Europa y La Democracia en El Norte de África

Europa y la democracia en el
Norte de frica: una segunda

oportunidad
Hlne Michou, Eduard Soler i Lecha y Jos Ignacio Torreblanca (eds.)
De esta edicin
CIDOB ECFR UNED

(Barcelona Centre for (European Council (Universidad Nacional
International Affairs) on Foreign Relations) de Educacin a Distancia)
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2013 para cada uno de los trabajos: Anthony Dworkin, Richard Gowan,
Hlne Michou, Javier Nievas Bullejos, Eduard Soler i Lecha, Jos Ignacio Torreblanca.
Produccin
CIDOB edicions
Revisin de textos: Jordi Quero e Irene Bigas
Depsito legal: B. 14103-2013

Barcelona, mayo de 2013
Esta publicacin ha sido realizada con el apoyo financiero de la Agencia Espaola

de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (AECID).
Su contenido es responsabilidad exclusiva de CIDOB-ECFR-UNED y no refleja
necesariamente la opinin de la AECID
SUMARIO
INTRODUCCIN 5
Jos Ignacio Torreblanca
RECOMPONER LOS NEXOS ENTRE POLTICA, SEGURIDAD Y DESARROLLO 13
Richard Gowan
RESPUESTA EUROPEA A LOS CAMBIOS POLTICOS EN EL NORTE DE FRICA:

LA DEMOCRACIA Y LOS DERECHOS HUMANOS 27
Anthony Dworkin
LA INTEGRACIN DE DEFENSA, DIPLOMACIA Y DESARROLLO

EN LA POLTICA EXTERIOR ESPAOLA 41
Hlne Michou y Jos Ignacio Torreblanca
TNEZ DESPUS DE BEN ALI:

EL DESEMBARCO DE LA COOPERACIN INTERNACIONAL 57
Eduard Soler i Lecha
EGIPTO: ESTRATEGIAS DE COOPERACIN

FRENTE A UNA REVOLUCIN INACABADA 73
Hlne Michou
MAURITANIA: RITMOS DISTINTOS EN UN ENTORNO CONVULSO 87
Javier Nievas Bullejos
CONCLUSIONES 99
Hlne Michou, Eduard Soler i Lecha y Jos Ignacio Torreblanca

INTRODUCCIN
S
eamos sinceros: la Primavera rabe nos cogi por sorpresa. Cierto
que algunos alertaron sobre las tensiones y los problemas, y lo
hicieron en ocasiones de forma muy insistente. Pero nadie previ
los acontecimientos que se iniciaron en Tnez en enero de 2011. Estos
acontecimientos, que tan radicalmente han cambiado el Norte de frica
y Oriente Medio, no estaban en la pizarra donde se dibujaba el futuro
de estos pases. Para la mayora de los observadores, as como para los
diplomticos de Europa y Estados Unidos responsables de disear las
polticas hacia la regin, los regmenes de la zona no solo eran estables
desde el punto de vista poltico, sino econmicamente exitosos. Ms
an, dichos regmenes eran socios estratgicos en materia de seguridad.
Excepto en lo relativo al trfico de drogas, a la lucha contra el terrorismo
o el control de los flujos migratorios, tan sensibles para las opiniones
pblicas de la ribera Norte del Mediterrneo, los regmenes de la regin
se mostraban siempre como socios fiables. Esa colaboracin no solo era
apreciada en las capitales europeas, sino considerada una prioridad abso-
luta en materia de poltica exterior y, tambin, de poltica interior.
Obviamente, se saba que esos regmenes no eran democrticos y que

muchos de ellos violaban sistemticamente los derechos humanos, pero
en la mayora de los casos se consideraba que la falta de libertades era
un mal menor frente a la alternativa islamista o, que en cualquier caso,
era un mal pasajero, pues el desarrollo econmico acabara promoviendo
la democratizacin de dichos pases. Esa manera de entender la regin
no era improvisada, sino que estaba anclada en las experiencias del
pasado. En la dcada de los noventa, los europeos haban quedado trau-
matizados por la rapidez con la que la aparentemente laica y socialista
Argelia se haba deslizado por una espiral de islamismo fantico y violen-
cia tras la interrupcin del proceso electoral en 1992, por el miedo a una
inminente victoria del Frente Islmico de Salvacin (FIS) en la segunda
vuelta de las elecciones legislativas. En la siguiente dcada, los atentados
del 11-S, seguidos de los de Madrid y Londres, no hicieron sino refor-
zar la conceptualizacin del Norte de frica como un patio trasero que
haba que mantener estable a toda costa. El problema es que, paradji-
camente, para una Unin Europea que presuma de principios y valores
democrticos, su poltica hacia la regin haba acabado por diferen-
5
ciarse en muy poco de la poltica estadounidense hacia Centroamrica
en los aos setenta y ochenta, cuando en el marco de la guerra fra,
Washington apoyaba regmenes dictatoriales anticomunistas .
En ese contexto, aunque las diplomacias occidentales decan promover

la democracia y los derechos humanos, lo hacan de una manera ms
bien retrica. Como se demostrara en numerosas ocasiones, si bien
estaban dispuestos a premiar los avances en materia de democracia y
derechos humanos, nunca o raramente estaban dispuestos a condenar
los retrocesos. Peor an, casi siempre estaban dispuestos a autoengaar-
se al alabar como avances en la buena direccin democrtica cambios
que eran puramente cosmticos o irrelevantes e ignorando deliberada-
mente retrocesos flagrantes en los pequeos espacios de libertad que las
sociedades civiles disfrutaban. As, como resultado de esta autoimpuesta
ceguera, en lugar de aplicar polticas de condicionalidad, los europeos y
los estadounidenses acabaron por aplicar polticas de incondicionalidad:
desde Rabat hasta Ammn, los regmenes de la regin saban que, mien-
tras cumplieran sus compromisos en materia de seguridad y cerraran el
paso al islamismo radical, contaran con el apoyo total y completo de
Washington y sus aliados europeos y evitaran las preguntas incmodas
sobre derechos humanos o corrupcin.
Ahora sabemos, sin embargo, que esa combinacin de estabilidad pol-

tica y desarrollo econmico era ficticia y que dichos regmenes no solo
no eran estables, sino que ms bien se asemejaban a una olla a presin
a punto de estallar. Peor an, ms que contener el islamismo, lo ali-
mentaban y lo legitimaban al convertirlo en alternativa al autoritarismo
y la corrupcin. E incluso, desde la perspectiva europea, observando
la evolucin de la regin despus de 2011, a veces no podemos evi-
tar la tentacin de pensar que, aunque ahora tengamos una segunda
oportunidad, esta quiz haya llegado demasiado tarde y el dao a la cre-
dibilidad de la UE como promotor de la democracia sea irreversible.
Es cierto que criticar conociendo cmo se han desenvuelto los hechos es

fcil: retrospectivamente, las piezas del puzzle siempre tienden a encajar.
Pero en este caso concreto, lo realmente sorprendente es nuestra ceguera.
Solo unos aos antes de las revueltas rabes, Kofi Annan haba liderado un
proceso de reflexin en las Naciones Unidas que le llevara a proclamar en
2005, en un discurso de profundsimo impacto en el mundo de la coope-
racin al desarrollo (In larger Freedom) que no disfrutaremos de desarrollo
si no hay seguridad, no disfrutaremos de seguridad sin desarrollo, y no dis-
frutaremos de ninguno de esos dos elementos sin respeto por los derechos
humanos. () Ninguno de esos elementos puede ser conseguido indepen-
dientemente del otro, conclua Annan1.
Sin embargo, en el caso del Norte de frica, esas vinculaciones se des-

echaron sistemticamente. Por qu? No haban dejado en evidencia
ao tras ao los informes de desarrollo humano publicados por el PNUD
el lamentable estado de las libertades, la corrupcin y las duras condi-
ciones en las que se desenvolva el da a da las poblaciones civiles en la
regin? No tenamos a nuestro alcance decenas de indicadores sobre
1. Kofi Anan, In Larger Freedom: el lamentable estado de los derechos humanos y los retrocesos en esa
Towards Development, Security and
Human Rights for All, disponible
materia, desde Marruecos hasta El Cairo? No era evidente que el pro-
en http://www.un.org/largerfree- ceso de sucesiones dinsticas puesto en marcha por Mubarak, Gadafi
dom/summary.html e incluso Ben Ali no significaban un progreso sino la consolidacin de
INTRODUCCIN
6
satrapas corruptas y patrimonialistas? Cmo es posible entonces que
teniendo todos esos datos delante nuestro optramos por mirar hacia
otro lado e incluso, bajo presidencia espaola, propusiramos conceder a
Tnez el estatuto avanzado en sus relaciones con la UE?
Tan desentrenado tena el msculo democrtico en su poltica exterior,

que la UE ni siquiera responda a estmulos tan claros como el levanta-
miento popular en Tnez. Por eso, si algo refleja bien la ceguera europea
fue el error histrico de Michelle Alliot-Marie, Ministra del Interior de
Francia, al responder al levantamiento de la poblacin en Tnez enviando
material antidisturbios a Ben Ali para que pudiera controlar la revuelta.
La vergenza que supuso la colaboracin europea hasta el ltimo minuto

con los regmenes de la regin fue tan profunda y tan mayscula que
grab en la conciencia de los europeos el deseo de no volver a caer en
el mismo error. Y tambin fue visto como una segunda oportunidad para
hacer las cosas bien, de lograr un nuevo comienzo en el que la diploma-
cia estuviera al servicio de los ideales que la UE deca defender, apoyando
los procesos de transicin, ponindose por fin al lado de la sociedad civil,
la democracia y los derechos humanos. Que muy pronto esto se mos-
trara bastante complicado de lograr, es otra cuestin. Lo importante es
que tras la cada de Ben Ali en Tnez, la posterior salida del poder de
Mubarak, la muerte de Gadafi, el fin de su rgimen y el descenso de Siria
a los infiernos de la guerra civil, el consenso dominante en Europa se
invirti de forma tan profunda como irreversible.
Si en el pasado se haba priorizado la seguridad y la estabilidad a costa

de todo lo dems, ahora pareca haberse aprendido la leccin acerca de
la imposibilidad de soslayar el vnculo entre democracia, desarrollo eco-
nmico y seguridad. Lleg pues el momento de hacer realidad el discurso
de Kofi Annan. Por eso, ms que crear un nuevo paradigma, el desafo
que los europeos se auto-impusieron fue el de restaurar el vnculo roto
entre desarrollo, democracia y seguridad, que es el objeto central e hilo
conductor de este libro2. Este nuevo consenso quedara perfectamente
ejemplificado en la nueva poltica europea hacia la regin, aprobada en
abril de 2011, que representaba un sincero y profundo mea culpa acerca
de los errores, contradicciones e inconsistencias de las polticas pasadas. A
partir de ahora, dira la Unin Europea, no se sacrificara la democracia y
los derechos humanos en pro de la seguridad o el desarrollo econmico,
sino que se aspirara, bajo el manto de una intensa condicionalidad poltica
y econmica, a lograr una democracia de verdad o deep democracy, uti-
lizando el trmino ingls que han acuado las instituciones europeas.
Hasta qu punto esta nueva poltica es viable o no es una de las pre-

guntas que se intenta responder en este libro. Restaurar ese vnculo
entre democracia, desarrollo y seguridad es una tarea enormemente
compleja cuyo xito dista de estar garantizado. Esa tarea, sostenemos,
exige cambios muy profundos en las maneras de pensar y trabajar de 2. El concepto del Broken Link se
debe al artculo escrito por Ana
numerosos actores, tambin en sus culturas administrativas y opera- Palacio, donde sostiene la necesidad
cionales. La comunidad formada por los cooperantes y las instituciones de restaurar el vnculo roto entre
de Ayuda Oficial al Desarrollo tiene su propia lgica, inercias y maneras seguridad, democracia y desarrollo
de ver el mundo. Esta no coincide siempre con la de los diplomticos, humano por inversin en la buena
gobernanza, desarrollo regional,
acostumbrados a procesar el mundo en funcin de los intereses del y educacin. Ana Palacio, The
Estado y, menos an, con las visiones de las fuerzas armadas, cuya visin Arab Spring and Europes Turn ,
de la seguridad se centra mucho ms en los aspectos militares que en Project Syndicate, 1 de junio 2011.
INTRODUCCIN
7
los relacionados con la seguridad humana. Pero incluso en el mejor de
los casos, esos esfuerzos pueden fracasar si las condiciones locales no
son favorables. Las recientes experiencias en Irak y Afganistn no han
resultado muy alentadoras pues incluso con la mejor de las voluntades
y recursos, la construccin de estados viables, democrticos, prsperos
y seguros se ha demostrado tremendamente difcil. En el caso del Norte
de frica, el desafo es tambin enorme, aunque facilitado por el hecho
de que los procesos de cambio han sido iniciados por las poblaciones
locales, no impuestos desde el exterior. An as, como se mostrar en
este libro, el empeo no es fcil y corre un riesgo evidente de descarri-
lar. La UE ha gozado de la fortuna de tener una segunda oportunidad
de restaurar ese vnculo entre democracia, desarrollo y seguridad de tal
manera que unos y otros se refuercen y no se debiliten mutuamente. En
este libro discutimos de qu manera esa segunda oportunidad, aunque
haya llegado tarde y algo daada, puede resultar exitosa.
Estructura del libro
Para ello, hemos estructurado el argumento de la siguiente manera. Los

dos primeros captulos ofrecen el marco conceptual del debate sobre el
desarrollo, la seguridad, y la democracia. Los tres siguientes apartados
ofrecen el marco emprico, con tres casos de estudio que recogen las
buenas y las malas prcticas de los actores de cooperacin en pases del
Norte de frica. La ltima seccin examina la trayectoria y la integracin
de los tres pilares de la accin exterior espaola, vale decir la defensa/
seguridad, la cooperacin al desarrollo, y la diplomacia. Las conclusio-
nes recogen los argumentos principales de cada captulo y ofrecen unas
recomendaciones tanto a nivel espaol como europeo.
En concreto, el primer captulo, titulado Recomponer los nexos

entre poltica, seguridad y desarrollo se basa en el Informe sobre el
Desarrollo Mundial 2011 del Banco Mundial que aboga por una visin ms
amplia de la seguridad y la buena gobernanza. El autor subraya que los
pactos polticos exitosos surgen en general cuando los reformadores nacio-
nales logran resultados concretos sobre el terreno. A la par, la Agenda
para el Cambio de la Comisin Europea aboga por una accin conjunta
entre los objetivos de desarrollo, democracia, derechos humanos, gober-
nanza y seguridad. El captulo concluye que pasados ms de dos aos
desde el comienzo de la Primavera rabe, las agencias de desarrollo de
la UE no se han adaptado completamente a los retos que representan los
estados frgiles en el sur del Mediterrneo. Sin pretender cambiar el ADN
de la regin, el autor indica que existen alternativas para ayudar al mundo
rabe, concretamente centrndose en avances a corto plazo hacia unas
condiciones bsicas de seguridad, justicia y empleo en toda la regin.
En el segundo captulo, titulado Respuesta europea a los cambios

polticos en el Norte de frica: La democracia y los Derechos
Humanos, el autor detalla el intento de la UE para presentar un mea
culpa a los pases en revolucin del Norte de frica y para reformular
su poltica hacia la regin. Concluye que estos cambios no han estado
a la altura de los acontecimientos. Sin respaldar sus polticas con una
estrategia poltica y una condicionalidad firme, la UE corre el riesgo de
retroceder a viejas prcticas y no poder reaccionar adecuadamente a las
regresiones que se estn produciendo en Tnez y Egipto.
INTRODUCCIN
8
En el tercer captulo, La integracin de defensa, diplomacia y
desarrollo en la poltica exterior espaola, se argumenta que si
bien la poltica exterior de Espaa aspira formalmente a integrar de
manera eficaz las tres D, en la prctica, los tres pilares todava se
despliegan, en gran medida, sin coordinacin. Aunque el consenso
retrico se plasma en documentos como la Estrategia de Seguridad
Nacional elaborado por Javier Solana en el 2011, el actual Gobierno
no ha sabido aprovecharlo (ni las consultas interministeriales que
desembocaron en su elaboracin). Los eventos de la Primavera rabe
refuerzan la lgica de una visin estratgica global y de una accin
diplomtica que la apoye. Pero dado los recortes drsticos sufridos
por el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperacin, el gobier-
no espaol corre el riesgo de que su poltica exterior sea vctima de
un cortoplacismo miope atribuido al actual clima de austeridad eco-
nmica.
En el cuarto captulo, titulado Tnez despus de Ben Ali: El des-

embarco de la cooperacin internacional, se aborda el caso de
un estado donde los cambios polticos han mejorado significativamen-
te las condiciones para la cooperacin en mbitos en los que habra
sido inconcebible bajo Ben Ali. El inters concertado de actores inter-
nacionales y de la sociedad civil local para consolidar una transicin
democrtica hace que el incumplimiento de promesas por parte de la
UE (en concreto, en materia de movilidad y migraciones), sea visto con
un grado de frustracin elevado. Para reducir la posibilidad que estas
decepciones desemboquen en nuevos levantamientos, la UE debe
garantizar que una cooperacin reforzada en materia de seguridad no
socave los derechos y las libertades de los ciudadanos tunecinos y sus
demandas populares.
El caso de Egipto, analizado en el apartado titulado Egipto: estrate-

gias de cooperacin frente a una revolucin inacabada, explora
cmo la incertidumbre en torno al proceso poltico del Gobierno prin-
cipiante est exacerbando la precaria situacin econmica del pas.
Actores de la comunidad internacional se enfrentan al reto de decidir
cmo apoyar a un presidente elegido democrticamente que, a su
vez, est poniendo en peligro el incipiente proceso que le llev al
poder. En Egipto, al igual que en Tnez y en Libia, la democracia debe
demostrar que puede ofrecer la cohesin poltica y las mejoras econ
micas y sociales a las que aspiran las poblaciones que llevaron a cabo
la revolucin. La dificultad en el caso de la UE radica en disear e
implementar una condicionalidad netamente definida cuando la situa-
cin en Egipto es cualquier cosa menos blanca o negra.
El captulo sobre Mauritania, titulado Mauritania: Ritmos distintos

en un entorno convulso, ofrece un ejemplo de un estado que vivi su
punto de inflexin y el inicio de un proceso de transicin a la democracia
antes de la Primavera rabe pero donde, a da de hoy, la primaca de los
asuntos de seguridad sigue distorsionando las relaciones bilaterales con
sus socios europeos. Aunque los ltimos acontecimientos en el pas vecino,
Mal, demuestran la importancia de la cooperacin regional para contener
los riesgos potenciales del desbordamiento de una insurgencia armada,
este protagonismo no debera repercutir negativamente en el avance del
reconocimiento y proteccin de los derechos humanos y la consolidacin
de la democracia.
INTRODUCCIN
9
Justificacin del proyecto
Esta publicacin es el resultado del proyecto de investigacin titulado

The Broken Link: la integracin de la promocin de la democracia, los
derechos humanos, y la seguridad humana en las polticas de desarrollo
espaolas: casos de estudio, lecciones aprendidas y propuestas para una
mejor coordinacin y una mejor eficacia de la ayuda, financiado por
la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional y Desarrollo (AECID)
y dirigido por Jos Ignacio Torreblanca en calidad de profesor de la
Universidad Nacional de Educacin a Distancia (UNED).
El proyecto ha contado con la participacin de un consorcio de inves-

tigacin formado por expertos del European Council on Foreign
Relations (ECFR), el CIDOB, el Centro de Cooperacin Internacional
de la Universidad de Nueva York (NYUCIC, por sus siglas en ingls), y
dos investigadores independientes. El objetivo principal del proyecto
Broken Link ha sido la promocin del debate sobre las sinergias (o su
ausencia) entre la promocin de la democracia y los derechos humanos
en las polticas de desarrollo y de seguridad espaolas y de otros estados
miembros de la UE. A travs de una serie de estudios de casos, este pro-
yecto ha examinado si el equilibrio entre la promocin de la democracia
y los derechos humanos, por un lado, y la seguridad y estabilidad, por
otro, contina siendo dominante en el pensamiento poltico actual, o si
los intentos de la UE para revisar la Poltica Europea de Vecindad, desde
los acontecimientos de 2011, han dado lugar a un cambio cuantitativo y
cualitativo en la prctica poltica.
Metodologa
Todos los captulos son el resultado de la investigacin realizada por

parte de los expertos en la materia. Los casos de estudio cuentan con
trabajo de campo elaborado por el autor del captulo, llevado a cabo
entre mayo y junio de 2012, con actualizaciones posteriores dada la
velocidad de cambios en la regin. En cada uno de los tres casos de
estudio se han realizado viajes de investigacin al terreno con una dura-
cin de una semana y alrededor de 20 entrevistas. Los entrevistados se
dividen en dos grupos: los actores de la sociedad civil local incluyendo
ONGs, analistas, periodistas, y activistas; y los actores de la comunidad
internacional incluyendo cooperantes, tecncratas, embajadores, dele-
gados europeos, etc.
Dada la riqueza de estas entrevistas y la franqueza con la que se permi-

tieron hablar la mayora de los entrevistados, hemos decidido no citar
directamente a dichas personas ni por nombre ni por cargo salvo en el
caso donde ellos insistieron, por acuerdo de confidencialidad.
Agradecimientos
El director de este proyecto y el resto de investigadores implicados en su

ejecucin agradecemos a la AECID por el apoyo, tanto por parte de sus
servicios centrales como de las Oficinas Tcnicas de Cooperacin en los
pases estudiados. Los resultados de esta investigacin no hubiesen sido
posibles sin el tiempo dedicado por los actores de la cooperacin espa-
ola pero tambin por parte de un nutrido grupo de activistas, expertos,
INTRODUCCIN
10
diplomticos y representantes gubernamentales que desinteresadamente
nos dedicaron su tiempo en Tnez, Mauritania y Egipto.
Desde UNED, agradecemos tambin la generosidad y el apoyo del emba-

jador espaol en El Cairo por su hospitalidad y por dejarnos participar en
las reuniones de coordinacin de la AECID entre las OTCs de la regin,
con representantes de Marruecos, Mauritania, Argelia, Tnez, Egipto,
Jordania, Lbano, y los Territorios Palestinos.
Por ltimo, los autores de este libro agradecen a los equipos de edicin,
maquetacin y publicacin que hay detrs del producto final. Este libro
es fruto de su tiempo y dedicacin.
Jos Ignacio Torreblanca,

Profesor Titular de Ciencia Poltica, UNED
INTRODUCCIN
11
Recomponer los nexos entre poltica, seguridad y
desarrollo
Richard Gowan
Director Asociado, Managing Global Order, Universidad de Nueva York
Agenda de Seguridad
Cmo puede el desarrollo ayudar a estabilizar estados frgiles? Las agen-

cias de desarrollo han sido cautelosas frente al riesgo de securitizacin
y politizacin de su ayuda. No obstante, los principales donantes de
ayuda y las organizaciones internacionales incluida la Unin Europea (UE)
empiezan ahora a enfatizar la idea de que la agenda de desarrollo y la de
seguridad no pueden permanecer separadas. A veces esto no va ms all
de un pronunciamiento retrico, pero en los ltimos aos las estrategias
de desarrollo para los estados frgiles han sido rediseadas incluyendo la
seguridad como una de sus prioridades elementales. El Informe sobre el
Desarrollo Mundial (IDM) de 2011 elaborado por el Banco Mundial subray
que muchos de los pases ms pobres del mundo estaban atrapados en
ciclos de violencia que socavaban cualquier esfuerzo por impulsar el creci-
miento econmico y la mejora de la educacin y la salud pblica1. Mientras
que aquellos pases en desarrollo con situaciones estables han registrado un
progreso significativo hacia el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo
del Milenio (ODM) desde su aprobacin en 2000, ningn pas frgil y de
renta baja ha alcanzado un solo ODM y se espera que pocos logren los
objetivos para 2015 (BIRD y BM, 2011: 63). Tambin la Comisin Europea
se ha sumado a esta nueva narrativa abogando por una aproximacin
coordinada a la seguridad y la pobreza que refleje que los objetivos
de desarrollo, democracia, derechos humanos, gobernanza y seguridad
estn entrelazados2. Siguiendo la misma tendencia, a finales de 2011, los
principales donantes de ayuda y los estados frgiles se reunieron en la con-
ferencia de Busan (Corea del Sur) bajo los auspicios de la OCDE a fin de
lograr un nuevo acuerdo para fomentar la seguridad y el crecimiento eco-
nmico (International Dialogue on Peacebuilding and Statebuilding , 2011).
Todos estos cambios nos hacen pensar que, al menos en teora, existe
un consenso acerca de que los donantes de ayuda al desarrollo deberan
incluir los temas de seguridad en sus estrategias de cooperacin. Como 1. De aqu en adelante IDM 2011.
se detalla en este captulo, existe tambin un consenso sobre cmo 2. Increasing the Impact of EU
Development Policy: An Agenda
fomentar la seguridad en los pases en conflicto mediante: 1) el esta-
for Change, comunicado de la
blecimiento de unas coaliciones polticas ms estables entre diferentes Comisin Europea, 13 de octubre
actores para promover la paz en los pases en conflicto; 2) el fomento de 2011.
13
de una reforma del Estado de derecho y del sector de la seguridad para
consolidar un nivel aceptable de seguridad ciudadana; y 3) la creacin
de empleo como elemento principal para proporcionar a la poblacin
joven (especialmente varones) una alternativa a la violencia.
Aunque es ms fcil identificar estas prioridades que hacerlas efecti-

El concepto de vas, los responsables de la Unin Europea han intentado aplicar este
democracia marco en algunos pases de Oriente Medio y Norte de frica. En mayo
profunda impulsa de 2011, la Comisin Europea y el Servicio Europeo de Accin Exterior
propusieron un nuevo enfoque hacia los pases vecinos de la UE en la
la reforma de las
ribera sur del Mediterrneo, haciendo hincapi tanto en la creacin de
fuerzas del orden y el puestos de trabajo nuevos y sostenibles en la regin como en la necesi-
establecimiento del dad de una democracia profunda y sostenible3. Segn este enfoque,
control democrtico el concepto de democracia profunda no solo abarcara la celebracin
de elecciones libres y justas en las que se garantizasen ciertos derechos
sobre las fuerzas
como la libertad de asociacin, sino que tambin incluira una dimensin
armadas de seguridad, mediante la implementacin de una reforma de la segu-
ridad y de las fuerzas del orden (incluida la polica) y el establecimiento
del control democrtico sobre las fuerzas armadas y cuerpos policiales.
Aunque estos objetivos reflejan la doctrina actual sobre los vnculos entre
la seguridad y el desarrollo, existe tambin la preocupacin de que ello se
traduzca en una larga lista de acciones sin ordenar que, tal y como ha
sucedido en el pasado, podrn ser burladas por los socios rabes ms hbi-
les (Witney y Dworkin, 2012). Si los obstculos para el desembolso de la
ayuda, la apertura de los mercados o la creacin de empleo son importan-
tes, todava lo son ms los relativos a la seguridad. En Egipto, por ejemplo,
aunque la jerarqua militar se aferr al poder tras la cada de Mubarak, el
presidente Morsi ha conseguido afianzar su autonoma destituyendo a los
ms altos mandos militares de la era Mubarak. Mientras tanto, el ejrcito
est intentando mantener el orden y lidiar con los insurgentes en el Sina.
En Libia el Gobierno recin elegido ha tenido dificultades para mantener
un mnimo de control sobre las milicias y se enfrenta a una guerra tribal en
el sur del pas. En Siria, los militares y los servicios de seguridad han parti-
cipado en una sangrienta campaa tanto contra los grupos rebeldes como
contra los ciudadanos pacficos, y es difcil que algn da lleguen a aceptar
supeditarse a un poder civil elegido democrticamente.
En tales circunstancias, la reconstruccin del sector de seguridad y del

sistema judicial representa un objetivo difcil de alcanzar a corto plazo.
El IDM 2011 apunt cunto tardaron ciertos pases en lograr una gober-
nanza eficaz aunque a menudo imperfecta a lo largo del siglo XX.
Dicho informe concluye que los 20 pases que fueron ms rpido tar-
daron un promedio de 17 aos en apartar al ejrcito de la poltica, 20
aos en conseguir una administracin funcional y 27 aos en poner la
corrupcin bajo un control razonable (BIRD y BM, 2011: 108). Lo ms
sorprendente fue que los pases que ms rpidamente se reformaban
tardaron un promedio de 41 aos en crear unas instituciones jurdi-
cas con una autoridad slida y efectiva. A diferencia de pases como
Afganistn o Sudn del Sur, los de Oriente Medio y Norte de frica
3. A New Response to a Changing pueden apoyarse en unos sistemas administrativos ya establecidos y una
Neighborhood, comunicado con- sociedad civil altamente movilizada. Sin embargo, esta ventaja compara-
junto del alto representante de
la Unin Europea para Asuntos
tiva no garantiza una consolidacin rpida de los diferentes elementos
Exteriores y Poltica de Seguridad y que integran la democracia profunda y sostenible en los trminos pre-
la Comisin Europea. 2011, p. 3. vistos por la Comisin Europea y el Servicio de Accin Exterior.
Recomponer los nexos entre poltica, seguridad y desarrollo

14
Adems, los gobiernos de los pases rabes recelan de la injerencia exter-
na. Incluso las nuevas autoridades libias, cuyo ascenso al poder fue posible
gracias a la campaa area liderada por Francia y Reino Unido, limitaron
rpidamente la influencia de actores externos en sus asuntos internos,
negndose incluso a acoger una reducida misin de observadores electo-
rales de la ONU en su territorio. Los nuevos gobiernos rabes han tomado
decisiones en temas como el trato de los antiguos opositores o los dere- Existe el riesgo de
chos de la mujer que han dejado a los pases donantes en una posicin que los pases rabes
incmoda. Aunque la UE base su oferta de colaboracin en la frmula se deslicen hacia
ms por ms (es decir, el incremento de la ayuda en respuesta al progre-
nuevas crisis antes
so hacia la democracia), los gobiernos de la regin son conscientes de que
antes de la Primavera rabe la ayuda tambin estaba condicionada a las de poder lograr los
reformas democrticas. objetivos de desarrollo
a largo plazo. Por ello,
En general, los donantes deberan aceptar que cuando se trata de pases
deberan establecerse
que salen de una guerra o de un rgimen represivo, las posibilidades de
un xito absoluto son limitadas. El objetivo es alcanzar, progresivamente, programas de
un nivel aceptable de estabilidad y seguridad y, ms concretamente, desarrollo que evitasen
crear un perodo de calma y abrir suficiente espacio poltico para que un retroceso en los
los agentes de poder locales puedan negociar (Gowan, 2012a). Esta
procesos de reforma
concepcin de mnimos se ha reflejado frecuentemente en debates
sobre la cooperacin. En su presentacin de la nueva estrategia alema- que vive la regin
na para los estados frgiles acordada por los ministerios de Defensa,
Asuntos Exteriores y Desarrollo, el ministro de Asuntos Exteriores, Guido
Westerwelle, observ que en muchos casos conformarse con una
gobernanza aceptable representa el mejor objetivo posible4.
Pero qu significa una gobernanza aceptable, especialmente en el

mbito de la seguridad? Y qu pasos pueden dar los estados europeos
para promoverla en los pases del Norte de frica y Oriente Medio? Este
captulo revisa brevemente los conceptos clave del IDM y analiza cmo
varias agencias de desarrollo europeas afrontan los temas polticos y de
seguridad en esta regin. El anlisis concluye que, a pesar de que los
responsables de la creacin de polticas hayan identificado correctamente
gran nmero de retos, la actual poltica de desarrollo sigue demasiado
centrada en los objetivos ms tradicionales y tcnicos. Debido a ello, exis-
te el riesgo de que los pases rabes se deslicen hacia nuevas crisis antes
de poder lograr los objetivos de desarrollo a largo plazo. Por ello, debe-
ran establecerse programas de desarrollo que prioricen tanto los mbitos
de poltica y seguridad como los relacionados con justicia y empleo a fin
de evitar un retroceso en los procesos de reforma que vive la regin.
La seguridad y la gobernanza aceptables
Cambiar las actitudes hacia la seguridad y el desarrollo
Los creadores de las polticas de desarrollo y cooperacin han tardado en

reconocer los profundos vnculos entre seguridad y desarrollo. Durante
gran parte del perodo de posguerra fra, los especialistas en cooperacin
han pretendido mantener la ayuda libre de injerencias polticas. Este,
por ejemplo, fue uno de los argumentos que hubo detrs de la deci- 4. Vase Fragile States a Security
sin del Gobierno britnico de separar el Departamento de Desarrollo Challenge, Federal Foreign Office,
Internacional (DFID) del Ministerio de Asuntos Exteriores en 1997. Pero 19.09.2012.
Richard Gowan
15
tras el 11-S, a medida que Estados Unidos y los pases de la UE dedica-
ban un alto porcentaje de su ayuda al desarrollo en Afganistn e Irak, se
hizo cada vez ms difcil mantener separados los mbitos de seguridad
y desarrollo. En sus ltimos aos como secretario general de Naciones
Unidas, Kofi Annan destac que la seguridad y el desarrollo en ltima
instancia dependen del respeto de los derechos humanos y del Estado de
Los avances de muchos derecho5. Mientras la seguridad segua siendo una palabra delicada
pases europeos hacia en los debates sobre desarrollo, la necesidad de una buena gobernan-
la integracin de las za surgi como un elemento de consenso entre los donantes y muchos
receptores, especialmente en frica.
3D (desarrollo,
diplomacia y defensa) La ONU, que tena entre manos gran parte de la asistencia a Irak y a
han sido ms bien Afganistn, pero tambin a gran nmero de pases africanos afectados
lentos y superficiales por la guerra como Liberia, Sudn y la Repblica Democrtica del Congo
(RDC), puso un mayor nfasis en las estrategias de consolidacin de la paz
a largo plazo, que incluan la estabilidad, el desarrollo institucional y el cre-
cimiento. La ONU fue respaldada por las instituciones europeas y muchos
estados miembros, sobre todo Dinamarca, Suecia y el Reino Unido, que
fueron los principales defensores de la nueva Comisin de Consolidacin
de la Paz que se reuni por primera vez en la sede de la ONU en Nueva
York a mediados de 2006. Esta Comisin no ha podido cumplir con las
expectativas iniciales ya que tiene demasiados miembros y muy poca
influencia formal. Pese a ello, los donantes europeos han continuado
invirtiendo en el Fondo de Consolidacin de la Paz de la ONU y apoyan-
do sus esfuerzos en casos concretos como el de la RDC. As, uno de los
subproductos de la inversin de las potencias europeas en la ONU ha sido
la creacin de un marco poltico y operativo para muchas de las iniciativas
de seguridad propias de la UE, como la ayuda electoral y las operaciones
de paz lideradas por la UE en la RDC y Chad (Gowan, 2012b).
Los donantes europeos aceptaron el nexo entre la seguridad y el

desarrollo con diferentes niveles de entusiasmo. Gran Bretaa, con-
dicionada por sus experiencias en Irak y Afganistn, tom una actitud
ms inclinada hacia la seguridad. Al final de la etapa laborista en 2010,
una quinta parte de toda la ayuda al desarrollo britnica iba destinada a
estados frgiles o afectados por conflictos. El actual Gobierno de David
Cameron prometi aumentar esta cifra argumentando que en dema-
siadas partes del mundo en desarrollo la prosperidad seguir siendo un
sueo lejano a menos que, y hasta que, consigamos acabar con muchos
de los conflictos que obstruyen el desarrollo6. En la prctica, este enfo-
que no solo gener un aumento de la ayuda a los pases frgiles, sino
que tambin desencaden un renovado nfasis en los enfoques que
implicaban a todo el Gobierno con una cooperacin estructurada
entre la Agencia Britnica de Desarrollo (DFID en sus siglas en ingls), el
Ministerio de Asuntos Exteriores y el Ministerio de Defensa tanto en la
prevencin de los conflictos como en la consolidacin de la paz. Otros
miembros de la UE, como los Pases Bajos, tambin dieron prioridad a
mecanismos similares.
5. Discurso de Kofi Annan, Secretary- No obstante, los avances de muchos pases europeos hacia la integra-
Generals Address (en lnea) http:// cin de las 3D (desarrollo, diplomacia y defensa) han sido ms bien
www.un.org/sg/statements/index. lentos y superficiales. Un informe de la Internacional Peace Academy
asp?nid=2357.
6. Discurso de Andrew Mitchell,
(IPA) de 2007 descubri que los diferentes ministerios franceses se
Development in a Conflicted coordinaban nicamente de forma ocasional en los asuntos de pre-
World, 16 de septiembre de 2010. vencin de conflictos y reconstruccin posconflicto, y aadi que la

16
pauta comn en Francia es volver a inventar la rueda con cada nueva
eventualidad (Patrick y Brown, 2007: 92-97). Durante 2012, dirigen-
tes franceses empezaron a explorar cmo mejorar su coordinacin
interdepartamental basndose en el modelo britnico. El cambio de
Gobierno en 2012 ha favorecido este cambio de enfoque puesto que
el Gobierno de Sarkozy mostr una clara preferencia por un fuerte
control desde arriba, lo que dificultaba la cooperacin interdeparta- Aunque hablar
mental en niveles ms bajos. Alemania tambin trat de ponerse al de la necesidad
da. En el informe de la IPA de 2007 se deca que Alemania se queda de contar con
atrs en comparacin con algunos otros donantes en la tarea de con-
respuestas flexibles
ceptualizacin, y an ms en la del diseo de las polticas frente a los
estados frgiles, y que no parece que vayan a surgir en Alemania, y adaptables es
en un futuro prximo, un criterio y una estrategia de implementacin sencillo, en la prctica
comunes para aplicar frente a los estados frgiles (Patrick y Brown, la competencia entre
2007: 115). Sin embargo, como ya destacamos en la introduccin
unidades burocrticas
de este captulo, el Gobierno alemn anunci en 2012 la creacin de
una estrategia de cooperacin especfica para los estados frgiles. En puede suponer un
ella, se estipula que los responsables de Desarrollo, Defensa y Asuntos obstculo importante
Exteriores deberan crear grupos de trabajo conjuntos para tratar las
situaciones de crisis. Alemania ya ha puesto en prctica esta nueva
estrategia formando equipos de esta naturaleza para afrontar las
situaciones en Siria y Sahel.
Las instituciones europeas tambin estn intentando encontrar un mejor

equilibrio entre las prioridades de seguridad y de desarrollo. Como ha
sealado Marco Overhaus, en Bruselas existen dos lneas de pensamiento
principales y para una de ellas, la ayuda para la cooperacin al desarro-
llo debera usarse exclusivamente para lograr objetivos a largo plazo de
la cooperacin al desarrollo (Overhaus, 2012: 10). Los partidarios de
esta lnea argumentan que la UE puede lidiar con las situaciones en pa-
ses en conflicto y en estados frgiles a travs de otros mecanismos como
el Instrumento de Estabilidad. La otra lnea sostiene que es necesario
reformar todos los instrumentos financieros [en el mbito del desarro-
llo] para reflejar mejor la diferencia entre las demandas de los pases en
desarrollo normales y las de los pases en conflicto. Este enfoque
tiene cada vez ms adeptos. Las propuestas de la Comisin para las pers-
pectivas financiera 2014-2020 aluden a la necesidad de un enfoque
global en respuesta a las crisis y catstrofes as como a las situaciones
de fragilidad y conflicto, entre ellas las transiciones (Comisin Europea
2011). Los dirigentes europeos han llevado a cabo revisiones de las estra-
tegias por pases con el objetivo de encauzar mejor la ayuda en los casos
de pases afectados por conflictos7.
En el contexto europeo, persiste la duda sobre la capacidad del Servicio

de Accin Exterior y de la Comisin para coordinar efectivamente sus res-
puestas en casos de estados frgiles. Lo mismo sucede con relacin a los
esfuerzos de los estados miembros en esta materia. Incluso los gobiernos
pioneros en este mbito, como Gran Bretaa, frecuentemente encuentran
difcil fomentar una cooperacin que implique a todo el Gobierno. Como
ya hemos sealado, la Comisin de Consolidacin de la Paz de la ONU ha
tenido un bajo rendimiento y los esfuerzos para integrar el trabajo de las
numerosas agencias de la ONU en situaciones posconflicto no han sido
satisfactorios. Aunque hablar de la necesidad de contar con respuestas 7. Overhaus (2012: 6) y conversacin
flexibles y adaptables es sencillo, en la prctica la competencia entre con un funcionario europeo, octu-
unidades burocrticas puede suponer un obstculo importante. bre de 2012.
Richard Gowan
17
Sin embargo, tener una poltica de desarrollo efectiva en los pases
frgiles no depende solo de la eliminacin de obstculos burocrticos.
Requiere un entendimiento estratgico del abanico de resultados poten-
ciales en los pases frgiles y de los actores nacionales con los que hay
que tratar. Las experiencias de los conflictos en Irak y Afganistn siguen
presentes en el recuerdo, como casos en los que los donantes (y los mili-
La generacin de tares occidentales) perseguan objetivos ambiciosos y mal concebidos en
consenso institucional materia de promocin democrtica. Una alternativa es el enfoque que
se ve a menudo persigue una gobernanza aceptable y elementos bsicos de seguridad.
como una tarea para
diplomticos y a veces Seguridad bsica y buena gobernanza
militares, aunque no
para los expertos en La aceptacin de los vnculos entre la seguridad y el desarrollo ha sido
gradual entre los donantes internacionales y todava ms rpida en
desarrollo
crculos acadmicos. Esta seccin del captulo expondr los elementos
clave del marco estratgico marcado por el Informe sobre el Desarrollo
Mundial de 2011 para la actuacin en los estados frgiles. El IDM ya
ha empezado a tener impacto sobre los modos de entender el papel de
la seguridad y de la gobernanza del Banco Mundial y de los mayores
donantes de ayuda.
El IDM deja claro que la violencia y la inseguridad impiden el desarrollo

y que el reforzamiento de las instituciones y gobiernos legtimos que
ofrecen seguridad, justicia y empleo a los ciudadanos es crucial para
romper los ciclos de violencia (BIRD y BM, 2011: 2). Pero, como se ha
sealado, el informe tambin advierte de que los pases pueden tar-
dar dcadas en establecer y consolidar unas instituciones de Gobierno
robustas, independientes y transparentes. A corto plazo, el principal
objetivo en cualquier pas que se encuentra en riesgo de conflicto o se
recupera de un conflicto previo es convencer a los lderes polticos para
que reafirmen su compromiso con un desarrollo pacfico (BIRD y BM,
2011: 119-138). Si existe un pacto poltico creble entre los principales
actores polticos, se puede crear un espacio poltico para que las insti-
tuciones, an imperfectas, evolucionen con el tiempo. Por ejemplo, es
imposible crear una fuerza policial perfecta de la noche a la maana,
pero se podra tranquilizar a la ciudadana promoviendo el convenci-
miento de que la polica no es el ejrcito privado de una de las facciones
polticas en liza.
La formacin de pactos polticos como base para la reconciliacin y el

desarrollo institucional se ve a menudo como una tarea para diplom-
ticos y a veces militares, aunque no para los expertos en desarrollo.
Sin embargo, el IDM destaca que los pactos polticos exitosos surgen en
general cuando los reformadores nacionales logran ciertos resultados
sobre el terreno inmediatamente despus del pacto (BIRD y BM, 2011:
119). Ejemplos de estos resultados inmediatos podran ser el restableci-
miento o la mejora de los servicios bsicos como el suministro de agua
y electricidad o un mejor control de las fuerzas de seguridad. Establecer
una remuneracin regular a los soldados tambin puede ser un buen
primer paso para asegurar que estos no abusen de la poblacin civil (un
problema que la UE intent solucionar en la RDC). Aunque los ejrcitos
que han participado en guerras civiles sirviendo a regmenes opresivos
suelen tener entre sus filas a responsables de abusos de derechos huma-
nos, es necesario en muchas ocasiones asegurar al soldado raso que su

18
supervivencia no est amenazada, antes de poder pasar a perseguir a los
verdaderos infractores de violaciones de derechos humanos. Como resul-
tado, unas fuerzas de seguridad grandes a corto plazo pueden ser una
necesidad inevitable aunque causen una sangra de recursos financieros
(BIRD y BM, 2011: 149).
En el mbito de la justicia tambin se necesita un enfoque pragmtico. Uno de los grandes

En el pasado, los donantes de ayuda y las organizaciones internacionales retos es cmo apoyar
intentaron revisar a fondo los marcos legislativos de los estados frgiles, lo a los gobiernos frgiles
que a veces puede ser contraproducente. El IDM manifiesta que poner
y los servicios de
atencin en las funciones administrativas bsicas, reemplazar los pro-
cedimientos obsoletos y dirigir las mejoras a procedimientos concretos, seguridad manteniendo
tendan a producir mejores resultados que los grandes planes de reforma un alto nivel de
legal y judicial (BIRD y BM, 2011: 154). El informe recomienda tambin rendicin de cuentas.
una aproximacin ms directa al fomento de las economas de los estados
Para muchos donantes
frgiles. Antes que dar prioridad a programas largoplacistas de liberaliza-
cin de la economa, resultara necesario concentrarse en la creacin de tal nivel de riesgo suele
empleo, sobre todo para los jvenes que de otro modo se veran proba- ser intolerable
blemente arrastrados por el crimen o por movimientos polticos violentos.
Muchos de esos jvenes tienen poca formacin y posiblemente la mejor
manera de mantenerlos ocupados a corto plazo sean los proyectos de
construccin de nuevas infraestructuras (BIRD y BM, 2011: 158-161).
Estos proyectos podran llegar a ser un xito en todos los sentidos ya que
aseguraran el empleo y las mejoras de servicios bsicos a corto plazo
mientras los lderes polticos ganaran apoyo pblico para la agenda de
pacificacin. Dichas propuestas tal vez supongan una peligrosa falta de
ambicin ya que no ofrecen una visin a largo plazo del futuro de los
estados frgiles y ponen las necesidades ms inmediatas por delante del
cumplimiento estricto e inmediato de los derechos humanos. Sin embar-
go, es difcil progresar hacia una implementacin exhaustiva de dichos
principios si no se cuenta con un nivel de seguridad y estabilidad bsica.
La reforma de las instituciones es un proceso continuo y la solucin de los
problemas de la seguridad elemental y del empleo deberan ser los prime-
ros pasos. El IDM tambin destaca que los esfuerzos en los mbitos de la
seguridad elemental, justicia y empleo deberan incluir a actores del sector
privado y as abrir oportunidades para que los ciudadanos construyan sus
propios instrumentos de influencia. Asimismo destaca la importancia de
ampliar las oportunidades de las mujeres a travs de reformas polticas y
econmicas (BIRD y BM, 2011: 163-164).
Estos son, por lo tanto, los principios fundamentales de una gobernanza

aceptable: la creacin de un nivel bsico de seguridad, justicia y actividad
econmica (que no significa necesariamente una prosperidad inmediata)
que permita a los pases frgiles una evolucin institucional y poltica.
Lo que es fcilmente asumible por parte de los responsables polticos no
siempre es fcil de aplicar por la administracin. Desde un enfoque buro-
crtico, uno de los grandes retos es cmo apoyar a los gobiernos frgiles
y las fuerzas de seguridad manteniendo un alto nivel de rendicin de
cuentas. En estados frgiles la corrupcin es una realidad muy presente
y adems cuesta encontrar a gestores de alto nivel. Para muchos donan-
tes de ayuda acostumbrados a apoyar proyectos de cooperacin a largo
plazo en pases estables, tal nivel de riesgo suele ser intolerable. A fin de
sortear este problema, las agencias donantes frecuentemente acuden a
contratistas internacionales para que se hagan cargo de gran parte de los
proyectos. Pero, al hacerlo, reducen los beneficios econmicos potenciales
Richard Gowan
19
para el Estado frgil y socavan la autoridad del Gobierno nacional. El IDM
alega que las agencias de ayuda necesitan una nueva poltica presupues-
taria y unos mecanismos de supervisin que tengan en cuenta estos retos
y que elaboren indicadores capaces de medir el progreso a corto plazo en
asuntos como la seguridad y el crecimiento sustituyendo los habituales
indicadores de desarrollo a largo plazo.
Aunque los donantes
reconocieron Detrs de estos problemas burocrticos reside otro reto poltico
formalmente el mucho ms importante. Si, como argumenta el IDM, la base de todo
desarrollo en un Estado frgil es un pacto eficaz entre las diferentes
principio de la
facciones nacionales, parece consecuente pensar que son los lderes con
apropiacin credibilidad los que deben alcanzar y mantener tal pacto. Las agencias
nacional, dicho de desarrollo no pueden decidir quin es un lder creble en un Estado
concepto puede ser dbil. Un pacto poltico tiene que involucrar figuras polticas que cuen-
ten con un apoyo popular real, sea cual sea su ideologa y procedencia.
incompatible con
En la mayora de los pases en conflicto hay una amplia gama de lderes
las demandas de los imperfectos que representan la mejor opcin posible.
donantes
El liderazgo y la condicionalidad
Como se ha visto anteriormente, en Busan se gest un acuerdo sobre la

hoja de ruta del desarrollo para los estados frgiles que pone un renovado
nfasis en la necesidad de liderazgo y la apropiacin nacional. El pro-
blema de la apropiacin, es decir, del derecho de un Estado dbil a definir
sus propias prioridades de desarrollo ha sido un tema recurrente en los
debates sobre la cooperacin en las ltimas dcadas. Aunque los donan-
tes reconocieron formalmente el principio de la apropiacin nacional,
dicho concepto puede ser incompatible con las demandas de los donantes.
Reconocemos que la apropiacin viene emparejada con la responsabilidad
de definir nuestras necesidades y ser responsables de los resultados, decla-
r una coalicin de estados frgiles en 2010, aadiendo, sin embargo, que
debemos concedernos un perodo de transicin para reforzar nuestras
capacidades y que no se nos impongan condiciones y procedimientos com-
plejos y lentos (Wyeth, 2012: 3). Adems de parecerse a las advertencias
del IDM sobre el hecho de que las agencias de desarrollo deberan volver a
calibrar su tolerancia al riesgo en los estados frgiles, esta postura tambin
levanta dudas sobre cmo se comportan en la prctica los gobiernos de
los pases frgiles con relacin al principio de apropiacin. Los gobiernos
realmente fundamentan sus demandas de desarrollo en las necesidades del
pas y no en las prioridades de facciones polticas concretas? Y si los gobier-
nos presentan propuestas que a los donantes no les parecen sostenibles,
los donantes deberan retirar o limitar su ayuda?
En Busan, donantes y receptores de ayuda llegaron al acuerdo de que

deban esforzarse por lograr una visin conjunta y un plan de ayuda al
desarrollo adaptado a cada Estado frgil. Tambin aceptaron que tales
visiones deberan reflejarse en un dilogo inclusivo y participativo den-
tro de cada pas. Los acuerdos anteriores sobre la apropiacin nacional
no incluan este tipo de lenguaje. Pero, como ha notado Vanessa Wyeth,
no todo el mundo est convencido de que el nuevo lenguaje signifi-
que una refundacin del enfoque en la cooperacin internacional: a
muchos les preocupa que el proceso sea insuficiente, que no llegue
hasta los grupos marginalizados, que no se organice de modo que la
gente pueda participar fcilmente o no sea tomado en serio por los diri-

20
gentes (Wyeth, 2012: 4). Todava no est claro si los lderes de muchas
sociedades profundamente divididas tendrn suficiente voluntad poltica
para permitir autnticos debates polticos sobre el tema del desarrollo8.
La preocupacin sobre las actitudes de los lderes nacionales respecto a la

democracia y el desarrollo plantea preguntas sobre el uso de la condiciona-
lidad en las polticas de ayuda. Como ya apuntamos en la introduccin de De todos los pases
este captulo, la UE contina con su poltica de condicionalidad positiva rabes que han pasado
(aumentar la ayuda en respuesta al progreso hacia las reformas democrti- por procesos de
cas) en su trato con los gobiernos que surgieron de la Primavera rabe. En
cambio en los ltimos
teora, debera ser posible incentivar a los lderes del mundo rabe a que
acepten o refuercen las prcticas democrticas a travs de la condicionali- dos aos, tal vez solo
dad. La UE ha establecido una serie de grupos de trabajo (Task Forces) para Yemen se asemeja al
trabajar con Tnez y Jordania sobre estas bases. Sin embargo, la imple- clsico Estado fallido
mentacin de la condicionalidad presenta muchos obstculos. Primero,
como ya hemos sealado, el recuerdo respecto a cmo la UE trat a los
lderes autocrticos de la regin antes de los procesos de cambio en 2011
est profundamente arraigado. Segundo, como apunta Rosa Balfour, los
lderes en la regin otorgan un valor especial a la soberana y puede que
esto sea an ms cierto por parte de los gobiernos posrevolucionarios que
han ganado poder y legitimidad a travs de la agitacin revolucionaria y las
elecciones (Balfour, 2012: 6). Tercero, la voluntad del Servicio Europeo de
Accin Exterior (SEAE) de aplicar aplicar el concepto de la condicionalidad
positiva solo tendr impacto si los pases miembros de la UE siguen las
directrices de Bruselas. En la ltima parte de este captulo se analiza cmo
los gobiernos y las instituciones europeas han ajustado sus polticas hacia el
Norte de frica y Oriente Medio desde comienzos de 2011 y en qu modo
los principios que deben orientar el trato a los estados frgiles y afectados
por conflictos expuestos en el IDM 2011 pueden guiar la poltica de
desarrollo frente a la regin en el futuro.
La seguridad y la gobernanza aceptable en el mundo

rabe del Norte de frica
Qu vigencia tienen las recetas del IDM 2011 en los pases del Norte de
frica y Oriente Medio? A primera vista, podra parecer que contribucio-
nes del IDM como el nfasis en la seguridad bsica y la construccin de
infraestructuras se adaptan ms a la realidad de la Repblica Democrtica
del Congo o de Afganistn que a la de los pases del Mediterrneo
meridional. De todos los pases rabes que han pasado por procesos
de cambio en los ltimos dos aos, tal vez solo Yemen se asemeja al
clsico Estado fallido. Adems, si el mensaje central del IDM es que
el desarrollo de los estados frgiles tiene que basarse en unos acuerdos
polticos crebles, muchos pases de la regin ya han hecho un progreso
ostensible en esa direccin. Tnez, Libia y Egipto han tenido elecciones
crebles; Yemen ha conseguido una transicin presidencial; y solo Siria
se encuentra actualmente atrapada en una situacin donde los acuerdos
polticos de paz nacional parecen prcticamente imposibles.
No obstante, la insistencia del IDM en la importancia de los acuer-

dos polticos y la seguridad ciudadana, justicia y empleo s que son
plenamente aplicables a toda la regin. Muchos de los acuerdos pol- 8. Intercambio de correos electrnicos
ticos conseguidos en los pases rabes despus de las revoluciones de con un ex funcionario de la ONU,
2011 y 2012 son frgiles y el control por parte de los islamistas de octubre de 2012.
Richard Gowan
21
las instituciones del Estado podra provocar enfrentamientos con los
sectores laicos e incluso con las fuerzas de seguridad. Por su parte, los
polticos libios tienen dificultades para formar un Gobierno estable,
mientras que en Jordania las reformas se han ido retrasando tanto
que parte de la poblacin niega ya su apoyo al Gobierno. Siria perma-
nece en estado de guerra civil y la violencia parece extenderse hasta
La regin necesita un el Lbano. El Gobierno de Libia no ejerce el control sobre muchas de
programa basado en las milicias en su territorio. La crisis en Mal podra afectar no solo
la seguridad, la justicia a otros pases en el Sahel, sino tambin a los pases del Magreb. En
materia judicial las deficiencias son visibles y el trato represivo que
y el empleo, sostenido
reciben los manifestantes en Egipto muestra los lmites de la justi-
por continuos cia en la era pos-Mubarak. Incluso en Tnez, donde se han hecho
esfuerzos por mantener importantes reformas legislativas despus de la cada del rgimen de
unos acuerdos polticos Ben Ali, la polica y la justicia siguen teniendo graves problemas de
administracin y coordinacin. Finalmente, en materia de empleo, la
crebles y ampliamente
situacin es dramtica en toda la regin. Egipto debera crear unos
inclusivos 700.000 empleos al ao para responder a las tendencias demogr-
ficas (Dennison y Dworkin, 2011: 4). En Jordania, el desempleo se
encuentra entre el 13% (nmero oficial) y el 30% (segn valoraciones
solventes) (Barnes-Dacey, 2012: 4). La tasa de desempleo en Argelia
es del 10%, pero el 24% de los jvenes menores de 30 aos no tiene
trabajo (Darbouche y Dennison, 2011: 3).
Todo ello indica que un programa basado en la seguridad, la justicia

y el empleo, sostenido por continuos esfuerzos por mantener unos
acuerdos polticos crebles y ampliamente inclusivos, es decisivo para
Oriente Medio y el Norte de frica. Como han sealado Nick Witney
y Anthony Dworkin, por muy tentador que fuese tener xito y lograr
una "democracia profunda" (deep democracy) en todos sus aspectos,
Europa debera centrar su atencin en el ncleo de la legitimidad pol-
tica, en otras palabras, en el grado de responsabilidad y receptividad de
los sistemas polticos de la regin respecto al conjunto de la poblacin.
El enfoque europeo de premiar reformas ser ms aceptable cuando
parezca estar en lnea con las aspiraciones del pas que cuando inten-
te anticipar en qu deberan consistir dichas aspiraciones (Witney y
Dworkin, 2012: 58).
Sobre el papel, los donantes europeos han intentado contribuir por

igual a la consolidacin de los acuerdos polticos que dieron paso
a la democracia y a la promocin de empleo en los pases rabes
desde principios de 2011. El Reino Unido, siguiendo un enfoque que
implicaba a todo el Gobierno, cre el Arab Partnership que, gestio-
nado por el DFID, se dot con 75 millones de libras para el fomento
del empleo, y un fondo con 40 millones de libras para las iniciativas
polticas del Ministerio de Asuntos Exteriores9. No obstante, segn
Richard Youngs, Gran Bretaa solo gast realmente seis millones de
libras esterlinas en las reformas polticas en 2011 (Youngs, 2012: 4).
Es ms, la lista de subvenciones llevadas a cabo bajo el paraguas del
Arab Partnership muestra que los mayores receptores de ayuda fueron
institutos occidentales, y mayoritariamente britnicos como el think-
tank Chatham House que puso en marcha un proyecto de dilogo
para Egipto o el British Council. Sin entrar a valorar las contribucio-
9. Vanse los detalles en http://www.
fco.gov.uk/en/global-issues/mena/
nes de estas organizaciones, cabe preguntarse si esta es la forma ms
uk-arab-partnership/the-arab-part- eficaz de conectar con los Hermanos Musulmanes o con el ejrcito
nership-strategy. egipcio.

22
En su artculo, Youngs enumera otras iniciativas europeas para la refor-
ma poltica en el mundo rabe. Muchas de esas contribuciones, como
por ejemplo la financiacin de la formacin de periodistas o la creacin
de plataformas de encuentro para grupos de la sociedad civil, parecen
intentos tradicionales de promover un discurso poltico liberal (Youngs,
2012: 3). Una vez ms, dichas iniciativas suelen tener un valor en s
pero hay dudas sobre su eficacia real con relacin a los poderes fcti- Muchos donantes
cos. Por el contrario, los donantes parecen haber rehuido emprender siguen centrados en
nuevos proyectos para abrir dilogos inclusivos y participativos una ayuda tcnica
sobre la manera de ejecutar la ayuda al desarrollo. En su lugar, muchos
bastante tradicional,
siguen centrados en una ayuda tcnica bastante tradicional, elaborada
de Gobierno a Gobierno (o de funcionario a funcionario) con relativa- elaborada de
mente poco alcance. Este caso se da sobre todo en Egipto, donde la Gobierno a Gobierno
mayora de los responsables sigue centrndose en gestionar buenos (o de funcionario
proyectos incluso con una preocupacin aadida en ajustar los pro-
a funcionario) con
gramas de ayuda individuales a las situaciones de inseguridad poltica
de cuasi transicin. Varios diplomticos europeos admiten incluso que relativamente poco
han instado a sus contactos en las ONG a que frenen su presin alcance
sobre el consejo militar (Youngs, 2012: 5).
El anlisis es doblemente preocupante porque implica una relativa falta

de atencin respecto a la evolucin de los acuerdos polticos en Egipto y
una aparente falta de atencin sobre seguridad ciudadana. Segn Witney
y Dworkin, Europa no ha sabido abordar los temas de seguridad a pesar
de que la reforma del sector de seguridad represente un reto de primer
orden para los gobiernos rabes posrevolucionarios. Se argumenta que
esta cuestin no se puede resolverse solo a travs de los mecanismos de
desarrollo, pero, si la UE piensa tomarse el tema de la seguridad en serio,
deber adems encontrar financiacin adicional para proyectos en el
mbito de la seguridad (Witney y Dworkin, 2012: 68).
Tambin hay dudas acerca del compromiso real de los europeos con la
creacin de empleo en los pases rabes a pesar de que este objetivo
aparezca a menudo en los documentos oficiales y que se destinen fon-
dos especficos a l. A modo de ejemplo, cabe sealar el caso del Banco
Europeo de Reconstruccin y Desarrollo (BERD) cuyo mandato se ha
ampliado a Oriente Medio y el Norte de frica. El BERD invertir a corto
plazo 200 millones de euros en proyectos piloto hacia finales de ao, y
est considerando realizar inversiones por valor de 2.500 millones de euros
hasta el 2015 con el objetivo de crear nuevos puestos de trabajo y peque-
as empresas10. Aunque esto supone un paso positivo, el progreso en la
implementacin de otros estmulos econmicos ha sido lento. Las propues-
tas de la Comisin Europea para liberalizar el libre comercio en general han
progresado lentamente y las negociaciones sobre los partenariados de
movilidad que permitiran a un mayor nmero de ciudadanos de pases
rabes trabajar en Europa, aliviando de tal manera parte de la presin del
desempleo en el Norte de frica, avanzan con la misma lentitud.
Rosa Balfour ha puesto de relieve que, aunque la UE ofreci unos acuer-

dos de libre comercio profundos e integrales, estos tienen demasiados
objetivos a largo plazo (Balfour, 2012: 21). Esto contradice las directrices
del IDM que indican que a los estados frgiles y los objetivos de la ayuda
10. Vase Marruecos, Jordania y
tendran que ser a corto plazo: creacin de puestos de trabajo, suficiente Tnez obtienen los primeros fon-
seguridad y gobernanza aceptable para tranquilizar a la poblacin y redu- dos del BERD para la "Primavera
cir las posibilidades de nuevas crisis y conflictos. Es un clich que la UE es rabe". Reuters, 18.09.2012.
Richard Gowan
23
eficaz en las transformaciones de las sociedades a largo plazo, pero menos
en la gestin inmediata de las crisis. Sin embargo, muchos de los pases
rabes todava se encuentran en una zona intermedia, entre la estabilidad
a largo plazo y la erupcin de nuevas crisis. A menos que los donantes
europeos puedan ayudarlos a salir de esa tierra de nadie, los objetivos a
largo plazo sern irrelevantes.
Los miembros de la UE
necesitarn mejorar en
los mecanismos que Conclusiones y prioridades de investigacin
impliquen a todos
Pasados ms de dos aos desde el comienzo de la Primavera rabe, las
los departamentos agencias de desarrollo de la UE no se han adaptado completamente a
del Gobierno, para los retos que representan los estados frgiles en el sur del Mediterrneo.
asegurarse de que los Este captulo ha evaluado su rendimiento contrastndolo con las lti-
mas ideas sobre la seguridad y el desarrollo, y ha mostrado que existen
esfuerzos en el campo
alternativas para ayudar al mundo rabe, concretamente centrndose en
de la diplomacia, de avances a corto plazo hacia unas condiciones bsicas de seguridad, justi-
la seguridad y del cia y empleo en toda la regin.
desarrollo avanzan en
Un programa de este tipo no pretendera cambiar el ADN poltico del
la misma lnea
mundo rabe. Con la excepcin de Siria, implicara la colaboracin con
los gobiernos en el poder y se basara en los acuerdos que han surgido
ya, o estn siendo elaborados, en los pases de Oriente Medio y Norte
de frica. El objetivo sera consolidar y avanzar hacia una gobernanza
aceptable en la regin, manteniendo una poltica participativa, incre-
mentando la seguridad, la justicia y la creacin de empleo.
Los responsables europeos de los programas de desarrollo pueden alegar

que ya estn haciendo muchas de estas cosas, y, como hemos mostrado,
han diseado algunos marcos conceptuales para ello, a menudo de
acuerdo con las ideas del IDM 2011. Sin embargo, en este anlisis tam-
bin se refleja el consenso entre los expertos de que la realidad actual de
la cooperacin en la regin no responde a los principios que deberan
guiarla. En ese contexto, se plantean cuatro preguntas:
Qu iniciativas diplomticas y polticas pueden emprender los pases

europeos para sustentar unos pactos polticos crebles e inclusivos en
los pases rabes como base del desarrollo institucional?
De qu manera las agencias de desarrollo europeas y, donde sea
viable, los responsables de seguridad pueden contribuir a la seguridad
pblica, la disminucin de conflictos y la reforma del sector de seguri-
dad en los pases rabes?
Qu pasos se requieren para mejorar el acceso bsico a la justicia en
cada uno de los pases?
Qu iniciativas pueden emprender los donantes europeos para crear
nuevos puestos de trabajo en la regin y en cada uno de los pases
concernidos?
Para ocuparse de esas cuestiones, los miembros de la UE necesitarn

mejorar en los mecanismos que impliquen a todos los departamentos
de Gobierno, para asegurarse de que los esfuerzos en el campo de la
diplomacia, de la seguridad y del desarrollo avanzan en la misma lnea.
Tambin, se requiere un enfoque que implique a toda la UE para mejo-
rar as la coordinacin entre los donantes, evitar la duplicidad y usar los
recursos limitados con mayor eficacia.

24
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Comisin Europea. Proposal for a Regulation of the European

Parliament and of the Council. Comisin Europea, 7 de diciembre de
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25
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Deal for Engagement in Fragile States . International Dialogue on
Peacebuilding and Statebuilding , Busan, noviembre de 2011 (en lnea)
http://www.newdeal4peace.org/wp-content/themes/newdeal/docs/new-
deal-for-engagement-in-fragile-states-en.pdf.

26
Respuesta europea a los cambios polticos en el
norte de frica: la democracia y los derechos
humanos
Anthony Dworkin
Investigador Principal, ECFR
Introduccin
El apoyo a los derechos humanos y a la democracia ha sido el objetivo

central de la Unin Europea en sus relaciones exteriores durante ms de
dos dcadas. El Tratado de Maastricht de 1992 incluy el desarrollo y
la consolidacin de la democracia, el Estado de derecho y los derechos
humanos como objetivos de la Poltica Exterior y de Seguridad Comn.
Desde aquel momento, la UE ha ido enfatizando cada vez ms el respeto
por los derechos humanos y la promocin de la democracia en su poltica
exterior, culminando en el Tratado de Lisboa de 2009. En l, se establece
que las actividades de la UE en el exterior sern guiadas por los principios
de la democracia, el Estado de derecho, la universalidad e indivisibilidad
de los derechos humanos y de las libertades fundamentales, el respeto
de la dignidad humana, los principios de igualdad y solidaridad y el res-
peto de los principios de la Carta de las Naciones Unidas y del Derecho
internacional.
Con el fin de llevar este compromiso a la prctica, la UE ha ido desa-

rrollando un paquete de medidas que incluye: directrices sobre los
derechos humanos; dilogo y consultas; clusulas de derechos huma-
nos en los acuerdos bilaterales de la UE; apoyo programado a las
organizaciones de la sociedad civil; misiones de observadores electo-
rales; mecanismos de gestin del comercio; declaraciones; gestiones y
sanciones. No obstante, a pesar de toda esta panoplia de instrumentos,
muchos funcionarios europeos y analistas independientes han com-
prendido que los logros de la UE en este mbito se quedaban muy
cortos con respecto a sus ambiciones. Debido a ello, la UE ha lanzado
una serie de iniciativas diseadas para renovar o dar un impulso adi-
cional a su apoyo a los valores universales. En especial, en noviembre
de 2009, el Consejo Europeo aprob la Agenda para la promocin
democrtica en las relaciones exteriores de la UE que prometa un
enfoque ms amplio y ms coherente en el apoyo de la democracia y,
en 2010, la Alta Representante, Catherine Ashton, lanz una revisin
estratgica de las polticas europeas de derechos humanos que culmin
en el Marco Estratgico y Plan de Accin sobre derechos humanos y
democracia anunciado en junio de 2012.
27
Las revueltas rabes de 2011 convirtieron Oriente Medio y el Norte de frica
en un laboratorio para calibrar el xito de los esfuerzos de la UE a la hora de
poner en marcha un enfoque ms eficaz en el apoyo de la democracia y los
derechos humanos ms all de sus fronteras. Antes de las revoluciones, el
sur del Mediterrneo posiblemente constitua el reto ms difcil en la agenda
europea de promocin de los derechos humanos: se trataba de una regin
Antes de las limtrofe con Europa y con mltiples vnculos con la UE que, sin embargo,
revoluciones, el sur sufra grandes dficits democrticos y violaciones generalizadas de los
del Mediterrneo derechos humanos. A partir de las revoluciones, la UE ha elaborado una
nueva estrategia para la regin, recogiendo ideas novedosas que ya haban
posiblemente constitua
ido apareciendo en el contexto europeo, mediterrneo e internacional.
el reto ms difcil en Este captulo analiza, en primer lugar, por qu el sur del Mediterrneo fue
la agenda europea un rea especialmente problemtica para la agenda europea de derechos
de promocin de los humanos y democracia antes de la llamada Primavera rabe. A continua-
cin, examina las medidas que ha aprobado la UE a modo de respuesta y,
derechos humanos
finalmente, ofrece una valoracin preliminar de hasta qu punto estas tie-
nen posibilidades de constituirse en un enfoque alternativo ms eficaz.
Bloqueos en el Mediterrneo: el fracaso de la poltica

europea ante las revoluciones
Tradicionalmente, la agenda europea de derechos humanos y demo-

cracia operaba en dos niveles. El primero tena por objetivo modificar
la conducta de regmenes con graves dficits democrticos ofreciendo
incentivos, amenazando con represalias e intentando persuadir para
que se llevasen a cabo reformas. Este inclua la condicionalidad en la
dotacin de ayuda, acuerdos comerciales y otros beneficios, as como
dilogos y otras iniciativas diseadas para hacer constar las objeciones
de la UE frente a ciertas acciones de estos regmenes. El segundo nivel
ofreca apoyo a la sociedad civil a travs del Instrumento Europeo para la
Democracia y los Derechos Humanos (IEDDH) y asistencias puntuales en
forma de, por ejemplo, misiones de observacin electoral.
La ampliacin de la UE hacia los pases de la Europa Central y Oriental,

generalmente aceptada como el mximo logro de la accin exterior de la
UE en el campo de los derechos humanos y la democracia, mostr en qu
circunstancias la combinacin de estos dos niveles puede resultar eficaz. En
lo relativo a los procesos de ampliacin, la UE contaba con la oportunidad
de ofrecer un incentivo (es decir, el acceso a la UE con todos los beneficios
que ello conlleva) lo suficientemente atractivo para poder exigir a cambio
procesos de transformacin poltica y econmica de largo alcance en lnea
con los Criterios de Copenhague. Los pases candidatos estaban fuertemen-
te orientados hacia la UE, y adems tenan un pasado poltico y cultural que
les facilit la adopcin de un modelo europeo de organizacin poltica y
social. Al mismo tiempo, la UE apoy a las organizaciones no gubernamen-
tales, facilitando que la sociedad civil desempeara un papel dinmico en el
acompaamiento y supervisin de los procesos de transicin democrtica.
Los procesos de condicionalidad y socializacin a travs de la presin ejerci-
da por la sociedad civil se complementaban mutuamente; segn un estudio
sobre los factores que influenciaron en el cambio poltico en los pases
candidatos, la condicionalidad exigida para adherirse a la UE (...) motiv
la mayor parte de decisiones polticas aunque estas fueron frecuentemen-
te guiadas por los esfuerzos basados en la socializacin y el aprendizaje
(Kelley, 2004:426).
Respuesta europea a los cambios polticos en el Norte de frica: la democracia y los derechos
28 humanos
Concluida la ampliacin de 2004, la UE intent apoyar los derechos
humanos y la democracia en el sur del Mediterrneo a travs de la
Poltica Europea de Vecindad (PEV). Una poltica fuertemente inspira-
da en la experiencia de la ampliacin. Comparado con el Proceso de
Barcelona, el marco que estableca las relaciones de la UE con sus vecinos
del sur desde 1995, la PEV se comprometa a impulsar tanto la reforma
poltica como la econmica (Del Sarto y Schumacher, 2005: 20-23). En El hecho de que los
el centro de la PEV resida la oferta de una relacin privilegiada con los islamistas fueran el
vecinos de la UE, que se construira sobre un compromiso mutuo de elemento ms visible
respeto a los valores comunes principalmente dentro de los mbitos del
de la oposicin poltica,
Estado de derecho, buena gobernanza, respeto de los derechos humanos
incluyendo los derechos de las minoras, promocin de buenas rela- hizo que los gobiernos
ciones entre vecinos y principios de economa de mercado y desarrollo europeos recelasen
sostenible (Comisin Europea, 2004: 3). Es ms, el carcter condicional de las consecuencias
del refuerzo en las relaciones se expresaba explcitamente ya que el docu-
que podra tener un
mento estratgico de la PEV estableca que el grado de ambicin de la
UE en las relaciones con sus vecinos tomar en cuenta hasta qu punto movimiento brusco de
dichos valores se comparten realmente (Comisin Europea, 2004: 3). apertura poltica
Con todo, en los aos anteriores a las revueltas rabes, la PEV tuvo
escaso impacto en el nivel de proteccin de los derechos humanos y la
democracia en el Norte de frica. El problema fundamental era que en
la UE, y en especial en los estados miembros del sur que tienen frontera
con el Mediterrneo, los regmenes de la regin eran percibidos como
socios valiosos para asegurar una serie de intereses directos, y por tanto
la UE recelaba de procesos que conllevasen un aumento de la inestabili-
dad. A diferencia de Europa Central y Oriental, en el Norte de frica la
UE se enfrentaba a regmenes que no tenan como objetivo entrar en
Europa o adoptar sistemas polticos europeos; los dirigentes europeos
percibieron el peligro de que una mayor presin en materia de derechos
humanos y de democracia podra llevar a estos pases a reducir su coope-
racin en mbitos como la lucha contra el terrorismo y la inmigracin.
Al mismo tiempo, el hecho de que los islamistas fueran el elemento ms
visible de la oposicin poltica hizo que los gobiernos europeos recelasen
de las consecuencias que podra tener un movimiento brusco de aper-
tura poltica. En palabras de un funcionario de la UE, las prioridades de
los pases europeos del sur eran seguridad, seguridad y seguridad1. O,
como destaca el experto francs Olivier Roy, la seguridad fue la palabra
clave de la poltica de cooperacin (...) los regmenes fueron por lo tanto
vistos como un baluarte contra el radicalismo, necesario mientras la
sociedad civil no madure lo suficiente para rechazar el radicalismo por s
sola (Roy, 2012).
Ante este panorama, las medidas de proteccin de los derechos huma-

nos acordadas conjuntamente por los pases del sur del Mediterrneo y
la UE tendan a ser aquellas que no amenazasen la divisin fundamental
del poder en la sociedad. Algunos avances significativos fueron conse-
guidos en el mbito de los derechos de la mujer y de la infancia; por
ejemplo, los informes de progreso de los planes de accin de la PEV en
2009 tomaron nota de la penalizacin de la mutilacin genital femenina
en Egipto y de los avances hacia una mejor representacin poltica de las
mujeres en Marruecos (El-Fegeiry, 2010). No obstante, el hecho que los
planes de accin incorporasen objetivos acordados mutuamente recibi
numerosas crticas. A menudo se ha apuntado que los planes de accin 1. Entrevista con un alto cargo de la
fueron negociados sin tener suficientemente en cuenta los puntos de Comisin Europea, 26.05.2010.
Anthony Dworkin
29
vista de la sociedad civil. Tambin se ha criticado que estos planes tuvie-
ran unos objetivos polticos muy amplios y que carecieran de marcos
temporales y mecanismos de seguimiento (comentario de las organi-
zaciones de la sociedad civil egipcia sobre el Plan de Accin de 2007
para Egipto) y que la UE fracasase en su intento de que los pases socios
adquirieran compromisos que pudieran ser evaluados con posterioridad
La retrica de los (REMDH, 2011; Dworkin et al., 2011). Adems, el incumplimiento de los
valores compartidos objetivos en materia de derechos humanos y democracia contemplados
en materia de en los planes de accin no alteraba las relaciones de estos pases con la
UE, fundamentalmente porque los pases europeos tenan sus propias
democracia y derechos
razones para estar interesados en mantener buenas relaciones con los
humanos hizo que regmenes del Norte de frica.
el compromiso
continuado de la UE Por lo tanto, el principio de condicionalidad encaminado a la mejora de
la situacin de los derechos humanos y la democracia que estaba en las
con los pases del
bases de la PEV en realidad result ser solo un tema menor. A cambio,
Norte de frica fuera el elemento principal de la PEV termin siendo un proceso ms amplio
entendido como un y difuso de modernizacin, visto principalmente en trminos de admi-
consentimiento tcito a nistracin poltica y econmica. En efecto, algunos analistas propusieron
que la PEV se entendiese como una tercera va de promocin de la
sus polticas
democracia, complementando los enfoques tradicionales de influencia y
socializacin a travs del apoyo a la sociedad civil. De acuerdo con esta
opinin, dicha tercera va consistira en la promocin de las normas de
gobernanza democrtica a travs del acercamiento de terceros pases
a las polticas sectoriales de la UE, es decir, en la cooperacin funcional
(...). El enfoque funcional opera sobre los principios democrticos arrai-
gados en la gestin de mbitos polticos individuales y se desenvuelve a
travs de la profundizacin de lazos transgubernamentales, horizontales
entre las administraciones pblicas de la UE y terceros pases (Lavenex
y Schimmelfennig, 2011: 887). El fuerte nfasis que la PEV puso en la
cooperacin y en la apropiacin local de las reformas hizo que la ambi-
cin reformista dependiera de la voluntad de los pases socios.
Si los regmenes no tenan un inters real en la apertura poltica, el apoyo

a la modernizacin administrativa contribua escasamente a consolidar
los principios democrticos y el respeto a los derechos humanos. Aunque
en algunos pases como Marruecos y Tnez se trabajaba para reformar y
modernizar los sistemas judiciales y penitenciarios, se dejaban desaten-
didos temas fundamentales como la concentracin de poder, la libertad
de expresin y asociacin y la rendicin de cuentas ante el electorado
(Paciello, 2011; Kausch, 2010). No es casualidad que la mejora en las
capacidades de la administracin de los sistemas judiciales en el Norte
de frica haya beneficiado los intereses de seguridad de la UE. La des-
politizacin del enfoque europeo se reforz con la creacin de la Unin
para el Mediterrneo en 2008; una estructura multilateral pensada para
impulsar proyectos de cooperacin entre las dos orillas del Mediterrneo
y que, deliberadamente, dejaba los temas polticos fuera de la ecuacin.
Es ms, la retrica de los valores compartidos en materia de democracia y

derechos humanos hizo que el compromiso continuado de la UE con los
pases del Norte de frica fuera entendido como un consentimiento tci-
to a sus polticas. En el proceso que se ha descrito como la trampa de
la aprobacin, los lderes europeos parecieron silenciar sus crticas sobre
los abusos de derechos humanos en los pases del Norte de frica, inclu-
so llegando a reconocer que reconocan un progreso que no exista, a
30 humanos
fin de facilitar la cooperacin que buscaban por otros motivos (Dennison
y Dworkin, 2012). Por ejemplo, el presidente Sarkozy en el ao 2008,
cuando intentaba conseguir apoyo para su propuesta de la Unin para
el Mediterrneo, afirm que en Tnez exista una esfera de libertades
en aumento a pesar de todas las pruebas contrarias a esta afirmacin.
En palabras de un analista de la regin, gracias a su silencio y a veces
hasta su apoyo directo, [la UE] contribuy a la consolidacin en el poder Las dificultades con
de los lderes de estos pases (Driss, 2012). A mediados de 2010, solo las que se top la
unos meses antes del inicio de las revueltas rabes en Tnez, la UE dio UE para fomentar
su visto bueno a la solicitud de este pas de abrir conversaciones sobre la
la democracia y los
posibilidad de que se le otorgase el estatuto avanzado de acuerdo con
la PEV, mientras que el comisario de Ampliacin y Vecindad, Stefan Fle, derechos humanos en
describa Tnez como un socio importante y fiable2. el sur del Mediterrneo
hunden sus races
El ltimo componente de la poltica europea de fomento de la demo-
en circunstancias
cracia y del respeto por los derechos humanos en el Mediterrneo
meridional era el apoyo a la sociedad civil, especialmente a travs del especficas de la
IEDDH. Aun as, los recursos financieros previstos para este instrumento regin pero tambin
seguan siendo escasos en comparacin con el presupuesto general de la evidencian las carencias
UE destinado al apoyo de los pases del Norte de frica. Por otra parte,
del conjunto de
solo una minora de los estados miembros dio prioridad a la financiacin
de grupos de la sociedad civil. En palabras de un investigador, solo un la poltica exterior
pequeo nmero de gobiernos de estados miembros destinaron unos europea
importes no desdeables al apoyo de la democracia y los derechos
humanos, prefiriendo, en lneas generales, llevar a cabo los proyectos a
travs de la Comisin (...) La tendencia principal consista ms bien en
aumentar la partida de ayuda para el apoyo presupuestario directo (es
decir, la que flua directamente a los cofres del Estado) que en invertir
de manera significativa en el apoyo de la democracia (Youngs, 2008).
Adems, la normativa europea dificult el acceso de las ONG locales, en
general pequeas y muchas veces ni siquiera registradas, a la financia-
cin del IEDDH. Este instrumento fue criticado por centrar su atencin
en los grupos que operaban dentro de un marco sociopoltico laico y
democrtico, fueran o no independientes del poder, desatendiendo
as a grupos con orientacin religiosa que tenan mayor arraigo social
(Tocci y Cassarino, 2011: 5-6). Los estudios sobre la ayuda europea a
la democracia en la regin llegaron a la conclusin de que esta estaba
centrada en un sector limitado de sociedad civil (como las organiza-
ciones laicas reconocidas y frecuentemente vinculadas a los gobiernos
socios) y en los servicios comunitarios no polticos privilegiados (Lavenex
y Schimmelfennig, 2011: 900). Un ejemplo es el apoyo europeo a la
Initiative Nationale du Dvloppement Humain marroqu que, mientras
que supuestamente tena como objetivo alentar el desarrollo humano y
social en las zonas ms pobres de Marruecos, en la prctica le sirvi a la
monarqua como medio de encubrimiento para poder controlar y utilizar
las ONG (Tocci y Cassarino, 2011: 5).
Las dificultades con las que se top la UE para fomentar la democracia

y los derechos humanos en el sur del Mediterrneo hunden sus races
en circunstancias especficas de la regin pero tambin evidencian las
carencias del conjunto de la poltica exterior europea. En un mundo 2. EU and Tunisia agree to work
posoccidental en el que la capacidad de la UE para marcar la agenda towards advanced status, EU
Neighbourhood Info Centre, 11
global se reduce significativamente, la UE tiene ms dificultades para de mayo de 2010, disponible en
apoyar la democracia y los derechos humanos y se enfrenta a una ten- http://www.enpi-info.eu/mainmed.
sin cada vez mayor entre sus objetivos en materia de derechos humanos php?id_type=1&id=21537
Anthony Dworkin
31
y otros intereses directos (Dennison y Dworkin, 2010). Para responder a
estos cambios de contexto, se ha sugerido que la UE adopte una estra-
tegia tridimensional, que incluya una batalla de ideas para presentar
abiertamente la democracia y los derechos humanos como respuesta a
las inquietudes locales; que se centre en puntos de presin o medidas
clave en cada pas con las que la UE tuviera impacto; y, finalmente, que
La UE ha reconocido busque nuevos socios en sociedades no occidentales y en el mundo en
un error de clculo al desarrollo que permitan a la UE rebatir la acusacin de tener como obje-
apostar por lderes no tivo encubierto occidentalizar los sistemas polticos de la regin.
representativos para
garantizar la estabilidad Adaptarse a un mundo diferente: los intentos de la UE
y la seguridad; de cambiar de rumbo
asumiendo ahora
Las revoluciones rabes de 2011 revelaron de manera dramtica las
que un desarrollo
carencias de la poltica de la UE hacia el Norte de frica. En su compromi-
estable solo poda so muchas veces falto de sentido crtico con los regmenes autocrticos,
conseguirse con la UE no tom en cuenta el deseo generalizado de reforma poltica en las
gobiernos responsables sociedades de la regin. La propia UE ha reconocido un error de clculo
al apostar por lderes no representativos para garantizar la estabilidad
y legtimos
y la seguridad; asumiendo ahora que un desarrollo estable solo poda
conseguirse con gobiernos responsables y legtimos a los ojos de sus ciu-
dadanos. Adems, la UE constat su desconexin tanto con los grupos y
movimientos que protagonizaron las revoluciones como con las fuerzas
islamistas emergentes.
La UE respondi revisando ntegramente su estrategia para la regin. El

nuevo enfoque fue presentado a travs de dos comunicados conjuntos
del alto representante de Asuntos Exteriores y Poltica de Seguridad y la
Comisin Europea. Primero, en marzo de 2011, la UE anunci la creacin
de la Asociacin para la Democracia y la Prosperidad Compartida con
el Sur del Mediterrneo; ello represent un reconocimiento implcito de
que la poltica europea no haba cumplido con su compromiso de apoyar
la democracia y los derechos humanos y prometi esfuerzos significati-
vos en su apoyo a los procesos de transicin. Posteriormente, en mayo
de 2011, se public el comunicado titulado Una Nueva Respuesta a una
Vecindad Cambiante que, de forma sistemtica, revisaba la aplicacin
de la PEV a la luz de los cambios polticos (Comisin Europea, 2011).
Esencialmente, la nueva estrategia insiste en el compromiso de la UE

con la condicionalidad. Aunque antes de 2011 la condicionalidad
formaba parte de la retrica de la PEV, ahora se hizo ms explcita a
travs del principio de ms por ms. La UE afirm que un incre-
mento de apoyo de la UE a sus vecinos est condicionado(...). Cuanto
ms y cuanto ms rpido progrese un pas en sus reformas internas,
ms apoyo recibir de la UE (Comisin Europea, 2011). Estos bene-
ficios se concretaban en las llamadas 3M [money, mobility, market
acess]: dinero, movilidad (es decir, las negociaciones sobre la facilita-
cin del acceso de los ciudadanos de estos pases en la UE) y acceso
al mercado europeo. De acuerdo con la creciente conciencia de los
dirigentes europeos de que la democracia debe ser entendida de un
modo ms amplio y no solo como un mero proceso electoral, la UE
especific que el apoyo ira dirigido a ayudar a los socios comprometi-
dos con la construccin de una democracia profunda y sostenible y
el fomento del respeto de otros derechos civiles y humanos. La estrate-
32 humanos
gia tambin prometa una mayor diferenciacin entre las necesidades
especficas de los pases socios y una mejor coordinacin entre dife-
rentes miembros de la UE en su propuesta de apoyo de la democracia
y los derechos humanos, de nuevo en lnea con las conclusiones de la
reciente revisin estratgica europea sobre este asunto.
Dentro de esta lgica del ms por ms, se cre el programa SPRING, La UE estableci las
con un presupuesto de 540 millones de euros adicionales para el pero- Task Forces con el
do 2011-2013, destinado al apoyo de las reformas democrticas y del objetivo de alentar
desarrollo econmico sostenible. Los pases elegidos en un principio para
la inversin conjunta
el programa fueron Tnez, Egipto, Marruecos y Jordania; luego se fue
ampliado para incluir a Argelia, Lbano, Libia y Siria en 2012. Adems, de las instituciones
se reservaron otros 600 millones de euros para respaldar los objetivos financieras
de reforma democrtica y modernizacin econmica. El mandato del internacionales y
Banco Europeo de Inversiones se ampli para cubrir los pases de la
el sector privado,
regin, y el Banco Europeo de Reconstruccin y Desarrollo (BERD), que
se cre para financiar la transformacin de la Europa Central y Oriental, vinculndolo a la
tambin extendi su mbito de actuacin para incluir a Egipto, Jordania, vez con un claro
Marruecos y Tnez. El BERD anunci que tena la intencin de invertir compromiso de los
hasta 200 millones de euros en estos cuatro pases antes del final de
pases socios hacia una
20123. Asimismo, la UE estableci los grupos de trabajo (Task Force) con
el objetivo de alentar la inversin conjunta de las instituciones financieras reforma poltica
internacionales y el sector privado, vinculndolo a la vez con un claro
compromiso de los pases socios hacia una reforma poltica.
En estos contextos, algunos pases miembros han aumentado su ayuda

directa a los pases del sur del Mediterrneo. Italia y Alemania, sobre
todo, han ofrecido importantes canjes de deuda por inversin. Sin
embargo, en general, la cantidad de ayuda econmica se ha tenido
que limitar debido a los problemas econmicos en Europa. Si bien
ha habido un modesto aumento de la financiacin, se ha progresa-
do mucho menos respecto a las otras dos M. Se han autorizado
negociaciones de nuevos acuerdos de libre comercio con Jordania,
Tnez, Marruecos y Egipto, pero hasta ahora los progresos son esca-
sos y las negociaciones podran demorarse varios aos. A pesar de
las reticencias de Espaa, la UE tuvo la oportunidad de firmar un
acuerdo comercial ampliado con Marruecos en el rea de agricultura.
Asimismo se han abierto las negociaciones sobre los partenariados de
movilidad, pero los responsables europeos admiten que los estados
miembros tienen poco inters en su avance. Las negociaciones llega-
ron a punto muerto en muchos casos debido a la insistencia europea
en que incluyeron la devolucin de los inmigrantes ilegales a su pas
de procedencia, aunque este no fuera su pas de origen.
Hubo un intento de hacer que los mecanismos de la PEV funcionaran

con ms eficacia. La UE ha asumido el compromiso de ampliar la par-
ticipacin de las organizaciones de la sociedad civil en la preparacin y
supervisin de la prxima generacin de los planes de accin (Comisin
Europea, 2012). Los responsables tambin indican que los prximos
planes de accin se concentrarn en algunas prioridades y que estas
se supervisarn de una manera ms efectiva4. Incluso antes de que los 3. Vase Marruecos, Jordania y
nuevos planes entren en vigor, la UE piensa elaborar sus informes de Tnez obtienen los primeros fondos
del BERD para la Primavera rabe,
progreso de cada pas de manera que evalen el progreso de modo
Reuters, 18.09.2012.
cada vez ms directo, sobre todo cuando se trata del progreso hacia una 4. Alar Olljum, en su declaracin a
democracia profunda y sostenible (Comisin Europea, 2012). ECFR, 20.09.2012.
Anthony Dworkin
33
Sin embargo, sigue habiendo desacuerdo entre los estados miembros de
la UE sobre cmo se debe interpretar en la prctica el principio de ms
por ms, lo que supone un obstculo para el desarrollo del Instrumento
Europeo de Vecindad que dominar la prxima fase de la PEV. Se pone
en duda si la financiacin adicional, disponible para la mayora de los
pases ms avanzados en sus reformas, debera compensarse con la
Los pases del sur reduccin de la financiacin u otros posibles beneficios en los pases
de Europa tienden a donde el proceso de reforma est parado o en retroceso. Los estados
enfatizar la importancia del norte de la UE, como Suecia, Finlandia, Dinamarca, Reino Unido,
Alemania y los pases blticos han presionado para que se aada expl-
de mantener buenas
citamente una clusula de menos por menos. Sin embargo, los pases
relaciones con unos del sur de Europa se resisten a esta idea; tienden a enfatizar la importan-
pases con los que cia de mantener buenas relaciones con unos pases con los que tienen
tienen muchos vnculos muchos vnculos e intereses compartidos y prefieren reservar la posibi-
lidad de adoptar sanciones solo para casos en los que haya violaciones
e intereses compartidos
masivas de derechos humanos, como es el caso de Siria.
y prefieren reservar la
posibilidad de cortar el Tambin se han dado pasos para reforzar las relaciones de la UE con la
compromiso solo para sociedad civil en la regin. Los dirigentes de la UE dicen que el segundo
objetivo de la poltica hacia la regin es desarrollar un partenariado con
casos en los que haya
las sociedades, paralelo con las relaciones [de la UE] con los gobiernos5.
violaciones masivas de La UE ha introducido un nuevo Instrumento para la sociedad civil dentro
derechos humanos de la PEV pensado para ir ms all del IEDDH en la regin, involucrando
a la sociedad civil de modo ms eficaz en los dilogos polticos dentro de
los pases socios, y en la valoracin de las reformas y programas de la UE.
El presupuesto inicial era de 26 millones de euros anuales para el perodo
2011-2013. Las normas que rigen el IEDDH tambin han sido objeto de
revisin a fin de facilitar que la financiacin se desembolse de manera ms
rpida y flexible, que haya menos requisitos de cofinanciacin y que se
concedan subsidios a grupos no registrados. Las asignaciones para Egipto,
Tnez y Libia se ha duplicado en 2012 (Youngs, 2012).
Asimismo, la UE ha introducido una nueva iniciativa diseada para mejo-

rar su apoyo a las reformas polticas en momentos cruciales, la Fundacin
Europea para la Democracia (FED). El Consejo de Asuntos Exteriores de la
UE aprob la creacin de la FED en diciembre de 2011, mientras que los
estatutos del nuevo rgano fueron acordados en junio de 2012. La FED
que inicial aunque no exclusivamente se centrar en la vecindad euro-
pea, tiene el mandato de fomentar e impulsar la democratizacin y una
democracia profunda y sostenible en los pases en transicin poltica y en
las sociedades que luchan por la democratizacin, en otras palabras, se
centrar en las sociedades que se encuentren en la fase justo anterior a la
transicin hacia la democracia o ya hayan comenzado el proceso. La FED
ser una fundacin autnoma, separada de la UE, lo que permitir que
opere con ms flexibilidad y asuma ms riesgos respecto a los grupos que
financia. Sus estatutos indican que se centrar en los movimientos a favor
de la democracia, lderes emergentes y medios de comunicacin indepen-
dientes; colectivos que podran tener un papel importante en la transicin
hacia la democracia y para los que no hubiera sido fcil conseguir la
financiacin europea antes de la creacin de la FED. De este modo, la FED
seala la renovada concienciacin de la UE sobre la importancia de los
5. Vase la nota de prensa del que trabajan para conseguir un mayor espacio de activacin y un debate
Comisario Europeo para la
Ampliacin y la Poltica Europea de
pblico ms abierto sobre temas polticos, algo que se ve asimismo refle-
Vecindad One Year after the Arab jado en el nfasis que pone el Marco Estratgico sobre derechos humanos
Spring, 24.01.2012. y democracia sobre la libertad de expresin.
34 humanos
Sin embargo, hay una serie de interrogantes sobre la futura eficacia de la
FED. Sigue siendo incierta la cantidad de fondos que va a recibir. Aunque
la Comisin Europea ha prometido una partida de seis millones de euros
para cuatro aos, solo dos de los estados miembros, Polonia y Suecia, han
anunciado una ayuda de entre cinco y diez millones de euros (Richter y
Leininger, 2012). Los debates dentro del grupo de trabajo tambin reve-
laron diferencias entre los estados miembros respecto a cmo apoyar la La financiacin
transicin democrtica en sociedades cerradas sin interferir aparentemen- adicional para los
te en temas de poltica nacional. Sobre todo, no se ha resuelto el tema de reformadores
si la FED debera ser capaz de financiar partidos polticos, de tal manera
avanzados no alterar
que sus estatutos han dejado esta cuestin abierta. Por ltimo, existen
dudas sobre la complejidad de la estructura de la FED, que cuenta con significativamente
una junta directiva que incluye representantes de instituciones europeas, los clculos polticos
estados miembros y sociedad civil, y tambin sobre si las instituciones de los regmenes del
europeas y los estados miembros permitirn que la FED funcione de una
Norte de frica, por no
manera realmente independiente (Richter y Leininger, 2012).
hablar de los acuerdos
Aunque limitados por su capacidad presupuestaria, algunos pases de la de libre comercio y de
UE tambin emprendieron pasos para financiar la sociedad civil y otras movilidad que tardarn
iniciativas polticas fuera del mbito gubernamental. Por ejemplo, el
aos en concretarse
Gobierno del Reino Unido lanz un programa para la Primavera rabe
(Arab Spring Partnership) con recursos de 40 millones de libras esterli-
nas con el objetivo de promover la participacin poltica, la voz pblica
y la libertad de expresin, y la buena gobernanza (UK Government,
2012). En el periodo 2012-2013, el Ministerio de Asuntos Exteriores
de Alemania ha destinado 100 millones de euros para el apoyo de las
transformaciones democrticas y del Estado de derecho en el mundo
rabe. Dichas iniciativas representan intentos de los estados miembros,
a pequea escala pero no por eso menos importantes, de dar respuesta a
las nuevas necesidades de los pases en transicin de la regin. Tal como
sealan en este volumen Jos Ignacio Torreblanca y Hlne Michou, la
Agencia Espaola de Cooperacin Internacional al Desarrollo tambin
ha puesto en marcha el programa MASAR con un presupuesto inicial de
cinco millones de euros para el perodo 2012-2013 con el objetivo de
acompaar y apoyar procesos de gobernanza en la regin.
Apoyar antes que instigar las reformas polticas
Con su respuesta a los cambios polticos de 2011, la UE da a entender

que ha aprendido las lecciones del pasado y est comprometida a llevar
a cabo una poltica radicalmente distinta hacia el Mediterrneo. En tr-
minos prcticos, no se ha ido tan lejos. Los cambios realizados por la UE
suponen una adaptacin de la estrategia ya existente ms que un cam-
bio radical de rumbo. Aunque el nuevo enfoque suponga una respuesta
acorde al nuevo clima poltico en el sur del Mediterrneo, se ve obstacu-
lizada por tensiones no resueltas y ciertas debilidades inherentes.
Aunque la UE ha situado la condicionalidad en el ncleo de su estrategia,

no est claro qu es lo que pretende conseguir. Piensa la UE utilizar sus
recursos para animar a los pases socios a emprender reformas? De ser
as, hay motivos para dudar de la eficacia del enfoque actual. Como se ha
destacado anteriormente, la financiacin adicional para los reformadores
avanzados no alterar significativamente los clculos polticos de los reg-
menes del Norte de frica, por no hablar de los acuerdos de libre comercio
Anthony Dworkin
35
y de movilidad, que tardarn aos en concretarse. Adems, la presin que
pueda ejercer la UE se resiente debido a la falta de consenso entre los esta-
dos miembros a la hora de penalizar aquellos pases sin mpetu reformista
o que den marcha atrs. Algunos estados mantienen relaciones bilaterales
intensas con pases como Marruecos y Jordania cuyos regmenes siguen en
el poder pero que han anunciado reformas. Difcilmente pondrn en peligro
Para poder apoyar a estas relaciones, especialmente si afectan temas vinculados a la seguridad y
las fuerzas reformistas la inmigracin, como respuesta a una desaceleracin de las reformas. Por
sin caer en la tentacin otro lado, la llegada al poder de los gobiernos islamistas en Egipto y Tnez,
interlocutores desconocidos para muchos estados europeos, incrementa la
de silenciar las crticas
voluntad de mantener buenas relaciones con sus socios habituales.
por las deficiencias
democrticas, lo Tambin existen problemas inherentes al uso de mecanismos de condi-
que supondra una cionalidad con pases como Egipto y Tnez, que han vivido revoluciones
y estn liderados por unos gobiernos elegidos democrticamente. Si se
devaluacin de los
es demasiado estricto en la evaluacin de sus progresos, ello podra des-
estndares europeos encadenar reacciones negativas, especialmente despus del compromiso
en materia de derechos acrtico de la UE con sus predecesores autocrticos. Por ello, la revisada
humanos y democracia, Poltica de Vecindad tendr grandes dificultades para presionar a los
regmenes reticentes a reformar o determinar qu rumbo tomarn los
la UE necesitar una
regmenes reformadores. Probablemente tendra ms sentido entender la
aproximacin prudente condicionalidad como un mecanismo que comprometiese a la UE a con-
y llena de matices centrar la mayor parte de la financiacin disponible en aquellos pases
que estn en un proceso de reforma sostenido.
Esto no significa que la UE no tenga impacto en las decisiones polticas

de los pases socios de la regin. El mantenimiento de buenas relaciones
con la UE podra suponer para algunos gobiernos, especialmente para
los del Magreb, su reconocimiento como agentes modernizadores. Esto
da a la UE un canal de influencia que no pasa por la dimensin tcnica
de la PEV, sino por los gestos y mensajes de tipo poltico. Teniendo en
cuenta que en la regin existe un impulso hacia la reforma y la participa-
cin popular, la UE puede intentar aprovechar la coyuntura y enfatizar el
hecho de que la transparencia poltica representa el mejor camino hacia
una futura estabilidad y unas buenas relaciones con Europa. Este men-
saje solo ser efectivo si lo transmiten los estados miembros que tienen
unos vnculos ms fuertes con sus vecinos meridionales.
Este enfoque puede comportar tanto peligros como oportunidades. En su

respuesta a los cambios, la UE parece considerar a todos los pases como
reformadores. Por ejemplo, Marruecos y Jordania se colocan en el ncleo
de la nueva programacin europea junto con Egipto y Tnez. Existe el
peligro de que el deseo de la UE por mantener su compromiso directo con
esos dos pases y el acento que pone en la idea de ms por ms reavive
la trampa de la aprobacin. Es decir, que la UE otorgue importancia a
cualquier movimiento reformador y minimice retrocesos en mbitos como
la libertad de expresin o de asociacin. Para poder apoyar a las fuerzas
reformistas sin caer en la tentacin de silenciar las crticas por las deficien-
cias democrticas, lo que supondra una devaluacin de los estndares
europeos en materia de derechos humanos y democracia, la UE necesitar
una aproximacin prudente y llena de matices.
Aunque las capacidades de la UE para alterar los equilibrios polticos de

sus socios son limitadas, podra tener mayor alcance a travs de refor-
mas administrativas mutuamente acordadas. Como ya se ha apuntado,
36 humanos
este es un enfoque que logra escasos avances en pases que carecen de
voluntad reformista. Sin embargo, la situacin cambia sustancialmente
si se tiene enfrente a gobiernos comprometidos genuinamente con la
agenda de reformas. Medidas como la asistencia electoral y la reforma
del sector judicial en Tnez, la cooperacin con Egipto en la lucha contra
la corrupcin y el blanqueo de dinero y la mejora de la transparencia en
el presupuesto y la administracin en Marruecos ayudaran a consolidar Frente a cambios
la democracia y la reforma poltica en estos pases6. La reforma del sector sustanciales en la
de seguridad, un tema vital, quedara como un reto pendiente. regin, las polticas de
la UE han cambiado
Por ltimo, la estrategia de promover los cambios a travs del apoyo a
la sociedad civil tiene potencial para convertirse en un pilar central en el mucho menos que la
nuevo marco poltico de la UE. Se han asignado mayores recursos finan- regin en las que se
cieros pero estos posiblemente siguen siendo limitados con relacin a los implementan
cambios que atraviesa la regin y sus implicaciones para Europa. Las ini-
ciativas para incrementar la flexibilidad del IEDDH y la creacin de la FED
podran ayudar a encauzar la financiacin europea hacia los grupos con
mayor probabilidad de desempear un papel ms decisivo en la transicin
poltica, asumiendo que se superasen los peligros de la rigidez burocrtica
y su aversin al riesgo. Al mismo tiempo, en los pases en los que no ha
habido procesos revolucionarios y en los que la UE sigue manteniendo una
relacin estrecha con los regmenes en el poder sobre todo Marruecos y
Jordania la sociedad civil est criticando que la financiacin europea siga
focalizndose en los grupos aceptados por el Gobierno; as, los respon-
sables europeos han reconocido que en Marruecos se destinan pocos
recursos a las ONG que no estn bien vistas por la monarqua (Youngs,
2012). Mientras tanto, activistas egipcios sealan que el apoyo europeo a la
sociedad civil se resiente del hecho de que siga en vigor la ley de ONG de la
era Mubarak y de que no haya indicios de que la UE est presionando para
que se revoque7. Algunos informes han apuntado que el Gobierno dispone
de un borrador de una nueva ley de las ONG que seguira prohibiendo a
grupos de la sociedad civil recibir financiacin extranjera sin el consenti-
miento directo del Gobierno 8.
Conclusiones
Antes de las revoluciones, el sur del Mediterrneo representaba quizs el
mayor reto respecto a la afirmacin de que la poltica exterior de la UE apo-
yaba los derechos humanos y la democracia. La UE y sus estados miembros
dieron prioridad a la seguridad y la estabilidad y no encontraban la forma
para que la promocin de la democracia y los derechos humanos fuese
compatible con estas prioridades. Pero las revoluciones han cambiado radi-
calmente el escenario, dando paso a una serie de transiciones polticas y a
una aceptacin de que la estabilidad de los regmenes depende en gran
parte de su legitimidad ante la poblacin. Frente a cambios sustanciales en
la regin, la UE ha optado por una mera revisin de sus polticas. En otras
palabras, sus polticas han cambiado mucho menos que la regin en las que 6. Todos los programas menciona-
dos fueron iniciados en el perodo
se implementan. La transformacin en curso, tanto a escala europea como
2011-2012 o bien planificados para
en los pases socios, representa una oportunidad para que la UE apoye de el perodo 2012-2013 (CE, 2012).
forma ms eficaz la promocin de los derechos humanos y la democracia. 7. Conversacin del autor con un acti-
Queda por responder si la UE ser capaz de sacar el mximo provecho a la vista para el dilogo con la sociedad
civil, El Cairo, 10.10.2012.
oportunidad que se le brinda y tambin si sus polticas habrn cambiado lo
8. Vase Draft Law: Foreign NGOs
suficiente como para evitar retomar viejas prcticas en caso de que se pro- and funding still require permits,
duzca una involucin en el proceso de reformas en los pases rabes. Ahram Online, 03.10.2012.
Anthony Dworkin
37
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Anthony Dworkin
39
La integracin de defensa, diplomacia y
desarrollo en la poltica exterior espaola
Hlne Michou
Investigadora, ECFR, Madrid

Introduccin
Al igual que muchos de sus homlogos europeos y occidentales, los Los autores quieren expresar su
agradecimiento a todas las perso-
responsables polticos espaoles son conscientes desde hace tiempo nas entrevistadas para este informe
de la necesidad de una integracin ms eficiente de los tres pilares de por la valiosa contribucin que han
su poltica exterior: defensa, diplomacia y desarrollo1. Se reconoce que supuesto sus observaciones, su visin
y su anlisis.
dicha integracin favorecera los intereses de Espaa en materia de segu-
ridad y reforzara su capacidad en las organizaciones multilaterales (ONU,
OTAN, UE, etc.) que trabajan en aras de un entorno internacional ms
seguro, ms justo y ms prspero. Como se ha puesto de manifiesto con
la llamada Primavera rabe, para llegar a este objetivo se necesitan ml-
tiples actuaciones a distintos niveles y, sobre todo, reconocer que no es
suficiente apoyarse nicamente en los medios de seguridad tradicionales.
Adems, en un contexto de crisis econmica como el actual, la ausencia
de coordinacin entre diplomacia, defensa y desarrollo (las tres D) supo-
ne malgastar unos recursos ya escasos (y que siguen reducindose). Por
consiguiente, conseguir una mayor integracin entre estos tres pilares
debera constituir una de las prioridades de la poltica exterior espaola
en general y hacia el mundo rabe en particular.
Sin embargo, como ocurre con frecuencia en la vida poltica, cuando

se trata de reconocer la necesidad de cambiar, es ms fcil decirlo que
hacerlo. A pesar de la aparicin de un nuevo paradigma terico, la cul-
tura organizativa y los procedimientos de conformacin de la poltica de
los departamentos pertinentes del Gobierno (Defensa, Asuntos Exteriores
y Cooperacin para el Desarrollo) se han resistido al cambio. Uno de los
factores que ha impedido un cambio completo ha sido la ausencia de
liderazgo al ms alto nivel. En comparacin con los presidentes Gonzlez
(1982-1996) y Aznar (1996-2004), ni Rodrguez Zapatero (2004-2011)
ni Rajoy (2011 hasta la fecha) se han volcado en la poltica exterior. Esto
ha hecho que el tipo e intensidad de la coordinacin dependiese del
peso poltico relativo del responsable de cada departamento, limitndose
Presidencia del Gobierno a ejercer poco ms que una coordinacin difu- 1. Aunque el concepto de seguridad
es mucho ms amplio que el con-
sa. Este es uno de los factores que explica por qu, cuando ha habido cepto de defensa, en este informe
una integracin de las tres D, no ha sido fruto de un proceso de plani- utilizamos los trminos de manera
ficacin poltica sino ms bien de la necesidad de resolver problemas intercambiable.
41
inmediatos, con una lgica de abajo arriba y siguiendo el mtodo de
ensayo y error2. Es ms, la cultura organizativa tradicional ha impedido,
hasta ahora, que se produjera una integracin ms eficaz.
El propsito de este captulo es cartografiar estos procesos con el objeti-

vo de demostrar que, al tiempo que el marco normativo para un enfoque
gubernamental integral gana terreno, en el plano prctico todava no se
ha diseado una hoja de ruta practicable. Tras examinar algunos epi-
sodios en los que ha habido una mayor presin para conseguir esta
integracin, se analizan las polticas de Espaa hacia la regin de Oriente
Medio y el Norte de frica, un espacio particularmente idneo para una
integracin eficaz entre desarrollo, defensa y diplomacia.
Trayectoria de las tres D en Espaa
Defensa
La recuperacin de la democracia en Espaa conllev cambios drsticos

en la poltica exterior y de seguridad ya que democratizacin e interna-
cionalizacin fueron de la mano. Con Franco, la seguridad y la defensa
eran fundamentalmente temas de poltica interior, y las Fuerzas Armadas
se dedicaban, casi de manera exclusiva, a sostener al rgimen. Ya en
democracia, el pas se incorpor a la OTAN en 19823, y, cuatro aos
despus, se integr en lo que hoy es la Unin Europea. Se produjo una
europeizacin gradual de la poltica de seguridad que se reflej en las
sucesivas Directivas de Defensa Nacional (DDN) que establecen los objeti-
vos y las estrategias de la poltica de defensa.
Desde la primera Directiva de Defensa Nacional, publicada siendo Felipe

Gonzlez presidente del Gobierno en 1992, en la que solo se haca una
2. El proceso de ensayo y error no es tmida referencia a la seguridad fuera de nuestras fronteras, hasta
necesariamente un proceso intil.
Un ex director de planificacin pol-
la DDN ms reciente publicada en 2012 bajo el gobierno vigente de
tica del Departamento de Estado Mariano Rajoy, la definicin de seguridad se ha ampliado considera-
de Estados Unidos, reflexionando blemente. La Directiva de 1996, publicada con Jos Mara Aznar en el
sobre la necesidad de evaluar la efi-
poder, subrayaba la importancia de lograr una Europa ms segura y un
cacia de los enfoques diplomticos
existentes, admiti que: Todava orden internacional ms estable y se comprometa a reforzar la parti-
no tenemos la respuesta pero, a cipacin de Espaa en organizaciones internacionales y misiones de
pesar de todos los problemas en mantenimiento de la paz. La segunda Directiva de Defensa Nacional ela-
Irak y en Afganistn, hemos apren-
borada por el gobierno de Aznar (2000) ampliaba el papel de las Fuerzas
dido mucho. Debemos preservar
ese conocimiento y concebir nuevas Armadas ms all de las misiones de disuasin y de defensa como un
estrategias sobre cmo utilizarlo instrumento de la accin exterior del Estado [y] de nuestra presencia en
(Conflict Prevention and Resolution Europa, en concreto de su contribucin a la entonces incipiente Poltica
Forum, 2010).
3. El voto sobre la entrada de Espaa
Comn de Seguridad y Defensa (PCSD).
en la OTAN estaba sujeto a varias
salvedades: la no incorporacin de Los atentados del 11-S tuvieron una clara repercusin en las directivas de
Espaa a la estructura militar inte- Defensa y en la orientacin de la poltica exterior espaola. El ejemplo ms
grada de la Alianza (una condicin
que se modific posteriormente en
notable es el apoyo a la invasin de Irak encabezada por Estados Unidos,
1997), la reduccin de la presencia a la que contribuy con una Brigada una vez completada la ocupacin del
militar estadounidense en Espaa pas. Sin embargo, la poltica exterior de Espaa dio un giro radical tras los
(que, de todas formas, se produ- atentados del 14 de marzo de 2004 en Madrid y la llegada al gobierno del
cira una vez terminada la Guerra
Fra) y un compromiso de no insta-
Partido Socialista Obrero Espaol (PSOE), liderado por Jos Luis Rodrguez
lar armas nucleares en el territorio Zapatero. Una de las primeras decisiones del gobierno fue la retirada de
espaol. las tropas espaolas de Irak, lo que provoc una considerable tensin con
La integracin de defensa, diplomacia y desarrollo en la poltica exterior espaola

42
Estados Unidos. El nuevo Gobierno decidi aumentar significativamente
el presupuesto de Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD), y declar que Espaa
luchara contra el terrorismo mediante una combinacin de medidas lega-
les y policiales, la reduccin de la pobreza y la promocin de los derechos
humanos (Tanner et al., 2009). En lnea con su apoyo al multilateralismo,
el gobierno aument el nmero de efectivos espaoles desplegados en
Afganistn bajo mando de la OTAN (ISAF), decidi participar activamente
en la fuerza UNIFIL en el Lbano y, junto a Turqua, lanz el proyecto de la
Alianza de Civilizaciones en el marco de Naciones Unidas. Aun as, con
Rodrguez Zapatero como presidente, hubo una fuerte tensin entre el
mantenimiento de su promesa electoral de que la intervencin militar solo
se contemplara como ltimo recurso (y siempre con un mandato de la
ONU) y la necesidad de preservar la relacin bilateral con Estados Unidos.
En la Directiva de Defensa Nacional de 2008, publicada durante el

segundo mandato de Rodrguez Zapatero, se defendi por primera vez la
necesidad de una solucin integral que incluyera herramientas polticas,
econmicas y militares ante unos conflictos cada vez ms complejos.
Abriendo nuevas vas para vincular las tres D, se haca referencia a la
amenaza de los estados dbiles o fallidos, junto a otras cuestiones menos
tradicionales como el acceso a recursos como el agua y la lucha contra
el cambio climtico. Carme Chacn fue la primera titular del Ministerio
de Defensa que subray la importancia de las tres D en la resolucin de
conflictos y la importancia de una estrategia coordinada del Gobierno4.
Durante su mandato (2004-2008), el Ministerio de Defensa elabor 4. Vase la nota de prensa Defensa,
diplomacia y desarrollo son la clave
y aprob un Plan de Diplomacia de Defensa en coordinacin con el para resolver conflictos. Ministerio
Ministerio de Asuntos Exteriores5. de Defensa de Espaa, 15.07.2011.
5. El Ministerio de Defensa colabo-
Con el objetivo de institucionalizar esta reevaluacin estratgica, en 2010 se r estrechamente con la Agencia
Espaola de Cooperacin
encarg a Javier Solana, ex secretario general de la OTAN y ex alto represen- Internacional para el Desarrollo
tante de la UE, la elaboracin de la primera estrategia de seguridad nacional (AECID) para garantizar la seguri-
de Espaa6. Hasta entonces, Defensa, Asuntos Exteriores y Cooperacin dad de los cooperantes encargados
para el Desarrollo haban contado con sus propios procesos de planifica- de los programas de desarrollo en
la provincia afgana de Bagdhis,
cin de polticas. En paralelo, el Ministerio del Interior dispona de su propia donde Espaa haba desplegado
Estrategia Nacional de Seguridad Interior, centrada en la lucha contra el 1.400 efectivos.
terrorismo, el narcotrfico, el crimen transnacional y la inmigracin ilegal. 6. Desde 2007, los Pases Bajos, el
Reino Unido y Alemania, y ms
recientemente Francia en 2008, han
La Estrategia Espaola de Seguridad resultante (EES), desarrollada por desarrollado y han hecho pblicas
el Departamento de Estudios y Anlisis de la Presidencia del Gobierno y estrategias de seguridad nacional.
aprobada en junio de 2011 con el ttulo Una responsabilidad de todos, fue Estas estrategias emanan de la
necesidad que tienen los estados
fruto de un proceso de consultas entre un amplio elenco de actores, inclui-
modernos de actualizar el modelo
dos partidos polticos, ministerios, adems de los de Defensa e Interior, y de seguridad que han ofrecido a sus
varios centros de pensamiento o think tanks (Gobierno de Espaa, 2011). sociedades, y permiten una reorga-
El resultado fue un ambicioso documento de 90 pginas que contribuy a nizacin de las herramientas y de
los procedimientos con los que pue-
elevar el incipiente consenso normativo al mbito poltico. Reconociendo den contar los gobiernos para hacer
que solo un enfoque integral, que conciba la seguridad de manera frente a nuevos riesgos en mate-
amplia e interdisciplinar, a nivel nacional, europeo e internacional, puede ria de seguridad. Anteriormente,
responder a los complejos retos a los que nos enfrentamos, la EES tam- los gobiernos europeos nunca
haban puesto por escrito aquello
bin subrayaba la inexistencia de un rgano colegiado con capacidad que perciben como sus problemas
ejecutiva para coordinar este nuevo enfoque. en materia de seguridad. Algunos
tenan libros blancos sobre Defensa
La Estrategia Espaola de Seguridad de 2011 hizo una incursin en la o Interior, pero nunca se haban
decidido a emular la tradicin esta-
necesidad de integrar las tres D, situando a la propia estrategia en el dounidense o el precedente de la
crculo central del hipottico diagrama de Venn (grfico 1) en el que Estrategia Europea de Seguridad de
convergen elementos de defensa, diplomacia y desarrollo. 2003 (Arteaga, 2008).
Hlne Michou Y Jos Ignacio Torreblanca

43
Grfico 1. Diagrama de Venn
DEFENSA DIPLOMACIA
ESTRATEGIA ESPAOLA
DE SEGURIDAD
DESARROLLO
Fuente: Elaboracin propia
La Estrategia concede la misma importancia estratgica a la cooperacin

para el desarrollo, a las Fuerzas Armadas, a los servicios de inteligencia y
a la diplomacia. Reconoce que, en un mundo globalizado, las amenazas
pueden surgir debido tanto a la pobreza crnica en regiones remotas
como a las desigualdades sociales en el propio pas.
En trminos de estructura institucional, la Estrategia propona convertir

el Departamento de Infraestructura y Seguimiento de Situaciones de
Crisis (DISSC) en un Consejo Espaol de Seguridad (CES) que ofreciese
un paraguas institucional ms slido bajo el que pudieran actuar diver-
sos ministerios. Dicho Consejo tambin dispondra de una capacidad
7. El Ministro de Defensa ha solicitado
de reaccin rpida, similar a la de sus contrapartes britnica y francesa,
desde entonces a los altos mandos permitiendo al Gobierno desplegar a expertos civiles junto a los efectivos
militares (la JEMAD) que elaboren militares.
un documento titulado Visin 2025
que podra, a su vez, servir de base
para elaborar una nueva Estrategia
Con el cambio de gobierno las recomendaciones de la Estrategia
de Defensa Nacional o como direc- Espaola de Seguridad han quedado algo olvidadas. Aparte de estable-
triz general para los presupuestos cer el Consejo Espaol de Seguridad, el nuevo gobierno ha mostrado
de Defensa anuales. Vase Marsal,
escaso entusiasmo por la doctrina subyacente a la estrategia, que consi-
J. Presente y futuro del presupues-
to de Defensa, Infodefensa.es, dera demasiado blanda y demasiado centrada en el desarrollo a expensas
30.04.2012. de cuestiones como la promocin econmica y la seguridad, que ocupan
8. Vase el nuevo documento de un lugar ms destacado en su agenda exterior7.
trabajo de Vernardo Navazo El
impacto de la crisis econmica
en la Defensa: autnoma irre- La ltima Directiva de Defensa, titulada Por una defensa necesaria, por
levancia o accin simulada, una defensa responsable, llega en un momento marcado por las crticas
Fundacin Alternativas, marzo hacia la poltica de defensa, especialmente por el peso de una importan-
2013 (en lnea) http://www.
falternativas.org/opex/docu-
te deuda (ms de 32.000 millones de euros) que se remonta a programas
mentos/documentos-de-trabajo/ excesivamente ambiciosos y al gasto desmesurado durante mandatos de
el-impacto-de-la-crisis-economica- anteriores gobiernos, tanto del PP como del PSOE8. Tambin ha sido
en-la-defensa-autonoma-irrelevan- objeto de una de las crticas tradicionales a las directivas de Defensa: la
cia-o-accion-combinada.
9. Vase; Directiva de Defensa
falta de transparencia e integracin en su elaboracin. Normalmente el
Nacional en Nuevatribuna.es documento se presenta como un fait accompli al Parlamento, y no como
(5.01.2012) un borrador sometido a debate y discusin9.
(en lnea) http://www.
nuevatribuna.es/opinion/
colectivo-utopia-contagiosa/
Tanto en la forma de redactar la directiva como en el fondo, este
directiva-de-defensa-nacional- documento representa una regresin respecto a la Estrategia de 2011
i/201201052150496871. (Arteaga, 2012). En lugar de hacer referencia a la seguridad como pilar

44
complementario de actividades diplomticas y de cooperacin en la pol-
tica exterior, esta directiva adopta un enfoque restringido que contrasta
con el enfoque ms amplio que han adoptado otros estados miembros de
la UE en sus revisiones estratgicas de su poltica de seguridad y defensa
(HM Government, 2010). Adems, Espaa abraza, en este mbito, una
diplomacia comercial agresiva, y el Ministerio de Defensa ha pedido a
la industria espaola de defensa que se oriente hacia la exportacin, La AECID se enfrenta
siguiendo el camino abierto por los bancos, las empresas de telecomuni- a la difcil tarea de
caciones y las compaas elctricas de Espaa10. hacer ms con menos
o, como mnimo,
Desarrollo
de salvaguardar los
Mientras que defensa ha funcionado tradicionalmente como un pilar progresos realizados
aislado de la poltica del Gobierno, este no es el caso de la poltica de en cooperacin para el
desarrollo. Aunque no representa una tercera pata independiente que
desarrollo hasta hoy
sustente la poltica exterior, puede garantizar una actuacin eficaz,
visible y reforzada en colaboracin con otros actores, impulsando la pre-
sencia internacional de Espaa. Esta presencia depende, necesariamente,
de mantener un alto perfil poltico de cooperacin para el desarrollo
como parte de su actuacin en materia de poltica exterior (Cascante
et al., 2012). Como sostienen otros donantes internacionales, una ayuda
administrada de manera eficaz y que cuente con la coordinacin de
capacidades civiles para responder a las crisis, aumenta el smart power o
poder inteligente de un Estado.
En el caso de Espaa, esta aspiracin se topa con el hecho de que las

polticas de cooperacin al desarrollo han sido las ms afectadas por los
recientes recortes presupuestarios. Tras haber sufrido un recorte de ms
de la mitad de su presupuesto, la Agencia Espaola de Cooperacin
Internacional para el Desarrollo (AECID) se enfrenta a la difcil tarea de
hacer ms con menos o, como mnimo, de salvaguardar los progresos
realizados en cooperacin para el desarrollo hasta hoy. Algunos sostie-
nen que las cifras recientemente publicadas del Presupuesto General del
Estado para 2013 ponen en peligro el concepto mismo de poltica pbli-
ca de cooperacin para el desarrollo11. Antes de analizar las perspectivas
actuales, veamos el progreso que la cooperacin para el desarrollo ha
realizado en los ltimos aos.
La cooperacin internacional para el desarrollo de Espaa en la ltima

dcada puede dividirse en dos grandes categoras: las polticas expan-
sivas de 2004-2008 y las limitaciones estructurales a partir de 2009
10. Valoracin de la Coordinadora
(Martnez y Martnez, 2012). El denominado primer ciclo incluy un de ONG para el Desarrollo del
aumento cuantitativo significativo (el presupuesto casi se triplic) y un Borrador 2.0 del IV Plan Director
cambio cualitativo importante (la dimensin multilateral gan terreno, de la Cooperacin Espaola 2013-
2016.
aplicndose marcos de referencia internacionales e intentando que los 11. Vase Interview Pedro Morens,
mecanismos institucionales estuvieran en consonancia con la Declaracin Spanish Minister of Defense, publi-
de Pars sobre la Eficacia de la Ayuda)12. En el segundo ciclo se experi- cado por el Ministerio de Defensa el
ment, si no una reversin, al menos una ampliacin de la brecha entre 08.03.2012.
12. La creacin de la Direccin General
aspectos normativos y positivos de este proceso. Los avances doctrinales de Planificacin y Evaluacin de
no se acompaaron de los mecanismos de implementacin y evalua- Polticas de Desarrollo (DGPOLDE)
cin correspondientes, lo que no cabe atribuir a un mero ajuste fiscal; en 2005, por ejemplo, supuso el
las visiones encontradas de la cooperacin para el desarrollo dentro de reconocimiento de la necesidad
imperativa de mejorar la eficiencia
la AECID tambin contribuyeron a una falta de coherencia global sobre de la ayuda, lograr una evaluacin
cmo utilizar mejor la cooperacin internacional espaola como pilar efi- ms sistemtica y un anlisis ms
caz de la poltica exterior (Martnez y Martnez, 2012). riguroso.

45
El proceso de planificacin poltica de la AECID se basa en planes direc-
tores plurianuales (PD) y planes anuales (PACI). En paralelo, el MAEC
publica iniciativas estratgicas regionales ad hoc, como el Plan Asia
y el Plan frica. Hasta la fecha, los planes directores han utilizado la
lucha contra la pobreza como su columna vertebral directriz a la hora
de cumplir la agenda de desarrollo internacional (fundamentalmente
los Objetivos del Milenio). La estabilidad de la regin del Magreb y la
necesidad de un enfoque coordinado se reconocen ya en el pri-
mer Plan Director como primordiales para los intereses espaoles
(MAEC, 2000). El segundo Plan llev este inters estratgico a un nivel
superior, proponiendo la elaboracin de una Estrategia Regional de la
Cooperacin Espaola para los Pases del Mediterrneo (MAEC, 2005).
Tambin inclua la construccin de la paz como una de las prioridades del
sector, basndose en gran medida en un informe de gran alcance elabo-
rado por Jess Nez en 2007, la Estrategia Espaola de Construccin
de la Paz (MAEC, 2007). Desarrollada en coordinacin con los ministerios
de Asuntos Exteriores y de Cooperacin, y fruto de consultas con actores
clave de la sociedad civil, el documento defiende que la construccin de
la paz debera ser una prioridad estratgica de la poltica de desarrollo de
Espaa, teniendo en cuenta la trayectoria del pas en esta materia y su
capacidad para contribuir al bien global a travs de misiones internacio-
nales de construccin y mantenimiento de la paz.
El tercer Plan Director (2009-2012) contemplaba consolidar el progreso

realizado en los dos planes anteriores con vistas a que la cooperacin
para el desarrollo espaola pudiera entrar en una fase de madurez
(MAEC, 2009). Basado por primera vez en una evaluacin de estrate-
gias de desarrollo anteriores y en la necesidad de adaptar las estrategias
nacionales a las agendas de Pars y Accra y al Plan de Accin para la
Eficacia de la Ayuda de la UE, el tercer Plan Director afirmaba que sera
el Plan Director del 0,7%13. Reconoca la importancia de implementar
una cooperacin tcnica basada en evaluaciones de las necesidades loca-
les. Adems, contemplaba eliminar progresivamente la condicionalidad
poltica y econmica.
El actual Gobierno ha descartado poder mantener el compromiso

presupuestario y Espaa oscila ahora en torno al 0,2 %, una regre-
sin a niveles de la AOD de los aos noventa14. La austeridad prima
sobre la solidaridad y, como ha advertido recientemente un responsa-
ble de Intermon Oxfam en Espaa, dar un paso atrs respecto a este
compromiso conlleva un riesgo para Espaa: las prdidas en cuanto
13. El 0,7 % se refiere al compromiso
de los pases del CAD de dedicar un a la posicin internacional y las inversiones a largo plazo (no solo
mnimo de su PIB a la Ayuda Oficial financieras) en pases en desarrollo superan con mucho los beneficios
al Desarrollo (AOD) cada ao. inmediatos de la limitacin de fondos 15. El Gobierno ha publicado
14. Si bien no se puede sealar solo a
Espaa por la reduccin de la AOD,
recientemente el Plan Director 2013-2016, que se presenta como un
en trminos relativos supone ms intento concertado de concentrar y consolidar su cooperacin para
de la mitad de la cada total de la el desarrollo (MAEC, 2013). En respuesta a las crticas por la amplitud
AOD de los pases del CAD. Vase de su mandato y sus ambiciosas competencias (OCDE, 2011), la AECID
http://www.congde.org/uploads/do
cumentos/330de2e15b4cf6a92873
ha intentado restringir su cooperacin para el desarrollo a tres sectores
cb2355f068d3.pdf. geogrficos clave (los pases ms pobres de Amrica Latina, los pases
15. Vase la presentacin de Atienza, del Norte de frica en transicin y la regin subsahariana) y dar prio-
J. Repensando la Marca Espaa ridad a sus esfuerzos temticos horizontales (buen gobierno, lucha
Qu lugar para el desarrollo, la
inversin extranjera directa y la
contra la pobreza y el hambre, servicios de salud, agua y alcantarilla-
cooperacin al desarrollo?, Real do, entre otros). Sin embargo, algunas voces crticas alegan que se ha
Instituto Elcano, 18.02.2013. producido un giro hacia la cooperacin orientada a resultados; no se

46
coopera por cooperar (Olivi, 2012). Este proceso ha generado crti-
cas. Destaca la del principal rgano de coordinacin de las ONG para
el desarrollo espaolas, la CONGDE, quien boicote la presentacin
del borrador del Plan 2013-2016, alegando que sus recomendaciones
no se haban tenido en cuenta, que los mecanismos de dilogo con
el sector de las ONG no haban sido suficientemente transparentes ni
inclusivos, y que un Plan Director sin recursos ni voluntad poltica es La Administracin
papel mojado16. La AECID responde a estas crticas sealando que Pblica espaola
los problemas de la poltica de cooperacin, especialmente en cuanto est rgidamente
a visin estratgica, son el resultado de carencias estructurales de la
compartimentada en
poltica exterior en un sentido amplio17.
diferentes categoras
profesionales
Diplomacia dificultando la
coordinacin y
A pesar de los avances de Espaa en el escenario internacional tras
la recuperacin de la democracia y su ingreso en la OTAN y la UE, su la cooperacin
poltica exterior sigue careciendo de coherencia y de visin estratgica. administrativas
Esto se debe en parte a razones histricas, reflejo del legado de un
pas semiaislado, pero tambin a motivos administrativos y polticos.
En comparacin con los pases anglosajones, la Administracin Pblica
espaola est rgidamente compartimentada en diferentes categoras
profesionales, un sistema similar al francs que dificulta la coordinacin
y la cooperacin administrativas. Ocurre tanto en los ministerios como
en las embajadas: el Ministerio de Exteriores no goza de un estatus
preeminente sobre el resto del Gobierno en materia internacional, y las
embajadas no estn concebidas como una nica unidad encabezada
por el embajador, sino como una rplica de la Administracin nacio-
nal, con agregados militares, comerciales, de cooperacin, servicios de
inteligencia e interior, que responden ante los titulares de sus departa-
mentos en Madrid.
A pesar de que se trata de un problema secular de la diplomacia espa-

ola, la experiencia pone de manifiesto que es posible superar las
limitaciones de la cultura organizativa si existe la voluntad poltica de
hacerlo. En el caso de la coordinacin de polticas de Espaa con la
UE, tanto el secretario de Estado para la UE como la Representacin
Permanente en Bruselas combinan de manera eficaz diferentes departa-
mentos de la Administracin bajo la direccin del Ministerio de Asuntos
Exteriores. En teora, los diferentes departamentos de la Administracin
deberan comportarse como piezas de un mecano cuya disposicin
puede variar peridicamente al servicio de un objetivo en concreto. En la
prctica, la inercia se impone.
En el caso del Ministerio de Asuntos Exteriores, esta ausencia de lideraz-

go estratgico se suma a una carencia en estrategia y planificacin de 16. Vase http://www.congde.org/
polticas. Mientras que el Ministerio de Defensa lleva a cabo revisiones index.php/noticias/vernoticia/id_
estratgicas desde hace dos dcadas, el Ministerio de Asuntos Exteriores noticia/1762.
17. Entrevista con un representante de
todava no ha elaborado un documento pblico que explique su visin la AECID, junio de 2012.
de Espaa en el exterior, los retos a los que se enfrenta y qu tiene pre- 18. Adems, una vez hecha pblica la
visto hacer el Ministerio al respecto. Cuando, en 2008, se encarg a estrategia, se vio claramente en la
Javier Solana que elaborase una estrategia de seguridad nacional para configuracin del Consejo Espaol
de Seguridad que el Ministerio de
combinar de manera eficaz las estrategias de diferentes departamentos, Asuntos Exteriores no haba conse-
todos los ministerios implicados, excepto el de Asuntos Exteriores, dispo- guido, una vez ms, hacerse con el
nan ya de una estrategia que podan presentar18. liderazgo del mismo.

47
Conscientes de esta laguna, se ha convertido en una tradicin que
cada nuevo ministro de Asuntos Exteriores, al tomar posesin de cargo,
prometa una reforma exhaustiva y en profundidad del Ministerio, una
promesa que, pese a la crisis, se ha puesto en marcha con la presen-
tacin pblica en marzo de 2013 del anteproyecto de la futura Ley de
Accin Exterior, cuyo objetivo es coordinar mejor la accin exterior de
la Administracin. El ministro Garca-Margallo ha resumido as el reto
al que se enfrenta actualmente la poltica exterior espaola: con esas
restricciones presupuestarias tenemos que esforzarnos en hacer ms con
menos; ahondar en la calidad, la eficacia, la transparencia y en el impac-
to 19. En esa lnea, Garca-Margallo ha reconocido la importancia de un
enfoque coordinado de la poltica exterior. En la lucha contra la pobreza,
por ejemplo, insta a que se utilicen todos los instrumentos de los que
dispone Espaa de acuerdo con las agendas de Monterrey y de Doha
para reducir la dependencia de la ayuda en aras de un mayor crecimiento
econmico y de las capacidades productivas de actores de terceros pases
(OCDE, 2008).
Asimismo, por lo que respecta a la seguridad y la diplomacia, Garca-

Margallo aboga por una poltica de poder inteligente que combine
recursos de poder duro y de poder blando. En la prctica, esto requiere
una mejor coordinacin entre las capacidades militares y civiles sobre el
terreno, respuestas interministeriales a la hora de abordar las crisis y una
diplomacia econmica ms robusta. La diplomacia tradicional est dejando
paso a una combinacin de diplomacia econmica y diplomacia pblica,
que se presenta en Espaa y en el extranjero con la etiqueta de Marca
Espaa20. Garca-Margallo tambin ha destacado la necesidad de un ser-
vicio de accin exterior espaol ms flexible y de que el MAEC se reforme
para adaptarse al siglo XXI21. En una lnea similar, y reconociendo la lgi-
ca de reducir la representacin diplomtica de Espaa en algunos lugares,
al inicio de su mandato Garca-Margallo se reuni con Catherine Ashton,
Alta Representante de la UE para la PESC, y con Pierre Vimont, secretario
general del Servicio de Accin Exterior europeo, para proponer que los
diplomticos espaoles se incorporasen a las oficinas de la Delegacin de
19. Vase la comparecencia del ministro la UE en algunos pases menores en los que Espaa est considerando el
Garca-Margallo ante la Comisin cierre de sus embajadas.
de Cooperacin Internacional para
el Desarrollo, Senado de Espaa,
10.05.2012. Transcripcin dispo- Sin embargo, la reduccin de la capacidad diplomtica en otras reas
nible en http://www.senado.es/ no se ha aceptado tan fcilmente ni resulta sencillo justificarla. Garca-
legis10/publicaciones/pdf/senado/ Margallo fue objeto de duras crticas por eliminar el cargo de director
ds/DS_C_10_48.PDF#page=22.
general de Asuntos Multilaterales en febrero de 2012, una decisin
20. Vase http://marcaespana.es/.
21. bidem nota 18. que fue criticada por la oposicin aduciendo que perjudicaba a la aspi-
22. La ltima vez que Espaa form racin de Espaa a ocupar un asiento no permanente en el Consejo de
parte del Consejo fue en 2003 y Seguridad de las Naciones Unidas para el perodo 2015-201622. La reduc-
2004 y ahora disputar el puesto
a Turqua y Nueva Zelanda en el
cin presupuestaria en materia de cooperacin tambin se ha presentado
grupo Estados Europeos y Otros. como una opcin ideolgica y, a modo de ejemplo, la portavoz socialista
23. Vanse los comentarios de la por- Elena Valenciano utiliz el propio programa electoral del PP, que presen-
tavoz socialista, Elena Valenciano, taba el objetivo del 0,7% como un compromiso propio de sociedades
durante la comparecencia de
Garca-Margallo ante la Comisin
avanzadas, preguntndose si es que Espaa ya no se considera una
de Asuntos Exteriores, Congreso sociedad avanzada23.
de los Diputados, 22 de febrero de
2012. Transcripcin disponible en En pocas palabras, el Gobierno de Mariano Rajoy sigue apelando a la
http://www.maec.es/es/MenuPpal/
Actualidad/Declaracionesydiscursos/
necesidad de un enfoque coordinado de la poltica exterior, pero algunas
P a g i n a s / c o m p a re c e n c i a m i n i s - de sus decisiones lo alejan de este objetivo. Por un lado, las polticas de
tro20120222.aspx. desarrollo han sido las ms afectadas por la poltica de recortes mientras

48
que el Ministerio de Defensa se ha salvado de unos recortes tan severos y
est engullendo, de hecho, un enorme presupuesto debido a la necesidad
de pagar todo el equipamiento adquirido por las Fuerzas Armadas durante
los aos de bonanza. Por otro lado, los recortes en materia de cooperacin
contrastan con la prioridad dada a la internacionalizacin de las empresas
espaolas como estrategia de recuperacin econmica. La consecuencia
de todo ello es una accin exterior caracterizada por la suma de recortes Los recortes en materia
en la ayuda al desarrollo, una menor capacidad operativa del Ejrcito y de de cooperacin
su capacidad para mantener operaciones en el exterior, un Ministerio de contrastan con la
Asuntos Exteriores demasiado centrado en la promocin de la economa
prioridad dada a la
y una visible falta de coordinacin interministerial. Un diagnstico nada
halageo para una mayor integracin entre las tres D. internacionalizacin de
las empresas espaolas
Integracin de las tres D: el proceso de ensayo y error

de Espaa
La experiencia y no la doctrina explica por qu, en determinadas cir-

cunstancias, se han integrado eficazmente los tres pilares de su poltica
exterior. En los procesos de construccin de paz en Amrica Central en
los aos ochenta, Espaa desempe un papel importante en el esta-
blecimiento de una paz inclusiva y duradera24. Luego, en los aos
ochenta en el conflicto de Yugoslavia, Espaa intent implementar una
estrategia diplomtica en la que seguridad y desarrollo tenan el mismo
peso. Estos dos ejemplos contribuyeron a que sucesivos gobiernos
entendieran la necesidad de contar con una poltica de desarrollo que
reforzase los esfuerzos diplomticos y polticos. La profesionalizacin de
la cooperacin espaola, tanto en el mbito de la ayuda en situaciones
de emergencia como en materia de cooperacin para el desarrollo, le
permiti intervenir con eficacia en otras crisis humanitarias en el exterior,
a menudo bajo el paraguas militar.
La naturaleza del mtodo de ensayo y error en la integracin de las tres

D es notable a la vista de la inversin de funciones: en Afganistn, el
Ejrcito no solo garantizaba la seguridad de los cooperantes, sino que
termin prestando los servicios que se suponan que estaban protegien-
do (obras pblicas, salud, etc.). Los funcionarios de la Agencia, por su
parte, se quejan de que Defensa d por hecho su capacidad de imple-
mentacin25. No es sorprendente que, tradicionalmente, el Ministerio
de Defensa y la AECID no hayan mantenido las mejores relaciones
de trabajo; en ausencia de una estrategia clara (que el Ministerio de
Asuntos Exteriores no era capaz de imponer y que interesaba poco a la
Presidencia del Gobierno), en lugar de reforzarse, los dos organismos
tendan a debilitarse mutuamente. As pues, la coordinacin entre desa-
rrollo y seguridad ha sido ms predicada que practicada.
Lo mismo puede decirse sobre desarrollo y diplomacia. Tras la crisis

de las vallas en Ceuta y Melilla en 2005 y la crisis de los cayucos en
2007, cuando las islas Canarias se vieron desbordadas por la llegada de 24. Vase Project on Justice in Times
30.000 inmigrantes subsaharianos, el Gobierno intent responder impli- of Transition (PJTT). Lessons
cando al conjunto del Gobierno. Los ministerios de Sanidad, Transportes, Learned on regional Peace-building:
Interior, Defensa y Cooperacin para el Desarrollo se vieron obligados a the Experiencee of the Central
American Peace Process, marzo
hacer frente a esta situacin de forma conjunta. Sin embargo, no fue el 2006.
Ministerio de Asuntos Exteriores el que asumi la coordinacin, como 25. Entrevistas realizadas por los auto-
cabra esperar, sino la entonces vicepresidenta la que estableci unas res, Madrid, junio de 2012.

49
estructuras de coordinacin ad hoc que no consiguieron sobrevivir o
institucionalizarse una vez resuelta la crisis. El Gobierno espaol tam-
bin foment la intervencin multilateral para reforzar los mecanismos
de cooperacin europeos de proteccin de las fronteras exteriores de
la Unin (en particular por medio de la actuacin de FRONTEX). En el
marco de una nueva diplomacia migratoria, se present un Plan de
Espaa ha mantenido Accin para frica Subsahariana y se impuls, con apoyo franco-marro-
tres culturas que qu, la celebracin en Rabat de la Conferencia Ministerial Euro-Africana
no interactan. sobre Migracin y Desarrollo donde se trataron simultneamente temas
de cooperacin en materia de migracin regular, el control de la inmigra-
Diplomticos, militares
cin irregular y el desarrollo de los pases de origen (Pinyol, 2008).
y cooperantes abordan
los mismos temas con No obstante, algunas voces crticas calificaron este episodio como el
prismas diferentes, sin naufragio de una poltica (Ruiz Miguel, 2006), arguyendo que se ins-
trumentalizaba la poltica migratoria y se manipulaban los criterios de
que haya nadie por
cooperacin para el desarrollo para reducir el coste poltico de la crisis. Una
encima de ellos que vez ms, Espaa dio absoluta prioridad a la seguridad y lleg a acuerdos
les diga hasta qu disfrazados de diplomacia migratoria con los gobiernos amigos de la
punto sus diferentes regin, es decir, aquellos que aceptaban la repatriacin de sus ciudadanos
(Pinyol, 2008).
visiones podran
complementarse Al no haber conseguido integrar las tres D de forma espontnea, en
2010 Espaa opt por un modelo de planificacin. En la redaccin de
su Estrategia Espaola de Seguridad, los funcionarios de la Presidencia
del Gobierno realizaron varias visitas al Reino Unido y a otros pases para
estudiar sus experiencias. Les interesaba, en particular, la Unidad de
Estabilizacin, cuyo cometido primordial era asegurar una integracin
fluida de los tres pilares en Afganistn y que agrupaba a personal de los
tres departamentos (militares, diplomticos y cooperantes del DFID el
Departamento de Desarrollo Internacional) del Reino Unido. Tambin
haba un gran inters en la cuestin de las capacidades civiles en materia de
crisis. Tras un crtico informe publicado por el European Council on Foreign
Relations en 2009, en el que se exponan las debilidades de los estados
miembros de la UE a la hora de formar, desplegar y recabar informes de
sus capacidades civiles, la Comisin de Asuntos Exteriores espaola aprob
una resolucin haciendo un llamamiento para que el Gobierno mejorara la
coordinacin y la integracin de capacidades civiles en su poltica exterior
(Korski y Gowan, 2009).
Sin embargo, este intento por importar buenas prcticas qued truncado
con los cambios polticos y unos recortes presupuestarios que, como hemos
visto, tenan un efecto desigual en los presupuestos de cooperacin y de
defensa. En lugar de tres pilares, Espaa ha mantenido tres culturas que
no interactan. En otras palabras, diplomticos, militares y cooperantes
abordan los mismos temas con prismas diferentes, sin que haya nadie
por encima de ellos que les diga hasta qu punto sus diferentes visiones
podran complementarse.
Las tres D en la prctica: la respuesta espaola a la

Primavera rabe
Si el proceso de ensayo y error en Afganistn ha permitido que las agen-

cias de desarrollo y los efectivos militares reconozcan su interdependencia,
los acontecimientos que se estn produciendo en los pases del sur del

50
Mediterrneo deberan reforzar la lgica de una accin diplomtica y de
desarrollo mutuamente beneficiosa. La Estrategia Espaola de Seguridad
elaborada por Solana en 2011 destacaba que la paz y la prosperidad en los
pases del sur del Mediterrneo eran esenciales para la seguridad espaola y
europea. El documento defenda el inters de una respuesta espaola coor-
dinada a los cambios polticos en la regin, sosteniendo que el desarrollo
democrtico, econmico y social, en consonancia con las expectativas de la La AECID ha sido la
poblacin local, poda ser una oportunidad para aumentar la estabilidad en que ha llegado ms
la regin y limitar los flujos migratorios de quienes pretenden escapar de las lejos intentando
desigualdades sociales y econmicas de sus pases.
ofrecer una respuesta
Esto contrasta con las escasas menciones a la Primavera rabe en la estratgica a la
Directiva de Defensa Nacional de 2012, que se limita a advertir de el Primavera rabe,
incremento de la inestabilidad en nuestro entorno cercano y la necesidad llevando a cabo
de disponer de mecanismos de disuasin. Las imprecisas referencias al
ejercicios ex-ante
terrorismo yihadista, encapsuladas dentro de la categora de actores no
estatales contrasta con la complejidad de los retos en materia de segu- a partir de una
ridad en el Magreb y el Sahel (Barn, 2012). En esta regin se impone serie de revisiones
una visin de la seguridad que va ms all de la lgica militar y, a ttulo de de polticas de sus
ejemplo, la reforma del sector de la seguridad se perfila cada vez ms como
contrapartes britnica y
un mbito en que podra producirse una coordinacin eficaz de las tres D.
Tras haber dirigido con xito misiones de reforma del sector de la seguridad estadounidense
en Guinea Bissau y haber participado en otras en el Lbano, Espaa puede
brindar una experiencia valiosa en este campo.
Espaa tambin disfruta de una larga trayectoria de cooperacin para el

desarrollo, con una reputacin internacional en el mbito de la igualdad de
gnero, los servicios de salud y el Estado de derecho. En efecto, la AECID ha
sido la que ha llegado ms lejos intentando ofrecer una respuesta estratgi-
ca a la Primavera rabe, llevando a cabo ejercicios de reflexin estratgica
a partir de una serie de revisiones de polticas de sus contrapartes britni-
ca y estadounidense. Del Reino Unido se estudi la Revisin de la Ayuda
Multilateral y Bilateral llevada a cabo por su agencia de cooperacin (DFID)
de marzo de 2011 y su Estrategia de Partenariado rabe elaborada con-
juntamente con el Ministerio de Asuntos Exteriores y de la Commonwealth
(FOC, en sus siglas en ingls) (DFID y UKaid, 2011). De los norteamericanos
se examin la Revisin Cuatrienal sobre Diplomacia y Desarrollo (QDDR, en
sus siglas en ingls) y la alianza conjunta USAID/Departamento de Estado
para fomentar el espritu emprendedor en Oriente Medio y el Norte de
frica.
El nombramiento de un diplomtico de carrera con una visin estratgica

clara al frente de la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para
el Desarrollo demuestra la determinacin de rentabilizar lo que queda del
menguante presupuesto para desarrollo26. En este sentido, la respuesta a
la Primavera rabe ser uno de los principales retos. La AECID reconoce
que acompaar los procesos de transicin en el Norte de frica exige un
apoyo sostenido y no acciones ad hoc. La visin debe ser a largo plazo
(sin excluir proyectos a corto plazo de impacto rpido) y ello supo-
ne cierto grado de planificacin de riesgos y contingencias, ya que las
transiciones no son procesos lineales ni estn a salvo de posibles sabo-
teadores (Stedmann, 1997).
Las medidas cuantitativas adoptadas por el anterior Gobierno incluyen un 26. Entrevistas con representantes de la
compromiso de aportar 300 millones de euros para el Banco Europeo de AECID, octubre de 2012.

51
Inversiones (BEI), de los que 100 millones de euros se han desembolsado
para apoyar a pequeas y medianas empresas. Los 200 millones de euros
restantes deben aportarse a un instrumento multidonante ms amplio
para promover iniciativas del sector privado y modernizar las economas
de la cuenca sur del Mediterrneo. El Gobierno actual tambin ha inten-
tado ofrecer una respuesta cualitativa: a finales de 2012, el MAEC y la
Espaa deber AECID lanzaron oficialmente el Programa MASAR (equivalente espaol
demostrar que sus del Arab Partnership del Reino Unido que fue elaborado conjuntamente
esfuerzos renovados entre DFID/FCO), en el que se expone cmo prev acompaar y apoyar
los procesos de gobernanza democrtica en la regin27. Con un presu-
de cooperacin en la
puesto inicial de cinco millones de euros para el perodo 2012-2013,
regin rompen con el MASAR se centra en dos prioridades: reforzar las instituciones pblicas y
apoyo incondicional la capacitacin de actores de la sociedad civil.
prestado anteriormente
Debido a los recortes presupuestarios de ms del 50%, la Agencia se ha
a los regmenes
visto obligada a reducir significativamente la cooperacin bilateral con
autoritarios cada uno de los pases y a articular respuestas en clave regional. En los
prximos cuatro aos, se cerrarn las oficinas de Argelia, Tnez, Egipto,
Jordania, Siria y Lbano. Quedarn, as, oficinas en Marruecos, Mauritania
y Palestina; y la oficina de El Cairo se convertir en sede regional. La
eleccin de determinados pases a expensas de otros es sin duda una
decisin poltica, y queda por ver cmo conciliar Espaa su deseo de
protagonismo a la hora de apoyar los procesos de transicin con una
severa reduccin de presencia fsica en esos pases. En paralelo, como
sucede con otros pases activos en la regin, Espaa deber demostrar
que sus esfuerzos renovados de cooperacin en la regin rompen con el
apoyo incondicional prestado anteriormente a los regmenes autoritarios.
Como afirm recientemente un representante de la AECID, el objetivo es
ms por ms en lugar de ms para Morsi (o, ya puestos, cualquier
otro jefe de Estado o primer ministro de la regin)28.
Es demasiado pronto para juzgar si el Programa MASAR tendr xito o

si las expectativas que suscita son demasiado ambiciosas. Lo cierto es
que el proceso de disear, implementar y coordinar la respuesta espa-
ola a la Primavera rabe es casi tan importante como los resultados.
Una visin estratgica global y un enfoque coordinado entre ministerios
son elementos esenciales para que esta iniciativa tenga xito. La crisis
econmica puede impedir que Espaa disponga de recursos financieros
significativos, pero el pas puede tener una visin abierta en trminos de
mercados y movilidad. Esta postura exigir actuar con valenta ya que
puede implicar decisiones impopulares y sacrificios a corto plazo en un
contexto econmico difcil, pero ofrece una estrategia que es coherente
a largo plazo (Echage y Manrique, 2012). El apoyo brindado hasta la
fecha por Espaa a los dilogos con los socios meridionales con vistas
a establecer asociaciones de movilidad es un indicio esperanzador. Este
enfoque debe mantenerse y apoyarse mediante el reconocimiento de
que la movilidad puede beneficiar no solo a los socios de sur sino tam-
bin a los pases de la UE. La bsqueda del inters mutuo en polticas de
27. Lanzamiento oficial del Programa
migracin, fomentando los contactos en la sociedad civil y las empresas,
MASAR de acompaamiento a los no solo contribuye al desarrollo econmico y social en ambas orillas del
procesos de gobernanza democr- Mediterrneo, sino que tambin puede establecer una red de contactos
tica en el mundo rabe, AECID, 19 personales que complemente y, en ocasiones, sirva de contrapeso a las
de diciembre de 2012.
28. Representantes de la AECID, reunin
relaciones entre estados. Dicho esto, el xito de la poltica exterior en la
de coordinacin, El Cairo, 29 de regin depender de que exista una visin estratgica que la gue y de
noviembre de 2012. un enfoque coordinado del Gobierno que la refuerce.

52
Conclusiones y recomendaciones
Si bien la poltica exterior de Espaa aspira formalmente a integrar de

manera eficaz las tres D, en la prctica, los tres pilares todava se desplie-
gan, en gran medida, en paralelo con poco margen de solapamiento. La
ausencia de un enfoque de todo el Gobierno ha disminuido su eficacia
como actor en materia de poltica exterior y, en mejor algunos casos, se Los distintos
ha complementado con experiencias aisladas de ensayo y error que han departamentos de
permitido algunas sinergias intergubernamentales. la Administracin
deberan ser como las
Como se ha destacado a lo largo de este captulo, la necesidad de que cada
ministerio reflexione y planifique de forma regular y ordenada su propia piezas de un mecano
estrategia es una condicin imprescindible para un enfoque coordinado cuya disposicin puede
eficaz de la poltica exterior. Estos documentos se beneficiaran de una visin variar peridicamente
estratgica de la Presidencia del Gobierno y de un plan integral en materia
al servicio de un
de poltica exterior. Dichos documentos deberan ser fruto de un proceso
inclusivo, transparente y consultivo entre los ministerios respectivos. El actual determinado objetivo
Gobierno podra aprovechar los exhaustivos informes existentes, como la
Estrategia Espaola de Seguridad y la Estrategia de Construccin de la Paz, y
valorar el proceso de consultas interministeriales que desemboc en su ela-
boracin en vez de descartarlos por tener su origen en el anterior Gobierno.
Si bien la Estrategia Espaola de Seguridad proporciona el marco conceptual
normativo para los tres pilares de una poltica exterior eficaz, idealmente el
grado de solapamiento entre las tres D del diagrama de Venn debera estar
presente de manera generalizada y articularse en otros documentos.
El ejecutivo debera intentar proporcionar un liderazgo estratgico claro,

ofreciendo una visin y un plan para los esfuerzos combinados de sus
ministerios destinados a alcanzar esa visin. Los distintos departamentos
de la Administracin deberan ser como las piezas de un mecano cuya
disposicin puede variar peridicamente al servicio de un determinado
objetivo. Ni la diplomacia ni la cooperacin para el desarrollo deberan
sacrificarse sino ms bien desplegarse de una manera estratgica para
reforzar la accin exterior. El proceso de ensayo y error en Afganistn ha
permitido que las agencias de desarrollo y los efectivos militares reconoz-
can su interdependencia. En este momento, los cambios polticos en el
sur del Mediterrneo deberan reforzar la lgica de una accin diplom-
tica y de desarrollo mutuamente beneficiosa. Espaa no debera permitir
que su poltica hacia el Mediterrneo est dominada por la lgica militar
o por un nfasis desproporcionado en la migracin.
En el actual clima de austeridad econmica en el pas, la poltica exterior

no debera ser vctima de un cortoplacismo miope. La cooperacin para
el desarrollo, por ejemplo, debe recelar de la presencia abusiva del sec-
tor privado y de un cambio en la definicin de desarrollo que se aparte
del concepto de desarrollo humano segn se define en los Objetivos del
Milenio. A cambio, debera abrazar un concepto cada vez ms aceptado
de desarrollo econmico cuyos beneficios supuestamente beneficiarn
al conjunto de la poblacin (Olivi y Prez, 2013). De un modo similar,
el Gobierno espaol debe preguntarse si, al someter a su Ministerio de
Asuntos Exteriores y de Cooperacin a los recortes ms drsticos, lo que
est haciendo es tirar piedras contra su propio tejado. En trminos glo-
bales, el presupuesto de desarrollo, incluso si debiera acercarse al muy
loado hito del 0,7%, sigue siendo exactamente eso, un punto decimal
en el gasto global del Gobierno.

53
Por lo que respecta al contenido de estos programas, la AECID ha sido
criticada anteriormente por promover solo intereses blandos como
los derechos de acceso al agua, los servicios de salud, los derechos de
gnero o la soberana alimentaria, frente a otros pases europeos que
estn dispuestos a adoptar una lnea mucho ms estricta en materia de
derechos humanos29. Si bien es cierto que diferentes actores con dife-
rentes recursos y diferentes conocimientos contribuyen a una agenda de
desarrollo integral, Espaa no debera eludir cuestiones como el fomento
de la democracia y de los derechos humanos en su cooperacin con
terceros pases. Esto le permitira granjearse un mayor respeto entre sus
homlogos europeos y tambin entre sus socios locales.
Por ltimo, en un momento en el que todos los ministerios observan con

recelo los recortes que sufre cada uno de ellos, el Gobierno debera con-
siderar qu mensaje est transmitiendo cuando recorta ms de la mitad
del presupuesto del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperacin
frente a los recortes mnimos experimentados por el Ministerio de
Defensa. La cooperacin para el desarrollo no debera ser un ejercicio de
suma cero en el que el avance de unos se haga en detrimento de otros
(Prez Gonzlez y Fanjul, 2012). Y, sin embargo, la disparidad entre la
severidad de los recortes en los diferentes departamentos, sumada a la
conviccin del Gobierno de que el prestigio en el exterior proceder de
las exportaciones y de una venta eficaz de la Marca Espaa apunta a
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56
Tnez despus de Ben Ali: el desembarco de la
cooperacin internacional

Coordinador de Investigacin, CIDOB
L
El autor agradece el apoyo presta-
a cada del rgimen de Ben Ali representa un punto de inflexin do por Blanca Burillo y Mehdi Ben
en la historia contempornea de Tnez y en la evolucin de los Youssef en la realizacin del trabajo
sistemas polticos rabes, as como en las estrategias de los actores de campo y la elaboracin del pre-
sente captulo, as como a todas las
internacionales en el mbito del fomento de la democracia, los dere- personas entrevistadas por la valiosa
chos humanos y la cooperacin en materia de seguridad en esta regin contribucin que han supuesto sus
observaciones y su anlisis.
del mundo. Desde 2011, el nmero de actores internacionales que han
apoyado la transicin de Tnez a la democracia se ha multiplicado, el
volumen de los recursos financieros ha aumentado rpidamente y el
alcance de la cooperacin se ha ampliado. El propsito de este captulo
es analizar el modo en el que los actores internacionales han reorientado
sus polticas en Tnez y cmo estn explorando nuevas vas de coope-
racin que eran inconcebibles bajo el rgimen de Ben Ali. Ahora ya no
resulta tan contradictorio como antes apoyar la consolidacin democr-
tica y mejorar la cooperacin en materia de seguridad. En este sentido,
uno de los principales retos que tienen ante s los donantes internaciona-
les consiste en asegurar que la cooperacin con las nuevas autoridades
legtimas en el mbito de la seguridad sea coherente con la defensa de
los derechos humanos y el apoyo a la transicin democrtica.
1. En relacin con la naturaleza del
rgimen poltico tunecino con Ben
Amistades peligrosas: relaciones ntimas con el Ali, vanse Camau y Geissier (2003);
rgimen de Ben Ali Hibou (2011); Ben Romdhane
(2011) y, sobre la poltica de la UE
respecto a este pas, vanse Sadiki y
A pesar de las graves violaciones de los derechos humanos y de la Powel (2010) y Van Hllen (2012).
naturaleza cada vez ms represiva y autoritaria del rgimen de Ben 2. Desde los aos noventa, Tnez se
ha convertido en un importante
Ali, la mayora de los actores internacionales, en particular Estados pas de trnsito migratorio. En abril
Unidos y la Unin Europea, cultivaron excelentes relaciones con el de 2008, Francia y Tnez firma-
anterior rgimen tunecino, y ensalzaron el comportamiento econmi- ron un acuerdo relativo a la gestin
co de Tnez y la calidad de su sistema social y educativo. El rgimen concertada de la migracin y el
desarrollo solidario (Di Bartolomeo
intentaba justificar su autoritarismo invocando su carcter reformista y et al., 2010). La UE tambin ha
modernista, y subrayando, por ejemplo, el considerable avance de los promovido una mejor cooperacin
derechos de las mujeres en el pas en relacin con otros pases rabes1. entre Tnez e Italia mediante la
Desde la perspectiva de las capitales europeas, la imagen de Tnez era puesta en marcha del programa
EU-MESURE-Migrations en Scurit
la de un pas prspero y un socio leal en la lucha contra el radicalismo (2006/120-093) TnezItalia
y el terrorismo y en la gestin de los flujos migratorios2. Los actores (1.718.465,95 / 1.374.772,76)
internacionales no tuvieron en cuenta el recrudecimiento del malestar (Comisin Europea, 2007a).
57
popular (pocos prestaron atencin a los enfrentamientos entre trabajado-
res y fuerzas de seguridad en la zona minera de Gafsa en 2008), ni tan
siquiera cuando se filtraron algunas de las revelaciones de Wikileaks en
20103. El rgimen tambin consigui manipular las estadsticas naciona-
les, ocultando las crecientes disparidades sociales y regionales en el pas.
De hecho, muchos tunecinos que viven en zonas de clase media-alta en
ciudades costeras acaban de descubrir la existencia de otro Tnez, el de
las provincias ms desfavorecidas del centro-oeste del pas que se rebela-
ron contra el rgimen de Ben Ali y los quartiers sensibles en donde est
empezando a arraigar el salafismo radical.
Antes de la revolucin, pocos pases tenan una presencia importante

3. En uno de los cables, la embajada en Tnez y todava eran menos los que haban desarrollado polticas
de Estados Unidos en Tnez descri- de cooperacin a largo plazo destinadas a este pas, debido a la menor
ba el rgimen de Ben Ali como un
estado policial, donde existe poca
importancia estratgica de Tnez en relacin con otros pases rabes y
libertad de expresin o de asocia- a los obstculos impuestos por las administraciones locales a la hora de
cin y con graves problemas en el desarrollar proyectos y actividades en mbitos sensibles. Entre los actores
mbito de los derechos humanos,
europeos, solo las instituciones de la UE y algunos estados miembros
que confa en la polica para con-
trolar y centrarse en preservar el (Francia, Italia, Alemania y Espaa) han desarrollado proyectos a largo
poder. La corrupcin en el crculo plazo en Tnez. Dos de ellos, Francia e Italia, eran considerados, no obs-
ms allegado al rgimen est cre- tante, claros defensores del rgimen tunecino.
ciendo. Incluso los tunecinos de a
pie son ahora muy conscientes de
ello, y las quejas se estn recrude- Durante dcadas, Tnez ha mantenido excelentes relaciones con la UE.
ciendo. Cable de Wikileaks sobre En el marco del Proceso de Barcelona, Tnez fue el primer pas que firm
la posicin ambivalente de Tnez un Acuerdo de Asociacin (julio de 1995). La zona de libre comercio se
en la poltica exterior de Estados
Unidos clasificado por el embajador
complet en 2008 y el pas percibi una parte significativa (12%) del
de Estados Unidos en Tnez Robert total de los fondos destinados a apoyar a los pases mediterrneos4. La
F. Godec (17.07.2009, 16:19, US UE hizo hincapi en la capacidad de absorcin de Tnez, gracias al saber
Embassy, Secret Section) en The hacer de la Administracin tunecina (Comisin Europea, 2007b: 17).
Guardian.
4. En efecto, Tnez recibi una mayor
Presentado por la UE como un pas reformista, en particular en el mbito
proporcin de fondos MEDA (el econmico, el 4 de julio de 2005, Tnez fue uno de los primeros cinco
12%) en relacin con el tama- pases del sur del Mediterrneo que adopt un Plan de Accin en el
o de su poblacin (el 5% de marco de la Poltica Europea de Vecindad (PEV).
los beneficiarios potenciales). En
el perodo 1995-2005, la asigna-
cin de los programas MEDA era El Gobierno tunecino, respaldado por algunos pases europeos, como
la siguiente: el 32% estaba des- Espaa, Francia e Italia, aspiraba a establecer un estatuto avanzado
tinado a apoyar la gobernanza
con la UE similar al acordado con Marruecos en 2008. Las negociaciones
institucional y macroeconmica, el
25% a cooperacin econmica y con Tnez se desarrollaron a partir de 2010, y solo cuando la represin
al sector privado, el 24% a progra- se acercaba a su mximo nivel, en enero de 2011, un grupo de eurodi-
mas sociales, el 16% a desarrollo putados pidi que se interrumpiera el proceso5. En trminos generales, el
medioambiental y rural y el 3% a
Parlamento Europeo era mucho ms crtico con el anterior rgimen que
medios de comunicacin y justicia.
(Comisin Europea, 2007b). el resto de las instituciones europeas y fue quien solicit a la Comisin
5. Parlamento Europeo, 2011 Tunisia: Europea y al Consejo de la UE que aumentaran la presin sobre el rgi-
EP Magreb delegation calls for inde- men tunecino en materia de derechos humanos6.
pendent inquiry into deadly riots,
11.01.2011.
6. Por ejemplo, el 14 de junio de La imagen de la UE en Tnez tambin se conform a partir de la
2006, varios grupos del Parlamento actitud variable de la delegacin de la UE hacia cuestiones pol-
Europeo adoptaron una resolucin ticas. De 2002 a 2006, con Marc Pierini al frente, la delegacin
comn para llamar la atencin
del Consejo y de la Comisin en
destac por defender abiertamente los derechos humanos, y critic
relacin con la violacin de los pblicamente algunas de las polticas del rgimen. Su sucesor, Adrianus
derechos humanos ejercida contra Koetsenruijter, opt por una actitud menos beligerante. Durante el
activistas y observadores interna- tiempo en el que estuvo al frente de la delegacin, esta decidi res-
cionales por el rgimen de Ben
Ali (Parlamento Europeo, 2006,
taurar los lazos con las autoridades para permitir a la UE desarrollar
Propuesta de Resolucin Comn, programas en reas menos sensibles, pero que pudiesen garantizar la
14/6/2006, RC\619771EN.doc). presencia de la UE en el pas.
Tnez despus de Ben Ali: el desembarco de la cooperacin internacional

58
La percepcin que se tena de la UE en Tnez vena determinada por
las polticas y las actitudes de los estados miembros ms grandes.
Francia, la antigua potencia colonial, era percibida, en gran medida,
como firme defensora del anterior rgimen. Como afirm Jacques
Lanxade, antiguo embajador que prest servicio en Tnez en los aos
noventa, desde 2000, la poblacin vea cmo el rgimen tunecino
se iba replegando en una semidictadura, pero no reaccionamos. (...) Los tunecinos de
Mantuvimos el apoyo pblico al rgimen atendiendo a intereses econ- a pie tenan una
micos, porque pensbamos que Ben Ali deba desempear un papel en imagen global positiva
la lucha contra los islamistas7. Algunos eminentes polticos franceses
de Espaa y los
tambin ensalzaron la naturaleza reformista del rgimen, sin prestar
atencin a las violaciones de los derechos humanos. Nicolas Sarkozy, activistas que haban
por ejemplo, afirm en 2008 que en Tnez poda haber problemas de cooperado con la
derechos humanos, como tambin los haba en Francia, y sostuvo que AECID reconocen
el espacio de libertad se haba ampliado en el pas8. Por el contrario,
su implicacin en
algunos activistas franceses de la sociedad civil y algunos miembros de
partidos polticos, a ttulo individual, se volcaron en denunciar la situa- cuestiones sensibles
cin poltica en Tnez y mantuvieron estrechos lazos de cooperacin como la desigualdad de
con ONG independientes. gnero o los derechos
sociales y laborales
Las relaciones entre Tnez y los dems estados miembros no alcanzaron
el mismo nivel, exceptuando, tal vez, a Italia. Por razones de proximidad
geogrfica y, ms recientemente, por la necesidad de cooperar en el
control de los flujos migratorios, el Gobierno italiano desarroll con-
tactos polticos y tcnicos permanentes con las autoridades tunecinas.
Alemania, un pas que actualmente est muy presente en el Tnez pos-
revolucionario, tambin llev a cabo actividades en este pas antes de
la revolucin. Sus agencias de cooperacin, as como las fundaciones
polticas, contaban con oficinas y proyectos en Tnez y eran capaces de
abordar cuestiones polticamente sensibles, como los derechos sociales y
laborales. Otros pases, como los Pases Bajos y los estados escandinavos,
no tenan programas de igual calado en Tnez, pero eran percibidos
como los actores ms receptivos a las reivindicaciones de la oposicin
tunecina durante el rgimen de Ben Ali.
Espaa se encontraba en una posicin intermedia. Las autoridades

espaolas no denunciaron abiertamente las violaciones de los derechos
humanos en Tnez. Los opositores polticos no consideraban aliados
ni al Gobierno de Espaa ni a su Embajada en Tnez y situaban con
frecuencia a Espaa en la misma categora que a Francia e Italia. Sin
embargo, los tunecinos de a pie tenan una imagen global positiva de
Espaa y los activistas que haban cooperado con la Agencia Espaola
de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (AECID) reconocen su
implicacin en cuestiones sensibles como la desigualdad de gnero
o los derechos sociales y laborales. Espaa contaba con una Oficina
Tcnica de Cooperacin en Tnez que mantena contactos perma-
nentes con el sindicato tunecino UGTT (Unin General Tunecina del
Trabajo) y con organizaciones independientes de la sociedad civil, 7. Vase France Seen Wary of
Interfering in Tunisian Crisis. The
como la Asociacin de Mujeres Tunecinas para la Investigacin y el New York Times, 16.01.2011.
Desarrollo (AFTURD) y la Asociacin Tunecina de Mujeres Demcratas 8. Vase Tunis, la France dfend
(ATFD) que formaban parte de la lista negra del rgimen de Ben Ali. En son unclaire civile, pas les droits de
el Documento de Estrategia Pas 2005-2008, Espaa reconoca la difi- lhomme. Le Monde, 29.04.2008.
9. Ministerio de Asuntos Exteriores
cultad de llevar a cabo proyectos en los mbitos de gobernabilidad o y de Cooperacin de Espaa y
derechos humanos al no existir ninguna voluntad de apropiacin por AECID, Documento de Estrategia
parte del Gobierno tunecino en esta materia9. Pas 2005-2008, p. 8.

59
En trminos cuantitativos, el importe de la Ayuda Oficial al Desarrollo
aument considerablemente en 2009 y 2010, debido principalmente a los
crditos FAD concedidos a Tnez por el Ministerio de Industria y Energa
para ampliar los parques elicos en la ciudad nortea de Bizerte, y para
financiar proyectos de ahorro de energa. Durante estos aos, el importe
asignado a actividades destinadas a apoyar la gobernabilidad o la igualdad
de gnero prcticamente no super el 1% del presupuesto10. A pesar de
ello, polticos y activistas de la sociedad civil tunecina, as como diplomticos
de otros pases destinados en Tnez, asocian Espaa con estas actividades.
Grfico 1. Evolucin prevista de la AOD bilateral bruta para Tnez (2007-2011, en

millones de euros)
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
2007 2008 2009 2010 2011
Fuente: Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperacin (2011) Plan Anual de Cooperacin

Internacional 2011, Madrid (aprobado por el Consejo de Ministros del 4 de marzo de 2011).
Los europeos eran particularmente activos en Tnez pero no eran los ni-
cos. Las agencias de cooperacin de Estados Unidos, las Naciones Unidas,
Canad y Japn estaban presentes en el pas y, al igual que sus homlogos
europeos, se enfrentaron tambin a mltiples dificultades a la hora de
abordar cuestiones que las autoridades tunecinas podan considerar sen-
sibles. Por ejemplo, el PNUD se enfrent a obstculos en el desarrollo de
programas que demostraban la existencia de pobreza en el pas, ya que
pona en duda el milagro econmico que el Gobierno tunecino pretenda
proyectar.
En el caso de Estados Unidos, algunas organizaciones no gubernamen-

tales empezaron a establecer relaciones con activistas polticos y sociales
tunecinos, complementando as los programas gestionados por agen-
cias gubernamentales norteamericanas. A ttulo de ejemplo, el National
Democratic Institute (NDI) organiz talleres y sesiones formativas para
partidos polticos fuera del pas. Tambin cabe mencionar las actividades
del Center for the Study of Islam and Democracy (CSID) de Washington,
10. Ministerio de Asuntos Exteriores y
de Cooperacin de Espaa y AECID
presidido por el tunecino Radwan Masmoudi, que ha contribuido a abrir
Seguimiento del PACI 2010, 22 de un espacio informal para los contactos entre la direccin de Ennahda y
noviembre de 2011. actores polticos estadounidenses.

60
A pesar de los valientes intentos de algunas personas (como Marc
Pierini), algunas organizaciones no gubernamentales (como el NDI, las
fundaciones polticas alemanas y activistas europeos pro derechos huma-
nos) y algunos actores del mbito de la cooperacin internacional (como
la Oficina Tcnica de Cooperacin espaola en Tnez) para abrir una
brecha en la defensa de los derechos humanos y las libertades civiles, la
gran mayora de la comunidad internacional permaneci silenciosa ante A pesar de los valientes
la regresin autoritaria en Tnez. Le dieron la espalda a las reivindica- intentos de algunas
ciones de los activistas y cerraron los ojos ante recurrentes violaciones personas, algunas
de los derechos humanos. Se dio prioridad a la seguridad (entendida
organizaciones no
como estabilidad poltica y cooperacin en la lucha contra el terrorismo
y el control de la migracin), en detrimento de los derechos humanos gubernamentales
y la democracia. Por consiguiente, salvo algunas loables excepciones, y algunos actores
la mayora de los proyectos de cooperacin desarrollados por donantes del mbito de
internacionales hasta 2011 se centraron en mbitos menos sensibles,
la cooperacin
como apoyo presupuestario y otros programas de ayuda econmica, evi-
tando cruzar las lneas rojas del rgimen. internacional para
abrir una brecha en
la defensa de los
Tnez despus de la revolucin: en el punto de mira de derechos humanos y
los donantes internacionales
las libertades civiles,
Durante la revuelta popular en Tnez (18 de diciembre 2010 al 14 de enero la gran mayora
2011), la mayora de los actores internacionales no se atrevieron inicialmen- de la comunidad
te a denunciar la represin contra los manifestantes. Francia fue incluso
internacional
ms lejos y Michelle Alliot-Marie, entonces ministra de Asuntos Exteriores,
ofreci el savoir-faire francs y envi gas lacrimgeno a los regmenes arge- permaneci silenciosa
lino y tunecino para controlar las manifestaciones11. El ministro italiano de ante la regresin
Asuntos Exteriores tambin hizo unas declaraciones muy polmicas dos das autoritaria en Tnez
antes de la cada de Ben Ali. Conden la violencia pero, al mismo tiempo,
expres la solidaridad de Italia con el Gobierno tunecino, sosteniendo que
se trataba de un pas en el que el terrorismo se haba cobrado un alto pre-
cio en derramamiento de sangre12.
La UE tambin fue objeto de crticas por su lentitud a la hora de reaccionar

ante los acontecimientos. Por ejemplo, mientras Hillary Clinton hizo una
declaracin el 14 de enero, pocas horas despus de la cada y huida de
Ben Ali, con un llamamiento a la celebracin de elecciones libres y justas 11. Vase Tunisie: les propos effrayants
y afirm que haba llegado la hora de una transicin significativa (US dAlliot-Marie suscitent la polmi-
Department of State, 2011), Catherine Ashton y Stefan Fle esperaron que. Le Monde, 13.01.2011
12. Vase declaraciones de Frattini
hasta el 17 de enero antes de hacer pblica una declaracin en trminos
en Tnez: deben condenarse
similares (Comisin Europea, 2011). Ante las crticas por la lentitud de su todas las formas de violencia, pero
respuesta, algunos funcionarios comunitarios subrayaron que, para lo que debemos apoyar al Gobierno fren-
es habitual en la UE, el cambio de su poltica hacia Tnez fue rpido y se te al terrorismo, afirma Frattini,
Ministerio de Asuntos Exteriores de
implantaron una serie de instrumentos para apoyar las transiciones demo- Italia, 12.01.2011.
crticas. Los funcionarios comunitarios sealaron que el reto era incluso 13. La UE tambin debera combatir
mayor teniendo en cuenta, por una parte, que se trataba de la primera dos de sus carencias tradicionales:
gran crisis a la que tena que hacer frente el Servicio Europeo de Accin escasa flexibilidad y coordinacin
insuficiente. Los procedimientos
Exterior, recientemente creado, y, por otra, que la UE y algunos de sus burocrticos deberan simplificar-
estados miembros estaban enfrentndose a importantes restricciones pre- se para reducir la proporcin de
supuestarias13. fondos que finalmente benefician
a consultoras extranjeras y poder
reaccionar rpidamente ante los
Esta respuesta se produjo en el marco de una revisin ms amplia de cambios que se produzcan en el
la Poltica Europea de Vecindad, que por un lado subrayaba la necesi- terreno. Entrevistas realizadas en
dad de edificar una democracia slida, asegurando un desarrollo y un Tnez, junio de 2012.

61
crecimiento econmico inclusivos y sostenibles, y por otro reforzaba la
condicionalidad mediante el principio de ms por ms y menos por
menos, dependiendo del compromiso de las autoridades responsables
en la implantacin de reformas polticas. Estas orientaciones se reflejaron
en dos comunicados de la Comisin Europea y de la Alta Representante
tituladas Asociacin para la democracia y la prosperidad con los pases
del Mediterrneo meridional (marzo de 2011) y Una nueva respuesta a
una vecindad cambiante (mayo de 2011).
Por lo que respecta a los nuevos instrumentos, el Programa SPRING

(Apoyo al Partenariado, la Reforma y el Crecimiento Inclusivo) es un
programa en el que participan mltiples pases y que est centrado en
los retos socioeconmicos y en la transicin democrtica. Se basa en la
flexibilidad del principio ms por ms y ha destinado 540 millones
de euros a Tnez, Egipto, Jordania y Marruecos desde 2011. Junto a
este programa, en septiembre de 2011, la UE lanz el Instrumento de
Financiacin para la Sociedad Civil de la Poltica de Vecindad, con el
fin de fortalecer la capacidad de la sociedad civil, apoyar las reformas y
reforzar la rendicin pblica de cuentas, con un presupuesto total de 22
millones de euros. Adems, se constituy el Grupo de Trabajo UE-Tnez,
a fin de asegurar una mejor coordinacin entre las autoridades tuneci-
nas, las instituciones europeas y otros actores internacionales dispuestos
a apoyar la transicin. La UE duplic los fondos que haba asignado a
Tnez en el ao 2011, hasta los 160 millones de euros aproximada-
mente, y los destin fundamentalmente a la recuperacin econmica,
la sociedad civil y la transicin democrtica. En 2012, la UE tambin
14. En una entrevista con varios perio-
distas tunecinos, la arrogante
concret nuevas acciones dirigidas a apoyar a las regiones y barrios ms
respuesta del embajador francs desfavorecidos, a la reforma de la justicia y al apoyo presupuestario.
recin designado, Boris Bouillon,
cuya misin era recuperar la ima-
Los estados miembros de la UE tambin modificaron sus polticas hacia
gen de Francia en el pas, provoc
una manifestacin que reuni a Tnez. Se pueden observar estrategias diferentes derivadas de tres facto-
centenares de tunecinos ante la res: el grado de implicacin hacia Tnez antes de la revolucin de 2011,
Embajada francesa para pedir su la reaccin inmediata ante dichos acontecimientos y la disponibilidad de
dimisin. Aunque el embajador
capacidades financieras y tcnicas. Cabe diferenciar cinco modelos:
Bouillon se disculp, al gobierno
francs le resulta difcil demostrar
su apoyo sincero a la transicin. La relacin especial de Francia. La antigua potencia colonial sigue
Vase Tunisie: le nouvel ambas- muy presente en Tnez, pero su imagen se ha deteriorado debido al
sadeur prsente ses excuses. Le
Nouvel Observateur, 20.02.2011.
apoyo de Francia al rgimen de Ben Ali. Los tunecinos son especial-
15. El 5 de abril de 2011, Italia y Tnez mente sensibles a cualquier movimiento procedente de Pars o de la
firmaron un acuerdo en el que se Embajada de Francia en Tnez, hasta el punto de haberse celebrado
contemplaba un determinado manifestaciones contra la actitud arrogante del embajador francs14.
nmero de repatriaciones diarias
de migrantes tunecinos que llega-
Una de las peculiaridades de la relacin franco-tunecina es el papel
ran a Italia a partir de esa fecha. desempeado por la dispora tunecina en Francia y por la lite tune-
El texto del acuerdo nunca se ha cina que ha recibido una educacin francesa (a la que en ocasiones se
hecho pblico, aunque se han men- alude como la Franco-Tunisie).
cionado cuotas de entre 30 y 60
repatriaciones al da. En el momen-
El modelo pragmtico. Italia es el ms claro exponente de la capacidad
to de la visita del subcomit ad hoc, de adaptar antiguos objetivos y antiguas formas de cooperacin a las
se suspendieron las repatriaciones nuevas circunstancias y a las nuevas autoridades tunecinas. Al igual
a Tnez. No se dio una explica-
que antes de la revolucin de 2011, la gestin de los flujos migratorios
cin clara de esta suspensin, pero
parecera que el acuerdo con Tnez es la mxima prioridad del Gobierno italiano. Tras algunas semanas de
tambin estableca una cuota mxi- incertidumbre y de caos (la crisis de Lampedusa), ambos pases firma-
ma (mencionndose la cifra de 800 ron un nuevo acuerdo en esta materia15.
personas), que se haba alcanza-
La influencia creciente de Alemania. Alemania era activa en Tnez
do en ese momento (Comisin
de Migraciones, Refugiados y antes de 2011 con proyectos de cooperacin multidisciplinarios y de
Poblacin, 2011). largo plazo. Una de las peculiaridades del modelo alemn es que esta

62
presencia no se limitaba al Gobierno federal, sino que contaba con
la implicacin de las fundaciones polticas, las cmaras de comercio y
un amplio elenco de actores privados. As pues, tras la revolucin, el
Gobierno y las organizaciones alemanas disponan de una buena red
de interlocutores y un amplio conocimiento para trabajar en este pas.
Eso ha permitido que la presencia alemana haya aumentado tras la
huida de Ben Ali no solo por la llegada de nuevas instituciones, sino Algunos pases
tambin porque las que ya estaban presentes han ampliado sus activi- decidieron poner en
dades y han aumentado sus recursos y su personal en Tnez. marcha iniciativas
El modelo de los recin llegados, que incluye a algunos estados
de cooperacin
miembros grandes, como el Reino Unido o Polonia, que no eran espe-
cialmente activos en Tnez antes de 2011, y a algunos pases ms al considerar que
pequeos que decidieron poner en marcha iniciativas de cooperacin Tnez poda ser
al considerar que Tnez poda ser una plataforma para promover la una plataforma
democracia y los valores liberales en el conjunto de la regin. Entre
para promover la
otras iniciativas, podramos mencionar el programa financiado por el
Reino Unido, el Arab Partnership, el apoyo de Bulgaria a la creacin democracia y los
de la cole Politique, varios programas de intercambio promovidos por valores liberales en el
Polonia o la colaboracin eslovaca y neerlandesa con la Foundation for conjunto de la regin
the Future para la puesta en marcha de actividades en Tnez con el
objetivo de apoyar la democracia y las reformas polticas.
Las vctimas de la crisis econmica. En este grupo se encuentran pases
como Espaa que, debido a sus actuales limitaciones presupuestarias,
no pueden aprovechar los proyectos que venan desarrollando. El
propsito tanto del anterior Gobierno socialista Jos Luis Rodrguez
Zapatero fue el primer jefe de Gobierno de los estados miembros de la
UE que visit Tnez tras la cada de Ben Ali como del actual Gobierno
del Partido Popular con la visita oficial del ministro de Asuntos
Exteriores, Jos Manuel Garca-Margallo, en marzo de 2012 es apoyar
la transicin democrtica. Espaa concedi un paquete de ayuda finan-
ciera adicional (300 millones de euros), canalizado principalmente a
travs de organizaciones multilaterales e instituciones financieras inter-
nacionales16. La Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el
Desarrollo tambin puso en marcha programas especficos para apoyar
a la sociedad civil y la reforma poltica en la regin del Mediterrneo.
No obstante, estos movimientos quedan eclipsados por los importantes
recortes en cooperacin para el desarrollo que han obligado a Espaa
a anunciar el cierre de su oficina permanente en Tnez.
Tras la cada de Ben Ali, la UE y algunos de sus estados miembros han

aumentado sus recursos financieros destinados a Tnez, pero, adems, el
nmero de actores dispuestos a apoyar la transicin a la democracia en
este pas tambin se ha multiplicado. Adems de los pases a ttulo indivi-
dual, las organizaciones privadas y las instituciones multilaterales enviaron
misiones a Tnez, abrieron nuevas oficinas y contrataron personal. Los
pases no comunitarios tambin siguieron una lnea similar. Una vez ms,
Estados Unidos fue especialmente rpido a la hora de invertir en el nuevo
Tnez a travs del Middle East Partnership Initiative (MEPI). Todo tipo de ini-
ciativas privadas acompaaron esta actuacin del Gobierno. Turqua es otro
de los pases que ha pasado a ser especialmente activo, mediante visitas de
alto nivel, misiones empresariales y la apertura de una oficina de la Agencia
Turca de Cooperacin Internacional (TIKA, en sus siglas en turco) en Tnez.
Los pases del Golfo, en particular Qatar, tambin estn presentes en Tnez 16. Vase Zapatero pide una transi-
en diversos mbitos, pero su presunto apoyo a partidos islamistas se ha cin pacfica en Egipto y Tnez.
convertido en un tema polmico en Tnez. El Pas, 02.03.2012.

63
La multiplicacin de actores internacionales viene motivada, en primer lugar,
por el atractivo de Tnez como ejemplo en el que el xito de una transicin
democrtica podra constituir un modelo positivo para el conjunto de la
regin. En segundo lugar, Tnez se considera una pgina en blanco donde
podran establecerse nuevas interacciones. En tercer lugar, el tamao rela-
tivamente pequeo del pas y el hecho de contar con una Administracin
El tamao Pblica operativa aumentan la viabilidad y la eficacia de los proyectos de
relativamente pequeo cooperacin, en comparacin con las incipientes instituciones estatales
del pas y el hecho en pases como Libia, por ejemplo. En el mbito de la democracia y de los
derechos humanos, los donantes internacionales han realizado importan-
de contar con una
tes esfuerzos en los campos de la asistencia electoral, con el desarrollo de
Administracin Pblica programas simultneos del PNUD, la IFES y la UE, el apoyo a la Asamblea
operativa aumentan la Constituyente, el empoderamiento y el fortalecimiento de la sociedad civil y
viabilidad y la eficacia el papel de los medios de comunicacin en un contexto de transicin.
de los proyectos
En estos mbitos, el aumento exponencial de posibilidades de cooperacin
de cooperacin, en podra dar lugar a un solapamiento y una duplicacin de actuaciones, lo
comparacin con las que ha suscitado dudas tambin respecto de la capacidad de absorcin de
incipientes instituciones la sociedad civil. En el pasado el nmero de organizaciones independientes
era escaso y sus recursos limitados. Esto ha cambiado con la revolucin,
estatales en pases
con una multiplicacin de nuevas asociaciones, la mayora sin ninguna
como Libia experiencia en colaboracin internacional. Al ser ms fcil establecer con-
tacto con los actores con los que existan relaciones previas, se corre el
riesgo de concentrar la ayuda en un grupo reducido de personas, dejando
de lado a amplios segmentos de la sociedad. Los donantes internacionales
son plenamente conscientes de estos riesgos, por lo que se ha producido
un intento generalizado por reforzar la cooperacin entre donantes, diver-
sificar acciones en provincias perifricas y ampliar redes para incluir, por
ejemplo, a grupos polticos y asociaciones con quienes no existan relacio-
nes o que incluso formaban parte de la lista negra del rgimen.
En el Tnez posrevolucionario, se da prioridad a la agenda de la

democratizacin, sin restar importancia a la cooperacin en materia
de seguridad. Tras el parntesis catico que sigui a la huida de Ben
Ali al exilio, Estados Unidos, la UE y algunos de sus estados miembros
como Italia reanudaron e incluso reforzaron la cooperacin en materia
de seguridad con las nuevas autoridades en los mismos mbitos que
constituan el ncleo de sus programas de cooperacin anteriores: el
terrorismo y la migracin. Los problemas que existan entonces en el
mbito de los derechos humanos de los migrantes (en particular, en
el caso de ciudadanos de terceros pases) no se han resuelto. La nove-
dad es que, por primera vez, la cooperacin podra ir ms all de esta
agenda y abordar otras cuestiones como la reforma del sector de la
seguridad. A pesar de este clima general propicio para la cooperacin,
entre las nuevas autoridades tunecinas y los actores internacionales
todava persisten algunas discrepancias (o malentendidos) sobre el
carcter que debera adoptar dicha cooperacin. Los tunecinos solici-
tan equipamiento tcnico, formacin y asistencia, pero rechazan toda
forma de intervencionismo o cuestionamiento de la soberana del pas,
un asunto especialmente delicado en la cooperacin en materia de
control de fronteras o vigilancia martima.
Aun as, la revolucin tunecina ha abierto un amplio abanico de opor-

tunidades para cualquier pas dispuesto a invertir en Tnez. El nuevo
contexto poltico ha ampliado el alcance de la cooperacin, incluyen-

64
do mbitos previamente vetados (justicia, medios de comunicacin,
reforma del sector de la seguridad), y ha mejorado significativamente
las condiciones para la cooperacin. La sociedad civil tunecina ha
percibido esta mejora como una oportunidad esperanzadora para lle-
var a cabo sus iniciativas. Sin embargo, como demuestra el siguiente
apartado, hasta la fecha dichas esperanzas no siempre se han visto
satisfechas. En el Tnez
posrevolucionario,
la distincin entre
De la esperanza a la decepcin: la visin de las contra- el mbito poltico-
partes tunecinas
gubernamental y la
Los tunecinos estn orgullosos de su revolucin y, en trminos genera- sociedad civil es cada
les, se muestran satisfechos por el repentino inters internacional que vez ms difusa, puesto
suscita su pas. Sin embargo, no todos estn dispuestos a cooperar
que muchas personas
con todo el mundo. Por ejemplo, algunos se niegan a interactuar con
Estados Unidos al no aprobar la poltica estadounidense en Oriente asumen una doble
Medio; otros temen que se multipliquen los fondos procedentes de los funcin: al tiempo
pases del Golfo y que estos beneficien a los islamistas. La percepcin que son miembros
de las contrapartes tunecinas sobre la cooperacin internacional cam-
activos de una o de
bia en funcin de las cuatro variables siguientes:
varias ONG, tambin
Si han asumido responsabilidades polticas o gubernamentales o si pueden desempear
se centran estrictamente en actividades de la sociedad civil. El primer una actividad en los
grupo sostiene que la prioridad de la cooperacin internacional debe-
sindicatos y participar
ra ser mejorar las capacidades de la Administracin Pblica, mientras
que otros defienden que los recursos deberan canalizarse a travs de en la poltica
organizaciones de la sociedad civil. No obstante, en el Tnez posre-
volucionario, la distincin entre el mbito poltico-gubernamental y
la sociedad civil es cada vez ms difusa, puesto que muchas personas
asumen una doble funcin: al tiempo que son miembros activos de
una o de varias ONG, tambin pueden desempear una actividad
en los sindicatos y participar en la poltica. Por tanto, su visin de la
cooperacin internacional puede depender en mayor medida de las
tres variables siguientes.
Si son personas cercanas a los partidos que apoyan al Gobierno
encabezado por Ennahda o si, por el contrario, discrepan ideolgi-
camente de este (o se sienten defraudados). Estos ltimos tienden a
mostrarse crticos con lo que perciben como un apoyo internacional
a un grupo concreto, en detrimento de la pluralidad de la sociedad
tunecina. Si los activistas se consideran marginados por el actual
Gobierno y no encuentran apoyo en los actores internacionales, se
sienten especialmente defraudados. En una de las entrevistas realiza-
das, uno de los activistas afirm que la falta de apoyo y el silencio
es todava menos aceptable que en el pasado17. Sin embargo, el
descontento es generalizado. Paradjicamente, incluso los actores
que simpatizan con el actual Gobierno responsabilizan en ocasiones
a los actores internacionales de presentar una imagen distorsiona-
da del pas, que tiende a exagerar el aumento de la inseguridad y
el auge del salafismo radical. Algunos llegan incluso a acusar a los
actores internacionales de infiltrarse en la sociedad civil tunecina,
y uno de los activistas entrevistados afirm que no queremos que
Tnez se convierta en otro Lbano, en el sentido de que no quera 17. Entrevista realizada en Tnez, junio
que algunos grupos en Tnez estuvieran bajo la proteccin de acto- de 2012.
res internacionales, que actuaran como representantes de estos18. 18. Ibd.

65
Si eran personas activas en el mbito de la sociedad civil antes de 2010.
Si lo eran, es ms probable que cuenten con una red de contactos en
las embajadas, la Delegacin de la UE y otras agencias de cooperacin y
pueden tener experiencia en materia de colaboracin con ONG extran-
jeras. Tambin es ms probable que cuenten con capacidades tcnicas
para recaudar fondos y llevar a cabo proyectos. La cooperacin con una
Las condiciones sociedad civil cada vez ms diversa no es tarea fcil. Uno de los activistas
de la cooperacin entrevistados resumi la situacin del siguiente modo: Actualmente hay
han mejorado cientos de asociaciones nuevas. Todas hacen gala de algn tipo de arro-
gancia. Las antiguas porque creen que tienen una legitimidad histrica y
drsticamente,
las nuevas porque son producto de la revolucin19.
ya sea porque los Si formaban parte de la denominada sociedad civil autnoma o si,
correos electrnicos por el contrario, eran activas en asociaciones que cooperaban con
de las asociaciones el rgimen de Ben Ali. Cuando los tunecinos hablan de la sociedad
civil autnoma, se refieren a un grupo integrado por una docena de
han dejado de estar
ONG que eran legales en Tnez, pero que estaban en la lista negra
intervenidos, sus del anterior rgimen por criticar las medidas polticas, sociales y eco-
sedes ya no estn nmicas de este20. Bajo el rgimen de Ben Ali, estas organizaciones se
bajo vigilancia policial, enfrentaban a muchos obstculos a la hora de cooperar con actores
internacionales; por consiguiente, esperaban un mayor reconocimien-
pueden acceder
to por parte tanto del nuevo Gobierno democrtico como de sus
con normalidad a tradicionales socios donantes. Se sintieron especialmente defrauda-
sus cuentas en el das cuando algunos de estos donantes internacionales empezaron
banco central, o, a llamar a la puerta de organizaciones consideradas des rcdistes
recycls (en el sentido de que pertenecan o mantenan vnculos con
simplemente, porque
el RCD, el partido poltico hegemnico de Ben Ali).
ahora cuentan con
una amplia gama de A pesar de sus diferencias y de la disparidad de sus percepciones, en fun-
actores dispuestos a cin de estos cuatro factores, existe un amplio consenso sobre el hecho
de que las condiciones de la cooperacin han mejorado drsticamente,
poner en marcha todo
ya sea porque los correos electrnicos de las asociaciones han dejado de
tipo de proyectos estar intervenidos, sus sedes ya no estn bajo vigilancia policial, pueden
acceder con normalidad a sus cuentas en el banco central, o, simplemen-
te, porque ahora cuentan con una amplia gama de actores dispuestos a
poner en marcha todo tipo de proyectos. Incluso los funcionarios pblicos
reconocen que, desde la revolucin, su capacidad para trabajar y para
interactuar con actores extranjeros se ha ampliado sustancialmente.
Al mismo tiempo, los tunecinos tienden a responsabilizar a algunos

actores internacionales, en particular al anterior Gobierno francs, de
su complicidad con el rgimen de Ben Ali. Consideran que europeos
y estadounidenses hicieron la vista gorda ante las violaciones de los
derechos humanos en Tnez para mantener la cooperacin en otros
campos, en concreto en la lucha contra el terrorismo y el control de las
migraciones. Aunque insisten en que ha llegado la hora de avanzar y
construir una relacin totalmente nueva, no estn plenamente satisfe-
chos con el ritmo y la calidad de la respuesta internacional. Se aprecian
evidentes signos de frustracin y de decepcin, fundamentalmente en
19. Ibd.
20. Tres ejemplos de esta sociedad civil
relacin a la financiacin y la movilidad.
autnoma son las conocidas Ligue
Tunisienne pour la Dfense des En cuanto a la financiacin, los interlocutores tunecinos critican tanto
Droits de l'Homme, la Association la cantidad como la distribucin de los fondos. El aumento de la finan-
Tunisienne des Femmes Dmocrates
(ATFD) y la Association des Femmes
ciacin de los programas europeos no corresponde a un nuevo Plan
Tunisiennes pour la Recherche et le Marshall como muchos esperaban y se considera insuficiente para
Dveloppement (AFTURD). impulsar la economa y reducir las disparidades sociales y regionales.

66
Adems, las negociaciones para elevar el nivel de las relaciones entre
la UE y Tnez (en forma de una alianza privilegiada o de un estatuto
avanzado) estn progresando a un ritmo ms lento de lo esperado. Por
lo que respecta al modo en el que se estn gastando los fondos dispo-
nibles, hay una crtica recurrente: una elevada proporcin de dichos
fondos beneficia a actores europeos (ONG, consultoras, formadores,
expertos) y no contribuye a reforzar a las organizaciones de la socie- La UE se ha
dad civil. Una de las activistas entrevistadas expres su frustracin del comprometido a
siguiente modo: introducir medidas
que favorezcan la
Dicen que se gastan 21 millones de euros para apoyar a la sociedad
civil pero, en algunos casos, el 80% o incluso ms se destina a pagar movilidad pero que,
a expertos europeos. Adems, envan a expertos sin preguntar si finalmente se
qu necesitamos. Mi impresin es que los europeos no confan en la aprueban, requerirn
sociedad civil tunecina. Adems, estn cansados de trabajar con las
tiempo y dependern
antiguas organizaciones autnomas y estn buscando nuevos socios,
muchos de los cuales son personas previamente vinculadas al RCD. En en gran medida de la
algunos casos estn apoyando a GONGO o estn apoyando al Estado voluntad de los estados
contra nosotros21. miembros
Esta activista tambin critic la lentitud a la hora de apoyar la recupera-
cin de la economa tunecina, subrayando que esta estrategia estaba de
hecho en contradiccin con los principales intereses de la UE en la regin:
La UE quiere evitar el radicalismo y la inmigracin irregular pero los

resultados de esta ausencia de actuacin son un aumento del sala-
fismo y de la emigracin ilegal. La UE ha adoptado una actitud que
consiste en esperar a ver qu pasa. Sin embargo, estamos en una
situacin en la que Tnez podra evolucionar hacia la consolidacin
democrtica o hacia nuevas formas de autoritarismo. No es una situa-
cin en la que se pueda esperar a ver qu pasa22.
La frustracin en relacin con la migracin y la movilidad no es

producto de la revolucin tunecina, pero se ha recrudecido desde
entonces. La mayora de los activistas de la sociedad civil (excepto los
que tienen una doble nacionalidad) e incluso los funcionarios pblicos
cuentan ancdotas de colegas a los que se neg el visado para partici-
par en reuniones oficiales en Bruselas y recuerdan la obtencin de un
visado para viajar a Europa como un proceso arduo. La UE se ha com-
prometido a introducir medidas que favorezcan la movilidad pero que,
si finalmente se aprueban, requerirn tiempo y dependern en gran
medida de la voluntad de los estados miembros. Por consiguiente, la
mayora de los actores entrevistados siguen mostrndose muy escpti-
cos respecto a la posibilidad de avanzar en esta cuestin a corto plazo.
Uno de ellos describa la situacin del siguiente modo:
Para los europeos existe un vnculo entre movilidad y seguridad,

mientras que, para nosotros, hablar de movilidad significa que tene-
mos que hablar de empleo y educacin. (...) Si la UE no est dispuesta
a dar alguna seal en el mbito de la movilidad, o incluso entre las cla-
ses media y media-alta, se producir un rechazo hacia Europa23.
21. Entrevista realizada en Tnez, junio
Un activista poltico tambin insisti en la necesidad de que Europa de 2012.
adopte un nuevo enfoque respecto de esta cuestin, instando a un 22. Ibd.
cambio de paradigma: 23. Ibd.

67
Antes, los europeos estaban obsesionados con la migracin y una falsa
estabilidad. Es necesario un cambio de paradigma que no someta a las per-
sonas al prisma securitario. Los esfuerzos deben trasladarse de la seguridad
al desarrollo24.
Las personas entrevistadas para este informe tenan mucho inters en sea-
Los tunecinos son lar las diferencias de actitud y de estrategias entre los estados miembros.
conscientes de Algunas tambin se refirieron a la importancia del compromiso personal y
que la actual crisis ensalzaron el apoyo y el compromiso de algunos cooperantes y diplom-
ticos a ttulo individual, antes y despus de la cada de Ben Ali. Espaa no
econmica puede
es una excepcin. Se valora ampliamente el apoyo de las ONG espaolas y
socavar la continuidad de la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo a
de la cooperacin pesar de las duras condiciones impuestas por el rgimen de Ben Ali. Espaa
espaola en Tnez. es reconocida por su trabajo en el mbito de la violencia contra las mujeres,
la desigualdad de gnero y los derechos sociales y laborales. En todos estos
Evidentemente, creen
mbitos, las organizaciones tunecinas han cooperado con contrapartes
que esto tendra espaolas y han recibido ayuda econmica de la AECID. Los tunecinos son
consecuencias conscientes de que la actual crisis econmica puede socavar la continui-
negativas y piden a las dad de la cooperacin espaola en Tnez. Evidentemente, creen que esto
tendra consecuencias negativas y piden a las autoridades espaolas que
autoridades espaolas
encuentren el modo de asegurar la continuidad de los proyectos en mar-
que encuentren el cha.
modo de asegurar la
continuidad de los
proyectos en marcha Conclusiones y recomendaciones
Se pueden extraer cinco conclusiones principales de la reorientacin de las

estrategias de los donantes en Tnez desde la cada del rgimen de Ben Ali:
1. Los cambios polticos han mejorado significativamente las condiciones

para la puesta en marcha de proyectos de cooperacin en mbitos en
los que antes habra sido inconcebible o extremadamente difcil.
2. A diferencia del escenario anterior a 2011, ahora es posible ayudar a los
tunecinos a consolidar la democracia, promover el desarrollo y, al mismo
tiempo, mantener o reforzar la cooperacin en materia de seguridad.
La agenda de reforma del sector de la seguridad es un mbito en el que
ambas prioridades convergen de manera natural.
3. Tnez es un destino atractivo para los donantes internacionales porque
el pas est viviendo una transicin poltica relativamente pacfica con
muchas posibilidades de culminar en una democracia consolidada y
podra, por tanto, convertirse en un referente que sirva de inspiracin a
otros pases de la regin.
4. El Gobierno y las organizaciones de la sociedad civil de Tnez estn
satisfechos con este renovado inters internacional, pero se muestran
frustrados o defraudados cuando algunas promesas no se materializan
rpidamente en forma de cambios de poltica (en concreto, en materia
de movilidad y migraciones).
5. No todos los actores internacionales estn igual de bien situados para
implementar esos proyectos. Estados Unidos es impopular por sus pol-
ticas en Oriente Medio, una parte de la sociedad tunecina considera
que los estados del Golfo alimentan al extremismo religioso y Francia es
recordada como firme defensora del rgimen de Ben Ali. En compara-
cin, Espaa goza de una buena reputacin. Sin embargo, los recortes
presupuestarios limitan la capacidad de Espaa de sacar partido a esta
24. Ibd. buena imagen.

68
Tradicionalmente, el propsito de la UE en general y de Espaa en particular
ha sido transformar la regin del Mediterrneo en una regin ms pacfica,
estable y prspera. La consolidacin del proceso de democratizacin en
Tnez sera un paso fundamental en esa direccin. La UE y Espaa podran
mantener un proceso continuado de reorientacin de sus polticas hacia
este pas de varios modos.
La UE tambin debera
combatir dos de sus
La UE: un socio estratgico que cumple sus promesas carencias tradicionales:
escasa flexibilidad
A pesar del inters de Tnez por las economas emergentes, no parece
probable que Brasil, la India, Rusia o China vayan a sustituir a la UE como y coordinacin
principal socio comercial y como pas de acogida de los cientos de miles insuficiente. Los
de tunecinos que viven en el extranjero. La UE seguir siendo el principal procedimientos
socio estratgico de Tnez (pero no el nico) y, teniendo en cuenta que
burocrticos deberan
no es probable que vaya a multiplicar las inversiones y los recursos econ-
micos, al menos debera esforzarse por presentarse como un actor que simplificarse para
se identifica con las conquistas de la revolucin tunecina. La UE debera reducir la proporcin
ser congruente en la defensa de la democracia y los derechos humanos. de fondos que
Tambin debera enfatizar que su compromiso con Tnez es una apuesta
finalmente benefician a
estructural.
Una forma eficaz de restaurar la imagen de la UE, en particular entre los consultoras extranjeras
funcionarios pblicos y los activistas de la sociedad civil, es ofrecer mensa- y poder reaccionar
jes polticos ms firmes y desarrollar acciones concretas en el mbito de la rpidamente a los
movilidad. De este modo, se crearan mejores condiciones para negociar
cambios que se
con las autoridades tunecinas en otros mbitos.
Simultneamente, la UE tambin debera explorar formas de combatir produzcan en el
dos de sus carencias tradicionales: escasa flexibilidad y coordinacin terreno
insuficiente. Los procedimientos burocrticos deberan simplificarse para
ampliar el elenco de actores con posibilidades de obtener ayudas, reducir
la proporcin de fondos que finalmente benefician a consultoras extran-
jeras y poder reaccionar rpidamente ante los cambios que se produzcan
en el terreno. La UE tambin debera encontrar formas de mejorar la
coordinacin entre otros actores europeos y donantes internacionales
activos en Tnez. Ha habido tmidos progresos en el mbito del apoyo
a los medios de comunicacin, donde Suiza ha asumido la coordinacin
sectorial. Este modelo, que las personas entrevistadas para este informe
mencionaron a menudo, podra replicarse en otros mbitos.
Apoyar un exhaustivo programa de reforma del sector de la seguridad,
que podra estar financiado ntegramente por la UE o en cooperacin
con otros actores internacionales, es esencial para restaurar el vnculo
entre democracia y seguridad. De este modo se garantizara que una
cooperacin mayor en materia de seguridad no socave los derechos y las
libertades de los ciudadanos tunecinos.
Espaa: optimizar recursos
ElGobierno de Espaa y otras instituciones pblicas (comunidades

autnomas, municipios, universidades, think-tanks) han recortado drsti-
camente sus presupuestos de cooperacin internacional. En un contexto
de escasez de recursos, los actores se ven forzados a elegir, manteniendo
algunas prioridades (aunque con menos fondos) y descartando acciones
menos estratgicas o menos eficientes. Si bien el Mediterrneo y, en parti-
cular, el Norte de frica seguirn siendo probablemente una prioridad, no

69
puede darse por hecho que Tnez se mantenga en los primeros puestos
de la agenda de Espaa. No obstante, este informe revela que una tran-
sicin democrtica con xito en Tnez tendra un impacto significativo
en el Norte de frica y en Oriente Medio. Apoyar la transicin de Tnez a
la democracia (lo que incluye crear condiciones propicias en trminos de
seguridad y de recuperacin econmica) es una forma de estimular una
transformacin ms amplia en el conjunto de la regin. As pues, Espaa
debera sumar fuerzas con otros actores internacionales para no desapro-
vechar esta oportunidad histrica.
Espaa se ve obligada a reducir su presencia y optimizar los escasos
recursos disponibles. En trminos de prioridades temticas, Espaa
debera aprovechar sus aos de presencia en Tnez y desarrollar
actividades en mbitos en los que la cooperacin espaola se ha
granjeado una slida reputacin, como la violencia contra las muje-
res, la igualdad de gnero y los derechos sociales. Por otra parte,
Espaa debera ser muy selectiva a la hora de abrir nuevos mbitos
de actuacin. Dos aspectos de la experiencia espaola en los que los
tunecinos estn expresando inters son la reforma del sector de la
seguridad y la cooperacin descentralizada.
Espaa ha anunciado el cierre de la oficina de la AECID en Tnez y la
creacin de una oficina regional para apoyar la gobernanza democrtica
en los pases rabes. Desmantelar la oficina de Tnez cuando otros pases
estn multiplicando el personal en este pas puede enviar un mensaje
negativo tanto a las autoridades tunecinas como a la sociedad civil. Para
compensar esta decisin y demostrar que Espaa no se est retirando
de Tnez, debera crearse un departamento especfico para Tnez en la
nueva oficina regional, dotndolo de medios para viajar constantemente
al pas. En paralelo, deberan explorarse acciones conjuntas con la UE.
Espaa podra promover proyectos que llevara a cabo personal espaol
trasladado a la Delegacin de la UE y la UE podra financiar proyectos
en mbitos en los que Espaa tiene ms experiencia que la Delegacin
de la UE o que cualquier otro Estado miembro (los temas de gnero son
el ejemplo ms evidente). De este modo, se podra solventar la falta de
recursos humanos en la Delegacin de la UE (el aumento del presupuesto
no ha estado acompaado de un aumento correspondiente de personal
para gestionarlo) y la falta de recursos econmicos de Espaa.
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71
Egipto: estrategias de cooperacin frente a una
revolucin inacabada
Hlne Michou
Introduccin
La autora agradece el apoyo prestado
por Elijah Zarwan en la realizacin del
Se ha abierto un nuevo captulo en Egipto y los europeos queremos que la trabajo de campo y la elaboracin del
nueva democracia egipcia tenga xito. El presidente del Consejo Europeo, presente captulo
Herman Van Rompuy, abra con estas palabras su comparecencia ante

la prensa tras reunirse con el presidente Mohamed Morsi en El Cairo en
enero de este ao1. Sin embargo, este optimismo oculta los retos a los que
actualmente se enfrenta Egipto en su proceso de transicin a la democra-
cia. Los poderes extraordinarios que se autootorg Morsi en diciembre de
2012, junto con un proyecto de constitucin que pone en grave peligro los
derechos de las mujeres y de las minoras religiosas, las frecuentes protestas
callejeras cada vez ms empaadas por la violencia y un aparato militar
que sigue gozando de un estatus privilegiado en lugar de estar sometido a
supervisin civil, contribuyen a la percepcin de que Egipto est en regre-
1. Comunicado de prensa tras la reunin
sin, en lugar de progresar hacia el buen gobierno, el Estado de derecho y del Presidente Van Rompuy con el
una transicin poltica inclusiva2. Presidente Morsi en 2013 (en lnea)
http://www.consilium.europa.eu/
El experto en Egipto Nathan Brown ha sostenido que no es que la tran- uedocs/cms_data/docs/pressdata/
en/ec/134655.pdf.
sicin egipcia estuviera mal diseada; no estaba diseada en absoluto 2. Opiniones expresadas por varios
(Brown, 2012). El balance que hace de la situacin es preocupante por participantes en la conferen-
el papel de Egipto como emblema de las revoluciones rabes. Casi dos cia Pluralism and Democracy:
Prospects for the Arab Middle East
aos despus del derrocamiento de Mubarak parece una historia de
and North Africa organizada por
islamistas en posicin mayoritaria y que quieren acapararlo todo, de el European Council on Foreign
unos opositores no islamistas divididos e incompetentes y de las redes Relations (ECFR) y el Council for a
del Deep State o Estado profundo (Brown, 2012). En el momento de Community of Democracies, 6-7 de
diciembre de 2012, en el Canadian
redactar este captulo, la comunidad internacional se enfrenta al reto de
Cultural Centre de Pars.
cmo apoyar a un presidente elegido democrticamente que, a su vez, 3. Las frgiles economas de Egipto y
est poniendo en peligro el incipiente proceso que le llev al poder. Tnez apuntan a que, de momen-
to, la revolucin ha acarreado ms
penurias para la poblacin. Los pro-
La incertidumbre en torno al proceso poltico tambin est exacerbando blemas econmicos de Egipto eran
la precaria situacin econmica de Egipto, con un desplome del turismo, graves incluso antes de la revolu-
un consumo privado contenido, una cada de las inversiones locales y cin. Las cifras del Banco Central
extranjeras y un retroceso de las exportaciones3. Con un prstamo del de Egipto correspondientes a prin-
cipios de 2011 recogen una deuda
FMI de 4.800 millones de dlares que todava no se ha hecho efectivo externa total de 35.000 millones de
desde su aprobacin inicial el pasado mes de noviembre, Egipto est dlares, el nivel ms alto en ms de
agotando rpidamente sus reservas de divisas. Ninguna de estas cir- cinco aos.
73
cunstancias, que, al fin y al cabo, no son demasiado sorprendentes en
un momento posrevolucionario, debera llevar a los pases europeos a
lamentar el apoyo que expresaron a las revueltas prodemocrticas del
pasado ao. Pero, ante estados en transicin que siguen avanzando en
la cuerda floja entre el xito y el fracaso, Europa debe tener preparado
un conjunto de acciones que vayan ms all de los pasos que ha dado
Ante estados tadava hasta ahora. La respuesta inicial de la UE ante las revoluciones fue esta-
en transicin, la UE blecer una serie de mecanismos para canalizar ayuda adicional a los
debe tener preparado pases que estaban en la senda reformista. Como ha sostenido el ECFR
en ocasiones anteriores, la UE necesita ahora un plan ms ambicioso y
un conjunto de
de mayor alcance que todava est por desarrollar: una estrategia polti-
acciones que vayan ca coherente para una regin compleja, estrechamente interrelacionada
ms all de los pasos con Europa de formas muy diversas (Witney y Dworkin, 2012).
que ha dado hasta
Definir una estrategia poltica que incluya un enfoque coordinado respec-
ahora
to de la democracia, la defensa y el desarrollo no debera considerarse
una ambicin neocolonialista, sino el modo de sentar las bases para una
sintona ms clara entre los intereses de Europa y los del Norte de frica.
En Egipto, al igual que en Tnez y en Libia, la democracia debe demostrar,
si puede ofrecer cohesin poltica y las mejoras econmicas y sociales a las
que aspiran las poblaciones que llevaron a cabo la revolucin. Sus defen-
sores sostienen que, para que la democracia arraigue en estas sociedades,
es necesario un proceso de transicin inclusivo, mientras que los crticos
sostienen que estos pases siguen siendo vulnerables a quienes quieren
sabotear y secuestrar el proceso.
En Egipto, en particular, Europa tiene una oportunidad excepcional

para definir de nuevo la relacin que tiene con el pas ms poblado del
mundo rabe. Los egipcios estn abiertos a este ejercicio. La cuestin es
si los europeos tienen la imaginacin, la voluntad poltica y los medios
para avanzar en ese sentido. Con la zona del euro todava sumida en
la crisis financiera, los medios escasean. La voluntad poltica sin duda
existe, como puso de manifiesto la concesin de un paquete de prsta-
mos y ayudas de 5.000 millones de euros, anunciada durante una visita
realizada el 14 de noviembre a El Cairo por una delegacin de alto nivel
de diplomticos y empresarios europeos4. Sin embargo, ante los apre-
miantes problemas que acechan a los responsables polticos europeos y
egipcios en sus propios pases, la imaginacin ha brillado por su ausen-
cia. En efecto, los problemas en Egipto, pero tambin en Europa, son de
tal magnitud que podran complicar seriamente un compromiso europeo
ms profundo.
La seguridad como prioridad: una relacin srdida con

Mubarak
Desde la perspectiva europea, antes de las revueltas de 2011, Egipto era

al menos un actor previsible. El ancla de Oriente Medio era un aliado
4. El paquete inclua 2.000 millones
fiable frente a Hamas en Gaza y el Gobierno iran, y un socio comercial
de euros del Banco Europeo para apreciado y til en los esfuerzos contra el terrorismo. Se poda confiar en el
la Reconstruccin y el Desarrollo, la entonces presidente Hosni Mubarak para que no adoptara medidas o posi-
misma cantidad del Banco Europeo ciones contrarias a las de Estados Unidos y a las de la UE. Actuando como
de Inversiones y 1.000 millones de
los estados miembros (Delegation
otros autcratas de la regin, consigui manipular con xito el discurso
of the European Union to Egypt, antiterrorista y antiextremista para mantener la represin contra el principal
2012). movimiento opositor, los Hermanos Musulmanes, y preservar la afluencia
Egipto: estrategias de cooperacin frente a una revolucin inacabada

74
de financiacin externa. Las enormes cantidades canalizadas directamen-
te a las fuerzas armadas por sucesivas administraciones estadounidenses
constituyen el signo ms evidente de la ntima relacin mantenida con los
dirigentes occidentales. Si bien los ingredientes de la inestabilidad o inclu-
so de la revolucin pobreza generalizada, pequeas bolsas de grandes
fortunas y abusos endmicos en materia de derechos humanos esta-
ban claramente presentes en Egipto, los temidos y odiados servicios de Los diplomticos
seguridad parecan capaces de contener el descontento en las calles, impo- europeos expresaban,
nindose a quienes osaban levantar su voz contra el sistema. en privado,
preocupacin en
Los derechos fundamentales y los principios democrticos eran
objeto de una doble interpretacin. En el mbito retrico, conformaban relacin con las
un elemento esencial del acuerdo de asociacin UE-Egipto5, mientras violaciones de los
que en la implementacin de polticas eran objeto de reveses significa- derechos humanos,
tivos ante un rgimen obstinado y la timidez de la UE. Los diplomticos
pero dichas
europeos expresaban, en privado, preocupacin en relacin con las vio-
laciones de los derechos humanos, pero dichas preocupaciones nunca preocupaciones nunca
pusieron en peligro las relaciones con el rgimen6. La cuestin de quin pusieron en peligro
sucedera al presidente, o, dicindolo ms claro, la cuestin de si el ejr- las relaciones con el
cito aceptara al hijo del presidente, Gamal, como nuevo rais, centraba
rgimen
la atencin de los egipcios y de sus aliados internacionales.
El hecho de que la ayuda bilateral procedente de los pases europeos

sea mucho menor a la de Estados Unidos (Francia, el principal donan-
te europeo, solo aporta 140 millones de dlares al ao mientras que
Estados Unidos aporta casi diez veces ms)7 limita la influencia europea
en Egipto. Como afirm un alto diplomtico egipcio: Los europeos
ofrecen sobre todo palabras8. Como sostena otro veterano diplomtico
egipcio: Europa dice que quiere entrar en el juego, pero debe com-
prender que hay que pagar para jugar, por emplear una expresin
estadounidense9. Esta actitud les puede parecer desagradecida a algu-
nos diplomticos europeos, que se quejan en privado de que quizs sus
contrapartes egipcias estn intentando intimidarlos para que as ofrezcan
ms dinero10. Otros valoran la situacin en trminos ligeramente diferen-
tes: Mubarak nunca tuvo realmente a Europa en mente, lleg a decir
un alto funcionario europeo. Era vagamente consciente de que Europa
era el principal socio comercial de Egipto. Mientras que el concepto de
una asociacin implica que ambas partes participen en una relacin equi- 5. Acuerdo Euromediterrneo por el
librada, la idea de Egipto es que ellos son los que dicen qu hacer11. que se establece una asociacin
entre la Comunidad Europea y sus
estados miembros, por una parte,
Ms all de estas percepciones, el conjunto de los estados miembros
y, por otra, la Repblica rabe de
de la Unin Europea constituye el principal socio comercial de Egipto: Egipto, 25 de junio de 2001.
a pesar de la agitacin durante las revueltas, en 2011 el comercio total 6. Entrevistas, El Cairo, abril de 2012.
ascendi a 30.900 millones de dlares12. El ao anterior, los estados 7. Entrevista, El Cairo, marzo de 2012.
8. Entrevista, El Cairo, septiembre de
miembros aportaron 307 millones de dlares en ayuda al desarrollo a 2012.
todos los sectores de la economa egipcia, y las instituciones europeas 9. Entrevista, El Cairo, octubre de
contribuyeron con otros 134 millones de dlares13. 2012.
10. Entrevistas, El Cairo, marzo de
2011-diciembre de 2012.
Por nombrar solo a algunos estados miembros a ttulo individual, la apor- 11. Entrevista, El Cairo, septiembre de
tacin anual de Espaa de siete millones de dlares en ayuda le vali una 2012.
influencia en Egipto proporcionalmente menor que la de Estados Unidos, 12. Segn datos estadsticos de la
pero tambin una animadversin proporcionalmente menor que la susci- Organizacin para la Cooperacin
y el Desarrollo Econmico (OCDE)
tada por los norteamericanos. En general, se considera a Espaa un actor (en lnea) http://www.oecd.org/sta-
constructivo pero irrelevante. Es interesante que, entre las lites egipcias tistics/.
acostumbradas a viajar, Espaa tambin tenga la reputacin, tal vez 13. Ibd.
Hlne Michou
75
inmerecida, de ser un pas ms racista que otros estados europeos, una
supuesta actitud que muchas lites egipcias creen que explica lo que per-
ciben como unas restricciones ms duras en materia de visados por parte
de Espaa14.
Mientras que Espaa ha centrado su actividad en Marruecos y Tnez,

Incluso antes de que Francia y Alemania lo han hecho en Egipto, aportando 140 y 104 millo-
estallara la Primavera nes de dlares, respectivamente, en 201015. Un sistema de colegios
rabe, Egipto llevaba privados francfonos y germanfonos con mayor implementacin en
Egipto tambin vincula ms estrechamente a sus graduados de clase
tiempo siendo el centro
media y alta a esos pases en trminos culturales y lingsticos.
del debate sobre la
ayuda exterior Estados Unidos, por su parte, disfrut durante mucho tiempo de una nti-
ma relacin con el rgimen de Mubarak. El principal brazo visible de esta
relacin bilateral era la ayuda militar de 1.300 millones de dlares al ao,
mencionada anteriormente (existente desde principios de los aos ochenta
y que es considerada por lo general una recompensa a Egipto por mante-
ner el Tratado de Paz de 1979 con Israel, en contra de la voluntad popular
egipcia) (Kausch, 2012). Estados Unidos tambin contribuye anualmente
con otros 200 millones de ayuda econmica bilateral.
En efecto, incluso antes de que estallara la Primavera rabe, Egipto lle-

vaba tiempo siendo el centro del debate sobre la ayuda exterior, tanto
entre los donantes como entre los socios locales. Cuestiones como
la condicionalidad de la ayuda a los progresos en las reformas demo-
crticas, el equilibrio entre la ayuda econmica y la ayuda militar, la
resistencia de los gobiernos locales frente a la ayuda directa de Estados
Unidos a la sociedad civil, y la reticencia de las ONG locales a aceptar
ayuda del Gobierno norteamericano temiendo que pudiera empaar su
reputacin, ya eran temas polmicos en Egipto anteriormente y se han
convertido en asuntos todava ms controvertidos con motivo de las
recientes disputas sobre la ley de ONG y las restricciones impuestas en
este mbito por el Gobierno actual.
Egipto, la historia que debe tener xito

Durante los dieciocho das de revueltas que culminaron con la cada de
Mubarak, la mayora de los pases occidentales modificaron constan-
temente su respuesta en funcin de su valoracin diaria de qu bando
poda vencer. La entonces secretaria de Estado de Estados Unidos, Hillary
Clinton, expres pblicamente el apoyo de su pas a Mubarak antes de
dar un impresionante cambio radical, siete das despus, y declararle
14. Muchos egipcios de clase alta que persona non grata. Los lderes europeos tambin vacilaban a la hora de
tienen medios para viajar evitan
Espaa por temor a que se deniegue
pedir la dimisin de Mubarak. Angela Merkel, por ejemplo, sostuvo que
su solicitud de visado, lo que compli- no deberamos interferir en esa cuestin particular16, al tiempo que
cara los intentos por obtener visados Nicolas Sarkozy y David Cameron hacan declaraciones similares evitan-
de otros pases occidentales. do implicarse. Espaa, con Jos Luis Rodrguez Zapatero, se sum a sus
15. Estadsticas de la OCDE, 2010.
16. Vase Los lderes de la UE se nie-
homlogos europeos a la hora de hacer un llamamiento prudente a que
gan a exigir la dimisin inmediata diera inicio a un proceso de transicin en lugar de pedir abiertamente la
de Mubarak European voice, dimisin de Mubarak17. Los dirigentes internacionales desaprovecharon
04.02.2011 la oportunidad de subrayar sin ambigedades la importancia de deter-
17. Vase Merkel, Zapatero, Cameron,
Sarkozy y Berlusconi piden a
minados valores normativos por encima de otros intereses el continuo
Mubarak una transicin ya. El Pas, dilema que forma parte del problema de identidad de la UE y de su ima-
03.02.2011. gen en el exterior.

76
Tras el derrocamiento de Mubarak, esos mismos lderes se apresuraron a
celebrar la cada de su antiguo aliado como un triunfo de la democracia.
Pero quienes estaban dispuestos a apoyar directamente el advenimiento
de la democracia enseguida se encontraron con un obstculo: el Gobierno
militar, columna vertebral del anterior rgimen. Estados Unidos y la UE se
mostraron inicialmente poco taxativos en su condena de los abusos por
parte del ejrcito, antes de apresurarse repentinamente a abrazar a los Los dirigentes
Hermanos Musulmanes como nuevos agentes en el poder18. internacionales
desaprovecharon
Tras la cada de Mubarak, las ONG internacionales no tardaron en llegar
la oportunidad
a Egipto, creyendo que las duras restricciones impuestas por el anterior
rgimen sobre la sociedad civil haban desaparecido (HRW, 2005). Pero de subrayar sin
las posteriores restricciones impuestas tras la revolucin por parte del ambigedades la
Consejo Supremo de las Fuerzas Armadas (SCAT, en sus siglas en ingls) importancia de
y luego por parte del nuevo Gobierno de Morsi a las actividades de las
determinados valores
ONG y a la financiacin exterior han demostrado todo lo contrario. El
juicio a 43 empleados egipcios e internacionales de diversas ONG de normativos por encima
desarrollo y de defensa de la democracia (incluidas las organizaciones de otros intereses
estadounidenses Freedom House, National Democratic Institute [NDI] e
International Republican Institute [IRI], y una de las fundaciones alema-
nas, la Konrad Adenauer Stiftung), tras una dramtica redada de sus
oficinas en El Cairo, pareca concebido para frenar el entusiasmo de las
ONG internacionales por renovar su labor en Egipto19. El juicio tens gra-
vemente las relaciones con Washington, pero la investigacin llevada a
cabo por el Gobierno en relacin con ms de 30 organizaciones egipcias
acusadas de traicin, de aceptar ilegalmente fondos extranjeros,
conspiracin contra Egipto y de promover agendas extranjeras en con-
tra de la seguridad nacional de Egipto result igualmente preocupante
para los activistas egipcios (HRW, 2011).
El proceso legal se dilat sin llegar a cerrarse, pero la ofensiva tuvo el

efecto deseado. Hemos aprendido la leccin a partir de la experiencia
de Estados Unidos y estamos siendo muy prudentes en relacin con la
financiacin de ONG egipcias, afirm un diplomtico europeo en El
Cairo. Hasta que se apruebe una nueva ley de ONG, hay muy pocos
grupos de defensa de la democracia a los que podamos financiar 20.
La UE ha hecho un llamamiento a las autoridades egipcias para que
adopten una ley de asociaciones y fundaciones que est en consonancia
con las normas internacionales. Funcionarios de la Agencia Espaola de 18. P l u r a l i s m a n d D e m o c r a c y :
Cooperacin Internacional para el Desarrollo (AECID) tambin mencionan Prospects for the Arab Middle East
and North Africa, conferencia
la dificultad a la hora de poner en marcha determinados proyectos, debi-
organizada por el ECFR y el Council
do inicialmente a una falta de personal en los ministerios pertinentes y, for a Community of Democracies,
posteriormente, a la incertidumbre por los cambios en la ley de ONG y la 6-7 de diciembre de 2012, en el
ausencia de claridad en relacin con la financiacin extranjera. La ayuda Canadian Cultural Centre de Pars.
19. Vase As NGO trial wraps up,
de 1 milln de euros ofrecida por Espaa para financiar la celebracin fears for civil society is future?.
de las elecciones parlamentarias de noviembre de 2011, curiosamente, Egypt Independent, 02.12.2012.
eludi las reticencias respecto a la neutralidad poltica de la ayuda para 20. Entrevista, El Cairo, septiembre de
el fomento de la democracia, y los funcionarios del Gobierno egipcio la 2012.
21. Entrevistas, El Cairo, septiembre-
consideraron aceptable21. octubre de 2012.
22. En el momento de la redaccin de
En efecto, al ao siguiente, el Gobierno egipcio pidi al Servicio Europeo este captulo, existen incertidumbres
de Accin Exterior (SEAE) que enviara a dos expertos electorales para sobre cundo sern las elecciones
parlamentarias, dado que el Comit
evaluar la celebracin de las elecciones presidenciales. De cara a las Electoral Egipcio cancel reciente-
elecciones legislativas previstas para la siguiente fase del proceso de mente las elecciones previstas para
transicin22, la UE ha reiterado su oferta de desplegar, previa invitacin el mes de abril.
Hlne Michou
77
de las autoridades egipcias, una Misin de Observacin Electoral (MOE)
completa de la UE.
Por su parte, el Gobierno egipcio parece dispuesto a autorizar a las

ONG de desarrollo a trabajar en Egipto, pero es ms reticente en el caso
de las que tienen una agenda marcadamente poltica o a favor de los
derechos humanos. En noviembre de 2012, las organizaciones egipcias
protestaron con rotundidad despus de que el Ministerio de Asuntos
Exteriores de Egipto retirara repentinamente las invitaciones a organiza-
ciones egipcias de libertades civiles y derechos humanos para participar
en una reunin entre funcionarios europeos de visita en el marco de la
Task Force de la que tanto ha alardeado la UE. Los afectados mostraron
su descontento hacia el Gobierno egipcio pero tambin hacia la Unin
Europea por someterse a sus dictados23. Algunos mantienen que los
europeos fueron hbilmente manejados por sus homlogos egipcios,
como ocurra con Mubarak24, lo que ha provocado cierto descontento
en la UE25.
Con motivo de esta visita de la Task Force, la UE, junto con el BEI y el
BERD, prometieron un paquete financiero adicional de 5.000 millo-
nes de euros, centrado en medidas de reformas socioeconmicas en
el marco del programa SPRING, y ayuda macrofinanciera en forma de
prstamos y oportunidades de inversin. En privado, algunos funcio-
narios egipcios consideran los nuevos instrumentos, como el programa
SPRING y el Instrumento de Financiacin de la Sociedad Civil, iniciativas
bienintencionadas, pero efectistas, en parte debido al importante retraso
en la configuracin del aparato burocrtico egipcio, en la aceptacin de
solicitudes y en la distribucin de fondos. Se trata de problemas que los
altos funcionarios europeos en El Cairo reconocen26, y que se suman a
23. Vase El Ministro de Asuntos
la ausencia de un jefe de la Misin de la UE en la delegacin cairota a lo
Exteriores cancela las invitaciones a largo de gran parte de 2011 (y la ausencia de personal permanente en
grupos de defensa de los derechos los ministerios egipcios pertinentes en los meses siguientes al derroca-
humanos civiles para reunirse con la miento de Mubarak). La seccin poltica de la Misin de la UE en El Cairo
UE; el presidente excluye a las orga-
nizaciones de derechos civiles de la
no cont con su personal al completo hasta mediados de 2012. Un fun-
reunin con la sociedad civil The cionario europeo se lamentaba de la ausencia de un marco apropiado
Egyptian Organization for Human para que la UE se relacione con Egipto y con el Norte de frica. El
Rights, 14.11.2012 Proceso de Barcelona, con todos sus defectos, era al menos de titulari-
24. Informacin facilitada por un
activista de derechos humanos pre-
dad conjunta. Los egipcios lo consideraban como algo propio. La Poltica
sente en la cena de la Task Force. Europea de Vecindad, si bien es ms apropiada para Marruecos o Tnez,
25. Desde entonces, han aparecido es considerada en Egipto como una reliquia, tal vez porque Egipto fue
informes sobre las tensiones entre
simplemente agregado posteriormente. Aun as, no hay mucha energa
el comisario Fle y el representante
especial de la UE para los Derechos para hacer algo al respecto. Supongo que iremos haciendo lo que poda-
Humanos, Stavros Lambrinidis, y sus mos en uno o dos aos27.
homlogos egipcios, en concreto
Hisham Kassem, ex presidente de la
Por su parte, algunos funcionarios de la UE subrayan el compromiso de
Organizacin Egipcia de Derechos
Humanos. apoyar la transicin democrtica en Egipto y la importancia de apun-
26. Entrevistas a trabajadores de la talar tanto los avances polticos como la estabilidad econmica porque
sociedad civil egipcios, diplomtico ambos procesos se retroalimentan (Comisin Europea, 2013). El mensaje
egipcio y funcionarios europeos, El
Cairo, octubre de 2012.
general que se transmite desde la UE es que, ms all de insistir en que
27. Observ tambin que a sus coin- Egipto cumpla sus obligaciones internacionales, Bruselas no puede hacer
terlocutores egipcios no les gustaba mucho ms, en particular cuando el nuevo Gobierno ha sido elegido
la idea de ms (ayuda y comercio) democrticamente. Hay cierta frustracin con la oposicin no islamista,
por ms (democracia y reformas
econmicas) como principio, por-
en particular respecto a su retraso en unificarse bajo un nico grupo
que huele a condicionalidad. (como el recientemente formado Frente de Salvacin Nacional), y la
Entrevista, El Cairo, octubre de 2012. ausencia de una estrategia poltica clara.

78
Tras la eleccin de Mohamed Morsi como presidente en las elecciones de
junio de 2012, los estados miembros y Bruselas se esforzaron mucho por
construir una relacin de trabajo con el nuevo mandatario. Las elecciones
y, lo que es igualmente importante, el hecho de apartar al ejrcito de la
poltica nacional aclararon algunas dudas, pero no redujeron el alto
grado de incertidumbre y opacidad de la transicin egipcia. En este con-
texto, el apoyo a la transicin democrtica a travs del Gobierno elegido Hay cierta frustracin
puede interpretarse como un apoyo a una de las partes en liza, en parti- con la oposicin no
cular si dicha parte adopta medidas no democrticas. Algunos acusan a islamista, en particular
la UE de empezar a comportarse con Morsi como lo hizo con Mubarak,
respecto a su retraso
relegando la condicionalidad a un segundo plano. La condena verbal
de las violaciones de derechos humanos ha sido til, pero no se han en unificarse bajo
aplicado medidas sancionadoras para penalizar esas violaciones, como un nico grupo y
tampoco se ha mostrado un apoyo rotundo a un proceso de transicin la ausencia de una
inclusivo (Witney y Dworkin, 2012).
estrategia poltica clara
En efecto, a pesar de que la inversin extranjera directa procedente de la
UE sufri un revs tras la revolucin del 25 de enero, la Task Force lleg
a Egipto con cientos de empresarios en un esfuerzo por dinamizar las
inversiones. La economa se encuentra con la poltica, afirm Michael
Mann, el portavoz principal de la Alta Representante de la UE, Catherine
Ashton. La Task Force contempla reunir estos dos elementos con el fin de
garantizar la estabilidad econmica, como punto de partida de una tran-
sicin poltica con xito28.
Desde el otro lado del Atlntico, Estados Unidos empieza a reconocer el

peligro de ser indulgente con Morsi aunque haya sido elegido democr-
ticamente. Durante el perodo en el que Egipto estaba gobernado por el
Consejo Supremo de las Fuerzas Armadas (SCAF), la inclinacin natural
de la Administracin Obama fue confiar en los generales egipcios y pre-
servar la estrecha relacin entre sus respectivos ejrcitos. Sin embargo,
esto provoc situaciones embarazosas cuando el SCAF actuaba clara-
mente en contra de las aspiraciones de quienes deseaban una transicin
a la democracia, la supervisin civil del aparato militar y la desvinculacin
del ejrcito de la economa egipcia.
Como han expresado recientemente dos destacados expertos en Egipto,

Estados Unidos debe utilizar todas sus opciones ayuda militar, ayuda
econmica e influencia con el FMI y con otros prestamistas internacio-
nales para convencer a Morsi de que se comprometa con los polticos
laicos y los lderes de la sociedad civil en relacin con cuestiones polti-
cas y de derechos humanos para recuperar la seguridad y encauzar la
economa29. Es un ejemplo de cmo, retricamente, la necesidad de 28. EU talks politics, economics with
combinar diferentes brazos de la poltica exterior es ms apremiante que Egyptians Daily News Egypt,
13.11.2012.
nunca a la hora de abordar estratgicamente los actuales procesos de 29. Vase US needs to show Egypt
transicin. some tough love The Washington
Post, 21.02.2013
Con relacin a la poltica estadounidense hacia las revueltas rabes, Obama 30. Observaciones del presidente
Obama sobre Oriente Medio y el
elev el listn en su discurso de mayo de 2011 cuando afirm que Estados Norte de frica; Departamento de
Unidos apoyara principios democrticos con todas las herramientas Estado, Washington D.C., 19 de
diplomticas, econmicas y estratgicas de las que disponemos30. Desde mayo de 2011.
las revueltas, la ayuda bilateral estadounidense a Egipto se ha completado 31. Vase The Federal Budget and
Appropiations for Fiscal Year 2013:
con 250 millones de dlares en cooperacin a las inversiones privadas en Democracy, Governance and Human
el exterior para pymes y 60 millones de dlares de un fondo empresarial Rights in the Middle East of North
para Egipto creado en julio de 201231. Contrastando con las declaraciones Africa. POMED, 19.07.2012.
Hlne Michou
79
previas, la financiacin estadounidense destinada a programas de apoyo a
la democracia y la gobernanza se ha reducido desde entonces, al optar la
Administracin Obama por destinar un mayor apoyo a cuestiones menos
sensibles en el mbito de la cooperacin econmica y tcnica. Justo
en el momento en el que la comunidad internacional debera unirse para
apoyar a los defensores de los derechos humanos y a las organizaciones
de la sociedad civil como instrumentos clave de rendicin de cuentas, inte-
gracin y estabilidad, Estados Unidos est reduciendo la financiacin que
aporta a estos actores.
La ayuda de Estados Unidos a la democracia y la gobernanza sigue

caracterizndose por la incertidumbre. Las dos organizaciones que
han sido las principales beneficiarias de la ayuda de Estados Unidos a
la democracia desde el derrocamiento de Mubarak NDI e IRI bsi-
camente ya no pueden trabajar en el pas. La solicitud presupuestaria
correspondiente al ejercicio fiscal 2013 para ayuda bilateral a Egipto
incluye 28 millones de dlares para programas de democracia y gober-
nanza, ocho de ellos para apoyar a la sociedad civil (McInerney, 2012).
En el actual contexto, sin embargo, no est claro si dichos fondos
podrn implementarse segn lo previsto. El embajador de Estados
Unidos en Egipto destac recientemente la necesidad de que Egipto
adopte, sin demora, una nueva ley de ONG que aclare el papel de la
sociedad civil y, lo que es ms importante, que defina un proceso claro
y sencillo para que estas organizaciones puedan registrarse y proteger
sus derechos32.
La cooperacin en materia de servicios de inteligencia y seguridad no

se ha modificado desde las revueltas. Los funcionarios de seguridad
egipcios e internacionales siguen cooperando, incluso de manera ms
apremiante, habida cuenta de la liberacin de miles de terroristas
32. Para una descripcin exhaustiva sobre condenados (durante las fugas de prisin del 28 de enero de 2011 y
las actuales condiciones (econmicas) en sucesivas amnistas en las que se puso en libertad a miles de pre-
en Egipto, vanse las observaciones sos islamistas), el retorno de veteranos yihadistas de las campaas en
del embajador Patterson en el Rotary
Club de Alejandra, 10 de febrero de
Afganistn, Irak y Chechenia, y la afluencia de armas a travs de las
2013 (en lnea) http://egypt.usem- fronteras con Libia y Sudn procedentes de los conflictos civiles en esos
bassy.gov/pr021013.html pases33.
33. Sudn ha sido tradicionalmente la
ruta de entrada de trfico de armas
a Egipto (entrevistas a traficantes
Al margen de su cooperacin tradicional con sus socios europeos y esta-
de armas y funcionarios de segu- dounidenses, Egipto tambin est tendiendo puentes con los pases del
ridad, Sina del Norte, noviembre Golfo, principalmente por la necesidad apremiante de fondos. Arabia
de 2010), pero la regularidad con Saud y los Emiratos rabes Unidos son dos de las principales econo-
la que la polica intercepta ahora
transportes ilegales de armas proce-
mas del mundo rabe y dos de los principales inversores en Egipto.
dentes de la guerra de Libia sugiere Sin embargo, los estados del Golfo no han prometido prcticamente
que se estn introduciendo muchas ninguna ayuda a Egipto, y de los aproximadamente 20.000 millones de
ms. Vanse los artculos publicados
dlares de inversin y financiacin de proyectos comprometidos por los
en Al-Masry al-Youm: Authorities
seize rockets in weapons bust estados del Golfo para Egipto en 2011, solo 500 millones, de Arabia
(24.10.2012), Four held for Saud y Qatar, se han materializado de momento (Kausch, 2012). Otro
smuggling arms from Libya factor clave que explica el acercamiento de Egipto a los estados del
(21.06.2012), Attempt to smu-
Golfo es su deseo de recuperar su influencia tradicional en la regin.
ggle weapons across Libyan border
foiled (21.05.2012), Authorities Aunque los estados del Consejo de Cooperacin del Golfo siguen rece-
seize heavy weapons smuggled via lando de los nuevos gobiernos del Norte de frica (y temen que un
Salloum Crossing (16.05.2012); estrechamiento de los vnculos con Egipto o Tnez pueda agitar ms a
y el artculo publicado en Middle
East News Agency: Eleven missiles
sus ya descontentas poblaciones), s que tienen cierta afinidad con ellos
found off of Egypt-Libya border por el hecho de pertenecen al eje rabe sun y por su preferencia por un
(27.06.2012). liberalismo econmico de corte conservador.

80
Los Hermanos Musulmanes piensan a largo plazo y su prioridad es con-
solidar su posicin poltica, a travs del control de ministerios y mbitos
polticos clave como la educacin, informacin, juventud, sindicatos, aso-
ciaciones profesionales, etc. Por lo que respecta a Europa, los Hermanos
Musulmanes se muestran pragmticos y dispuestos a cooperar en asun-
tos econmicos y en temas concretos como la inmigracin. El deseo de
reivindicar una poltica exterior ms independiente y menos vinculada a Morsi y los Hermanos
Estados Unidos podra suponer una apertura a la UE. Siempre y cuando, Musulmanes deberan
como lo expresa un alto diplomtico de la UE, la Unin sea capaz de hacer concesiones
conectar con el escenario poltico egipcio34.
reales y tender
puentes con sus
Plus a change: perspectivas de la sociedad civil egipcia opositores laicos.
Utilizar la victoria en
Una parte de la sociedad civil egipcia, aquella que protagoniz e instig
las urnas para imponer
las revueltas de 2011, teme que se de marcha atrs y se frustren sus
anhelos revolucionarios. Por ejemplo, el director del Arab Center for the enseguida la voluntad
Independence of the Judiciary and the Legal Profession, una de las ONG de la mayora islamista
objeto de una redada y sometida a investigacin despus de las medidas no est funcionando
de represin a principios de 2012, considera que la contrarrevolucin
es la que nos est atacando (Democracy Digest, 2012). Otros sostienen
que las autoridades estn utilizando la cuestin de la financiacin de
las ONG para alimentar un sentimiento xenfobo y generar en la opi-
nin pblica un rechazo hacia las fuerzas democrticas35. El margen de
maniobra del que gocen estas organizaciones tendr un claro impacto
en el proceso de transicin.
Entre los sectores laicos y liberales del movimiento asociativo hay divisin
sobre si debe participarse en el proceso o rechazarlo. Muchos activistas
de la plaza Tahir acusan a los Hermanos Musulmanes de ambigedad en
sus polticas, y otros los describen como un peligro para la democracia.
Sus quejas no siempre tienen eco en el conjunto de una poblacin que
tiene como preocupacin esencial el desarrollo econmico y la creacin
de ocupacin36. En efecto, los Hermanos Musulmanes estn intentando
lanzar el mensaje de que quieren ser constructivos y de que la oposicin,
recurriendo reiteradamente a las protestas callejeras, tiene una actitud
destructiva. Desde sectores islamistas, se critica a quienes se oponen a
que el Frente Nacional de Salvacin pueda sumarse al dilogo nacional
convocado por el presidente37.
Frente a estas acusaciones cruzadas, hay un claro riesgo de que el

pas entre en una fase de caos y se produzca un eventual retorno
de un Gobierno militar, ya sea de jure o de facto. Egipto empieza a
parecerse, preocupadamente, a Turqua a finales de los aos setenta, 34. Entrevista, El Cairo, noviembre de
2012.
cuando el ejrcito se hizo con el poder para poner fin al derrama- 35. Hafez Abou Saeda, presidente de la
miento de sangre en las calles. Para evitarlo, Morsi y los Hermanos Organizacin Egipcia de Derechos
Musulmanes deberan hacer concesiones reales y tender puentes con Humanos.
sus opositores laicos. Utilizar la victoria en las urnas para imponer 36. Para una visin original de los
primeros 100 das del presiden-
enseguida la voluntad de la mayora islamista no est funcionando. te, qu promesas electorales ha
Por otro lado, aquellos que en la oposicin expresan en privado su cumplido y cules no, vase el
esperanza de que, con la escalada de la crisis, el ejrcito tenga que Morsi Meter (en lnea) http://
intervenir, ya sea para forzar a Morsi a hacer concesiones o, de forma m o r s i m e t e r. c o m / m e d i a / d o c s /
MorsiMeter-100DaysReport-en.pdf.
ms radical, para deponer a Morsi, deberan pensar si ello no supone 37. Vase Egypt oposition sets con-
cerrar del todo la oportunidad de avanzar hacia una transicin demo- ditions for Dialogue with Morsi.
crtica. Al-Monitor, 18.02.2013.
Hlne Michou
81
Por lo que respecta a cmo percibe la sociedad civil egipcia el apoyo
ofrecido por las contrapartes occidentales desde el derrocamiento de
Mubarak, dos momentos clave subrayan la sensacin de abandono: el
fiasco de las ONG y la visita de la Task Force a El Cairo. En el caso del
primero, la comunidad de las ONG en Egipto acus a Estados Unidos
de intervenir nicamente cuando sus ONG nacionales se vieron enre-
Un amplio elenco de dadas en la maraa administrativa y las consiguientes complicaciones
activistas egipcios legales y no desde el principio, cuando estaban en peligro los prin-
de la sociedad civil cipios de libertad de la sociedad civil. Esta respuesta cortoplacista y
torpe contradeca el compromiso retrico de Estados Unidos con el
se quejaron de que
principio de apoyar a la sociedad civil y a los procesos de transicin
el proceso de la UE democrtica.
para solicitar ayudas y
presentar informes es Lo mismo puede decirse en el segundo caso, cuando la UE se pleg a
la presin del Ministerio de Asuntos Exteriores egipcio para retirar la
demasiado engorroso
invitacin a determinadas ONG. Algunos activistas clave en El Cairo
y que, como resultado sostienen que la UE subestim su propio poder de negociacin con el
de ello, la financiacin actual Gobierno en materia de derechos humanos. Otros acusan a la
llega a un conjunto UE de dejarse manipular por el MAE, como ya ocurra con Mubarak,
y de no buscar la intercesin de la Presidencia de la Repblica para
muy limitado de grupos
seguir adelante con sus planes iniciales. Estos dos incidentes demues-
tran que la transicin en Egipto no ha conseguido limpiar el aparato
del Estado de elementos del anterior rgimen. A diferencia de Tnez,
donde ha habido una purga de la vieja guardia, los servicios de inteli-
gencia de Mubarak siguen siendo poderosos y activos en la sombra.
Muchas de las quejas expresadas antes de las revueltas persisten por

las ONG que siguen cooperando con donantes internacionales. Las
quejas habituales de solapamiento e ineficiencia estn presentes en
las criticas de los activistas de la sociedad civil respecto del trabajo de
los donantes, al igual que en muchos pases donde una parte impor-
tante de las organizaciones extranjeras que operan sobre el terreno
suscitan acusaciones de exceso de fondos para los socios locales habi-
tuales, y donde existe una sensacin de competencia entre donantes
que aspiran a tener un impacto mayor en lugar de buscar una accin
coordinada (Kausch, 2010).
Un amplio elenco de activistas egipcios de la sociedad civil se quejaron

de que el proceso de la UE para solicitar ayudas y presentar informes
es demasiado engorroso y que, como resultado de ello, la financia-
cin llega a un conjunto muy limitado de grupos, los que dedican su
tiempo y esfuerzos a buscar financiacin y mantenerla38. Si bien la
rivalidad y el rencor personal y profesional entre muchas ONG egip-
cias y sus empleados pueden explicar en parte esta percepcin, todos
estn de acuerdo respecto del despilfarro y la corrupcin que supo-
ne traer un flujo aparentemente infinito de consultores extranjeros
muy bien remunerados para elaborar informes de evaluacin39. Incluso
algunos de los grupos que s aceptan financiacin de la UE afirma-
ron que haban renunciado a la UE como fuente de financiacin40.
Se han dado casos de donantes que han rechazado propuestas de
financiacin porque el importe solicitado era demasiado bajo (Kausch,
2010), lo que desalienta que nuevas iniciativas ms pequeas recu-
38. Entrevistas a activistas de la socie-
dad civil, El Cairo, abril de 2012.
rran a donantes ms grandes. Como ocurre en los dems pases, la
39. Ibd. multiplicidad de actores complica la coordinacin y aumenta el riesgo
40. Ibd. de duplicidades. El nmero limitado de organizaciones de la sociedad

82
civil que estn dispuestas a correr el riesgo de aceptar financiacin
extranjera, teniendo en cuenta las restricciones, y que a la vez estn
preparadas para hacer frente a los engorrosos requisitos de solicitud
e informacin, implica un riesgo de concentrar la ayuda en un grupo
reducido de organizaciones, dejando de lado as a muchos de los
pequeos colectivos que trabajan localmente.
Uno de los retos
Los grupos de reciente creacin y las iniciativas de base expresaron su principales para la
reticencia a recibir financiacin de organizaciones extranjeras, debi- UE y las agencias
do principalmente a la incertidumbre en torno a los ltimos cambios
de desarrollo de los
de la Ley de Asociaciones. Desde el derrocamiento de Mubarak, han
ploriferado las quejas acerca del hecho de que la recepcin y asigna- estados miembros
cin de fondos se han complicado mucho. En particular, muchas ONG ser evitar caer
extranjeras que trabajan en el mbito de los derechos humanos estn en la trampa de
teniendo dificultades para registrarse en Egipto. Muchas han encon-
depender meramente
trado modos de eludir las restricciones y registrarse como empresas
privadas civiles, empresas de responsabilidad limitada o shareka, una de asociaciones
figura aparentemente a medio camino entre una ONG y una empre- preexistentes y de las
sa privada 41. Por lo que respecta a los donantes, esto dificulta la ONG ms conocidas
aportacin de dinero a organizaciones sin nimo de lucro que estn
registradas como empresas privadas.
Conclusin y recomendaciones
A partir de las opiniones expresadas por interlocutores de la sociedad

civil entrevistados para la elaboracin del presente captulo, se pueden
extraer las siguientes recomendaciones:
La UE: reorientacin de su estrategia como donante principal
Uno de los retos principales para la UE y las agencias de desarrollo

de los estados miembros ser identificar a los actores sobre el terre-
no ms relevantes a los que destinar sus fondos, y evitar caer en la
trampa de depender meramente de asociaciones preexistentes y de
las ONG ms conocidas, a menudo apoyadas por el Gobierno. Las
nuevas generaciones de jvenes estn creando, cada vez ms, nue-
vos grupos al margen de las organizaciones de derechos humanos
consolidadas; estas nuevas iniciativas son, con frecuencia, mucho
ms dinmicas pero tienen dificultades a la hora de captar financia-
cin extranjera debido a sus limitadas capacidades institucionales.
Merece la pena mencionar que puede que las nuevas iniciativas de
la generacin ms joven no encajen en las propuestas de finan-
ciacin de la UE (o que no tengan la capacidad institucional para
facilitar el trabajo con ellas de los donante), pero sin lugar a dudas
ofrecen una mejor conexin con sus conciudadanos y, por tanto, una
mejor comprensin de las necesidades reales de la sociedad civil.
Ante la acusacin de cairotizacin42, o de concentracin de pro-
yectos en la capital, la UE y otros donantes internacionales deberan
intentar poner en marcha compromisos con proyectos ms descentra-
lizados (o, al menos, canalizar fondos a las organizaciones con sede
41. Entrevistas con directores de ONG,
en El Cairo que trabajan de forma descentralizada). De este modo, se El Cairo, noviembre de 2012.
contribuira a luchar contra el problema del exceso de organizaciones 42. Entrevistas con jvenes emprende-
de la sociedad civil en El Cairo que compiten por los mismos fondos, dores, El Cairo, noviembre de 2012.
Hlne Michou
83
al tiempo que se reducira el grado de solapamiento entre proyectos
de diferentes donantes. De un modo similar, por lo que respecta a
la financiacin de empresas innovadoras y pymes que sern la clave
para el futuro crecimiento de Egipto, los inversores deberan buscar a
los candidatos ms nuevos y ms comprometidos. La lite empresarial
ha tenido un xito indudable a la hora de conformar y determinar los
A medida que las resultados de los esfuerzos de reforma emprendidos por el Gobierno
economas europeas hasta la fecha (y a la hora de cosechar los frutos), a menudo a expen-
recuperen el sas de pymes que han sido demasiado dbiles para poder influir en el
proceso de reforma o en sus resultados.
crecimiento, el reto
La UE no puede programar los sistemas polticos del Norte de frica
para los dirigentes desde el otro lado del Mediterrneo, pero s puede acompaarlas
europeos ser pasar de de manera coherente con sus principios normativos. La dificultad en
una actitud defensiva el caso de la UE radica en disear e implementar una condicionali-
dad netamente definida cuando la situacin en Egipto es cualquier
a tomar conciencia de
cosa menos blanca o negra: la zona de grises, de semigolpe y de
cmo ambas orillas se semitransicin democrtica no liberal por la que est avanzando
beneficiarn de una Morsi es especialmente compleja, pero no deberan desaprovechar-
relacin ms estrecha se oportunidades de defender ms por ms en lugar de ms
para Morsi43. Su poltica de ms por ms que ofrece beneficios
adicionales en forma de dinero, mercados y movilidad a pases
en una transicin real hacia la democracia tiene sus limitaciones.
Una aleccionadora comprobacin de la realidad en la regin hasta la
fecha confirma que las medidas que ha ofrecido Europa de momen-
to no son suficientes para condicionar las elecciones polticas de sus
socios. No tiene la capacidad de abrir y cerrar el grifo de la ayuda a
voluntad como hace Estados Unidos.
Hablar no cuesta dinero pero el valor de la palabra no debera sub-
estimarse: ante las medidas adoptadas por el Gobierno de Morsi que
pueden poner en peligro la naturaleza integradora del proceso de
transicin, las declaraciones diplomticas claras, especialmente si se
hacen con un espritu de franca discrepancia entre socios con un inte-
rs compartido en la prosperidad y la estabilidad de Egipto, pueden
tener un efecto positivo, a fin de sumar presin para cambiar las polti-
cas y como herramienta de diplomacia poltica. Dicho esto, un espritu
de igualdad implica un dilogo real y los estados miembros de la UE
deberan estar preparados para reacciones defensivas desde Egipto, en
particular teniendo en cuenta el resurgimiento del orgullo nacional y
un sentimiento de relevancia tras las revueltas populares.
En la promocin de la democracia y los derechos humanos en
Egipto, la UE y sus estados miembros no deberan confiar en xitos
inmediatos y deben tener una alta capacidad de adaptacin a los rit-
mos del cambio poltico. Como ha sostenido el ECFR desde el princi-
pio de la transicin, al igual que Europa se benefici de los cambios
tras la cada del Muro de Berln, tambin puede beneficiarse de las
reformas en el Norte de frica (Dworkin et al, 2011). Con el tiempo,
la regin y Egipto en particular podra convertirse en una impor-
tante fuente de bienes y servicios para empresas europeas. A la
inversa, dejar de ayudar a Egipto en los planos poltico y econmico
puede generar presiones migratorias de difcil o imposible conten-
cin. Por consiguiente, a medida que las economas europeas recu-
peren el crecimiento, el reto para los dirigentes europeos ser pasar
43. Comentario hecho por un diplo-
mtico espaol en una reunin de
de una actitud defensiva hacia sus vecinos del sur, y hacia Egipto en
coordinacin de la AECID, El Cairo, particular, a tomar conciencia de cmo ambas orillas se beneficiarn
noviembre de 2012. de una relacin ms estrecha entre Europa y el Norte de frica.

84
Espaa: desempear el papel de intermediario en Egipto
Espaa reconoce la importancia de que Egipto sea percibido como

una historia de xito en la regin y, por este motivo, ha decidido que
El Cairo pase a ser el centro neurlgico de su cooperacin al desarro-
llo en la regin, en el marco del programa MASAR, la nueva estrate-
gia de la AECID frente a los acontecimientos de la Primavera rabe44. El papel de Espaa
Sus esfuerzos por acompaar el proceso de transicin se centrarn consistir en actuar
tanto en el Estado de derecho institucional como en el papel de la como intermediario,
sociedad civil de base. Del mismo modo que la percepcin de Egipto
facilitar conocimientos
es importante para los observadores externos, la imagen positiva
de Espaa como intermediario activo entre Egipto y otros estados en materia de
miembros de la UE, le permitir acumular capital poltico para afron- cooperacin al
tar situaciones futuras. desarrollo y compartir
Esa acumulacin de capital poltico se considera an ms importante
la experiencia de su
dadas las severas restricciones en su entorno. La crisis financiera en
Espaa y Europa supone un claro obstculo para aumentar la ayuda propia transicin de
a Egipto. Resulta difcil justificar que se luche contra el desempleo una dictadura militar
en Egipto cuando el paro es tan alto en varios estados miembros a una democracia
de la UE. Como han reconocido funcionarios espaoles del mbito
inclusiva
del desarrollo, Espaa no ser un actor principal en el panorama
posterior a la Primavera rabe; su papel consistir en mayor medida
en actuar como intermediario, facilitar conocimientos en materia
de cooperacin al desarrollo y compartir la experiencia de su propia
transicin de una dictadura militar a una democracia inclusiva.
Espaa tendr ms influencia si se presenta como socio en la refor-
ma y como validador externo del rgimen que debe rendir cuentas
a la poblacin en su conjunto. As pues, debera concentrarse en las
oportunidades que brinda este momento histrico nico, en el que
las aspiraciones de las poblaciones de la regin se han convertido en
un factor poltico decisivo.
Espaa como donante se enfrenta a una dificultad compartida
por otros actores extranjeros hasta la fecha: debera intentar
colaborar con organismos semigubernamentales (por ejemplo, el
Consejo Nacional de Derechos Humanos, o el Centro de Apoyo a la
Informacin, equivalente del CIS en Espaa) para facilitar el acceso
a la sociedad civil y reducir las acusaciones de imponer una agen-
da extranjera? O debera apartarse de las denominadas casi-ONG
corriendo el riesgo de represalias por parte del Gobierno de Morsi en
su actual intento por etiquetar la accin de organizaciones extranje-
ras como intervencin extranjera?
A pesar de las dificultades en el contexto egipcio, la concentracin en
la construccin de instituciones a largo plazo y en la capacitacin de
las bases, con especial hincapi en los jvenes, debera combinarse con
presin diplomtica para mantener abierto el espacio poltico a puntos
de vista divergentes y para que surjan opciones polticas alternativas.
Las polticas exteriores y de desarrollo deben perseguir los mismos
objetivos, pero con diferentes medios. Un factor generalizado que
debilita el impacto de los donantes en su conjunto y que es en el que
ms fcilmente se pone el acento es el dbil respaldo diplomtico que
reciben las polticas de ayuda a la democracia. Cualquier contradiccin
entre el discurso diplomtico y el discurso de desarrollo merma la cre- 44. Lanzamiento oficial del Programa
MASAR de acompaamiento a los
dibilidad de las agencias de desarrollo y las instituciones de la UE que procesos de gobernanza demo-
actan sobre el terreno y podra socavar el impacto de polticas disea- crtica en el mundo rabe, AECID,
das tanto en capitales nacionales como en Bruselas. diciembre de 2012.
Hlne Michou
85
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Sheet, New EU Diplomacy. Delegation of the European Union to Egypt,
14 de noviembre de 2012 (en lnea) http://www.europarl.europa.eu/
meetdocs/2009_2014/documents/dmas/dv/task_force_fact_sheet_/
task_force_fact_sheet_en.pdf.

86
Mauritania:
ritmos distintos en un entorno convulso

Investigador del Taller de Estudios Internacionales Mediterrneos,
Universidad Autnoma de Madrid;
Colaborador, CIDOB
E
n Mauritania los cambios polticos empezaron en 2005, mucho
antes que en Tnez o Egipto. Ese ao, un golpe de Estado des-
tituy a Mauya Uld SidAhmed Taya, pero se inici, a los pocos
meses, un proceso de transicin democrtica. Con todo, un nuevo
golpe, el 6 de agosto de 2008, destituy al presidente Sidi Uld Cheij
Abdallaji. Aunque se convocaron nuevas elecciones en 2009, una
parte importante de la oposicin denunci fraude en los resultados y
desde entonces critica de forma recurrente el nivel de libertades pol-
ticas y de derechos humanos en el pas. Quizs porque los cambios
empezaron antes y han seguido pautas muy distintas, el impacto de la
ola de protestas y cambios polticos que ha sacudido el Norte de frica
se ha dejado sentir con una intensidad distinta y, en cualquier caso, ha
seguido un ritmo dispar. Esto se explica por los delicados equilibrios
polticos y sociales en el pas, pero tambin por factores externos como
la inestabilidad en el Sahel y la presencia de grupos terroristas que se
han hecho fuertes en esta regin. Dicho de otro modo, la inestabilidad
regional se ha unido a otros factores de naturaleza interna para obs-
taculizar los avances en materia de democracia y derechos humanos.
Esta nueva situacin plantea la necesidad no solo de una cooperacin
regional en materia de seguridad, sino que obliga a los pases donan-
tes a revisar las estrategias de desarrollo para reducir algunos de los
factores socioeconmicos que favorecen el surgimiento y la prolifera-
cin de amenazas terroristas.
La cada del rgimen de Muammar Gadafi ha desestabilizado toda la

regin sahelo-sahariana, en buena medida debido a la falta de control
del armamento utilizado en el conflicto libio. Eso facilit que partes
de Mal quedasen fuera del control gubernamental en manos de gru-
pos islamistas afines a Al Qaeda del Magreb Islmico (AQMI), como el
Movimiento para la Unicidad y la Yihad en frica Occidental (MUYAO)
o Ansar Dine, lo que afecta a la estabilidad de todos los gobiernos de
la regin y en especial al de Mauritania. Desde su eleccin en 2009,
el presidente Mohamed Abdel Aziz se ha volcado en los esfuerzos
regionales en la lucha contra el terrorismo islamista. El hecho de que
Mauritania est en la primera lnea de este combate ha catapultado la
seguridad como principal prioridad en sus relaciones exteriores. Esto
87
podra repercutir negativamente en los esfuerzos para promover el
desarrollo, el avance en el reconocimiento y proteccin de los dere-
chos humanos y la consolidacin de la democracia.
Consecuentemente, las polticas de cooperacin de Espaa y la UE debe-

ran tener en consideracin las problemticas de seguridad para poder
Esta nueva situacin avanzar en el terreno del desarrollo, entendiendo que seguridad y desarro-
plantea la necesidad llo son dos aspectos complementarios y no antagonistas. Quizs el intento
no solo de una ms destacado de conciliacin de estos aspectos ha sido la denominada
Estrategia Sahel, lanzada por la UE en marzo de 2011 y cuyos objetivos
cooperacin regional
estn focalizados esencialmente en Nger, Mal y Mauritania (EEAS, 2011).
en materia de
seguridad, sino que
obliga a los pases Prioridades y evolucin de la cooperacin internacional
donantes a revisar en Mauritania
las estrategias de Espaa, Francia y Alemania son los estados miembros de la UE que han
desarrollo para reducir tenido, tradicionalmente, una presencia ms visible y permanente en
algunos de los factores Mauritania. Para dos de ellos, Espaa y Francia, la prioridad era clara-
mente la cooperacin en materia de terrorismo y gestin de la migra-
socioeconmicos
cin irregular, especialmente a partir de 2005. En ese mismo ao se pro-
que favorecen el dujeron cambios de estrategia en poltica de cooperacin de la UE para
surgimiento y la intentar acompaar la transicin democrtica y responder a los cambios
proliferacin de polticos y de contexto regional que se sucedieron desde entonces.
amenazas terroristas
Hay coincidencias importantes en materia de estrategia y de reaccin
ante los diferentes acontecimientos polticos que ocurrieron a partir de
2005 por parte de los principales actores internacionales. Sin embargo,
su materializacin en acciones y actividades concretas vara, en parte
debido a los diferentes calendarios que siguen los documentos estrat-
gicos que orientan sus cooperaciones.
Espaa mantena unas excelentes y amistosas relaciones con Mauritania

durante el rgimen de Mauya Uld Taya (1984-2005). Se evitaba denun-
ciar o condenar con rotundidad episodios de represin o de vulneracin
de los derechos humanos. No obstante, la representacin diplomtica
espaola mantena contactos con una amplia franja de la sociedad civil,
incluidos los representantes de los diversos partidos polticos de la oposi-
cin y de asociaciones defensoras de los derechos humanos. En cuanto a
la cooperacin bilateral, la AECID solo empez a desarrollar o a financiar
proyectos en materia de derechos humanos y promocin de la democra-
cia con el Tercer Plan Director de la Cooperacin Espaola al Desarrollo
(2009-2012). Se reconfigur la estrategia de cooperacin, de acuerdo al
Marco Estratgico de Lucha contra la Pobreza (MELP) que indica las prio-
ridades mauritanas, que incluyen especficamente la seccin Gobernanza
Democrtica1. A partir de 2008 comenzaron a surgir proyectos relacio-
1. As aparece en el Tercer Plan nados directamente con los derechos humanos y a desarrollarse otros
Director de la Cooperacin Espaola en materia de descentralizacin y migracin2. Sin embargo, con el nuevo
2009-2012.
2. Un proyecto de gnero de lucha
golpe de Estado de 2008 se suspendieron temporalmente las actividades
contra la ablacin o, un ao ms de cooperacin y, hasta la eleccin de Abdel Aziz como nuevo presiden-
tarde, otro de asistencia jur- te tras las elecciones presidenciales de 2009, no volvieron a ejecutarse
dica a menores en conflicto con con normalidad los proyectos de cooperacin en curso. En las siguien-
la ley. OTC Mauritania AECID,
Informes de Actividad de la Oficina
tes tablas podemos constatar una clara progresin en la dotacin de la
Tcnica (INAC) de Cooperacin en cooperacin espaola destinada a fortalecer el sector de gobernabilidad
Mauritania (2007, 2008). democrtica en este pas:
Mauritania: ritmos distintos en un entorno convulso

88
Tabla 1. Porcentaje de Ayuda Oficial al Desarrollo de la Cooperacin Espaola destinado al sector de gobernabilidad demo-
crtica, sociedad civil y derechos humanos en Mauritania
2006 2007 2008 2009 2010 2010 2010 2011
4,4 1,7 25,7 12,7 14,2 14,2 14,2 32,1
(Gobierno, (Gobierno, (Gobierno, (Gobierno, (Gobierno, (Gobierno,
Sociedad Civil Sociedad Civil Sociedad Civil Sociedad Civil Sociedad Civil Sociedad Civil
(Gobierno y (Gobierno y
+Instituciones +Instituciones +Instituciones +Instituciones +Instituciones +Instituciones
Sociedad Civil) Sociedad Civil)
de igualdad de de igualdad de de igualdad de de igualdad de de igualdad de de igualdad de
las mujeres) las mujeres) las mujeres) las mujeres) las mujeres) las mujeres)
Fuentes: MAEC, (2006-2011) Planes Anuales de Cooperacin Internacional 2006, 2007, 2008, 2009, 2010, 2011.
En materia de seguridad, las relaciones de cooperacin siempre fue-

ron excelentes y siguieron un ritmo ascendente. En buena medida,
la agenda migratoria y la lucha contra el terrorismo apuntalaron esta
prioridad. Esto se ve reflejado en las aportaciones espaolas en forma
de Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) con un fuerte incremento de
fondos provenientes del Ministerio del Interior que a partir de 2009
superaron los de la AECID:
Tabla 2. Comparativa de la Ayuda Oficial al Desarrollo bilateral bruta por agentes/instrumentos para Mauritania 2005-2011 (en
millones de euros)
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
AECID* 5,130 5,962 7,538 8,556 12,235 8,28 9,977
Ministerio de Defensa 0 0,028 0,0159 0,0628 0,0529 0,0667 No disponible
Ministerio del Interior 0 0,019 1,709 0,061 6,845 9,926 No disponible
*Se trata de AOD bilateral neta.

Fuente: DGPOLDE y datos Seguimiento PACI 2011. Actualizado 5.09.2012
Para Francia, Mauritania tambin es un pas prioritario. Sus excelentes

relaciones se vieron reflejadas en la firma conjunta de los documentos
marco para los perodos 2005-2008 y 2008-2011. Francia, al igual que
Espaa, ha sido prudente en la manera de tratar las materias vinculadas
a los derechos humanos con Mauritania. No obstante, siempre ha man-
tenido abiertos los canales de relacin con los partidos polticos de la
oposicin y la sociedad civil. Con el fin del rgimen de Taya, la coopera-
cin francesa aument tambin las actividades y proyectos relacionados
con la promocin de los derechos humanos y de la democracia.
Alemania mantiene relaciones de cooperacin estables desde la insta-

lacin de la sede de su agencia de cooperacin (GIZ) en 1991, pero no
desarroll ningn programa o proyecto especfico dirigido a la promocin
de la democracia o de los derechos humanos. Solamente encontramos a
Mauritania incluida en un proyecto regional de larga duracin (2003- 3. Los pases incluidos son Argelia,
Marruecos, Mauritania y Tnez.
2013) que abordaba temas de buen gobierno3. Fue posteriormente, con Vase (en lnea) http://www.giz.de/
la eleccin del Gobierno de Abdel Aziz en 2009, cuando la cooperacin themen/de/12024.htm.
mauritano-alemana se centr en dos puntos principales: a) la democrati- 4. Estados Unidos conden con fir-
zacin y el buen gobierno y b) la gestin sostenible de los recursos y la meza el golpe de Estado de 2008,
e impuso sanciones hasta que la
adaptacin al cambio climtico. comunidad internacional acept la
victoria en las urnas del presidente
Las relaciones entre Estados Unidos y Mauritania tambin han estado Aziz el 18 de julio de 2009; tanto el
focalizadas en temas de seguridad y antiterrorismo, aunque fueron Banco Mundial como el FMI relan-
zaron sus programas de desarrollo
paralizadas momentneamente tras el golpe de Estado de 20084. Cabe en Mauritania, en octubre de 2009.
subrayar que antes de que se produjera esta nueva intervencin militar, Vase http://www.state.gov/r/pa/ei/
en febrero de 2006, tuvieron lugar reuniones de alto nivel entre ambos bgn/5467.htm.

89
pases para tratar conjuntamente las temticas de democracia y contra-
terrorismo, con la implicacin del Gobierno mauritano y de la sociedad
civil. Actualmente, el fenmeno terrorista y la inestabilidad en el Sahel
centran la atencin. La cooperacin entre Mauritania y Estados Unidos
se ha articulado tanto en el plano bilateral como a travs de iniciativas
poltico-militares como el Dilogo Mediterrneo de la OTAN y otras ms
recientes como la Iniciativa Pan-Sahel y la Iniciativa Contraterrorista
5. Trans-Sahara Counterterrorism Trans-Sahariana (TSCTI, 2006). Mauritania ha sido un activo participan-
Partnership (TSCTP) es una estrate- te en ambas iniciativas y tambin en la Asociacin Transahariana de
gia de cinco aos pluridimensional Contraterrorismo5. Estas iniciativas intentan hacer frente a la potencial
cuyo objetivo es derrotar el terro-
rismo instalado en la regin a
expansin de las organizaciones terroristas islamistas en el Sahel. Para
travs del refuerzo de las capaci- ello, impulsan la cooperacin con los pases de esta regin; Mauritania
dades antiterroristas de los pases, ha demostrado ser uno de los socios ms activos.
as como la institucionalizacin de
su cooperacin, la promocin del
Gobierno democrtico, el descr- La cooperacin de la Unin Europea con Mauritania se enmarca en
dito de la ideologa terrorista y el los acuerdos de Cotun firmados en junio de 2000 y est regida por
refuerzo de los lazos militares bila- los Documentos Estratgicos (DE) que incluyen un Programa Indicativo
terales con Estados Unidos. Incluye
Nacional firmado el 25 de abril de 2002, as como por otras conven-
un componente de diplomacia
pblica. Office of the Coordinator ciones sectoriales. La cooperacin se suspendi tras el golpe de Estado
for Counterterrorism, 30 de abril de del 3 de agosto de 2005 y fue retomada plenamente en mayo de 2006
2007 (en lnea) http://www.state. despus de constatar los progresos del nuevo Gobierno en materia de
gov/j/ct/rls/crt/2006 /82730.htm.
6. Acrnimo que proviene del ingls
democracia y Estado de derecho. En noviembre de 2005 la UE decidi
Country Assistance Strategy. Cada financiar proyectos de apoyo institucional como respuesta a los cambios
tres o cuatro aos se analizan los polticos para as sostener el proceso de transicin democrtica. Un ao
resultados socioeconmicos y la despus empez a financiar otros proyectos relacionados con la migra-
situacin del pas para revisar su
estrategia, que ser plasmada en un
cin y la seguridad pero tambin para apoyar y fortalecer la sociedad
nuevo documento para un nuevo civil. No obstante, en 2009, los derechos humanos fueron objetivos
perodo de tres o cuatro aos. especficos de solo un proyecto.
Tabla 3. Proyectos financiados por la UE en Mauritania segn la temtica/beneficiario y ao de inicio
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Autoridades locales/Descentralizacin - - - - - 2 - 4
Actores no estatales - - - 3 2 1 4 3 4
DDHH/Gnero - - - - - 3 2 2
Migracin-seguridad - - - 4 - 1 - 2 1
*Se trata de AOD bilateral neta.

Fuente: DGPOLDE y datos Seguimiento PACI 2011. Actualizado 5.09.2012
Tabla 4. Decisiones* tomadas por la UE en Mauritania segn la temtica/beneficiario
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Gobernanza - - - 3 - - - - -
Apoyo institucional - - - - 1 - - 1 -
Descentralizacin - - - - 1 - - - -
Migracin-seguridad - - - - 1 - - - 1
Actores no estatales - - - - - - - - 1
*A cada decisin (compromiso global) le corresponden numerosos contratos y/o compromisos especficos. Estas decisiones conciernen a los fondos FED
del Programa Indicativo Nacional (PIN) de Mauritania.
En cuanto a los organismos multilaterales destaca la ayuda del Banco

Mundial (BM) que tiene entre sus objetivos apoyar al Gobierno a cumplir
los sucesivos Marcos Estratgicos de Reduccin de la Pobreza (MELP)6. El
primer MELP para Mauritania (2001-2015) inclua el desarrollo institucio-

90
nal y la gobernanza entre sus cuatro ejes estratgicos. Sin embargo, solo
se financi un proyecto relacionado con el buen gobierno o la promocin
de los derechos humanos hasta 20067. El BM continu manteniendo
relaciones con el Gobierno golpista, siguiendo su poltica de operacio-
nes8. Para el perodo 2008-2011, la asistencia del BM tena como uno
de sus tres pilares la gobernanza econmica y el refuerzo de capacidades
del sector pblico, pero no haca ninguna referencia a la promocin de la
democracia o de los derechos humanos.
Tabla 5. Desembolsos realizados para proyectos del Banco Mundial en Mauritania (en millones de dlares)
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Operaciones IBRD/IDA aprobadas por aos fiscal 54 10 18 0 4,5 25,5 23,1
Proyectos nuevos y suplementarios 2 1 2 0 1 1 2
Fuente: Banco Mundial http://data.worldbank.org/country/mauritania
Finalmente, el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)

ha basado su actuacin en la neutralidad y, por ello, no suspendi su
actividad tras los golpes de Estado de 2005 y 2008. As pues, el PNUD
sirvi de correa de transmisin entre Mauritania y sus socios, colabo-
rando as a articular una hoja de ruta para la transicin. Apoy a la
Comisin Electoral Nacional Independiente (CENI) con asistencia tcnica
para la organizacin de las elecciones presidenciales de 2009. Desde
entonces ha ejecutado intervenciones estructurales que vinculan desa-
7. S e g n l a e j e c u c i n d e l a
rrollo y buen gobierno, incluida la promocin de la democracia y de los
Iniciativa de Transparencia de
derechos humanos en el concepto de buen gobierno. las Industrias Extractivas para
Mauritania (Mauritania-Extractive
Industries Transparency Initiative
Implementation).
La democracia y los derechos humanos en las estrategias 8. El artculo 7.30 de su Poltica de
de cooperacin de los donantes internacionales Operaciones le permite establecer
relaciones con cualquier tipo de
El proceso de transicin a la democracia iniciado en agosto de 2005 gobierno de facto. Banco Mundial,
julio de 2001 (en lnea) http://web.
y cimentado en 2006 con las elecciones presidenciales democrticas worldbank.org.
supona, a priori, un contexto propicio para consolidar las bases de la 9. En mayo de 2010, meses antes
democracia y promover el respeto y defensa de los derechos humanos. de que comenzara la Primavera
Sin embargo, el golpe de Estado de 2008 y el perodo de inestabilidad rabe, tuvo lugar una reunin en
Madrid -en la sede de la AECID-
poltica posterior trunc este proceso. Tres aos ms tarde, una ola de en la que se habl de cada pas y
protestas populares sacuda el mundo rabe. Mauritania tambin fue de sus particularidades para hacer
escenario de movilizaciones aunque estas tuvieron una intensidad menor un anlisis del impacto de la cri-
sis econmica mundial, el paro y
y un impacto escaso en la evolucin poltica del pas. Ante este nuevo
el aumento de los precios de los
escenario, las reacciones de los principales donantes no han seguido productos alimentarios bsico.
siempre la misma trayectoria, pero, en una u otra forma, han incluido la Respecto a Mauritania se acord
democracia y los derechos humanos en la agenda. que la cooperacin se focalizara
en los siguientes ejes: a) desarrollo
rural-seguridad alimentaria, con
Antes de 2011 Espaa ya haba situado los derechos humanos y la el objetivo de que se aumenten
promocin de la democracia, la cuestin de gnero, de proteccin de las producciones para incremen-
menores, de refuerzo de la sociedad civil y, sobre todo, la descentrali- tar los ingresos para las familias y
que este sector sea generador de
zacin como prioridades de su cooperacin en Mauritania9. Esta ltima empleo; b) fortalecimiento de la
temtica, tambin desarrollada por la cooperacin alemana y francesa, promocin de la democracia, de
haba encontrado un punto de coordinacin a escala europea con la los derechos de los ciudadanos y
puesta en marcha a partir de 2007 del Programa Comn Europeo de de la igualdad de gnero; c) refor-
zar la administracin del Estado
Apoyo a la Descentralizacin (PERICLES). Ahora bien, el contexto de para que mejore su servicio al ciu-
convulsin poltica y social de 2011 empuj a la AECID a prestar una dadano, y d) fortalecimiento de la
atencin especfica al Magreb y el mundo rabe, con el inters puesto en sociedad civil.

91
los procesos de cambio institucional y en las expectativas que se estaban
generando. Podemos decir que este ao fue considerado un perodo de
transicin no solo en el mundo rabe, sino tambin para las agencias de
cooperacin al desarrollo. Ya en 2012, en un contexto ms estable y con
una mayor receptividad del Gobierno mauritano, se pudieron abordar
cuestiones como la asistencia jurdica en las crceles y la promocin del
La poltica mantenida control ciudadano de las actividades del Gobierno. A pesar de la crisis
por los principales econmica y de unas restricciones presupuestarias que han obligado
estados miembros, a reprogramar las actividades de la AECID, en el Cuarto Plan Director
(2013-2016) se apuesta por la concentracin y la transparencia y se fija
que en menor o mayor
entre sus prioridades la consolidacin de los procesos democrticos y el
medida mantuvieron fomento de la cohesin social10. Adems, Mauritania se mantiene como
los contactos con un pas prioritario para la cooperacin espaola y, a diferencia de lo que
las autoridades sucede en otros pases rabes, se mantendr abierta la Oficina Tcnica
de Cooperacin de la AECID en Nuakchot.
mauritanas, contrasta
con la posicin de Francia ha sido uno de los principales apoyos poltico del Gobierno
la UE, que congel mauritano. Antes del golpe de Estado se produjeron visitas de alto
su cooperacin con nivel. As, en febrero de 2008 visitaba Mauritania el ministro de Asuntos
Exteriores francs, y pocos meses despus el presidente mauritano Sidi
Mauritania despus
Uld Cheij Abdelaji acuda a Pars para asistir a la Cumbre de la Unin por
del golpe de Estado de el Mediterrneo. Aun con el golpe de Estado de 2008, en la estrategia
2008 francesa de cooperacin con las autoridades mauritanas se incluy la
promocin y refuerzo del Estado de derecho a travs del refuerzo de la
Administracin central y descentralizada y la mejora de la gobernanza
econmica. A partir de 2009 se aport un mayor apoyo a la sociedad
civil, incluyendo a los municipios bajo esa denominacin.
La aproximacin de Alemania a la promocin de la democracia o de los

derechos humanos ha seguido vas indirectas y esta cuestin se ha inclui-
do dentro del marco ms amplio del buen gobierno. En 2011, cre un
Grupo de Reflexin para promover la transparencia de la industria extrac-
tiva y, en 2012, intent lanzar un estudio de derecho comparado entre
el derecho mauritano y el marroqu11. Tambin lo ha abordado a travs
de proyectos sobre la descentralizacin y sobre el papel del Tribunal de
Cuentas para reforzar la gobernabilidad financiera. Tambin ha estable-
cido vnculos entre los proyectos de medio ambiente y buen gobierno
mediante la gestin de los recursos naturales de manera descentralizada
o iniciativas para la transparencia del sector pesquero.
La poltica mantenida por los principales estados miembros, que en menor

o mayor medida mantuvieron los contactos con las autoridades maurita-
nas, contrasta con la posicin de la UE, que congel su cooperacin con
Mauritania despus del golpe de Estado de 2008. Aunque se intensificaron
los contactos y se lanzaron actividades puntuales a partir de agosto de 2009,
hasta el 25 de enero de 2010 no se retomaron plenamente las relaciones
con este pas. Desde entonces, tanto la UE como los estados miembros han
10. Vase El IV Plan Director apuesta tenido que hacer frente a un contexto poltico convulso, con parte de la
por una cooperacin al desarrollo
ms estratgica, concentrada y trans-
oposicin que acusa al Gobierno mauritano de no cumplir sus compromisos
parente, AECID, 28 de noviembre e impedir as un dilogo real entre las distintas fuerzas polticas.
de 2012 (en lnea) http://www.aecid.
es /es/noticias/2012/11-2012/2012- Por su parte, Estados Unidos ha seguido dando gran importancia a la
11-27-senado-plandirector.html.
11. En 2012 la GIZ gast 350.000 euros
promocin de los derechos humanos y el desarrollo de la democracia en
en este proyecto. Entrevista en el sus polticas de cooperacin con Mauritania, que se supervisan desde
terreno, julio de 2012. la sede regional de USAID en Dakar. Adems de dar una asistencia

92
tcnica, aporta fondos a corto plazo a ONG locales e internacionales.
Actualmente estn apoyando a nueve ONG y organizaciones interna-
cionales que trabajan en la asistencia a la democracia y los derechos
humanos con un presupuesto de alrededor de un milln de dlares.
Apoyaron financieramente al National Democratic Institute (NDI) para
organizar elecciones democrticas crebles (300.000 dlares desde
2010). Tambin se han financiado programas de seguridad alimenta- La vulnerabilidad
ria, de asistencia humanitaria y actividades de lucha contra el trfico de Mauritania ha
de personas y la esclavitud (junto a la Oficina del Alto Comisionado condicionado las
para los Derechos Humanos). Entre 2011 y 2012, Estados Unidos
polticas de los actores
aport ms de 160.000 dlares a ONG locales comprometidas en la
promocin de la democracia y la defensa de los derechos humanos. internaciones con
presencia e intereses en
En un contexto de creciente inestabilidad regional, el Gobierno mau- el pas, empujndolos
ritano solicit ayuda a Naciones Unidas. El PNUD colabor con la
a prestar cada vez ms
Seccin de Asuntos Polticos y de Finanzas y, a finales de 2011, refor-
z la accin de su Unidad Buen Gobierno (Good Governance Unit) atencin a cuestiones
desde la que se han realizado visitas a los diferentes pases del Sahel. de seguridad
El objetivo del PNUD es el refuerzo de las capacidades y la coordina-
cin de acciones para la paz y la promocin de los derechos humanos
sobre todo en sus vnculos con el desarrollo. Por otro lado, el nuevo
Plan Estratgico para Mauritania (2012-2016) de la United Nations
Development Assistance Framework (UNDAF) incluye las dimensiones
de seguridad, democracia y derechos humanos en el eje de la gober-
nanza (Nations Unies Mauritanie, 2011).
Las amenazas a la seguridad de Mauritania como factor

distorsionador
A la vez que Mauritania experimentaba una convulsa transicin demo-

crtica, el pas vivi un aumento de las amenazas a su seguridad,
especialmente por la desestabilizacin en el Sahel y la presencia de
grupos terroristas con capacidad para infiltrarse en su territorio. La
vulnerabilidad de Mauritania ha condicionado las polticas de los acto-
res internaciones con presencia e intereses en el pas, empujndolos
a prestar cada vez ms atencin a cuestiones de seguridad. En buena
medida la (in)seguridad ha limitado los esfuerzos en materia de desa-
rrollo y promocin de los derechos humanos y la democracia. Una vez
ms, no todos los socios de Mauritania estn igualmente afectados
por las amenazas a la seguridad de este pas y, por consiguiente, no
reaccionan de igual modo.
Uno de los ms afectados es Espaa. La amenaza del terrorismo y la

migracin irregular han estado en la base de la colaboracin con las
autoridades mauritanas desde 2005. La lucha contra la migracin
irregular tuvo su punto lgido entre 2005 y 2007, cuando se reforz
tanto la colaboracin a escala bilateral como a travs de mecanismos
multilaterales como FRONTEX. Poco a poco, la cuestin terrorista fue
escalando dentro de la agenda de prioridades; el secuestro de tres coope-
rantes espaoles en Mauritania en noviembre de 2009 fue un punto de
inflexin a partir del cual se intensificara la colaboracin en materia
antiterrorista. As pues, la definicin de las prioridades e instrumentos de
la cooperacin espaola tiene su origen en estos dos fenmenos y no en
los cambios polticos o las protestas ocurridas a partir de 2011.

93
Las prioridades de Francia en materia de seguridad han seguido una pro-
gresin similar pero con un balance distinto entre las prioridades ya que,
desde el inicio, el tema del terrorismo tena ms importancia que el de la
inmigracin. Francia consider que Mauritania era el pas ms dbil de la re-
gin y, para hacer frente a los riesgos que ello comporta, puso en marcha
mecanismos de cooperacin mixta en materia de inteligencia y aument el
La Estrategia Sahel apoyo poltico a Mauritania, especialmente tras las elecciones de 200912.
intenta conciliar
seguridad y desarrollo, En paralelo, la UE ha desarrollado proyectos en el campo de la seguridad.
Estas actividades comenzaron en 2006 y, por requerimiento de Espaa,
polticas de seguridad
tuvieron como objetivo la gestin integral de los flujos migratorios que
y defensa con polticas transitaban por Mauritania para dirigirse hacia las islas Canarias. Tambin
de promocin y se han utilizado otros instrumentos para tratar la migracin y la seguri-
consolidacin de dad de manera global, entre ellos los Fondos Europeos de Desarrollo y los
Instrumentos para la Estabilidad (IFS). Actualmente la Delegacin de la UE
la democracia y de
est intentando aplicar en Mauritania la denominada Estrategia Sahel. La
respeto de los derechos necesidad de esta estrategia fue planteada en 2010, a iniciativa de Francia
humanos y como resultado de un debate en el seno de la UE, para afrontar la deses-
tabilizacin de la regin y la presencia de AQMI. Esta estrategia se centra
en Nger, Mal y Mauritania y busca reforzar y complementar los esfuerzos
realizados bilateralmente por los estados miembros y los otros programas
que la UE ya implementa en estos pases. Los cuatro ejes o desafos prin-
cipales incluyen: a) la gobernanza, el desarrollo y resolucin de conflictos;
b) la coordinacin regional; c) la seguridad y el Estado de Derecho; y d) la
prevencin contra la radicalizacin y lucha contra el extremismo violento
(EEAS, 2011). Aunque esta estrategia se dise antes de las revueltas que
sacudieron el Norte de frica, las consecuencias del conflicto libio en el
Sahel han aumentado la importancia de esta regin y la pertinencia de
esta estrategia. En suma, durante los ltimos aos, la UE tambin ha dado
prioridad a la agenda migratoria y de seguridad por encima de otras prio-
ridades como los derechos humanos o la descentralizaron13. Con todo, la
Estrategia Sahel intenta conciliar seguridad y desarrollo, polticas de seguri-
dad y defensa con polticas de promocin y consolidacin de la democracia
y de respeto a los derechos humanos.
12. Fruto de ellos el presidente maurita-
no Abdel Aziz particip en la cumbre Finalmente, Estados Unidos empez a dedicar mayor atencin a la coope-
frica-Francia y en la ceremonia del racin en materia de seguridad con Mauritania a partir del 11-S y, como
50 aniversario de las independencias
africanas en 2010. Poco despus su
Francia, a partir de 2005 se intensific la colaboracin en materia antite-
ministro de Asuntos Exteriores visi- rrorista, articulada en torno a la formacin y el intercambio de informacin
t Mauritania coincidiendo con una e inteligencia. Por otro lado, Estados Unidos mantiene, junto con los otros
gira por los pases del Sahel despus pases miembros de la OTAN, una cooperacin multilateral con Mauritania
de la ejecucin por AQMI del rehn
francs Michel Germaneau. A partir
a travs de la Alianza Atlntica, la Iniciativa Pan-Sahel y la Iniciativa
de 2009, Francia integr tambin un Contraterrorista Trans-Sahariana.
programa de cooperacin interdisci-
plinar llamado JUSTISEC, que supuso
un refuerzo a la seguridad interior,
al control de fronteras, al binomio
Sociedad civil: visiones contrapuestas sobre su
seguridad-desarrollo y en materia debilidad
judicial.
13. Desde 2005 hasta 2011, la UE des-
Para entender la implicacin de la sociedad civil en las protestas que empe-
tin 1.327.000 euros a proyectos
de temtica derechos humanos/ zaron en 2011 en Mauritania es fundamental recordar que los cambios
gnero y 915.000 a descentraliza- polticos en este pas se inician en 2005 y que los ritmos polticos han
cin, y 4.522.000 euros para los del seguido pautas distintas a las del resto de pases del Magreb. Entre 2005-
rea migracin/seguridad. Datos
2007 hubo una fase de apertura, en la que la sociedad civil mauritana
facilitados por Massimo Scarlorbi,
Delegacin Unin Europea en pudo expresarse libremente y mejorar su organizacin. Muchos actores
Mauritania, 5 de abril de 2012. mauritanos consideran este momento como su propia primavera. Del

94
perodo 2008-2009, caracterizado por su gran inestabilidad poltica y su
retroceso en materia democrtica, destaca que a pesar de las dificultades
se mantuvo un alto nivel de movilizacin por parte de la poblacin y de
la sociedad civil. A partir de 2009, la victoria electoral de Abdel Aziz, que
nunca fue aceptada por la denominada Coordinacin de la Oposicin
Democrtica (COD), propici un clima de inestabilidad poltica que, unido a
los acontecimientos que se iban produciendo en Tnez o Egipto, estimul
un clima de contestacin y favoreci la creacin de algunos movimientos
ciudadanos que reivindicaban ms democracia y mayores derechos. Sin
embargo, su poder de convocatoria fue escaso y fueron diluyndose.
A pesar del aumento de organizaciones de la sociedad civil, esta sigue

mostrando elementos de debilidad. Tanto los representantes de la
Administracin mauritana entrevistados como los de las ONG y sindicatos
coinciden en que esto se debe a la falta de cohesin de la sociedad mau-
ritana. Su divisin tnica, tribal y cultural es un freno en la articulacin de
reivindicaciones colectivas. Pesan ms las diferencias y los esfuerzos por
restar que la bsqueda de intereses en comn.
Dicho esto, actores gubernamentales y miembros de la sociedad civil tien-

den a discrepar cuando se abordan explicaciones alternativas. Por ejemplo,
representantes gubernamentales suelen aportar una explicacin alternativa
de la debilidad de la sociedad civil: el hecho de que el pas tuviera su pri-
mavera en 2005, que desde entonces se hayan ido satisfaciendo algunas
de las necesidades y que el Gobierno haya respondido a las movilizaciones
y demandas de la poblacin. Algunos activistas sostienen, en cambio, que
hay miedo a manifestarse por temor a ver en su pas los mismos efectos
negativos de otras revoluciones, especialmente la revolucin en Libia.
Tienen miedo a que la falta de cohesin social y de divisin tnica se mani-
fieste violentamente y derive en una guerra civil.
Los sindicatos y ONG entrevistados tambin culpan a la represin del

Estado del fracaso de las manifestaciones. Algunos, como la representan-
te de la Asociacin de Mujeres Cabeza de Familia (AFCF), van ms lejos:
se quejan de que no hay medios y que les es muy difcil, por no decir
imposible, acceder a trabajar con las grandes organizaciones de derechos
humanos, y acusan al Gobierno de bloquear la operatividad de las asocia-
ciones de derechos humanos que intentan ser ms proactivas.
Un representante del movimiento de juventud del 25 Febrero (25F) afir-

ma que una razn importante del dbil impacto de los acontecimientos
de 2011 es la mala imagen que tiene la poblacin mauritana de la clase
poltica por continuos escndalos de corrupcin, de abusos de poder y
de apropiacin indebida de bienes pblicos14. Todo ello ha hecho que la
poblacin desconfe de cualquier promesa poltica, porque ya no creen
en el sistema, y que desistan en reivindicar sus derechos. Finalmente, los
principales partidos de la oposicin parecen esperar que las revoluciones
acaecidas en otros pases se extiendan a Mauritania por la inercia de los
acontecimientos.
A pesar del dbil impacto de la llamada Primavera rabe y de las carencias

y debilidades de la sociedad civil mauritana, tambin existen elementos
que mantienen la esperanza de una transformacin social positiva en el
futuro. Por ejemplo, algunos movimientos como el 25F no se han disuelto 14. Entrevista en Nuakchott, julio de
totalmente sino que han quedado en standby, a la espera de un momento 2012.

95
ms propicio para actuar o de recibir un nuevo impulso. Por otro lado, y en
paralelo con estos movimientos ms o menos organizados y con vocacin
de continuidad, se han ido produciendo a lo largo de 2011, y sobre todo
en 2012, movilizaciones de pequeos colectivos que se manifiestan ante las
instancias del Gobierno para denunciar alguna injusticia o reclamar algn
derecho. La novedad de este fenmeno no es su tipologa (ya existente)
La crisis econmica, la sino la perseverancia con la que se manifiesta casi a diario y en los mismos
inestabilidad poltica, lugares. El ciudadano mauritano comienza a interesarse por sus derechos
las tensiones sociales, y a quererse informar. Esta conclusin es compartida por los representan-
tes de la ONG Intermon-Oxfam en Mauritania, y precisamente sobre esta
la alta tasa de paro
base reivindicativa estn empezando a desarrollar sus actividades. Objetivos
juvenil y el avance de como la transparencia en la industria extractiva o la produccin rural efi-
corrientes islamistas ciente, algo impensable hace unos aos, comienzan a dar sus frutos poco
radicales, unido a poco gracias a la implicacin de la sociedad civil mauritana en la denuncia
de la utilizacin inadecuada o de la apropiacin ilegal de la res publica.
al riesgo terrorista
Partiendo de esta lgica, se explica, por ejemplo, el refuerzo en la estrategia
derivado de la crisis de Estados Unidos de financiacin de ONG mauritanas que trabajan en la
en Mal, suponen las defensa de los derechos humanos15, o el cambio de estrategia reflejada en
principales amenazas los nuevos proyectos de ONG como Mdicos del Mundo16.
a la estabilidad de
Mauritania Conclusiones y recomendaciones
La sociedad mauritana tiene una larga trayectoria de llegar a acuerdos de

mnimos para evitar una deriva violenta, pero, al mismo tiempo, sigue mar-
cada por tensiones de naturaleza tnica y social. Debido al peso del factor
tribal y del clanismo, se ha limitado la expresin de la individualidad y, por
tanto, la transformacin social que permita el surgimiento de movimien-
tos ciudadanos. Los actores internacionales, entre ellos Espaa y la Unin
Europea, debern tener en cuenta todos estos elementos a la hora de inte-
grar democracia y desarrollo en sus esfuerzos de cooperacin con este pas.
Con todo, el principal riesgo para la consolidacin como prioridades de la

democracia y los derechos humanos, tanto de los actores internacionales
como de las autoridades mauritanas, reside en el creciente riesgo de ines-
tabilidad del pas. La crisis econmica, la inestabilidad poltica, las tensiones
sociales, la alta tasa de paro juvenil y el avance de corrientes islamistas
radicales, unido al riesgo terrorista derivado de la crisis en Mal, suponen
las principales amenazas a la estabilidad de Mauritania. Todo ello puede
dar excusas al Gobierno mauritano para limitar los derechos y libertades
de la poblacin y para perpetuarse en el poder sin dar una oportunidad a
la alternancia poltica. Mauritania es, en conclusin, un caso paradigmtico
en el que el vnculo en la cooperacin entre seguridad, desarrollo y dere-
chos humanos se encuentra en peligro.
15. Babacar Baye Ndiaye para CRIDEM,

Les USA accordent un financement Recomendaciones para la Cooperacin Espaola en Mauritania
de plus de 22 millions UM des
ONGs mauritaniennes, 11 de sep-
Concentrar la Cooperacin Espaola en las temticas en las que tiene
tiembre de 2012.
16. Por ejemplo, en un proyecto de una ventaja comparativa respecto a otras agencias de cooperacin
promocin del derecho de asisten- y/o un alto grado de experiencia o que hayan tenido ya xito en
cia de los nios y nias vulnerables, Mauritania, priorizando a los jvenes como beneficiarios. Contribuir a
que se apoya en una extensa red
de asociaciones comunitarias que
una mejor coordinacin con la UE y otros actores en el apoyo a largo
se estn movilizando para reivindi- plazo de grandes proyectos del Gobierno que intenten garantizar y
car este derecho. universalizar los servicios sociales bsicos.

96
Reforzar la sociedad civil mauritana para permitir que se produzcan
procesos de transformacin social que mejoren la cohesin nacional y
consoliden la democracia. Un instrumento puede ser el apoyo a la crea-
cin de organizaciones, fundaciones y think tanks que aporten ideas
para hacer avanzar al pas.
Crear las bases para una mayor cooperacin entre Mauritania y la regin
espaola ms prxima a este pas: las islas Canarias. Aprovechando su
situacin geogrfica, promover el comercio, la inversin en construccin
de infraestructuras en Mauritania y el codesarrollo, con especial inters
en el turismo.
Incluir sistemticamente en las polticas de cooperacin en materia de
seguridad un componente de sensibilizacin y de formacin en derechos
humanos y de respeto al Estado de derecho.
Desarrollar un papel ms activo de Espaa como actor que facilite la
internacionalizacin de Mauritania, apoyando tambin iniciativas que
impulsen la integracin regional.
Continuar apoyando a Mauritania en su lucha contra las amenazas a su
seguridad, y en especial en la lucha antiterrorista y contra el crimen orga-
nizado.
Recomendaciones para la Unin Europea en Mauritania
Definir una poltica de pases prioritarios con los que cooperar de acuer-
do a una clasificacin flexible y revisable de los pases segn su mayor o
menor receptibilidad del apoyo de la UE, bajo una serie de criterios irre-
nunciables y otros ms flexibles.
Anticiparse y coordinar las polticas de cooperacin de los estados miem-
bros con presencia en Mauritania. Capitalizar sus experiencias y proponer
nuevas estrategias, manteniendo una visin estratgica regional.
Desarrollar proyectos de cooperacin en aquellas materias consideradas
prioritarias en las que no exista una presencia suficiente de las coopera-
ciones de los estados miembros presentes en Mauritania.
Prestar apoyo poltico y financiar iniciativas que tengan como objetivo la
promocin de la reconciliacin nacional y de la democracia, ejes de los
Acuerdos de Dakar.
Simplificar, disminuir o aligerar los procedimientos administrativos para
acceder a los fondos de la UE.
Desarrollar una poltica exterior ms fuerte y firme en el cumplimiento
de sus objetivos y en la defensa y promocin de unos valores universales.
Aplicar con normalidad y sin excepcin el principio de ms por ms,
pero partiendo de unos mnimos no negociables, insistiendo en las ven-
tajas que ello conlleva.
Promover la cooperacin (especialmente en el desarrollo de energas
renovables) y el comercio intrarregional para que Mauritana aproveche
su posicin geogrfica privilegiada, a medio camino entre los espacios
econmicos del Magreb, el frica Occidental y el Sahel.
Referencias bibliogrficas / Otros documentos
EEAS (European Union External Action Service). Strategy for Security

and Development in the Sahel. European Union External Action
Service, 2011 (en lnea) http://www.eeas.europa.eu/africa/docs/sahel_
strategy_en.pdf.

97
Nations Unies Mauritanie, Plan Cadre des Nations Unies por lAide au
Dveloppement de la Mauritanie 2012-2016. Nations Unies Mauritania,
2011 (en lnea) http://www.un.mr/siteweb/versionok2/siteok/Processus%20
UNDAF/undaf2012.pdf.
TSCTI (Trans-Sahara Counterterrorism Initiative). Country Reports on Te-

rrorism. Office of the Coordinator for Counterterrorism. Trans-Sahara
Counterterrorism Initiative, 28 de abril de 2006 (en lnea) http://www.sta-
te.gov/j/ct/rls/crt/2005/64335.htm.

98
CONCLUSIONES
Hlne Michou

Coordinador de Investigacin, CIDOB

L
a ola de protestas y cambios polticos que ha sacudido el Norte
de frica est obligando a buena parte de los donantes interna-
cionales a reorientar sus polticas de cooperacin internacional
hacia la regin. Como subraya este libro, uno de los principales retos es
conseguir una mejor integracin de los tres pilares de la poltica exterior:
democracia, desarrollo y seguridad. En esta regin la preocupacin por
la estabilidad y la seguridad ha eclipsado tradicionalmente al resto de
prioridades. Las polticas mantenidas hasta hoy han comprometido gra-
vemente la imagen y la credibilidad de actores (como la Unin Europea y
algunos de sus estados miembros, entre los cuales se encuentra Espaa)
como agentes de transformacin. An as, desde 2011 se han abierto
nuevas e inslitas posibilidades para reorientar y recalibrar las prioridades
de la poltica de cooperacin a travs de un anlisis crtico de los resulta-
dos de las polticas mantenidas hasta entonces, aprovechando las vas de
dilogo que se han abierto con un amplio espectro de fuerzas polticas y
actores de la sociedad civil.
Los autores que hemos tomado parte de este proyecto de investigacin

coincidimos en la importancia de restaurar la conexin entre democracia,
desarrollo y seguridad, pero cada uno de nosotros ha aportado matices
distintos a esta afirmacin. Para Richard Gowan, la necesidad de integrar
democracia, desarrollo y cooperacin parte del imperativo de conseguir un
nivel de seguridad bsica en los pases o regiones donde se pretende llevar
a cabo la cooperacin. Esta seguridad bsica ser una condicin sine qua
non para que en el corto plazo se desarrollen unos niveles de gobernan-
za aceptable, necesarios para la restauracin de elementos clave para las
sociedades como los sistemas de justicia o empleo. Elementos que, como
hemos detallado a lo largo de este volumen, estn en la base del descon-
tento que llev a las protestas de 2011. Por su parte, Anthony Dworkin
utiliza el caso de la Unin Europea para sealar cmo la primaca de cual-
quiera de los tres aspectos de la cooperacin sobre los otros en este caso
la seguridad genera unos desequilibrios con consecuencias preocupantes.
El autor narra cmo la preponderancia de la bsqueda de estabilidad, en
las polticas de cooperacin de la UE y sus estados miembros para el Norte
de frica, releg a un segundo plano la promocin de la democracia y los
derechos humanos. As, para Dworkin, la restauracin del vnculo entre
99
esos elementos pasara por lograr no solo la inclusin de los tres elemen-
tos citados, sino tambin conseguir un justo equilibrio entre ellos. Por
ltimo, Jos Ignacio Torreblanca y Hlne Michou destacan la necesidad
de incluir a los responsables de exteriores, cooperacin y defensa en la
configuracin de la cooperacin exterior (enfoque conocido como whole
of government, al que nosotros nos hemos referido como todo el
Gobierno), como nica va para conseguir restaurar la conexin entre los
tres aspectos de una manera efectiva.
Todas estas ideas han sido ensayadas con tres casos de estudio diferen-
tes, dentro de la regin del Norte de frica, cada uno con peculiaridades
significativas. Pese a que los tres pases estudiados (Tnez, Egipto y
Mauritania) se han visto expuestos a protestas populares, la intensidad
y los efectos de estas movilizaciones han sido bien distintos. Tnez,
escenario de las primeras movilizaciones de lo que se ha venido a llamar
Primavera rabe o Despertar rabe, es el caso donde se ha pro-
ducido una ruptura ms clara con el antiguo rgimen y, a pesar de las
dificultades y crisis que atraviesa el proceso de transicin, sigue siendo
visto como el pas que tiene ms posibilidades de consolidar su proceso
democrtico. Es por ello que, como seala Eduard Soler i Lecha, se ha
producido un fuerte desembarco de donantes internacionales que ven
en Tnez un caso que podra inspirar a otros pases de la regin y que
ofrece unas oportunidades para la cooperacin internacional que eran
impensables bajo el rgimen de Ben Ali. Egipto tambin est inmerso
en un proceso de cambios polticos e institucionales pero estos se topan
con ms y mayores obstculos que en el caso tunecino. Egipto, muy a
pesar de los movimientos que derribaron a Mubarak, representa clara-
mente un caso de revolucin inacabada. Los donantes internacionales
se enfrentan, como relata Hlne Michou, a la difcil tarea de apoyar el
proceso democrtico en Egipto sin que ello suponga un cheque en blan-
co para las nuevas autoridades egipcias y sin con ello abandonar a las
organizaciones de la sociedad civil crticas con las acciones y decisiones
del presidente Mohamed Morsi. Finalmente, Mauritania representa un
caso interesante por dos motivos. Primero, porque en este pas los cam-
bios siguen ritmos y pautas distintas a los casos anteriores. La transicin
hacia la democracia empez antes de las revoluciones de 2011 y, a pesar
de ello, los avances son lentos y con algunos elementos de involucin.
Y segundo, porque Mauritania es uno de los casos donde la centrali-
dad de la agenda de seguridad deja en un segundo plano cuestiones
vinculadas a la democracia, los derechos humanos y el desarrollo. La
inestabilidad en el Sahel, en vez de resaltar la importancia de desarrollar
instituciones y luchar contra la pobreza, est resucitando viejas actitudes
que vuelven a situar la estabilidad como nica prioridad de la coopera-
cin. Analizando tres casos tan distintos podemos extraer, a modo de
conclusin, un diagnstico compartido sobre las deficiencias y errores
estratgicos de las polticas de cooperacin antes de 2011, evaluar la
respuesta internacional ante las revueltas y los cambios polticos que se
sucedieron en la regin y, finalmente, identificar propuestas para mejo-
rar dichas polticas de cooperacin internacional.
Durante dcadas, el fenmeno de la securitizacin de las relaciones

con los pases del Norte de frica condicion las polticas de coope-
racin internacional. Este fenmeno era especialmente fuerte entre
los pases del sur de Europa (incluido Espaa) para quienes el control
efectivo frente a la inmigracin irregular y el combate contra el terro-
CONCLUSIONES
100
rismo copaban la agenda. As pues, aunque estos pases contaban
con mecanismos y programas de promocin de la democracia, los
derechos humanos y la gobernanza, eran mucho menos potentes
que los de otros homlogos del norte de Europa y, en cualquier caso,
no ponan en entredicho la cooperacin en otros mbitos percibidos
como ms estratgicos. Esta tendencia se reforzaba con el miedo a
que la alternativa a los gobiernos establecidos fueran gobiernos isla-
mistas con intereses opuestos a los de los pases europeos. Este temor
era utilizado por los gobiernos de la regin para asegurar que los
donantes internacionales no traspasasen unas lneas rojas. As pues,
como hemos visto en el caso de Tnez, incluso la Unin Europea, que
durante unos aos adopt una poltica ms activa de denuncia de las
polticas del rgimen de Ben Ali, acab claudicando para poder mante-
ner abiertos otros mbitos de cooperacin.
Solo los cambios ocurridos a partir de 2011 han forzado a los donantes
internacionales, y muy especialmente a los europeos, a realizar un pro-
ceso de autocrtica, no solo de su poltica durante los aos de gobiernos
autoritarios sino tambin de su reaccin cuando estallaron las protestas
en las calles de Norte de frica. Es por ello que este volumen considera
que estamos ante una segunda oportunidad. Pero, como es bien sabido,
las oportunidades tambin pueden desperdiciarse. Observamos que,
con matices segn los pases y los donantes en cuestin, ha habido una
voluntad de recalibrar las prioridades, buscando una mayor armona
entre la promocin de la seguridad, el desarrollo y la democracia. Tanto
la Unin Europea a travs del programa SPRING o de la Fundacin
Europea para la Democracia (FED) como muchos de sus estados miem-
bros, han dado pasos en esta direccin. El caso espaol se ha concretado
en el programa MASAR. Con todo, varios factores amenazan la efectivi-
dad de una reorientacin que, desgraciadamente, puede ser reversible
y trasladarnos en poco tiempo a la casilla de salida. Algunos de esos
factores son estructurales, como la permanencia de culturas burocrticas
que no interactan y que acaban desembocando en una inercia institu-
cional o los recurrentes problemas de coordinacin entre los principales
donantes institucionales, incluida la deficiente coordinacin entre los
propios estados miembros de la UE. Pero hay tambin factores coyuntu-
rales como el incremento de la inestabilidad en la regin, especialmente
con la aparicin de nuevos focos de conflicto como el del norte de Mal.
Tambin es importante la frustracin tanto entre la poblacin como por
parte de los donantes internacionales con la lentitud y orientacin de los
cambios polticos. Y, finalmente, no debemos olvidar la crisis econmica
e institucional que afecta a Europa y muy especialmente a los pases del
sur. El impacto de esta crisis es claramente visible en la disminucin de
los presupuestos destinados a la cooperacin internacional de algunos
estados miembros, de los que Espaa es el ms claro ejemplo. Pero,
en trminos globales, la crisis tambin obliga a los europeos a centrar
esfuerzos en resolver sus problemas internos, relegando la poltica exte-
rior a un segundo plano.
Conscientes de esta realidad, los autores que hemos tomado parte de

este proyecto hemos dibujado en cada uno de los captulos una serie
de recomendaciones que se dirigen hacia la Unin Europea, pero tam-
bin hacia Espaa, con el fin de afianzar este proceso de integracin de
la democracia, el desarrollo y la seguridad en las polticas de coopera-
cin. Estas recomendaciones pueden englobarse en tres lneas de accin:

101
Asumir que la seguridad bsica es una etapa intermedia y no un fin en
s mismo. Consideramos que es imprescindible no confundir el hecho de
que sin un mnimo de seguridad sea difcil, cuando no imposible, avan-
zar en la consolidad de la transicin poltica y establecer las bases para
un desarrollo sostenido y sostenible, con la securitizacin de las relacio-
nes con los pases del Norte de frica. Un nivel mnimo de seguridad
resulta indispensable para poder desarrollar con garantas una coope-
racin internacional efectiva, pero sta no puede tener como objetivo
ltimo el mantenimiento de esta situacin de seguridad bsica sino que
debe avanzar, paulatina pero continuadamente, hacia la consolidacin
de la transicin democrtica y asentar las bases para un desarrollo eco-
nmico sostenido que garantice la cohesin social.
Asegurar que los actores responsables de la promocin democrtica,

del desarrollo econmico y de la seguridad, compartan objetivos y
acten coordinadamente. O, lo que es lo mismo, diplomticos, coope-
rantes y militares no pueden trabajar desde compartimentos estancos
sino que han de asegurar, cada uno con sus instrumentos y capacida-
des, el avance hacia unos objetivos comunes. Este enfoque, al que nos
referimos como todo el Gobierno, se caracteriza por implicar a las
diferentes ramas del ejecutivo a travs de mecanismos institucionali-
zados que favorezcan la coordinacin interministerial. De esta manera,
la restauracin del vnculo estratgico no pasa solo por la inclusin
de elementos correspondientes a los tres aspectos de la cooperacin
en los programas de ayuda al desarrollo elaborados por las agencias
de cooperacin, sino que tambin es necesario que todos los entes
gubernamentales relacionados (Ministerios de Exteriores, Cooperacin
y Defensa) sean parte del proceso de configuracin e implementacin
de los programas en cuestin.
Un diagnstico compartido para asegurar la condicionalidad de la ayuda.

Antes de las revueltas de 2011, las polticas europeas ya haban incorpo-
rado el principio de condicionalidad. Sin embargo, no exista penalizacin
alguna cuando se incumplan sistemticamente las promesas de reforma
o cuando stas ni tan siquiera estaban en la agenda de los gobiernos de
la regin. Tras las revueltas, la Unin Europea ha prometido no solo ms
por ms sino tambin menos por menos. El gran dilema de la UE es si
va a ser ms crtica con los gobiernos o los presidentes legtimamente
elegidos en un proceso democrtico de lo que fue hacia sus antecesores
en el poder. Teniendo en cuenta la reciente experiencia histrica, en el
sentido del dbil o nulo apoyo al cambio poltico que se impuls desde
la UE, es lgico que muchos receptores se resistan a aceptar sin ms una
condicionalidad que no incluya elementos de reciprocidad y de equidad
de suficiente calado. Por eso, cualquier programa y medida de acom-
paamiento, para ser efectivo y legtimo, debera ser el resultado de un
proceso de dilogo que lleve a un diagnstico compartido, en el que no
solo debera participar la Unin Europea y los gobiernos de la regin sino
tambin los actores de la sociedad civil.
Las tres recomendaciones son claramente aplicables al caso espaol.

Pero teniendo en cuenta la poltica tradicional de Espaa hacia esta
regin (ms preocupada por la estabilidad que otros socios europeos),
y los intereses que estn en juego, es conveniente dibujar algunas reco-
mendaciones especficas para la poltica de Espaa hacia el Norte de
frica.
CONCLUSIONES
102
Aprovechar la oportunidad para introducir una nueva orientacin en la
poltica de desarrollo espaola. Los cambios que se han sucedido desde
2011 suponen una oportunidad inigualable de reformular la visin que
hasta ahora se ha tenido sobre la promocin de la democracia y los
derechos humanos. El Programa de acompaamiento a las transiciones
rabes, elaborado a lo largo del ao 2012, es sin duda un claro ejemplo
de este cambio de orientacin y una buena prueba de la vocacin de la
AECID de dotar a la poltica de cooperacin al desarrollo de una visin
estratgica y de largo alcance, que sirva tanto a los intereses de los pa-
ses destinatarios y sus ciudadanas como a los intereses y principios de
Espaa. Por eso, pese a que, o precisamente debido a que, en numerosas
ocasiones se plantea la accin exterior como un dilema en el que es obli-
gatorio elegir entre la eficacia de la accin y los principios y valores que
deberan orientar esas acciones, los procesos de transicin en el Norte de
frica presentan una oportunidad nica para reconciliar y recomponer el
vnculo entre estabilidad, democracia y desarrollo.
Una visin integradora de la poltica exterior para optimizar los escasos

recursos existentes. Como se ha repetido en numerosas ocasiones, los
presupuestos destinados a la cooperacin internacional, y a la poltica
exterior en general, han sufrido grandes recortes desde el ao 2010.
Adems de las dificultades financieras se suman otras de carcter end-
mico. Durante las legislaturas 2004-2011, la abundancia de recursos
financieros disponibles tendi a ocultar los problemas que tpicamente
ha venido arrastrando la accin exterior espaola. Se trata de problemas
de planificacin, coordinacin y ejecucin, muchos de ellos con un com-
ponente institucional o administrativo propio, que vienen histricamente
resultando en una accin exterior fragmentada y poco estratgica. En ese
contexto, muchas decisiones y actuaciones se explican bien por la inercia
respecto a polticas cuya eficacia nadie ha contrastado o por decisiones
ad hoc improvisadas para salir del paso en circunstancias determinadas
sin que nadie se molestara luego en revisarlas. Esta tendencia no es
sostenible y por tanto es necesaria una integracin de los instrumentos
diplomticos, de desarrollo y de defensa bajo un liderazgo que sistemati-
ce esta coordinacin.
Lo que en el pasado la accin exterior espaola no pudo lograr es hoy

un objetivo plausible y razonable: una poltica de cooperacin que site
como objetivo prioritario contar con una serie de estados bien gober-
nados, estables y prsperos en el Norte de frica. Asumiendo estas
prioridades como propias se dara respuesta a las demandas de cambio
expresadas por las sociedades de los pases rabes que van dirigidas no
solo a sus propios gobiernos sino tambin a las polticas de los principa-
les actores internacionales. Los espaoles, como el resto de europeos,
tienen una segunda oportunidad para disear polticas que aprovechen,
en vez de socavar, las sinergias que existen entre seguridad, democracia
y desarrollo econmico.

103

Europa y La Democracia en El Norte de África

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Europa y la democracia en el

Norte de frica: una segunda

CIDOB ECFR UNED

Elisabets, 12 C/Felipe IV, 9 - 1 Centro Bravo Murillo, 38

Revisin de textos: Jordi Quero e Irene Bigas

Depsito legal: B. 14103-2013

Esta publicacin ha sido realizada con el apoyo financiero de la Agencia Espaola

Jos Ignacio Torreblanca

RECOMPONER LOS NEXOS ENTRE POLTICA, SEGURIDAD Y DESARROLLO 13

RESPUESTA EUROPEA A LOS CAMBIOS POLTICOS EN EL NORTE DE FRICA:

LA INTEGRACIN DE DEFENSA, DIPLOMACIA Y DESARROLLO

Hlne Michou y Jos Ignacio Torreblanca

TNEZ DESPUS DE BEN ALI:

Eduard Soler i Lecha

EGIPTO: ESTRATEGIAS DE COOPERACIN

MAURITANIA: RITMOS DISTINTOS EN UN ENTORNO CONVULSO 87

Javier Nievas Bullejos

Hlne Michou, Eduard Soler i Lecha y Jos Ignacio Torreblanca

Obviamente, se saba que esos regmenes no eran democrticos y que

En ese contexto, aunque las diplomacias occidentales decan promover

Ahora sabemos, sin embargo, que esa combinacin de estabilidad pol-

Es cierto que criticar conociendo cmo se han desenvuelto los hechos es

Sin embargo, en el caso del Norte de frica, esas vinculaciones se des-

Tan desentrenado tena el msculo democrtico en su poltica exterior,

La vergenza que supuso la colaboracin europea hasta el ltimo minuto

Si en el pasado se haba priorizado la seguridad y la estabilidad a costa

Hasta qu punto esta nueva poltica es viable o no es una de las pre-

Estructura del libro

Para ello, hemos estructurado el argumento de la siguiente manera. Los

En concreto, el primer captulo, titulado Recomponer los nexos

En el segundo captulo, titulado Respuesta europea a los cambios

En el cuarto captulo, titulado Tnez despus de Ben Ali: El des-

El caso de Egipto, analizado en el apartado titulado Egipto: estrate-

El captulo sobre Mauritania, titulado Mauritania: Ritmos distintos

Esta publicacin es el resultado del proyecto de investigacin titulado

El proyecto ha contado con la participacin de un consorcio de inves-

Todos los captulos son el resultado de la investigacin realizada por

Dada la riqueza de estas entrevistas y la franqueza con la que se permi-

El director de este proyecto y el resto de investigadores implicados en su

Desde UNED, agradecemos tambin la generosidad y el apoyo del emba-

Jos Ignacio Torreblanca,

Cmo puede el desarrollo ayudar a estabilizar estados frgiles? Las agen-

Aunque es ms fcil identificar estas prioridades que hacerlas efecti-

En tales circunstancias, la reconstruccin del sector de seguridad y del

Recomponer los nexos entre poltica, seguridad y desarrollo

Pero qu significa una gobernanza aceptable, especialmente en el

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