Delitos Contra La Administracion Publica Modulo 1

Luis Morante Guerrero
MDULO I
MARCO GENERAL DE LOS DELITOS CONTRA LA

ADMINISTRACIN PBLICA
C O N T E N I D O
1. Introduccin
2. El fenmeno de la corrupcin
3. Elementos de la corrupcin
4. El bien jurdico protegido en los delitos contra la administracin pblica
4.1. Titularidad del bien jurdico
5. Sujetos pasibles de corrupcin
6. La tica en la lucha contra la corrupcin
6.1. Qu es tica?
6.2. Diferencias entre tica y moral
6.3. Orgenes conceptuales de la tica
6.4. tica Pblica
6.5. La macro-tica y la micro-tica de la funcin pblica
6.6. Las vertientes de la tica en la funcin pblica
6.7. tica, Funcin Pblica y Administracin.
7. Cdigos de conducta
7.1. Prevencin y desincentivo de conductas
7.2. Pautas de conducta
8. Concepto de servidor Pblico
8.1. Concepto de funcionario pblico en el Cdigo Penal Peruano
9. Deberes de los funcionarios y servidores pblicos en el Per
10. El Cdigo de tica
10.1. Principios, deberes y prohibiciones del Cdigo de tica de la Funcin Pblica
10.2 Infraccin tica
11. Marco Normativo en tica de la Funcin Pblica
Mdulo I 1
12. Jurisprudencia sobre tica pblica
12.1. Extractos de las principales sentencias del tribunal constitucional sobre el cdigo de
tica de la funcin pblica
12.2. Extractos de las principales sentencias del tribunal constitucional en materia de trans-
parencia y acceso a la informacin
13. Desarrollo de los Delitos contra la Administracin Pblica
13.1. Qu es la Administracin Pblica?
13.2. Qu son los delitos contra la Administracin Pblica?
PREGUNTAS (Mdulo I)
I
1. INTRODUCCIN
En Amrica Latina y en casi todos las partes del mundo existe un grave ndice
de actos de corrupcin, nuestro pas, el Per, no se escapa de esta realidad.
Muestra de ello, es el grave escenario que se viene suscitando con el Caso
Odebretch, que con el decurso de las investigaciones tendr graves implicancias
dentro de la Administracin Pblica.
Esta situacin, no solo corresponde a la inercia de nuestro sistema anti corrup-
cin, sino tambin a un deterioro en la cultura jurdica de toda nuestra Admi-
nistracin Pblica. Hoy en da los operadores pblicos no reciben la suficiente
capacitacin y tampoco existen muchos medios para conocer que actos y cules
no, son calificados como delitos o actos de corrupcin.
Del mismo modo, la ciudadana ha decado drsticamente en el internamiento
de valores y en la honra que representa estar al servicio del pas. Es en este
escenario de grave ignorancia que se requiere un fortalecimiento de los con-
ceptos bsicos para lugar contra los actos de corrupcin, empezando por un
potenciamiento y una adecuada difusin de la tica pblica.
Consientes de este escenario nos ha parecido oportuno desarrollar el presente
diplomado a fin de responder a los desafos actuales que deben enfrentar todos
los servidores pblicos y el aparato judicial del Estado en materia de delitos
contra la administracin pblica
Este material permite capacitar acadmicamente a todos los rganos vinculados
con la administracin pblica y la persecucin de actos de corrupcin, en las
labores que vienen desempeando.
Asimismo, este Diplomado busca abordar los aspectos terico-prcticos de
delitos funcionariales contra la administracin pblica desarrollados a travs
del Cdigo Penal y el Cdigo Procesal Penal, pero desde un lenguaje claro y
sencillo, especialmente para aquellos que empiezan a familiarizarse con estos
temas dogmticos o requieren actualizar sus conocimientos sobre los mismos
temas.
2. EL FENMENO DE LA CORRUPCIN
La corrupcin segn la Real Academia Espaola es entre otras acepciones
en las organizaciones, especialmente en las pblicas, prctica consistente en
Mdulo I 3
Marco General de los Delitos contra la Administracin Pblica / Mdulo I
la utilizacin de las funciones y medios de aquellas en provecho, econmico o

de otra ndole, de sus gestores1.
Asimismo, el Plan Nacional Anticorrupcin 2012- 2016 define a la corrupcin
como el uso indebido del poder para obtener beneficios irregulares (econ-
micos o no) violando la ley y afectando la legitimidad de la autoridad y los
derechos fundamentales de la persona2.
La corrupcin es un fenmeno que corrompe un buen gobierno y deteriora
la confianza entre la Administracin Pblica y la ciudadana. La corrupcin es
un fenmeno multifactico con manifestaciones sociales, jurdicas, polticas y
econmicas.
Es innegable que la corrupcin tiene un principio social en la naturaleza hu-
mana, en funcin a ello es necesario implementar cursos de concientizacin
que desarrollen la tica pblica de los operadores pblicos. Sin embargo, es
tan variable la naturaleza humana que pese a ello las personas incluso, ms
adineradas cometen actos de corrupcin.
Ante este escenario tan imprevisible se requiere una respuesta jurdica ante
la afectacin de derechos y la violacin al ordenamiento jurdico, como la
creacin de un frreo sistema anticorrupcin que prevenga, regule, fiscalice y
sanciones los actos de corrupcin. Para ello se requiere de un respaldo poltico
para implementar una adecuada poltica anticorrupcin, no obstante el mismo
fenmeno, debilita la gobernabilidad.
Asimismo, la consumacin de actos de corrupcin generar graves efectos a la
economa del Estado y de los ciudadanos.
Dentro de estas cuatro manifestaciones buscaremos conocer el marco jurdico
que regula los actos de corrupcin, analizando el sustento terico de los delitos
contra la administracin pblica, y partiendo de un anlisis prctico, de delitos
especficos tales como el peculado, entre otros.
3. ELEMENTOS DE LA CORRUPCIN
El fenmeno social, jurdico, poltico y econmico dentro del cual se enmar-
can los delitos contra la Administracin Pblica se denomina corrupcin. Este
fenmeno posee los siguientes elementos3:
Ilegalidad.- es un acto ilegal y contrario al ordenamiento jurdico y la tica
pblica.
1 http://dle.rae.es/srv/fetch?id=B0dY4l3
2 Cfr. Plan Nacional Anticorrupcin 2012-2016.
3 Cfr. Grupo Temtico de Poltica Anticorrupcin y tica Judicial. Informe de la Comisin de magistrados para la restructuracin del Poder
Judicial. Lima: 2003, p. 25.
4 Mdulo I
Inters particular.- existe una superposicin en el inters particular de uno

mismo o de terceros, sobre el inters pblico.
Abuso de una funcin.- existe un abuso del cargo o los poderes asignados
por el Estado, ms all de lo que el marco jurdico lo permite.
Encubrimiento.- existe un nimo de mantener los actos de corrupcin en
estricta reserva.
Existen determinados factores que permiten que se desarrolle este fenmeno,
principalmente en la idiosincrasia del pas, su tolerancia, el olvido, la falta de
una cultura adecuada, y sobre todo la falta de nacionalismo.
4. EL BIEN JURDICO PROTEGIDO EN LOS DELITOS

CONTRA LA ADMINISTRACIN PBLICA
El concepto de bien jurdico pertenece al conjunto de las categoras ms re-
currentemente empleadas por la doctrina penal de la parte especial. Con el
concepto de bien jurdico la doctrina trata de definir al objeto de proteccin,
que no debe confundirse con el objeto material del delito.
Por ejemplo, en el hurto, el objeto viene dado por la cosa sustrada, mientras que
el bien jurdico vendra a ser el patrimonio. El bien jurdico es aquella realidad
valorada socialmente por su vinculacin con la persona y su desarrollo (v.gr.
vida, salud, integridad, libertad, indemnidad, patrimonio, son bienes jurdicos).
Pero tambin lo son la Administracin pblica, entendida como conjunto de
circunstancias de funcionamiento de la Administracin que posibilitan el desa-
rrollo de las personas; tambin la Administracin de Justicia, el medio ambiente,
la salud pblica. Se trata de bienes supraindividuales, que tambin son objeto
de proteccin por el Derecho penal. El Derecho penal de la actualidad protege
bienes jurdicos personalsimos, pero tambin el patrimonio y algunos bienes
supraindividuales, entre los que se incluyen los llamados intereses difusos,
como el medio ambiente, la salud pblica, realidades valoradas socialmente
que afectan a diversas personas sin hallarse encarnadas en objetos material-
mente tangibles4.
Por otra parte, Von Liszt seala que el bien jurdico puede ser definido
como un inters vital para el desarrollo de los individuos de una sociedad
determinada, que adquiere reconocimiento jurdico. Hoy en da el concepto
de bien jurdico ha cumplido importantes funciones en la dogmtica penal; lo
ha hecho como criterio para la clasificacin de los delitos, y como elemento
4 Vase: http://www.unav.es/penal/crimina/topicos/bienjuridico.html
Mdulo I 5
de base y lmite al orden penal. As, el bien jurdico ha servido al liberalismo

como barrera contenedora del poder punitivo5.
Sobre los delitos contra la administracin Pblica, la doctrina penal ha de-
sarrollado diversas posiciones en torno a cul sera el bien jurdico general
protegido por los delitos contra la administracin pblica. Algunos consideran
que lo que se protege es, la probidad, dignidad, integridad, rectitud y lealtad
del funcionario pblico.
Como puede entenderse, se trata de una concepcin subjetiva respecto al bien
jurdico ya que se centra en caractersticas que el funcionario pblico debe tener
para trabajar en la administracin pblica, en tanto que otros autores establecen
como bien jurdico protegido las expectativas, basadas en las normas, que se
tienen respecto a la actuacin de los funcionarios estatales y aquellas sobre el
rol que estos deben cumplir en nuestro sistema social. En otras palabras, las
expectativas normativas se defraudan cuando los funcionarios pblicos incum-
plen su deber institucional de sujecin a la ley; es decir, no actan segn las
normas estatales prescritas; y otros tambin afirman que aquello que realmente
se protege es el correcto y regular funcionamiento de la administracin pblica
(el correcto ejercicio de la funcin pblica). Esta postura predomina, actual-
mente, en la doctrina y en la jurisprudencia6.
Como se puede apreciar, del anlisis encontramos varias discrepancias ex-
cesivas, entre el contenido del bien jurdico protegido en los delitos contra la
administracin pblica, entendida como aquella actividad que los funcionarios
y servidores pblicos desempean para que un Estado Constitucional, Social,
Democrtico y de Derecho cumpla con su rol prestacional.
Por tanto podemos colegir que el bien jurdico de estos delitos, no protege a la
administracin pblica en s, en tanto rganos o instituciones sino a la admi-
nistracin en sentido funcional, en tanto su funcin se orienta a hacer realidad
los fines del Estado constitucionalmente establecidos. Referidos y reflejados,
en gran medida, en el acceso de los ciudadanos a los servicios pblicos y, por
lo tanto, a la satisfaccin plena de sus derechos y libertades.
En ese sentido, consideramos el Derecho penal no protege directamente bienes
jurdicos (objetos), sino expectativas de conductas institucionalizadas, es decir
normas jurdico-penales; las cuales son bsicas para el desarrollo personal en
sociedad. As, cada tipo penal recoge una expectativa normativa de conducta
bsica para el funcionamiento del sistema social, que al mismo tiempo, solo
5 KIERSZENBAUM, Mariano. El bien jurdico en el derecho penal. Algunas nociones bsicas desde la ptica de la discusin actual. En: http://
www.derecho.uba.ar/publicaciones/lye/revistas/86/07-ensayo-kierszenbaum.pdf
6 MONTOYA VIVANCO, Yvan (Coordinador). Manual sobre delitos contra la Administracin Pblica. Instituto de Democracia y Derechos
Humanos de la Pontificia Universidad Catlica del Per (IDEHPUCP). Diciembre 2015. p. 35.
6 Mdulo I
puede ser defraudada mediante una conducta capaz de desautorizar la vigencia

de la norma7.
JURISPRUDENCIA
Acuerdo Plenario N 1-2010/CJ-116 de las Salas Penales de la Corte Suprema de Justicia del 16 de no-
viembre de 2010 (Fundamento 14)
() no todos los delitos comprendidos all [captulo del Cdigo Penal referido a los delitos funcionariales]
tienen contenido patrimonial, por lo que en cada tipo penal se tiene que analizar si se cumple con el
presupuesto establecido para prolongar el plazo de prescripcin en funcin de la afectacin de los bienes
jurdicos tutelados vinculados directamente con el patrimonio pblico o slo con el correcto funcionamiento
de la administracin pblica ()
4.1. Titularidad del bien jurdico

La titularidad del bien jurdico afectado por los delitos de corrupcin, es sobre-
lleva por dos sujetos bajo dos posturas diferentes y son las siguientes:
El titular del bien es el Estado.- el sujeto pasivo especfico sera la entidad
estatal afectada en el caso concreto.
Los titulares son los ciudadanos.- los delitos contra la administracin pblica
afectan los derechos de los administrados y de la colectividad en general.
Al respecto, el Tribunal Constitucional peruano, mediante sentencia recada en
el expediente N00017-2011-PI/TC, del 3 de mayo de 2012 seala que:
La persecucin penal de los delitos contra la Administracin Pblica ha sido
justificada desde el Derecho Penal en el correcto funcionamiento de la admi-
nistracin pblica.
5. SUJETOS PASIBLES DE CORRUPCIN

Son sujetos que son muy pasibles de caer en actos de corrupcin los siguientes:
Los rganos de decisin poltica y administrativa, como ejemplo podemos
sealar a los miembros del poder ejecutivo, y los miembros del poder
legislativo, quienes ejercen cargos muy importantes con consecuencias
muy directas sobre diferentes aspectos, polticos, sociales y econmicos
en nuestro pas. Adems de ejercer un gran poder de direccin, sobre sus
despachos congresales o ministerios, que pueden dar lugar a posibles actos
de corrupcin.
Los jueces y fiscales, se suele mencionar sin prueba alguna la existencia de
casos en que jueces son premiados por diversas ddivas a cambio de favo-
recer en sus sentencias a los intereses de determinados grupos de poder, del
7 MARTNEZ HUAMN, Ral Ernesto. El bien jurdico penalmente protegido en el delito de colusin. P. 18. http://perso.unifr.ch/derechopenal/
assets/files/articulos/a_20160308_04.pdf
Mdulo I 7
mismo modo que algunos fiscales no cumplen con sus funciones asignadas
por Ley, y reducen su rol acusador, en desmedro de una persecucin penal
eficiente. En estos casos como en muchos otros, se observan prcticas tales
como, venta de fallos, sobornos, viajes por preferencias, favores sexuales,
entre otros.
El personal auxiliar del Poder Judicial y el Ministerio Pblico, incluyendo
los Peritos y agentes complementarios, estos agentes pueden ser partcipes
de actos de corrupcin a travs de diversas modalidades entre las que
destacan servir como nexo de actos de corrupcin mayores entre personas
inescrupulosas y los jueces o fiscales. Adems son objeto de sobornos con
la finalidad de adulterar documentos o pruebas.
El personal que labora en las mesas de partes o unidades de tramitacin,
pues estos son objeto de sobornos con la finalidad de causar prdida de
expedientes y otros oficios que causen la dilacin o agilizacin de algunos
procesos.
6. LA TICA EN LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCIN

Una accin eficaz para contrarrestar la corrupcin, requiere la aplicacin sis-
temtica de medidas de diversa naturaleza. Tales medidas incluyen elementos
educativos, coercitivos y sancionatorios que, debidamente complementados,
permitirn minimizar la falta a la tica en el servicio pblico.
La inclusin de la tica en la enseanza de la lucha anticorrupcin constituye un
esfuerzo educativo orientado a la prevencin de las prcticas incorrectas en el
servicio pblico. Su propsito es inculcar ideas y puntos de reflexin acerca de
la responsabilidad tica de los funcionarios pblicos, como personas a quienes
se les ha confiado los servicios pblicos del Estado. Su punto de partida es que
muchos de los problemas y acciones corruptas que afectan a las instituciones
pblicas, pueden ser superados por la propia voluntad e iniciativa personal de
los funcionarios, sin necesidad de recurrir a las medidas coercitivas y sancio-
nadoras, ya sea en la va administrativa, judicial o penal.
El problema de las faltas a la tica pblica es abordado a partir de un enfoque
centrado en la persona, ya que se considera que el conocimiento y la sensi-
bilizacin moral, contribuyen de modo importante al desarrollo de actitudes
positivas que facilitan la interiorizacin de los valores necesarios para lograr
una administracin honesta de los servicios pblicos. Es decir, se parte de la
premisa de que la educacin y el conocimiento sobre tica son fundamentales
para que los funcionarios lleguen a ser personas capaces de usar adecuadamente
su libertad, sin violar los principios y normas establecido para el logro del bien
comn en su organizacin y en la sociedad.
8 Mdulo I
En el sistema democrtico las instituciones del Estado y los funcionarios pbli-

cos tienen en sus manos garantizar la vigencia de los derechos fundamentales
de las personas que la Constitucin seala, procurando el mayor bienestar de
la poblacin mediante el servicio a la comunidad. Por ello, los funcionarios
pblicos tienen una responsabilidad profesional y tica que es inherente al
ejercicio de sus funciones.
Sin embargo, la realidad sobre el desempeo de los funcionarios pblicos en el
Per pareciera que es otra. No solo estn las graves denuncias de corrupcin
de funcionarios y funcionarias en casi todas las instituciones pblicas, sino
tambin las recurrentes quejas de mal trato cuando se tiene que realizar un
trmite o solicitar un servicio.
Para enfrentar esta situacin, la ciudadana debera exigir que todo funciona-
rio pblico sea honesto y competente. No debe existir ninguna causa que los
exima de esta responsabilidad, ni tampoco se pueden justificar malas prcticas
indicando que su actuacin es un mal general de la administracin pblica o
que estn mal remunerados.
La falta de tica de un funcionario o servidor pblico no se da nicamente cuan-
do existen actos de corrupcin; es tambin la negligencia o las malas prcticas
en el cumplimiento de sus deberes de funcin, y la falta de eficiencia y eficacia
en las actuaciones y decisiones en el cargo que desempea. Por ello, a todo
servidor o funcionario pblico se le debe exigir que ejerza sus funciones de la
manera ms tica, eficiente y eficaz posible, administrando adecuadamente los
recursos pblicos que tiene bajo su responsabilidad.
6.1. Qu es tica?
Etimolgicamente el trmino se deriva de la palabra griega que puede
significar costumbre, hbito, carcter o disposicin. La tica es una rama de
la filosofa que se ocupa del estudio racional de la moral, la virtud, el deber, la
felicidad y el buen vivir.
En su forma ms simple, la tica es un sistema de principios morales, que
redescubre cmo las personas toman decisiones y dirigen sus vidas. La tica
tiene que ver con lo que es bueno para los individuos y la sociedad, y tambin
se describe como la filosofa moral.
La tica como sealamos antes estudia qu es lo moral, cmo se justifica
racionalmente un sistema moral, y cmo se ha de aplicar posteriormente a los
distintos mbitos de la vida personal y social. En la vida cotidiana constituye
una reflexin sobre el hecho moral, busca las razones que justifican la utilizacin
de un sistema moral u otro.
Mdulo I 9
La tica es un requisito para la vida. Es nuestra manera de decidir un curso de

accin, sin tica nuestras acciones seran aleatorias y sin rumbo, no sera posible
trabajar hacia un objetivo, porque no habra como escoger entre un nmero
ilimitado de objetivos; incluso sin una norma tica, se puede ser incapaz de
alcanzar nuestros objetivos.
Con una Norma tica racional podemos organizar correctamente nuestras
metas y acciones para cumplir con nuestros mayores valores. Cualquier falla en
nuestra tica reducir nuestra capacidad para tener xito en nuestros esfuerzos.
La tica abarca dilemas tales como los siguientes: Cmo vivir una buena vida,
nuestros derechos y responsabilidades, los conceptos del bien y del mal, las
decisiones morales sobre lo que es bueno y lo malo, entre otros.
6.2. Diferencias entre tica y moral

En trminos generales los conceptos de tica y moral significan lo mismo, pues
ambos trminos proceden de palabras con races similares. Sin embargo, algu-
nos autores establecen cierta diferencia entre ambos conceptos. En este caso,
tal diferencia podra explicarse de la siguiente manera:
MORAL ETICA
Es el conjunto de principios, costumbres, valores y normas Es el conjunto de principios, valores, costumbres y normas
de conducta, adquiridos y asimilados del medio (hogar, de conducta, adquiridos, asimilados y practicados de un
escuela, iglesia, comunidad). Su asimilacin y prctica no modo estrictamente racional o consciente. Corresponde
depende de una actitud plenamente consciente o racio- al ejercicio libre y consciente de la razn para justificar
nal, sino principalmente, de un sentimiento de respeto nuestros actos desde el punto de vista del bien y del mal.
a la autoridad moral de la que provienen.
Visto de esta manera, podemos decir que la moral es particular y subjetiva,

mientras que la tica es universal y objetiva, porque se basa en principios
racionales, que trascienden los hbitos y las costumbres particulares. Por ello,
si bien pueden existir diversas morales o costumbres morales (la moral de
los costarricenses, la moral de los chinos, la moral de la poca medieval,
etc.), solo hay una tica, de la misma manera que una sola es la humanidad
y una sola la razn humana. Desde luego, de esta tica general, conformada
por principios racionales de validez universal, pueden derivarse normas
especficas de conducta y conformarse as ticas especiales; por ejemplo:
la tica profesional, la tica mdica, la tica social y para el caso que nos
atae la tica pblica.
6.3. Orgenes conceptuales de la tica

Los conceptos de la tica se originan en las religiones, filosofas y culturas. Estos
determinan los debates sobre temas como el derecho al aborto, los derechos
humanos y la conducta profesional.
10 Mdulo I
La tica puede ser entendida como el respeto a los dems; la solidaridad y el

compromiso con su vida y su libertad es lo que debera fundamentar el com-
portamiento entre los seres humanos; y este compromiso se motiva en el hecho
de reconocernos en los que nos rodean.
Pero en estricto sentido, la tica es una parte de la filosofa que estudia el tema
de la moral, es decir, sobre el hecho de que unas cosas sean buenas, aceptables,
deseables, y otras no. En este sentido, la tica es materia de expertos y filsofos;
sin embargo tambin hay un debate tico sobre la praxis cotidiana; el intento
de averiguar cmo actuamos los seres humanos, desde qu motivaciones y a
qu apelamos para explicar nuestro sistema de valores y comportamientos.
Una definicin aceptable sobre el concepto de tica. Es la definicin desarro-
llada por Gmez Robledo, quien seala que: La tica es la filosofa prctica,
pero no es prctica porque contenga una serie de preceptos concretos sobre la
conducta humana, no porque sea una casustica sobre que es hoy ms o menos
lo que entendemos por moral sino porque siendo tan especulativa como la
primera su especulacin tiene por objeto la actividad del hombre enderezada
a la realizacin de valores morales o dicho de otro modo a la consecucin del
bien especficamente humano8.
6.4. tica Pblica

La tica incide en las decisiones correctas de la conducta humana, a travs de
cnones morales, sealando cuando el hacer algo es bueno o malo. En el m-
bito pblico siempre ha sido necesario establecer cdigos de buena conducta,
por ejemplo podemos mencionar el Cdigo de Hammurabi, la Ley de Moiss,
la ley Romana o los principios chinos sobre conducta pblica basados en las
enseanzas de Confucio, entre otros. Esta codificacin fue evolucionando hasta
abarcar tpicos tales como el Cdigo de tica en la Administracin Pblica
propios del siglo XX y XXI.
La tica pblica se encuentra relacionada con los derechos humanos; la
transparencia, la rendicin de cuentas y la lucha contra la corrupcin, todos
ellos requieren de un entorno tico para poder estar presentes y sostener una
democracia.
Por ejemplo, la transparencia y la rendicin de cuentas hacen necesaria la
participacin de la sociedad civil en la fiscalizacin de las polticas pblicas, sin
embargo, ante la existencia de funcionarios corruptos que vulneren las normas
de tica pblica con el afn de cubrir sus delictivos actos, la transparencia sera
impensable.
8 ARISTTELES. tica Nicomaquea poltica. Versin Castellana de Antonio Gmez Robledo. Editorial Porra .Mxico. 1996.
Mdulo I 11
6.5. La macro-tica y la micro-tica de la funcin pblica

La tica en funcin del mbito pblico, segn Tesoro9 puede entenderse a travs
de dos manifestaciones la macro-tica y la de micro-tica:
- La macro tica se refiere a aquellos problemas trascendentes en los cuales
se ven involucrados los servidores pblicos en su relacin con la Sociedad;
por ejemplo: Cules son nuestras responsabilidades sociales como servido-
res pblicos?, Qu deberamos hacer para tornar ms relevantes, eficaces
y efectivas nuestras acciones en funcin de las demandas, necesidades y
expectativas de la Sociedad?, Cmo podramos garantizar una base de
legitimidad y de transparencia en la gestin pblica?, Cmo deberamos
contribuir a una mayor equidad social sin desalentar la iniciativa individual?,
Cmo deberamos encarar nuestras intervenciones para que los recursos
lleguen esencialmente a los legtimos destinatarios?. Dada su complejidad,
ese tipo de cuestiones se presta a la controversia, al debate y la reflexin.
- La micro-tica, en cambio, se relaciona con la responsabilidad por decisiones
y conductas en torno de la funcin pblica; por ejemplo: Para la cobertura
de este cargo, es ms importante la lealtad o la idoneidad?, Cmo me siento
cubriendo un determinado cargo por mera afinidad partidaria o familiar?,
Cmo me siento aceptando un cargo en una empresa a la que benefici
durante mi gestin pblica, aun cuando el ofrecimiento se sustente en mi
competencia profesional?, Cmo me siento como beneficiario de un pri-
vilegio legalmente inobjetable pero moralmente intolerable?. La respuesta
a ese tipo de cuestiones deriva generalmente de la aplicacin de nociones
ordinarias de honestidad, dignidad, decencia, idoneidad, responsabilidad,
civilidad, consideracin y respeto, que deberan ser inmanentes al rol del
servidor pblico.
Uno de los paradigmas ms difundidos en el mbito de la micro tica pblica es
el de los siete principios bsicos sugeridos por la Comisin Nolan (U.K. 1995),
cuyos antecedentes se resean, de manera sinptica, en Martnez Bargueo
(1996)10:
Vocacin de servicio(selflessness): Los funcionarios pblicos deben
adoptar sus decisiones basndose exclusivamente en el inters pblico, y
no para obtener beneficios financieros o materiales para s mismos o para
sus familiares o amigos.
9 Tesoro. Jos Luis. LOS CDIGOS DE CONDUCTA EN LA FUNCIN PBLICA: FORTALEZAS Y DEBILIDADES. Vase: http://www.revistaprobidad.
info/010/art17.html.
10 Martnez Bargueo (1996): Informe NOLAN: normas de conducta de la vida pblica, Gestin y Anlisis de Polticas Pblicas, N. 5-6, Ene.
- Ago. 1996, pp. 209-214.
12 Mdulo I
Integridad (integrity): Los funcionarios pblicos deben evitar contraer

obligaciones financieras o de otro tipo con individuos u organizaciones
externas que puedan ejercer alguna influencia sobre ellos en el desempeo
de sus funciones oficiales.
Objetividad (objectivity): En el desarrollo de las gestiones pblicas, in-
cluyendo nombramientos, seleccin de contratistas o recomendacin de
individuos para promociones o beneficios, los funcionarios pblicos deben
sustentar sus selecciones exclusivamente en el mrito.
Responsabilidad (accountability): Los funcionarios pblicos deben rendir
cuentas ante la sociedad de sus decisiones y acciones, y deben someterse
a las modalidades de escrutinio apropiadas para su nivel.
Apertura (openness): Los funcionarios pblicos deben ejercer la mayor
apertura posible con relacin a sus decisiones y acciones, y explicar sus
fundamentos. Slo pueden restringir informacin en los casos en que cla-
ramente lo demande el inters pblico.
Honestidad (honesty): Los funcionarios pblicos deben declarar cualquier
inters privado relacionado con sus funciones pblicas y adoptar las medi-
das para resolver todo eventual conflicto de inters, protegiendo el inters
pblico.
Liderazgo (leadership): Los funcionarios pblicos deben promover y sus-
tentar los referidos principios a travs del liderazgo y del ejemplo.
6.6. Las vertientes de la tica en la funcin pblica11

La tica en la funcin pblica tiene una vertiente declarativa, y una sus-
tantiva, la primera se refiere al debate sobre valores y principios, mientras
que la segunda, se preocupa por la calidad tica de los fines, los valores, y las
prcticas en cada organizacin12. Para dar un salto del plano declarativo al
sustantivo se requiere lo siguiente:
a) Revisar las bases polticas y estratgicas que sustentan la organizacin,
b) Formular un proyecto de cambio en el plano de los principios y prioridades,
y
c) Emprender y transitar decididamente el proyecto de cambio.
12 Etkin, Jorge (2000): Bases ideolgicas del vaco tico en las organizaciones: 2. parte, Enfoques, La Ley, Mar., pp. 36-43.
Mdulo I 13
Qu es lo tico para un servidor pblico?
Respuesta Porcentaje
Lo que corresponde a mi propio inters 0,9 %
Lo que est de acuerdo con el refrn No hagas a los dems lo que no 6,3 %
quieres que te hagan a ti mismo
Lo que hace bien al mayor nmero de personas posibles 17,8 %
Lo que se acepta como normal en la sociedad 24,8 %
Lo que es legal 14,0 %
Lo que est de acuerdo con mis convicciones religiosas 2,3 %
Lo que est de acuerdo con mis sentimientos de justicia 33,8 %
Fuente: http://www.pcm.gob.pe/InformacionGral/etica/expo-etica-victor-taboada.pdf
6.7. tica, Funcin Pblica y Administracin.

Una funcin pblica profesional tica es una condicin necesaria para un buen
gobierno. Los funcionarios pblicos ticos constituyen un recurso indispensable
para la mejor gestin de los asuntos pblicos, que conciernen al conjunto de
la sociedad.
Este parmetro de funcionalidad requiere de una reforma en todos los niveles,
empezando por el servicio pblico y trasladndose a otros actores involucrados
tales como los representantes electos y la sociedad civil, ya que su participacin
es clave en el proceso de cambio.
Otro aspecto a tener en cuenta es la democratizacin de la funcin pblica
como camino para que el servicio pblico cumpla su desempeo de acuerdo
al inters pblico. As la responsabilidad de los funcionarios exige dar cuenta no
solo al interior del servicio, sino a un espectro ms amplio de actores, polticos,
usuarios y ciudadanos.
Sobre el particular se puede mencionar que no es suficiente que los gobiernos
tengan solo estructuras basadas en reglas o sustentadas en su cumplimiento. Los
sistemas de cumplimiento por s solos pueden motivar, de manera inadvertida,
a que algunos servidores pblicos ejerzan sus funciones simplemente al filo del
mal comportamiento, argumentando que si no violan la ley, ello significa que
estn actuando ticamente. La poltica de gobierno debe no solamente delinear
los estndares mnimos por debajo de los cuales las acciones de un funcionario
de gobierno no sern toleradas, sino que tambin debe articular con claridad un
conjunto de valores de servicio pblico a los que los empleados deben aspirar13.
En ese sentido se colige la necesidad de parametrar el trabajo administrativo
con un planteamiento tico, ya que de lo contrario la finalidad pblica y su
contenido se vuelve demasiado ambigua para los funcionarios pblicos.
13 http://www.cca.org.mx/funcionarios/cursos/sam/html/m3/pdf/ocde.pdf
14 Mdulo I
INFRAESTRUCTURA TICA EN LA FUNCIN PUBLICA
GENERAL
INTERS PBLICO
BIEN COMN
INSTITUCIONAL
INDIVIDUAL
Fuente: http://www.pcm.gob.pe/InformacionGral/etica/expo-etica-victor-taboada.pdf
7. CDIGOS DE CONDUCTA
Los cdigos de conducta para los servidores pblicos cumplen un conjunto de
funciones tendientes a promover conductas acordes a las expectativas de la
Sociedad. Los cdigos de conducta permiten tipificar determinadas situaciones
a fin de facilitar la adopcin de unaconducta moralfrente a ellas. Delinean
as ciertos lmites dentro del amplio espectro degrisadosque se manifiesta en
la cultura burocrtica, operando comomojoneso parmetros para orientar a
quienes genuinamente pueden experimentar estados de confusin, perplejidad
o depresin moral en su medio cotidiano.
Se tratara entonces de una funcin orientadora para quienes frente a una
situacin compleja- pueden ver vulnerada su capacidad de discernimiento para
distinguir qu conducta es ms ajustada al deber, ya sea por la propia subjetivi-
dad, por la incidencia de factores contextuales, por un conflicto de intereses, o
por una tendencia a razonar apuntando exclusivamente a labondaddel fin
perseguido (por ejemplo, contribuir al financiamiento de una campaa electoral),
con relativa prescindencia de la calidad de los medios.
El cdigo eliminara o debilitara la excusa para laauto-justificacin, una ten-
dencia que caracteriza al ser humano desde sus mismos albores, aun cuando
el varn y la mujer desde Adn y Eva- siempre seguirn auto-justificndose
por violar reglas.
La mayor debilidad de los cdigos con relacin a esta funcin reside en que: a)
cuando se presentan perplejidades genuinas, su resolucin no debera quedar
solo sujeta a ciertas normas de conducta, y b) si las perplejidades no fueran
genuinas, las normas no seran necesarias14.
Mdulo I 15
7.1. Prevencin y desincentivo de conductas

Los cdigos de conducta permiten prevenir las conductas denominadas inmo-
rales y las circunstancias que pueden promover o condicionar la aparicin de
esas conductas.
En ese sentido, las normas de un cdigo de conducta se sitan un paso antes
de la conducta indebida, para advertir y desincentivar a sus destinatarios, la
comisin de la conducta inmoral.
Tambin buscan evitar que el servidor pblico proyecte la apariencia de estar
en una situacin de vulnerabilidad moral. Por ejemplo, si la encargada de una
oficina de contrataciones permitiera que la empresa constructora de su marido
resulte normalmente adjudicataria de las tareas de refaccin y mantenimiento
edilicio de su reparticin -ya sea por contratacin directa, por licitacin pblica
o privada- ella podr tener la firme conviccin de ser la agente ms objetiva y
eficiente del mundo, y seguramente obtendr buenos precios para la Adminis-
tracin. Pero el cdigo le dir: no lo permitas, porque arriesgas tu objetividad
y, aunque as no fuera, ests dando la apariencia de falta de objetividad, y esto
no es bueno para la confianza del pblico15.
7.2. Pautas de conducta

Un cdigo de tica tambin puede constituirse en una gua o declogo de pautas
de conducta para los servidores pblicos, de manera que los ciudadanos tengan
predictibilidad de: a) cules son las conductas exigibles a los agentes, b) cmo
proceder y dnde recurrir en caso de incumplimiento16.
8. CONCEPTO DE SERVIDOR PBLICO

En el sistema jurdico peruano la labor pblica ha venido variando de conformi-
dad con las ltimas modificaciones normativas, tal es as que el artculo 2 de la
Ley N. 30057, Ley del Servicio Civil, ha incorporado una nueva clasificacin
para los servidores civiles, sealando que estos se clasifican en los siguientes
grupos:
a) Funcionario pblico.- Es un representante poltico o cargo pblico repre-
sentativo, que ejerce funciones de gobierno en la organizacin del Estado.
Dirige o interviene en la conduccin de la entidad, as como aprueba
polticas y normas.
16 Mdulo I
b) Directivo pblico.- Es el servidor civil que desarrolla funciones relativas

a la organizacin, direccin o toma de decisiones de un rgano, unidad
orgnica, programa o proyecto especial.
c) Servidor Civil de Carrera.- Es el servidor civil que realiza funciones di-
rectamente vinculadas al cumplimiento de las funciones sustantivas y de
administracin interna de una entidad.
d) Servidor de actividades complementarias.- Es el servidor civil que realiza
funciones indirectamente vinculadas al cumplimiento de las funciones
sustantivas y de administracin interna de una entidad.
e) Servidor de Confianza.- En cualquiera de los grupos antes mencionados
pueden existir servidores de confianza. Un servidor de confianza es un
servidor civil que forma parte del entorno directo e inmediato de los fun-
cionarios pblicos o directivos pblicos y cuya permanencia en el Servicio
Civil est determinada y supeditada a la confianza por parte de la persona
que lo design. Puede formar parte del grupo de directivos pblicos, servi-
dor civil de carrera, o servidor de actividades complementarias. Ingresa sin
concurso pblico de mritos, sobre la base del poder discrecional con que
cuenta el funcionario que lo designa. No conforma un grupo y se sujeta a
las reglas que correspondan al puesto que ocupa.
Cabe resaltar que en materia administrativa, el artculo 2 del Decreto Legislativo
N. 276 establece que: No estn comprendidos en la Carrera Administrativa
los servidores pblicos contratados ni los funcionarios que desempean cargos
polticos o de confianza, pero s en las disposiciones de la presente Ley en lo
que les sea aplicable.
No estn comprendidos en la Carrera Administrativa ni en norma alguna de la
presente Ley los miembros de las Fuerzas Armadas y Fuerzas Policiales, ni los
trabajadores de las empresas del Estado o de sociedades de economa mixta,
cualquiera sea su forma jurdica.
Es importante reconocer el concepto de servidor pblico, puesto que, todo
anlisis de delitos cometidos contra la Administracin Pblica deber partir
por identificar la naturaleza de servidor pblico. Para ello, es imprescindible
considerar la autonoma del concepto de servidor o funcionario pblico en
el mbito del Derecho Penal, puesto que existen grandes diferencias entre la
conceptualizacin de servidor pblico en el derecho administrativo y en el
derecho penal. Como podemos observar ello deriva en la gran variedad de
conceptos y regmenes que confluyen en el derecho laboral pblico, en ese
sentido el Derecho penal busca alcanzar un concepto ms amplio que abarque
lo adecuadamente legal y necesario.
Mdulo I 17
En el Derecho Penal para definir el concepto de funcionario pblico es im-

portante determinar quines pueden lesionar, por su proximidad y funcin, el
correcto funcionamiento de la administracin pblica.
Dada esta premisa podemos determinar con elementos constitutivos de un
servidor pblico en el mbito penal los siguientes:
La persona deber ser incorporada de forma heternoma a la actividad
pblica mediante un ttulo habilitante.- El ttulo habilitante puede ser otor-
gado mediante un procedimiento de seleccin, designacin o eleccin.
Es importante tener en cuenta que el sujeto se coloca, de forma ilegtima,
en la posicin de un funcionario pblico. Al no haber sido incorporado
de forma heternoma y con un ttulo habilitante a la funcin pblica sino
que, por propia iniciativa, se hace pasar por funcionario; no podr contar
con el poder para vincular al Estado y, por tanto, no debe ser considerado
funcionario pblico.
La persona debe ejercer la funcin pblica o tener la posibilidad efectiva
de hacerlo
Incorporacin heternoma a la funcin pblica
Posibilidad efectiva de desempear el cargo
Este elemento analiza si una persona puede o no ser considerada funcionario
pblico en funcin a la posibilidad real y efectiva de ejercitar el poder otorga-
do al momento de la incorporacin en la Administracin Pblica. Por tanto,
este elemento no se circunscribe al momento exacto en que el sujeto accede
formalmente al aparato estatal, sino se califica desde el momento en que el
sujeto entabla una relacin en la que el correcto y normal funcionamiento de la
administracin pblica depende de su comportamiento. Este vnculo configura
la posibilidad efectiva de desempear el cargo.
8.1. Concepto de funcionario pblico en el Cdigo Penal Peruano

El artculo 425 del Cdigo Penal establece un listado abierto de lo que puede ser
entendido como servidor o funcionario pblico, permitiendo la incorporacin
de nuevos supuestos segn lo previsto en la Constitucin y la ley.
Artculo 425. Funcionario o servidor pblico

Son funcionarios o servidores pblicos:
1. Los que estn comprendidos en la carrera administrativa.
2. Los que desempean cargos polticos o de confianza, incluso si
emanan de eleccin popular.
18 Mdulo I
3. Todo aquel que, independientemente del rgimen laboral en

que se encuentre, mantiene vnculo laboral o contractual de
cualquier naturaleza con entidades u organismos del Estado,
incluidas las empresas del Estado o sociedades de economa
mixta comprendidas en la actividad empresarial del Estado, y
que en virtud de ello ejerce funciones en dichas entidades u
organismos.
4. Los administradores y depositarios de caudales embargados o
depositados por autoridad competente, aunque pertenezcan a
particulares.
5. Los miembros de las Fuerzas Armadas y Polica Nacional.
6. Los designados, elegidos o proclamados, por autoridad compe-
tente, para desempear actividades o funciones en nombre o al
servicio del Estado o sus entidades.
7. Los dems indicados por la Constitucin Poltica y la ley.
Es importante destacar que la norma penal incluye como funcionarios pblicos

a sujetos excluidos por normas de naturaleza administrativa, laboral y consti-
tucional, tales como los sealados en los numerales, 2, 3, 4 y 5.
En este sentido, la norma penal est incluyendo al trabajador de las empresas
del Estado y sociedades de economa mixta, al funcionario pblico que trabaje
ad honorem, a quien cumple un trabajo a tiempo parcial o de locacin de ser-
vicios, al practicante pre profesional sujeto a ley sobre modalidades formativas
laborales, y otros sujetos que no tienen una relacin laboral formal con el aparato
estatal pero s un vnculo real-material con la funcin pblica.
Por ltimo, el numeral 7 del artculo 425 del Cdigo Penal traza una clausula
abierta la cual establece que son funcionarios, o servidores pblicos, todos
los sealados como tales por la Constitucin Poltica y la ley. Entre estos
instrumentos normativos encontramos los convenios internacionales tales como
la Convencin Interamericana contra Corrupcin (CICC) y la Convencin
de las Naciones Unidas contra la Corrupcin (CNUCC). (CICC y CNUCC),
incorporados al ordenamiento peruano de manera automtica por el artculo 55
de nuestra Constitucin que seala: Los tratados celebrados por el Estado y en
vigor forman parte del derecho nacional. Por tanto, las normas internacionales
referidas al concepto de funcionario pblico son auto-aplicables, ya que su
omisin generar la responsabilidad internacional del Estado peruano. Postura
observada en la Sentencia recada en el Expediente N. 032-2006 de la Corte
Superior de Lima, la cual seala:
Mdulo I 19
(.) que la condicin de funcionarios pblicos de los acusados en su

calidad de miembros en actividad y/o retiro del CGBVP es indiscutible
para el caso concreto, pues si bien conforme a las normas legales
que rigen dicha institucin los bomberos no perciben remuneracin
alguna, la Convencin Interamericana contra la Corrupcin suscrita
y ratificada por el Per en su artculo uno define como funcionario
pblico, oficial gubernamental o servidor pblico a cualquier
funcionario o empleado del Estado o de sus entidades, incluidos los
que han sido seleccionados, designados o electos para desempear
actividades o funciones a nombre del Estado o al servicio del Estado
o de sus entidades o funciones a nombre del Estado o al servicio del
Estado, en todos su niveles jerrquicos, indicando que se entiende por
funcin pblica toda actividad temporal o permanente, remunerada u
honoraria, realizada por una persona natural en nombre del Estado o
al servicio del Estado o de sus entidades, en cualquiera de sus niveles
jerrquicos ().
Sobre el tema planteado, el Artculo I de la Convencin Interamericana con-

tra la corrupcin entiende por funcin pblica a toda actividad temporal o
permanente, remunerada u honoraria, realizada por una persona natural en
nombre del Estado o al servicio del Estado o de sus entidades, en cualquiera
de sus niveles jerrquicos; y por funcionario pblico, oficial gubernamental
o servidor pblico a cualquier funcionario o empleado del Estado o de sus
entidades, incluidos los que han sido seleccionados, designados o electos para
desempear actividades o funciones en nombre del Estado o al servicio del
Estado, en todos sus niveles jerrquicos.
Mientras que, el Artculo 2 de la Convencin de las Naciones Unidas contra
la Corrupcin entiende por funcionario pblico a i) toda persona que ocupe
un cargo legislativo, ejecutivo, administrativo o judicial de un Estado Parte, ya
sea designado o elegido, permanente o temporal, remunerado u honorario,
sea cual sea la antigedad de esa persona en el cargo; ii) toda otra persona
que desempee una funcin pblica, incluso para un organismo pblico o una
empresa pblica, o que preste un servicio pblico, segn se defina en el derecho
interno del Estado Parte y se aplique en la esfera pertinente del ordenamiento
jurdico de ese Estado Parte; iii) toda otra persona definida como funcionario
pblico en el derecho interno de un Estado Parte. No obstante, a los efectos de
algunas medidas especficas incluidas en el captulo II de la presente Conven-
cin, podr entenderse por funcionario pblico toda persona que desempee
una funcin pblica o preste un servicio pblico segn se defina en el derecho
interno del Estado Parte y se aplique en la esfera pertinente del ordenamiento
jurdico de ese Estado Parte.
20 Mdulo I
9. DEBERES DE LOS FUNCIONARIOS Y SERVIDORES

PBLICOS EN EL PER
La tica en la funcin pblica implica el ejercicio de un cargo en el Estado, con
respeto a las normas que le otorgan funciones, teniendo como fin de su accin
el servicio a la persona y la comunidad. Para lo cual el artculo 7 de la Ley N.
27815, Ley del Cdigo de tica de la Funcin Pblica, obliga a los funcionarios
y servidores pblicos a desempear los siguientes deberes17:
a. NEUTRALIDAD: Deben actuar con absoluta imparcialidad poltica, eco-
nmica o de cualquier otra ndole en el desempeo de sus funciones,
demostrando independencia a sus vinculaciones con personas, partidos
polticos o instituciones.
b. TRANSPARENCIA: Deben ejecutar los actos del servicio de manera trans-
parente, ello implica que dichos actos tienen en principio carcter pblico
y son accesibles al conocimiento de toda persona natural o jurdica. El
servidor pblico debe de brindar y facilitar informacin fidedigna, completa
y oportuna.
c. DISCRECIN: Deben guardar reserva respecto de hechos o informaciones
de los que tenga conocimiento con motivo o en ocasin del ejercicio de
sus funciones, sin perjuicio de los deberes y las responsabilidades que le
correspondan en virtud de las normas que regulan el acceso y la transpa-
rencia de la informacin pblica.
d. EJERCICIO ADECUADO DEL CARGO: Con motivo o en ocasin del
ejercicio de sus funciones el servidor pblico no debe adoptar represalia
de ningn tipo o ejercer coaccin alguna contra otros servidores pblicos
u otras personas.
e. USO ADECUADO DE LOS BIENES DEL ESTADO: Deben proteger y
conservar los bienes del Estado, debiendo utilizar los que le fueran asigna-
dos para el desempeo de sus funciones de manera racional, evitando su
abuso, derroche o desaprovechamiento, sin emplear o permitir que otros
empleen los bienes del Estado para fines particulares o propsitos que no
sean aquellos para los cuales hubieran sido especficamente destinados.
f. RESPONSABILIDAD: Todo servidor pblico debe desarrollar sus funciones
a cabalidad y en forma integral, asumiendo con pleno respeto su funcin
pblica.
Ante situaciones extraordinarias, el servidor pblico puede realizar aquellas
tareas que por su naturaleza o modalidad no sean las estrictamente inherentes
17 Ley 27815. Cdigo de tica de la Funcin Pblica. 12 de Agosto del 2002
Mdulo I 21
a su cargo, siempre que ellas resulten necesarias para mitigar, neutralizar o

superar las dificultades que se enfrenten.
Los servidores y funcionarios pblicos deben desempear sus funciones con
prudencia, integridad, honestidad, decencia, seriedad, moralidad, ecuanimidad
y rectitud:
Actuando con honradez tanto en ejercicio de su cargo como en el uso
de los recursos institucionales que le son confiados por razn de su
funcin.
Repudiando, combatiendo y denunciando toda forma de corrupcin.
Siendo justo, cuidadoso, respetuoso, amable considerado en su relacin
con la ciudadana y sus compaeros.
Comunicando inmediatamente a sus superiores cualquier acto contrario a
la ley, as como rechazando las presiones de superiores jerrquicos, con-
tratantes, interesados o cualquiera que desee obtener favores, ventajas o
beneficios indebidos mediante acciones irregulares, ilegales o inmorales.
10. EL CDIGO DE TICA

El Cdigo de tica lo podemos considerar en un principio como un conjunto
de indicadores ticos que pueden ser medidos, ello nos brindar un check list,
que nos seale lo correcto y lo incorrecto, lo que estamos obligados a cumplir
y lo que por obligacin no debemos hacer. El Cdigo de tica tambin es una
norma institucional, que deberas funcionar -previa capacitacin- a modo de
conciencia en el da a da de los servidores pblicos.
El Cdigo de tica nos proporciona conceptos que por un lado cubren vacos
que las normas no alcanzan a proteger y adems refuerza el sistema jurdico
vigente a travs de criterios morales que consolidan un conjunto de valores,
principios y costumbres, que rigen el actuar del Servidor Pblico para crear,
pensar y desarrollar actitudes ms acordes con el inters pblico.
Adems el Cdigo de tica, se constituye en una herramienta del Servidor
Pblico, que le permite actuar dentro del marco de la ley, consciente que no
ser juzgado por aquello que hace o dejar de hacer siempre que se apegue a
las normas establecidas en el cdigo.
Es importante precisar que el cumplimiento de dicho Cdigo por parte del
servidor pblico, no debe ser por temor a ser sancionado, sino por su propia
conveniencia y por respeto al deber as como a las funciones encomendadas.
22 Mdulo I
10.1. Principios, deberes y prohibiciones del Cdigo de tica de la

Funcin Pblica
Antes de conocer estos puntos es necesario entender que los fines de la fun-
cin pblica son el Servicio a la Nacin, de conformidad con lo dispuesto en
la Constitucin Poltica, y la obtencin de mayores niveles de eficiencia del
aparato estatal, de manera que se logre una mejor atencin a la ciudadana,
priorizando y optimizando el uso de los recursos pblicos
Y que se considera como empleado pblico a todo funcionario o servidor de
las entidades de la Administracin Pblica, en cualquiera de los niveles jerr-
quicos sea este nombrado, contratado, designado, de confianza o electo que
desempee actividades o funciones en nombre o al servicio del Estado, no
importando el rgimen jurdico de la entidad en la que se preste servicios ni el
rgimen laboral o de contratacin al que est sujeto18.
Ahora bien, los deberes y principios sealados por el Cdigo de tica de la
Funcin Pblica, Ley N. 27815 son los siguientes:
PRINCIPIOS DEBERES PROHIBICIONES

Respeto Neutralidad Mantener Intereses de Conflicto
Adeca su conducta hacia el respeto Debe actuar con absoluta imparcialidad Mantener relaciones o aceptar situa-
de la Constitucin y las Leyes, ga- poltica, econmica o de cualquier otra ciones en cuyo contexto sus intereses
rantizando que en todas las fases del ndole en el desempeo de sus funcio- personales, laborales, econmicos o
proceso de toma de decisiones o en el nes demostrando independencia a sus financieros pudieran estar en conflicto
cumplimiento de los procedimientos vinculaciones con personas, partidos con el cumplimento de los deberes y
administrativos, se respeten los derechos polticos o instituciones. funciones a su cargo.
a la defensa y al debido procedimiento.
Transparencia Obtener Ventajas Indebidas
Probidad Debe ejecutar los actos del servicio de Obtener o procurar beneficios o ventajas
Acta con rectitud, honradez y hones- manera transparente, ello implica que indebidas, para s o para otros, mediante
tidad, procurando satisfacer el inters dichos actos tienen en principio carcter el uso de su cargo, autoridad, influencia
general y desechando todo provecho o pblico y son accesibles al conocimiento o apariencia de influencia.
ventaja personal, obtenido por s o por de toda persona natural o jurdica. El
interpsita persona. servidor pblico debe de brindar y fa- Realizar Actividades de Proselitismo
cilitar informacin fidedigna, completa Poltico
Eficiencia y oportuna. Realizar actividades de proselitismo
Brinda calidad en cada una de las fun- poltico a travs de la utilizacin de sus
ciones a su cargo, procurando obtener Discrecin funciones o por medio de la utilizacin
una capacitacin slida y permanente. Debe guardar reserva respecto de de infraestructura, bienes o recursos
hechos o informaciones de los que tenga pblicos, ya sea a favor o en contra de
Idoneidad conocimiento con motivo o en ocasin del partidos u organizaciones polticas o
Entendida como aptitud tcnica, legal ejercicio de sus funciones, sin perjuicio de candidatos.
y moral, es condicin esencial para el los deberes y las responsabilidades que
acceso y ejercicio de la funcin pblica. le correspondan en virtud de las normas Hacer Mal Uso de Informacin Pri-
El servidor pblico debe propender a una que regulan el acceso y la transparencia vilegiada
formacin slida acorde a la realidad, de la informacin pblica. Participar en transacciones u operacio-
capacitndose permanentemente para nes financieras utilizando informacin
el debido cumplimiento de sus funciones. Ejercicio Adecuado del Cargo privilegiada de la entidad a la que
Veracidad Con motivo o en ocasin del ejercicio pertenece o que pudiera tener acceso
de sus funciones el servidor pblico no a ella por su condicin o ejercicio del
Se expresa con autenticidad en las debe adoptar represalia de ningn tipo cargo que desempea, ni debe permitir
relaciones funcionales con todos los o ejercer coaccin alguna contra otros el uso impropio de dicha informacin
miembros de su institucin y con la ciu- servidores pblicos u otras personas. para el beneficio de algn inters.
dadana, y contribuye al esclarecimiento
de los hechos.
18 Artculo 2 de la Convencin de las Naciones Unidas contra la Corrupcin
Mdulo I 23
PRINCIPIOS DEBERES PROHIBICIONES

Lealtad y Obediencia Uso Adecuado de los Bienes del Presionar. Amenazar y/o Acosar
Acta con fidelidad y solidaridad hacia Estado Ejercer presiones, amenazas o acoso
todos los miembros de su institucin, Debe proteger y conservar los bienes sexual contra otros servidores pblicos
cumpliendo las rdenes que le imparta del Estado, debiendo utilizar los que le o subordinados que puedan afectar la
el superior jerrquico competente, en la fueran asignados para el desempeo dignidad de la persona o inducir a la
medida que renan las formalidades del de sus funciones de manera racional, realizacin de acciones dolosas
caso y tengan por objeto la realizacin de evitando su abuso, derroche o desapro-
actos de servicio que se vinculen con las vechamiento, sin emplear o permitir que
funciones a su cargo, salvo los supuestos otros empleen los bienes del Estado para
de arbitrariedad o ilegalidad manifiestas, fines particulares o propsitos que no
las que deber poner en conocimiento sean aquellos para los cuales hubieran
del superior jerrquico de su institucin. sido especficamente destinados.
Justicia y Equidad Responsabilidad
Tiene permanente disposicin para el Todo servidor pblico debe desarrollar
cumplimiento de sus funciones, otor- sus funciones a cabalidad y en forma
gando a cada uno lo que le es debido, integral, asumiendo con pleno respeto
actuando con equidad en sus relaciones su funcin pblica. Ante situaciones
con el Estado, con el administrado, con extraordinarias, el servidor pblico
sus superiores, con sus subordinados y puede realizar aquellas tareas que por
con la ciudadana en general. su naturaleza o modalidad no sean las
estrictamente inherentes a su cargo,
Lealtad al Estado de Derecho siempre que ellas resulten necesarias
El funcionario de confianza debe lealtad para mitigar, neutralizar o superar las
a la Constitucin y al Estado de Derecho. dificultades que se enfrenten
Ocupar cargos de confianza en regme-
nes de facto, es causal de cese autom-
tico e inmediato de la funcin pblica.
10.2 Infraccin tica

Se considera infraccin tica en el ejercicio de la funcin pblica la transgresin
de los principios (respeto, probidad, eficiencia, idoneidad, veracidad, lealtad y
obediencia, justicia y equidad y lealtad al Estado de derecho)y los deberes de
la funcin pblica(neutralidad, transparencia, discrecin, ejercicio adecuado
del cargo, uso adecuado de los bienes del Estado y responsabilidad), as como
la transgresin a las prohibiciones ticas de la funcin pblica (mantener in-
tereses en conflicto, obtener ventajas indebidas, realizar proselitismo poltico,
hacer mal uso de informacin privilegiada y presionas, amenazar y/o acosar).
La trasgresin de los principios, deberes, obligaciones y prohibiciones genera
responsabilidad pasible de sancin, de acuerdo a ley19 20, que puede ser:
19 Ley del Servicio Civil, Ley N. 30057

DCIMA. Aplicacin del rgimen sancionador y proceso administrativo disciplinario
A partir de la entrada en vigencia de la presente Ley, los procesos administrativos disciplinarios en las entidades pblicas se tramitan de
conformidad con lo estipulado en la presente Ley y sus normas reglamentarias. El Cdigo de tica de la Funcin Pblica, Ley 27815, se
aplica en los supuestos no previstos en la presente norma.
Queda prohibida la aplicacin simultnea del rgimen disciplinario establecido en la presente Ley y la Ley del Cdigo de tica de la Funcin
Pblica o su Reglamento, para una misma conducta infractora, en el mismo procedimiento administrativo disciplinario.
El jefe de recursos humanos o quien hagas sus veces, tambin tramita los procedimientos por infracciones al Cdigo de tica de la Funcin Pblica.
20 Ley del Servicio Civil, Ley N. 30057
Artculo 88. Sanciones aplicables
Las sanciones por faltas disciplinarias pueden ser:
a) Amonestacin verbal o escrita.
b) Suspensin sin goce de remuneraciones desde un da hasta por doce (12) meses.
c) Destitucin.
Toda sancin impuesta al servidor debe constar en el legajo.
24 Mdulo I
a) Amonestacin verbal o escrita

b) Suspensin sin goce de remuneraciones desde un da hasta por doce (12
meses)
c) Destitucin
Toda sancin impuesta al servidor debe constar en el legajo. Es importante
precisar que antes existan ms sanciones de en el marco jurdico tico, sin
embargo, stas fueron reducidas al subsumir la parte sancionadora tica al
marco general de la Ley Servir.
11. MARCO NORMATIVO EN TICA DE LA FUNCIN

PBLICA
MARCO NORMATIVO EN MATERIA DE TICA PBLICA
Norma
Constitucin Poltica, Art. 39. Todos los funcionarios y trabajadores pblicos estn al servicio de la Nacin.
Art. 41. Los funcionarios y servidores pblicos que seala la ley o que administran o manejan fondos del
Estado o de organismos sostenidos por este deben hacer declaracin jurada de bienes y rentas al tomar posesin
de sus cargos, durante su ejercicio y al cesar en los mismos.
La respectiva publicacin se realiza en el diario oficial en la forma y condiciones que seala la ley.
Ley N 27588, Ley que establece las prohibiciones e incompatibilidades de funcionario y servidores pblicos,
as como de las personas que presten servicios al Estado bajo cualquier modalidad contractual
Ley N 27815, Cdigo de tica de la Funcin Pblica
Decreto Supremo N 033-2005-PCM, Aprueban Reglamento de la Ley del Cdigo de tica de la Funcin
Pblica
Resolucin Ministerial N 050-2009-PCM, aprueba la Directiva N 001-2009-PCM, Lineamientos para la

promocin del Cdigo de tica de la Funcin Pblica.
Ley N. 28496 que modifica la Ley del Cdigo de tica.
Ley N. 30057, Ley del Servicio Civil
Decreto Supremo N. 040-2014-PCM, Reglamento de la Ley del Servicio Civil
Iniciativas Sectoriales
Resolucin de contralora N. 430-2008-CG, que aprueba la Directiva N 010-2008-CG Normas para la

conducta y desempeo del Personal de la Contralora de la Repblica y de los rganos de Control Institucional
Resolucin Ministerial N. 378-2004-JUS, Crean comisin de Transparencia y Anticorrupcin del Ministerio

de Justicia
Resolucin Jefatural N. 243-2004-AGN-J Crean comisin de tica, Transparencia y Anticorrupcin del

Archivo General de la Nacin
Resolucin Ministerial N 936-2005-DE-SG Aprueban el Cdigo de tica de las fuerzas Armadas del Per
Resolucin Jefatural N. 5387-2005-INACC-J Aprueban Directiva N 007-2005-INACC-J, Normas de tica

para los empleados pblicos del instituto Nacional de Concesiones y Catastro Minero.
Mdulo I 25
12. JURISPRUDENCIA SOBRE TICA PBLICA
12.1. Extractos de las principales sentencias del tribunal constitucional

sobre el cdigo de tica de la funcin pblica
Sentencia del Tribunal Constitucional N. 01011-2011-PA/TC

Principio de Veracidad
()
De otro lado del escrito de la demanda se desprende que si bien la recurrente seala que
ha seguido el procedimiento para declarar la nulidad del acta probatoria de conformidad
a la normatividad interna de la entidad emplazada; no obstante tambin sostiene que En
lo que respecta a la firma del transportista intervenido, al no contar con la presencia del
mismo, consider que lo ms adecuado sera sealar su negativa a firmar..., aceptando
de este modo que cometi la falta de consignar datos falsos en la nueva acta probatoria.
En el numeral 5 del artculo 6 de la Ley del Cdigo de tica de la Funcin Pblica, Ley
N. 27815, se prev que el servidor pblico acta de acuerdo al principio de:
5. Veracidad
Se expresa con autenticidad en las relaciones funcionales con todos los miembros de su
institucin y con la ciudadana, y contribuye al esclarecimiento de los hechos.
Por esta razn no puede concluirse que la demandante haya sido objeto de un despido
fraudulento, pues sta acepta la comisin de la falta grave imputada, al haber consignado
dato falso en el acta probatoria N. 250-060-0001111-03, obrante a fojas 88.
Sentencia del Tribunal Constitucional N. 3218-2004-AA/TC

Principios del Cdigo de tica de la Funcin Pblica
Debe precisarse que en este proceso constitucional no se ha ingresado a evaluar las
situaciones particulares presentadas en la relacin laboral existente entre el actor y la
entidad demandada, que dieron origen al accionar de sta ltima, por lo que la entidad
municipal mantiene expedito su derecho de iniciar las acciones legales tendientes a
resarcir el presunto perjuicio econmico ocasionado.
Por lo tanto, este Tribunal considera necesario sealar que, tanto el artculo 127 del De-
creto Supremo N. 005-90-PCM, como el artculo 6 de la Ley N. 27815, Cdigo de tica
de la Funcin Pblica, establecen que la labor del servidor pblico tiene como principio
rector a la honestidad, valor que adquiere su configuracin real no solo en el cumplimien-
to de las funciones asignadas al servidor, sino que se irradia hacia todas las esferas de
actuacin de aqul, como parte del engranaje estatal.
PROHIBICIONES
Sentencia del Tribunal Constitucional N. 0011-2004-AA/TC

Prohibiciones: Mantener intereses de conflicto y obtener ventajas indebidas
La prohibicin de participar en el concurso del demandante no requera de impedimento
expreso
()
26 Mdulo I
No obstante lo anterior, la cuestin ha sido expresamente regulada a travs de la Ley N.

27815, Ley del Cdigo de tica de la Funcin Pblica, vigente al momento del concurso,
la misma que en su artculo 8 estableca que:
Artculo 8.- Prohibiciones ticas de la Funcin Pblica
El servidor pblico est prohibido de:
1. Mantener intereses de conflictos: Mantener relaciones o de aceptar situaciones en
cuyo contexto sus intereses personales, laborales, econmicos o financieros pudie-
ran estar en conflicto con el cumplimiento de los deberes y funciones a su cargo.
2. Obtener ventajas indebidas: Obtener o procurar beneficios o ventajas indebidas,
para s o para otros, mediante el uso de su cargo, autoridad, influencia o apariencia
de influencia (...)
Conforme a lo anterior, al momento del concurso exista prohibicin expresa que impeda
la participacin del demandante en l, pese a lo cual intervino, configurndose no solo
una causal de nulidad de dicho concurso, sino tambin una infraccin administrativa.
12.2. Extractos de las principales sentencias del tribunal constitucional

en materia de transparencia y acceso a la informacin
PRINCIPIOS EXP. N. 00566-2010-PHD/TC
Principio de Transparencia
Se trata de un principio de relevancia constitucional implcita en el modelo de Estado
Democrtico y social de Derecho y la frmula republicana de gobierno a que aluden los
artculos 3, 43 y 45 de la Constitucin. Ah donde el poder emana del pueblo, como se-
ala la Constitucin en su artculo 45, este debe ejercerse no solo en nombre del pueblo
sino para el pueblo. La puesta en prctica del principio de transparencia coadyuva a
combatir los ndices de corrupcin en el Estado y, al mismo tiempo, constituye una he-
rramienta efectiva contra la impunidad del poder permitiendo que el pueblo tenga acceso
a la forma como se ejerce la delegacin poder. Una de las manifestaciones del principio
de transparencia es, sin duda, el derecho de acceso a la informacin pblica que este
Colegiado tiene desarrollado en su jurisprudencia (vase entre otras la STC 1797-2002-
HD/TC). No obstante, el principio de transparencia no agota aqu sus contenidos, en la
medida en que impone tambin una serie de obligaciones para los entes pblicos no
solo con relacin a la informacin, sino en la prctica de la gestin pblica en general.
(Fundamento 5)
EXP. N. 00566-2010-PHD/TC
Relacin entre el Principio de Transparencia y el Principio de Responsabilidad
(Rendicin de Cuentas)
El principio de transparencia est tambin directamente vinculado con otro principio b-
sico sobre el que se asienta el Estado Democrtico Constitucional. Nos referimos ahora
al principio de responsabilidad. Conforme se ha advertido, si la informacin fuera per-
fecta y el ejercicio del poder transparente no habra necesidad de pedir cuentas a nadie.
La demanda por la rendicin de cuentas, la demanda por hacer transparentes hechos y
razones surge por la opacidad del poder (Cfr. Schedler, Andreas: Qu es la redicin de
cuentas, Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica, Mxico, 2004, p. 26 y 27).
De ah que resulte meridiano que cuando ms transparente sea la gestin pblica estare-
mos frente a administraciones ms responsables y ms comprometidas con los fines p-
blicos, puesto que el secreto, por lo general, incentiva prcticas en defensa de intereses
de grupos o individuales, pero no necesariamente hacia fines pblicos. (Fundamento 6)
Mdulo I 27
EXP. N. 02814-2008-PHD/TC
Principio de Publicidad
Uno de los elementos esenciales del Estado Social y Democrtico de Derecho es la res-
ponsabilidad de los funcionarios. Ello implica una capacidad fiscalizadora importante por
parte de la poblacin a fin de controlar a los funcionarios y servidores pblicos, idea central
o nuclear del sistema democrtico. Esta responsabilidad de los funcionarios viene apareja-
da entonces con el principio de publicidad, en virtud del cual toda la informacin producida
por el Estado es, prima facie, pblica. Tal principio a su vez implica o exige necesariamente
la posibilidad de acceder efectivamente a la documentacin del Estado. Como ya se dijo en
la STC 04912-2008-HD/TC, el tener acceso a los datos relativos al manejo de la res p-
blica resulta esencial para que exista una opinin pblica verdaderamente libre que pueda
fiscalizar adecuadamente la conducta de los gobernantes. (Fundamento 8)
EXP. N. 02814-2008-PHD/TC
Principio de Reserva
Lo expuesto no significa que no existan espacios de la actividad estatal que puedan ser
materia de reserva. En efecto, si bien es cierto que el principio de publicidad es suma-
mente importante para la organizacin estatal sin el cual se dudara de la constitucio-
nalidad del sistema- tambin es cierto que no es el nico principio fundamental. Existen
una serie de derechos fundamentales y bienes jurdicos que ostentan el mismo nivel de
importancia, por lo que no se puede plantear el anlisis del principio de publicidad al
margen de ellos. Para el presente caso, interesa centrarse en el principio de reserva,
mediante el cual se ampara la no publicitacin de documentacin que pueda generar
afectaciones a otros derechos fundamentales o bienes constitucionales. La determina-
cin no siempre es sencilla, requirindose un desarrollo argumentativo importante para
definir ello. (Fundamento 10)
En este sentido todos los esfuerzos e iniciativas que pretendan efectivizar materialmen-
te el principio de publicidad, no pueden significar la negacin del principio de reserva. Es
decir, que si bien debe comprenderse que toda la informacin producida por el Estado
es en principio pblica, existen excepcionalmente ciertos elementos que pueden ser ex-
ceptuados de ser expuestos ante la luz pblica en virtud de la tutela de otros principios,
tales como la seguridad nacional, el secreto bancario, el tributario y la intimidad. Las
excepciones al acceso a la informacin se encuentran establecidos en el artculo 15 (a,
b y c) de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica. Determinar cul es
el equilibrio entre estos dos principios es la compleja tarea que debe asumir la justicia
constitucional y en ltima instancia este Colegiado. (Fundamento 11)
CULTURA DEL SECRETO
EXP. N. 02814-2008-PHD/TC
Cultura del Secreto
El principio de publicidad es propio de la cultura de la transparencia, cuyo extremo opues-
to es la cultura del secreto, costumbre muy arraigada en la realidad de la Administracin
Pblica de nuestro pas. Esta llamada cultura del secreto supone (errneamente) que
la documentacin sobre el funcionamiento de las instituciones pblicas le pertenece al
servidor pblico y que se debe evitar que tal informacin pueda ser develada y expuesta
ante la opinin pblica. Esta conducta antittica con la democracia constitucional se en-
cuentra no obstante arraigada en numerosos empleados pblicos, por lo que la lucha por
desterrar tales prcticas se enmarca en un proceso que exige un cambio de paradigmas,
lo que resulta imposible tan solo con la emisin de una norma tan importante como lo
es Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica (Ley N. 27806). Se requiere
tambin que tal paradigma se materialice y que el acceso a la informacin pblica se
concretice, esto es, hacer este derecho una prctica comn y efectiva en el quehacer de
28 Mdulo I
la ciudadana y la opinin pblica. Con ello se asegura un control mayor de la ciudadana

sobre la administracin pblica. (Fundamento 9)
DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIN
EXP. N. 03986-2009-PHD/TC
Doble dimensin del derecho de acceso a la informacin
() respecto a los alcances de este derecho tambin se ha pronunciado este
Tribunal en la STC 1797-2002-HD/TC, sealando que () el derecho de acceso a la
informacin pblica tiene una doble dimensin. Por un lado, se trata de un derecho indi-
vidual, en el sentido de que garantiza que nadie sea arbitrariamente impedido de acceder
a la informacin que guarden, mantengan o elaboren las diversas instancias y organis-
mos que pertenezcan al Estado, sin ms limitaciones que aquellas que se han previsto
como constitucionalmente legtimas. () En segundo lugar, el derecho de acceso a la
informacin tiene una dimensin colectiva, ya que garantiza el derecho de todas las
personas de recibir la informacin necesaria y oportuna (). Desde este punto de vista,
la informacin sobre la manera como se maneja la res pblica termina convirtindose en
un autntico bien pblico o colectivo que ha de estar al alcance de cualquier individuo.
Como se observa, desde ambas perspectivas, el derecho de acceso a la informacin p-
blica se sustenta en una cotitularidad inherente a todos los ciudadanos sobre el manejo
de la informacin que se encuentre en poder o se origine en el Estado. (Fundamento 5)
EXP. N. 6712-2005-HC/TC
Inters Pblico
El criterio en mencin est en relacin directa con la formacin de la opinin pblica. Lo
pblico es una garanta de respeto a lo privado si se asume el rol del Estado, pero no
debe olvidarse que la sociedad se preocupa tambin del respeto de sus miembros y de
evitar la invasin de los mbitos personales.
De esta forma, no se puede argir como vlida, por ms inters del pblico que exista,
una intromisin ilegtima en el mbito privado de las personas, ya que al medio de co-
municacin social (...) solo le corresponde proteccin en el tratamiento de cuestiones
que afecten lo pblico. Pero la prensa pierde la proteccin jurdicamente reforzada de su
funcin poltica cuando injustificadamente penetra en la esfera puramente privada para
exponer, sin inters pblico, la vida privada de las personas o a una discusin que dae
su honor. (Fundamento 57)
No debe confundirse inters del pblico con mera curiosidad. Es deleznable argumentar
que cuando muchas personas quieran saber de algo, se est ante la existencia de un
inters del pblico, si con tal conocimiento tan solo se persigue justificar un malsano
fisgoneo.
Este Colegiado ha reconocido la importancia del derecho a la informacin, pero en es-
trecha vinculacin con su rol democrtico, cosa inexistente cuando se est ante un acto
de curiosidad. Lejos de l, su proteccin debera disminuir. Hablando de la expresin y
la informacin, se ha sealado, en la sentencia del Expediente N. 0905-2001-AA/TC,
que (...) ellas no constituyen una concrecin del principio de dignidad del hombre y un
complemento inescindible del derecho al libre desenvolvimiento de la personalidad. Tam-
bin se encuentra estrechamente vinculadas al principio democrtico, en razn de que,
mediante su ejercicio, se posibilita la formacin, mantenimiento y garanta de una socie-
dad democrtica, pues se permite la formacin libre y racional de la opinin pblica. ()
Por tal razn, cuando una informacin no cumple un fin democrtico y se convierte en un
malsano entrometimiento que afecta el derecho a la vida privada de un tercero, el grado
de proteccin del primer derecho fundamental habr de verse distendido, sobre todo si
se afecta la proteccin de la dignidad de las personas, establecida en el artculo 1 de la
Constitucin. (Fundamento 58)
Mdulo I 29
CALIDAD DE LA INFORMACIN
EXP. N. 00566-2010-PHD/TC
Componentes que configuran una informacin transparente As por ejemplo, se ha sos-
tenido que no cualquier informacin crea transparencia en el ejercicio del poder pblico,
sino aquella que sea oportuna y confiable para el ciudadano. En tal sentido, el Instituto
del Banco Mundial, encargado de crear los famosos ndices de gobernabilidad, ha esta-
blecido cuatro componentes que configuran una informacin transparente: accesibilidad,
relevancia, calidad y confiabilidad.
a) Accesibilidad.- Accesible es la informacin que est amigablemente puesta al al-
cance del ciudadano. Esto supone la necesidad de trabajar la informacin al interior
de las administraciones, por ejemplo creando ndices de bsquedas, o estableciendo
archivos de fcil manejo por un ciudadano con educacin bsica.
Hacer accesible la informacin supone, pues, organizar archivos y establecer estn-
dares mnimos de atencin eficiente al pedido de informacin.
b) Relevancia.- La relevancia de la informacin tiene que ver con los usos de la
informacin en la agenda de las polticas pblicas. La informacin relevante es
aquella que impacta o sirve para la toma de decisiones y para el control por parte
de los ciudadanos. Por ejemplo, relevante es la informacin que una Municipalidad
pueda brindar sobre sus proveedores y las adjudicaciones que se le han otorgado en
un periodo determinado. De este modo la ciudadana conoce tambin a las empresas
y las calidades con que suelen prestar determinados servicios que tienen carcter
pblico.
c) Calidad.- La calidad de la informacin en buena cuenta tiene que ver tambin con
la relevancia, pero en este caso se incide en la consistencia de la informacin. En
la posibilidad de que pueda ser contrastada o confirmada. Tambin en esto incide la
forma en que es presentada al ciudadano.
d) Confiabilidad.- Se trata aqu ms bien de una reaccin del ciudadano frente a la
informacin disponible en la Administracin. Confiable es la informacin que es
accesible, relevante y contrastable. En buena cuenta una informacin confiable es la
que brinda una administracin transparente y bien organizada.
De este modo, las leyes de acceso a la informacin, como ocurre con la Ley N. 27806,
es solo un instrumento que debe permitir la concretizacin del principio de transparencia;
no obstante, un acceso efectivo y oportuno requiere de acciones de parte de los poderes
pblicos que permitan el acceso a una informacin til, manejable y sobre todo confiable
y oportuna, lo cual solo es posible con la transformacin de las administraciones hacia
un modelo transparente de actuacin y gestin. (Fundamento 5)
13. DESARROLLO DE LOS DELITOS CONTRA LA

ADMINISTRACIN PBLICA
Luego de haber estudiado el fenmeno de la corrupcin, la definicin de ser-
vidor y funcionario pblico a nivel administrativo y sobre todo a nivel penal, y
por ltimo haber hecho un alto en la tica pblica, corresponde analizar propia-
mente el contenido de los llamados Delitos contra la Administracin Pblica.
El ttulo XVII del Cdigo Penal titulado Delitos contra la Administracin Pblica
regula varios de estos delitos, de los cuales nos ataen los desarrollados en el
Captulo II nominados Delitos cometidos por funcionarios pblicos comprendi-
dos desde el artculo 376 hasta el artculo 401. Cuyos injustos solo pueden ser
30 Mdulo I
perpetrados por aquellos que se encuentran investidos por la funcin pblica,

salvo algunas muy irregulares excepciones.
Este ttulo a su vez est dividido en secciones, siendo ests las siguientes:
Seccin I.- Abuso de autoridad. Conformado por los siguientes artculos:
- Artculo 376. Abuso de autoridad
- Artculo 376-A. Abuso de autoridad condicionando ilegalmente la
entrega de bienes y servicios
- Artculo 376-B. Otorgamiento ilegtimo de derechos sobre inmuebles
- Artculo 377. Omisin, rehusamiento o demora de actos funcionales
- Artculo 378. Denegacin o deficiente apoyo policial
- Artculo 379. Requerimiento indebido de la fuerza pblica
- Artculo 380. Abandono de cargo
- Artculo 381. Nombramiento o aceptacin ilegal
Seccin II.- Concusin. Conformado por los siguientes artculos:
- Artculo 382. Concusin
- Artculo 383. Cobro indebido
- Artculo 384. Colusin simple y agravada
- Artculo 385. Patrocinio ilegal
- Artculo 386. Responsabilidad de peritos, rbitros y contadores parti-
culares
Seccin III.- Peculado. Conformado por los siguientes artculos:
- Artculo 387. Peculado doloso y culposo
- Artculo 388. Peculado de uso
- Artculo 389. Malversacin
- Artculo 390. Retardo injustificado de pago
- Artculo 391. Rehusamiento a entrega de bienes depositados o puestos
en custodia
- Artculo 392. Extensin del tipo
Mdulo I 31
Seccin IV.- Corrupcin de funcionarios. Conformado por los siguientes

artculos:
- Artculo 393. Cohecho pasivo propio
- Artculo 393-A. Soborno internacional pasivo
- Artculo 394. Cohecho pasivo impropio
- Artculo 395.- Cohecho pasivo especfico
- Artculo 395-A.- Cohecho pasivo propio en el ejercicio de la funcin
policial
- Artculo 395-B.- Cohecho pasivo impropio en el ejercicio de la funcin
policial
- Artculo 396. Corrupcin pasiva de auxiliares jurisdiccionales
- Artculo 397. Cohecho activo genrico
- Artculo 397-A. Cohecho activo transnacional
- Artculo 398. Cohecho activo especfico
- Artculo 398-A.- Cohecho activo en el mbito de la funcin policial
- Artculo 398-B.- Inhabilitacin
- Artculo 399. Negociacin incompatible o aprovechamiento indebido
de cargo
- Artculo 400. Trfico de influencias
- Artculo 401. Enriquecimiento ilcito
- Artculo 401-B. Adjudicacin al Estado de bienes decomisados
Como se puede observar son varios injustos de los cuales buscaremos analizar
cada una de sus modalidades en los captulos respectivos.
13.1. Qu es la Administracin Pblica?

Existen varios conceptos sobre Administracin Pblica de las cules cabe re-
saltar las siguientes:
ACOSTA ROMERO afirma que la administracin pblica es la parte

de los rganos del Estado que dependen directa o indirectamente
del Poder Ejecutivo; tiene a su cargo toda la actividad estatal que no
desarrollan los otros poderes, su accin es continua y permanente,
32 Mdulo I
siempre persigue el inters pblico, adopta una forma de organizacin

jerarquizada y cuenta con elementos personales, elementos patrimo-
niales, estructura jurdica y procedimientos tcnicos.
M. MARIENHOFF define Administracin Pblica como la actividad
permanente, concreta y prctica, del Estado que tiende a la satisfaccin
inmediata de las necesidades del grupo social y de los individuos que
lo integran.
El Profesor MANUEL AMIAMA la define: Administracin Pblica es el
conjunto o complejo de organismos y funcionarios, que habitualmente,
por medio de actos sucesivos, aislados e individuales, esto es relativo
en cada caso a una cuestin concreta y determinada, realiza los fines
del Estado, dentro de la constitucin y las leyes.
En el libro tica del servidor pblico, de la autora de GREGORIO
MONTERO, se define administracin pblica como conjunto de ins-
tituciones, normas, procedimientos y servicios, que procuran satisfacer
los intereses colectivos de la sociedad.
MULARZ quien acua una definicin de Administracin Pblica,
entendida esta como aquella organizacin que el Estado utiliza para
canalizar adecuadamente demandas sociales y satisfacerlas, a travs de
la transformacin de recursos pblicos en acciones modificadoras de la
realidad, mediante la produccin de bienes, servicios y regulaciones.
BONNIN seala que la administracin pblica es la que tiene la
gestin de los asuntos comunes respecto de la persona, de los bienes
y de las acciones del ciudadano como miembro del Estado, y de su
persona, sus bienes y sus acciones como incumbiendo al orden pblico
Para MUOZ AMATO la Administracin Pblica es un conjunto
de ideas, actitudes, normas, procesos, instituciones y otras formas
de conducta humana que determinan como se distribuye y ejerce la
autoridad poltica y como se atiende los intereses pblicos.
JIMNEZ CASTRO apunta: La administracin Pblica para el desarro-
llo integrales el conjunto de instituciones que facilitan la transformacin
y el progreso, a travs de factores educativos, polticos, socioculturales,
econmicos y morales de cada hombre y de cada pas
WOODROW WILSON, en su artculo El Estudio de la Administracin
Pblica editado en 1887, apunt: La administracin es la parte ms
sustentable del gobierno; es el gobierno en accin, es el conjunto del
ejecutivo, operante, el ms visible del gobierno, la administracin est
fuera de la esfera propia de la poltica. Las cuestiones administrativas
Mdulo I 33
no son cuestiones polticas. Aun que la poltica fija las tareas de la

administracin, no debe tolerarse que ella maneje las oficinas admi-
nistrativas
LUTHER GULICK dice que la Administracin Pblica es aquella parte
de la ciencia de la Administracin que concierne al gobierno, funda-
mentalmente al poder ejecutivo que es el encargado de llevar a cabo
las tareas gubernamentales.
JOHN M. PFIFFNER seala que la Administracin Pblica consiste
en llevar a cabo el trabajo del gobierno coordinando los esfuerzos de
modo que puedan colaborar unidos en el logro de sus propsitos21.
Como podemos observar no hay definicin clara, precisa y unvoca sobre lo
que es Administracin Pblica, concepto que requerimos para poder analizar
el trasfondo que protege los delitos contra la Administracin Pblica, en ese
sentido se hace necesario emplear nuestra propia legislacin para poder con-
solidar un concepto ms concreto sobre Administracin Pblica.
Al respecto ALVA MATEUCCI hace una compilacin de algunos textos nor-
mativos que definen en cierta forma el contenido de Administracin Pblica,
como podemos observar a continuacin:
3.1 EL DECRETO SUPREMO N. 006-67-SC, conocido como el
Reglamento de Normas de Procedimientos Administrativos, consi-
deraba como administracin Pblica nicamente al Poder Ejecutivo
(Presidencia, Consejo de Ministros y Ministerios); a las entidades del
subsector pblico independiente incluidas las empresas estatales y, por
ltimo, a los gobiernos locales representados por los municipios.
Como vemos, el concepto de Administracin Pblica es restrictivo y
solo se menciona al sector estatal, excluyndose al sector privado que
tambin ejerca funcin administrativa a travs de sus organismos,
rganos y persona rgano. Pero la decisin poltica, la margen de que
ejercieran o no funcin administrativa fue excluirlos.
3.2 LA LEY N. 25035, conocida tambin como la Ley de Simplifica-
cin Administrativa, ampla considerablemente el concepto de Admi-
nistracin Pblica. Comprende a los Poderes Legislativo, Judicial y
Ejecutivo, las reparticiones de este ltimo, las entidades, instituciones
u rganos a los que la Constitucin les confiere autonoma, las insti-
tuciones pblicas descentralizadas, las empresas de Derecho Pblico,
los Gobiernos Regionales, los Gobiernos Locales, los Organismos
Descentralizados Autnomos y, en general , las entidades de Derecho
21 En: http://www.webscolar.com/definiciones-de-administracion-publica-economia-y-contabilidad
34 Mdulo I
Pblico del Estado en cuanto ejerzan funciones administrativas. Como

vemos, esta norma excluye a los no estatales. Esto debido a que hubo
un insuficiente manejo del concepto de Administracin Pblica.
3.3 EL DECRETO LEGISLATIVO N. 757, Ley Marco para el Cre-
cimiento de la Inversin Privada, reconoce como entidades de la
Administracin Pblica a los ministerios, instituciones y organismos
pblicos y a otras instituciones de la administracin pblica de cual-
quier naturaleza, sean dependientes del Gobierno Central, Gobiernos
Regionales o Locales. Como apreciamos, nuevamente se excluy al
sector no estatal que tambin ejerce funcin administrativa.
3.4 EL DECRETO LEY N. 26211 elev a la categora de Ley al Regla-
mento de Normas Generales de Procedimientos Administrativos. Con
ello, el Poder ejecutivo lo retir de su esfera de dominio, es decir que
ya no poda modificarlo por va reglamentaria. Ello equivale a decir
que solo poda modificarlo a travs de la emisin de una norma con
rango de Ley. Posteriormente, se dict el Decreto Supremo N. 02-94-
JUS, el cual aprob el Texto nico de la Ley de Normas Generales de
Procedimientos Administrativos.
Aqu se plasm un concepto de Administracin Pblica mucho ms
amplio y acorde con la doctrina en materia administrativa. La Admi-
nistracin Pblica comprende aqu adems de las entidades del sector
estatal a otras instituciones pblicas o privadas que presten servicios
pblicos, incluidas las universidades. Se incluye pues al Sector no
estatal, situacin que era impensable aos atrs.
3.5 LA LEY N. 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
es la norma que actualmente regula los procedimientos administrativos
en el pas []. Al revisar el texto del Artculo I del Ttulo Preliminar
de la Ley del Procedimiento Administrativo General observamos que
para los fines de la presente norma se entender por entidad o en-
tidades de la Administracin Pblica al Poder Ejecutivo, incluyendo
a los Ministerios y Organismos Pblicos Descentralizados; al Poder
Legislativo; al Poder Judicial; a los Gobiernos Regionales y Locales; a
los Organismos a los que la Constitucin Poltica del Per y las leyes
les confieren autonoma; tambin a las dems entidades y organismos,
proyectos y programas del Estado, cuyas actividades se realizan en
virtud de potestades administrativas y, por tanto se consideran sujetas
a las normas comunes de derecho pblico, salvo mandato expreso de
Ley que las refiera a otro rgimen; y finalmente las personas jurdicas
bajo el rgimen privado que prestan servicios pblicos o ejercen funcin
Mdulo I 35
administrativa, en virtud de concesin, delegacin o autorizacin del

Estado, conforme a la normativa de la materia.
Como se aprecia, aqu se mantiene la tendencia de considerar dentro
del concepto de Administracin Pblica no solo a las entidades estatales
sino tambin en el caso de los particulares, sobre todo en el caso que
se presten servicios pblicos o se ejerce una funcin administrativa.
Observemos entonces que en la prctica no solo existe Adminis-
tracin Pblica en el Poder Ejecutivo, sino en gran parte del Estado e
incluso en entes privados que desempean funciones administrativas
por habilitacin del Estado.22.
13.2. Qu son los delitos contra la Administracin Pblica?

La Administracin Pblica est sujeta a diversos controles, as como tambin
aquellas personas que prestan servicios en el Estado, lo cual implica que sobre
el ejercicio de la funcin pblica recaen varios tipos de responsabilidad, la
responsabilidad disciplinaria, administrativa funcional, responsabilidad civil y
la responsabilidad penal.
La responsabilidad penal es un tipo de responsabilidad con caractersticas
especiales que traduce el incumplimiento de determinados tipos penales en
sanciones punitivas sobre los servidores o funcionarios pblicos por la comisin
de delitos, especficamente delitos contra la administracin pblica.
Para regular la responsabilidad penal se adoptaron determinados instrumen-
tos normativos para desincentivar, controlar y sancionar a los individuos res-
ponsables por estos injustos. En ese sentido, en nuestro pas el Cdigo Penal
regula, explcitamente los Delitos Contra la Administracin Pblica, que en s,
son la comisin de determinados actos por parte de servidores o funcionarios
pblicos que afectan el normal funcionamiento de la Administracin Pblica e
indirectamente a todos los ciudadanos.
En otras palabras cuando hablamos de delitos contra la administracin pblica
nos referimos a conductas que atentan contra la funcin o gestin pblica (la
cual tiene que ser adelantada de manera legal, legtima, correcta, y con equidad),
o contra bienes pblicos (como en el peculado), o tambin contra los servidores
pblicos, en razn de tal calidad (como la violencia contra servidor pblico)23.
Entendido estos conceptos bsicos procederemos a realizar en los siguientes
captulos un anlisis ms detallado de cada uno de estos delitos teniendo en
cuenta la denominacin aplica de lo que envuelve el concepto de servidor y
funcionario pblico en el mbito penal.
22 En: http://blog.pucp.edu.pe/blog/blogdemarioalva/2009/04/17/el-concepto-de-administracion-publica-en-la-legislacion-peruana/
23 https://derechopublicomd.blogspot.pe/2015/04/delitos-contra-la-administracion-publica.html
36 Mdulo I

Delitos Contra La Administracion Publica Modulo 1

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Delitos Contra La Administracion Publica Modulo 1

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Luis Morante Guerrero

MARCO GENERAL DE LOS DELITOS CONTRA LA

4. El bien jurdico protegido en los delitos contra la administracin pblica

4.1. Titularidad del bien jurdico

5. Sujetos pasibles de corrupcin

6. La tica en la lucha contra la corrupcin

6.2. Diferencias entre tica y moral

6.3. Orgenes conceptuales de la tica

6.4. tica Pblica

6.5. La macro-tica y la micro-tica de la funcin pblica

6.6. Las vertientes de la tica en la funcin pblica

6.7. tica, Funcin Pblica y Administracin.

7.1. Prevencin y desincentivo de conductas

7.2. Pautas de conducta

8. Concepto de servidor Pblico

8.1. Concepto de funcionario pblico en el Cdigo Penal Peruano

9. Deberes de los funcionarios y servidores pblicos en el Per

10. El Cdigo de tica

10.1. Principios, deberes y prohibiciones del Cdigo de tica de la Funcin Pblica

10.2 Infraccin tica

11. Marco Normativo en tica de la Funcin Pblica

13. Desarrollo de los Delitos contra la Administracin Pblica

13.1. Qu es la Administracin Pblica?

13.2. Qu son los delitos contra la Administracin Pblica?

la utilizacin de las funciones y medios de aquellas en provecho, econmico o

Inters particular.- existe una superposicin en el inters particular de uno

4. EL BIEN JURDICO PROTEGIDO EN LOS DELITOS

de base y lmite al orden penal. As, el bien jurdico ha servido al liberalismo

puede ser defraudada mediante una conducta capaz de desautorizar la vigencia

4.1. Titularidad del bien jurdico

5. SUJETOS PASIBLES DE CORRUPCIN

6. LA TICA EN LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCIN

En el sistema democrtico las instituciones del Estado y los funcionarios pbli-

La tica es un requisito para la vida. Es nuestra manera de decidir un curso de

6.2. Diferencias entre tica y moral

Visto de esta manera, podemos decir que la moral es particular y subjetiva,

6.3. Orgenes conceptuales de la tica

La tica puede ser entendida como el respeto a los dems; la solidaridad y el

6.4. tica Pblica

6.5. La macro-tica y la micro-tica de la funcin pblica

Integridad (integrity): Los funcionarios pblicos deben evitar contraer

6.6. Las vertientes de la tica en la funcin pblica11

6.7. tica, Funcin Pblica y Administracin.

7.1. Prevencin y desincentivo de conductas

7.2. Pautas de conducta

8. CONCEPTO DE SERVIDOR PBLICO

b) Directivo pblico.- Es el servidor civil que desarrolla funciones relativas

En el Derecho Penal para definir el concepto de funcionario pblico es im-

8.1. Concepto de funcionario pblico en el Cdigo Penal Peruano

Artculo 425. Funcionario o servidor pblico

3. Todo aquel que, independientemente del rgimen laboral en

Es importante destacar que la norma penal incluye como funcionarios pblicos

(.) que la condicin de funcionarios pblicos de los acusados en su

Sobre el tema planteado, el Artculo I de la Convencin Interamericana con-

9. DEBERES DE LOS FUNCIONARIOS Y SERVIDORES

a su cargo, siempre que ellas resulten necesarias para mitigar, neutralizar o

10. EL CDIGO DE TICA

10.1. Principios, deberes y prohibiciones del Cdigo de tica de la

PRINCIPIOS DEBERES PROHIBICIONES

18 Artculo 2 de la Convencin de las Naciones Unidas contra la Corrupcin

PRINCIPIOS DEBERES PROHIBICIONES

10.2 Infraccin tica

19 Ley del Servicio Civil, Ley N. 30057

a) Amonestacin verbal o escrita