LA ENSEÑANZA Y LA FORMACIÓN PROFESIONAL COMO FACTOR DE

INCLUSIÓN Y DESARROLLO DE LOS JÓVENES DE ARGENTINA

Sergio Devia
(Diciembre, 2003)

El presente artículo pretende hacer una aporte para el tratamiento de la grave problemática de
exclusión social que enfrentan los jóvenes de Argentina, donde a mayo de 2003 las
mediciones de la Encuesta Permanente de Hogares arrojaban que 1.300.000 jóvenes de entre
15 y 24 años no estudian ni trabajan, siendo su tasa de desocupación del 35% y superando en
más del doble a la de la población económicamente activa. Asimismo, según el Censo
Nacional de Población, Hogares y Viviendas 2001, el 70,08% de la población total de jóvenes
(6.387.643) no supera el nivel educación de secundario completo. Y, una alarmante cantidad
de ellos choca con una realidad frustrante que les impide aspirar a un mejor nivel de vida
económico y cultural, como el que les aguardaba a sus padres, y los excluye socialmente.

En él se reseña la evolución del Sistema Educativo y de Formación Profesional desde su

origen hasta la actualidad, y de los diversos ensayos fallidos llevados a cabo en la década del
noventa como respuesta del gobierno a la entonces incipiente problemática. Todo ello a fin de
poder identificar los desafíos y obstáculos a superar, para asegurar intervenciones adecuadas,
y garantizar las condiciones de acceso a la enseñanza y formación técnica y profesional en su
carácter de ser el mayor factor de cohesión, desarrollo humano y promotor de la inclusión
social.

INTRODUCCIÓN

La Formación Profesional es un componente clave de la inclusión social. En los albores del

siglo XXI el Gobierno Nacional ha tomado conciencia que el combate a la exclusión social1,
en la que se encuentra inmersa una gran parte de la población de Argentina, pasa por la
implementación de políticas profundas de transformación económica, integración educativa e
inserción laboral; siendo ello reconocido en el último discurso de asunción a la Presidencia de
la Nación Argentina, en el que se remarcó que al drama de la desaparición del trabajo y del
esfuerzo productivo -principales herramientas para la articulación social- se sumó el derrumbe
de la educación, no existiendo un factor mayor de cohesión, desarrollo humano y promotor de
la inclusión que el aseguramiento de las condiciones de acceso a la enseñanza y formación
técnica y profesional (Kirchner, 2003).2

El contexto que ha presentado la Argentina en los umbrales de este siglo es de: una crítica
situación económica, social e institucional, sin precedentes en muchas décadas; una gravísima
crisis política, que deriva de la renuncia a fines de 2001 del Presidente elegido a fines de
1999; y un cuestionamiento masivo de la sociedad hacia las instituciones políticas y
económicas, pues a la desocupación y la marginalidad social se sumaban la disconformidad
de la mayor parte de los ahorristas, defraudados por la imposibilidad de acceder libremente a
sus depósitos.

1
La exclusión social podría ser definida como las dificultades que padecen ciertos individuos o grupos sociales
para acceder a: (i) servicios sociales de calidad, (ii) mercados laborales y de crédito, (iii) condiciones físicas y de
infraestructura adecuada; (iv) sistema de justicia y cumplimiento de derechos individuales.
2
Kirchner, Néstor (2003). Discurso de Asunción de la Presidencia de la República Argentina, pronunciado ante
la Honorable Asamblea Legislativa el 25 de mayo de 2003.

1
 En lo económico (campo al cual se ligaron todas las decisiones de las reformas
implementadas en la década anterior), la situación deviene de un prolongado y claro proceso
pendular, pudiéndose observar que en la segunda mitad del siglo XX confrontaron en el país
dos grandes paradigmas económicos, el desarrollismo y el monetarismo neoliberal. En el
primer paradigma aparecieron los organismos de planificación, de fomento y mejora de la
producción en sus diversas formas (Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria -INTA- e
Instituto Nacional de Tecnología Industrial -INTI-), institucionalizándose también la
formación profesional; siendo el Consejo Nacional de Educación Técnica (CONET), creado
en 1959 como organismo público descentralizado de composición tripartita -Estado, Sector
Empresario, Sector Sindical- el ámbito rector y ejecutor en materia de formación técnica y
profesional, que tuvo vigencia hasta principios de la década de los noventa. En el segundo
paradigma, bajo la filosofía subyacente de la libertad de elección, pero a través del incremento
de los ingresos y utilidades, reconociéndose y apuntándose hacia la no intervención del
Estado -bajo un Estado mínimo y minimalista-, se dio de baja a la última Institución,
calificada como lenta, ineficiente e inflexible.

En sí, el desarrollismo fue un generador de pensamientos, en tanto que el neoliberalismo

fue un fabricante de recetas; arrasándose con esta corriente gran parte de las concepciones
construidas durante la anterior, donde el concepto de desarrollo abarcaba lo económico y lo
social y se reconocía que no podía haber crecimiento económico sin un mejoramiento paralelo
de las condiciones de vida de la población. El neoliberalismo, que surgió en forma temprana
en la Argentina en 1976, de la mano de Martínez de Hoz (Ministro de Economía de la primera
etapa de la Dictadura Militar), se consolidó a partir de la década de los noventa, luego de un
impasse de seis años (1983-1989, período del retorno de la democracia). Los principales
objetivos impulsados por el modelo3 tuvieron su deficiencia más notoria en la ampliación de
los niveles de pobreza, inequidad y desempleo; no generando en materia de ocupación laboral
suficientes oportunidades de empleo para incorporar a los trabajadores, siendo principalmente
afectados los jóvenes que anualmente buscan insertarse laboralmente. Es indiscutible que,
para la gran mayoría de estos, la inserción laboral es el factor preponderante en la etapa de su
incorporación a la vida adulta; pudiendo vérsela no sólo como un sello que acredita la
“certificación social” de inclusión en la ciudadanía sino también como la representación de la
consolidación o disolución del proceso de identidad y autoestima del joven.

Así, la inserción laboral -y por ende el trabajo- se ha convertido en el principal regulador

de los derechos y deberes de los jóvenes dentro de la sociedad de bienestar, la cual está
plagada de múltiples contradicciones, destacándose entre ellas el acortamiento del tiempo de
producción, provocando la inmovilización y el desperdicio del aumento de la fuerza de
trabajo (prueba de ellos es que en mayo de 2003 el 35% de los jóvenes -15 a 24 años- se
declaraba desocupado). A éstas coadyuvan otros absurdos, que limitan la plena incorporación
económica -y por lo tanto social- de los jóvenes, que toman forma en función de otras
variables como ser: (i) el sexo, que se traduce en que las jóvenes sean quienes tienen mayores
impedimentos para acceder a actividades económicamente productivas; (ii) la edad, que se
manifiesta a través de la expulsión temprana del hogar de niños y adolescentes debiendo

3
El modelo comprendía los siguientes objetivos: (i) redimensionar el Estado, reducir la burocracia (lo cual no
significa solamente disminuir el número de empleados sino eliminar todo aquello que restringe las libertades
económicas, achicar el gasto y suprimir el déficit); (ii) evitar la emisión de moneda espúrea, entendiéndose por
tal a aquella que se realiza para financiar los déficit; (iii) liberar todos los mercados, inclusive el laboral y el de
cambios, residiendo la filosofía de este proceso en la total libertad económica; (iv) desregular las actividades
económicas, garantizándose el funcionamiento de la competencia suprimiendo monopolios, oligopolios, carteles
y otras combinaciones que restringen dicha competencia; y (v) privatizar todos los emprendimientos del Estado
de tipo económico.

2
sobrevivir en la calle; (iii) la escolaridad, cuyo abandono anticipado constituye una marca
imborrable al momento de buscar trabajo.

Respecto a las contradicciones entre el “deber ser” y el “poder hacer” que afrontan los
jóvenes, es válida la reflexión de Touraine (1992) 4 sobre que “actualmente ellos ya ni
siquiera son explotados pues simplemente han sido excluidos del proceso de acumulación
económica”. En otras palabras este fenómeno de exclusión es una situación nueva, distinta de
la explotación o la dependencia, pues el excluido no es necesario.

Cabe remarcar que la problemática de los jóvenes de Argentina no es un hecho aislado en

el mundo.5 En el Informe a la Asamblea de las Naciones Unidas dedicada al Milenio, el
Secretario General renovó las observaciones y recordó los compromisos contraídos en las
principales conferencias y cumbres de las Naciones Unidas a partir de 1990, instando a los
dirigentes mundiales a abordar con urgencia el problema del desempleo y subempleo de los
jóvenes. Asimismo, destacó que, entre los pasos a dar, la educación debería ser el primero y el
siguiente la creación de oportunidades de empleo. Además, avizoraba la probabilidad que el
desempleo se agravara con el aumento de la población joven, mencionando que los grupos de
edad de 15 a 24 años tienen casi el doble de probabilidades que los adultos de estar
desocupados; pudiendo esta proporción ser mayor en algunos países en desarrollo. También
señaló que el desempleo entre los jóvenes podría producirles efectos devastadores y que las
políticas dirigidas a ellos fracasaron en gran medida por la sencilla razón de que son
económicamente insostenibles (Annan, 2000).6 A fines de 2002 la Asamblea General de las
Naciones Unidas aprobó la Resolución 57/165 “Promoción del Empleo de los Jóvenes” donde
se reconoce que ellos constituyen un recurso importante para alcanzar el crecimiento
económico sostenible y el desarrollo social, y se pone de manifiesto la responsabilidad
principal de los gobiernos de educar a los jóvenes y de crear un entorno propicio que
promueva el empleo.

En Argentina el problema se fue consolidando en la década pasada, como efecto de un

proceso decadente, que culminó en el Estado caótico de fines de 2001. Por la naturaleza de la
crisis y de las causas que la han generado, la de Argentina constituye una crisis del propio
sistema, cuya superación requiere de la ejecución de cambios profundos de la economía, la
educación, la política, las relaciones sociales y de la propia estructura del Estado. Por ello, la
sociedad enfrenta un desafío extraordinario, complejo, con múltiples facetas, que tienen una
relación estrecha con la generación de un crecimiento económico sostenible (generador de
empleo y promotor de la inserción social); correspondiéndole a la educación y formación
profesional un destacadísimo lugar como garantes a cada persona del pleno desarrollo de su
personalidad y del asentamiento de los cimientos de la empleabilidad, a través de la provisión
de las calificaciones esenciales para el trabajo. Un aspecto adicional a tener en cuenta es la
inconsistencia producida en esos años entre las reformas económicas y las políticas sectoriales
-formación profesional, capacitación laboral- con la política macro, que aumentaron la
complejidad del problema, al dejar que el mercado regule los flujos de capital humano y
levantar al mismo tiempo las restricciones para la migración (Labarca, 2003).7

4
Touraine, Alain (1992). “Frente a la exclusión”, Sociológica, Año 7, No. 18, México, enero-abril 1992.
5
Tokman, Víctor (2003). Desempleo juvenil en el Cono Sur: Causas, consecuencias y políticas. Fundación
Friedrich Ebert en la Argentina.
6
Annan, Kofi (2000). Informe del Secretario General a la Asamblea General - Nosotros los pueblos: la función
de las Naciones Unidas en el siglo XXI. Naciones Unidad, (A/54/2000)
7
Labarca, Guillermo (2003). “Las reformas económicas y la formación para el trabajo”, en Labarca, G. (Coord)
Reformas económicas y formación. Montevideo, Cinterfor/GTZ/CEPAL.

3
 Dentro del marco expuesto anteriormente, en el presente artículo se analiza en forma
general, la evolución del sistema educativo y de formación profesional y los cambios
introducidos durante los noventa, los que fueron realizados en el marco de las reformas
estructurales iniciadas a principios del decenio y que constituyen un ejemplo, por demás
notable, de aquel movimiento general. Además se describe en forma somera los resultados de
la principal intervención implementada por el Estado Nacional, como respuesta a la
problemática de desempleo y subempleo de los jóvenes. Esta fue diagnosticada como un
efecto de la falta de experiencia y carencia de competencias de ellos, y como causante de una
situación de marginalidad social. Todo ello es a fin de contar con elementos que apoyen la
formulación de un conjunto de propuestas que sean parte en la conformación de un Sistema
Nacional de Formación Profesional.

El artículo está organizado en tres secciones. En la primera se reseña la evolución del

Sistema Educativo y de Formación Profesional desde su origen hasta la actualidad, a fin de
poder identificar los desafíos y obstáculos a superar para que la enseñanza y la formación
técnica y profesional constituyan un pilar de la formación y desarrollo de los recursos
humanos. En el análisis histórico se puso mayor énfasis en los períodos donde se produjeron
los mayores cambios, y principalmente en la década del noventa, a fin de esclarecer el
conjunto de factores políticos, ideológicos e institucionales que, sumados a la fuerte
influencia de los organismos internacionales de financiamiento, contribuyeron a la concreción
de la reforma del sistema anterior. En la segunda sección se presentan algunos datos de fuente
secundaria que son útiles para mostrar la gravedad del problema del desempleo de los jóvenes
que se ha acrecentado en el año 2003, donde la tasa de desocupación correspondiente a ellos
supera en más del doble a la muy alta tasa general –que ronda el 15,6% en la medición de la
EPH de mayo-. Además se incluye un resumen de los resultados más notables del principal
programa nacional dirigido a los jóvenes –Proyecto Joven– que estuvo vigente entre 1993 y
2001, destacándose que una vez interrumpido no fue reemplazado, en otras palabras la
población a la que iba dirigido dejó de ser atendida. En la última sección se formulan las
propuestas de bases, programas y acciones para su inclusión en el Sistema Nacional de
Formación Profesional, las que tienen en cuenta los principios y recomendaciones básicas
contenidos en el Convenio N° 1428, la Recomendación 1509 de la OIT y las Recomendaciones
de la UNESCO y OIT de noviembre de 200110 y las lecciones aprendidas en el último
decenio, resultantes de la ejecución en la Argentina de los programas nacionales de
capacitación laboral y formación profesional.

I. EL SISTEMA EDUCATIVO Y DE FORMACIÓN PROFESIONAL

La educación y la formación profesional constituyen un serio problema para la sociedad

argentina, habiéndoselas colocado en el banquillo de los acusados. Actualmente, nadie está
satisfecho y existe una opinión generalizada sobre la insuficiencia del contenido, calidad y
cobertura de las acciones formativas para ayudar a los jóvenes trabajadores –actuales y
futuros- a adaptarse a la evolución del mundo del trabajo. La insuficiencia se evidencia en el
defasaje de las capacitaciones (es decir, la diferencia entre las capacitaciones y competencias
que demanda el mercado y aquellas de las que dispone la fuerza de trabajo), habiendo
asimismo un amplio consenso con respecto a que el mejoramiento del desempeño de las
8
OIT (1975). C.142: “Convenio sobre la orientación profesional y la formación profesional en el desarrollo de
los recursos humanos”. Ginebra.
9
OIT (1975). C.150: “Recomendación sobre la orientación profesional y la formación profesional en el
desarrollo de los recursos humanos. Ginebra.
10
UNESCO y OIT (2002). Enseñanza y formación técnica y profesional en el siglo XXI. Recomendaciones de la
UNESCO y OIT. Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (2003).

4
instituciones educacionales es indispensable para promover el desarrollo socioeconómico,
reducir las desigualdades, aumentar la competitividad económica del país y, probablemente,
fortalecer las instituciones gubernamentales.

El cuestionamiento no es nuevo, ya en la década del sesenta del siglo XX se sostenía que el

mejoramiento de los sistemas de formación era una condición necesaria para lograr el
desarrollo económico y acceder a un mejor nivel de vida (Frondizi, 1962).11 Durante el
gobierno del desarrollismo, la política descentralizadora y federalista en materia educativa
tuvo concretas expresiones, verificándose la firma de once convenios para transferencias de
escuelas primarias a las provincias, de los cuales se implementó sólo uno (Pcia. de Santa
Cruz). El objetivo que se perseguía en ese entonces era el de federalizar la educación en un
contexto de integración nacional, en otras palabras adecuar planes y programas (el currículo)
al medio geográfico, social y cultural, ganando pertinencia y funcionalidad, y sin predominar
en la decisión criterios e intereses de orden financiero-presupuestario de la administración
nacional.

Los diversos gobiernos que se sucedieron restaron atención al tema. En el período

comprendido entre 1966-1973 se concretó la política de transferencia en una sola provincia
(Río Negro). No obstante, con el golpe militar de 1976, bajo la denominación de Proceso de
Reorganización Nacional -un período trágico de la historia argentina- y a pesar de que la
situación fue gravemente conflictiva en el campo educativo -principalmente en los ámbitos
universitarios-, se produjo un hecho de singular significación: mediante las leyes Nos. 21.809,
21.810, se transfirieron las escuelas primarias a todas las provincias y la Capital Federal,
respectivamente, y más adelante a través de la N° 22.367 se realizó el traspaso del nivel
primario de las escuelas de adultos. Al mirar los sucesos en profundidad se pueden encontrar
razones subyacentes en la determinación de transferir las escuelas nacionales a las provincias;
observándose que las decisiones fueron empujadas desde el Ministerio de Economía por
motivos extraeducativos -equilibrio presupuestario-; debiéndose repartir las cargas y las
provincias tuvieron que asumir la cuota de responsabilidad financiera con las partidas de sus
propios presupuestos.12

En la década del ochenta, con el resurgimiento de la democracia, se sostenía que la

participación era uno de los requisitos para la transformación y modernización de ambos
sistemas, quienes a su vez eran necesarios para consolidar y ampliar la democracia. La
descentralización debía ser el instrumento a utilizar para democratizar la enseñanza y asegurar
la participación de la comunidad en la gestión de las instituciones. En este período, en 1984
fue convocado el Congreso Pedagógico Nacional, compuesto por asambleas provinciales y
nacionales locales con el fin de lograr un consenso con respecto a una nueva ley de educación
(Corrales, 1999).13 Las progresivas etapas del Congreso finalizaron en 1988, no pudiéndose
avanzar en la implementación de nuevas instituciones y mecanismos de participación en la
11
Frondizi, Arturo (1962). “El Gobierno subordina su política al desarrollo y al saneamiento financiero”.
Discurso pronunciado por radio y televisión el 17 de enero de 1962 - Mensajes Presidenciales Arturo Frondizi
1958-1962. Buenos Aires. Ediciones Centro de Estudios Nacionales (1982).
12
Las leyes referidas a las transferencias hacen mención a los bienes muebles e inmuebles que pasarían de la
Nación a las provincias, los contratos de locación, las remuneraciones del personal, los sistemas de licencias, las
obras sociales, etc., pero no figuran los temas referidos a lo específico de la educación: los objetivos de la
política educativa, la posibilidad de concertación de bases curriculares comunes, las eventuales reformas y
actualizaciones de planes y programas para adecuarlos al contexto, etc. En resumen, este proceso quedó
incompleto porque no podría hablarse exactamente de descentralización sino de desconcentración.
13
Corrales, Javier (1999). “Aspectos políticos en la Implementación de las Reformas Educativas”. Programa de
Promoción de la Reforma Educativa en América Latina y el Caribe. Serie de Documentos Ocasionales N° 14.
Santiago de Chile.

5
gestión política que los propició debido a la agudización de la crisis económica. Es importante
mencionar que los antecedentes más cercanos y orientadores del Congreso Pedagógico
Nacional son los Seminarios de Educación que se realizaron en 1959 y 1960, con
participación de docentes de los diversos niveles y modalidades del sector oficial y del sector
privado, que fueron la primera consulta efectuada en el país a maestros y profesores sobre el
espectro completo de los temas educativos, no alcanzándose a aplicarse sus recomendaciones,
aunque fueron asumidas por el gobierno nacional (Frondizi, 1962) 14 debido a las
perturbaciones militares y el golpe de Estado.

En la década de los noventa los sistemas educativos y de formación profesional fueron

parte del centro de las reformas emprendidas, irrumpiendo como un tema político que
aparentemente tenía máxima prioridad, bajo la justificación que el mejoramiento de la calidad
de las acciones de ambos sistemas sería una fuente de competitividad económica internacional
del país. En 1993, un informe del Banco Mundial15 destacaba que un factor decisivo del éxito
económico de los países del Sudeste Asiático (entre los años setenta y noventa) fue la
inversión en capital humano, principalmente a través inversiones formativas con una
orientación específica. También cabe señalar que el Banco Interamericano de Desarrollo
financió en 1994 un proyecto ejecutado conjuntamente por la Corporación de Investigaciones
para el Desarrollo -CINDE- de Chile y la organización Diálogo Interamericano -IAD- de
Estados Unidos, que consistía en la contratación de consultores (especialistas regionales) para
el análisis, discusión, intercambio y divulgación de políticas educativas16 con la finalidad de
promover la reforma educativa; siendo ésta considerada un eje fundamental de la segunda
etapa de reformas, es decir la siguiente al logro de la estabilización y la liberalización
económica (Banco Mundial, 1996).17

Actualmente, a diez años de la vigencia de la Ley Federal de Educación (24.195/93), el

proceso de implementación de la reforma educativa ha quedado incompleto. Los resultados
no han sido los esperados aunque, de alguna manera, se desarrollaron líneas relativamente
similares a las de otros países de América Latina y del mundo, como ser: (i) se han dado
corrientes muy fuertes de autonomía en las escuelas; (ii) se introdujeron nuevos mecanismos
de gestión, como la evaluación de resultados; (iii) se modificaron los contenidos curriculares,
muy diferentes a los de hace 15 ó 20 años; y (iv) se aplicaron políticas activas compensatorias
de las diferencias.

Si se comparan los contenidos de los planes de estudios de hace 15 años con los actuales se
advierte que no tienen prácticamente nada que ver. Sin embargo, si la comparación se hace
con los cuadernos de clases de los alumnos, en ese mismo período, no se encuentran tantas
diferencias. También es de observar que muchas provincias mantienen una administración
centralizada. En resumen, las reformas educativas iniciadas hace diez años, que pusieron el

14
El Presidente Arturo Frondizi dijo en el mensaje transmitido a la Nación el 17 de enero de 1962: “Nuestro
sistema educacional, en todos sus ciclos, es anacrónico. Los mismos vicios de centralización y exceso de
burocracia que se advierten en la administración pública asfixian la iniciativa de los dirigentes de nuestra
enseñanza [...]. No se puede manejar la escuela de Jujuy desde un despacho en Buenos Aires. [...] hemos
dispuesto la completa descentralización de la administración escolar, transfiriendo las escuelas primarias a las
provincias y dando a las autoridades de cada establecimiento de enseñanza la autonomía necesaria para
manejarse sin la pesada fiscalización de las oficinas centrales”.
15
Banco Mundial (1993). The East Asian Miracle. Economic Growth and Public Policy. Washington D.C.
Banco Mundial.
16
Banco Interamericano de Desarrollo (1994). ATN/SF/TF-4696-RG. Programa Regional para Promover la
Reforma Educativa en América Latina.
17
Banco Mundial (1996). From Plan to Market. World Development Report 1996. Washington, D.C. Banco
Mundial.

6
acento en los aspectos institucionales de descentralización, autonomía, evaluación, etc. no han
logrado todavía instalarse decididamente en la escuela, en la sala de clase, en la relación entre
maestro y alumno; en definitiva no han logrado alterar el proceso de enseñanza del
aprendizaje (Tedesco, 2002). 18

Con relación a las escuelas técnicas, se visualizan como el sector más golpeado por la
reforma educativa. La reforma, antes que pensar en mejorar los planes de estudios existentes y
modernizarlos, decidió eliminarlos y reducir la formación técnica a un espacio curricular
destinado a la educación tecnológica en la Educación General Básica (EGB) y a Trayectos
Técnicos Profesionales (TTP) no obligatorios y a contraturno en el polimodal, devaluando de
este modo los títulos en el mundo empresarial.

Tampoco se avanzó en forma significativa en la conformación de un Sistema Nacional de

Formación Profesional (SNFP), cuyo acuerdo marco fue aprobado por el Consejo Federal de
Cultura y Educación en noviembre de 2002. En sí, el Acuerdo Marco desarrolla los criterios
(sobre actores involucrados, modalidades de gestión, formas de articulación educación-
trabajo, diseños metodológicos, etc.) que se requieren para la organización del SNFP.

Si se amplía el análisis comparativo hacia un pasado más lejano se puede ver que en el
último cuarto del siglo XIX, la Argentina diseñó los tres factores (consolidación de la Justicia,
afianzamiento de las instituciones democráticas y el establecimiento de una educación de
primera calidad) de lo que después fue su grandeza. Los visionarios de ese entonces sentaron
las bases de una sólida educación primaria y secundaria, con la instrucción gratuita y
obligatoria de nivel elemental y la fundación de los colegios nacionales, junto con la
iniciación de las escuelas técnicas.19 El resultado no se hizo esperar, la Nación Argentina
comenzó a sobresalir en todos los órdenes, para colocarse en las primeras décadas del siglo
XX en el quinto lugar como potencia mundial.

Llama poderosamente la atención que, si bien la Argentina llegó a destacarse porque su

educación fue decididamente apoyada a principios de ese siglo y porque su justicia se
mantuvo dentro de la independencia y la dignidad que corresponde, paradójicamente, en el
último cuarto del siglo XX transitó hacia el derrumbe de las bases esenciales de su grandeza.
Específicamente, en lo que atañe a la educación y formación profesional, pasaron -en un
principio- al segundo o tercer lugar de las inversiones, para representar luego un pesado ítem
en las cuentas fiscales, volviéndose a pensar actualmente en la oportunidad perdida para la
educación maltrecha y desprestigiada. Cabe destacar que cuando estos errores se hacen
evidentes, los responsables ya no están en la función, y los sucesores comúnmente tienen
argumentos o el poder para justificar las razones del no hacer. Asimismo, toda esta situación
aparece agravada por otras causas inquietantes, como ser la preponderancia de la política
económica sobre la política social (las decisiones de cualquier calibre pasan por el Ministerio
de Economía) y la falta de capacidad institucional para sortear obstáculos o trabas
burocráticas que imponen funcionarios de nivel intermedio dentro de las instituciones.

Para identificar los desafíos y obstáculos a superar para lograr que la enseñanza y
formación técnica y profesional constituyan un pilar de la formación y desarrollo de los

18
Tedesco, Juan C. (2002). “Los pilares de la educación del futuro”. Ponencia realizada en el Seminario de
Educación ACDE (Asociación Cristiana de Dirigentes de Empresas) en agosto de 2002.
19
Antes de la pauta que duró poco más de cien años (la educación de la Generación de los 80’ del siglo XIX), se
pueden hallar en la historia de la Argentina distintos modelos de educación: primero fue la educación Colonial,
brindada por España; después le siguió la educación para la Independencia y el fortalecimiento de los vínculos
nacionales; y el tercero fue la educación para la Organización Nacional.

7
recursos humanos, contribuyendo al crecimiento económico, la búsqueda del pleno empleo y
la promoción de la inserción social, se impone no sólo una revisión de los avances alcanzados
por ambos sistemas en nuestro país sino también de los principales problemas y asignaturas
pendientes y dilucidar cómo estos sistemas -principalmente el de educación técnica- han
llegado a tal situación.

1. Evolución del proceso histórico del sistema educativo y de formación profesional

En esta sección -en apretadísima síntesis- se intentará mostrar cuál fue el camino histórico del
sistema educativo en la Argentina: arrancando en sus orígenes; continuando por el sistema
moderno (a partir de la Ley de Educación Común, del año1884), su desarrollo durante el siglo
XX hasta la década del noventa; y por último las reformas operadas en la década citada y su
continuidad en el presente siglo.

Dentro del sistema, el enfoque analítico está orientado principalmente hacia el subsistema
de formación profesional20 hasta el nivel medio; resaltándose que las tareas vinculadas al
subsistema estuvieron en buena parte de los últimos cuarenta y cinco años en manos del
CONET. Las provincias, los municipios y diversas entidades privadas también participaron de
esos grados, siguiendo en muchos casos los lineamientos de la institución estatal.

Antes de avanzar en el desarrollo del tema, corresponde aclarar que el tratamiento y la

interpretación que se hace del proceso puede dar lugar a polémicas y opiniones
contradictorias. Sin embargo, guardando el debido respeto a las posibles opiniones
divergentes, en este trabajo se ha seguido los principios básicos de objetividad y procurado
que la exposición contribuya a desentrañar las motivaciones que dieron lugar al cambio -o
más precisamente la destrucción- del sistema de formación profesional que estuvo vigente
hasta mediados del noventa. Para ello se hizo una rápida recorrida bibliográfica de la historia
argentina y de los principales regímenes jurídicos inherentes a la temática, vigentes en las
diversas épocas donde se registran los hechos que impactan en forma significativa en el
sistema, a fin de poder analizar los contextos y las normas impulsadas, en cada una de ellas.

1.1. Orígenes del sistema

Sin ser terminante, puede afirmarse que en el año 1871 se encuentra el hecho que podría
considerarse como de nacimiento de la formación técnica. En el citado año, en forma
independiente, tres provincias dieron los primeros pasos en la materia: el Departamento
Agronómico anexo al Colegio Nacional de Salta y el Departamento de Minería de los
colegios nacionales de San Juan y de Catamarca iniciaron lo que podría llamarse la
educación técnica sistemática en la Argentina.21 En la ciudad de Buenos Aires, el
acontecimiento se lo ubica dos décadas más tarde: en 1897 se creó el Departamento Industrial
anexo a la Escuela de Comercio de Buenos Aires (hoy “Carlos Pellegrini”) para dar

20
La formación profesional es revalorizada en el nuevo texto de la Constitución Nacional, quien a partir de la
reforma de 1994 le otorga rango constitucional. El artículo 75, inciso 19, le atribuye al Congreso de la Nación la
misión de: “Proveer lo conducente al desarrollo humano, al progreso económico con justicia social, a la
productividad de la economía nacional, a la generación de empleo, a la formación profesional de los
trabajadores, a la defensa del valor de la moneda, a la investigación y al desarrollo científico y tecnológico, su
difusión y aprovechamiento [...]”.
21
Entre los años 1862 y 1880, se sucedieron los gobiernos de Bartolomé Mitre, Domingo Faustino Sarmiento y
Nicolás Avellaneda, a través de los cuales se originó y consolidó la conformación del sistema nacional de
educación secundaria. Este período se caracterizó por la puesta en juego de la constitución de la Nación y la
formación del ciudadano. En 1864, el presidente Bartolomé Mitre fundó, entre otros, los Colegios Nacional de
Catamarca, Nacional de Salta y Nacional de San Juan

8
enseñanza técnica a los jóvenes que deseaban dedicarse a las carreras industriales, iniciando
los estudios teóricos prácticos a los catorce años; transformándose en 1899 en una entidad
independiente bajo la denominación de Escuela Industrial de la Nación (llamada “Otto
Krause” desde 1926). Esta institución gozaba hacia 1910 de un relevante prestigio
internacional por su plantel de profesores extranjeros, contratados en los grandes centros
politécnicos europeos, por su dotación de material didáctico y equipamiento de laboratorios
de actualidad, y su riguroso sistema de selección y promoción del alumnado.

También corresponde mencionar tres hechos sobresalientes del sistema educativo

moderno. Primero, en el año 1882 se efectuó el Primer Congreso Pedagógico Nacional.
Segundo, en el año 1884 se dictó la Ley N° 1.420, conocida como “Ley de Educación
Común”, que estableció para el ámbito limitado de las jurisdicciones federales -Capital
Federal y Territorios Nacionales- la educación primaria laica, gratuita y obligatoria. El
modelo se proponía establecer una escuela por cada 1.500 habitantes y una escuela normal
-para la formación de maestros- por provincia; utilizándose como modelo pedagógico el que
había sido implementado en los Estados Unidos. La orientación era satisfacer el sistema
económico - fundamentalmente agroexportador de carnes y cereales -, que necesitaba
incorporar inmigrantes de manera masiva e integrarlos social y culturalmente. Y tercero, en
1905 se sancionó la Ley Nº 4.874, conocida como "Ley Lainez", que establece la creación de
escuelas infantiles, mixtas y rurales en las provincias que lo soliciten, en las que se brindaría
el minimum de enseñanza determinado en la Ley N° 1.420.

1.2. Desde la Generación de los 80´(siglo XIX) hasta la década del noventa (siglo XX)

Ampliando lo expuesto en el punto anterior, donde se observa que la educación técnica

argentina se gestó en el último cuarto del siglo XIX, corresponde resaltar que la Generación
de los 80’ (siglo XIX) eligió a la educación y a la escuela como herramienta de construcción
de modelo de país y de desarrollo, e instauró el principio del Estado Docente, bajo la
inspiración de una ideología laicista y liberal, organizado en forma centralizada (Franco,
1996),22 y así se mantuvo -casi por inercia- hasta mediados de la década del noventa (siglo
XX).

Ya en el siglo XX, a partir de 1916 se comenzó a dar respuesta a las demandas de

formación de la clase media creándose, en el período comprendido entre ese año y 1923, 37
Escuelas de Artes y Oficios, y brindándose cursos de 4 años de duración, en escuelas ubicadas
en pequeñas ciudades del interior. En las pequeñas ciudades las necesidades de este tipo de
calificación eran reducidas comparativamente a las existente en ciudades más importantes y
pobladas como Buenos Aires, Rosario o Córdoba, lo cual permite pensar que la intervención
estatal centralizada estuvo dirigida a atender las necesidades de los grandes centros
industriales (Montoya, 1995).23

En lo concerniente a la formación profesional, con el fin del “Modelo de desarrollo agro-

exportador, de crecimiento hacia fuera, basado en la renta agraria y la inserción activa en el
comercio internacional”, que estuvo vigente entre 1880 y 1930, y el inicio del de
“Industrialización sustitutiva de importaciones (bienes de consumo no durable y de bienes
simple de consumo durable) -ISI- de crecimiento hacia adentro”, que continuó desde 1930
hasta mediados de la década del cincuenta, fue aumentando la importancia de formar la mano
22
Franco, Rolando (1996). “Los paradigmas de la política social en América Latina” en Revista de la CEPAL N°
58, abril 1996. Stgo. de Chile.
23
Montoya, Silvia (1995). Capacitación y reentrenamiento laboral - Argentina durante la transición. IERAL
Fundación Mediterránea. Argentina: Konrad Adenauer Stiftung.

9
de obra, requerida para llenar los puestos de trabajo, generados por el sector manufacturero en
el proceso de industrialización, hasta transformarse en una cuestión prioritaria. De acuerdo a
lo afirmado por el Foro Sindical “el sistema de educación vigente no estaba preparado para
hacer frente a esa tarea de formación urgente y masiva, por lo tanto era necesario disponer de
un sistema institucional que supliera la incapacidad formadora de las empresas y que actuara
con celeridad para la cobertura que el aparato productivo reclamaba”.24

En la década del cuarenta comienza en la Argentina un proceso en materia educativa que

pone el acento en la vinculación de ésta con el mundo del trabajo. Por un lado, se amplía el
universo de cobertura de los requerimientos asociados a la educación primaria y a la
erradicación del analfabetismo en los adultos y, por el otro, se trazan líneas de acción en dos
campos concretos (la Formación Profesional y la Educación Técnica).

Los primeros pasos para la institucionalización de la Formación Profesional en el ámbito

de la actividad estatal se dieron en 1944, casi en forma simultánea a lo ocurrido en Brasil en
1942 con la creación del SENAI y el SENAC, que allanaron el camino a una larga serie de
instituciones similares en casi todo Latinoamérica, financiadas a través de un impuesto a la
nómina de sueldos y haberes de alrededor del 1%. En ese año se creó la Comisión Nacional
de Aprendizaje y Orientación Profesional (CNAOP) y la Dirección Nacional de Aprendizaje y
Orientación Profesional de los Menores (DNAOPM), de quienes dependían la organización
de cursos de aprendizaje, complementarios y de preaprendizaje, que además de la cultura
general comprendían la enseñanza de nociones de tecnología del oficio y dibujo, legislación
obrera, reglamentos del trabajo, cultura moral y cívica, etc. Los cursos eran organizados por
las empresas y supervisados por la CNAOP, quien administraba las escuelas de aprendizaje,
que en algunos casos se llamaban Escuelas Fábricas. La Secretaría de Trabajo y Previsión del
Ministerio de Trabajo (STP) podía instalar escuelas de medio turno con talleres y laboratorios
para los menores que no asistieran a los cursos anteriores, y la Dirección General de
Enseñanza Técnica (DGET), en el ámbito del Ministerio de Educación, ofrecía también
cursos técnicos.

La CNAOP predominó como sistema de formación de operarios en tanto que las escuelas
industriales fueron las principales formadoras de los técnicos, dándose oportunidad al obrero
para llegar a la Universidad Obrera Nacional, de donde se podía egresar con el título de
Ingeniero de Fábrica. Los recursos de la CNAOP provenían del impuesto del 10%o sobre los
salarios pagados en la industria, para ser aplicados al financiamiento de: (i) la protección
integral de los trabajadores menores de 14 a 18 años; (ii) la educación técnica controlada; (iii)
la vigilancia del trabajo -horarios especiales, remuneraciones y condiciones de higiene en los
lugares de trabajo para preservar la salud-; (iv) la orientación de la juventud hacia un destino
útil, en concordancia con su capacidad física, aptitudes y vocación natural; (v) la realización
de exámenes psicotécnicos y psicofísicos del menor que cumplió la escuela primaria, previo a
su ingreso a las aulas y talleres de enseñanza técnica; (vi) el desarrollo integral de la
enseñanza de un oficio o artesanía, para la capacitación del obrero y del técnico; (vii) apoyo a
la consolidación de una verdadera industria nacional, a través de la capacitación o
perfeccionamiento técnico de personal adulto de ambos sexos con capacidad productiva
superior.

En la década del cincuenta la CNAOP fue absorbida por el Ministerio de Educación. En

ésta, en los primeros años del “Modelo de Industrialización sustitutiva de importaciones
(bienes de consumo durables, insumos y bienes intermedios) -ISI- de crecimiento hacia
24
El Foro Sindical por la Capacitación Integral y Permanente del Trabajador es un cuerpo colegiado, integrado
por organizaciones gremiales de la República Argentina.

10
adentro” (que tuvo vigencia en el período comprendido entre 1955 y 1976)25 comenzó la
cooperación internacional a través de la Organización Internacional del Trabajo, quien llevó a
cabo un plan de capacitación en la CNAOP, en el marco de convenios especiales de asistencia
técnica de carácter bilateral a título reembolsable y oneroso. El desarrollo económico del país,
los cambios tecnológicos y la complejización del sistema productivo habían puesto de
manifiesto la necesidad de racionalizar el sistema educativo en búsqueda de mayor eficiencia
y eficacia y de una mejor planificación. En ese período predominó la demanda de las
modalidades “duras”, más vinculadas a lo técnico y lo práctico, en detrimento de las
modalidades “blandas”, más vinculadas a lo teórico y humanístico, y se hizo notoria la
necesidad de articular en forma más ágil el sistema educativo con el mundo del trabajo.

En ese contexto, mediante la Ley 15.240/5926 se creó el CONET, en jurisdicción del

entonces denominado “Ministerio de Educación y Justicia”, bajo la forma de organismo
público descentralizado de composición tripartita (Estado, Sector Empresario, Sector
Sindical), constituyéndose como ámbito rector y ejecutor en materia de formación técnica y
profesional hasta 1995.

En su estructura se fusionaron las escuelas técnicas de la DGET del Ministerio de

Educación y las escuelas de la CNAOP, suprimiéndose las escuelas fábricas, y
racionalizándose la Universidad Obrera Nacional bajo la nueva denominación de Universidad
Tecnológica Obrera (UTO). El CONET constituyó en su momento un organismo atípico
dentro del panorama de la educación argentina; su Consejo Directivo se componía de un
presidente especializado en enseñanza técnica, designado por el Poder Ejecutivo con acuerdo
del Senado, con voz y voto en las reuniones del cuerpo y voto doble en caso de empate; y
siete miembros designados por el Poder Ejecutivo en la siguiente forma: tres docentes
técnicos, tres en representación y a propuesta de las instituciones que agrupan a la actividad
empresaria y uno en representación de la central obrera reconocida. Sus objetivos se
orientaron hacia la “promoción de la capacitación, actualización, especialización y formación
profesional y artesanal de los recursos requeridos por el proceso de desarrollo y cambio de la
Nación a través de la programación, investigación y supervisión general de la educación
técnica”.

En los comienzos del CONET, de acuerdo a lo reconocido por el Foro Sindical, el sistema
escolar que dependía de él no estaba en condiciones de formar operarios calificados en la
escala y con los requerimientos adecuados para la nueva etapa de desarrollo de la economía
nacional, existiendo un abundante mercado potencial para la rápida formación profesional.
Entre los factores determinantes de este mercado se destacaban: (i) el reequipamiento de
antiguas plantas fabriles, con aumento de la productividad y desplazamiento de personal con
baja calificación; (ii) el escaso desarrollo de ciertas zonas del país con economías centradas en
el monocultivo y la existencia de problemas sociales en estas regiones por exceso de fuerza de
trabajo; (iii) la existencia de un gran número de jóvenes con estudios secundarios
incompletos, que al ingresar a la fuerza de trabajo se situaban en niveles de muy baja escala
ocupacional.

Al estructurarse la Institución se creó la Sección “Formación Profesional Acelerada”

(FPA) con la misión de: “[...] determinar las necesidades en materia de formación técnica para
adultos y formación acelerada, coordinando su labor con el Centro de Productividad de la
25
El ciclo de ISI se quebró abruptamente con el golpe de estado militar de marzo de 1976, en el contexto de una
situación política interna caótica (profunda crisis económica y fragmentación política dentro del mismo
gobierno).
26
Ley Nro. 15.240 (15/11/1959). Boletín Oficial 21/01/60. Buenos Aires.

11
Argentina (CPA), cámaras y entidades industriales [...]”, dándose en 1961 nuevos pasos para
institucionalizar la formación profesional, suscribiéndose un convenio con el Centro de
Productividad de la Argentina (CPA), con la finalidad de obtener una estrecha colaboración
en el diseño, desarrollo y ejecución de acciones dirigidas a los adultos. En este marco se
destacó el funcionamiento de un Centro de Adiestramiento de Instructores para cursos de
formación profesional para adultos, dependiente del CPA, quien puso instructores de
reconocido prestigio internacional a disposición del Centro; por su parte el CONET facilitó el
uso de sus locales escolares y de los equipos de sus talleres y laboratorios.27

El ciclo operativo adoptado por la Sección FPA estaba formado por las siguientes etapas:
(i) detección de los oficios en que existían necesidades de formación; (ii) análisis del oficio;
(iii) confección del programa; (iv) formación del instructor; (v) preparación de la sede; (vi)
selección de alumnos; (vii) dictado de cursos utilizando el método activo (realización de
trabajos en escala real). Los nuevos instructores para la replicación de los cursos eran
reclutados entre maestros de enseñanza práctica de las escuelas dependientes del CONET y
debían dominar las técnicas operativas de sus oficios y contar con una excelente preparación
teórico-tecnológica.

Las operaciones se expandieron ampliamente durante las décadas de los sesenta y setenta,
dirigiéndose a la población adolescente (14-18 años) y adulta. El ámbito de ejecución fueron
las escuelas técnicas o unidades de formación que funcionaban en edificios del CONET o en
empresas. Las actividades llevadas adelante eran totalmente gratuitas, incluyéndose el
suministro a los participantes del material de estudio y de la materia prima necesaria para las
actividades prácticas. El financiamiento estaba previsto con el impuesto del 10%o sobre el
total de sueldos, jornales y remuneraciones fijados mediante el Decreto-Ley N° 14.538/44
“Ley de Aprendizaje y Orientación Profesional”. Sobre la formación provista por el CONET
el Foro Sindical opinó que fue una herramienta eficaz para mejorar las remuneraciones de los
trabajadores, facilitar el ascenso profesional y aumentar la movilidad en el empleo, no
obstante a que muchos jóvenes y trabajadores que recibieron la formación no consiguieron la
ocupación o remuneración adecuada a su nueva condición.

En la segunda mitad de la década del setenta, a partir de la dictadura militar, se produjo el

inicio de la transformación de la economía vigente en la Argentina desde 1930. Las Fuerzas
Armadas se plantearon la tarea de modificar radicalmente la estructura de las relaciones
sociales e institucionales, teniendo como objetivo el disciplinamiento social, aplicable al
conjunto de relaciones sociales pero con un significado específico en lo que se refiere a la
clase trabajadora.28 Esta debía ser ubicada, política e institucionalmente, en la posición
subordinada que le es inherente en lo económico, empleándose para ello una estrategia de
modificación de los factores que coadyuvaban al desarrollo de esta clase, incluyéndose en ella
la detención del crecimiento de las instituciones de formación profesional.

La década del ochenta registra el impacto de la estrategia citada en el párrafo anterior. En

lo atinente a la formación profesional, puede sintetizarse en que la institución -CONET-
estuvo orientada a la atención de participantes individuales en centros fijos o la formación de
trabajadores ocupados en grandes empresas públicas o privadas. Su funcionamiento no fue
una excepción dentro de la crisis que caracterizó al país en la denominada década perdida.
Desde la perspectiva empresaria la gestión operativa e institucional desarrollada por el
27
Foro Sindical (1999). El Movimiento Obrero y la Formación Profesional. El Foro Sindical: Una propuesta
para los nuevos desafíos. CGT, Buenos Aires.
28
Canitrot, Adolfo (1981). “Teoría y práctica del liberalismo. Política anti-inflacionaria y apertura económica en
la Argentina, 1976-1981”, en Desarrollo Económico, Vol. 21, N° 82 (julio-setiembre 1981), Buenos Aires.

12
CONET durante esa década fue considerada como: (i) rígida, de reacciones lentas y renuentes
a los desafíos externos, debido a la centralización, burocratización y el encapsulamiento
corporativo; (ii) dedicada a satisfacer demandas jerárquicas, antes que a satisfacer las
demandas formativas solicitadas por el medio productivo, laboral y social; (iii) proveedora de
servicios educativos estandarizados, desactualizados y de baja calidad; (iv) poseedora de una
cultura institucional en la que se registraba un considerable deterioro de la confianza mutua.
Agregándose a estas características la disminución de parte de su principal capital, debido a
la pérdida de recursos humanos adecuadamente calificados y a la obsolescencia del
equipamiento.

De lo expuesto se puede resumir que el sistema de educación técnica para la formación de

operarios y técnicos fue en el mejor momento del CONET muy vasto29 (véase recuadro 1) y
exitoso -una vez consolidado y por un corto lapso de aproximadamente quince años- pero
que, por efectos del tiempo, cambios de estrategias, la burocratización institucional y la no
aplicación de acciones de modernización, se transformó en deficitario.

1.3. Las reformas de la década del noventa y su continuidad en el siglo XXI

A partir de 1989, después de un impasse de casi siete años (1983-1989) en el proceso de

liberalización económica, el gobierno de Menem retomó el rumbo hacia el cambio de
funcionamiento del sistema económico “neoliberal” (economía abierta, desregulada y
privatizada) que había dado inicio en 1976; implicando no sólo la racionalización de la
intervención del Estado en la economía, sino nuevas reglas de juego y nuevos jugadores en
diversas áreas de intervención estatal, entre otras la educación-formación profesional.

Desde el neoliberalismo, se planteaba que el Estado de bienestar impide que las fuerzas del
mercado desarrollen las potencialidades de la sociedad, sosteniéndose también que la
asistencia estatal tiene múltiples efectos perversos. Lo ideal -según esta concepción- es pasar
de las prestaciones estatales a subsidios dirigidos a instituciones o a personas para que de esa
manera se puedan comprar servicios en el mercado, por ejemplo la educación-formación
profesional, que deja de ser un bien social y se convierte en un derecho individual,
abandonando el Estado la responsabilidad de garantizarlo.

Otra corriente de pensamiento también incidía en la disputa de la política educativa

influyendo ambas en el conjunto del sistema educativo y los subsistemas que lo integran,
surgiendo la discusión entre la subsidiariedad y la principalidad. Bajo el pensamiento
neoliberal -subsidiarista- el papel que le corresponde al Estado es el de apoyar a la iniciativa
privada, colocando la centralidad de la responsabilidad por el desarrollo de la educación en
las personas, las familias, las instituciones menores y las confesiones religiosas. Bajo el
segundo pensamiento el Estado debe garantizar el servicio educativo, teniendo la
responsabilidad insoslayable e ineludible de sostener instituciones de enseñanza pública,
aceptando la existencia de la educación privada, pero dirigiendo el sentido principal de los
subsistemas hacia la prestación de un servicio educativo de calidad, de una educación básica
gratuita para todos los habitantes, con generalización de la formación técnica para el trabajo y
la ampliación del acceso a los estudios superiores.

En un contexto donde políticamente -a pesar de ser un gobierno justicialista- predominaba

la primera posición, se arribó a la década del noventa con una estructura educativa integrada
29
Para el nivel laboral y técnico, el CONET contó en su momento con 441 establecimientos educativos en que
estudiaban alrededor de 250.000 alumnos, con una cantidad estimada de 110.000 egresados solamente del ciclo
superior (alumnos de ambos sexos).

13
por: (i) establecimientos primarios, secundarios y terciarios provinciales (administrados por
las jurisdicciones locales) y (ii) establecimientos secundarios y terciarios administrados por el
Ministerio de Cultura y Educación de la Nación (MCyE). Dentro de este último se
encontraban bajo la dependencia del CONET los establecimientos secundarios de enseñanza
técnica, en tanto que los restantes establecimientos secundarios estaban bajo la dependencia
de la Dirección Nacional de Enseñanza Media y Superior. Durante ella resurgió la
descentralización, sumándose a la de la educación primaria (que se había efectuado en 1978)
la totalidad de la secundaria, la de los institutos de formación docente y de los administrados
por el CONET, proceso que duró entre 1991 y 1994. Los establecimientos educativos pasaron
a depender de las provincias y de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires.30

En lo normativo, desde principios de esa década se fue conformando un entramado de

redes conexas, inspiradas en reglamentaciones jurídicas de otros países latinoamericanos, de
informes de prestigiosos centros de investigación -IERAL31 y FIEL32-, o de los convenios
suscritos con la OIT y las directivas de los organismos multilaterales de financiamiento, que
se articularon en un extenso y complejo sistema (leyes y decretos) de conexiones internas, que
se analizan seguidamente aunque sea muy parcialmente -poniéndose énfasis en las medidas
dirigidas a la formación y empleo de los jóvenes- pues han sido el soporte activo de las
políticas de empleo y programas que se han llevado adelante en los años 90’, de los que se
están desarrollando en la actualidad, y los que se proyectan para el futuro.

1.3.1. Desarrollo de los Recursos Humanos - Convenio N° 142 y Recomendación N° 150 -

Organización Internacional del Trabajo.33

Un hecho que es muy importante señalar, que se produjo a fines de la década del setenta, fue
la ratificación de la República Argentina ante la OIT (1978) del Convenio N° 142 (Desarrollo
de los Recursos Humanos)34 y la Recomendación N° 150 (de igual nombre) que, si bien en su
momento no tuvo repercusión inmediata, ha impactado fuertemente desde la década del
noventa.

Del análisis del contenido de la norma base, surgen siete principios esenciales que emanan
de la propia redacción y articulado de ella (Garmendia, 2000)35 que deberían ser incluidas en
la legislación inherente a las política de formación profesional -empleo- y a los programas o
proyectos en los que éstas se plasmen: (i) ajuste a la realidad; (ii) integralidad; (iii)

30
Véase la Ley de Transferencia de Escuelas (N° 24.049/91), por la que se autorizó al Poder Ejecutivo Nacional
a transferir a las provincias y a la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, los servicios educativos
administrados en forma directa por el MCyE y por el CONET.
31
A lo largo de la trayectoria del IERAL (Instituto de Estudios Económicos sobre la Realidad Argentina -creado
por la Fundación Mediterránea-) varios de sus investigadores fueron convocados para desempeñar cargos de
significativa importancia tanto en los gobiernos nacionales y provinciales, como en organismos internacionales.
La experiencia más notable en este sentido se produjo en febrero de 1991, cuando su Director Fundador, el Dr.
Domingo F. Cavallo, fue designado Ministro de Economía de la Nación bajo la presidencia del Dr. Carlos
Menem, e integró su equipo de funcionarios más importante con miembros del IERAL. Entre otros también cabe
destacar al Lic. Juan J. Llach que fue Ministro de Educación (diciembre de 1999 a septiembre del 2000), y que
hasta el momento de su designación se desempeñara como Presidente del IERAL.
32
Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas – FIEL (1993). “Descentralización de la Escuela
Primaria y Media. Una propuesta de reforma”. FIEL / Consejo Empresario Argentino.
33
Ley Nro. 24.013 (13/11/1991). Ley Nacional de Empleo. Boletín Oficial (17/12/1991). Buenos Aires,
Argentina.
34
El Convenio fue ratificado el 15-06-1978 -durante el gobierno de la dictadura militar- y no fue objeto de
observaciones a la expiración de cada período de diez años, estando vigente actualmente hasta el año 2009.
35
Garmendia Arigón, Mario (2000). Legislación comparada sobre formación profesional: una visión desde los
convenios de la OIT. Montevideo, Cinterfor.

14
antropocentrismo; (iv) articulación; (v) universalización gradual; (vi) igualdad; y (vii)
participación.

Corresponde aclarar que el tratamiento normativo de la formación profesional en el sistema

argentino precede a la ratificación del mencionado convenio (véase la referencia más amplia
que se ha hecho sobre su evolución a partir de la década del cuarenta) pero, no obstante ello,
es notorio en la última década del siglo XX -como se verá más adelante- el crecimiento
legislativo sobre la materia, junto con las políticas y programas conexos instrumentados por el
Estado. Respecto a los convenios internacionales, a partir de 1994 -con la reforma la
Constitución Nacional- han pasado a gozar de una jerarquía superior a las leyes nacionales.

También se debe mencionar que, comparativamente, los escenarios político, económico,

social y cultural de la Argentina de las épocas de ratificación de la norma de la OIT (1978)
versus los de los noventa son bastante diferentes. En el primero, el desarrollo de los recursos
humanos se impulsa en el contexto de apogeo del Estado de Bienestar. En tanto que en el
segundo el debate sobre la formación profesional se asocia a la resolución de otros problemas
-nuevos problemas- como ser: desempleo, productividad, competitividad, equidad en la
distribución de empleos escasos, resolución de problemas de igualdad de género,
precarización del mercado de trabajo, entre otros. Sin embargo, los principios o bases
esenciales, citados anteriormente, han sido el marco referencial de la Ley Nacional de Empleo
y por ende de los programas que se llevaron adelante y de los que se proyectan para el futuro.

1.3.2. Ley Nacional de Empleo (24.013/91)36

La Ley Nacional de Empleo (LNE), conocida en los debates como de flexibilidad laboral, fue
quien introdujo con marcada importancia la cuestión de la formación profesional en la
legislación del derecho laboral. A través de esta ley, el Poder Ejecutivo impulsó una profunda
reforma laboral que modificó completamente el esquema que había regido la Argentina
durante medio siglo, destacándose que con ella se incorporaron las modalidades de empleo
promovidas o atípicas.

La LNE constituyó la primera gran reforma de la Ley de Contrato de Trabajo (LCT) en

cinco temas: (i) creó contratos temporales promovidos, con plazos de vigencia determinados,
que fueron conocidos con el nombre de contratos basura, apodo que les viene de España,
donde se generó el modelo aplicado en Argentina; (ii) restableció un tope sobre las
indemnizaciones por despido; (iii) reguló el seguro de desempleo; (iv) contempló nuevas
hipótesis de indemnizaciones agravadas vinculadas al trabajo no registrado; (v) creó un
procedimiento preventivo para las empresas en situación de crisis. También dispuso cuatro
exenciones de aportes patronales (excepto Obras Sociales) por: (a) fomento del empleo, para
trabajadores inscriptos como desempleados; (b) lanzamiento de una nueva actividad; (c) para
primer empleo de jóvenes hasta 24 años; (d) para trabajo-formación en primer empleo de
jóvenes hasta 24 años.

La norma fue una respuesta del Gobierno de Menem a las organizaciones empresarias, en
particular la UIA, que habían planteado la necesidad de reformar la LCT en materia de
indemnizaciones con los argumentos de: alta litigiosidad; pérdida de productividad y rigidez
de la llamada movilidad externa por costos elevados e inciertos, especialmente al inicio de la
relación laboral.

36
Ley Nro. 24.013 (13/11/1991). Ley Nacional de Empleo. Boletín Oficial (17/12/1991). Buenos Aires,
Argentina.

15
 Con la sanción de la LNE, aparecen dentro de las competencias de la autoridad
administrativa del trabajo la de promover acciones y programas sobre empleo -abarcando las
políticas activas y pasivas-. También se modificó la Ley de Ministerios al agregar como
facultades específicas de la cartera de trabajo: (i) participar en la elaboración de las
estadísticas, estudios y encuestas en materia de empleo y formación profesional e ingresos;
(ii) intervenir en la confección de las encuestas sobre empleo y formación profesional e
ingresos. La norma asignó un rol preponderante al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social
como autoridad administrativa con responsabilidad sustancial en la materia, debiendo el
organismo elaborar regularmente el Plan Nacional de Empleo y Formación Profesional.

Los objetivos específicos explícitos que se promulgaron en la Ley 24.013/91 pueden

sintetizarse en los siguientes: (i) promover la creación de empleo productivo; (ii) atender
procesos de reconversión productiva; (iii) facilitar el desplazamiento de personas hacia
ocupaciones de mayor productividad e ingresos; (iv) apoyar el acceso a empleo de grupos con
dificultades accesorias; (v) colocar a la formación profesional como eje protagónico de la
política de empleo; (vi) desarrollar políticas de incremento de la producción y de la
productividad; (vii) proveer a la protección de los trabajadores desocupados; (viii) agilizar la
movilidad geográfica y/o sectorial de los trabajadores; (ix) optimizar el mecanismo del
régimen del salario mínimo vital y móvil; (x) promover el blanqueo de las relaciones
laborales clandestinas; (xi) facilitar el tripartismo, la federalización y descentralización de la
gestión y ejecución de políticas, así como también todos los otros aspectos que tiendan a
lograr estos objetivos fundamentales.37

Las facultades expresas sobre formación profesional que se asignan al Ministerio de

Trabajo incluyen las de: integrar la formación profesional para el empleo a la política
nacional laboral; coordinar los programas de formación profesional con otros organismos
públicos y privados; validar las certificaciones que se adquieran en los contratos promovidos
de formación y de prácticas, y la de formular programas de alternancia en los contratos
-regulados en la ley y luego dejados sin efecto por normas posteriores- disponibles de
formación y prácticas. No obstante lo mencionado anteriormente, es pertinente aclarar que no
se reglamentó en forma desagregada el contenido de la “formación profesional” (niveles de
conocimiento de los destinatarios; la división entre autoridades encargadas de llevarlas
adelante; el carácter y duración de la formación; los contenidos; el papel de las empresas; el
tipo de práctica de cada instrumento formativo; las metodologías formativas; los tipos de
enseñanza; las certificaciones, etc.).

Con respecto a las disposiciones que tienen vinculación con el empleo y formación de los
jóvenes, se introdujeron cuatro modalidades de contratos laborales temporales, incluyéndose
dos con contenidos asociados a la formación y la capacitación de los trabajadores: (i) el
contrato de práctica laboral para jóvenes; y (ii) el contrato de trabajo-formación. El contrato
de prácticas para jóvenes exigía formación previa, en tanto que el de formación se dirigía a
quienes carecían de ella; en ambos casos los destinatarios eran quienes buscaban su primer
empleo y tenían menos de 24 años. No podían celebrarse por plazos de más de 12 meses en
el primer supuesto y de 24 en el segundo. En el primer caso debía expedirse un certificado
que acreditase la experiencia adquirida; y en el segundo se fijaba como requisito que se
dispusiese entre un cuarto y un medio del tiempo total de la jornada diaria para la formación.
Estas modalidades no tuvieron gran repercusión, procesándose alrededor de 23.550 contratos
en el período 1992-1996.38
37
Véase Art. 1° Ley 24.013.
38
Secretaría de Empleo y Capacitación Laboral del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (1996). Boletín de
Estadísticas Laborales, Segundo Semestre.

16
 En lo concerniente al Plan Nacional de Empleo y Formación Profesional, en la realidad no
se elaboró, quedando la norma sin instrumentarse y limitándose la respuesta del Ministerio a
la creación de programas, proyectos y firma de convenios más bien sueltos e inorgánicos. La
gran mayoría de los programas tuvieron un bajo grado de efectividad, no lograron en caso
alguno ejecutar el presupuesto que les fue asignado anualmente y, salvo dos excepciones no
tuvieron evaluación. Con relación a los que contienen aspectos vinculados a la formación
profesional, a continuación se enuncian los más importantes, incluyéndose un breve detalle de
las características de ellos:

(i) Proyecto Joven (1993-2000) continuó bajo el nombre Capacitar (2001-2002): desde la
perspectiva de los jóvenes el objetivo del proyecto fue mejorar las posibilidades de inserción
laboral de los beneficiarios, brindándoles capacitación intensiva para ocupaciones
demandadas por el sector productivo, y ofreciéndoles la oportunidad de realizar una práctica
laboral en ámbitos empresariales. Por ser el programa de capacitación laboral a jóvenes de
mayor visibilidad, alcance y duración de la década del noventa se expone en forma amplia en
el acápite II. Este proyecto fue considerado en el “Acuerdo marco para el empleo, la
productividad y la equidad social”39 como un paso importante destinado a formar a
trabajadores de más de 16 años, sin formación previa y escasos recursos. Asimismo, las partes
firmantes del Acuerdo coincidían en la necesidad de apoyar su ejecución en las diferentes
provincias del país, alcanzando la meta de capacitar a 200.000 jóvenes en cuatro años..

(ii) Proyecto Microempresas (1995-1997): su objetivo fue brindar capacitación y asistencia

técnica a personas que se proponían reorientar su actividad laboral hacia formas de trabajo
independiente; el desarrollo de los cursos estaba estructurado en tres etapas (introductoria, de
planificación y de implementación). La duración de los cursos fue de 8 meses y estaban
dirigidos a personas de ambos sexos de 21 a 55 años, que habían sido afectadas por los
procesos de reconversión productiva o racionalización administrativa en el sector público o
privado. Los beneficiarios debían contar con habilidades básicas, una idea de negocio o estar
ejecutando un emprendimiento y disponer de recursos financieros o bienes de capital.

(iii) Proyecto Imagen (1995-1998): su objetivo fue brindar orientación y asistencia a personas
que tenían problemas de empleo y necesitaban reinsertarse en el mercado de trabajo. La
orientación suponía que la persona, en breve tiempo, pudiese realizar un proceso exitoso de
reubicación en un contexto laboral en permanente cambio, tanto por los requisitos de la
demanda como por la evolución tecnológica que representaban los sectores productivos.

(iv) Programa de Capacitación Ocupacional (1995): sus objetivos fueron brindar cursos de
capacitación para desempleados, adultos de ambos sexos; personal ocupado en PYMES
(incluidos los gerentes), y trabajadores del sector privado con amenaza de desempleo.

(v) Programa de Capacitación para el Empleo (1996): tuvo como objetivo contribuir a la
inserción laboral de los beneficiarios en el mercado formal de trabajo dentro del sector
privado de la economía. Las acciones consistían en cursos de capacitación compuestos por
tres módulos (a- capacitación de 80 a 300 horas; b- práctica de 160 a 500 horas por curso; c-
de orientación de 14 horas mínimas de curso). Los beneficiarios debían ser desocupados o
encontrarse en situación de inminente pérdida del empleo, y tener una edad de entre 25 a 55
años.

39
Veáse “Acuerdo Marco para el Empleo, la Productividad y la Equidad Social” celebrado en Buenos Aires
entre el Gobierno de la Nación y las partes sociales -organizaciones sindicales y cámaras empresarias- (CGT,
UIA, ADEBA, ABRA, CAC, SRA, BCBA), suscrito el 25 de julio de 1994.

17
(vi) Programa de Reconversión Laboral (1996): brindó orientación, capacitación y asistencia
técnica a los agentes del estado nacional cuyos cargos fueron suprimidos como consecuencia
de la aplicación de la ley 24.629. La prestación de los servicios de Reconversión Laboral
estuvo a cargo del Programa, mientras que las acciones de administración de recursos
humanos estuvieron a cargo de los organismos de origen de los beneficiarios.

(vii) Programa Emprender (1996-1997): pretendía impulsar la capacitación inicial de mano

de obra destinada a nuevos emprendimientos. Estaba dirigido a empresas nuevas o existentes
que estuviesen desarrollando nuevos emprendimientos y pudiesen demostrar que estaban
creando nuevos puestos de trabajo. La condición de acceso al Programa era la decisión de la
empresa de invertir en la capacitación inicial de quienes constituirían el nuevo personal. El
Programa financió cursos de capacitación. Los mecanismos de evaluación de propuestas
consistían en la verificación de requisitos formales, relación con la demanda laboral del
emprendimiento, estructura de los cursos, grado de compromiso de la empresa, calidad
institucional de la Institución de Capacitación.

(viii) Programa de Capacitación Laboral para un Sector o Rama de Actividad (1997-1999):

el objetivo fue incrementar las competencias y la productividad de la mano de obra dentro de
un sector específico o rama de actividad en el nivel regional, provincia o localidad. Los
beneficiarios fueron personas desocupadas de larga duración, con edades de entre 35 a 55
años; debiendo acreditar experiencia en el sector de actividad del proyecto. También
focalizaba en trabajadores en actividad pertenecientes a pequeñas y medianas empresas y
titulares de micro emprendimientos productivos que acrediten amplia experiencia en el sector.

(ix) Régimen de Crédito Fiscal (1997-1999): este Régimen se propuso incentivar las
inversiones de las empresas, en bienes de capital destinados a la formación de recursos
humanos. Esto se llevó adelante a través de la extensión de certificados de cancelación de
impuestos cuya recaudación se encuentra a cargo de la DGI. Los certificados eran
transferibles y no tenían un plazo determinado de validez. Todos los costos originados por la
gestión de adhesión al Régimen de Crédito Fiscal eran reconocidos, por lo que participar de
este mecanismo no implicaba asumir desembolsos adicionales. Por su parte, las instituciones
capacitadoras que recibían el patrocinio de una empresa, gozaban del usufructo de los bienes
adquiridos en el marco de este régimen, por el lapso de 8 años, en el caso de inmuebles y de
cuatro cuando se tratase de maquinarias o equipos e general. La empresa debía comprometer,
una disponibilidad mínima de los bienes destinados a la capacitación (750 horas anuales para
los bienes de uso; y 350 horas anuales para los bienes de uso específico).

(x) Talleres Ocupacionales (1997-1998): brindaba apoyo al fortalecimiento de la oferta

formativa regional. El Programa tenía por objetivo la creación o adaptación de instituciones
destinadas a atender demandas de capacitación ocupacional en su zona de influencia.
Promovía la participación de los agentes sociales de la producción, configurando una red de
talleres ocupacionales en el nivel regional. El Programa financiaba la reparación,
remodelación o construcción de infraestructura edilicia y la adquisición de equipamiento
didáctico.

(xi) Programa Consejos de Formación Profesional (1998-2000): promovió la creación de tres

Consejos de Formación Profesional (CFP), impulsando el Desarrollo Institucional de nuevas
instituciones dentro del mercado laboral que mejoren la pertinencia y calidad de la
capacitación. La promoción de los CFP está orientada por distintas ideas fuerzas: la
modernización de la Formación Profesional, descentralizando funciones y delegando poder de
decisión en instituciones de la sociedad civil; y la dinamización del mercado de capacitación

18
laboral a través de empresas que demandan calificaciones dotadas de flexibilidad y
competitividad.

(xii) Programa de Capacitación para Apoyar el Empleo (1998-2001): el objetivo del

Programa fue recalificar a la fuerza de trabajo perteneciente a sectores y/o regiones que
hubieran sido declarados en crisis o en procesos de reestructuración por la Secretaría de
Empleo y Capacitación Laboral mejorando las oportunidades de empleo genuino de los
trabajadores. Las acciones consistían en cursos gratuitos; becas para viáticos y manutención
de las personas desempleadas que no perciban seguro de desempleo ni subsidio del Ministerio
de Trabajo o de otro organismo nacional, provincial o municipal, ni otras prestaciones de la
seguridad social.

(xiii) Programa Formujer (1998-2003): es un plan piloto de escala muy reducida que está
destinado a mejorar las posibilidades de empleo de mujeres de bajos recursos facilitando la
adquisición de habilidades, conocimientos y destrezas para el desempeño en diferentes
ocupaciones.

(xiv) Talleres Protegidos de Producción (1998-2003): el Programa estaba destinado a la

creación de Talleres Protegidos y al apoyo de los ya existentes, como ámbitos laborales
orientados a promover la adaptación laboral de las personas con discapacidad. Buscaba
generar en cada uno de estos espacios un plan de desarrollo empresarial.

(xv) Programa de Certificación de Competencias (2000-2003): Este programa se financia con

una contribución no reembolsable del BID/FOMIN y con recursos aportados por los
coejecutores y sus objetivos son: establecer las bases institucionales y metodológicas para
desarrollar un sistema nacional de certificación de competencias laborales, mediante la
realización de experiencias piloto de certificación y capacitación en cuatro sectores, gráfico;
metalúrgico; mecánico automotor y afines y repostería y afines; contribuir al desarrollo de la
capacidad institucional y tecnológica que se requiere para implantar un sistema de esta
naturaleza. El Programa financia actividades de sensibilización y fomenta la participación
activa de los trabajadores y empleadores de los sectores involucrados en el diseño e
implementación de las actividades contempladas. Se espera que estas experiencias sirvan de
base para fortalecer la capacidad nacional y proporcionarle al Ministerio de Trabajo los
instrumentos para replicarlas en otros sectores de la economía. Los coejecutores son:
Fundación Gutenberg (FG); Asociación de Industriales metalúrgicos de la Provincia de Santa
Fe (AIM); Sindicato de Mecánicos Automotores y Afines del Transporte Automotor
(SMATA); Federación Argentina de Trabajadores Pasteleros, Confiteros, Heladeros, Pizzeros
y Alfajoreros (FATPCHPyA) y el Ministerio de Trabajo.

(xvi) Proyectos Especiales de Capacitación (2000-2001): tuvo el objetivo de desarrollar

acciones de capacitación laboral -Empleabilidad y Capacitación para un Sector o Rama de
Actividad- no encuadradas en otros programas del Ministerio. También previó desarrollar
acciones de asistencia técnica para facilitar la vinculación asociativa entre instituciones
gubernamentales y no gubernamentales. Estaba dirigido a desocupados de larga duración, con
edades de entre 35 a 55 años. Con respecto a Rama, se dirigía a trabajadores o directivos de
PyMEs y/o desocupados; con relación a Empleabilidad, atendía a desocupados o con riesgo
de pérdida del empleo.

(xvii) Programa Estudiar es Trabajar (2001): su objetivo fue posibilitar la finalización de la

educación secundaria a los jóvenes inactivos o desocupados, con una formación técnico-
profesional orientada a las demandas económicas locales y/o regionales.

19
(xviii) Programa Sectorial de Formación Profesional (2002) - Sectorial Regional de
Formación Profesional (2003): sus finalidades son propender al fortalecimiento de las
calificaciones laborales y/o la recalificación de las existentes en aquellos segmentos de la
población trabajadora que así lo requieran; promover el diálogo social, estableciendo
instancias de gestión tripartita entre los representantes del mundo del trabajo, de la producción
y el sector público para la identificación de demandas genuinas de los ámbitos sectoriales y
regionales y la implementación de políticas de formación profesional acordes con el actual
escenario socio-económico; jerarquizar el rol de las autoridades educativas en cada
Jurisdicción, impulsando la participación de las instituciones públicas de educación y
formación profesional para que, en forma asociada con los actores sectoriales, desarrollen
iniciativas formativas conjuntas. Los beneficiarios deben ser mayores de 18 años.

No obstante la importante cantidad de acciones enunciadas anteriormente -algunas de ellas

tuvieron una vigencia o alcance muy reducida o, inclusive, no tuvieron principio de
ejecución-, su número se limita a los programas nacionales, siendo en algunos casos
replicados, con algunas modificaciones y cambios de nombre, por gobiernos provinciales y
municipales.

Por último, a modo de conclusión resumen sobre los numerosos programas implementados
en el marco de la LNE, se puede decir que, si bien los objetivos explícitos en ellos pueden dar
lugar a que el observador, luego de una lectura superficial, piense que se aplicó una estrategia
de formación profesional integral e integrada-; sin embargo, de un análisis un poco más
profundo se deduce que en realidad fueron programas sueltos, implementados sin el
seguimiento ni la evaluación mínima y necesaria para garantizar la eficacia e impacto de la
intervención, no constituyendo un plan y menos aún un sistema de formación profesional,
entendiéndose por tal a aquél que pone en práctica los principios o bases esenciales de ajuste a
la realidad, integralidad, antropocentrismo, articulación, igualdad, universalización gradual y
participación -según las normas y recomendaciones del Convenio N° 142 y Recomendación
N° 150 de la OIT-.

1.3.3. Sistema de Pasantías (Decreto 340/1992, Ley 25.165/1999, Decreto 487/2000)40

En 1992 es estableció el régimen de pasantías como una medida de articulación formativa

entre la enseñanza impartida en instituciones educativas y la ejecución en empresas de
actividades prácticas, por un tiempo limitado, con la finalidad de complementar los
conocimientos teóricos adquiridos por los jóvenes estudiantes. La característica principal de la
pasantía es que no genera relación jurídica laboral, sino que forma parte del plan de estudios
de la especialidad que imparte la institución educativa donde se está formando el pasante. En
otras palabras las pasantías son una extensión del sistema educativo llevado al ámbito de la
empresa. En la Argentina no ha existido un tratamiento legislativo unificado de las pasantías,
coexistiendo varias normas regulatorias que establecen regímenes particulares, de acuerdo a
su ámbito, finalidad y características de los destinatarios.

El Decreto N° 340 (1992) reguló originalmente el régimen de pasantía para estudiantes de

nivel medio y superior. La Ley 25.165 (1999) reguló exclusivamente las pasantías de
estudiantes de nivel superior, quedando así limitado el alcance del decreto citado a los
alumnos de nivel medio. Para poder participar de este régimen, las empresas y/o las cámaras
que se incorporen al mismo, deben firmar un convenio con los organismos centrales de
40
Decreto N° 340/92 (24/2/92). Sistema de Pasantías. Boletín Oficial (28/2/1992). Buenos Aires
Ley N° 25.165 (15/9/99). Sistema de Pasantías Educativas. Boletín Oficial (12/10/1999). Buenos Aires
Decreto N° 487/00 (23/6/00). Presupuesto de la Administración 2000. Boletín Oficial (3/7/2000). Buenos Aires

20
conducción educativa y/o con la unidad educativa elegida. Según este régimen las pasantías
duran un máximo de 4 años, con una actividad diaria mínima de 2 horas y máxima de 8 horas
reloj. No se establece que las prácticas deban ser rentadas, pero se prevé que los pasantes
reciban una retribución en calidad de asignación estímulo por viáticos y gastos.

Posteriormente, según el Decreto N° 487 (2000), que modifica la Ley N° 25.165, la

duración de estas pasantías pasó a ser de entre 2 meses como mínimo y 4 años como máximo,
con una carga horaria diaria de 6 horas en 5 días por semana. Los empleadores deberán
otorgar la asignación estímulo acordada en el convenio, y demás beneficios del personal de la
empresa (comedor, transporte, etc.), brindar las coberturas de seguros y asistencia de urgencia
que poseen para su propio personal, y designar tutores para supervisar la pasantía. La
aceptación de la pasantía por parte de los estudiantes es voluntaria a menos que sea condición
imprescindible dentro del plan educativo. Asimismo, no podrán postularse para asumir una
mientras se encuentren asignados a otra. Los estudiantes que aceptaron la pasantía deberán
cumplir con los reglamentos internos de la empresa.

1.3.4. Ley Federal de Educación (24.195/93)41

En 1993, en el contexto de descentralización y transformación de las funciones del Estado, el

Gobierno Nacional promulgó la “Ley Federal42 de Educación” (Ley N° 24.195) que contiene,
entre otros, los siguientes principios generales de una nueva política educativa: (i) la
educación es concebida como un proceso permanente; (ii) la valorización del trabajo como
realización del hombre y la sociedad y como eje vertebrador del proceso social y educativo;
(iii) la erradicación del analfabetismo mediante la educación a los jóvenes y adultos que no
hubieran completado la escolaridad obligatoria; (iv) la armonización de las acciones
educativas formales con la actividad no formal ofrecida por los diversos sectores de la
sociedad y las modalidades informales que surgen espontáneamente de ella.

El nuevo Sistema Educativo Nacional comprende también otros regímenes especiales que
tienen por finalidad atender las necesidades que no pudieran ser satisfechas por la estructura
básica, y que exijan ofertas específicas diferenciadas en función de particularidades o
necesidades del educando o del medio. Las provincias y la Municipalidad de la Ciudad de
Buenos Aires acordarían en el seno del Consejo Federal de Cultura y Educación,43 ofertas
formativas de menor duración y con preparación ocupacional específica, para quienes hayan
terminado la Educación General Básica y obligatoria.

La ley establece la estructura del Sistema Educativo Nacional, a ser implementado en

forma gradual y progresiva según acuerdos realizados en el Consejo Federal de Cultura y
41
Ley N° 24.195 (14/4/1993). Boletín Oficial 5/05/93. Buenos Aires.
42
En la revisión del Senado se marca como observación que se trata de una ley unitaria y no de una ley federal,
pues, por un lado, el Consejo Federal de Cultura y Educación “concierta”, “acuerda”, “promueve”, “considera”,
“propone” y “coopera”, pero no “resuelve” ni “establece” ni “fija” atribuciones que, por lo tanto, son del
Ministerio de Educación. (Diario de Sesiones Cámara de Diputados de la Nación, 58°
Reunión, 5° Sesión Extraordinaria - 14 de abril de 1993.
43
El Consejo Federal de Cultura y Educación se compone con tres órganos: 1) la Asamblea Federal -órgano
superior integrada por todos los ministros del área y la representación universitaria- ; 2) un Comité Ejecutivo -lo
preside el Ministro de Educación de la Nación, hay representación de las diferentes regiones y se renueva cada
dos años-; y, 3) una Secretaría General: con un titular designado por la Asamblea Federal por dos años. En
apoyo de aquellos se instituyeron dos Consejos Consultivos: 1) Consejo Económico Social, que tiene
representación de empresarios y trabajadores, y también de las universidades a través de un representante del
Consejo Interuniversitario Nacional; y, 2) el Consejo Técnico Pedagógico, que se integra con especialistas
designados por el Consejo Federal de Educación y Cultura y por dos especialistas designados por la
organización sindical con representación nacional mayoritaria.

21
Educación. El Sistema Educativo Nacional se diseña a partir de la división de la educación
en dos grupos: la formal y la no formal. La primera compuesta por cuatro niveles: (i)
Educación Inicial, de 3 a 5 años, siendo el último año obligatorio; (ii) Educación General
Básica -EGB-, obligatoria, a partir de los 6 años de edad, con una duración de 9 años; (iii)
Educación Polimodal, nivel no obligatorio que está constituido por un ciclo de tres años de
duración como mínimo y que podrá ser cursado después de aprobado el de EGB; (iv)
Educación Técnico-profesional, nivel optativo constituido por ofertas prolongadas de
formación técnico profesional -de 1.200 a 1.800 horas cronológicas- articuladas con la
educación polimodal que se proponen desarrollar competencias profesionales polivalentes
dentro de áreas ocupacionales, cuya complejidad exige no sólo haber adquirido una cultura
tecnológica de base sino recibir una educación tecnológica de carácter profesional; (v)
Educación Terciaria o Superior, profesional y académica y de grado, que incluye la enseñanza
impartida en las Universidades; y (vi) Educación de Posgrado, que está bajo la reponsabilidad
de las universidades y de las instituciones académicas, científicas de reconocido nivel.

El Sistema incluye también la Educación no Formal, que puede vincularse con el sector
formal; disponiéndose la obligación estatal de promover la oferta educativa, concertar
acuerdos sobre programas conjuntos, en respuesta a demandas concretas de los sectores
sociales, y facilitar infraestructura para su desarrollo.

Cabe señalar que en varios artículos de la norma hay referencias al trabajo, al mundo
productivo, a la formación profesional, a la capacitación, al trabajo como herramienta
pedagógica, a la reconversión laboral en las empresas industriales, agropecuarias y de
servicios, a la alternancia -trabajo/sistema educativo-, a los requerimientos productivos del
país, a la orientación sobre la oferta de educación no formal y académica para insertarse en el
mundo productivo, a la formación y actualización permanente. Sobre el trabajo y el proceso
educativo en particular se introducen algunas novedades, como ser la incorporación del
trabajo “como metodología pedagógica”, concepto que se reafirma al señalar que el trabajo es
un elemento pedagógico de la enseñanza. Otro aspecto de relieve es la mención sobre la
organización del ciclo Polimodal que debe incorporar el régimen de alternancia entre la
escuela y la organización productiva, procurando la participación de las empresas y los
sindicatos en los procesos de formación de los ciudadanos y futuros trabajadores que tengan
acceso a la tecnología del mundo del trabajo y la producción.

Respecto a la vinculación entre la enseñanza y las necesidades derivadas del empleo y de

la estructura productiva, la norma establece que entre los derechos de los estudiantes figura el
de recibir orientación que posibilite su inserción en el mundo laboral, y entre las
responsabilidades adjudicadas al Ministerio de Educación Nacional contempla la de
contribuir con asistencia técnica para la formación y capacitación técnico-profesional en los
distintos niveles del sistema educativo en función de la reconversión laboral producida en las
empresas industriales, agropecuarias y de servicios. También se postula que las modalidades
que se implementen del ciclo Polimodal deberán desarrollar habilidades instrumentales,
incorporando el trabajo para el acceso a los sectores de la producción y del trabajo.

Una rápida justificación de las decisiones adoptadas por el gobierno de Menem en materia
de educación se basa en: (i) el diagnóstico del escenario encontrado, definido como de
ineficiencia en el gasto social destinado a solventar el funcionamiento del sector; (ii) la baja
capacitación de los cuadros administrativos provinciales y municipales responsables de la
implementación de las acciones desconcentradas en los años setenta; (iv) la incapacidad del
Estado nacional para generar consensos globales acerca de la importancia estratégica de esta
área; (v) la falta de un camino de calidad y cantidad suficiente como para abastecer al país de

22
operarios, artesanos y mandos medios para el trabajo industrial, conforme las profesiones
modernas; (vi) la falta de un sistema de reconversión de mano de obra y de técnicos como
para lograr los recursos humanos necesarios en las tecnologías vigentes; (vii) la falta de un
sistema de formación de técnicos con las destrezas de la automación industrial; (iv) la
continuidad de acciones basadas en planes y programas elaborados en la época de los años
treinta que, aun con las modernizaciones que se les fueron introduciendo, conservaron una
estructura vetusta e inadecuada para los nuevos tiempos.

A diez años de la creación de la Ley Federal de Educación han quedado una gran cantidad
de asignaturas pendientes en la implementación de ella, pudiendo decirse como conclusión de
un magro balance que la reforma no pudo elevar la política educativa al rango de política de
Estado, pues fue sometida en sus diversos ámbitos (Ministerio de Educación de la Nación, de
las provincias, Consejo Federal, etc.) a una lógica partidaria de gobierno, es decir a la toma de
decisiones cortoplacistas sobre el sistema educativo, en función de las alianzas y cruce de
intereses de los distintos partidos políticos y los grupos de interés en el tema (gremios, Iglesia,
etc.). A continuación se hace un enunciado en forma de flash de los principales problemas y
asignaturas pendientes.44

(i) La provincialización de los establecimientos secundarios y terciarios que, al transferir a las

provincias el sostenimiento de los servicios y la gestión de los conflictos sin un apoyo
generalizado y fuerte por parte del Estado nacional en estos procesos, tuvo un fuerte carácter
economicista y de alivio fiscal para la Nación. Sobre este aspecto corresponde señalar que en
un país donde las diferencias económicas regionales son notorias, inclusive entre un barrio y
otro de la Capital Federal, al delegar la gestión se pierde la posibilidad de dar iguales
oportunidades.

(ii) El complejo mecanismo de gobierno del sistema que instituyó la norma estableció
funciones de coordinación y concertación de las políticas en el Consejo Federal de Educación.
Sin embargo, éste funcionó más ajustado a una lógica política partidaria, vinculada a las
afinidades políticas de los gobiernos locales con el central, en lugar de constituirse en un
espacio en donde las provincias desarrollaran o defendieran sus propias experiencias.

(iii) La forma de implementar políticas compensatorias focalizadas como el Plan Social

Educativo que, si bien fueron valiosas al contribuir sus acciones (distribución de libros,
equipamiento, capacitación docente, etc.) a mejorar el servicio de las escuelas destinatarias,
no hicieron otra cosa que proveer a algunas escuelas de las condiciones básicas que debería
tener el conjunto del sistema, generando inequidad entre las escuelas beneficiarias y en otras
que carecieron de esas condiciones mínimas.

(iv) La modalidad de difusión e implementación de la reforma -de corte documental- estuvo

marcada por la estrategia estatal de crear un discurso curricular y la definición de lugares de
concreción de éste. Sin embargo, los modos de interpretación de los documentos de la
reforma no fueron homogéneos. Por lo tanto, resulta absurdo pensar cambios desde políticas
curriculares de carácter documental, que no generan por sí solas una transformación de las
prácticas.

(v) Los planes de estudio de la formación docente siguen manteniendo la relación desigual del
viejo plan en la distribución de las cargas horarias entre las asignaturas. No se tuvo en cuenta
las tradiciones de la formación docente, las condiciones de trabajo, la ausencia de espacios
44
Los problemas enunciados fueron expuestos en el Coloquio Nacional - Universidad de Córdoba, realizado en
junio de 2003: “A diez años de la Ley Federal de Educación. ¿Mejor educación para todos?”

23
para promover trabajos colaborativos, la revisión de las prácticas de enseñanza en las diversas
áreas y el análisis de los sistemas de creencias de los docentes.

(vi) Se planificó centralmente la capacitación -a través de la Red Federal de Formación

Docente Continua- para un proceso de implementación gradual y homogéneo de la reforma en
el nivel nacional, pero que en la práctica en las provincias fue heterogénea. De este modo, las
instancias de capacitación que se produjeron desde la Red no respondieron a las demandas
específicas que la reforma imponía en cada jurisdicción.

(vii) La producción de información y la evaluación es fundamental para el conocimiento de la

calidad educativa y la toma de decisiones para su mejoramiento, requiriéndose la producción
periódica de insumos de valor; en otras palabras, se necesita la realización de mediciones
sistemáticas y confiables de los procesos y resultados de la enseñanza, y la elaboración de
conclusiones que sean útiles para redefinir la intervención, ajustándola a las necesidades
detectadas.

(viii) Los efectos de la reforma sobre los actores escolares, muestran que ellos no han sido
tenidos en cuenta como verdaderos destinatarios de los beneficios de la política educativa;
siendo evidencia de ello los bajos rendimientos que arrojan las mediciones de calidad y los
altos índices de repitencia. Al respecto, se deduce que es difícil que haya calidad educativa
con dualización social, donde la mayoría está sometida a la pobreza y miseria; no pudiéndose
hablar de calidad en el sector que ofrece educación gratuita y almuerzo (las escuelas cumplen
en primer lugar un rol de asistencialismo social) y que contribuye así a paliar problemas que
otras instancias estatales no logran resolver. Pero también se ha observado que la baja calidad
se extiende a la gestión privada, lo cual se desprende de los estudios realizados a ingresantes
(provenientes de una u otra gestión) a las universidades en los últimos años de los que no
surge que se haya producido una mejora en los conocimientos adquiridos en el ciclo
polimodal.

1.3.5. Acuerdo Marco para el Empleo, la Productividad y la Equidad Social (1994)

Este acuerdo fue suscrito el 25 de julio de 1994 entre las partes sociales y el gobierno. En él
se reconocía que en el país se había procesado un cambio estructural significativo,
ratificándose que el mismo debía ser acompañado de una participación mayor de los
protagonistas sociales.

Vinculado a la formación profesional, se incluyó un capítulo (el VII) cuyo contenido es

altamente programático, pues se limita al enunciado de grandes objetivos, pero sin definir
medidas o acciones concretas, aun cuando hace una cita sobre el Proyecto Joven. En el citado
capítulo se resalta la importancia que reviste la capacitación de los trabajadores, como
requisito indispensable para cualquier estrategia de crecimiento con equidad social.

1.3.6. Ley de Flexibilización Laboral - Modalidad Especial de Fomento del Empleo -

Contrato de Aprendizaje (24.465/95)45

En consonancia con “Acuerdo Marco para el Empleo, la Productividad y la Equidad Social”,

en la Ley de Flexibilización Laboral, entre otras cuestiones, se reguló los derechos y
obligaciones del contrato de aprendizaje -relación contractual especial- que vincula a un
empresario y a un joven sin empleo.
45
Ley N° 24.465 (23/03/1995). Ley de Flexibilización Laboral – Contrato de Trabajo. Boletín Oficial
(28/03/1995). Buenos Aires, Argentina.

24
 En ella se fijó que la relación de aprendizaje tendrá una duración mínima de tres (3) meses
y una duración máxima de veinticuatro (24) meses; pudiendo participar de este tipo de
relación, por una parte, los empresarios cuya inscripción se aceptare en el Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social y, por la otra parte, los jóvenes sin empleo entre catorce (14) y
veinticinco (25) años. Los empresarios suscribientes del contrato tienen la obligación a
satisfacer la finalidad formativa de la relación de aprendizaje. Por su parte el aprendiz se
obliga a cumplir las tareas que le encomiende el empresario relacionadas con el aprendizaje,
asistiendo regularmente al establecimiento durante el tiempo que determine la autoridad de
aplicación (Ministerio de Trabajo y Seguridad Social), que en ningún caso podrá superar las
seis (6) horas diarias o las treinta y seis (36) semanales. Con respecto al monto de la
compensación que debería recibir el aprendiz no podría ser inferior al mínimo del convenio
colectivo de trabajo aplicable a la tarea desempeñada. Al finalizar el contrato el empresario
debe entregar al aprendiz un certificado que acredite la experiencia o especialización
adquirida. También se debía garantizar al aprendiz una adecuada cobertura de salud.

Esta norma fue modificada en 1998 con la Ley N° 25.013 de Reforma Laboral, que
menciona que el contrato de aprendizaje tendrá finalidad formativa teórico-práctica, que será
descripta con precisión en un programa adecuado al plazo de duración del contrato. También
cambió el rango anterior de edad de los jóvenes por el de entre quince (15) y veintiocho (28)
años. Otra de las características es el haber convertido el contrato de aprendizaje en un
contrato de trabajo. Por lo tanto, está sujeto a todas las formalidades y obligaciones derivadas
de su naturaleza laboral. El mismo tiene una duración de 3 meses como mínimo y de 1 año
como máximo. Entre 1995 y 1998, según datos del Sistema Unico del Registro Laboral
(Ministerio de Trabajo) se celebraron aproximadamente 82.000 contratos de aprendizaje.

1.3.7. Decreto 606/95 - Creación del Instituto Nacional de Educación Tecnológica (INET)46

En 1995, con el argumento de: (i) la necesidad de adecuar el sistema educativo a los
requerimientos sociales, (ii) el logro de una mayor eficiencia y eficacia en el sector, y (iii) la
optimización de la capacitación del potencial humano y la utilización de los recursos
materiales, el Poder Ejecutivo emitió uno de los actos decisorios de mayor impacto en la
educación técnica. Decretó la disolución del Consejo Nacional de Educación Técnica y creó
el Instituto Nacional de Educación Tecnológica (INET) en el ámbito del Ministerio de Cultura
y Educación con el objeto de dotar a éste de un instrumento ágil, para el desarrollo de las
políticas relacionadas con la educación técnico profesional, frente al nuevo escenario
planteado en el Sistema Educativo Nacional a partir de la sanción de la Ley Federal de
Educación y por la consecuente transferencia de las escuelas nacionales a las jurisdicciones.
En forma simultánea creó también el Consejo Nacional de Educación-Trabajo (CoNE-T),
integrado por representantes sindicales, empresarios, y de los Ministerios de Trabajo y de
Economía, como organismo asesor del Ministro de Educación en todos los aspectos que
tiendan a la vinculación de la educación con el mundo del trabajo.47

46
Decreto N° 606/1995. Instituto Nacional de Educación Tecnológica (INET). Boletín Oficial (15/05/1995).
Buenos Aires, Argentina.
47
A fines de 2003, se realizó el relanzamiento del CoNE-T –pero con dependencia de los ministerios de
Educación, Economía y Trabajo como estrategia hacia el futuro– por el máximo nivel del Estado Nacional, quien
junto a representantes de los empresarios y de los trabajadores destacaron la necesidad de generar un plan de
capacitación que permita construir los caminos de la inclusión y a su vez, que la educación técnica en la
Argentina tenga una visión estratégica de país y recupere la calidad y las excelencia que tenía la formación de
trabajadores en la Argentina. Kirchner, Néstor (2003). Discurso Acto de Apertura del Consejo Nacional de
Educación, Trabajo y Producción.

25
 En 1996, a través del Decreto 1274,48 le fueron redefinidos los objetivos al INET en los
siguientes términos: (i) elaborar los contenidos de la formación técnica y profesional y los
criterios para la implementación de un sistema nacional de competencias, los que serían
acordados en el seno del Consejo Federal de Cultura y Educación; (ii) promover la calidad de
la formación tecnológica en todos los niveles del sistema educativo, para asegurar la
adecuación permanente de la oferta educativa a las demandas sociales y productivas, a través
de la coordinación y articulación federal con programas de apoyo, compensación y estímulo;
(iii) brindar asistencia técnica a las jurisdicciones en los aspectos pedagógicos, organizativos
y de gestión para la formación y desarrollo de los recursos humanos que posibiliten el proceso
de transformación económica, modernización productiva e innovación tecnológica; (iv)
organizar la Red Federal de formación técnico-profesional para desarrollar la formación
técnico-profesional específica, articulada con los distintos niveles y ciclos del Sistema
Educativo Nacional; (v) estimular la participación de las empresas productoras de bienes y
servicios en la educación técnico-profesional, a través de regímenes de crédito fiscal y otros
incentivos tributarios; (vi) desarrollar las acciones relativas a los diferentes procesos de
integración educativa, en particular los relacionados con los países del MERCOSUR, en lo
referente a la educación tecnológica y la formación profesional; (vii) propiciar la participación
de asociaciones profesionales, organizaciones no gubernamentales y otras entidades
intermedias, para el desarrollo y logro de los objetivos enunciados; (viii) elaborar los criterios
para el sistema de equivalencias internas y externas referidas a las orientaciones de la
educación polimodal, pertinente a los módulos de la formación técnico profesional, e
implementar la normalización de títulos y certificados en el marco del Sistema Nacional de
Competencias; (ix) brindar asistencia a las jurisdicciones en materia de formación profesional.

Nuevamente en setiembre de 200249 fueron modificados los objetivos del INET

reduciéndose a los siguientes: (i) promover la calidad de la educación tecnológica para
asegurar la adecuación permanente de la oferta educativa a las demandas sociales y
productivas a través de la coordinación de programas y proyectos en acuerdo con las pautas
establecidas por el Consejo Federal de Cultura y Educación; (ii) promover la celebración de
convenios con autoridades provinciales y del Gobierno Autónomo de la Ciudad de Buenos
Aires, en el marco de la Ley Federal de Educación, y hacer lo propio con organizaciones y
entidades gubernamentales e instituciones no gubernamentales nacionales y extranjeras, a los
fines de promover la vinculación educación-trabajo; (iii) participar en el desarrollo de
acciones relativas a diferentes procesos de integración educativa en particular los relacionados
con el Mercosur, en lo referente a educación tecnológica y la formación profesional; (iv)
promover y coordinar programas para la atención de las necesidades que no pudieran ser
satisfechas por la estructura básica del sistema educativo y que exijan ofertas específicas
diferenciadas en función de las particularidades o necesidades del educando o del medio.

El INET ha contado con dos órganos: (i) la Dirección Nacional del Centro Nacional de
Educación Tecnológica (CeNET), que es un ámbito destinado a la investigación,
experimentación y desarrollo de nuevas propuestas en materia de Educación Tecnológica; y
(ii) la Dirección Nacional de Educación Técnico Profesional y Ocupacional (DNETPyO),
cuya función es realizar el diseño curricular de la educación técnico profesional básica y de
nuevos trayectos técnico profesionales, y coordinar acciones de investigación destinadas a
sistematizar los requerimientos de las distintas actividades de la producción y de las diferentes
regiones, a fin de elaborar criterios que orienten la formulación de ofertas educativas
profesionales y ocupacionales.
48
Decreto N° 1.274 (7/11/1996). Aprobación de estructura del Ministerio de Cultura y Educación. Boletín
Oficial (12/11/1996). Buenos Aires, Argentina.
49
Decreto N° 1.895 (24/9/2002). Modificación objetivos del INET. Boletín Oficial (26/09/2002). Buenos Aires.

26
 El primero (CeNET) es un espacio abierto a la innovación e investigación para el
mejoramiento de metodología, producción de materiales didácticos, modelos de desarrollo y
producción de recursos, transferencia de modelos de aplicación de determinadas tecnologías,
a la optimización de los procesos y a la gestión institucional de los centros educativos. En él
las instituciones educativas, los docentes, el sistema científico y técnico y las empresas
pueden experimentar formas de enseñar y aprender. Las experiencias, sus resultados y
conclusiones son transferidas a las escuelas y centros de formación, los que a su vez
realimentan con sus aportes la Red Tecnológica de la cual forma parte el CeNET. Además
cuenta con quince Unidades de Gestión de Aprendizaje, ocupándose cada una de ellas de un
aspecto particularizado de las tecnologías de producción, de las comunicaciones, gestión,
mecanización y robotización, de aprendizaje y simulación, de control de procesos, de cultura
tecnológica, etc., con el equipamiento y recursos propios del campo tecnológico abarcado.
Asimismo, desde el año 1996, convoca a grupos de docentes y alumnos de escuelas medias
argentinas a participar de las Olimpiadas Nacionales en Internet (propuesta que está dirigida a
promover y facilitar la expresión de grupos de alumnos y docentes que, en forma participativa
y creadora, elaboran proyectos con contenidos educativos significativos para la Argentina y la
comunidad internacional para ser difundidos a través de la Web).

El segundo (DNETPyO) ha sido responsable de: (i) elaborar conjuntamente con las
jurisdicciones educativas y los actores de la producción y el trabajo, los lineamientos
generales de la educación técnico profesional básica; (ii) diseñar conjuntamente con los
actores citados los contenidos curriculares, la gestión institucional y la formación docente en
materia de educación tecnológica; (iii) desarrollar acciones y programas destinados a vincular
y articular las áreas de educación tecnológica con los sectores del trabajo y la producción, a
nivel regional e interregional; (iv) organizar el sistema de información que vincula las áreas
de educación y trabajo; (v) coordinar y promover programas de asistencia económica e
incentivos fiscales destinados a la actualización y el desarrollo de la educación tecnológica;
(vi) coordinar programas nacionales y federales tendientes a la formación y actualización
tecnológica en forma articulada entre los sistemas productivos y educativos, a través de la
Red Federal de Formación Técnico Profesional; (vii) ejecutar las acciones relativas a la
adjudicación y control de la asignación del Crédito Fiscal, Ley Nº 22.317.

Entre los resultados contabilizados por el INET, en respuesta a la prolongada ausencia de

políticas que impulsaran y orientaran procesos de innovación de carácter sistémico, pueden
mencionarse los siguientes:

(i) Se definieron y promovieron estrategias y acciones en torno la noción de familia

profesional, que agrupa un conjunto amplio de ocupaciones que por estar asociadas al proceso
de producción de un bien o servicio mantienen una singular afinidad formativa y comparten el
significado en términos de empleo.

(ii) Se integraron, desde el año 1996, en la estructura curricular de nivel Polimodal

alternativas de formación –itinerarios formativos- en distintas áreas, que deberían certificar
calificaciones profesionales y recuperar la tradición de enseñanza técnico-profesional del
sistema educativo argentino.

(iii) Se promovió en algunas provincias, a partir del año 1998, el desarrollo de proyectos
denominados Sistemas Locales de Ofertas y Servicios Educativos (SILOSE), como una
alternativa para superar la fragmentación y las falencias en la organización de la oferta de
Formación Técnica Profesional (FTP) en sus diversas variantes. Con ellos se ha perseguido la
configuración, en los distintos ámbitos territoriales, de sistemas complejos de servicios de

27
FTP que involucren a la totalidad de las instituciones que se desempeñan en ese campo, para
proporcionar una respuesta de creciente grado de eficacia y eficiencia a los requerimientos de
formación del contexto socio-productivo local y regional.50

(iv) También se diseñaron los Trayectos Técnico Profesionales (TTP), que constituyen ofertas
formativas de carácter opcional para los estudiantes o egresados de la Educación Polimodal.
Su función es formar técnicos en áreas ocupacionales específicas, cuya complejidad requiere
el dominio de competencias profesionales que sólo es posible desarrollar a través de procesos
sistemáticos y prolongados de formación. Estos Trayectos Técnico-Profesionales proponen
una formación basada en competencias y presentan una estructura curricular modular, que
permite flexibilizar el curriculum y brindar alternativas para diferentes contextos y
alternativas institucionales. Los perfiles desarrollados por el INET, que han sido aprobados
por el Consejo Federal de Cultura y Educación, son: Aeronáutica; Salud y Ambiente;
Producción Agropecuaria; Construcciones - Técnico; Construcciones - Maestro Mayor de
Obras; Tiempo Libre, Recreación y Turismo; Comunicación Multimedial; Gestión
Organizacional; Informática Profesional y Personal; Industria de Procesos; Equipos e
Instalaciones Electromecánicas; Electrónica; Automotores y Aviónica.

Entre las propuestas recientes se encuentra la oferta formativa complementaria que aborda
la vinculación de los alumnos con el mundo del trabajo en espacios curriculares
especialmente diseñados con tal finalidad. La oferta, que respeta los requisitos de ingreso a
ciclos y niveles ya acordados y vigentes federalmente, propone que los alumnos desarrollen
capacidades que faciliten el reconocimiento de las características y necesidades socio-
culturales y productivas de la comunidad en que tiene lugar su proceso formativo, respetando
la finalidad formativa propia del tercer ciclo de la EGB.51

Asimismo, bajo la concepción de formación a lo largo de la vida, el INET elevó una

propuesta para facilitar a los individuos procesos de reinserción laboral continuos mediante la
ampliación de sus conocimientos. El 6 de noviembre de 2002 fue aprobado por la Asamblea
del Consejo Federal de Cultura y Educación el “Acuerdo Marco: Sistema Nacional de
Formación Profesional de la República Argentina” (SNFP), que permitiría consensuar
federalmente los aspectos prioritarios para la aplicación de la LFE en temas de Formación
Profesional. La consolidación de dicho ámbito se encuentra en cabeza del INET y de la
Secretaría de Empleo del Ministerio de Trabajo. La organización del SNFP implica un
proceso gradual y progresivo de implementación de acciones a nivel nacional. En sí, el SNFP
es una herramienta de planificación estratégica para definir y construir políticas públicas en
materia de Formación Profesional, a través de la promoción y generación concertada de
planes y proyectos de desarrollo sectorial y/o territorial que permitan el trazado de
orientaciones estratégicas; el reordenamiento del sistema de calificaciones laborales, el
establecimiento de prioridades en función de determinadas poblaciones; el mejoramiento de la
calidad de los servicios educativos para su adecuación a los nuevos requerimientos; y
ampliación del financiamiento de la Formación Profesional. La importancia del acuerdo
radica en que retoma el valor dado a la Formación Profesional a partir de la reforma
constitucional del año 1994 y la inclusión como componente de los programas y políticas de
empleo en la LNE y también como parte de la política educativa en la LFE. Sin embargo, es

50
Hernández, Daniel y Sotelo, Jorge (1999). “Descentralización y transformación de la Formación técnico
profesional. Notas a partir de la experiencia Argentina”. Mimeo.
51
INET (2002). “Acuerdo Marco Vinculación con el Mundo del Trabajo en el Tercer Ciclo de la EGB”.
Documento habilitado para la consulta por la Asamblea del Consejo Federal de Cultura y Educación del 6 de
noviembre de 2002.

28
de destacar que en un año que corre desde la firma del Acuerdo Marco no se han registrado
avances en el mismo.

Con respecto a los TTP, el Centro Argentino de Ingenieros (CAI) afirmó que son una
figura borrosa, confusa, sin tradición y que han quedado sin definición concreta y un tanto a la
deriva. En resumen no cubren las exigencias del técnico clásico de nivel medio argentino.52

Para el año 2004 el INET busca fortalecerse institucionalmente como aquella instancia de
relación con el mundo productivo y del trabajo, haciéndolo capaz de dar respuestas efectivas
y eficaces a los mismos. Para ello se propone la realización de acciones de formación,
capacitación, certificación y acreditación para el trabajo productivo sostenible, de alta calidad
y competitividad. Entre las acciones a impulsar se destacan: (i) el desarrollo de mecanismos
de cooperación internacional a efectos de favorecer el mejoramiento cualitativo de la oferta de
formación tecnológica y técnica; (ii) la consolidación de los espacios de intercambio
Interescolar (Olimpíadas Nacionales de Contenidos Educativos en Internet); (iii) el
establecimiento de metodologías relativas a recursos didácticos multimediales que puedan ser
utilizados para enseñanza-aprendizaje en el marco de la formación tecnológica y técnica; (iv)
el desarrollo de un mapa económico actual y prospectivo de la realidad nacional y
jurisdiccional con indicadores educativos y productivos; (v) el armado de escenarios
jurisdiccionales de intercambio y relación entre el mundo laboral y el educativo; (vi) la
promoción de las bases del Anteproyecto de Ley de Formación Técnico Profesional, acción
que se viene prorrogando desde 2002; (vii) el desarrollo de procesos participativos de
investigación para el sector de las Pymes y Micro; (viii) la elaboración de indicadores de
capacidades y competencias profesionales, enmarcadas en un sistema de evaluación y
pertinencia con reconocimiento federal educativo y productivo; (viii) la generación de vías de
financiamiento alternativo – incentivos fiscales – para la consolidación y sustentabilidad de
las ofertas de educación técnico profesional, así como la búsqueda de otras posibles fuentes
de financiamiento para poner a disposición del sistema educativo; (ix) el recupero y
administración de incentivos fiscales para el fortalecimiento en la aplicación de la formación
tecnológica y técnica.

No obstante a los planes para el futuro, corresponde destacar que del análisis de los
enunciados surge que se abandonaron algunos proyectos de acciones esenciales, que si bien
fueron incluidos y presupuestados en los últimos tres ejercicios no tuvieron principio de
ejecución, como ser: la búsqueda de modelos de escuela técnica y tecnológica de nivel medio,
y la asistencia técnica a las provincias a fin de generar capacidades que permitan un proceso
de transformación en la educación técnico-profesional.53 El presupuesto asignado para 2004 es
de aproximadamente U$S 3.6 millones, que supera en un 31% al de los ejercicios 2003 y
2002; debiéndose destacar que en los tres últimos ejercicios el nivel de ejecución fue de
aproximadamente el 70%, no alcanzándose las metas físicas previstas.54

En resumen, en los ocho años que van desde su creación el INET no se ha consolidado
como la institución con capacidad suficiente y necesaria para formular e implementar la
política pertinente a la enseñanza técnica y profesional en apoyo a los objetivos generales
asignados al proceso educativo, así como a las exigencias sociales y económicas nacionales.

52
Centro Argentino de Ingenieros (2003). “La Ingeniería en la Sociedad Argentina. Los ingenieros y sus
profesiones de apoyo”. Documento para la Jornada de Ciencia y Tecnología del Diálogo Argentino.
53
Véase Proyecto de Ley de Presupuesto General de la Administración Nacional para el Ejercicio Fiscal del año
2004.
54
Oficina Nacional de Presupuesto (2003). Infomre de Ejecución Físico - Financiera - Presupuesto de la
Administración Nacional. Secretaría de Hacienda.

29
Tampoco ha cubierto las expectativas de logro de una mayor eficiencia y eficacia en el sector,
ampliando los horizontes de la enseñanza y sirviendo de introducción al mundo del trabajo y
al mundo de la tecnología y de sus productos; además no ha atraído el interés de quienes
abandonaron los estudios, sin tener aptitudes u objetivos profesionales definidos, para ser
preparados en un oficio o profesión u orientados hacia la formación dispensada fuera del
sistema de educación formal, coadyuvando así al desarrollo de aptitudes o la selección de una
actividad que les permita acceder a un primer empleo y a proseguir un camino de crecimiento
profesional y personal.

II. LA PROBLEMÁTICA DE LOS JÓVENES Y LA RESPUESTA DEL ESTADO

En el siglo XXI, el temor al futuro y la desorientación son las principales marcas de toda una
generación de jóvenes nacidos desde fines de los años setenta y socializados en medio de
duras condiciones económico-sociales. Este sentimiento no es nuevo, ha existido desde fines
de la década del ochenta y deviene de la persistente imposibilidad de incorporarse
activamente a la fuerza de trabajo. Si bien, para unos pocos la rápida globalización y el
cambio tecnológico les ha permitido realizar trabajos productivos y generar ingresos, para la
mayoría han sido los causantes de un agravamiento de la vulnerabilidad y el empobrecimiento
de sus hogares.

Estos jóvenes que hoy ya pasaron la mayoría de edad chocan con una realidad frustrante
que les impide aspirar a un mejor nivel de vida económico y cultural como el que aguardaban
sus padres. Diversas cifras dan cuenta de esta realidad; según el INDEC (EPH, mayo 2003),55
la desocupación alcanza con mayor fuerza a los jóvenes, de los cuales un millón trescientos
mil de ellos, de entre 15 y 24 años, no estudian ni trabajan. Mientras la tasa general de
desocupación bajó dos puntos de 17,8% en octubre de 2002 a 15,6% en mayo de 2003, en los
jóvenes alcanzó el 35%, superando en más del doble a la de la población económicamente
activa.

Si el análisis se realiza sobre la medición del rango de edad de entre 15 y 19 años, se

puede observar que el desempleo en ellos es altamente creciente. En la década del ochenta
rondaba el 15%; a comienzos de la década del noventa subió al 20%; con el Tequila (1995)
alcanzó el 51,8% y desde entonces se mantuvo entre el 35 y 45%, para trepar al 51,2% en
mayo de 2003. La primera explicación del crecimiento del desempleo es que los más jóvenes
no reciben los beneficios del Programa Jefes de Hogar56 ni del Programa Familias por la
Inclusión Social57 (a pesar de estar previsto en la reglamentación), por lo que la falta de
trabajo no tiene ningún atenuante.

Pero hay otras causas a las que obedecería el crecimiento del desempleo juvenil y de la
problemática inherente, como ser que los jóvenes pertenecen a familias desocupadas o que
ganan poco, por lo cual tienen que salir a buscar trabajo a edades muy tempranas para
compensar la falta o los pocos ingresos de sus padres. Los empleos a los que pueden acceder
los jóvenes son precarios, no pudiendo en la gran mayoría de los casos seguir la escuela
55
Instituto Nacional de Estadística y Censos – INDEC (2003). “Encuesta Permanente de Hogares, indicadores
socioeconómicos para los 31 aglomerados urbanos mayo 2003”.
56
El Decreto N° 565 (2002) de creación del Programa Jefes de Hogar, ejecutado por el Ministerio de Trabajo,
Empleo y Seguridad Social, previó en su reglamentación que los beneficios del Programa puedan extenderse a
desocupados jóvenes [...] que no hubieran accedido a una prestación previsional.
57
El Programa Ingreso para el Desarrollo Humano / IDH (Reformulación del Programa de Atención a Grupos
Vulnerables BID 1021 OC-AR y 996 SF-AR), ejecutado por el Ministerio de Desarrollo Social, prevé el
otorgamiento de un subsidio a los jóvenes entre 19 y 24 años que no estudian ni trabajan con el objetivo de que
finalicen sus estudios primarios, secundarios y/o terciarios.

30
secundaria ni continuar en la universidad, lo cual reduce las posibilidades de progreso futuro.
Los que consiguen algún empleo lo logran en ocupaciones descalificadas, con horarios
flexibles y rotativos, con muy bajos salarios, casi sin respeto por los derechos laborales y en la
mayoría de los casos "sin registrar". El resto, que no encuentra trabajo, pasa a integrar ya
desde muy joven la legión de los desocupados, viendo disminuir sus calificaciones y aumentar
las dificultades para insertarse laboralmente.

La observación anterior concuerda con los resultados de estudios recientes que dicen:

(i) Altimir, Beccaria y Gonzalez Rozada (2003)58: en todos los estratos sociales, la
mayoría de jóvenes que trabajan no asisten a la escuela. Otro tanto ocurre con los que se
declaran desocupados, que ya han tomado la opción de no seguir estudiando y estarían
buscando trabajo; aunque esta opción es más general entre los pobres que entre los que no lo
son. La mayoría de los que asisten a la escuela (93%) son inactivos. Sin embargo, la minoría
de jóvenes que no asiste y permanece inactiva representa un serio peligro de exclusión social:
del total de 323 mil jóvenes en esa situación, 172 mil pertenecen a hogares indigentes Las
estadísticas oficiales también marcan un fuerte incremento de la cantidad de jóvenes que no
estudian ni trabajan.

(ii) Salvia y Tuñon (2003)59: la principal forma de ingreso y ocupación en el mercado

laboral por parte de los jóvenes es el sector informal, pues actualmente 6 de cada 10 jóvenes
ocupados entre 15 y 24 años se emplean en dicho sector. Cabe señalar que en los adultos de
25 a 64 años la relación es de 5 de cada 10. Con respecto a los ingresos horarios son
superiores los que reciben los mayores de 24 años; existiendo una brecha que va del 25% al
70% dependiendo del tipo de tarea y calificación. Se destacan como diferencias importantes
las de puestos calificados en tareas de comercialización (77%) y administrativo contables
(59%). Traducido en pesos, los ingresos horarios más bajos de los jóvenes que se dedican a
tareas de comercialización y/o producción en puestos no calificados son de $ 1,70. Este monto
es inferior al ingreso horario que perciben los beneficiarios del Programa Jefes de Hogar ($
1.88).

De lo expuesto luce que tanto la ocupación precaria como la desocupación juvenil dan
inicio a un círculo vicioso de perpetuación del problema, que condena a miles de adolescentes
a la pobreza o la marginalidad, y, desde el punto de vista social, a la probabilidad de la
derivación en conductas delictivas.

Cabe mencionar que la población joven de entre 15 y 24 años de la República Argentina es

(según el Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas 2001) de 6.387.643. Este
número significa que los jóvenes constituyen el 17,62% del total de la población. Las
proporciones de varones y mujeres en ese rango de edad muestran algunas diferencias entre sí
a nivel nacional (el 18,18% corresponde a los varones y el 17,08% a las mujeres). Con
respecto al nivel máximo de instrucción alcanzada por este grupo poblacional el 70,08% no
supera el secundario completo (distribuidos por subconjunto en el 74,08% dentro del de los
varones y el 66,02% dentro del de las mujeres). Quienes lograron finalizar el ciclo primario
completo alcanzan el 61,60% del grupo (distribuidos por subconjunto en 64,33% dentro del
de los varones y 58,84% dentro del de las mujeres).

58
Altimir, Oscar; Beccaria, Luis y Gonzalez Rozada, Martín (2003). “Economía Laboral y Políticas de Empleo.
Estudio 1.EG.33.3. Estudios sobre Empleo. Componente A”. Préstamo BID 925/OC-AR. Pre II. Coordinación
del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Buenos Aires
59
Salvia, Agustín y Tuñón, Ianina (2003). Los jóvenes trabajadores frente a la educación, el desempleo y
deterioro social en la Argentina. Fundación Friedrich Ebert en la Argentina.

31
 De la marginación y la exclusión social que afecta a muchos jóvenes, y del desaliento que
apresa a otro importante conjunto, se puede obtener un acercamiento a la situación de la
sociedad argentina del siglo XXI, que provoca gran preocupación que aun no tiene
correspondencia con una adecuada respuesta desde el Gobierno.

Como se citó en el primer párrafo de esta sección, la problemática no es nueva a pesar de

no haber tenido antes tal magnitud. El disparador o acelerador del proceso puede ubicárselo a
fines de la década del ochenta, en la cual el gobierno justicialista, que asumió a mediados de
1989, puso en marcha una estrategia para redefinir el alcance de la intervención del estado y
llevar a la práctica el ideal “neoliberal” (o “neoconservador”) de un estado subsidiario, que
ya había sido proclamado por el gobierno “de facto” del período 1976-1983, implementando
un ambicioso plan de reformas estructurales que apuntaban a desregular los mercados y a
reducir la esfera de la actividad estatal en la economía y en las áreas sociales.60

La implementación de este plan de reformas, si bien inicialmente modificaron la tendencia

negativa de la década anterior, produjeron rápidamente una nueva y prolongada agudización
del problema acumulando tensiones sociales, cuyo núcleo está centrado actualmente
(primeros años del siglo XXI) en el mal funcionamiento del mercado de trabajo, la
concentración de la riqueza y el aumento de la pobreza.

Las empresas, en respuesta al modelo económico incipiente, iniciaron -en ese entonces,
década del noventa- un proceso de reestructuración que en muchos casos significó
reducciones de personal, tal como ocurrió en las industrias ubicadas en sectores que
encontraron serias dificultades para competir con las producciones importadas (p. ej.: el textil
o el papel), o empresas privatizadas. El gobierno nacional también redujo significativamante
el número de empleados públicos, y las provincias adoptaron medidas similares.

Como resultado medidas anteriores, las tasas de desempleo experimentaron un importante

crecimiento, alcanzando a mediados de 1990 en el Gran Buenos Aires la cota del 8,6%. En
ese entonces una tasa de desempleo de ese orden era considerada alta y constituía un
fenómeno nuevo en la Argentina, donde en la década anterior la tasa de desempleo se había
ubicado a niveles cercanos al friccional (por ejemplo 2,2% en 1980, o 4,8% en 1985). El
crecimiento del desempleo era atribuido a las medidas de reconversión y a las nuevas entradas
al mercado de trabajo, en particular de jóvenes, donde el desempleo se ubicaba en el 18,4% en
1990, y de mujeres, cuya tasa estimada de actividad se ubicaba en el 27,5% en mayo de ese
año. Por otra parte, como resultado de la ola de nacimientos producida en la Argentina en los
año 70’, la tasa de crecimiento de los jóvenes en la población económicamente activa pasó del
1,21% en la década de los 80’al 2,38% en la década de los 90’. Con respecto a la tasa
evolución anual promedio de los jóvenes (15 a 24 años) entre 1991 y 2001 fue del 1.8%. Ello
representó un incremento estimado anual en el número de jóvenes de 99.000 en 1993, con
proyección de 110.000 para el año 2000.

60
El plan de reformas estructurales, orientado hacia un modelo de “libre competencia del mercado”, incluía
entre otras medidas a: (i) una remoción de barreras no tarifarias, con lo cual la economía se abrió total y
abruptamente a flujos de importaciones de bienes y servicios; (ii) una política integral de reducción del tamaño
del sector público; (iii) la privatización de empresas públicas; (iv) la transferencia de mayores competencias a las
provincias; (v) un manejo distinto de la política macro-económica con la adopción de un régimen de
convertibilidad cambiaria a tasa fija; y (vi) libre movimiento de capitales. El país reprogramó su deuda externa,
comprometiéndose al cumplimiento de los pagos en el marco del Plan Brady, y modificó su perfil tributario en
favor de impuestos indirectos de base universal, al tiempo que se degradaron los componentes universales del
gasto social en favor de políticas “focalizadas” en grupos de población seleccionados.

32
 Ante este panorama, la principal respuesta del Estado a la problemática de los jóvenes se
manifiesta a través de las políticas de capacitación laboral a jóvenes. Ellas fueron orientadas
por actores externos (BID) e implementadas por el Estado nacional a través de programas,
dentro del marco de la Ley Nacional de Empleo- y de la Ley Federal de Educación,
reproduciendo para el diseño de los programas de capacitación (Proyecto Joven componente
principal de los Programas de Apoyo a la Reconversión Productiva y de Apoyo a la
Productividad y Empleabilidad de Jóvenes) el diagnóstico de Chile, es decir que se hizo con
un débil conocimiento de la realidad local, sin participación alguna de los jóvenes en la etapa
de formulación como así tampoco de los actores involucrados, con capacidad de incidir en el
problema. Esto implicó una automatización del proceso de formulación, respondiendo al
ensayo de una estrategia que perseguía múltiples objetivos (explícitos y subyacentes), según
se detallan a continuación:

(i) Apoyar el proceso de reconversión productiva, puesto en marcha por el Gobierno

Argentino a mediados de 1993 en consonancia con el conjunto de acciones destinadas a
soportar las reformas estructurales de la economía del país, mediante el aumento de la oferta
de mano de obra semi-calificada en oficios en los que dicha mano de obra era considerada
insuficiente y para los cuales existía evidencia de demanda por parte de los sectores
productivos.

(ii) Satisfacer las necesidades de formación acelerada de los recursos humanos en una
economía en transformación que requería de nuevas calificaciones y mayor productividad.

(iii) Aliviar la marginalidad laboral emergente de los procesos de globalización económica,

reconversión productiva y racionalización administrativa de los sectores públicos y privados
del país. Mejorar las posibilidades de inserción laboral y social de los jóvenes que enfrentaba
problemas de marginalidad o exclusión socio-laboral

(iv) Contribuir a la conformación y consolidación de un sistema de capacitación laboral en el

país; esperándose que a mediano plazo, estrechamente relacionado a las reformas que el país
estaba implementando, la ejecución del Proyecto coadyuvara a la erosión del CONET y a la
conformación de un Sistema Nacional de Formación Profesional.

Cabe destacar que en la formulación de los programas, la identificación del problema es el

aspecto más complejo y crucial para definir las características de la intervención y determinar
los objetivos y los medios para alcanzarlos. En esta etapa es importante entender cuáles son
las debilidades y fortalezas (en términos de conocimientos, valores y potencialidades) de los
jóvenes y de los distintos tipos de actores, que pueden aportar ya sea en la identificación del
problema como en su solución. También es importante mencionar que la importancia de la
identificación precisa del problema reside que ella es un insumo básico para plantear
objetivos en términos de resultados e impactos esperado.

En los programas y proyectos con financiamiento externo es casi una norma que el país
prestatario contrate -siguiendo la recomendación del organismo financiero- consultores
extranjeros o locales -recomendados por el Banco- para la etapa de preparación. Esta práctica
se confirma en el caso argentino, donde los “expertos extranjeros”, atendiendo los
lineamientos de los funcionarios del Banco, identificaron los elementos -principales nexos
causales- constituyentes del problema, elaboraron los instrumentos normativos y
determinaron el modelo de intervención -formulación integral del proyecto-, cumpliendo los
requisitos necesarios para superar la evaluación de la factibilidad financiera y técnica que
debía realizar el BID. Sin embargo, el diseño no incorporó las recomendaciones sobre

33
metodología a utilizar, ni las lecciones resultantes del Programa Chile Joven,61 que a su vez se
basó en los antecedentes de los programas de empleo y entrenamiento para jóvenes con
severos problemas sociales ejecutados en E.U.A. y Gran Bretaña a principio de los 80’. De
esta forma, el Proyecto Joven implementado en la Argentina tuvo un diagnóstico débil –no
ajustado a la realidad-, expresado en una escasa reflexión y explicitación de las relaciones
causales que sustentó el modelo de intervención y haciendo uso una receta preconcebida, con
excesiva simplificación de la realidad social existente, para atender un problema complejo.

Asimismo, para asegurar que el proyecto fuera llevado a cabo, en la etapa de ejecución se
renovaron los contratos de consultorías extranjeras para el diseño de estudios -que
continuaron ignorando el análisis de la realidad local-, el entrenamiento del personal de la
unidad ejecutora y el fortalecimiento institucional.

Por su escala, magnitud de recursos utilizados y por tratarse de un experiencia novedosa en

Argentina,62 al igual que en Chile, se acordó la realización de evaluaciones sistemáticas que
permitieran sacar conclusiones que fueran más allá de la mera percepción de los destinatarios
y ejecutores, a fin de examinar los resultados de la intervención, la medida en que se
producían cambios en la dirección deseada y si éstos eran atribuibles al proyecto. Esto
suponía no sólo la determinación del grado de logro de las metas cuantitativas (cursos
impartidos, beneficiarios capacitados, etc.) sino también la comparación de la situación inicial
y la situación final de la población destinataria para determinar los cambios producidos. La
aplicación de este último enfoque implicaba el cumplimiento de ciertos requisitos
metodológicos, que abarcan aspectos técnicos y humanos, además de la necesidad de precisar
los objetivos e indicadores a investigar.

Cabe señalar que los procesos de evaluación no son de fácil aceptación, porque pueden
llegar a conclusiones que no son del todo aceptables para las autoridades políticas,
administrativas y aun para el organismo financiero que promovió el modelo de intervención,
cuestionándose los fundamentos mismos de las políticas sociales, al ponerse de manifiesto la
aplicación de estrategias de bajo impacto y -en algunos casos- objetivos políticos subyacentes
de mayor relevancia que los objetivos explícitos. Es por ello que las propuestas de evaluación
incluyen factores que se complementan entre sí y los informes comúnmente resaltan los
resultados positivos.

La recopilación bibliográfica muestra que: (i) algunos investigadores, en coincidencia con

los informes de seguimiento realizado por el BID y la Unidad Ejecutora del Programa,
emitieron conclusiones positivas sobre el Proyecto Joven (Castro, 1996, 1997; Gallart, 1999);
y (ii) que también coexistieron fuertes opiniones en sentido contrario provenientes de otros
investigadores y de altos funcionarios políticos (Jacinto, 1997). En el año 2001 el Proyecto
Joven fue dado de baja, primero solo exteriormente a través de un cambio de nombre (pasó a
denominarse Programa Capacitar, en el cual las acciones totales no superaron los 240 cursos)
61
Según el informe preparado por la Unidad Coordinadora del Programa de Capacitación para la Reunión de
Evaluación BID-UCP (Washington D.C. 4-5 de agosto de 1994): “El Programa Chile Joven fue concebido para
dar respuesta a una problemática muy precisa de un país específico en un momento concreto. Dado que cada país
es distinto y las circunstancias cambiantes, intentar replicar de forma mecánica el proyecto chileno a otros países
sería un error. Lo que si es reproducible y, seguramente podría repetirse con éxito en otros proyectos, es la
metodología y procedimientos seguidos en el País y el Banco en la conceptualización y diseño del Programa”.
62
En la nueva estrategia, el papel del Estado cambió, pasando de ser proveedor de capacitación (como ocurría
con los programas basados en las instituciones públicas de formación profesional y escuelas) a ser contratista de
servicios, orientados por la demanda. Como agente financiero, el gobierno estableció normas para la
contratación de la capacitación, selección de proveedores y ofertas, generalmente en base a procedimientos de
adquisiciones fijados por el organismo multilateral de financiamiento (BID).

34
y luego sí, en forma definitiva, antes de finalizar el año, con su interrupción total. Esto último
implicó no sólo el cierre de un programa, sino también la interrupción de la política nacional
de capacitación laboral a jóvenes y de la atención a los jóvenes con acciones masivas
diferentes a la transferencia de los recursos del Programa Nacional de Becas –con el que se
contribuye con las familias más necesitadas de modo que sus hijos concurran a la escuela-.

Debido a que el tiempo y las circunstancias pueden modificar la visión de la realidad

histórica y hacer parecer lo bueno como malo o viceversa, se ha considerado conveniente
incluir en el artículo un resumen de los resultados e impacto de esta política sectorial, que
constituye el último antecedente significativo -desde la perspectiva de recursos financieros
asignados-, para la que se previó una inversión de U$S 522 millones (de los cuales U$S 217
millones provenían del Fondo Nacional de Empleo y U$S 305 millones de tres préstamos
otorgados por el Banco Interamericano de Desarrollo).63

1. PROYECTO JOVEN

1.1. Objetivos

El Proyecto Joven, réplica mecánica en Argentina del modelo diseñado en Chile, fue el
componente principal del PARP y del PAPEJ. Sus objetivos explícitos fueron proporcionar
armas eficaces a los jóvenes para ingresar con éxito al mercado laboral y apoyar el
crecimiento de las empresas productivas necesitadas de mano de obra capacitada, mediante
una formación laboral gratuita en el nivel de semi-calificación, que ampliaría en todo el país
la perspectiva de empleo de los sectores menos favorecidos y dotaría a los sectores
productivos de mejores posibilidades de crecimiento y desarrollo.

La población destinataria fueron los jóvenes de ambos sexos mayores de 16 años,

provenientes de hogares de bajos ingresos, con bajo nivel de formación, con escasa o nula
experiencia laboral, en condición de desocupados o subocupados; orientándose
específicamente a aquellos jóvenes que se encontraban en situación social desventajosa,
agravada por su bajo nivel educativo, las pocas oportunidades para continuar su formación y
la escasez de antecedentes laborales.

El Proyecto Joven comenzó a ejecutarse a fines de 1993, en el ámbito del Ministerio de

Economía, pasando en 1996 con toda su estructura al Ministerio de Trabajo. De acuerdo a la
reglamentación del Proyecto Joven los cursos, que permitían un máximo de 20 participantes,
eran de naturaleza eminentemente práctica y sus contenidos debían ser diseñados por las
instituciones de capacitación en respuesta a los requerimientos que les planteaban las
empresas productivas y de servicios. Estaban compuestos por dos fases: (i) fase de
capacitación con duración máxima de tres (3) meses, a realizarse en la institución de
capacitación (ICAP), donde los beneficiarios adquirirían conocimientos, destrezas y
habilidades básicas para el desempeño de una ocupación; y (ii) fase de pasantía a realizarse en
empresas (EMPA), bajo la supervisión directa de la ICAP, donde los beneficiarios se
desempeñarían en un puesto de trabajo acorde con la ocupación para la que habían sido
capacitados, con una duración que no debía exceder el número de días de la fase de
capacitación.

63
Esta sección es una versión muy resumida del documento elaborado por el autor bajo el título de: “¿Éxito o
fracaso de las políticas públicas de capacitación laboral a jóvenes? Evaluación del programa testigo: Proyecto
Joven de Argentina (1993-2000)”, aprobado -con recomendación de publicación- como tesis para la obtención
de título de posgrado de: Magíster de la Universidad de Buenos Aires en Administración Pública, Marzo 2003.

35
 Para la selección de las ICAP, se convocaban concursos abiertos del que podían participar
todos los potenciales oferentes sin restricción de país origen. La selección y adjudicación de
los cursos se realizaba mediante licitaciones públicas internacionales, aplicando
procedimientos fijados por el BID. En teoría se adjudicaban aquellas ofertas que presentaban
diseños de cursos que satisfacían los criterios de calidad pedagógica y presentaban los
menores costos. Las ICAP, en sus ofertas, debían presentar cartas de intención de las
empresas para recibir a los beneficiarios en sus instalaciones durante la fase de pasantía; así
como una descripción detallada de los propósitos y tareas a ser realizadas durante esa fase.
Dicha carta de intención era considerada como indicador de una demanda de necesidades de
personal semi-calificado.

La supervisión de los cursos y pasantías era realizada por empresas externas contratadas a
través de licitaciones públicas. Los aspectos que se debían verificar eran: (i) identidad de los
asistentes a los cursos y pertenencia a la población objetivo; (ii) correspondencia entre los
diversos aspectos del curso dictado versus lo adjudicado -objetivos, contenidos, actividades y
mecanismos de evaluación de la actividad de capacitación-; (iii) capacidad de los docentes a
cargo del curso -curriculum vitae-; (iv) equipamiento, material didáctico que utilizará el
docente, material didáctico que se les proveería a los alumnos, infraestructura edilicia que se
utilizaría para el curso.

A partir de 1997 -segundo tramo del Proyecto Joven- los Ministerios de Trabajo y de
Educación -nuevo actor- realizarían acuerdos con los sectores productivos sobre el contenido,
estructura y mecanismos operativos para diseñar e implantar un Sistema Nacional de
Educación para el Trabajo, que le permitiera a los beneficiarios transitar desde programas de
capacitación a corto plazo de carácter informal (ofrecidos por el Ministerio de Trabajo -
Proyecto Joven u otros) hacia programas de capacitación y educación técnica estructurados
por el sistema formal de la educación (como los ofrecidos teóricamente por el INET). Dicha
estructura formaría una cadena continua de oportunidades educativas para la población
objetivo, lo cual : (i) aseguraría la sostenibilidad técnica del sistema; (ii) permitiría
racionalizar el uso de los recursos que ambos Ministerios invierten en este segmento
educativo, para darle sostenibilidad financiera al sistema; (iii) atender más adecuadamente las
demandas del sector productivo y (iv) diseñar e implantar sistemas de seguimiento, monitoreo
y evaluación de los resultados para mejorar las ofertas educativas del sistema.

En resumen sus objetivos fueron: (i) desde un enfoque sistémico, conformar y consolidar
un sistema de capacitación laboral en el país, mediante el desarrollo de la oferta privada de
servicios de capacitación -que deberían ser orientados por la demanda-, y reemplazar al
sistema del CONET, y al mismo tiempo apoyar el proceso de reconversión productiva,
aumentando la oferta de mano de obra para atender las necesidades de la demanda laboral; y
(ii) desde un enfoque social, elevar las posibilidades de inserción laboral y social de jóvenes
con problemas de marginalidad o exclusión socio-laboral, por el bajo nivel educativo,
brindando acciones de capacitación laboral teórico-práctica gratuita (véase diagrama 1).

1.2. Resultados

Corresponde señalar que cualesquiera que sean los objetivos de las políticas, a nivel del
Proyecto la orientación hacia los resultados es determinante de la existencia del mismo. Cabe
recalcar que el modelo de organización y gestión que se adoptó implicaba el
desmantelamiento de una institución monopólica, de gestión pública, calificada como lenta,
ineficiente e inflexible y, en su reemplazo, la creación, por medio del Proyecto, de un

36
mercado competente -gestión privada-, ágil y flexible, en el que las instituciones compiten
con sus servicios en base a calidad y precio.

Los resultados exhibidos por el Proyecto muestran que en términos de efectividad, es decir
comparación de metas previstas versus las alcanzadas -beneficiarios capacitados sobre los
previstos-, el grado de cumplimiento fue del 115,6% en el primer tramo y 8,51% en el
segundo tramo. El indicador del conjunto, sin distinguir tramos, alcanzó al 46,75%,
equivalentes a 130.888 jóvenes capacitados sobre un total previsto de 280.000. El alto
guarismo registrado en el primer tramo fue la razón principal para que el Proyecto Joven fuera
considerado exitoso, ya sea por las autoridades nacionales vinculadas a él como por el BID,
que de esta forma reafirmaban la validez de la receta ensayada.

En términos de eficacia (que tiene que ver con el hacer efectivo el propósito en el tiempo
previsto), los indicadores señalan para el primer tramo el 69,4%, y el 8,51% para el segundo
tramo, siendo el correspondiente para ambos en su conjunto el 35,06%. Aquí se debe recalcar
que el logro de la eficacia ha sido uno de los postulados de la Reforma del Estado (Ley
23.696/89).

Con respecto a la eficiencia (que para otros fines podría asociarse con el hacer las cosas
correctas, pero que aquí se la ha considerado como la combinación de costo, tiempo y
resultados en unidades físicas), los guarismos arrojan: en el primer tramo el 71,3%, en el
segundo el 12,27% y en el acumulado el 37,38%.

También corresponde destacar aquí que, si bien la inversión prevista originalmente fue de
U$S 522 millones, se ejecutó sólo el 45% de lo previsto es decir U$S 235 millones, por falta
de coordinación, capacidad de gestión y decisiones erráticas (marchas y contramarchas). Vale
mencionar que los organismos multilaterales perciben una comisión de crédito o compromiso
de aproximadamente el 1% anual sobre los montos del préstamo no desembolsados. Es decir
que, ya sea que el préstamo se ejecute o no, contabilizan prácticamente las mismas utilidades,
pues en caso de desembolsar reciben como ingresos propios el 1% por sobre la tasa de interés
aplicable, de los fondos que obtienen en el mercado financiero.

1.3. Impacto

En términos de impacto, la metodología utilizada para la determinación se basó en la

comparación entre guarismos del grupo de control y de beneficiarios, de la cual surge que:

(i) El impacto sobre las tasas de inserción laboral fue negativo (a favor del grupo de control o
comparación) o muy bajo cuando fue positivo (a favor de los beneficiarios), variando en este
último caso hasta el 1,4% para los varones (a los once meses de finalizado el curso) y al 5,0%
para las mujeres beneficiarias (a los doce meses de finalizado el curso). Para ambos sexos, los
valores de impacto alcanzados por el Proyecto son muy lejanos a los 20 puntos porcentuales
asumidos como hipótesis durante la evaluación de viabilidad del mismo, realizada por el BID.

(ii) El tiempo de búsqueda de los beneficiarios varones fue inferior entre 0,7 y 2,3 meses con
respecto al grupo de comparación, en tanto que en las mujeres la diferencia fue en un
principio de 3,4 meses a favor de las beneficiarias, sin embargo en cursos posteriores fue de
1,3 meses en contra (es decir a favor del grupo de comparación).

(iii) En términos de impacto sobre los salarios (como consecuencia de la capacitación que
debería aumentar la productividad de los participantes) se evidencia que el Proyecto produjo

37
un impacto negativo sobre los salarios de los participantes varones que varían entre $9,52
(primeros cursos) y $4 (cursos de la etapa de mayor ejecución), en tanto que en las mujeres
las diferencias fueron a favor de las beneficiarias variando entre $34,33 y $9; no obstante
estos últimos guarismos, no se alcanzó el producto incremental a favor de los beneficiarios
que fue estimado en $140 como hipótesis

(iv) Con respecto al tipo de empleo, ciertas connotaciones que van desde la modalidad
contractual, el reconocimiento de beneficios sociales, tipo de ocupación y grado de
ocupación, muestran que el grado de formalidad de los empleos fue superior en la población
beneficiaria de los cursos, principalmente en las mujeres con un guarismo máximo del 9,5%.

(v) Con relación a otros indicadores, que dan cuenta de algunas externalidades positivas del
Proyecto, como ser continuación de estudios, mejor relación familiar, nueva actitud frente al
trabajo, ellos son parte de los antecedentes de la receta ensayada, que tiene su origen mediato
en los programas de empleo y entrenamiento para jóvenes con severos problemas sociales
ejecutados en E.U.A. y Gran Bretaña a principio de los 80’.

1.4. Instituciones participantes

Desde la concepción misma del Proyecto, se definieron a las instituciones de capacitación y

empresas de pasantías como actores externos claves para la concreción del mismo.

(i) El número total de instituciones adjudicatarias de cursos (ICAP) en el primer tramo fue de
1.415. En promedio recibieron individualmente 4,47 cursos, en tanto que en el segundo tramo
fueron adjudicatarias 231 ICAP con un promedio de adjudicación individual de 3.6 cursos. La
participación según el tipo de institución, durante el primer tramo, registra que el mayor
porcentaje (68,75%) le correspondió al conjunto formado por las instituciones que respondían
al tipo de personas físicas y sociedades comerciales, quienes en conjunto fueron
adjudicatarias del 60,51% de los cursos.

También se pudo observar una gran rotación y alta mortalidad de este tipo de instituciones
que en promedio ejecutaron 3,47 cursos en el período 1993-1999. En el segundo tramo existió
la restricción para la participación de personas físicas, produciéndose un notable crecimiento
de las sociedades comerciales y civiles (que representan el 43,72% de las ICAP participantes,
recibiendo el 42,91% de los cursos adjudicados), forma jurídica que habrían adoptado un gran
número de las personas físicas que decidieron continuar concursando en la presentación de
propuestas.

Si bien, desde la lógica simple, no parece racional conformar un sistema alternativo de

capacitación basado fuertemente en la participación de personas físicas, la inclusión y amplia
respuesta de éstas fue funcional a la estrategia de desarme del sistema público (CONET) para
lo cual se necesitaba demostrar que había un mercado potencial para desarrollar.
Posteriormente, en el segundo tramo, si bien se pretendió mejorar el perfil de las ICAP
participantes, no se pudo evitar la continuidad de las personas físicas que tomaron la forma de
sociedades comerciales o asociaciones civiles para cumplir con los requisitos formales.

Los tipos de instituciones más vinculados al sistema educativo formal o informal

(academias particulares, colegios secundarios y terciarios, públicos y privados y
universidades) tuvieron una participación del 5,29% en el primer tramo, siendo adjudicatarias
del 7,38% de los cursos, en tanto que en el segundo tramo los guarismos fueron 3,02% y
2,88% respectivamente. Los tipos de institución más ligados al sistema productivo

38
(sindicatos, cámaras empresarias, confederaciones, colegios profesionales y cooperativas)
tuvieron una participación del 3,24% (sobre total de instituciones) y 6.08% (sobre total de
cursos adjudicados) en el primer tramo y del 10.99% y 10.94% respectivamente en el segundo
tramo. En una estrategia de desarrollo de una nueva institucionalidad, estos dos últimos
conjuntos son los que deberían haber sido fortalecidos por el Proyecto; siendo exitosa la
focalización, dentro de esta línea de pensamiento, en un 14.23% de las instituciones y 17,02%
de los cursos adjudicados. Por último con respecto algunos aspectos que determinan la
capacidad económico financiera de las ICAP, un 73% del total de ellas informó bienes de uso
por sumas inferiores a $25.000; en otro aspecto analizado de los balances, el 49% del total de
las ICAP informó un patrimonio neto inferior a $5.000.-

(ii) Con respecto a las 25.000 empresas que prestaron conformidad a recibir pasantes
responden a las siguientes características: el 28% son microempresas (1 a 5 personas), el
44.2% son pequeñas (6 a 25 personas), el 19% son medianas (26 a 100 personas) y el 8,8%
son grandes (más de 100 personas). Con relación al sector económico: el 61,3% pertenecen al
sector servicios; el 27,7% a industria; el 7,8% a construcciones, agua, energía, gas; por último
el 3,2% corresponden al sector primario urbano. Con respecto al destino de las ventas el 86%
de las empresas no registra actividad de exportación; el 4% registra exportaciones
equivalentes al 50-100% de las ventas; el 6% lo hace entre un 10-50%; y el 4% lo hace entre
un 0-10%. En este último punto es importante señalar que uno de los supuestos que justificaba
la capacitación de los jóvenes era las necesidades existentes en las empresas debido a que
estaban desarrollando estrategias de ventas para alcanzar nuevos mercados externos, que en la
realidad no se cumplió. Por último, en lo inherente al interés de las empresas en ofrecer
pasantías, el 13% tenía como expectativa contratar personal, en tanto que en el 49% esta
expectativa iba acompañada con dar una oportunidad a los jóvenes.

1.5. Conclusiones

Se pudo observar que hubo un alto grado de afinidad entre el diseño del Proyecto y la política
pública de capacitación laboral que le dio origen, en otras palabras concordaron ambos
objetivos. El Proyecto constituyó un “paliativo” transitorio a los efectos del fuerte
componente destructivo que acarreaba el modelo neoliberal, que en el caso de Argentina
incluía una variante abrupta para su ensayo, que fue la baja de la institución tradicional de
formación profesional.

Asimismo, consiguió expandir una línea de capacitación de corto tiempo (3 meses como
máximo, más otro tanto de pasantía), orientada teóricamente por la demanda y dirigida a los
jóvenes desempleados con bajo grado de terminalidad educativa media, a través de la
contratación de operadores que podían garantizar que cada egresado contaría con una pasantía
que duraría lo mismo que la capacitación. Este resultado fue acorde a la estrategia
experimental del BID para la región quien, si bien reconoció que no se dio suficiente atención
al fomento institucional pues se invirtió poco en la preparación de material didáctico de alta
calidad y en la capacitación de docentes, impulsó la continuidad de este tipo de intervención
con algunas correcciones en el segundo tramo del Proyecto (que tuvo una ejecución inferior al
10% y posteriormente se interrumpió).

No obstante lo expuesto en los dos párrafos anteriores, se debe destacar que la intervención
resultó un fracaso por la ambigüedad e interrupción en la prestación de las acciones (donde no
se puede cumplir al mismo tiempo la función de escuela y formación técnica), no
proveyéndose a todos (principalmente a los de más bajo nivel educativo) la preparación que

39
demandan las empresas y no constituyendo los ofrecimientos de pasantía (en la generalidad
de los casos) indicadores de la existencia de demanda del mercado.

Las características del Proyecto Joven, que durante un breve tiempo (1995-1997) ocupó el
lugar de las escuelas técnicas proveyendo capacitación en oficios, pero también se solapó con
el de otras áreas, suministrando cursos de administración y servicios, indican que no es lógico
que se haya pensado en él como alternativa seria que pudiera sustituir a un sistema
homogéneo y maduro, reemplazándolo por un programa apoyado en la improvisación,
contrato a contrato con las instituciones de capacitación, sin garantías de continuidad y
atractivos para un crecimiento institucional duradero. Si bien este argumento no es
exhaustivo, en refuerzo de él, vale agregar como cierre un comentario extraído de un estudio
elaborado por uno de los expertos de mayor prestigio internacional al servicio del BID que
señala que la realidad muestra que ésta no es la forma como se trabaja en los países
desarrollados, quienes operan grandes instituciones de formación, sostenidas en forma regular
con recursos del presupuesto de la administración pública, en quienes las empresas no sólo
depositan su confianza sino que también apoyan directamente con recursos financieros y
soporte técnico a los colegios de la comunidad local (Castro, 1998).64

III. EL FUTURO. PROPUESTA DE BASES, PROGRAMAS Y ACCIONES PARA SU INCLUSIÓN EN EL SISTEMA

NACIONAL DE FORMACIÓN PROFESIONAL

Una vez hecho el repaso de: la evolución del Sistema Educativo y de Formación Profesional
de la Argentina; las transformaciones profundas iniciadas en la década del noventa del siglo
XX, cuyo magro balance exhibe múltiples asignaturas pendientes en todo el sistema; las
lecciones aprendidas de los diversos ensayos fallidos; la situación de exclusión en que se
encuentra un amplio segmento de la población de jóvenes; y el lugar que ocupa la Argentina
en la educación técnica y formación profesional en América Latina -donde dejó de ser el
primer país para ocupar el quinto-, corresponde pensar en nuevas formas de articulación entre
empresa, trabajo, educación, actores sociales y en la ejecución de un trabajo conjunto, no sólo
como respuesta a la problemática de los jóvenes sino también como impulsores de una nueva
estrategia de desarrollo, que promueva y acompañe los correspondientes procesos de
desarrollo locales y regionales.

Corresponde resaltar que lo que sigue no es un plan acabado ni mucho menos; limitándose
el despliegue al nivel de conceptualización de programas y líneas de acción; y destacándose
que, en un mundo cambiante y competitivo, toda estrategia debe ser ratificada o rectificada
periódicamente, mediante ajustes y revisiones a la vista del devenir de los acontecimientos.
Por ello un sistema de formación profesional, fuertemente vinculado con la actividad
económica y la situación social de las diversas regiones del país, requiere, tal vez más que
otros, alimentarse de información proveniente de fuera de los ámbitos académicos y muy
actualizada. Por tanto, el esbozo de una estrategia o de un plan de acción, o de una línea
política a seguir -según se quiera decir- debe verse sólo como una forma embrionaria de
comenzar las acciones con la mayor dosis de racionalidad. Por ello, el presentar un grupo de
ideas doctrinarias acompañadas de un listado de recomendaciones estratégicas puede ser un
paso inicial aconsejable en este momento.

También es necesario enfatizar que en este artículo no se pone en duda que la educación y
la formación no pueden por sí solas resolver el problema de exclusión de grandes grupos de la
población que han sufrido los efectos negativos de las reformas estructurales de la economía,
64
Castro, Claudio de Moura (1998). “The Stubborn Trainers vs. the Neoliberal Economists: Will Training
Survive the Battle? N° EDU-16. BID, Sustainable Development Department Washington, D.C.

40
pero sí se sostiene que la articulación de esas políticas con la económica, la de empleo y las de
otra naturaleza, coadyuvarán al desarrollo de calificaciones y conocimientos que permitirán a
las personas mejorar la empleabilidad y productividad, y aumentar la capacidad general del
país.

1. Bases esenciales

Se considera como tales a los siete principios del Convenio N° 142 y la Recomendación 150
de la Organización Internacional del Trabajo, ratificados por la Argentina en 1978 y las
Recomendaciones de la UNESCO y OIT sobre la Enseñanza y formación técnica y
profesional en el siglo XXI, que deberían ser aplicados rigurosamente en forma conjunta en la
formulación de políticas y programas de educación y formación profesional (véase recuadro
2). Estos mismos principios fueron erróneamente interpretados y utilizados -pero mal- en
igual forma en la década del noventa, como marco soporte de los programas focalizados. En
este caso la propuesta es que ellos se empleen correctamente, constituyendo la piedra angular
de las nuevas políticas y programas, donde deberían ser aplicados en forma integrada. Ellos
son:

(i) Ajuste a la realidad, que implica que debe existir una relación de afinidad entre las
políticas y programas de formación de recursos humanos con la coyuntura nacional o regional
y un vínculo estrecho entre los procesos formativos y la verdad cotidiana del trabajo.

(ii) Integralidad, que supone que las políticas y programas de formación de recursos humanos
deben ser completos, coordinados y estructurados a partir de la premisa de una concepción
global del sistema de enseñanza y formación técnica y profesional.

(iii) Antropocentrismo, que ubica a las personas como el eje central de todos los procesos
formativos, procurándose con ellos facilitar y apoyar la dignificación individual y colectiva.

(iv) Articulación, por el cual debe existir una estrecha interrelación entre los sistemas de
formación profesional y empleo.

(v) Universalización gradual, que implica la expansión progresiva de las acciones de forma tal
de alcanzar al mayor número de personas que sea posible.

(vi) Igualdad, que indica que las acciones deben dirigirse a todas las personas en pie de
igualdad y sin discriminación alguna.

(vii) Participación, que denota la necesidad de la más amplia participación de todos los
actores involucrados por las políticas y programas de formación.

Todos lo programas deberían ser concebidos para preparar a los individuos para el
ejercicio de un oficio o profesión; proporcionándoles conocimientos científicos, flexibilidad
técnica y un núcleo de competencias básicas y aptitudes genéricas necesarias para una rápida
adaptación a los cambios; basándose en el análisis y previsiones de las exigencias
ocupacionales efectuadas por las autoridades en la esfera del empleo, las organizaciones
profesionales y otras partes interesadas. También deberían responder a las necesidades
particulares de grupos específicos (por ejemplo: grupos marginados, jóvenes que hayan
abandonado prematuramente la escuela, etc.). Y, para garantizar la calidad de las acciones, se
deberían fijar criterios, normas y procedimientos de evaluación y certificación, incluyéndose
también, en la medida de lo posible, la enseñanza no formal.

41
2. Recomendaciones estratégicas

2.1.

3. Recomendaciones estratégicas

Como último punto del artículo y parte final de la anterior propuesta de ideas doctrinarias
-algunas de las cuales están siendo impulsadas o implementadas en forma parcial por el
Gobierno Nacional- corresponde enunciar algunas recomendaciones para la generación de
caminos en la enseñanza y formación técnica y profesional. Estos son indispensables para que
la educación, formación y capacitación ayuden al logro de una visión estratégica de la
Argentina como país -donde sea posible generar un proceso de inclusión cierto-, con un
proyecto que tenga una ejecución sostenida en tiempo –es decir que forme parte de una
política de estado-, en el cual el Estado Nacional ocupe un rol protagónico fuerte de impulsor
de las políticas educativas y de formación profesional, para reconstruir en el menor tiempo
posible el sistema de funcionalidad, cobertura y excelencia que en diversos momentos del
pasado fue factor determinante de su grandeza.

Las recomendaciones que se enuncian a continuación tienen que ver con una nueva
institucionalidad en la formulación y gestión de las políticas educativas y de formación
profesional, donde el papel del Estado es central y fundamental.

(i) Le corresponde al Estado garantizar -en la diversidad- la enseñanza básica y

formación profesional a cada persona, proveyéndoles las bases de empleabilidad, para que
ellos puedan alcanzar el desarrollo de la personalidad humana y de la ciudadanía.

(ii) Las autoridades nacionales (Ministerio de Educación, Trabajo, Economía) deberían

establecer un marco para el establecimiento de una red de asociaciones y de un diálogo social
efectivo en el campo de la formación y el empleo, y estimular a los interlocutores sociales a
compartir responsabilidades en la formulación de las políticas inherentes, en la inversión en la
formación, la planificación y en la ejecución.

(iii) Los programas de enseñanza y formación técnica y profesional deberían ser

coherentes y formar parte integrante de las políticas y programas nacionales, regionales y
locales del campo económico, social y del mercado de trabajo que promuevan el crecimiento
económico y el empleo.

(iv) Se debería promover la mejora continua de las calificaciones de los formadores,

alentándolos a la continuidad de sus estudios, proporcionándoles los medios necesarios para
que ellos puedan acceder a la actualización de los conocimientos, competencias teóricas y
prácticas.

(v) Los sindicatos y asociaciones de empleadores deberían participar en la formación,

creando y haciéndose cargo de sus propias instituciones de formación, y ofreciendo servicios
de educación a sus miembros y a la comunidad -como parte de su responsabilidad social-.

(vi) Las empresas deberían ser estimuladas a contribuir directamente en la transferencia

de tecnología y en la construcción de la infraestructura necesaria para que las instituciones de
formación puedan estar a la altura de los requerimientos que forman parte de su cometido.
También se debería invitar a dar clases en los establecimientos de enseñanza o formación a
profesionales competentes de las empresas que trabajen fuera del sector de la educación para
lograr una vinculación más estrecha entre el mundo del trabajo con el de las aulas.

42
(vii) Obtener información numérica estadística completa sobre todos los oficios y
profesiones que se enseñan y se practican en cada región del país, desde los más modestos
oficios manuales hasta las profesiones intelectuales más calificadas, juntamente con los
métodos formativos formales y no formales empleados en cada caso hasta el presente para
lograr la calificación o la titulación, a fin de obtener un cuadro general de situación.

(viii) Hacer lo propio con los planes y programas para el desarrollo económico de la región,
con miras a estimar en cada lugar el tipo de recurso humano más apto y necesario a fin de
atender ese desarrollo en cantidad y en calificación.

(ix) Examinar la personalidad profesional que cada región requiere conforme sus usos,
costumbres y tradiciones, a fin de dosificar y determinar el tipo de formación humanística que
es menester adicionar en cada tipo y nivel de calificación y estudio técnico, con el fin de
lograr no sólo un experto en su materia, bien calificado en lo suyo, sino también un ciudadano
ético y moralmente responsable frente a la sociedad, con vocación de servicio.

(x) Redimensionar, en función de lo anterior, las carreras y cursos de cada región,

confirmando todo aquello que el plan de desarrollo haya de requerir, lo cual implica
adelantarse con medidas que permitan llegar a tiempo con los recursos humanos, o incorporar
los de otras regiones en un acuerdo armónico de migraciones internas. Este examen debe
tomar todo el cuadro del trabajo técnico y todas las profesiones y niveles, desde el laboral de
menor calificación hasta las más altas titulaciones.

(xi) Postergar todo tipo de carrera o curso que produzca oficios o profesiones que la
región no emplea o que lo hace en un número inferior a los requerimientos, y que sólo
ocasionan erogaciones que perjudican a la economía de la región y producen personas que, al
verse obligadas a atender actividades diferentes de sus estudios, aptitudes o vocaciones, son
socialmente disconformes.

(xii) Crear en cada región una caja que disponga de un fondo para becas, subsidios y
préstamos de honor para los alumnos que tienen amplio potencial a desarrollar y que desean
estudiar o investigar pero que no disponen de los recursos suficientes.

(xiii) Desarrollar en cada carrera o curso el sentido de la excelencia como meta y el

desarrollo de una aptitud para el liderazgo en su campo de trabajo.

Es evidente que la visión de un nuevo desarrollo para la Argentina es un gran desafío e

implica un esfuerzo y compromiso superlativo, constituyendo las anteriores recomendaciones
un aporte más para su logro. Como cierre del artículo se trancribe una cita de la Biblia que
dice: “Donde no hay buen consejo, el pueblo cae, pero en abundancia de consejeros está la
victoria”.65

65
La Biblia. Libro de Proverbios (11:18).

43
Recuadro 1: Principales opciones formativas del CONET (1959 – 1992)
Instituciones / Cursos
ENET (Escuela Nacional de
Educación Técnica)
Ciclo de auxiliares técnicos
Curso de constructores de 3ra.
categoría
Cursos para la formación de operarios
Cursos para la formación de
adolescentes
Cursos para profesiones y
manualidades femeninas, y de
prácticas comerciales y dibujo para
ambos sexos
Cursos técnicos
Cursos prácticos
Sistema Dual
Fuente: Elaboración propia en base a IEERAL (Fundación Mediterránea) e Información
Legislativa
Características
• Propósito: brindar formación técnica adecuada en distintas ramas de la
industria y habilitar el acceso a la universidad en distintas ramas de la
ingeniería, a jóvenes con educación primaria completa.
• Duración: 6 años.
• Título: Técnico.
• Propósito: proporcionar capacitación laboral, a quienes hubieran
aprobado el ciclo básico de Escuelas de Educación Técnica.
• Duración: 1 año.
• Título: Certificado de calificación laboral en una determinada rama de
actividad.
• Propósito: habilitar profesionalmente para la construcción de edificios
de tres plantas, a mayores de 18 años.
• Duración: 4 años.
• Título: Maestro mayor de obras.
• Propósito: proporcionar capacitación laboral a personas mayores de
18 años con educación primaria completa.
• Duración: 2 años en horario nocturno.
• Título: “Constancia de adiestramiento” en el oficio elegido.
• Propósito: proporcionar capacitación laboral a jóvenes de 13 a 18 años
con educación primaria completa.
• Duración: 2 años.
• Título: “Certificado de aptitud profesional” en el oficio elegido.
• Propósito: proporcionar capacitación laboral a jóvenes de 13 a 18 años
con educación primaria completa.
• Duración: entre 3 y 4 años.
• Título: “Certificado de aptitud profesional”.
• Propósito: proporcionar capacitación laboral a jóvenes de 13 a 18 años
con educación primaria completa.
• Duración: 1 año.
• Título: Auxiliar técnico en una determinada rama de actividad.
• Propósito: proporcionar capacitación laboral a mayores de 18 años
con educación primaria completa.
• Duración: 1 año.
• Título: Certificado de habilitación en la especialidad.
• Propósito: proporcionar formación teórica en las aulas e instrucción
práctica en la empresa, a jóvenes menores de 18 años, que hayan
cumplido el ciclo básico en escuelas ENET, o tengan el segundo año
más un curso de nivelación de 1 año.
• Duración: 1 año.
• Título: Auxiliar técnico.
44
Diagrama 1: Objetivos del Proyecto Joven incluidos dentro del Programa de Apoyo a la
Reconversión Productiva y de Apoyo a la Empleabilidad de Jóvenes Préstamos
BID 816-OC / 925-SF y 1031-OC)

E n f o q u e s is t é m ic o E n fo q u e s o c ia l

E le v a r la s p o s ib ilid a d e s d e in -
C o n f o rm a r y c o n s o lid a r s e rc ió n la b o ra l y s o c ia l d e jó -
A p o y ar el p ro ceso d e
u n s is te m a d e c a p a c ita - v e n e s c o n p ro b le m a s d e m a r-
re c o n v e rs ió n p ro d u c tiv a
c ió n la b o ra l e n e l p a ís g in a lid a d o e x c lu s ió n s o c io -

Objetivos a lograr
la b o ra l p o r e l b a jo n iv e l e d u c a tiv o

A d e c u a r la c a p a c ita c ió n
D e s a rro lla r la o fe rta
(d is e ñ o y d ic ta d o d e c u r-
p riv a d a d e s e rv ic io s d e
s o s ) a la s n e c e sid a d e s d e
c a p a c ita c ió n
la s e m p re s a s d e m a n d a n te s
Acciones específicas

A u m e n ta r la o fe rta d e B rin d a r c a p a c ita c ió n

R e e m p la z a r e l s is te m a
m a n o d e o b ra a la la b o ra l te ó ric o -p rá c tic a
e d u c a tiv o e x - C O N E T
d e m a n d a la b o ra l g ra tu ita

Fuente: Documentos de Proyectos (BID) e informes de Programas (PARP-PAPEJ)

45
Recuadro 2: Principios esenciales para la formulación de políticas y programas de educación y formación profesional

Principios Significado Recomendaciones prácticas

esenciales
Ajustado a la • Se debe planificar, construir y aplicar atendiendo ➨ Tomar en cuenta las necesidades, posibilidades y problemas de empleo, el
realidad primordialmente las circunstancias o la propia nivel de desarrollo económico, social y cultural y la vinculación existente
Art. 1° - C. 142 coyuntura real a la que va dirigido. entre el desarrollo de los recursos humanos y otros objetivos económicos
sociales y culturales.
Disp. 4° - R. 150 • Se deben descartar recetas o fórmulas genéricas o ➨ Complementar la formación a nivel escolar o académico con una
universales, indiferenciadas de cualquier tiempo o adecuada experiencia práctica en el seno de la empresa, debidamente
lugar, que no guarden una estrecha relación con las planificada por el organismo competente en cuanto a sus procedimientos,
particularidades locales. métodos, objetivos y evaluaciones o certificaciones.
➨ Actualizar periódicamente los contenidos, evitando de este modo su
desajuste a la realidad como consecuencia de la vetustez.
Integralidad • Se deben adoptar políticas y programas completos y ➨ Estructurar sistemas de formación permanente, tanto de jóvenes como de
Art. 2° y 4° C. 142 coordinados, que permitan visualizar el sistema de adultos, incluyendo la formación inicial, el perfeccionamiento y la
enseñanza y formación técnica y profesional como readaptación o reconversión.
un todo integrado y abarcativo, tanto en la formación ➨ Los instrumentos deben abarcar y hacer referencia tanto a la formación
escolar, como la desarrollada en el ámbito de la profesional como a la orientación (estudio de los gustos y aptitudes
empresa. individuales y difusión de información objetiva que permitan a la persona
hacerse una idea cabal acerca del mundo real del trabajo).
• Las políticas y programas se deben concebir con una
visión general y de conjunto, contemplando la
creación de mecanismos que permitan el tránsito
dinámico entre los distintos ambientes de la
enseñanza, la validación académica de los
conocimientos adquiridos mediante la experiencia
práctica; la generación de sistemas abiertos, flexibles
y complementarios (modulares) de enseñanza
general, técnica y profesional, que habiliten al
individuo la posibilidad de planificar a su medida la
trayectoria formativa.

Fuente: Elaboración propia en base a Convenio N° 142 y Recomendación N° 150 de la OIT

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Recuadro 2: Principios esenciales para la formulación de políticas y programas de educación y formación profesional (continuación)

Principios Significado Recomendaciones prácticas

esenciales
Antropocentrismo • Se debe ubicar al individuo como centro ➨ Alentar y ayudar a todas las personas a desarrollar y utilizar sus
Art. 1° C. 142 fundamental del sistema formativo. aptitudes para el trabajo en su propio interés y de acuerdo con sus
aspiraciones.
Disp. 5° R. 150 • Se debe ofrecer a todos los trabajadores ➨ Diseñar los contenidos y actividades para que el individuo no se
posibilidades efectivas de reincorporación al sistema convierta meramente en una pieza útil del engranaje productivo y en sí en
educativo, a un nivel que corresponda a su experiencia cambio pueda alcanzar un desarrollo cabal de su persona, teniendo presentes
práctica en la vida profesional. al mismo tiempo las necesidades de la sociedad.
Articulación • Se debe llevar a la práctica programas coordinados ➨ Coordinar los programas y acciones en el campo de la orientación y
Art. 1° C. 142 en el campo de la orientación y formación profesional, formación profesional con los planes de empleo, de desarrollo social y
estableciendo una estrecha relación con los de empleo. económico.
Disp. 4° R. 150
Universalización • Se debe poner el sistema a disposición de todos los ➨ Ampliar, adaptar y armonizar gradualmente los sistemas de orientación
gradual jóvenes y adultos. y formación profesional, de forma tal que cubran las necesidades inherentes
Art. 3° y 4° C. 142 de los jóvenes y de los adultos en todos los sectores de la economía y ramas
de actividad económica y a todos los niveles de calificación y
Disp. 7° R. 150 responsabilidad.
Igualdad • Se debe poner el sistema a disposición de todas las ➨ Para la correcta aplicación del principio de igualdad, prever
Art. 1° C. 142 persona en un pie de igualdad y sin discriminación tratamientos especiales para contemplar determinadas categorías de personas
alguna. o sectores de la actividad económica (p.ej.: programas especiales para
Disp. 4° R. 150 minusválidos, niños y jóvenes que nunca han asistido a la escuela o la
abandonaron en forma prematura, individuos que tengan problemas
especiales con relación a la enseñanza; para zonas o ramas de la actividad
económica que utilicen técnicas y métodos de trabajo anticuados; para
industrias y empresas en decadencia o en trance de reconversión, etc.).
Participación • Se deben establecer e implantar las políticas y ➨ Fomentar la participación de todos los actores sociales en los procesos
Art. 5° C. 142 programas en colaboración con las organizaciones de de formulación y ejecución de los programas, evitando la imposición
empleadores, de trabajadores y con otros organismos unilateral de acciones, que más allá de sus virtudes o defectos puedan
interesados. resultar incapaces de generar los grados de compromiso necesarios para
convertirse en eficaces.

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