Rodrguez1992 La Política de Las Organizaciones de Intereses Médicos

La poltica de las organizaciones de intereses mdicos
Author(s): Josep A. Rodrguez

Source: Reis, No. 59 (Jul. - Sep., 1992), pp. 121-160
Published by: Centro de Investigaciones Sociologicas
Stable URL: http://www.jstor.org/stable/40183820 .
Accessed: 24/06/2014 21:37
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LA POLTICA
DE LASORGANIZACIONES
DE INTERESESMDICOS
Josep A. Rodrguez
RESUMEN. En este artculo se analizan el papel e interaccin de las organizaciones de

intereses mdicos y sanitarios en la arena poltica durante el perodo de construccin y
consolidacin del sistema democrtico espaol (1977-1990). Analiza tambin los mecanismos
y estrategias utilizados para participar en el proceso de elaboracin y aplicacin de polticas
sanitarias y se presta una especial atencin a las diferencias en estrategias de accin poltica
y en xito entre los diferentes tipos de gobiernos del perodo estudiado. El trabajo est
centrado en estudiar en qu procesos polticos participan las organizaciones de intereses,
cmo participan, y qu resultados obtienen en dicha participacin. En trminos tericos, el
artculo se enmarca en los anlisis de los sistemas de intermediacin poltica y en la
conceptualizacin del proceso poltico como resultado de una compleja interaccin entre
organizaciones, y redes de organizaciones, de intereses sectoriales y organizaciones de
intereses colectivos.
A pesar de la existencia de varios trabajos tericos y empricos (Linz,

1981; Prez Daz, 1987; Giner y Prez Yruela, 1979, 1988; Roca, 1987;
Martnez, 1984; Fishman, 1990; Sol, 1984; Moyano, 1984; Fisas, 1979), el
tema de la articulacin de intereses sectoriales y su participacin en el
proceso poltico es relativamente novedoso en Espaa. No existen estudios
detallados, al menos de las dcadas ms recientes, porque la articulacin
de los intereses de la llamada sociedad civil es un fenmeno relativamen-
te nuevo en la vida poltica espaola (Linz, 1981; Maravall, 1982). Es un
fenmeno asociado a la transicin poltica y la consolidacin del sistema
democrtico (Aguilar, 1983; Martnez, 1984; Fishman, 1990; Prez Daz,
Reis
59/92 pp. 121-160

JOSEP A. RODRGUEZ
1987; Martnez Alier, 1977; Maravall, 1982). El nuevo sistema democrtico

no nicamente abre las oportunidades, sino tambin la necesidad de crea-
cin de instrumentos de articulacin de intereses sectoriales. Y ms cuan-
do, como en el caso espaol, la juventud de los partidos polticos los hace
poco permeables a los intereses sectoriales (Gunther, 1988). Como resulta-
do, el sistema formal de partidos no est siendo muy eficaz representando
los intereses de partes de la sociedad. Como parte misma de la construc-
cin del sistema democrtico se inicia entonces un proceso de construc-
cin de organizaciones como articuladoras de intereses sectoriales y como
vehculos de representacin de esos intereses en el proceso poltico. En el
campo sanitario, la dcada de los ochenta se caracteriza polticamente,
aparte de por la reforma sanitaria socialista, por el intenso proceso de
creacin de organizaciones de intermediacin y la construccin de meca-
nismos de representacin en el proceso poltico. La dcada de los noventa
se caracterizar por la consolidacin de los grupos creados y por la conso-
lidacin de mecanismos estables de representacin en el proceso poltico
sanitario.
ORGANIZACIONES MEDICAS Y PROCESO POLTICO
La mayora de las organizaciones mdicas y sus dirigentes han partici-

pado de alguna forma en el proceso poltico que ha dado forma a la
reforma sanitaria socialista y a su aplicacin. El proyecto poltico que ms
ha atrado la atencin de los grupos de inters sanitarios y profesionales ha
sido la Ley General de Sanidad (tabla 1). La mayora de las organizaciones
y sus dirigentes han participado directamente en el proceso poltico de
elaboracin de la ley que disea el futuro modelo de organizacin sanitaria
y su funcionamiento. Le siguen en importancia los proyectos polticos de
aplicacin de la reforma sanitaria socialista diseada en la Ley General de
Sanidad (la reforma de la asistencia primaria y la reforma de la asistencia
hospitalaria) y las reformas legales que adecan las caractersticas de las
fuerzas de trabajo profesional a las nuevas condiciones de la organizacin
sanitaria (Estatuto Marco, Ley de Incompatibilidades). La participacin de
los grupos de inters se ha centrado bsicamente en los procesos que dan
forma al nuevo modelo de organizacin y funcionamiento sanitario y al
nuevo papel de la profesin mdica. Otros proyectos polticos sanitarios no
centrados en la reorganizacin del mercado sanitario reciben muy poca
atencin (Ley del Medicamento, Ley de Colegios Profesionales, Ley del
Aborto, Ley de Defensa de los Consumidores).
La FADSP (Federacin de Asociaciones para la Defensa de la Sanidad
Pblica) destaca por su alta participacin en casi todos los proyectos
polticos. Es la organizacin que ms activamente participa en todo el
proceso poltico de reforma sanitaria. Recordemos que la FADSP es la
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LA POLTICA DE LAS ORGANIZACIONES DE INTERESES MDICOS
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organizacin ms cercana al proyecto socialista. Su contrincante poltico,

la OMC (Organizacin Mdica Colegial), destaca por su muy baja partici-
pacin en el proceso poltico. A excepcin de la Ley General de Sanidad (y
en menor medida la Ley de Colegios Profesionales), la organizacin oficial
de la profesin mdica apenas participa tanto en la implementacin de la
reforma como en la transformacin del papel de la profesin mdica en el
sistema sanitario. El distanciamiento (a menudo oposicin) al proyecto
sanitario socialista y su confrontacin con el Gobierno acerca de su papel
poltico la marginan considerablemente del proceso poltico.
La participacin poltica de los sindicatos (profesional y de clase) es
muy alta y sigue pautas muy similares. Aparte de la participacin en la Ley
General de Sanidad, los sindicatos prestan atencin en especial a los temas
relacionados con las condiciones de trabajo de la profesin (retribuciones,
Estatuto Marco, Ley de Incompatibilidades) y la forma de ejercer la medi-
cina (reforma de la asistencia primaria y reforma hospitalaria). La partici-
pacin de los partidos polticos se circunscribe a los procesos legislativos
parlamentarios (Ley General de Sanidad, Ley de Incompatibilidades, Ley
de Aborto) y la Administracin centra su atencin en la reorganizacin del
sistema sanitario (Ley General de Sanidad, reforma de la asistencia prima-
ria y reforma hospitalaria). Las asociaciones de clnicas y centros privados
participan casi nicamente en la reforma hospitalaria, el tema que ms les
concierne. Las otras asociaciones profesionales mantienen un nivel de
participacin poltica bajo y centrado casi nicamente en la reorganizacin
del sistema.
La reforma de la organizacin y funcionamiento de la sanidad concen-
tra los esfuerzos polticos (el 80 por 100) de los grupos de inters y sus
ejecutivos. La Ley General de Sanidad (LGS), que es singularmente la
pieza legislativa ms general e importante, es la que concentra de forma
individual una mayor parte de los esfuerzos polticos. La organizacin
poltica de la izquierda profesional (FADSP) centra sus esfuerzos en la Ley
General de Sanidad y en menor medida en la reforma de la asistencia
primaria. Para la FADSP, los cambios en la asistencia primaria son impor-
tantes para asegurar la adecuada atencin sanitaria bsica a la poblacin,
en especial a los grupos ms desfavorecidos socioeconmicamente, que son
los que ms la utilizan. La OMC divide sus esfuerzos entre la Ley General
de Sanidad (proceso en el cual tiene problemas polticos para participar) y
la reforma de la asistencia primaria. Sus intereses son bien distintos a los
de la FADSP. La reforma y racionalizacin de la asistencia primaria ame-
naza el dominio profesional en el rea sanitaria pblica, un rea que
tradicionalmente ha controlado. La racionalizacin de la asistencia prima-
ria supone el final de la prctica individual y la tendencia progresiva a un
ejercicio organizado y burocratizado. Dado el ligamen entre el funciona-
miento de la asistencia primaria y la prctica liberal privada, cualquier
cambio en la asistencia primaria pblica puede tambin suponer cambios
en el mercado liberal de la profesin.
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JOSEP A. RODRGUEZ
Los dos tipos de sindicatos (profesionales y de clase) concentran sus

esfuerzos polticos en las mismas temticas (problemticas laboral y de
ejercicio profesional), aunque con diferentes prioridades. La CESM (Con-
federacin Espaola de Sindicatos Mdicos) da prioridad a la reforma del
sistema retributivo y a la reforma del Estatuto Marco, que son las dos
acciones polticas con mayores efectos sobre el estatus profesional. De
hecho, junto a la reforma de la asistencia primaria y los cambios que
suponen en el mercado liberal, los cambios en el estatus y carcter profe-
sional son los que ms preocupan a sus representados. Los sindicatos
tradicionales (CC.OO. y UGT) dedican un mayor esfuerzo poltico a la
reforma hospitalaria, que es la que ms afecta a su base de representacin
mdica, la cual procede bsicamente de los sectores ms marginales del
sistema hospitalario.
Como es lgico, la Administracin concentra sus fuerzas en la reforma
sanitaria global (diseo e implantacin). Los partidos polticos (de forma
congruente con su papel poltico ms genrico) se dedican en exclusiva a la
ley marco de la reforma (LGS), y las asociaciones de centros y clnicas
privadas se dedican exclusivamente al tema que ms les afecta: la reforma
hospitalaria. La reforma hospitalaria comporta decisiones acerca de las
relaciones entre la estructura pblica y la privada. El sector privado (un
tercio de las camas totales) depende totalmente para su supervivencia de la
prestacin de servicios pblicos que les cede el INSALUD (ICS en Catalunya)
ante la incapacidad del sector pblico de hacer frente a toda su demanda
(Rodrguez, 1987).
Los grupos de inters sanitarios profesionales centran sus esfuerzos en
los procesos polticos que ms afectan sus intereses (y los de sus represen-
tados - constituencies- ) y que ms relacionados estn con sus proyectos
polticos y/o con su papel poltico. En trminos globales es necesario notar
la menor participacin poltica de la OMC frente a las organizaciones de
tipo sindical y las organizaciones profesionales de izquierdas (la FADSP).
En la racionalidad poltica socialista parecen tener cabida los planteamien-
tos de tipo sindical y los planteamientos polticos cercanos a los suyos
propios, pero no los planteamientos polticos globales alternativos (los
representados por la OMC). La mayora absoluta de los Gobiernos socialis-
tas les permite disear un juego poltico en el que slo participan o bien las
organizaciones con objetivos similares (FADSP) o aquellas organizaciones
que no cuestionan su proyecto poltico global (el caso de los sindicatos
tradicionales durante los primeros Gobiernos socialistas).
Niveles de influencia poltica
El sistema poltico espaol de las ltimas dcadas se caracteriza (aparte

de por su juventud y el estar en proceso de consolidacin) por el claro
dominio de la accin ejecutiva frente a la accin parlamentaria. Las claras
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mayoras electorales de los partidos gobernantes (tanto a nivel central

como autonmico) estn convirtiendo a los Parlamentos en instituciones
con poca capacidad poltica en las cuales las mayoras de los partidos
gobernantes aseguran casi siempre la aprobacin de los proyectos ejecuti-
vos (Capo, 1990). A pesar de que los Parlamentos siguen articulando el
debate poltico, su relativa incapacidad para vetar los proyectos ejecutivos
(la no existencia de muchos veto points) no les convierte (a diferencia de
otros pases) en el mecanismo ms adecuado para la representacin de
intereses sectoriales, su negociacin, o incluso para la resolucin de con-
flictos sociales. Como fruto de esa dinmica poltica, la representacin de
los intereses profesionales y sanitarios se hace casi totalmente ante los
Gobiernos y las Administraciones Pblicas. La utilizacin del sistema par-
lamentario por parte de los grupos de inters es pequea (tabla 2). Dada la
fortaleza de los Gobiernos y la debilidad de las fuerzas polticas de la
oposicin, la capacidad poltica de los grupos de inters queda seriamente
limitada (especialmente si se oponen a los proyectos gubernamentales).
La tabla 2 pone, adems, de manifiesto algunas diferencias entre la
accin poltica a nivel estatal y a nivel autonmico. A nivel estatal, la accin
de los grupos de inters se dirige ms hacia altos cargos de la Adminis-
tracin que hacia el mismo Gobierno. A nivel autonmico, la accin de
los grupos de inters es justo la contraria. Domina la accin directa so-
bre el Gobierno. En trminos globales, parece que los Gobiernos auton-
micos son ms accesibles a los intereses sectoriales que el Gobierno cen-
tral. El carcter neoliberal de los Gobiernos catalanes y vascos explica la
mayor proximidad (ideolgica y poltica) entre los Ejecutivos y la sociedad
civil.
A nivel estatal, el aparato central de la OMC, la FADSP y los sindicatos
tradicionales (CC.OO. y UGT) dirigen la mayora de sus esfuerzos polti-
cos a los miembros del Gobierno. Los Colegios Provinciales de Mdicos, la
CESM, las pequeas asociaciones profesionales y las clnicas privadas cen-
tran su actividad en los altos cargos ministeriales. La globalidad de los
planteamientos y discursos de los grupos de inters parece dividir su nivel
de accin. Las organizaciones de intereses con discursos ms polticos o
globales negocian directamente con el Gobierno, mientras que las organi-
zaciones de intereses con discursos y planteamientos ms sectoriales se
dirigen a los altos cargos de los ministerios encargados de las medidas que
les afectan. Los partidos polticos y las asociaciones de clnicas privadas
son los nicos que utilizan de forma preferente el sistema parlamentario
para negociar sus intereses. En menor medida, y siempre de forma secun-
daria, tambin la OMC y los sindicatos tradicionales utilizan los canales
parlamentarios. A nivel autonmico, son las organizaciones ms sectoriales
y de menor alcance (Colegios Provinciales, las asociaciones profesionales
ms pequeas y las asociaciones de clnicas privadas) las que tienen un
mayor acceso directo al Gobierno. La CESM y la FADSP actan prefe-
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rentemente a nivel de altos cargos, mientras que las centrales sindicales

tradicionales y los partidos polticos utilizan el sistema parlamentario.
La utilizacin de un nivel poltico u otro depende bsicamente de tres
elementos: 1) la proximidad poltica entre los planteamientos de los grupos
de inters y el Gobierno; 2) el dominio de aspectos polticos o de aspectos
tcnicos en la racionalidad de la organizacin de intereses; 3) el mbito de
actuacin de la organizacin de intereses. La OMC (central) tiene unos
planteamientos de tipo genrico y poltico y su mbito de actuacin es
nacional. Por eso se relaciona con el Gobierno central y, en cambio, deja
las negociaciones con los Gobiernos autonmicos a los Colegios Provincia-
les. El acceso de los Colegios Provinciales al Gobierno central es a travs
de la OMC, y cuando se discuten aspectos ms tcnicos su relacin es
directamente con los altos cargos. La CESM se caracteriza por los plantea-
mientos de tipo laboral tcnico y por ello su acceso poltico queda limitado
a la Administracin. La FADSP accede al Gobierno central por su proxi-
midad poltica con el PSOE, pero tiene que limitar su actuacin autonmi-
ca a niveles ms tcnicos por su distancia con respecto a los partidos
nacionalistas conservadores en el poder. Tanto las pequeas asociaciones
profesionales como las clnicas privadas tienen ms acceso al Gobierno
autonmico por su proximidad ideolgica y poltica. El caso de las centra-
les sindicales tradicionales es exactamente el mismo. Cercanas a los plan-
teamientos del PSOE, colaboran directamente con el Gobierno. Lejanas de
los Gobiernos nacionalistas, se ven limitadas a utilizar los partidos de
oposicin para canalizar sus planteamientos.
El acceso a una esfera poltica u otra es fruto tambin del tipo de legi-
timidad que el Gobierno otorga a cada una de las organizaciones. Los Go-
biernos centralesdel PSOE conceden legitimidadpoltica (con acceso directo al
Gobierno) a la OMC y a la izquierda profesional prxima a su proyecto pol-
tico (FADSP y sindicatos tradicionales). En cambio, limitan la legitimi-
dad de CESM, pequeas asociaciones profesionales y Colegios Provin-
ciales a trminos tcnicos. Los Gobiernos autonmicos (especialmente el
cataln)conceden legitimidadpoltica a los Colegios Provinciales,a las pequeas
asociaciones profesionales locales y al sector privado (prximos a sus plan-
teamientos polticos), y en cambio limitan la legitimidad a niveles tcnicos
a la CESM, la FADSP y la OMC. La utilizacin de los canales parlamenta-
rios (bsicamente los partidos de la oposicin) aumenta cuando el acceso al
nivel ejecutivo est limitado: tal es el caso de los Colegios Provinciales y el
sector privado al nivel nacional, y los sindicatos tradicionales y la FADSP
al nivel autonmico. Es bsicamente un mecanismo de reemplazo.
La juventud del sistema democrtico espaol, y en especial del sistema
parlamentario, sin duda tiene importantes efectos en la articulacin de
intereses. La relativa inexperiencia parlamentaria espaola resta importan-
cia corporativa al Parlamento como mecanismo de representacin y resolu-
cin de conflictos. El afianzamiento de la cultura parlamentaria aumentar
en los prximos aos su capacidad de representacin e intermediacin.
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JOSEP A. RODRGUEZ
Acceso al Parlamento
A pesar de su juventud (al inicio de su cuarta legislatura democrtica),

el sistema parlamentario espaol se est convirtiendo poco a poco en un
instrumento importante de representacin y canalizacin, tanto de los
intereses colectivos como de intereses parciales. Una vez finalizada su
primera etapa de creacin de normas legales generales y bsicas y de
consolidacin del sistema democrtico (perodo en el cual se consideraban
exclusivamente intereses de tipo global y comunitario), la vida parlamenta-
ria ha empezado a abrirse a la complejidad de la dinmica social espaola.
Como consecuencia, aumenta la invitacin a los expertos y a los intereses
sectoriales como proveedores de informacin en el proceso de diseo de
las medidas legales.
En la esfera de la poltica sanitaria, casi la mitad de los lderes (dirigen-
tes) y sus organizaciones han sido invitados al Parlamento para presentar
sus puntos de vista. Las organizaciones de intereses situadas en la izquier-
da poltica (FADSP, sindicatos tradicionales) y ms cercanas al partido
mayoritario son las que han colaborado ms con el sistema parlamentario.
El nivel de colaboracin de los sectores ms conservadores (OMC/CESM)
es considerablemente inferior (tabla 3). La izquierda parlamentaria invita a
los representantes de las organizaciones e instituciones situadas en la iz-
quierda poltica: FADSP, sindicatos tradicionales y altos ejecutivos de la
Administracin central. La derecha y centro parlamentario invita a los
representantes de organizaciones ms conservadoras (OMC-CP, CESM,
clnicas privadas, Administracin autonmica).
El PSOE juega un claro papel dominante y canaliza un tercio de las
invitaciones parlamentarias. CiU (partido gobernante en Catalunya) man-
tiene tambin un alto nivel de iniciativa parlamentaria, invitando a los
grupos de inters con reas de influencia ms autonmicas y con plantea-
mientos cercanos a los propios: Colegios Provinciales y asociaciones de
clnicas y centros privados. Mientras que la OMC accede al Parlamento
invitada a partes iguales por el PSOE y por la derecha, la CESM slo
accede va el partido de derechas a nivel nacional (Partido Popular). La
OMC es la nica organizacin de intereses que es invitada tanto por los
partidos gobernantes como por los partidos de la oposicin. Su papel como
corporacin pblica le permite sobrepasar las divisiones partidistas tanto
en sus relaciones con el Gobierno como con el Parlamento. Su carcter
institucional pblico la diferencia de los otros grupos de inters al confe-
rirle un papel poltico tericamente ms neutro. Mientras que las dems
organizaciones (con un tipo de representacin no oficial y no universal)
acceden al Parlamento (y al Gobierno) exclusivamente va sus relaciones y
proximidad con los partidos polticos, la OMC tiene acceso como repre-
sentacin oficial y pblica de todo el colectivo profesional.
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JOSEP A. RODRGUEZ
Organizacionesy accin poltica
La participacin de las organizaciones de intereses sanitarios y profe-

sionales en el proceso poltico de diseo e implantacin de la reforma
sanitaria socialista se traduce en un sistema de alianzas y contrincantes
polticos. Alianzas polticas que normalmente dan lugar a coaliciones o a
actividades conjuntas para aumentar su fuerza poltica e incrementar las
posibilidades de consecucin de sus objetivos. La poltica sanitaria espao-
la, especialmente el proceso de reforma sanitaria, est dominada por una
bipolarizacin de las organizaciones de intereses (tablas 4 y 5). Uno de los
polos es el formado por la OMC, los Colegios Provinciales y la CESM. El
nivel de apoyo mutuo es muy alto y coinciden en estar en contra de la
izquierda profesional (FADSP, CC.OO. y UGT) y contra la Administra-
cin. En trminos globales se oponen al proyecto de reforma sanitaria
socialista. En esa oposicin poltica cuentan con el fuerte apoyo de la
industria farmacutica. El otro polo es el formado por la izquierda profe-
sional (FADSP, sindicatos tradicionales), que apoya el proyecto de reforma
socialista y la socializacin de la sanidad. En ese proceso se enfrentan de
forma contundente con las organizaciones ms conservadoras (OMC/CESM).
Los sectores sanitarios privados (compaas de seguros, farmacia) atacan
fuertemente los planteamientos socializantes de este grupo.
En esta dinmica poltica de apoyos y ataques podemos observar que
para los sectores conservadores la Administracin es el contrincante polti-
co a atacar. El nivel de ataque contra la Administracin es mucho ms alto
que los ataques que reciben de la Administracin. En cambio, el ataque
mutuo entre el grupo conservador y el grupo socializante parece de la
misma intensidad. Los sectores ms conservadores (apoyados por los inte-
reses sanitarios privados) se enfrentan a dos contrincantes diferenciados en
dos aspectos tambin diferenciados: la izquierda profesional y sanitaria
(que apoya la reforma socializante) y la Administracin (que la est llevan-
do a cabo). El antagonismo contra los sectores profesionales de izquierda
es ms alto que el antagonismo contra la Administracin. La izquierda
profesional no nicamente apoya un proyecto opuesto, sino que adems
cuestiona la representacin de las organizaciones ms conservadoras. A la
lucha alrededor de proyectos polticos deberemos aadir la lucha por
monopolizar la representacin profesional. Lucha entre OMC y FADSP
por la representacin poltica del colectivo, y entre CESM y los sindicatos
tradicionales por la representacin sindical. En el proceso de reforma
sanitaria, la lucha entre las organizaciones por monopolizar la representa-
cin de la profesin parece ms intensa que la lucha alrededor del proyecto
poltico en s.
Los sectores sanitarios privados (compaas de seguros/industria far-
macutica) que se oponen a los aspectos socializantes de la reforma dirigen
su ataque poltico a la FADSP como organizacin defensora de los plantea-
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mientos ms radicales. Su oposicin a la Administracin no se traduce de

forma significativa en un alto nivel de ataque o beligerancia. Su oposicin a
la reforma se traduce en el ataque a los planteamientos de la FADSP,
mientras que para conseguir sus objetivos, contrarios al espritu de la
reforma socialista, les resulta ms conveniente evitar la confrontacin con
la Administracin y en su lugar potencian la negociacin.
Los sectores sanitarios conservadores adoptan dos estrategias diferen-
tes ante la reforma poltica: las organizaciones profesionales antagonizan
con la Administracin, mientras que la industria opta por la negociacin
con la Administracin. Los resultados de las dos estrategias son claros: las
organizaciones profesionales no pueden evitar la aprobacin e implantacin
de algunos de los aspectos que consideran ms lesivos para los intereses de
la profesin, mientras que la industria privada paraliza el proyecto de
socializacin y, lo que es ms, es capaz de apartar a la Administracin de
los proyectos socializantes y acercarla a posiciones ms privatizantes.
Coaliciones
Como ponen de manifiesto las tablas 5 y 6, el nivel de coalicin o

actividad conjunta entre las organizaciones de intereses es alto. Existen dos
grandes coaliciones polticas: una alrededor de la OMC, y de ndole ms
profesional conservador, y la otra formada por FADSP y los sindicatos
tradicionales (CC.OO. y UGT), con planteamientos radicales de izquierda
y con posiciones antigremialistas.
La OMC es el centro de la coalicin formada por ella misma con los
Colegios Provinciales y la CESM. La estructura de poder de la coalicin es
claramente jerrquica y se podra visualizar como crculos concntricos. El
centro est ocupado por la OMC, que depende menos de las otras organi-
zaciones y de la cual dependen fuertemente las otras organizaciones. El
segundo crculo es el formado por los Colegios Provinciales y el tercero
por la CESM. La CESM es la que ms necesita las coaliciones conjuntas
para la defensa de sus planteamientos. El cuarto crculo es el formado por
las asociaciones profesionales ms sectoriales, que mantienen altos ligmenes
con la OMC y tambin con la CESM. Las asociaciones de mdicos hospita-
larios estn fuertemente relacionadas con la OMC y las organizaciones
sindicales con la CESM. En esta coalicin, la OMC ocupa la posicin
central y dirige el diseo de la actividad de representacin de la profesin
(tanto la poltica como la sindical). La CESM, polticamente dependiente,
es la protagonista de la representacin sindical.
El liderazgo de la OMC provoca a menudo tensiones en la coalicin.
Las ms importantes son con la CESM acerca del dominio en los plantea-
mientos sindicales. Mientras que la CESM aspira a asumir el monopolio en
la definicin de las reivindicaciones sindicales, la OMC se opone a perder
135

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esa esfera de influencia. La dependencia poltica de la CESM con respecto

a la OMC ofrece a esta ltima un poder considerable sobre las acciones y
planteamientos de la CESM. Ello ha dado lugar a serios enfrentamientos
entre las dos organizaciones, como fue el caso del conflicto hospitalario de
1987. La OMC ocupa la posicin central y dominante de esta coalicin y
domina tanto en el diseo de la lucha poltica como en las directrices
sindicales. La CESM asume, sin embargo, el protagonismo sindical.
La segunda coalicin est formada por las centrales sindicales tradicio-
nales y la FADSP. A pesar de que la dependencia mutua es equivalente, las
centrales sindicales parecen jugar un mayor protagonismo. La FADSP
depende algo ms de los sindicatos. En trminos comparativos, es una
coalicin ms compacta (tanto polticamente como en accin) que la for-
mada alrededor de la OMC. Ello se debe en parte a la mayor cohesin
ideolgica y a la no existencia de grandes diferencias en los niveles de
dependencia. La no existencia de un claro liderazgo y el reparto de funcio-
nes (FADSP, la poltica, y los sindicatos, la sindical-laboral) evita conflic-
tos internos en la coalicin.
Acciones en coalicin
Las actividades ms importantes realizadas en coalicin son: negocia-

cin conjunta, comunicados, presin poltica conjunta y huelgas (tablas 7
y 8). La coalicin conservadora (OMC/CPOM/CESM/OCSP) se distingue
por el alto nivel de actividades negociadoras conjuntas. La coalicin de
izquierdas (FADSP/CC.OO.-UGT) opta, por el contrario, por utilizar los
comunicados pblicos para presentar sus posiciones conjuntas. Para los
sindicatos (CESM y CC.OO.-UGT), sus coaliciones respectivas tienen como
fruto las huelgas. Las coaliciones entre la FADSP y los partidos polticos
dan lugar a acciones de presin poltica conjunta.
En trminos globales, la coalicin de las organizaciones conservadoras
es esencial para incrementar su fuerza en los procesos de negociacin con
la Administracin. Las organizaciones de izquierda actan en coalicin
preferentemente para transmitir sus posiciones polticas y para incrementar
su capacidad de presin sobre el sistema poltico. Las diferencias entre las
dos coaliciones son lgicas si tenemos en consideracin sus esferas de
actuacin. La coalicin de derechas actuaba preferentemente en el mbito
de la Administracin del Estado, en el proceso de implementacin de
medidas legales y administrativas. Su posicin negociadora es entonces
coherente con la racionalidad que domina la interaccin entre Administra-
cin y los grupos de inters. En cambio, la coalicin de izquierdas tiene
una mayor actuacin en la esfera poltica gubernamental, donde es necesa-
ria la presin poltica para conseguir sus objetivos. La diferencia en el tipo
de actividades de las coaliciones depende en ltimo extremo de los
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interlocutores y del tipo de temticas en las que participan. La coalicin

conservadora, liderada por la OMC, tiene como interlocutor bsico a la
Administracin en el proceso de desarrollo y aplicacin de leyes. En cam-
bio, la coalicin de izquierdas participa en el proceso poltico de diseo de
las leyes. En la dimensin administrativa, lo importante es negociar que la
aplicacin de las leyes no perjudique a los intereses sectoriales. En la
dimensin poltica, lo central es la presin poltica para que los plantea-
mientos socializantes y comunitarios no sean abandonados por el Gobierno
socialista. Es importante que tengamos en cuenta, adems, que la coalicin
conservadora se centra en el proceso de implementacin porque no puede
participar en el proceso poltico general. En cambio, la coalicin de iz-
quierdas se centra en la batalla poltica porque no tiene capacidad para
participar en el proceso de implementacin. Su fortaleza reside en el
proceso poltico, que es donde tiene las mayores relaciones y aliados.
Accin poltica
Ante medidas gubernamentales que afectan directamente sus intereses,

las organizaciones sanitarias y profesionales reaccionan con una gran varie-
dad de acciones y actividades encaminadas a articular sus posiciones y
contrarrestar la accin gubernamental. La actividad poltica de las organi-
zaciones se ordena de forma cronolgica y de niveles ms genricos y
bsicos a niveles ms especficos. Las acciones ms frecuentes (adems de
ms bsicas) son las dirigidas a analizar los efectos de las acciones guberna-
mentales (encargar estudios y consultar a expertos) y, posteriormente, a
comunicar y concienciar a los miembros de los efectos y gravedad de la
actuacin gubernamental. Antes de cualquier actuacin, la direccin de las
organizaciones necesita contar con el apoyo de sus miembros. Una vez el
colectivo ha definido sus posturas, la organizacin de intereses presenta
sus propuestas alternativas a la Administracin. Para negociar mejor sus
planteamientos e intereses e incrementar su poder de negociacin, las
organizaciones tienden a actuar de forma coordinada, estableciendo alian-
zas con las organizaciones ms prximas a sus planteamientos. Sus alianzas
y coaliciones se traducen no nicamente en acciones negociadoras o de
presin poltica, sino tambin en movilizaciones de los colectivos (manifes-
taciones y huelgas). Cuando la negociacin y la presin poltica y sindical
(con la Administracin y el sistema poltico) fracasa o no alcanza sus
objetivos, las organizaciones de intereses recurren a los tribunales para
intentar paralizar la accin gubernamental y evitar los efectos negativos en
los miembros (tabla 9).
La actividad poltica de las organizaciones de intereses se articula en
tres pasos bsicos. El primero es la articulacin de las posturas de las
organizaciones y conseguir el apoyo de los electores o miembros
(constituencies). El segundo paso es la negociacin y presin poltica y
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JOSEP A. RODRGUEZ
sindical para frenar los aspectos negativos de la accin gubernamental; y el

tercer paso es, en caso de que la negociacin y presin no tenga xito,
recurrir al poder judicial.
En la poltica sanitaria de los ltimos aos es este ltimo tipo de accin
el que da mejores resultados a los grupos de inters cuando reaccionan a
las acciones gubernamentales (tabla 10). Le siguen en efectividad las
movilizaciones de los colectivos en manifestaciones y huelgas y la presenta-
cin de propuestas alternativas a la Administracin. Los mecanismos tradi-
cionales de la dinmica poltica (presin y negociacin) son menos eficaces
que el recurso a los tribunales. Esta situacin pone de manifiesto la relativa
incapacidad del sistema poltico (tanto por la no existencia de canales
adecuados como por la poca voluntad negociadora de la Administracin y
del PSOE) de resolver los conflictos sanitarios. La resolucin del conflicto
tiene que ser llevada al sistema judicial.
Este es el caso de los planteamientos de las organizaciones profesiona-
les conservadoras. Su distancia poltica con respecto a la Administracin
socialista dificulta el proceso de negociacin y da lugar a medidas polticas
ms contundentes: huelgas y manifestaciones. Sin embargo, incluso este
tipo de presin parece ser relativamente infructuoso y les obliga a recurrir
al sistema judicial como forma de conseguir algn resultado. Las organiza-
ciones sindicales (CESM y centrales tradicionales) se caracterizan, lgica-
mente, por la alta efectividad de las acciones tradicionales sindicales (mani-
festaciones y huelgas). No se limitan, sin embargo, a este tipo de acciones
en la defensa de sus intereses. Ambas recurren de forma destacada al
sistema judicial y las centrales sindicales tradicionales se distinguen, ade-
ms, por la utilizacin del sistema de partidos. La orientacin comunitaria
y de izquierdas de la FADSP explica que para esta organizacin las accio-
nes ms eficaces para conseguir sus objetivos sean las campaas de infor-
macin a la poblacin y las relaciones con la Administracin Central. Dada
su proximidad ideolgica con la Administracin socialista, el recurso al
sistema judicial no es en absoluto eficaz. La actividad de la FADSP se
enmarca totalmente en la racionalidad, discurso y arena poltica. Por ello
utiliza mecanismos y estrategias polticas para la consecucin de sus objeti-
vos. En este marco, las alianzas polticas son muy eficaces. Las asociaciones
de centros sanitarios y clnicas privadas utilizan mayoritariamente los cana-
les de negociacin con la Administracin y sus relaciones con los partidos
polticos para plantear sus puntos de vista. Para estas organizaciones, la
utilizacin de los canales polticos formales es el mecanismo ms eficaz. La
Administracin, tanto central como regional y local, utiliza bsicamente
instrumentos de tipo tcnico en sus planteamientos polticos.
En una situacin hipottica de aprobacin parlamentaria de leyes con-
trarias a los intereses de las organizaciones, stas apoyan preferentemente
acciones de movilizacin general del sector. El recurso al sistema judicial
queda en segundo plano y como medida complementaria (tabla 11). A di-
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ferencia de las medidas administrativas,contra las cuales lo ms eficaz

era el recurso ante los tribunales y la presin a la Administracin,las
medidaslegislativasgeneradaspor el sistema poltico formal originanres-
puestas que afectan directamenteal electorado potencial de los partidos
polticos. La presin sobre el proceso legislativo se articulaen forma de
presin sobre el voto. Dada la importanciasocial de las temticassanita-
rias, crear un estado de opinin general (profesionales, consumidores)
contrarioa la labor legislativatiene, sin duda, un peso poltico y electoral
considerable.
Las organizacionesque adoptaranla movilizacinde forma preferente
son los sindicatostradicionales,las pequeasasociacionesprofesionales,la
CESM,la OMCy las Organizacionesde CentrosSanitariosPrivados(OCSP).
Como accin complementaria,la OMC apoyarael recursoa los tribunales,
y la FADSP y las OCSP el buscarel apoyo de los partidosde la oposicin.
RESULTADOSDE LA ACTIVIDADDE PRESIN
Para evaluar el resultado de la actividad poltica de los grupos de

inters utilizamoscomo indicador su propia percepcin de su efectivi-
dad poltica. Obviamente,la percepcinno correspondeexactamentecon
la realidad,pero no deberaser muy diferente.De hecho, los planteamien-
tos de las organizacionesde interesescon respecto a su efectividadpoltica
coincide con la dinmicapoltica real que he estudiado durantela pasada
dcada. No hay ningn grupo interesadoen probar que tuvo demasiadao
demasiadapoca influenciaen el proceso poltico. Estudios anterioressobre
la lite poltica espaola utilizando una aproximacinsimilar (J. Linz y
A. de Miguel, 1966; R. Martnez, 1984; R. Fishman, 1990) obtuvieron
resultadosmuy congruentescon la realidad.
A pesar de que la intervencinpoltica de las organizacionesde intere-
ses en la poltica sanitariade los ltimos aos (especialmentedurante el
proceso de reformasocialista) no ha sido totalmente infructuosa,no ha
conducido a los objetivospor los que luchabanla mayorade organizacio-
nes. De acuerdocon las respuestasde los dirigentesde las organizaciones
de interesesmdico-sanitarios,en trminosglobaleslos grupos de intereses
han conseguido slo una parte de sus objetivos (tabla 12). Los partidos
polticos y la Administracin,que son los impulsoresde los cambiospolti-
cos, son los que han obtenido mejoresresultados.La CESMobtiene unos
resultadospor encima de la media y muy por encima de sus aliados de la
derecha (OMC/CPOM)y de su contrincantesindical (los sindicatostradi-
cionales). Las organizacionesms conservadoras(OMC/CPOM-OCSP),y
ms opuestas al proyectopoltico desarrolladoen los ltimos aos, son las
que peores resultadosobtienen en su participaciny presin poltica. La
izquierda profesional (FADSP y sindicatos tradicionales), que original-
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mente apoyaba la reforma sanitaria, est muy insatisfecha con el poco

alcance radical de la misma. Su fracaso en el proceso poltico est al mismo
nivel que las organizaciones conservadoras. En el caso de la izquierda
profesional, el sentimiento de fracaso es alto porque tambin lo eran sus
expectativas. El partido socialista, que en un principio tiene planteamien-
tos socializantes similares a la izquierda profesional, abandona progresiva-
mente su radicalidad dando lugar a un producto poltico considerado muy
insuficiente por los sectores profesionales que apoyaban inicialmente su
reforma sanitaria. nicamente la CESM parece estar relativamente satisfe-
cha con su presin poltica. De hecho, su acceso poltico y su influencia
poltica aumenta mucho con los Gobiernos socialistas. Los sectores conser-
vadores no logran frenar suficientemente la reforma sanitaria, mientras que
los sectores de izquierda no consiguen que sea ms radical y extensa.
Efectividadpoltica
En trminos generales, la efectividad de la accin poltica de las organi-

zaciones de intereses sanitarios y profesionales desde la instauracin del
sistema democrtico en 1977 ha sido considerablemente mayor en aspectos
legislativos y de orientacin de la poltica sanitaria general que en aspectos
de tipo administrativo (tabla 13). De hecho, esta pauta poltica parece
opuesta al otro caso estudiado: el britnico. A diferencia de lo que nuestros
datos muestran, en Gran Bretaa el poder de la profesin mdica est en
una relacin inversa al tamao de la plataforma poltica donde la cuestin
sanitaria especfica se discute y decide (R. Klein, 1983). Sin embargo, en
Espaa la influencia sobre el Ejecutivo ha sido muy pequea, tanto en los
primeros Gobiernos de UCD como en los Gobiernos socialistas. De acuer-
do con su propia percepcin de xito, menos de un tercio de la accin
poltica ha resultado totalmente ineficaz. Ello pone de manifiesto un nivel
de eficacia poltica muy importante e indica el alto nivel de consolidacin
de las organizaciones de intereses y sus polticas, y la gran influencia en la
poltica sanitaria general. El nivel de efectividad poltica, a pesar de no
conseguir una gran parte de sus objetivos, es sorprendentemente alto.
La efectividad de las organizaciones ha sido especialmente de tipo
negativo. Es decir, han sido eficaces frenando legislacin o frenando proce-
sos administrativos mucho ms que consiguiendo legislacin o medidas
administrativas favorables. Claramente, la poltica de las organizaciones
sanitarias es una poltica de tipo defensivo ante las iniciativas del sistema
poltico. Tanto el contenido de sus actividades como el conjunto de activi-
dad poltica es de tipo defensivo. La vida poltica de estas organizaciones
est totalmente condicionada por el liderazgo poltico de las estructuras
polticas formales. La mayor parte de su actividad poltica es una respuesta
a acciones emprendidas por el Gobierno o el Parlamento. En trminos
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JOSEP A. RODRGUEZ
globales, no slo han generado pocas iniciativas sino que, adems, han sido
poco eficaces cuando han intentado hacerlo. El liderazgo de la poltica
sanitaria est en manos del Gobierno y el papel de las organizaciones de
intereses queda limitado a su reaccin poltica.
Esto confirma la hiptesis ya expuesta en pginas anteriores. El sistema
poltico espaol otorga una legitimidad poltica parcial a las organizaciones
de intereses. Les permite reaccionar ante la legislacin, pero no las legitima
para presentar iniciativas legislativas. No son representantes de la colectivi-
dad (de la sociedad) y, por tanto, no tienen legitimidad para la creacin
legislativa. Pero, como representantes de sectores afectados, s tienen le-
gitimidad para presentar sus planteamientos ante las iniciativas de los
tericos representantes de la colectividad (partidos polticos, sistema parla-
mentario, Gobierno). Al dominio poltico del PSOE tenemos que aadir la
especial situacin de liderazgo de la administracin sanitaria en los pasa-
dos aos. A principios de los ochenta, el sistema sanitario necesitaba de
una reorganizacin para evitar su colapso y para adaptarlo tanto a las
nuevas necesidades sanitarias como a las limitaciones financieras. Dado el
gran protagonismo del Estado en el sistema sanitario (como principal
proveedor de cobertura sanitaria y servicios), su liderazgo en los cambios y
reformas sanitarias no es slo lgico, sino tambin necesario. La combina-
cin del papel dominante del Estado en el rea sanitaria con una legitimi-
dad poltica parcial de las organizaciones de intereses hace que su partici-
pacin e influencia poltica vaya a remolque siempre de las iniciativas
gubernamentales y del sistema poltico formal.
En trminos de todo el perodo (1977-1990), tanto la OMC como los
Colegios Provinciales han destacado por su efectividad frenando legisla-
cin desfavorable y, en mucha menor medida, consiguiendo la aprobacin
de medidas legislativas favorables. Su incidencia administrativa y sobre la
orientacin global de la poltica sanitaria ha sido muy pequea. La CESM
es especialmente efectiva frenando medidas polticas desfavorables (tanto
legislativas como administrativas) y su influencia en la orientacin poltica
general ha sido mayor que la de sus aliados polticos (OMC/CPOM). La
efectividad poltica global de la CESM parece muy superior a la de la OMC
y a la de los Colegios Provinciales. La corta vida poltica de la CESM se
caracteriza por un incremento rpido de su influencia poltica y capacidad
de representacin en detrimento de la capacidad de la OMC y especialmen-
te de los Colegios Provinciales. La progresiva importancia de los aspectos
laborales (en detrimento de los de tipo profesional), la mayor aceptacin
por parte del PSOE de los planteamientos y racionalidad de tipo sindical y
la oposicin entre PSOE y OMC favorecen no slo el desarrollo organizativo
y poltico de la CESM, sino la sustitucin progresiva de la OMC en la
representacin poltica de la profesin. La CESM est consiguiendo am-
pliar el mbito y las reas de representacin del colectivo profesional a
costa de la representacin de la OMC. La racionalidad de tipo sindical (y
150

por tanto ese tipo de representacin) se est imponiendo sobre el discurso

y la racionalidad de tipo profesional. El mbito de actuacin limitado de
los Colegios Provinciales hace que su nivel de efectividad global sea el ms
bajo de entre todas las organizaciones de intereses. Pensemos que una gran
parte de su actuacin poltica se canaliza a travs de la estructura central
de la OMC.
La influencia de la FADSP sobre el proceso poltico sanitario de los
ltimos aos parece ser la ms positiva de todos los grupos de intereses.
A pesar de que su efectividad global es considerablemente baja, destaca
por su efectividad consiguiendo leyes y medidas administrativas favorables.
Es la organizacin profesional que mayor influencia y efectividad tiene y ha
tenido (especialmente con los Gobiernos socialistas) en la orientacin de la
poltica sanitaria. Tras la CESM, las centrales sindicales tradicionales son
las organizaciones con un nivel de efectividad general mayor. Durante el
primer Gobierno socialista fueron muy eficaces a nivel legislativo, y de
forma sistemtica destacan por su eficacia a nivel administrativo (tanto
frenando decisiones negativas como forzando medidas favorables). Sin
embargo, su efectividad en la orientacin de la poltica sanitaria global ha
sido muy pequea. La coalicin y el reparto de esferas polticas entre la
FADSP y los sindicatos tradicionales explica la complementariedad de sus
actuaciones polticas. Actan en coalicin en los procesos legislativos con-
cretos, pero la FADSP asume el liderazgo en la definicin y planteamiento
de la poltica sanitaria global (su papel poltico) y los sindicatos tradiciona-
les son los lderes de las actuaciones ante la Administracin (en su papel
sindical). Al igual que en el grupo conservador, la efectividad de las organi-
zaciones sindicales de clase es mayor que la efectividad de las organiza-
ciones polticas. A pesar de la proximidad ideolgica entre la FADSP y el
PSOE, la racionalidad e intereses de tipo sindical dominan la escena polti-
ca sanitaria y colocan en un segundo plano a las organizaciones de carcter
poltico. El nivel global de efectividad de las organizaciones de centros
sanitarios y clnicas privadas es bajo y se limita exclusivamente a su influen-
cia en la orientacin general de la poltica sanitaria.
Como era de esperar, la efectividad de la propia Administracin central
es muy alta, especialmente en el diseo de la poltica sanitaria. Sin embar-
go, la efectividad de las Administraciones regionales es considerablemente
ms baja. No participan en el diseo de la poltica sanitaria general del pas
y su actividad queda limitada a la presin para conseguir medidas legislati-
vas favorables. El papel diferencial de los dos tipos de Administracin es
claro: la central disea la poltica general y la regional presiona para
conseguir aspectos favorables. En el marco de la poltica sanitaria general
del pas, la Administracin regional se comporta como los otros grupos de
presin sanitarios. Es el grupo ms efectivo consiguiendo la aprobacin de
medidas legales favorables. Al igual que en la poltica general del pas, la
importancia y efectividad poltica de los intereses nacionalistas es muy alta.
En el caso sanitario, su efectividad se basa no nicamente en su decisivo
151

JOSEP A. RODRGUEZ
voto poltico global (parlamentario), sino en el incremento progresivo de

poder y protagonismo sanitario resultado de la descentralizacin del Siste-
ma Nacional de Salud (SNS). Tanto en el diseo del SNS como en su im-
plementacin, los Gobiernos socialistas se han visto obligados a recurrir al
apoyo de las instituciones regionales, lo que se traduce como contrapartida
en un incremento importante de su fortaleza poltica. Comparada con los
otros grupos de presin, su presin poltica de tipo positivo es la ms eficaz.
Cada uno de los perodos gubernamentales (Gobiernos de UCD, de
1977 a 1982; primer Gobierno socialista, de 1982 a 1986, y el segundo
socialista, de 1986 a 1990) est caracterizado por proyectos polticos dife-
renciados y un mapa de influencia de las organizaciones de intereses tam-
bin diferente. Durante los primeros Gobiernos democrticos de UCD, las
organizaciones de intereses ms efectivas son las ms prximas a los plan-
teamientos privatizantes de los Gobiernos UCD [el sector privado (OCSP),
los Colegios Provinciales y la OMC], as como los sindicatos tradicionales
CC.OO. y UGT. Los Gobiernos UCD son los protagonistas de los grandes
pactos sociales (Pactos de la Moncloa) y, por tanto, del alto protagonismo
poltico global de los sindicatos. Los Gobiernos UCD se caracterizan,
adems, por mayoras no absolutas y la necesidad de (y creencia en) nego-
ciar y pactar con los intereses sectoriales para evitar el conflicto. La llegada
al poder de los socialistas en 1982 cambia totalmente la arena poltica
sanitaria. Su mayora parlamentaria absoluta, su tendencia a la poltica de
tipo ejecutivo y su proyecto radical de reforma transforma el sistema de
poder de los grupos de inters. La efectividad de los Colegios Provinciales
y de la OCSP disminuye drsticamente a nivel general, mientras que la
efectividad poltica de la OMC se mantiene a pesar del enfrentamiento
sistemtico con el Gobierno. La fortaleza poltica y efectividad de las
centrales sindicales aumenta mucho, especialmente la de la CESM, que
progresivamente conquista reas de representacin monopolizadas hasta
entonces por la OMC. La proximidad poltica e ideolgica de la FADSP
con el primer Gobierno socialista se traduce en su mayor acceso al sistema
poltico y el incremento de su efectividad y xito poltico global.
El segundo Gobierno PSOE se caracteriza por su carcter pragmtico y
de implantacin de la reforma sanitaria diseada por el primero. En ese
proceso, el mapa y fuerza poltica de las organizaciones de intereses cambia
de nuevo. El Gobierno est ms abierto a la negociacin con los intereses
sectoriales (especialmente los ms conservadores) y como resultado la
efectividad poltica de OMC, OCSP y Colegios Provinciales aumenta. La
CESM aumenta radicalmente su efectividad poltica, de forma muy especial
en el terreno administrativo. Ese es el terreno poltico de implementacin
de la reforma y la CESM se convierte en un grupo de inters esencial para
la pacificacin del conflicto profesional. Las organizaciones profesionales
de izquierdas (FADSP y sindicatos tradicionales) pierden fortaleza polti-
ca, bsicamente por la menor radicalidad poltica del Gobierno socialista.
152

De hecho, tanto la FADSP como los sindicatos CC.OO. y UGT pasan de

colaborar estrechamente con el proyecto de reforma del primer Gobierno a
oponerse a la forma en que el segundo Gobierno la est aplicando. En el
proceso de implantacin de la reforma los partidos polticos ven reducido
su papel poltico y, consecuentemente, su influencia y efectividad. Las
Administraciones regionales, por el contrario, incrementan mucho su in-
fluencia poltica. De hecho, se convierten, como la CESM, en piezas funda-
mentales para la aplicacin de la reforma.
Durante los Gobiernos de UCD, dominados por la necesidad de conso-
lidar la reciente democracia y evitar el conflicto social, los grupos de
intereses conservadores y privatizantes tienen los niveles de efectividad
poltica ms altos. La llegada al poder del Gobierno mayoritario socialista,
con una forma poltica de tipo ejecutivo y con proyectos de reforma radica-
les, aparta progresivamente de la esfera poltica a los intereses conservado-
res, reemplazados por los grupos de inters ms afines ideolgicamente al
Gobierno. El segundo Gobierno del PSOE, enfrentado a la tarea de aplicar
la reforma y hacer funcionar el sistema, se ve obligado a negociar de nuevo
con los sectores ms conservadores. Estos aumentan en efectividad polti-
ca, mientras que los sectores profesionales ms de izquierdas pierden gran
parte de su influencia y efectividad. Dada la descentralizacin del sistema
sanitario y la progresiva importancia de la problemtica laboral, las Admi-
nistraciones Regionales y la CESM continan aumentando de forma pro-
gresiva su poder e influencia poltica. Se estn consolidando como los dos
grandes grupos de presin sanitarios, independientemente del tipo de go-
bierno.
Podemos resumir diciendo que existen cuatro factores que explican las
variaciones en el poder y efectividad de los grupos de intereses sanitarios y
profesionales: 1) el proyecto poltico sanitario gubernamental (privatizante,
socializante, mixto; de reforma, de implementacin); 2) el tipo de mayora
del partido gubernamental (simple o absoluta); 3) la proximidad poltica al
partido gobernante; 4) el tipo de intereses representados (ya sean centrales
o no en la poltica sanitaria). La combinacin de esos factores da lugar a
mapas polticos diferenciados y suponen un mayor poder y efectividad
poltica de unas organizaciones a costa de la prdida de poder de otras.
CONCLUSIONES
La poltica pblica (en este caso, sanitaria)es el resultado de la interaccin

entre actores polticos con legitimidad democrtica y universal y actores
polticos con representacin sectorial. El proceso de elaboracin de polti-
cas es el espacio en que las diversas organizaciones (y sus redes) luchan por
la obtencin de objetivos propios, tanto sean los comunitarios (tericamen-
te representados por el Estado) como los de grupos o sectores especficos
153

JOSEP A. RODRGUEZ
(representados por organizaciones de intereses), o los de determinadas

concepciones de lo colectivo (articuladas por partidos polticos, e incluso
los diferentes niveles de la administracin del Estado).
La profesin mdica es uno de los actores centrales, junto a la adminis-
tracin del Estado y los proveedores de cobertura y servicios sanitarios
privados, en el proceso de poltica sanitaria. Al igual que los otros sectores,
acta a travs de organizaciones de intereses en defensa de sus posiciones
en el mercado sanitario y en las organizaciones sanitarias. El proceso de
reforma poltica estudiado, es especialmente importante porque supone la
total reestructuracin de la posicin anterior de la profesin mdica (y el
resto de sectores sanitarios) en el mercado de servicios sanitarios y en las
organizaciones que prestan dichos servicios. La envergadura de las trans-
formaciones hace que, ms que en ningn otro momento poltico, la accin
de las organizaciones de intereses sea muy destacada. Coincide dicha situa-
cin en nuestro pas con el proceso de construccin y consolidacin del
sistema democrtico. La inexistencia de una tradicin democrtica de ac-
cin y participacin en el proceso de elaboracin de polticas pblicas
dificulta la relacin poltica entre los intereses sectoriales y el Estado. En
gran medida, las formas de actuacin poltica de las organizaciones se
encuentran tambin en proceso de configuracin, a lo que debemos aadir
los problemas de legitimidad que la intervencin poltica de los intereses
sectoriales tiene.
Las mayoras absolutas de los partidos gobernantes (a nivel estatal y en
algunos casos a nivel autonmico) entre 1982 y 1990 posibilitan una accin
gubernamental de tipo ejecutivo y reducen el papel de intermediacin del
Parlamento (al reducir las oportunidades de veto de la accin ejecutiva).
Esta situacin condiciona enormemente la accin poltica de las organiza-
ciones de intereses forzando una estrategia poltica dirigida bsicamente al
ejecutivo. La presin poltica sobre, y el acceso a, un nivel poltico u otro
(Ejecutivo, aparato de la administracin, parlamentarios) depende de la
proximidad entre el partido gobernante y las organizaciones de intereses,
el tipo de planteamientos de la organizacin (sean de tipo poltico o de tipo
tcnico), su mbito de actuacin (nacional, autonmico, local) y la legitimi-
dad poltica que el partido gobernante le otorga.
La accin poltica de las organizaciones se enmarca en el establecimien-
to de coaliciones con las organizaciones prximas ideolgicamente y en
proyecto poltico. La coalicin conservadora tiene una mayor relevancia en
el proceso de aplicacin de la reforma sanitaria, mientras que la coalicin
radical alcanza una mayor trascendencia en el proceso poltico de defini-
cin de la reforma. La accin poltica de las organizaciones se puede
ordenar en tres pasos bsicos: articulacin de las posturas y definicin de
las estrategias, negociacin y presin sobre el sistema poltico (Ejecutivo,
Administracin, Parlamento), y, en caso de fracaso del proceso de negocia-
cin-presin, recurrir al sistema judicial para obstaculizar la accin guber-
154

namental. Es importante destacar que muy a menudo el conflicto entre

intereses no se resuelve en los espacios polticos clsicos de negociacin y
debe ser resuelto por el sistema judicial.
La etapa estudiada se caracteriza por una mayor efectividad de las
organizaciones en procesos legislativos que en aspectos administrativos.
Esa efectividad es normalmente de carcter negativa, es decir, frenando
legislacin o acciones administrativas, ms que consiguiendo la aprobacin
de aspectos legislativos o administrativos favorables. Es claramente una
poltica de tipo defensivo que est a remolque de la iniciativa del aparato
legislativo y ejecutivo. En gran medida ello obedece al tipo de legitimidad
que el sistema poltico otorga a las organizaciones de intereses. Quedan
legitimadas para participar polticamente en reaccin a la accin legislativa
o gubernamental pero nunca para presentar propuestas legislativas. Es
importante resaltar el papel poltico de las administraciones autonmicas,
con un alto nivel de efectividad poltica (especialmente la catalana y la
vasca) en su presin sobre el proceso legislativo y ejecutivo a nivel estatal.
Los tres perodos gubernamentales estudiados suponen cambios en la
base parlamentaria de los partidos gobernantes, en su agenda poltica, y
como resultado en el mapa y fortaleza de las organizaciones de intereses.
Ello supone cambios en la efectividad de la accin poltica de esas organi-
zaciones, resultado de aumentos de poder y posibilidades de acceder al
sistema poltico en unos casos, y de prdidas de poder y posibilidades de
acceso en otros. En trminos globales se observa una progresiva consolida-
cin del poder autonmico (partidos gobernantes y administraciones
autonmicas) as como una progresiva sustitucin del dominio de la
racionalidad profesional sobre la organizacin y dinmica sanitaria por una
racionalidad sindical y economicista. La sanidad deja de ser un espacio
dominado por la profesin mdica, que pierde su prominencia en el diseo
y gestin del sistema sanitario frente a criterios de productividad. A la
fragmentacin de los intereses profesionales (algunos de ellos claramente
enfrentados) debemos aadir los progresivamente importantes intereses
sindicales, del sector e industria privada, y de las administraciones regiona-
les. La poltica sanitaria no es el resultado simple de un proceso de planifi-
cacin, sino ms bien, el resultado de la compleja interaccin entre la
mirada de organizaciones e intereses.
DATOS DE LA LITE POLTICA MDICO-SANITARIA
Los datos utilizados en este artculo corresponden a mi propio estudio

de la lite poltica sanitaria espaola (Encuesta a la lite poltica sanitaria). Es
una encuesta nacional de una muestra representativa de los actores ms
importantes de la dimensin poltica mdico-sanitaria espaola. El tamao
final de la muestra es de ciento sesenta y seis individuos y el trabajo de
155

JOSEP A. RODRGUEZ
campo fue realizado en 1990. El universo originalmente diseado estaba

compuesto por doscientos setenta y cinco individuos, que representaban la
prctica totalidad de la lite en la que nosotros estbamos interesados.
Dadas las dificultades implcitas en un estudio de lites polticas, estamos
satisfechos con un nivel de respuesta del 60 por 100.
La composicin de la muestra es la siguiente: Treinta y siete son altos
cargos de Colegios Oficiales de Mdicos [todos presidentes de Colegios
Oficiales Provinciales (CPOM) y once teniendo, adems, altos cargos en la
estructura nacional central: Consejo General de Colegios Mdicos-Organi-
zacin Mdica Colegial (OMC)]. Diecisis son miembros de la central
sindical profesional dominante (Confederacin Espaola de Sindicatos
Mdicos: CESM), correspondiendo a secretarios generales provinciales ms
el presidente y altos cargos de la estructura central nacional. Treinta y
cinco son miembros de la asociacin profesional de izquierdas (Federacin
de Asociaciones para la Defensa de la Sanidad Pblica: FADSP) y son altos
cargos nacionales (presidente y secretarios) y secretarios generales de las
asociaciones provinciales. Los seis miembros de las centrales sindicales de
clase (Comisiones Obreras y UGT) corresponden a las direcciones nacio-
nales y regional (Catalua) encargadas de la poltica sanitaria. Tres altos
cargos responden por las asociaciones de centros sanitarios privados (OCSP),
y las asociaciones profesionales de otro personal sanitario estn represen-
tadas por dos presidentes nacionales. Hay trece altos cargos de la Adminis-
tracin sanitaria (al nivel de ministro, secretario de Estado y director gene-
ral); siete de la Administracin Central, cuatro de la Administracin Auto-
nmica (de Catalua) y dos de la Administracin Local (de Barcelona). De
los diecinueve polticos, nueve son parlamentarios y diez son los mximos
responsables de los partidos encargados de la poltica sanitaria. La muestra
contiene, adems, diecinueve expertos, de los cuales ocho son altos cargos
de centros sanitarios y el resto son destacados y conocidos expertos que
ejercen una gran influencia en el proceso de elaboracin de polticas
sanitarias. Los diecisis cargos ejecutivos de otras asociaciones profesiona-
les (OAP) (FESAMIT: Federacin Estatal de Sindicatos y Asociaciones de
Mdicos Titulares; FESIME: Federacin Estatal de Sindicatos Mdicos;
CMH: Coordinadora de Mdicos Hospitalarios; FASMH: Federacin de
Asociaciones Sindicales de Mdicos Hospitalarios, entre otras) han sido
seleccionados por su relevancia (y la de su organizacin) en la poltica
profesional.
La submuestra utilizada en algunas partes del artculo (=117) corres-
ponde a aquellos miembros de la lite poltica que respondieron a una
parte especfica del cuestionario, en tanto que cargos ejecutivos de las
principales organizaciones de intereses mdicos y sanitarios. La informa-
cin que proveen corresponde a las actitudes y comportamiento de las
organizaciones de intereses que dirigen.
156

AGRADECIMIENTOS
Este artculo es parte del estudio The Politics of Medicine in Spain, para
cuya realizacin cont con el apoyo financiero del Social Science Rese-
arch Council y del Centro de Investigaciones Sociolgicas. La ayuda
del Department of Sociology de la Yale University ha sido inestimable.
Juan Linz, Jerome Myers, Steven Brint, Jess de Miguel, John Mohr y
Mauro F. Guillen han sido fuente inagotable de enriquecedoras sugeren-
cias.
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Rodrguez1992 La Política de Las Organizaciones de Intereses Médicos

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La poltica de las organizaciones de intereses mdicos

Author(s): Josep A. Rodrguez

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RESUMEN. En este artculo se analizan el papel e interaccin de las organizaciones de

A pesar de la existencia de varios trabajos tericos y empricos (Linz,

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1987; Martnez Alier, 1977; Maravall, 1982). El nuevo sistema democrtico

ORGANIZACIONES MEDICAS Y PROCESO POLTICO

La mayora de las organizaciones mdicas y sus dirigentes han partici-

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organizacin ms cercana al proyecto socialista. Su contrincante poltico,

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Los dos tipos de sindicatos (profesionales y de clase) concentran sus

Niveles de influencia poltica

El sistema poltico espaol de las ltimas dcadas se caracteriza (aparte

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mayoras electorales de los partidos gobernantes (tanto a nivel central

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rentemente a nivel de altos cargos, mientras que las centrales sindicales

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A pesar de su juventud (al inicio de su cuarta legislatura democrtica),

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Organizacionesy accin poltica

La participacin de las organizaciones de intereses sanitarios y profe-

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mientos ms radicales. Su oposicin a la Administracin no se traduce de

Como ponen de manifiesto las tablas 5 y 6, el nivel de coalicin o

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esa esfera de influencia. La dependencia poltica de la CESM con respecto

Las actividades ms importantes realizadas en coalicin son: negocia-

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interlocutores y del tipo de temticas en las que participan. La coalicin

Ante medidas gubernamentales que afectan directamente sus intereses,

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sindical para frenar los aspectos negativos de la accin gubernamental; y el

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