccio-
nes burguesas del Interior y gobiernos
provinciales, a travs de la promesa cierta
o efectiva concesin de diversos tipos de
beneficios conducentes a incorporar nue-
vos grupos o sectores a la coalicin domi-
nante. Por ejemplo, el selectivo empleo de
subsidios, el nepotismo en la designacin
de cargos pblicos nacionales2, o la in-
2 Hasta 1862, la presencia del estado na-
cional en el interior se limitaba prcticamente
a las aduanas y receptoras existentes en diver-
sos puntos fronterizos y a las oficinas de ren-
tas que funcionaban vinculadas al trafico adua-
nero. Slo 15 aos despus, una elevadsima
(sigue al pie d e pgina 5 4 1 )
L A FORMACION DEL ESTADO ARGENTINO
tervencin federal dirigida a instalar o
reponer en el gobierno de las provincias
a aliados de causa de los sectores que ejer-
can el control del gobierno nacional,
fueron algunos de los mecanismos de
cooptacin empleados.
Conviene sealar no obstante un rasgo
que vinculaba a los diferentes modos de
penetracin. En tanto los beneficios y
contraprestaciones se dirigieron a cier-
tos sectores de la sociedad, con exclusin
de otros, implicaron a menudo privilegios
que por oposicin relegaban a estos lti-
mos a una existencia econmica, cultural
o polticamente marginal. Por eso la re-
presin y las formas mas consensuales de
penetracin fueron procesos simultneos
y recprocamente dependientes: ganar
aliados dio lugar muchas veces a ganar
tambin enemigos, y el "progreso" en el
que se enrolaron los unos exigi el
"orden" que debi imponerse sobre los
otros. De esta manera, mecanismos como
la intervencin federal a las provincias
pueden considerarse, a, la vez, como una
modalidad de penetracin represiva y
como un medio de ganar la adhesin y
afianzar las bases de poder de sectores
aliados dentro del propio temtorio pro-
vincial.
Por ltimo, la penetracin ideolgica
revisti la represin desnuda o los inte-
reses individuales de un barniz legiti-
mante, tendiente a convertir la domina-
cin en hegemona, el beneficio particu-
lar. en inters general. La ideologa sir-
vi como mecanismo de interpelacin y
constitucin de sujetos sociales que, en
medio de una situacin de caos institu-
cional y transformacin de la estructura
econmica, deban reubicarse dentro de
la nueva trama de relaciones que se estaba
conformando. Desde esta perspectiva, la
accin del estado se dirigi a instituir
pautas educacionales congruentes con el
nuevo esquema de organizacin social;
establecer el "imperio de la ley" y sacra-
lizar una concepcin de la justicia que
fijaba minuciosamente las posibilidades y
lmites de la accin individual; secularizar
prcticas sociales inveteradas que repre-
541
sentaban serios obstculos para la vigen-
cia de instituciones liberales "progresis-
tas"; desarrollar un discurso poltico que
justificara el funcionamiento de una de-
mocracia restrictiva, contradictoria con el
liberalismo impuesto en el plano de las
relaciones de produccin; instituir, en fin,
creencias, valores y normas de conducta
coherentes con un nuevo patrn de rela-
ciones sociales y un nuevo esquema de
dominacin.
Al margen de su impacto especfico,
estas diferentes modalidades de ~ e n e t r a -
cin tenderan a producir diversas conse-
cuencias. En el plano social, la creciente
apropiacin por el estado de nuevos m-
bitos operativos y su activo involucra-
miento en la resolucin de los distintos
aspectos problemticos de las dos cuestio-
nes centrales -orden y progreso- que
dominaban la agenda de la sociedad ar-
gentina En lo que se refiere al propio
estado, cada una de las formas de pene-
tracin se expresara en cristalizaciones
institucionales, es decir, en normas y
organizaciones burocrticas que regula-
ran y ejecutaran las actividades contem-
pladas en los distintos mbitos operati-
vos. El estado nacional se convirti en
el ncleo irradiador de medios de comuni-
cacin, regulacin y articulacin social,
cuya difusin tentacular facilitaria las
transacciones econmicas, la movilidad e
instalacin de la fuerza de trabajo, el
desplazamiento de las fuerzas represivas y
la internalizacin de una conciencia na-
proporcin del personal civil y militar del go-
bierno nacional se hallaba radicada o se desem-
peaba en forma itinerante en el interior del
pas. De acuerdo con un censo de funciona-
rios que he construido para el ao 1876, sobre
una dotacin total de 12.835 personas, airede-
dor de 10.956 se desempeaban de uno a otro
modo en el Interior. Si bien gran parte de este
personal era militar, tambin la dotacin civil
(y el clero, a cargo del gobierno central) era
ampliamente iiiayoritario respecto al radicado
en Buenos Aires. Se trataba de una situacin
verdaderamente excepcional, por cuanto la cen-
tralizacin de la dotacin y recursos del estado
en jurisdiccin federal sera posteriormente la
regla.

542
cional. Estos correlatos institucionales de
la penetracin estatal seran, de este mo-
do, momentos en el proceso de adquisi-
cin de los atributos de la estatidad. Al
producir la descentralizacin del control
constituiran, en esta etapa inicial, una
condicin inseparable de la centralizacin
del poder.
Resistencias
Como la interpretacin un tanto exi-
tista de los avances del estado sobre la
sociedad puede sugerir un desarrollo li-
neal poco fiel a los hechos, quisiera
dedicar algn espacio a las resistencias
halladas en este Proceso formativo. Re-
trotrayndonos por un momento al movi-
miento de emancipacin nacional, pode-
mos observar que si bien la oposicin de
los espaoles en el terreno militar fue
doblegada en un trmino relativamente
breve, los lderes revolucionarios porte-
os muy pronto debieron experimentar la
resistencia de sectores sociales sometidos
a levas, expropiaciones o contribuciones
diversas; de autoridades locales no resig-
nadas a perder o compartir su poder; y de
aspirantes rivales a monopolizar la sobera-
na del estado. En general, las provincias
interiores se mostraron indiferentes y
hasta hostiles- a los intentos de Buenos
Aires por dar un alcance nacional al movi-
miento revolucionario. Los sectores domi-
nantes porteos no ofrecieron inicial-
mente -quizs no estaban en condicio-
nes de hacerlo- compensaciones o ven-
tajas suficientes a las clases dominantes
del Interior como para que stas acepta-
ran incondicionalmente el liderazgo y las
bases sobre las que aqullos pretendan
organizar el estado nacional. El largo pe-
rodo anrquico cre la ilusin de un rios oriundos del Interior comenz a sos-
empate entre Buenos Aires y el Interior,
que estaba lejos de describir la real rela-
cin de fuerzas que se desarrollaba a la
sombra del aislamiento "federalista". De
hecho, Buenos Aires prosperaba mucho
ms aceleradamente que el resto del
pas.
OSCAR OSZLAK
A la cada de Rosas, el conflicto laten-
te se hizo explcito. El Litoral, con el
apoyo del Interior, intent asumir el lide-
razgo del proceso de organizacin nacio-
nal en circunstancias en que Buenos Aires
no haba resignado sus pretensiones hege-
mnicas. El conflicto asumi la forma de
un enfrentamiento entre unidades pol-
ticas (v.g. la Confederacin Argentina y
el Estado de Buenos Aires) territorial-
mente delimitadas, cuando en realidad
constitua el choque de dos concepciones
diferentes sobre el rriodo de organizar
polticamente una nacin; pero especial-
mente, sobre las consecuencias econmi-
cas y sociales derivadas de imponer fr-
mulas polticas alternativas.
El triunfo de Buenos Aires abri otras
lneas de conflicto. A los que resistan
desde mucho antes (v.g. por una parte.
los indios; por otra, los caudillos del
Interior que vean sus posiciones amena-
zadas en el propio mbito local por los
aliados provinciales de la causa portea)
empezaron a agregarse fracciones de las
clases dominantes de Buenos Aires, para
las cuales la existencia de un estado nacio-
nal comenzaba a crear contradicciones y
enfrentarnientos en una instancia insti-
tucional que no controlaban plenamente.
Esto se vincula con el tema de la "auto-
noma relativa" del estado, e invita a
hacer alguna reflexin sobre las posibles
razones de estas contradicciones.
En primer lugar, si bien es dificil esta-
blecer distinciones claras entre los secto-
res sociales que tenan acceso a -y en
definitiva controlaban- los gobiernos
nacional y provincial de Buenos Aires, es
evidente que sea a travs del Congreso o
del propio Poder Ejecutivo, un impor-
tante numero de legisladores y funciona-
tener, frente a cuestiones en debate, posi-
ciones no siempre favorables a los intere-
ses porteos. Esta actitud, de la que a
veces participaban genuinos representan-
tes de Buenos Aires con responsabilida-
des ejecutivas en el gobierno nacional, se
vio reforzada por la necesidad de este
LA FORMACION DEL ESTADO ARGENTINO
ltimo de extender sus bases sociales de
apoyo ganando la adhesin de sectores
dominantes del Interior. Sin su concurso,
resultaba difcil asegurar la sucesin del
rgimen, ya que an no se haba logrado
consolidar un firme pacto de dominacin
manifestado a travs de una frmula
poltica consensualmente aceptada, en
tanto que la representacin del Interior
en el Senado le otorgaba mayora sufi-
ciente para desbaratar proyectos e inicia-
tivas claramente opuestas a sus intereses.
En segundo lugar, buena parte de las
posiciones de poder fueron ocupadas por
miembros de una casta poltico-militar,
un verdadero patriciado burocrtico, que
a pesar de sus lazos de parentesco y amis-
tad con integrantes de los sectores terra-
tenientes y mercantiles, no se manifes-
taron dispuestos s satisfacer pasivamente
todas sus reivindicaciones y demandas.
Es decir, aunque la poltica oficial no
dej de estar sesgada hacia los intereses
porteos, ello no signific un compro-
miso incondicional con los mismos. Es
probable que esta actitud estuviera vincu-
lada con la lgica de reproduccin del
propio estado. No hay que olvidar que las
exigencias de financiamiento y expansin
de las actividades estatales resultaban a
menudo contradictorias con los intereses
de la incipiente burguesa portea, por lo
que muchas de las iniciativas del gobierno
nacional (v.g. leyes de tierras, nacionali-
zacin del Banco de la Provincia de Bue-
nos Aires, federalizacin de la Capital,
tributacin sobre el comercio exterior)
lo enfrentaban a ese sector. Englobar
estas complejas situaciones en la nocin
de "autonoma relativa del estado", no
parece aportar demasiado a la tarea de
conceptualizacin sobre la relacin entre
clases dominantes y estado.
Quizs corresponda tambin decir algo
acerca de las resistencias sociales que no
existieron en la experiencia argentina, a
diferencia de otros procesos de formacin
de estados nacionales en los que diversas
formas de rebeliones tributanas, alza-
mientos campesinos, protestas obreras o
enfrentarnientos tnicos y religiosos, se
543
constituyeron en obstculo. La gran con-
centracin de la propiedad f u n d i d a , la
ausencia de un extendido sector campe-
sino, el poder ejercido por los grandes
propietarios y la temprana y peculiar in-
sercin del pas en el mercado mundial
- q u e convirti a los impuestos sobre el
comercio exterior en la principal fuente
de recursos del estado-, permitieron
reducir la presin tributaria directa sobre
el capital, trasladando el mayor peso de la
imposicin sobre los sectores populares3.
La dispersin, reducido tamao y escasa
organizacin de los sectores obreros y
campesinos impidieron -al menos hasta
fines de siglo- el surgimiento de movi-
mientos contestatarios de importancia. El
pueblo, disgregado, analfabeto, frrea-
mente dominado como productor y
guerrero, sistemticamente privado de de-
rechos cvicos, no se alz. Sirvi ms bien
como instrumento a p a s i o n a d o o indi-
ferente- de jefes ocasionales4.
Pero no fue slo la escasa educacin
o el estado de guerra casi permanente lo
que facilit el control de las clases subal-
ternas y explica la falta de movilizacin
popular. Las caractersticas que asumi la
explotacin agrcola-ganadera, los altos
rendimientos, la feracidad y bajo precio
de la tierra, la imposibilidad o dificultad
de exportar cereales -debido a los altos
fletes- o carne -por razones tecnolgi-
cas- permiti que las clases populares
tuvieran acceso a una alimentacin ba-
rata y abundante, aun en condiciones de
vida semibrbara. Durante bastante tiem-
po, los bienes primarios exportables
Para un tratamiento ms detenido de este
tema, vase el captulo IV ("El costo del pro-
greso y la reproduccin del estado") en el libro
antes citado (Oszlak, 1981).
4 Como seala Alvarez (1910), ni siquiera
el movimiento independentista tuvo el carac-
ter de un levantamiento popular. Apenas un
dos por ciento de la poblacin fue destinado al
servicio armado, incluyendo en esa cifra los
que ya eran soldados al producirse el movi-
miento y los n e p o s esclavos que fueron incor-
porados luego. Esta situacin persisti al menos
hasta 1816.
544
fueron otros (v.g. cuero, lanas y, en me-
nor medida, tasajo) y transcurrieron mu-
chos aos antes de que lo que ahora lla-
mamos "bienes salario" (v.g. carne y
trigo) se convirtieran en el origen de algu-
nas de las contradicciones centrales de
la economa y la poltica argentinas.
Estado y clases
El anlisis precedente pone de mani-
fiesto otra arista poco estudiada del pro-
ceso de formacin estatal: la vinculacin
entre este proceso y la constitucin de
clases sociales. La historiografa argen-
tina an carece de una adecuada caracte-
rizacin de la estructura de clases -parti-
cularmente, de la clase dominante- y su
evolucin a travs del extenso periodo
que demand la consolidacin del estado
nacional5. Sin mayor pretensin que
aportar algunas reflexiones a esta impor-
tante temtica, quisiera destacar dos
aspectos diferentes, aunque ntimamente
relacionados entre s: (1)la composicin
y transformacin de la clase dominante; y
(2) el papel del estado en la estructura-
cin de clases sociales.
Con relacin al primer aspecto, Gaeta-
no Mosca (1939), en su clebre La clase
gobernante, sostena que en sociedades
primitivas, que se hallan todava en eta-
pas tempranas de organizacin, el valor
militar es la cualidad que ms rpida-
mente abre acceso a la clase poltica o
clase gobernante. Esta observacin es par-
ticularmente aplicable, segn este autor, a
pueblos que recin entraron en la etapa
igraria y han alcanzado un cierto grado
de civilizacin; all, la clase militar es la
clase gobernante. Pero a medida que
avanza la "civilizacin del progreso" y
aumenta la renta del suelo - c o n el corre-
lativo incremento de la produccin y el
consumo- la riqueza, y no ya el valor
militar, pasa a ser el rasgo caracterstico
de la clase gobernante: los ricos en lugar
de los bravos son los que mandan.
Aunque esta observacin no deja de
ser pertinente para la experiencia argen-
OSCAR OSZLAK
tina, la tajante dicotoma que propone
requiere, en este caso, ser matizada. His-
tricamente, la clase dominante argentina
se constituy y reconstituy a partir de
miembros de diversos y cambiantes sec-
tores de actividad. Durante la etapa de
las guerras de la independencia, fue visi-
ble -tal como lo seala la proposicin
general de Mosca- el liderazgo ejercido
por la casta militar en los esfuerzos de
centralizacin del poder. Sin embargo,
los comerciantes criollos tambin tuvie-
ron un papel destacable dentro del carn-
biante escenario poltico de esos aos.
Tampoco fue desdeable la influencia
de los hacendados y de los intelectuales
(o elite letrada, como prefiere llamarlos
Halpern), aunque su gravitacin crece-
ra en las dcadas siguientes.
La terminacin de las guerras de
emancipacin nacional redujo la signifi-
cacin del mrito militar y el comando
de efectivos como base de poder. Gue-
rreros desocupados y en disponibilidad
se enrolaron en uno u otro bando du-
rante la larga etapa de lucha facciosa,
desdibujndose el papel de los milita-
res como presencia corporativa dentro
de la clase dominante. A la vez, con la
lenta aunque creciente diferenciacin
de la sociedad, fueron surgiendo grupos
(v.g. comerciantes, saladeristas, laneros)
cuyo poder econmico llev a muchos
de sus miembros a ejercer influencia o
asumir un papel protagnico en la esce-
na poltica local y nacional. En una eki-
pa ms avanzada del proceso de organi-
zacin nacional comenzara a produ-
cirse una implantacin de estos grupo:
econmicos en mltiples sectores de
actividad, lo cual -desde el punto de
vista de nuestro anlisis- dificulta una
S La inadecuada caracterizacin de la clase
dominante argentina ha sido destacada en un
reciente artculo d e Roberto Etchepareborda
(1978). E n u e los trabajos producidos en los
ltimos aos, que intentan cubrir parcialmente
este vaco, se cuentan los de Tulio Halpern
Donghi (1980), Jorge Federico Sbato (1979),
Maria del Carmen Angueira (1978) y Waldo
Ansaldi (197 8).
LA FORMACION DEL ESTADO ARGENTINO
caracterizacin en trminos convencio-
nales6.
Hacia 1862, momento crucial en el
proceso constitutivo del estado argenti-
no, la alianza poltica que asumi el lide-
razgo de la organizacin nacional fue
una compleja coalicin que cortaba a tra-
vs de regiones, "partidos", clases, acti-
vidades y hasta familias. El centro de la
escena poltica fue ocupado por diversas
fracciones de una burguesa en forma-
cin, implantada fundamentalmente en
las actividades mercantiles y agroexpor-
tadoras que conformaban la todava rs-
tica aunque pujante economa bonaeren-
se. A este ncleo se vinculaban (1) por
origen social, un nutrido y heterogneo
grupo de intelectuales y guerreros que
por su control del aparato institucional
-burocrtico y militar- de la provincia
portea, constitua una autntica clase
poltica, y (2) por lazos comerciales,
diversas fracciones burguesas del litoral
fluvial y el Interior, cuyos intereses re-
sultaban crecientemente promovidos a
travs de esta asociacin. Sin embargo,
al integrar en sus filas sectores sociales
tan variados, distaba mucho de ser una
coalicin fuerte o estable. Sus latentes
diferencias, que pronto comenzaran a
manifestarse, determinaron que el lide-
razgo inicial de Buenos Aires se diluyera
en un complejo proceso de recomposi-
cin de la coalicin dominante, cuyos
rasgos esenciales seran el descrdito y
posterior crisis de su ncleo liberal na-
cionalista y el ensanchamiento de sus
bases sociales a travs de la gradual in-
corporacin de las burguesas regionales.
Transcurriran todava dieciocho aos
hasta que se consolidara un "pacto de
dominacin" relativamente estable. A lo
largo de este perodo, la existencia de
un estado nacional no slo contribuira
a transformar la composicin de la clase
dominante (v.g. a travs de las diversas
modalidades de penetracin ya analiza-
das), sino tambin a transformar la pro-
pia estructura social.
Esto nos lleva al segundo aspecto que
quera destacar. Frente a una estructura
5 45
social de las caractersticas descriptas
y a una clase dominante cuvas contra-
dicciones abran espacio a l a progresiva
diferenciacin y autonoma del aparato
institucional del estado, cabe pregun-
tar de qu modo se relacionaron los
procesos constitutivos de la estructura
social y del estado. En otras palabras,
estoy planteando el problema del rol
del estado en la construccin de la socie-
dad y el desarrollo del capitalismo argen-
tinos.
No es fcil ponerse de acuerdo sobre
el tipo de indicadores que permitiran
"medir" -o evaluar- el peso de la in-
tervencin estatal en estos procesos. No
es difcil, en cambio, perderse en el
laberinto de las mltiples formas de
intervencin a travs de las cuales el
estado moldea a la sociedad. En ltima
instancia, quizs, la esencia de estas
"intervenciones7' consiste en la articu-
lacin y garanta de reproduccin de
relaciones sociales capitalistas (Cfr.
O'Donnell, 1977). En este sentido, la
evaluacin del papel del estado en la
formacin de sectores econmicos y so-
ciales exige considerar aspectos eminen-
temente cualitativos: la apertura de
oportunidades de explotacin econ-
mica, la creacin de valor, la provisin
de insumos crticos para el perfeccio-
namiento de la relacin capitalista o la
garanta, material o jurdica, de que esta
relacin se reproducir. Adems de su
impacto especfico, estos mecanismos
contribuyeron sin duda a la configura-
cin de la estructura social argentina.
Por ejemplo, la construccin de ferro-
carriles y otras obras de infraestructura
fsica con el patrocinio y10 la garanta
estatal, permitieron dinamizar los cir-
Sbato (1979), por ejemplo, seala a ste
como el rasgo distintivo de.la burguesa argen-
tina, destacando su control del capital fman-
ciero como su principal base de poder econ-
mico y poltico. Milcades Pea la denomina
"suboligarqua gestora", mientras que Etche-
pareborda (1978) pone de relieve su carcter
de "intermediarios", de "factores" en lugar
de "productores".

546
cuitos de produccin y circulacin,
abrieron nuevas oportunidades de acti-
vidad econmica, generando a la vez una
intensa valorizacin de tierras y propie-
dades. Cmo medir este impacto sobre
la creacin de una clase terrateniente y
propietaria? Tampoco resulta fcil cuan-
tificar el peso que tuvo en el desarrollo
de las relaciones de produccin la pro-
visin de insumos crticos por parte
del estado. Poner en produccin la
pampa hmeda y establecer vnculos
neocoloniales con el exterior exiga
conquistar extensos territorios en poder
de los indgenas, distribuir la tierra,
atraer y afincar a la fuerza de trabajo
inmigrante, obtener y facilitar los capi-
tales necesarios para la produccin y la
circulacin. La relacin social capita-
lista poda perfeccionarse en tanto estos
insumos se hallaran disponibles, su
articulacin fuera facilitada y la repro-
duccin de la relacin fuera garantizada.
Como hemos visto, estas diversas for-
mas de intervencin del estado contribu-
yeron a la configuracin estructural de
la sociedad argentina. Subsidiando a las
provincias, el estado promovi la forma-
cin de un importante sector de profesio-
nales y burcratas provinciales, a cargo
de actividades docentes, legales, adminis-
trativas y religiosas. Mediante la contrata-
cin directa y/o la garanta de las inver-
siones, contribuy a conformar un es-
trato de contratistas del estado dedicados
a la construccin de caminos, puentes,
diques, o a la prestacin de servicios de
transporte, postas, mensajeras, mensura
de tierras, etc. A travs de la creacin y
afianzamiento de un ejrcito nacional,
favoreci el proceso de institucionali-
zacin de las fuerzas armadas, compo-
nente esencial en cualquier pacto de do-
minacin. Abriendo nuevas oportunida-
des econmicas a travs de la conquista
de nuevas tierras, su delimitacin, men-
sura y adjudicacin; la atraccin y garan-
ta del capital extranjero; la promocin
de la inmigracin y el establecimiento
de colonias crearon condiciones propicias
para el desarrollo y homogeneizacin
OSCAR OSZLAK
de una burguesa implantada en diversos
sectores de actividad, y hasta propici
- c o m o en el caso de la Sociedad Rural
Argentina- la formacin de sus organi-
zaciones corporativas. Y mediante el dis-
ciplinamiento y capacitacin de la fuerza
de trabajo (v.g. institucionalizacin del
aparato jurdico para la regulacin
de las relaciones civiles y comerciales,
promocin de la educacin gratuita y
obligatoria, emprendirniento de obras de
infraestructura), elev las calificaciones
tcnico-profesionales de diversos estratos
de la clase asalariada (v.g. obreros indus-
triales y de la construccin, empleados,
funcionarios pblicos).
Reflexiones finales
La brevedad del presente texto no ha
permitido ms que plantear algunas cues-
tiones fundamentales vinculadas al tema
de la formacin histrica del estado ar-
gentino. Naturalmente, el tema admite
otras perspectivas, otras categoras anal-
ticas, otros datos, cifras y hechos anec-
dtico~. Pero ms all de los enfoques,
variables e informacin, quedan las pre-
guntas. Aquellas que justifican el abor-
daje de un tema y permiten evaluar si el
conocimiento se ha enriquecido por una
interpretacin plausible- que satisface
nuestras dudas e inauietudes intelectua-
les. Estas preguntas *no tienen fronteras
disciplinarias ni se interesan demasiado
por los eventos puntuales. Sirven mas
bien para estructurar un campo de inda-
gacin, suministrando los pilares que debe
respetar toda construccin terica o inter-
pretativa sobre el tema explorado. Re-
nen adems la condicin de ser univer-
sales, en tanto los fenmenos a los que
se refieren han sido registrados en la expe-
riencia histrica de otras sociedades.
Planteada en los trminos ms genera-
les posibles, la pregunta central en rela-
cin a nuestro tema podra formularse
de este modo: fue la construccin del
estado nacional argentino el resultado de
la voluntad de hombres predestinados,
LA FORMACION DEL ESTADO ARGENTINO
de una lgica ineluctable del detenir
histrico o de una azarosa combinaciOn
de fenmenos? Es la misma pregunta que
se planteara Sarmiento en los ltimos
aos de su vida; la misma que despertara
la atencin de Alvarez algunos aos mas
tarde7. As formulada. la pregunta no
tiene respuesta. Pero a partir de ella se abre
un abanico de cuestiones ms puntuales
sobre las cuales este trabajo se propuso
sugerir algunas interpretaciones, efectuar
tentativamente ciertas comparaciones con
otras experiencias y sealar aspectos que
mereceran futuras investigaciones. A
modo de resumen, cabe destacar algunos
de los principales puntos desarrollados.
De acuerdo con la interpretacin pre-
sentada, la guerra de la independencia
argentina fue el primer captulo de un
largo proceso, caracterizado por cruentos
enfrentamientos y variadas frmulas de
transaccin, mediante los cuales los sec-
tores que pugnaban por prevalecer en la
escena poltica intentaron sustituir el
orden colonial por un nuevo sistema de
dominacin social. El origen local del mo-
vimiento emancipador y las resistencias
halladas por Buenos Aires para constituir-
se en ncleo de la organizacin nacional,
pronto dieron lugar a movimientos sepa-
ratistas y guerras civiles que, durante
cuatro dcadas, impidieron la formacin
de un estado nacional. El resurgimiento
de la provincia como mbito de lucha por
la dominacin local y actor institucional
en el escenario poltico mas amplio que
integraban las Provincias Unidas del Ro
de la Plata, tendi a otorgar a los enfren-
tamiento~un carcter "territorial" que
ocultaba sus ms determinantes moti-
vaciones econmicas. Las precarias coali-
ciones de provincias, que a travs de
pactos y tratados intentaron erigirse en
estados, fueron prontamente desbaratadas
por disidencias internas y fracasos milita-
res. De hecho, las provincias funcionaron
como cuasi-estados dentro de una federa-
cin cuyos vnculos de nacionalidad radi-
caban esencialmente en la an dbil iden-
tidad colectiva creada por las guerras de
la independencia.
5 47
Por inspiracin y accin de Rosas,
Buenos Aires alent durante dos dca-
das esta organizacin federal del sistema
poltico-institucional, postergando la
constitucin de un estado nacional que,
en las condiciones de la poca, poco hu-
biera beneficiado a los intereses de los
sectores terratenientes pampeanos que
sostenan al rgimen rosista. La coalicin
de fuerzas dei litoral, que con apoyo
extranjero y de sectores disidentes de
Buenos Aires derrot a Rosas en Caseros,
se constituy -no casualmente- en cir-
cunstancias en que las oportunidades de
progreso econmico abiertas por el soste-
nido aumento de la demanda externa y
los nuevos avances tecnolgicos disponi-
bles al promediar el siglo, ponan cruda-
mente de manifiesto las restricciones a
que se hallaban sometidos la produccin
y el intercambio de las provincias lito-
raleas.
Sobre las cenizas de Caseros se realiz
entonces el primer intento orgnico de
creacin de un estado nacional, que al
no contar con la adhesin legitimante ni
los recursos de la autoexcluida provincia
portea, sobrevivi tan slo una dcada.
Debilitada por los enfrentarnientos con
Buenos Aires, la Confederacin Argen-
tina resign en Pavn su efmero lide-
razgo del procego de organizacin na-
cional.
Sobre las cenizas de Pavn se hizo un
nuevo intento a partir del apoyo de las
instituciones y recursos de Buenos Aires
y la subordinacin econmica y poltica
de las provincias interiores. A partir de
all, el nuevo pacto de dominacin se
bas en cambiantes coaliciones intra-
7 Tanto Sarmiento como Alvarez conclui-
rn que la "Gran Transformacin" argentina
fue mucho menos el resultado de la visin y
energa de una esclarecida lite que del impe-
tuoso desarrollo de un orden capitalista a escala
mundial (cfr. Halpern Donghi, 1980). No
obstante, la posteridad adjudima a la Gene-
racin del Ochenta (como lo hara en otras
experiencias con los "Cientficos" mexicanos
o el "Olimpo" costarricense) la "paternidad"
de este proceso de desarrollo histrico.
548
burguesas, en las que se alternaban las
fracciones polticas dominantes de Bue-
nos Aires y a las que gradualmente se
incorporaban sectores de las burguesas
del interior. La falta de acuerdo sobre
una frmula poltica que asegurara el con-
trol de la renovacin de autoridades se
manifest entonces en la persistencia de
la lucha entre facciones y el recurrente
surgimiento de fuerzas contestatarias.
Aunque estas circunstancias pusieron a
menudo a prueba su viabilidad, el estado
nacional pudo consolidar su presencia
institucional a travs de diversos meca-
nismos de penetracin en la sociedad que,
al tiempo que aumentaban su legitimidad
y poder, tendan a la institucin de un
nuevo orden.
No vale la pena reiterar las diversas
modalidades con que se manifestaron la
represin y control de las situaciones pro-
vinciales, la cooptacin de aliados polti-
cos, la articulacin y garanta de las acti-
vidades econmicas o la difusin de me-
canismos de control ideolgico. Slo
importa destacar que a travs de ellas, el
estado fue apropiando nuevos mbitos
operativos, redefiniendo los lmites de la
accin individual e institucional, despla-
zando a la provincia como marco de refe-
rencia de la actividad social y la domi-
nacin poltica. Por medio de este pro-
ceso de centralizacin del poder y descen-
tralizacin del control, el estado fue
afianzando su aparato institucional y en-
sanchando sus bases sociales de apoyo,
desprendindose poco a poco de la tute-
la de Buenos Aires. La consolidacin defi-
nitiva sobrevino, precisamente, cuando el
estado consigui "desporteizarse", puri-
ficando en el fuego de las armas el estig-
ma de una tutela ya inadmisible. Por eso
puede decirse que sobre las cenizas de
Puente Alsina y los Corrales8, el presiden-
te Roca intentara una "tercera funda-
cin" del estado 9.
Hay un sino trgico en este proceso
formativo. "La guerra hizo al estado y el
estado hizo la guerra". La "unin nacio-
nal" se construy sobre la desunin y
el enfrentamiento de pueblos y banderas
OSCAR OSZLAK
polticas. La unidad nacional fue siempre
el precio de la derrota de unos y la con-
sagracin de privilegios de otros. Y el
estado nacional, smbolo institucionai de
esa unidad, represent el medio de ruti-
nizar la dominacin impuesta por las
armas.
Zonas de la ciudad de Buenos Aires en
las que tuvieron lugar los combates ms san-
grientos que en 1880 enfrentaron a fuerzas del
gobierno nacional y la Provincia de Buenos
Aires.
En su primer mensaje presidencial al Con-
p e s o , Roca hara la obligada referencia que en
su momento efectuaran Urquiza y Mitre: "Pa-
rece que furamos un pueblo nacido recin a la
vida nacional, pues tenis que legislar sobre
todo aquello que constituye los atributos, los
medios y el poder de la Nacin". Si las pala-
bras eran otras, el espritu era el mismo.
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