EL ESTADO, LA DESCENTRALIZACION Y

LA INICIATIVA LOCAL EN URUGUAY

JOSEAROCENA

1. INTRODUCCION
Este trabajo forma parte de un intento de cruzar tres temticas que en ge-
neral se tratan de manera independiente las polfticas sociales,la problemtica
de genero y el desarrollo local. En el mejor de los casosse pueden encontrar
tentativas de anlisis articulado de dos de estos temas, pero no conocemos estu-
dios que hayan enfocado los tres simultaneamente. Proponerse el cruzamiento
de las tres reas significa aceptar un desafo terico y metodolgico de una cier-
ta envergadura. Entre otras cosas,tener exito en esta empresasupone un cono-
cimiento en profundidad de los tres campos de anlisis.
Este estudio no se propone articular esasproblemticas, sino tratar ms a
fondo una de ellas, la que se refiere a los procesosde desarrollo local, procuran-
do definirse como una colaboracin acotada (a una empresa colectiva) que in-
tenta precisar y sistematizar la nocibn de iniciativa local. Para ilustrar
nuestras reflexiones tomamos el caso uruguayo, que muestra algunas caracters-
ticas interesantes en la relacin entre los procesosde centralizacibn-descentrali-
zacin y las posibilidades del desarrollo local.
El trabajo parte proponiendo una sintesis histrica de la evolucin del Es-
tado uruguayo y de sus polticas sociales, que muestra al mismo tiempo una
fuerte tendencia centralista y una avanzadalegislacin social. Esta tendencia se
revertir cuando la crisis se alargue en el tiempo y se vuelva imperiosa la bus-
queda de soluciones alternativas. En esta bsquedahay temas que van logrando
consensossignificativos. Entre ellos, la descentralizacin y el desarrollo local
ocupan un lugar importante.
En la segundaseccin se plantea una lectura de las propuestas que se han
desarrollado sobre estos temas en las ltimas dcadas. Todo parece indicar que
el Uruguay se est orientando hacia mayores autonomas locales y hacia el sur-
gimiento y consolidacin de reas de desarrollo regional y local en el interior
del pafs.
118 JOSE AROCENA

En la tercera seccin se propone una definicin de actor local y se descri-

ben distintos tipos de actor que inciden de manera diferente en los procesosde
desarrollo de las sociedadeslocales.
La problemtica de genero no esta a.usentede estos procesos,aun cuando
falta estudiar la incidencia de esta variable en las iniciativas locales y en la gene-
racin de actores locales del desarrollo.

2. CARACTER Y ROL DEL ESTADO EN EL URUGUAY

Una de las tesis actualmente ms aceptadases la que afirma que en el Uru-
guay el Estado se consolida tardfamente (1904-1917) en una sociedad de mo-
dernizacin temprana. Durante el siglo XIX se expresaron las divisiones de
clase y de fracciones de clase sin que el Estado hubiera alcanzado la madurez
necesaria como para constituirse en factor regulador. Cuando triunfa definiti-
vamente la ciudad-puerto (Montevideo) imponiendose sobre el resto del terri-
torio (KW-1917), el Estado se convierte: en el constructor por excelencia del
orden social.
El Uruguay, sociedad polticamente dividida hasta 1904,logr superar esa
divisibn gracias a la integracin de los dos grandes partidos tradicionales al Es-
tado al aprobarse la Constitucin de coparticipacin de 1917. A partir de esta
fecha la oposicin poltica es incorporada al Estado y este se convierte en el es-
pacio de superacin de las fracturas del siglo XIX.
La accin desde el Estado que caracterizara al Uruguay contemporneo
no debe hacer pensar sin embargo en una sociedad construida por el Estado
(Panizza y Prez Piera, 1988). La temprana maduracin de la sociedad civil y la
existencia de los partidos polticos desdelos comienzos de la vida constitucional
contribuyeron a que el Estado no fuera un simple instrumento de las clasesdo-
minantes, sino que se constituyera en un espacio de negociacin y de generacin
de mltiples equilibrios polticos y sociales.

A. Un temprano Estado de bienestarn

Es imposible en los lmites de este trabajo profundizar en la evolucin de
las polticas socialesque se desarrollaron en aspectostales como trabajo, educa-
cin, salud, mujer y familia. Algunos datos ayudaran a caracterizar la trayecto-
ria del Estado uruguayo en esta materia.
En materia laboral, se reglamentan los despidos en 1911, se legisla sobre
accidentes de trabajo en 1914,se aprueba la ley de 8 horas de jornada laboral en
1915,se prohfbe el trabajo nocturno en 1918; en este mismo ao se aprueba una
original ley por la que cada mujer trabajadora debe disponer de una silla. La ley

1 La expresin Estado de bienestar no correspmde a la Qoca a que se hace referencia en el

texto; se la utiliza expresamente en fonna anacrnica Onicamente cotno t&lnino que permite
describir algunas caractetisticas que se dan en ,:I Estado uruguayo de las primeras decadas del
siglo.
ESTADO, DESCENTRALIZACION E INICIATIVA LOCAL EN URUGUAY 119

de pensiones a la vejez se aprueba en 19 19y en el mismo ao se reglamenta un

salario mnimo para el trabajador rural; en 1920 se aprueba una ley sobre obli-
gatoriedad del descansosemanal y en 1921 se legisla sobre subsidio para deso-
cupados. La legislacin laboral continuara expandikndose en las decadas
siguientes.
Es de destacar que, en lo referente a legislacin social, en 1913 se aprueba
una ley de divorcio por la sola voluntad de la mujer, y en 1914 se legisla sobre
investigacin de la paternidad y se detine la igualdad de derechos entre hijos le-
gtimos e ilegtimos.
En materia educativa, una clara voluntad de democratizar la enseanzalo-
gr6 resultados significativos en el aumento de la tasa de escolaridad: en 1873
esa tasa se situaba en un 14%, en 1908 pasa a un 30% y en 1914 supera el 38%
de la poblacin total en edad escolar (seguir aumentando en las decadassi-
guientes). El Uruguay tenla 72 escuelasen 1860; 54 anos despues(1914) las es-
cuelas eran 1.216.
En enseanzasecundaria se crean liceos departamentales en 1912; en 1927
hay 5 liceos en Montevideo y 19 en el interior del pas. La antigua escuela de
artes y oficios se transforma en escuela industrial en 1915; se crean escuelasin-
dustriales: en 1928 hay 4 escuelasindustriales en Montevideo y 9 en el interior
del pas. En 1926 la enseanzasecundaria no tecnica contaba con 7.592 alum-
nos y la enseanzatecnica con 4.081. Entre 1911 y 1926 la poblacin efectiva-
mente escolarizada en el nivel secundario se multiplic por 4, mientras que la
poblacin en edad escolar se multiplic por un poco mas de 1,5 (Paris, Faraone
y Oddone, 1966).
En materia de salud, en 1889se nacionalizan los establecimientos de bene-
ficencia pblica. En 1910 se crea una Direccin General y un Consejo de Asis-
tencia Pblica en Montevideo, con medicos delegadosde los departamentos del
interior. En 1917 se centraliza la asistencia pblica en un Consejo Directivo.
En 1933 se sanciona por ley el presupues.tode la salud pblica. En la Constitu-
cin de 1934 se crea el Ministerio de Salud Pblica. Durante este perodo
(1900-1930) se pas del concepto de caridad pblica al de asistencia pblica
como un servicio gratuito del Estado a la poblacin de menores recursos. Tam-
bin en este periodo el Estado se interesa directamente en la salud del nio,
crendoseen 1908 el Cuerpo Medico Escolar (Muoz et al., 1987).
Estos datos son suficientes para mostrar la temprana acci6n del Estado
uruguayo en el terreno social. En lo que tiene que ver con la mujer, como sea-
la Aguirre (en este mismo volumen), el Uruguay constituy un ejemplo de le-
gislacin avanzadade proteccin social y laboral de la mujer, que contribuy a
desarrollar en la conciencia colectiva la Imagen de la existencia de igualdad en-
tre los sexos dentro de una sociedad considerada como excepcional en el con-
cierto latinoamericano.
Para comprender mejor este fenmeno habra que agregar algunas otras
dimensiones que explican el surgimiento de este Estado intervencionista.
En primer lugar, el Uruguay vivi un proceso de crecimiento econmico
ininterrumpido hasta la gran crisis de 1929. La produccin agropecuaria uru-
120 JOSE AROCENA

guaya se colocaba en excelentescondiciones de competitividad en los mercados

europeos. Esta posicin en los mercados internacionales proporcion al pafs
importantes ingresos que hicieron posible la gestacin de un Estado benefactor.
En segundo lugar, la polftica de JostSBatlle y Ordez, hombre de funda-
mental importancia en la vida del Uruguay contemporaneo, se orient a una in-
tensa redistribuci6n del ingreso por la via de las polfticas sociales y por el
ensanchamiento del Estado mediante la nacionalizacin de las grandes compa-
as extranjeras y la creacin de empresasestatales. Durante su segunda presi-
dencia pasaron a manos del Estado los trenes, la energa elctrica, los alcoholes
y tabacos y las compafas de seguros (creacin de un Banco de Segurosdel Es-
tado, 1911). El Banco de la Repblica, que habta sido creado con capital mixto
en 1896, es estatirado por ley en 1911, aumentando en forma importante su ca-
pital. El Banco Hipotecario tambien fue estatizado en 1912. En el mismo ao
se cre la Administracin General de las UsinasElctricas del Estado y se esta-
blecieron los monopolios estatalesdel aloohol y el tabaco, y de la navegacinde
cabotaje. Se crearon adems tres institutos destinados a proteger y desarrollar
la industria y la produccin nacional: el Instituto de Pesca,el Instituto de Qu-
mica Industrial y el Instituto de Geologa ;{ Perforacin.
En las decadassiguientes la presencia del Estado seguir aumentando con
la creacin del monopolio estatal de refinacin del petrleo, el monopolio de la
produccin y distribucibn de agua corriente y el monopolio de la explotacin
del telefono, telegrafo y correos.
El Estado se ir convirtiendo en el empleador ms importante del pas.
Tanto los ministerios como las empresasestatales demostraran una avidez sin
lmites en materia de contratacin de personal. En el curso de los primeros dos
tercios del siglo XX, la poblaci6n empleada por el Estado aumentar constante-
mente.

B. El Estado centralista
La intervencin estatal en mltiples reas del quehacer nacional tiene co-
mo consecuenciaevidente un creciente protagonismo que alimenta el centralis-
mo histrico. Ello genera comportamientos de espera pasiva, cuando no de
exigencia del man que debe caer del Estado central hacia las periferias loca-
les.
La estructura institucional del Uruguay es fuertemente centralista y unita-
ria. Est constituida por dos niveles territoriales: el gobierno central y los go-
biernos departamentales. El gobierno departamental es ejercido por 19
intendencias municipales. En realidad, este segundo nivel territorial es una
mezcla de gobierno provincial y municipio local. Cada departamento configura
una unidad que encierra un nmero variable de ciudadesy extensiones rurales
de diversascaractersticas. En el departamento de Montevideo, el ms pequeo
en superficie, vive ms del 40% de la poblacin del pas. Los otros 18 departa-
mentos tienen extensin y poblacin variables; en Canelones (limtrofe de Mon-
ESTADO, DESCENTRALIZACION E INICIATIVA LOCAL EN URUGUAY 121

tevideo) viven unas 360 mil personas,en cambio Flores (zona central del pas)
tiene 25 mil habitantes.
Desde la primera Constitucin de Uruguay como Estado independiente
(1830) hasta el presente ha habido algutrasvariaciones institucionales dignas de
ser mencionadas. Durante todo el siglo XIX, el ordenamiento poltico-adminis-
trativo del territorio estuvo basado en dos instituciones localizadas en los de-
partamentos: una jefatura polftica (sede del poder poltico), cuyo titular era
designado por el gobierno central, y una junta ecormmico-administrativa, ho-
noraria y de eleccin popular, cuyasfunciones eran promover la agricultura, la
prosperidad y las ventajas del departamento en todos sus ramos.
El Estado uruguayo naci de una negociacin, arbitrada por Gran Breta-
a, entre el Imperio del Brasil y las Provincias Unidas del Ro de la Plata. La
fragilidad de este origen explica la necesidad de crear un Estado fuertemente
centralizado, capaz de asegurarel orden y defender la integridad del territorio.
Hacia fines de siglo, a medida que el Estado va adquiriendo una cierta
consolidacin y madurez, las instituciones representativas locales comienzan a
tener una influencia mayor. En 1903 una ley de Juntas ampla las facultades de
esasinstituciones. En 1908 la ley de Intendencias crea un poder ejecutivo den-
tro de las Juntas (el intendente) designado por el Presidente de la Repblica.
En 1917 la Constitucin de copariicipacin crea el regimen poltico-admi-
nistrativo mas descentralizado que ha tenido el Uruguay. Se constituyen dos or-
ganismos locales: un Consejo de Administracin y una Asamblea
Representativa. Los antiguos jefes polticos desaparecen,crendose jefes de
polica; igualmente desaparecenlos Intendentes y las Juntas Econmico-Admi-
nistrativas. Estas reformas son ratificadas por la Ley Orgnica Municipal de
1919.
En la actualidad el regimen institucional local esta definido por una se-
gunda Ley Orgnica Municipal aprobada en 1936, bajo la dictadura de Gabriel
Terra. La Constitucin de 1934y esta segundaLey Organica vuelven a una es-
tructura poltico-administrativa centralista. La crisis del Estado que llev6 a la
dictadura fue atribuida por algunos protagonistas de la Cpocaa la descentraliza-
cin del perodo anterior. Las autonomas locales se ven recortadas,sobre todo
en sus aspectostributarios y financieros. Desde este perodo en adelante las au-
toridades locales departamentales sern un Intendente (poder ejecutivo) y una
Junta (poder legislativo).
Mas all de estas variaciones, la conformacin de nuestra institucionali-
dad local se ubic -aun en los momentos de mas amplia autonoma- en el marco
de pautas centralistas, particularmente en lo referido a potestades efectivas de
autogobierno (Prez Piera, 1988).

3. LOS CAMBIOS EN LA ACTUAL SITUACION DE CRISIS

El Uruguay, como otros paisesde Amtrica Latina, vive una larga crisis que
tiene sus races en el agotamiento del modelo de crecimiento que se desarroll
122 JOSE AROCENA

con exito hasta los aos treinta. Las actuales propuestas descentralizadorasy
las polticas que las acompaan deben enmarcarseen eseproceso de crisis.

A. Marco histrico de la crisis

El viejo modelo agroexportador vigente en su forma ms pura hasta la d-

cada del treinta fue seguido de otro modelo de crecimiento que suele llamarse
de substitucin de importaciones. La Segunda Guerra Mundial provoc el au-
mento de los precios internacionales de la lana (producto bsico de exportacin
del Uruguay) lo que elev considerablemente los ingresos nacionales. Utilizan-
do estos mrgenes la segundaCpocabatllista, que se desarrolla desdefines de la
Guerra hasta fines de la dtcada del cincuenta, lleva adelante una poltica pro-
teccionista de la industria nacional. Esta poltica es posible dada la favorable
coyuntura internacional. Cuando los efectos de la Segunda Guerra se estaban
atenuando, la Guerra de Corea viene a daIruna nueva bocanada de oxfgeno a la
economa uruguaya, que mantiene sus niveles de proteccionismo hasta princi-
pios de la dcadadel sesenta.
La poltica neobatllista produjo cambios importantes de la estructura so-
cial uruguaya. Emergi una nueva burguesa industrial y se desarroll6 un prole-
tariado urbano en Montevideo. Sin embargo, este perodo no modific el
carcter fundamentalmente agrario del Uruguay. Nunca se constituy un blo-
que industrial aut6nomo y autofinanciado. La industria productora de bienes
de consumo fue siempre financiada por polticas proteccionistas, que a su vez
fueron posibles mientras el Estado pudo retirar parte de la plusvala agraria.
Cuando los precios internacionales de las materias primas producidas por el
Uruguay cayeron, el pas fue sacudido por una profunda crisis de la que an no
ha salido.
Es en esta epoca (decadadel sesenta)que hay que ubicar el comienzo de la
crisis del Estado de bienestar. El neobatllismo es derrotado y durante todo el
decenio se intentarn frmulas que terminen con el proteccionismo y que favo-
rezcan las corrientes exportadoras tradicionales. Se comienza a hablar de la re-
duccin del peso del Estado y de sus polticas sociales, aceptando
explcitamente la posicin del Uruguay en el mercado internacional como ex-
portador de materias primas.
Una de las variantes significativas que se operan en este perodo se refiere
a la insercin de la mujer en el mercado de trabajo. Aguirre (1991) afirma que
en el caso uruguayo se ha producido una irrupcin masiva de las mujeres al
mercado de trabajo en el contexto de la crisis de larga duracin que soporta el
pafs desde la decada de los sesenta. Es en las zonas urbanas y en Montevideo
donde el aumento ha sido ms espectacular: entre 1967y 1987 la tasa de activi-
dad femenina pas del 27% al 47% y puede considerarseque en el presente casi
la mitad de las mujeres mayores de 14 aos salen a trabajar.
La acentuacin de la crisis y sus consecuenciassociales llevaran progresi-
vamente al golpe de Estado de junio de 1973. No es posible en este trabajo des-
ESTADO, DESCENTRALIZACION E INICIATIVA LOCAL EN URUGUAY 123

cribir ese proceso. Tampoco abordaremos en detalle los casi doce afios de dic-
tadura, entre 1973 y 1985. Simplemente hay que destacar el agravamiento de la
situacin econ6mico-financiera del pas, el aumento desmesurado de la deuda
externa, la abultada deuda interna, el estancamiento y el retroceso del aparato
productivo, los elevados ndices de desocupacin,la pkrdida de poder adquisiti-
vo de los salarios y la importante emigraci6n por razoneseconmicas.

B. IA descentralizacin al comienzo de la crisis2

En los aos sesenta las corrientes regionalizadoras comenzaron a hacerse
sentir en el Uruguay. En esa kpoca las teorlas del desarrollo insistan en la ne-
cesidad de constituir polos de desarrollo que extenderan como mancha de
aceite los beneficios del progreso. Una visi6n optimista del desarrollo llevaba
a recomendar la planificaci6n regional como medio apto para una utilizacin
ptima de recursos. Esa planificacin debia tender a favorecer la constitucin
de polos dinmicos, basndoseen diagnsticos de Sreaslocales o regionales.
El primer signo de la presencia de estastendencias es el trabajo encargado
por el Gobierno Nacional al CLAEH (Centro Latinoamericano de Economa
Humana) asociado a la compaa CINAM, de Pars (1962) (CLAEH-CINAM,
1962). En ese trabajo se intenta establecerun diagnstico del medio rural uru-
guayo. Ante la ausencia en el Uruguay de comunas rurales, se defini como
unidad territorial una categora llamada ka local. Para llegar a definir estas
reas se parti de las zonas de influencia. de los servicios rurales: escuelas,co-
municaciones, hospitales, polica. Se tomaron tambikn en cuenta las caracters-
ticas econmicas, demogrtificas y los equipamientos de la zona. Del analisis
efectuado, surgieron 243 areaslocales. De ellas, muy pocasrespondan a la con-
cepcin de polos de desarrollo dominante en la poca. El estudio realiz re-
comendacionespara lograr una mayor dinamizacin de esasreas.
En esta misma ptica de regionalizacin se sita un estudio del Instituto
de Teora y Urbanismo de la Facultad de Arquitectura que propone una descen-
tralizacin regional a partir de centros funcionalmente integrados. Teniendo en
cuenta la rigidez de la estructura departamental, este estudio propone la reali-
zacin de convenios interdepartamentales (Gmez-Cavazzoy Reverdito, 1967).
Entre 1962y 1967se instala la Comisi6n de Inversiones y Desarrollo EUJ-
nmico (CIDE) y elabora lo que se ha llamado Plan Nacional de Desarrollo
Econmico y Social. Formula un diagncistico completo de la situacin del pas
y plantea metas y objetivos globales de desarrollo. Al revCsde los estudios ante-
riormente mencionados, en este caso se pone de manifiesto una concepcin
centralista del desarrollo. Apenas se menciona la conveniencia de la desconcen-
tracibn administrativa y de una mejor coordinacin interinstitucional a nivel lo-
cal para aumentar la eficiencia del aparato estatal.

2 Informaci6n mas amplia sobre este perfcdo en Arocena y Moreira (1989).

124 JOSE AROCENA

En las dcadasdel sesentay del setenta se ubica el trabajo de ACOR (Ofi-

cina de Acci6n Comunitaria Regional) que funcionaba en el Ministerio de Ga-
naderla y Agricultura. El mdulo de la accin comunitaria de all resultante fue
el 8rea local, constituida por un ncleo poblado y la zona circundante estruc-
turada por los distintos servicios prestadosdesdeel ncleo poblado. Se llevaron
adelahte programas de nivel local y regional con la participacin de vecinos y
pobladores. Estos programas estaban destinados a responder a necesidades
concretas previamente diagnosticadas. A partir de la aplicacin de la metodolo-
gla de ACOR, se definieron nueve regiones.
Posteriormente, poco antes del Golpe de Estado, la Oficina de Programa-
cin y Poltica Agropecuaria (OPYPA), con el apoyo del Instituto Interamerica-
no de Ciencias Agrlcolas (KA), se aboc a la realizacin de un proyecto de
desarrollo regional (MGAP-IICA, 1977). Para este proyecto se tuvieron en
cuenta los estudios anteriores a partir del trabajo de CLAEH-CINAM y los in-
formes de la CIDE. Para la propuesta de regionalizacin se tomaron variables
socioeconmicas,demogrficasy geofsicas.
Sobre la base del estudio OPYPA-IICA, y teniendo en cuenta otros traba-
jos realizados en ese perodo3, el Ministerio de Ganadera y Agricultura dividi
el pais en cinco regiones. La finalidad de esta divisin fue determinar una re-
gin como rea prioritaria hacia la cual se destinaran recursos en el marco de
un plan especfico de desarrollo. Se eligi6 la zona nordeste que comprende tres
departamentos, cuyos indicadores mostraban un menor desarrollo relativo.

C. La descentralizacin en los ltimos IL5afios

El perodo dictatorial se caracterizb por un discurso privatizador y desa-
rrollista, encuadrado en practicas fuertemente centralistas. Desde el centro se
impulsaron algunos proyectos de desarrollo local y regional, y al mismo tiempo
las autonomas locales fueron restringidas al mkximo. Los problemas del poder
militar y sus correspondientes lgicas predominaron sobre la racionalidad de los
planificadores.
Como tentativa de continuacin del Plan de Desarrollo del Nordeste se es-
cogieron dos departamentos de esa zona y se cre un Grupo de Trabajo inter-
ministerial (1979) coordinado por un militar. Participaron de este Grupo
algunas empresas del Estado con el objetivo de proponer y ejecutar proyectos
de desarrollo integral de la zona. Se realizaron algunas inversiones que permi-
tieron la construccin de caminos y de escuelas,pero no se logr dinamizar el
tejido social y econmico local.
Despu& de la restauracin democrtica estas acciones se desarrollaron
con una mayor participacin de grupos locales. Se crearon comisiones de veci-
nos que junto a tkcnicos municipales y productores locales tomaron en sus ma-
nos la realizacin de los proyectos.

3 Algunos de estos trabajos son Veiga (1977); Alonso (1975); y MGAP (1971).
ESTADO, DESCENTRALIZACION E INICIATIVA LOCAL EN URUGUAY 125

En el proceso que fue marcando el fin de la dictadura y la apertura demo-

crtica, algunos temas se situaron en el centro del debate nacional. La descen-
tralizacin y la acei6n a nivel local fueron una de esas areas temticas. En los
anos siguientes a la restauracin de la democracia las instituciones de investiga-
cibn pblicas y privadas comenzaron a realizar estudios sobre la descentraliza-
cibn y lo I local, se realizaron seminarios y encuentros nacionales e
internacionales, los partidos polfticos integraron el tema a su discurso y plan-
tearon propuestas, hubo un proyecto de ley sobre descentralizacin, se propuso
reformar la Constitucin en aquellos aspectosque limitan un proceso descen-
tralizador, las organizacionesvecinales reclamaron un reconocimiento y aumen-
taron su capacidad negociadora, el Congreso de Ediles (miembros de las Juntas
Departamentales) elabor un anteproyecto de Ley Orgnica Municipal que
propone ampliar las autonomas de los gobiernos municipales.
En estos aos se han desarrollado una serie de experiencias de desarrollo
local. El caso de Bella Unin al noroeste del pafs es especialmentesignificativo.
Se trata de una zona caracterizada por el monocultivo de caa de azcar, que
inici un proceso de diversificaci6n a comienzos de la decada del setenta. Los
proyectos productivos fueron llevados adelante por cooperativas que lograron
un nivel excepcional de rendimiento y que crearon de esa forma un polo de de-
sarrollo de gran poder de atracci6n. El Gobierno (an en dictadura) cre una
unidad llamada VERNO (Vrtice Noroeste) que recien fue dotada de recursos
en el primer presupuesto aprobado por el gobierno democrtico. Esta unidad
deba apoyar la elaboracin de proyectos en la zona, gestionar fondos y supervi-
sar la ejecucin. Se concretaron proyectos de riego, planta de congelado, electri-
ficacin rural y vitivinicultura.
La creacin a nivel central de la Direccin de Proyectos de Desarrollo (DI-
PRODE), en el marco de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, permiti
una mayor coordinacin de los programas de desarrollo regional y local. Ac-
tualmente la Direccin atiende el proyecto ya citado VERNO, al cual se han
agregado la cuenca lechera y la cuencaarrocera.
En este perodo los gobiernos municipales comenzaron acciones destina-
das a apoyar proyectos de desarrollo local. No existen estas iniciativas en todos
los departamentos, pero en varios de ellos se han creado oficinas tecnicas con la
misin de asesorar a grupos de productores locales y obtener recursos orienta-
dos a estimular actividades seleccionadas.
Ha habido en esta etapa de restauraci6n democrtica algunas propuestas
de reforma de la legislacin electoral, tendientes a dar a lo local una mayor re-
levancia.
En el rgimen institucional uruguayo, el centralismo se expresa tambien
en lo electoral. Las elecciones nacionales y departamentales se realizan el mis-
mo dfa, con lo que estas ltimas quedan excesivamenteligadas a las primeras.
Pero ademsde esta coincidencia en el tiempo la ley electoral prohbe separar
el voto, de manera que no se puede votar a nivel nacional por un partido y a ni-
vel departamental por otro. En los ltimos aos se han escuchadovoces prove-
124 JOSE AROCENA

nientes de todos los partidos sugiriendo la conveniencia de separar electoral-

mente lo nacional y lo departamental.
Entre los aspectos institucionales hay que mencionar la existencia de las
Juntas Locales. Se trata de organismos que actan como representantes del
Intendente en las principales localidades del departamento. La creacin de una
Junta Local requiere la iniciativa del Intendente, quien designalos cinco miem-
bros de la misma. La Constitucin preve la posibilidad de darle a estasJuntas el
carcter de autnomas. Esto significa que estos organismos (si as lo determina
para cada caso una ley especial) pueden actuar sobre un determinado territorio
y administrar autnomamente un presupuesto local. En la actualidad son muy
pocas las Juntas autnomas. La Constitucin tambien estableceque los miem-
bros de estasJuntas pueden ser electos por voto popular (se requiere para cada
caso una ley especial). Actualmente ~610hay una Junta Local que se elige por
sufragio universal. Una de las formas de mejorar la democracia local sera au-
mentar en forma importante el nmero de Juntas autnomas y electivas. Para
eso se necesitan mayoras en el Parlamento Nacional.
A todo lo dicho anteriormente hay que agregar las consecuenciasdel re-
sultado electoral de noviembre de 1989. .4 nivel nacional triunf el Partido Na-
cional, que se ha caracterizado por una predica descentralizadora. Esto puede
significar un cambio, en la medida que el Partido Colorado (en el gobierno en el
perodo 1985-1990)haba mantenido una posicin con fuertes acentos centralis-
tas. El Partido Nacional conquist adems 16 de las 19 Intendencias Municipa-
les. El acceso al poder del Partido Nacional es an demasiado reciente como
para evaluar esta disposicibn descentralizadoraen los hechos.
Por otro lado, en la Intendencia Municipal de Montevideo (ms del 40%
de la poblacin del pas) triunf6 por primera vez una fuerza poltica no tradicio-
nal: el Frente Amplio. En el programa frentista de gobierno la descentraliza-
cin de Montevideo ocupa un lugar prioritario. El actual Intendente del Frente
Amplio aprob un decreto de descentralizacin ante el cual los partidos tradi-
cionales interpusieron un recurso de inconstitucionalidad. Despues de algunas
negociaciones, el decreto fue anulado por el propio Intendente y substituido
por otro, enmarcado dentro de las normas vigentes. Pero ms all de estasesca-
ramuzas poltico-institucionales, la administracin frentista de Montevideo est
decidida a descentralizar la ciudad, creando 18 circuitos o zonas a las que se ir
confiriendo una progresiva autonoma.
El municipio de Montevideo ha anunciado ademassu intencin de desa-
rrollar iniciativas hacia el llamado sector informal. Por un lado se quiere erra-
dicar el comercio ambulante promoviendo la creacin de pequeas y
microempresas. Por otro lado, est elaborando un proyecto tendiente a encau-
zar la recoleccin clandestina de residuos, mediante la constitucin de coopera-
tivas de hurgadores. La Intendencia ha manifestado que para llevar adelante
estas y otras iniciativas socioeconmicas necesita concretar el iniciado proceso
descentralizador. La organizaci6n de los hurgadores supone una estructura des-
centralizada que se adapte a los perfiles muy especficosde este tipo de activi-
dad. En la actual situacin de centralizacin de las decisiones y de
ESTADO, DESCENTRALIZACION E INICIATIVA LOCAL EN URUGIJAY

concentracin administrativa es imposible plantearse iniciativas que tengan una

real incidencia en el tejido socioecon6mico. La actual administracin de Mon-
tevideo considera que la descentralizacin le permitir acercarserealmente a las
demandasde los administrados y, en esamedida, lograr una planificacin eficaz.
En el Uruguay comienzan a perfilarse dos procesos de descentralizacin
paralelos: uno nacional que se sita a nivel del Estado central y su relacin con
las autoridades locales, y otro municipal, que tiene su expresin ms trascen-
dente en Montevideo.

4. LOS ACTORES LOCALES

Un proceso de descentralizacin supone la realizacin de transferencias
desdelas instancias centrales de un sistema hacia sus estructuras perifricas. En
el caso que nos ocupa, la historia centralista del Uruguay est mostrando una
ausenciade ese tipo de transferencia y una fuerte tendencia a retener en el cen-
tro (la ciudad-puerto) todo el sistema de decisiones poltico-administrativo.
Uruguay posee un territorio homogeneo, sin grandes accidentesgeogrficos ni
regiones marcadas por diferencias fsicas importantes. En esta tierra fcil de
unificar se desarroll una poblacin tambien homognea, sin diferencias ra-
ciales ni grandesextremos en la estratificacin social.
La ausencia de transferencias descentralizadorasha determinado una gran
debilidad de los actores locales, manifiesta en una escasacapacidadreivindicati-
va y negociadora (Bervejillo, 1988). Lo local en Uruguay ha sido una dimensin
residual, administrada por actores que reflejaron esencialmente lbgicas centra-
listas.
Dentro de este cuadro histrico, alimentado por aspectosgeogrficos,eco-
nmicos, sociales, demogrGicos y culturales, se ha producido en la ltima dca-
da el surgimiento de iniciativas locales, algunas de las cuales hemos mencionado
brevemente en el captulo anterior. Intentaremos ahora definir los actores que
estn detrs de estas iniciativas. Pero antes quisieramos precisar la nocin de
actor local.

A. Qu es actor local?
Una forma de definir a un actor es relacionandolo con la escenasocial en
la que desarrolla su accin. En este caso nos estamos refiriendo a individuos,
grupos o instituciones cuyo sistema de accin coincide con los lmites de la so-
ciedad local. En esta primera definicin no se incluye la calidad de la accin, si-
no la escena en la cual se desarrolla. As, son actores locales los vecinos
organizados que intentan mejorar la calidad de vida de un barrio, de una locali-
dad, o de un rea rural determinada; pero tambien son actores locales quienes
se organizan para mantener y reproducir una determinada situacin que produ-
ce destruccin de riquezas naturales y desestructuracin de tejidos sociales.
Para algunos autores como Barreiro (1988): Los actores locales son si-
multneamente motor y expresin del desarrollo local; este mismo autor define
128 JOSE AROCENA

tres categorasde actor local: a) los actores ligados a la toma de decisiones (po-
ltico-institucionales); b) los actores ligados a tkcnicas particulares (expertos-
profesionales); c) los actores ligados a la accin sobre el terreno (la poblacin y
todas sus expresiones activas) (Arocena! 1988). Barreiro subraya finalmente
que el desarrollo local supone concertacin, negociacin, interaccin entre los
actores.
En este segundo tipo de definicin se liga la nocin de actor local a la no-
cin de desarrollo. Ello supone incluir en la definicin no solamente la escena
social en la que se desarrolla la acci6n, sino tambitn el aporte que la accin re-
aliza al desarrollo local. Esto quiere decir que no todo individuo, grupo o insti-
tucin actuando a nivel local es considerado actor local.
Ubicndonos en esta definicin ms restrictiva, bajo la frmula actor lo-
cal entendemos todos aquellos agentesque en el campo poltico, econmico, so-
cial y cultural son portadores de propuestas que tienden a capitalizar mejor las
potencialidades locales. Es fundamental en esta definicin el acento puesto en
capitalizar mejor. En efecto, se trata de buscar un mayor aprovechamiento de
los recursos, pero destacando la calidad de los procesos en terminos de equili-
brios naturales y sociales (Barreiro, 1988).
Si se ligan las nociones de actor local y de desarrollo, dndole a la for-
mulacin actor local su sentido ms fuerte, no puede ser consideradacomo tal
una empresa que contamine con sus desechosindustriales un rfo o que contri-
buya a deteriorar el medio ambiente en un rea determinada. Tampoco ser
considerado actor local aquel que en virtud de una Ibgica exgenadesarrolla ac-
ciones que producen una desarticulacin de los tejidos sociales de la sociedad
local; es el caso por ejemplo de los enclavesturfsticos construidos en el seno de
sociedadesagrarias, sin que sus miembros puedan apropiarse de los beneficios y
controlar su desarrollo. Por ltimo, es bien conocido el efecto pernicioso de
ciertas ayudas al desarrollo, que desarticulan sistemasde produccin locales,
siendo incapacesde proponer alternativas viables.
El actor local cuidar el equilibrio del medio natural, someter las iniciati-
vas de desarrollo (incluso los polos tursticos) al interes local, tratar de adaptar
las tecnologas a las caractersticasde los sistemaslocales de produccin. Den-
tro de esta definicin de actor local describiremos a continuacin los distintos
grupos e instituciones que, en el Uruguay, presentan signos de constituirse en
actores locales. Es importante sealar que la clasificacin que sigue tiene un ca-
racter analtico, por lo que dentro de cada tipo hay una variedad de actores con
lgicas de accin distintas.

B. El municipio
Con todas las limitaciones originadas por una historia y por una realidad
institucional centralista, los municipios han desarrollado en la ltima decada
una nueva capacidad de actor. Respondiendo a la iniciativa de algunos inten-
dentes innovadores, ha surgido una nueva concepcin de su rol.
ESTADO. DESCENTRALIZACION E INICIATIVA LOCAL EN URUGUAY 129

Tradicionalmente el Estado central se reservaba todo lo relacionado a las

polticas sociales y a las polticas de desarrollo econmico. La gestin del siste-
ma de salud, del sistema educativo, del crkdito, de la promocin industrial y
agropecuaria eran resorte exclusivo de la administracin central. En las ciuda-
des del interior del pals existen oficinas delegadasde las distintas kas del go-
bierno nacional que no tienen ninguna obligacin de coordinar con el gobierno
municipal. Cada una desarrolla las polticas de su administracin segn las di-
rectivas emanadasdel centro.
En la concepcin tradicional del rol del actor municipal se incluan nica-
mente los servicios urbanos clsicos: pavimento, caminera, limpieza, trnsito,
alumbrado pblico, higiene de los alimentos, control de la edificacin, espec-
tculos pblicos, espaciosverdes. En el caso de Montevideo, la Intendencia se
hace cargo del saneamiento de la ciudad; en cambio en las otras 18 intendencias
del pas este servicio depende de una empresa del Estado. La produccin y el
abastecimiento de agua corriente estn tambien en la rbita de una empresa del
Estado.
La superacin del rol tradicionalmente asignado a los municipios supone
una ampliacin de sus funciones, de manera que los gobiernos municipales pue-
dan ofrecer respuestasa los problemas.socialesy econmicos de la regin a su
cargo. En las ltimas dkcadasha habido en el Uruguay algunos ejemplos signi-
ficativos. El caso de Tacuaremb muestra una temprana preocupacin por ata-
car la problemtica social a travks de programas de promocin que superan el
simple asistencialismo clientelista. En esa ciudad se impuls la constitucin de
centros barriales comunitarios que comenzaron a funcionar en los aos cin-
cuenta y cuya actividad, con altibajos, se mantiene actualmente. Estos centros
barriales orientaron su trabajo hacia la movilizacin de los vecinos mediante la
formacibn de comisiones y grupos de trabajo que se plantearan objetivos con-
cretos en materia de mejoramiento de las condiciones de vida.
En el Uruguay, como en otros pasesde Ankrica Latina, las polticas so-
ciales a nivel local han estado fuertemente teidas de clientelismo. Es frecuente
observar que el intendente municipal sc resewa la atencin individual de los
ciudadanos que se acercan a solicitar algn beneficio en materia de vivienda, de
alimentacin, de salud, etc. El acto de conceder un beneficio al que el ciudada-
no tiene derecho se convierte en un favor que debe tener como contraparte la
adhesin polltica. L.a creacin de centros barriales a la que se hizo referencia li-
mit considerablemente este tipo de prcticas.
En el rea productiva la Intendencia de Tacuaremb cre en los aos se-
tenta un departamento de desarrollo agrcola y promocin industrial. Este de-
partamento administr un fondo de crkdito otorgado por el BID destinado a
pequeos productores de los alrededores de la ciudad de Tacuaremb. El pro-
grama necesit mucha asistencia tkcnica en la elaboracin de planes prediales.
Se han llevado adelante tambiCn varios proyectos productivos en el rea de la
produccin hortcola, de la forestacin, de la granja.
Es de notar que la ley orgnica municipal uruguaya concede una amplia
autonoma a las intendencias en la administraci6n de sus recursos (a vecesmuy
130 JOSE AROCENA

escasos). Debido a ello, aquellas intendencias que se lo han propuesto han lo-
grado en la ltima dCcadaresultados importantes en materia de desarrollo local.
Otras intendencias municipales han seguido los pasosde Tacuaremb y hoy da
casi todas desarrollan actividades orientadas a solucionar problemas sociales es-
pecficos y a estimular distintos rubros de la produccin local. El municipio se
est convirtiendo por la vfa de los hechosen un actor local del desarrollo, supe-
rando su rol de simple suministrador de servicios urbanos.
Ahora bien, la puesta en marcha de este nuevo perfil municipal supone un
esfuerzo de transformacin institucional y organizacional que no siempre est al
alcance de estas administraciones locales debilitadas y empobrecidas por largas
decadasde centralismo. No haremos mas que mencionar algunas de las causas
de esadebilidad:
dificultad para mejorar los modos de funcionamiento y de gestin por falta
de instrumentos adecuados;
carencia de informacin suficiente y sistematizada del territorio y de la po-
blacin a su cargo;
aislamiento de otros municipios, lo que impide la utilizacin de recursos y
oportunidades de interes comn;
inexistencia de una carrera funcionaria atractiva, que permita mejorar el
nivel de los recursos humanos;
recursos financieros frecuentemente insuficientes, lo que limita la capaci-
dad de inversin;
falta de una planificacin que permita prever el desarrollo urbano y seaca-
paz de anticipar soluciones;
deficiencias en ta prestacibn de los servicios urbanos clsicos,que generan
gravessituaciones de urgencia social.
Frente a estasdificultades, los municipios que se han propuesto superar el
rol tradicional y aportar iniciativas y recursos al desarrollo social y econmico
de la localidad o de la regin han establecido importantes relaciones de coope-
racin con los actores mas dinmicos de laIsociedadcivil. Se han creado as me-
canismos de participacin y de interaccibn que, en el marco de una poltica
descentralizadora, transfieran efectivamente poder de decisin a la comunidad
local. Entre estos mecanismos se puede mencionar la institucionalizacin de
plenarios interbarriales, reconocidos formalmente por el intendente como in-
terlocutores. Estos plenarios se han dado reglamentos aprobados por la Junta
Departamental (legislativo municipal).
Todo parece indicar que este ser el camino que permitir ir resolviendo
algunos problemas. Esto sin pretender que la institucin municipal se convierta
de un da para otro en un actor eficiente y dinamico, capaz de hacer frente a la
problemtica social y econmica local.

C. L.a pequea y microempresa

El Uruguay presenta un panorama empresarial en el que la pequea uni-
dad econmica ocupa un lugar relevante. El ltimo Censo Econmico Nacional
ESTADO, DESCENTRALIZACION E INICIATNALOCAL EN URUGUAY 131

(1988) muestra que las unidades de menos de 20 personas representan el 97%

del total de empresasy emplean el 47% de la poblacin ocupada.
Pero para conocer el peso real de la pequea empresa es necesario excluir
el sector pblico (una comisaria o una escuelapblica no son una pequea em-
presa). Los ndices de presencia de la pequefta unidad econmica son an ms
importantes si tomamos nicamente el sector privado. En este caso,las empre-
sasque emplean menos de 20 personasrepresentan el 97% del total y dan traba-
jo a ms del 56% de la poblacibn ocupada en el sector privado, lo que
representa el 40% de la poblacibn total ocupada. Las microempresas privadas
(menos de 5 personas) son el 85% del total y emplean el 32% de la poblacin
ocupada en el sector, lo que representa el 23% de la poblacin total ocupada.
Estas cifras muestran con elocuencia la importancia cuantitativa de la pe-
quea empresa en el Uruguay. Los ndices citados estn diciendo que ms de la
mitad de los asalariados privados trabajan en empresasde menos de 20 perso-
nas. En cifras absolutas eso significa algo menos de 370 mil personas,un tercio
de la poblacin total ocupada.
El crecimiento de la pequea empresa est ligado a la crisis del Estado de
bienestar y a las pollticas de ajuste de las grandesempresas. El pequeo empre-
sario privado debe generar los puestosde trabajo necesariospara absorber par-
te de la poblacin desocupada. Desde la microempresa unipersonal, hasta la
pequea unidad de menos de 20 asalariados,hay toda una gama de empresasin-
dustriales, artesanales, de servicios, comerciales, que son en la actualidad las
que crean empleo.
Es difcil precisar con total exactitud el proceso de crecimiento de la pe-
quea empresa durante el perodo de crisis. El Censo Econmico anterior
(1978) no ofrece datos fiables en lo que se refiere a la pequea empresa. De to-
das maneras las estimaciones hechas en el Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social tienden a mostrar un aumento muy importante de las pequeasempresas
a partir de 1982, ao en que se produjo el quiebre de una poltica de minideva-
luaciones peridicas. Este hecho produjo en el perodo siguiente un aumento
de la desocupacin y en consecuenciade los procesosde autogeneracin de em-
pleo basadosen el cuentapropismo o en la microempresa.
Se ha escrito mucho sobre la pequea y la microempresa, as como sobre
el sector informa14. No vamos a desarrollar en detalle los perfiles de estasuni-
dades econ6micas. Solamente recordaremos algunas de sus principales caracte-
rsticas:
- tendencia al aislamiento del resto del sistema
- presencia importante de la informalidad
- accesodificultoso al credito formal
- escasapresencia en el mercado externo
- complicada relacin con el Estado
ausenciade capacitacin gerencia1

4 Algunos trabajos: Aguirreetd (1986); Bayce (1984), y Arocena (1990).

132 JOSE AROCENA

- irregularidades en la relacin laboral

- confusin empresa-ncleo familiar
- problemas de acumulacin.
Esta lista no pretende ser exhaustiva,pero el simple enunciado de estasca-
ractersticas est mostrando una realidad empresarial con dificultades espec-
ficas.
Hasta ahora el Uruguay no ha atendido a este agente econmico desarro-
llando polticas que contemplaran sus especificidades. Ha habido en los ltimos
aos algunas iniciativas de organizaciones no gubernamentales que han desa-
rrollado programas de capacitacin, asiste.nciatecnica y credito, con fondos pro-
venientes de entidades extranjeras. Pero estasacciones,de escasovolumen, no
tienen otra significaci6n que la experimentacin y un progresivo conocimiento
de la realidad.
La importancia cuantitativa de la pequea empresay su situacin marginal
en el sistema est sealando la presencia de un problema de creciente enverga-
dura. Es por eso que se habla mucho del 1ema en crculos polticos, academices,
empresariales. Ello no quiere decir que se posea un diagnstico acertado y mu-
cho menos que exista un consensomnimo sobre la forma de tratar el problema.

D. La gran empresa
Se puede considerar a la gran empresa como un actor local? En el caso
uruguayo ha habido varios ejemplos de desarrollo local impulsados por grandes
empresas. Para mencionar un caso ya histrico, hay que recordar la ciudad de
Fray Bentos, capital del departamento de Ro Negro. En esta localidad se pro-
dujo un importante desarrollo como consecuenciade la instalacin de un frigo-
rfico, que dio empleo a cientos de personas y provoc la aparicin de
actividades productivas estimuladas por la existencia de un mercado local dina-
mico. El frigorfico cerr sus puertas en la decadadel setenta, produciendo una
crisis local de la que la ciudad an no ha salido.
La gran empresa ha sido tradicionahnente acusadade buscar una rentabili-
dad facil e inmediata sin preocuparse por las necesidadeslocales, ni por la con-
servaci6n de los recursos naturales. Empresas madereras destruyen bosques
causando graves desequilibrios; empresas pesqueras terminan con la fauna de
mares, ros y lagos; complejos agroindwtriales agotan los suelos; fabricas de
productos qumicos contaminan todo a su alrededor. Ademas de estas pertur-
baciones naturales, la gran empresa, al nl3 estar controlada por actores locales,
puede decidir la muerte de una ciudad o de una regin simplemente cerrando
sus puertas. La pregunta inicial tiene entonces sentido: puede considerarsela
gran empresa como un actor local?
La respuesta a esta pregunta supone explicitar las condiciones en las que
una gran empresa puede constituirse en actor local. La empresa contempor-
nea est sometida a una serie de controles formales e informales que la obligan
a mejorar la calidad de su produccin y tambien la calidad de la relacin con su
entorno. La relacin productor-consumidor esta cambiando; a la pasividad del
ESTADO. DESCENTRALIZACION E INICIATIVALOCAL EN URUGUAY 133

consumidor de hace dos decadasse opone actualmente una actitud crtica que
puede asumir formas de expresin individual o colectiva. En la compleja socie-
dad contemporanea, los consumidores no son un conjunto indiferenciado de in-
dividuos, sino que existe una multip1icida.dde especificidadesque la empresa no
puede ignorar (edad, sexo,categora social, lugar de habitacin, etc.).
Estos cambios en la relacin entre 1;aempresay su entorno obligaran a una
mayor concertaci6n y a una mejor articulacin de la empresa con la sociedadlo-
cal. Hay evidentemente ejemplos que muestran lo contrario, es decir un progre-
sivo aislamiento de la gran empresa con respecto a su entorno; pero tambin
existen ejemplos que permiten pensar en la posibilidad de una evolucibn positi-
va.
En cualquier caso, hay dos estrategiasque parecen fundamentales para li-
mitar los efectos negativos de la instalacidn de una gran empresa. En primer lu-
gar, el gobierno local deber negociar la instalacin de tal manera que pueda
guardar el mayor control posible sobre el desarrollo de la experiencia. En se-
gundo lugar, se debera evitar una situaci6n de dependencia,gracias a la diversi-
ficacin del tejido de iniciativas.

E. La organizacin territorial

En los ltimos aos de la dictadura el Uruguay vivi una epoca de floreci-

miento de organizaciones territoriales. Frecuentemente se les llam6 nuevos
movimientos sociales, en la medida que eran organizaciones claramente dife-
rentes a los viejos movimientos sociales (movimiento obrero, estudiantil, de
mujeres, etc.).
Se trataba de formas de autoorganizacibn popular en funcin de reivindi-
caciones colectivas en el rea de la vivienda, la salud, la educacin, la alimenta-
cin, el medio ambiente, los servicios pblicos, etc. El barrio o la pequea
ciudad -es decir el espacio local- fueron los lugares naturales de expresin colec-
tiva de esasreivindicaciones y de resistencia a la dictadura. En este perodo fue-
ron prohibidas todas las formas de organizacin poltica y sindical, lo que
permiti que el espacio local emergiera como el nico lugar donde la participa-
cin era posible.
La mujer ocup un lugar importante en estas organizaciones orientadas
hacia sectores de actividad que son la continuacin en la esfera pblica del rol
domestico femenino (vivienda, salud, educacin,alimentacin, servicios). El es-
pacio local es ademasel mas prximo al espacio domestico, razn por la cual la
mujer pudo ocuparlo sin alterar la especificidad del rol que la sociedad le atri-
buye.
Cuando se produjo el proceso de transito a la democracia, este nuevo ac-
tor territorialmente organizado se posicion en el sistema tratando de encon-
trar una forma de articulacin con los partidos, los sindicatos, el Estado central,
las municipalidades. En la actualidad, la problemtica de la participacin de es-
134 JOSE AROCENA

tos actores en el sistema de decisionesest en el centro del debate sobre la des-

centralizacin.
Por un lado, al instalarse el regimen democrtico se crearon las condicio-
nes para que estas organizaciones pudieran desarrollarse libremente. Pero, por
otro lado, el fin de la represin poltica y sindical permiti la reapertura de las
vas clasicasde participacin, quitando :alas nuevasorganizacionessu carcter
de nicos canales de expresin. En algunos casosse produjo entonces una cier-
ta desmovilizacin. Esto ha llevado a plantear la cuestin de la naturaleza de
estas formas de autoorganizacin y de las posibilidades reales de articularlas al
interior del sistema democrtico para enriquecer los mecanismosde participa-
cin.
En el caso de la participacin de la mujer se puede afirmar que estasexpe-
riencias en el mbito local crearon condiciones nuevaspara su proceso de inser-
cin social. Sin embargo, para muchas mujeres la vuelta a la democracia
signific el retorno al rol domestico tradicional. La ausenciade estudios espec-
ficos sobre estos procesosobliga a dejar abiertas estasinterrogantes sobre la na-
turaleza de las transformaciones operadas.
Como en todo proceso de genesisde actor, la articulacin entre el nuevo
actor y otros ya fuertemente constituidos. no es evidente. Los dirigentes polti-
cos tienen una gran dificultad para reconocer y aceptar estas nuevasformas or-
ganizativas como interlocutores vlidos. Frente a esto las nuevasorganizaciones
deben desarrollar al mismo tiempo estrategiasde presi6n sobre la sociedadpol-
tica y el Estado y estrategiasde gestin de su propio espacio autnomo y de par-
ticipacin (Castagnola, 1986).
Estos nuevos actores estan mostrando que existe un proceso de aprendiza-
je de democracia local. Por un lado nadie pone en cuesti6n la legitimidad de la
participacin poltica basadaesencialmente en el sufragio universal. No puede
haber autentica participacin ciudadana sin extensin del sufragio universal a
todos los ambitos, incluyendo el espacio microlocal. Por otro lado, esasformas
de participacin basadasen mecanismosautoorganizativos poseen una legitimi-
dad que las habilita a ser reconocidas como actores locales; ellas representan un
cierto ncleo de habitantes de un barrio que quieren hacer or su voz a traves de
esta va. Sera un error considerar a estasorganizacionesal mismo nivel de rep-
resentatividad que quienes fueron electos por el sufragio universal. Pero tam-
bin sera errneo quitarles todo carcter representativo.

F. La organizacin no gubernamental (ONG)

Las organizaciones no gubernamentales tuvieron un gran desarrollo du-
rante la dictadura porque canalizaron buena parte de la solidaridad internacio-
nal. En los primeros aos de la restauracin democrtica siguieron creciendo y
se produjo una espectacular multiplicacicin de estasorganizacionesen un proce-
so diflcil de seguir (Barreiro y Cruz, 1990). Muchas de estasONGs (sobre todo
las ms recientes) son muy pequeasy frecuentemente se crean para desarrollar
ESTADO, DESCENTRALIZACION E INICIATIVA LOCAL EN URUGUAY 135

un nico proyecto. Son muy pocas las que superan los 10 aos de antigedad y
las 20 personasempleadas.
Las ONGs han desarrollado actividades de capacitacicin, asistencia y ase-
soramiento a grupos locales de distinta naturaleza. Esta labor de apoyo se ha
orientado hacia diversos aspectosde interes para las sociedadeslocales:
- asesoramiento socio-organizacional a grupos
- asistencia tecnica a experienciasproductivas
- apoyo crediticio y asistenciafinanciera
- formacin de actores locales
formacin de dirigentes sindicales
- capacitacin a sectores e instituciones especializadas (mujer, niez, ju-
ventud, salud, educacin, etc.)
- diagnsticos, estudios e investigacionesaplicadas
- sistematizacin de informacin
- publicaciones peri6dicas y edicin de libros
- difusin en los medios masivosde comunicacin.
En algunos casos, las ONGs han incorporado actores locales a sus equi-
pos; en otros han prestado una asistencia desde afuera de la sociedad local.
Frecuentemente la accin se realiza por contratos o acuerdos marco con muni-
cipalidades u otras instituciones locales. En la actualidad existe una tendencia a
la asociacin entre ONGs para capitalizar mejor perfiles institucionales com-
plementarios. Las organizaciones ms a.ntiguasy con mayor potencialidad estn
creando sedes regionales en el interior del pas, como forma de descentralizar
las actividades y el sistema de decisiones.
Desde la restauracin democrtica (1985) ha habido un proceso de reco-
nocimiento de las ONGs por parte de organismos gubernamentales,tanto cen-
trales como locales. Se han realizado numerosasjornadas, seminarios y talleres
coorganizados con organismos oficiales y existen actualmente algunos progra-
mas en los que participan ONGs junto con entidades del sector pblico.
La eclosin de este nuevo actor, producida en los ltimos aos, no signifi-
ca que el impacto de su accin haya alcanzadoniveles masivos. En general estas
organizaciones se han orientado a pblicos-objetivo muy especficosy han con-
tado con recursos humanos y materiales limitados. Frecuentemente las accio-
nes de las ONGs han tenido un valor experimental relevante, sin alcanzar logros
cuantitativamente importantes. Esto na afecta el carcter de actores locales de
estasorganizaciones, en la medida en que las experiencias que han conducido
-limitadas en su alcance- han contribuido a experimentar nuevas modalidades
de desarrollo (econmico, social, cultural) y a mejorar el conocimiento de las
realidades locales.

G. La interrelaci6n entre los diferentes actores locales

La interrelacin entre actores locales ha sido buscadacomo forma de opti-
mirar el efecto sinergico, en realidades que se caracterizan por la pobreza de
136 JOSE AROCENA

medios. Se han desarrollado acciones de carcter interinstitucional, intercate-

gorial, intersectorial, con el objetivo de capitalizar mejor los recursos locales.
Decfamos que las distintas administraciones del Estado poseen oficinas
delegadasen las ciudades del interior del pafs y que estasno coordinan necesa-
riamente con la intendencia municipal. Agreguemos ahora que tampoco coor-
dinan necesariamente entre ellas. El centralismo histrico ha tenido como
efecto la proliferacin de las vfas de relacin vertical-sectorial, no existiendo en
la mayora de los casosvas de integracin horizontal-territorial.
Frente a ello, se trata de recomponer la dimensin territorial creando lu-
gares donde la accin movilice horizontalmente un conjunto de actores locales
en torno a un problema considerado crucial para la comunidad. Se buscara es-
tablecer consensossobre algunos temas, de tal manera que las eventualesoposi-
ciones entre diferentes racionalidades sean superadas y se pueda actuar de
manera coherente sobre el problema en cuesti6n. Este consensono significa la
desaparicin de las distintas lgicas institucionales ni la eliminacin de intere-
ses divergentes. Se trata de una posicin comn para alcanzar un objetivo pre-
ciso. En la medida que cada socio mantiene sus propios intereses y sus lgicas
de accin, en cada instante, las diferencias pueden aparecer y los conflictos pue-
den manifestarse. Este tipo de consenso no significa unanimidad; es frgil, se
construye y se reconstruye, reposa sobre relaciones de negociacin permanentes
(Arocena, 1986).
El desarrollo local se produce cuando existe capacidadde negociaci6n, de
juego entre actores, buscando una articulacin de intereses que desemboqueen
beneficios para la sociedad local. El gobierno municipal deber negociar con
las empresas, regulando su actuacin en funcin del interks de la comunidad.
Las organizaciones territoriales negociarn sus reivindicaciones con el actor po-
ltico y este a su vez las reconocer como representantes de intereses especfi-
cos. Las ONGs debern negociar su aporte tkcnico tanto con el municipio
como con las empresasy las organizaciones territoriales.
En Montevideo y en varios departamentos del interior se desarrollan ac-
tualmente estructuras ad hoc que renen organizaciones sociales territoriales,
empresas locales, organismos del Estado, la municipalidad, organizaciones no
gubernamentales, etc. En esas estructur.asse tratan problemas muy variados
que tienen que ver con la salud, la educacin, el empleo, la produccin, la vi-
vienda, la cultura, el medio ambiente, etc. Se trata de estructuras incipientes e
informales; su arraigo y permanencia son dkbiles. Deben enfrentar los asenta-
dos mecanismos verticales de relacin entre el centro y la periferia. Estas
nuevas estructuras han surgido impulsadas frecuentemente por el actor munici-
pal, como forma de precipitar una instancia de concertacin local.
La descentralizacin impulsada desde el centro del sistema necesita de
procesos localmente generados. En este sentido, estas instancias de negocia-
cin tienen un papel de primera importancia porque contribuyen a aumentar la
densidad del tejido social local, condicin esencialdel Cxito en toda poltica des-
centralizadora.
ESTADO, DESCENTRALIZACION E INICIATIVA LOCAL EN URUGUAY 137

5. DIFICULTADES DE ARTICULACION ENTRE ACTORES LOCALES

La observacin de las sociedadeslocales en el Uruguay muestra una ten-
dencia a la desarticulacin de las diferentes lgicas de accin. Ms all de casos
recientes de concertacin, como los que acabamosde mencionar, todava predo-
mina la accin aislada que antepone la racionalidad de cada actor a las necesida-
des del conjunto.

A. Actores de reciente constitucin

Decamos que el Uruguay no se caracteriza por una historia en la que los
actores locales hayan marcado su presencia. Los cinco actores locales que he-
mos retenido se constituyen como tales o transforman su perfil de actores en la
ltima dcada.
Esto es claro para el caso de los municipios, que accedenrecientemente a
visualizar un modelo de accin alternativo al tradicional, plantendose una mi-
sin en el terreno de las polticas socialesy del desarrollo. La pequea empresa
no es un nuevo actor, pero la conciencia creciente a nivel nacional de su rol en
el desarrollo y la importancia de su peso relativo son fenmenos de los ltimos
aos. La gran empresa tambien es un viejo actor, pero suschancesde ser efec-
tivamente actor local dependen de la evolucin contempornea del comporta-
miento empresarial. Las organizaciones territoriales han sido llamadas nuevos
movimientos sociales por su emergencia reciente en la vida nacional. Final-
mente, las ONGs son ntidamente un fen6meno de la ltima decada.
Este carcter extremadamente contemporneo de los actores locales es
una de las explicaciones de la falta de articulacin entre las diferentes lgicas
que cada uno representa. En este perodo se han dado algunos encuentros y se
han formalizado algunas acciones conjuntas, pero predominan todava las acti-
vidades aisladas,la falta de coordinacin, la incoherencia sobre un mismo terre-
no, el desaprovechamiento de posibles sinergias, los esfuerzosen paralelo.

B. Actores no reconocidos
La etapa que se est viviendo es la de la constitucibn de actores, sin que
exista an un reconocimiento mutuo entre los diferentes protagonistas. El mu-
nicipio frecuentemente no reconoce a las organizaciones territoriales como in-
terlocutores, estas ltimas tienden a desconocer la legitimidad de los otros
actores, las ONGs no son consideradas locales, las empresas aceptan diffcil-
mente que existan otros agentesde desarrollo.
Los bloqueos obedecen ms a esta ausencia de reconocimiento, y por lo
tanto de relacin, que a la explosibn de conflictos abiertos. El obstaculo mayor
de esta etapa es la dificultad para emprender acciones conjuntas entre actores
que no reconocen sus roles respectivos.
Parecerfa que cada actor est completamente absorbido por el esfuerzo
que significa hacerseun lugar bajo el sol. El descubrimiento de la posibilidad
136 JOSE AROCENA

de actuar obscurece toda otra perspectiv.a. En este proceso de autoafirmacin,

la necesidadde la interaccin, de la negaciacin, de la articulacin de acciones,
no forma parte de las primeras prioridades.

C. Una maduracin necesaria

La inmensa mayorfa de los anlisis coinciden en la necesidadde superar
esta fase del proceso de constitucin de actores y acceder a lo que podramos
llamar la fase de la concertacibn o de la negociacibn.
Segn Barreiro (19SS),de la posibilidad de que estos actores protagoni-
cen conjuntamente las acciones en favor del desarrollo depende esencialmente
el xito de las iniciativas locales... Organizar de forma concreta la articulacin
entre las diferentes categoras de actores es la basede un proyecto de desarrollo
y la razn de ser de los agentesde desarrollo.
Refiriendose a los nuevos movimientos sociales, Castagnola (1987) afir-
ma: la capacidad de dar forma a la sociedadderiva de la capacidadde los hom-
bres de establecer concertacin de voluntades; y las voluntades colectivas as
constituidas no son el mero producto de la coincidencia o suma de voluntades
individuales, sino que los procesos de conformacin de acuerdos suponen co-
municacin y debate que hacen nacer iniciativas, intereses,preocupaciones nue-
vas.
Segn Galilea (1988): La recuperacin de lo local se vincula tambien con
la constitucin de un campo privilegiado de accin concertada entre organiza-
ciones sociales y las correspondientes estructuras gubernamentales,generando-
se una vitalizacin democrtica que le es comunicadaal sistema.
Cuando nos referimos a la interrelacin entre actores locales menciona-
mos la existencia en Montevideo y en varios departamentos del interior de es-
tructuras ad hoc que renen un conjunto de actores locales de distinta
naturaleza. Decamos que estasiniciativas son an incipientes y de escasoarrai-
go. Las dificultades de articulacin propias de una realidad social formada por
actores de reciente constitucin y debil reconocimiento explica la fragilidad de
esasacciones de carcter interinstitucional, intersectorial o intercategorial. La
maduracin de los procesosde desarrollo local en el Uruguay supone una supe-
racibn de esta situaci6n.

D. La induccin de procesos de acumulacin

Los procesos de acumulacin a nivel local no seran posibles sin un esfuer-
zo concertado cuyos efectos sinergicos aumenten las potencialidades de cada ac-
tor. Si tomamos, por ejemplo, el caso del pequeo empresario, la resolucin de
sus dificultades de accesoal credito, a las necesariastransferenciasde tecnologa
pertinente, a una capacitacin mnima como empresario, sabemos que ese no
sera posible sin polticas especficasque lo pongan en contacto con otros acto-
res de su entorno. El aislamiento en el que se encuentra actualmente lo conde-
nar -en el mejor de los casos-a la subsistencia.
ESTADO, DESCENTRALIZACION E INICIATIVA LOCAL EN URUGUAY 139

Otro tanto puede decirse de la organizacin territorial, si su accin se re-

duce a la expresin de una necesidadconcreta (falta de agua corriente, de sanea-
miento, vivienda insalubre, etc.) no podra desarrollar su capacidadde propuesta
en toda su potencialidad. Se ha podido observar que cuando estasorganizacio-
nes acceden a instancias de participacin en la planificacin local, junto al go-
bierno municipal y a tknicos y especialistasde las organizaciones asesorasno
gubernamentales, superan la simple demanda en terminos de subsistencia. La
reivindicacin se vuelve ms global. Interesa el resultado concreto que resuelve
el problema urgente de un grupo de vecinos, pero tambien comienza a plantear-
se el problema del desarrollo del conjunto de la sociedad local. Se descubre la
relacin entre la solucibn de los problemas urgentes y la creacin de fuentes de
riqueza. Las propuestas se encaminan hacia la generacin de procesosde acu-
mulacin. Este proceso ha sido muy claro en algunas organizaciones del inte-
rior del pas que han alcanzado un grado importante de madurez.
Los municipios aumentarfan el impacto de su accin y se constituiran en
actores fuertes frente al Estado central.. si concertaran con las organizaciones
territoriales y las organizaciones de empresarios locales la elaboracin y realiza-
cin de planes concretos de desarrollo. Las debilidades del municipio uruguayo
no deben esperar para ser superadasa que se den todas las condiciones para una
reforma de la constitucin o de la ley orgnica municipal. Desde ya se puede
concertar la accin con las ONGs, y con empresas grandes y pequeas, en el
marco de acuerdos globales, obteniendo de esaforma recursoshumanos y mate-
riales necesariosal desarrollo.
La induccin de procesosde acumulacin que permita atacar la basede los
principales problemas sociales que sufren las sociedadeslocales uruguayas,pasa
por una polftica que favorezca la concertacin de los diferentes actores locales.
Solamente el efecto sintrgico de esta poltica puede lograr resultados concretos
en realidades que se caracterizan por la escasezy debilidad de sus recursos hu-
manos y materiales.

6. CONCLUSIONES
El Uruguay desarrolla en las primeras decadas del siglo XX un Estado
fuertemente intervencionista que puede ser equiparado a lo que posteriormente
se llam6 Estado de bienestar o Estado benefactor. Sirviendose de los exce-
dentes agrarios, el Estado llev6 adelante avanzadaspolticas socialesy naciona-
liz6 las grandesempresasde servicios en manos de capitales extranjeros.
El Estado se organiz en basea un.aestructura unitaria y fuertemente cen-
tralista. La fragilidad de su origen y un conjunto de caractersticasgeogrficas,
poblacionales, econmicas, hicieron posible una organizacin poltico-adminis-
trativa centralizada en la ciudad-puerto: Montevideo.
Hacia mediados de la dcada del c:incuentacomienzan a manifestarse los
signos de una crisis de la que el pas an no ha salido. Se intentaron varios re-
medios tendientes a corregir los errores atribuidos a las polticas proteccionistas
del segundo batllismo. Pero la crisis siguib y sus efectos se fueron amplifican-
140 JOSE AROCENA

do hasta llegar al golpe de Estado de 1973. Doce aos despues,el Uruguay re-
cupera sus instituciones democrticas y las nuevas autoridades se encuentran
con un panorama socioeconbmico extraordinariamente grave.
Desde comienzos del perodo de crisis se perciben algunos signos de bs-
queda de alternativas a la tradicional organizacin centralista del Estado y de la
sociedad. El parentesis dictatorial interrumpe esasprimeras tentativas. Con la
vuelta a la democracia reaparece el discurso descentralizador y se desarrollan
nuevas iniciativas locales, algunas de las cuales se habfan iniciado bajo la dicta-
dura.
Impulsando esasiniciativas hemos definido cinco actores locales en proce-
so de constituirse en actores del desarrollo: el municipio, la pequea empresa,
la gran empresa, las organizaciones territoriales y las organizaciones no guber-
namentales.
Quedan abiertos importantes interrogantes sobre la naturaleza de los pro-
cesosde generacin de actores locales. Su reciente constitucin y las dificulta-
des de articulacin sinergica de los sistemas locales estn marcando lmites
considerables que disminuyen el impacto Idelas iniciativas sobre los procesosde
desarrollo.
Entre estos actores locales, la presenciade la mujer tiene una especial im-
portancia, particularmente en las acciones territoriales y en las ONGs. Esta
constatacin obliga a plantearse algunas preguntas sobre la incidencia de la va-
riables de genero en la generacin de nuevos actores locales.
Se podra pensar que estos escenarios de accin de la mujer la sitan en
una posicin nueva al interior de los sistema locales de relaciones de poder. No
obstante, y sin ignorar algunas evidenciasempricas, no hay estudios que permi-
tan afirmar de manera categrica la naturaleza de estasmodificaciones. La par-
ticipacin de la mujer en la esfera pblica local le abre nuevos horizontes y le
permite integrar comportamientos propios de ambitos hasta ahora reservados
al hombre. Esto no quiere decir, sin embargo, que la mujer que participa de
esas experiencias haya necesariamente tomado conciencia del lugar subordina-
do que le reserva la sociedad.
Mas all de estas y otras preguntas que quedan sin respuesta, en el mo-
mento actual la descentralizacin y el desarrollo local son temas clavesen el de-
bate nacional. Las orientaciones polticas que postulan la reforma de las
estructuras centralistas triunfaron en las eleccionesde noviembre de 1989. Na-
die osa hoy en el Uruguay proclamarse enemigo de la descentralizacin.
Sin embargo, una larga historia de concentracin del poder poltico y eco-
nmico en el Estado central sigue influyendo en los actores locales. Se asiste en
la sociedadeslocales a un despertar del carcter local de esos actores, que ha-
ban sido hasta ahora meros engranajes del poder central. Este despertar es
reciente, no ha transcurrido an suficiente tiempo como para permitir la madu-
racin de esos nuevos actores locales. La prxima decada mostrar si se trata
de un proceso histrico, produciendose entonces el arraigo definitivo de estos
nuevos protagonistas, o si no es ms que un episodio coyuntura1 y excepcional
en la historia centralista del Uruguay.
ESTADO, DESCENTRALIZACION E INICIATIVA LOCAL EN URUGUAY 141

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