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FACULDADE DE TECNOLOGIA
DEPARTAMENTO DE ENGENHARIA CIVIL E AMBIENTAL
PUBLICAO: T.DM-010A/2007
BRASLIA/DF: SETEMBRO/2007
UNIVERSIDADE DE BRASLIA
FACULDADE DE TECNOLOGIA
DEPARTAMENTO DE ENGENHARIA CIVIL E AMBIENTAL
APROVADA POR:
_______________________________________
Joaquim Jos Guilherme de Arago, Dr. (UnB)
(Orientador)
______________________________________
Yaeko Yamashita, PhD (UnB)
(Examinadora Interna)
______________________________________
Enilson Medeiros dos Santos, Dr. (UFRN)
(Examinador Externo)
ii
FICHA CATALOGRFICA
REFERNCIA BIBLIOGRFICA
CESSO DE DIREITOS
_____________________________
Flavio Augusto de Oliveira Passos Dias
Endereo: QNL 10 Conjunto J Casa 02 Taguatinga
CEP: 72.156-110 - Braslia DF - Brasil.
flaviodias@unb.br; flaviodias@sindafis.org.br
iii
DEDICATRIA
Aos meus amados filhos Wagner Alves Passos e Larissa Gontijo Passos Dias!
Porque dar o exemplo a maneira mais didtica de educar os filhos.
iv
AGRADECIMENTOS
Ao amigo Artur Carlos de Morais pelo convite para acompanh-lo nesta jornada.
Aos colegas de curso, especialmente ao amigo Marcus Porfrio, pelo apoio e colaborao
nos estudos.
Aos amigos e parentes pela compreenso em eventuais ausncias e pelo apoio e incentivo.
Aos colegas de trabalho pelo apoio e incentivo, especialmente aos chefes Eudo, Jos
Geraldo e Dilvan pela compatibilizao de atividades.
Por fim, aos funcionrios da UnB, principalmente aos da biblioteca e do SG-12 que
contriburam para o bom andamento dos estudos, e especialmente ao secretrio Jlio
Duarte pelo comportamento pr-ativo no desempenho de suas funes.
v
RESUMO
vi
ABSTRACT
The taxi services have an important function on the whole urban and metropolitan
transport of passengers. They mainly serve people who prioritize comfort, time or mobility
in urban trips for business, tour, entertainment, shopping or emergency purposes. However,
the taxi industry does not reach itself the maximum economic and social efficiency due to
the existence of market failures. Thus, a state intervention to make the necessary
arrangements is indispensable; hence a general regulatory model for this industry is an
important tool to mitigate those failures. Based on this, regulatory guidelines are proposed
in this dissertation for the combinations among the factors related to the regulatory activity
and the market failures. Those failures were identified through documental and
bibliographic research developed from a legal analysis in Brazil and from the economic
behavior that enclose 16 Brazilian markets and markets of 17 other countries. Despite the
diversity of regulatory behaviors observed, the set of analyzed factors showed that the taxi
services have no typical characteristics of public services, differing from the urban public
mass transports. Oligopoly, negative externalities and asymmetric information are the main
market failures identified. The phone-booking segment has the best market conditions to
minimize these failures, because this segment is able to use economies of density and
economies of scale. It was found that sunk costs do not exist in taxi services; these services
are among the relatively competitive and contestable industries, being able to become more
competitive by working in open markets; however, under transition rules and rigorous
regulation about quality standards, dissemination of information and fare control,
following the world-wide trend.
vii
SUMRIO
1 INTRODUO...................................................................................................................................... 1
4.1 O HISTRICO............................................................................................................................. 45
4.2 CARACTERIZAO DOS SERVIOS DE TXI.................................................................... 47
4.3 DEBATE SOBRE A NECESSIDADE DE REGULAR OS SERVIOS DE TXI ................... 50
4.3.1 A regulao entrada no mercado ......................................................................................... 50
4.3.2 A regulao tarifria ............................................................................................................... 54
4.3.2.1 O mercado do tipo bandeirada....................................................................................... 55
4.3.2.2 O mercado dos pontos de txi............................................................................................. 56
4.3.2.3 O mercado dos radiotxis................................................................................................... 57
4.4 PRTICAS REGULATRIAS INTERNACIONAIS................................................................. 57
4.4.1 As principais caractersticas regulatrias............................................................................... 58
4.4.2 A contestabilidade nos mercados de txi................................................................................. 65
viii
4.5 PRTICAS REGULATRIAS NO BRASIL ............................................................................. 67
4.6 AS PRINCIPAIS FALHAS NOS MERCADOS DE TXI......................................................... 70
4.6.1 Falhas de mercado .................................................................................................................. 70
4.6.2 Falhas regulatrias ................................................................................................................. 71
4.7 TPICOS CONCLUSIVOS ........................................................................................................ 72
ix
LISTA DE TABELAS
Tabela 2.1: Tipos de autorizao para operar txi nas capitais brasileiras.......................... 31
Tabela 4.1: Tipos de restrio entrada em municpios dos E.U.A.................................... 51
Tabela 4.2: Barreiras diretas entrada no mercado de txi................................................. 58
Tabela 4.3: Nveis de barreiras diretas entrada no mercado europeu de txi ................... 58
Tabela 4.4: Formas de regulao tarifria na indstria de txi............................................ 59
Tabela 4.5: Proporo de txis por segmento de mercado .................................................. 60
Tabela 4.6: Distribuio das competncias regulatrias por nvel de governo ................... 60
Tabela 4.7: Efeitos da desregulamentao do mercado de txi........................................... 61
Tabela 4.8: Modelos de regulao de oferta de transporte por txi vs. PHV....................... 65
Tabela 4.9: Caractersticas regulatrias dos servios de txi nas capitais brasileiras ......... 68
Tabela 4.10: Dimensionamento da frota de txi em funo do nmero de habitantes........ 69
Tabela 5.1: Diretrizes regulatrias para as falhas de mercado de txi ................................ 75
x
LISTA DE FIGURAS
xi
LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS
xii
1 INTRODUO
1.1 APRESENTAO
Tal lacuna legal possibilita a diversos entes federados, os municpios, criar procedimentos
diferenciados para a autorizao da explorao do servio, com contratos que vo da
permisso ao alvar, variadas formas de cobrana da tarifa e de categorias de servios.
1
A pesquisa na literatura sobre o servio de txi em diversos pases demonstra que a
regulao do servio pode ocorrer em variados nveis de governos, pode existir
simultaneamente em at trs nveis de governo, como ocorre na Dinamarca, onde a
regulao exercida nos nveis nacional, regional e local (Bakker, 2007).
Mesmo sendo a regulao exercida em alguns pases atravs das barreiras a entradas e/ou
preo, como ocorre no Brasil, h uma tendncia mundial na regulao da indstria de txi
de remoo das barreiras diretas entrada e da introduo de severos padres de qualidade
(Bekken, 2007). Portanto a prtica mundial de haver, mesmo que mnima, regulao do
servio por parte do Estado para evitar a explorao comercial sobre os usurios, que por
sua vez nem sempre dispem das informaes necessrias para exercerem seu direito de
barganha. Assim, identificar conceitualmente elementos para modelar a regulao
econmica do servio de txi a partir das falhas de mercado a contribuio que este
trabalho apresenta.
Os servios de txi constituem um ramo consagrado em todo o mundo como uma opo
especial para o transporte remunerado de passageiros, a qual oferece maior agilidade,
conforto, segurana e mobilidade do que os transportes coletivos, porm, restrito a uma
clientela reduzida devido ao alto custo por ser de natureza individual (Dias e Arago,
2006). Contudo, ainda no foi desenhado um modelo econmico geral capaz de classificar
esse servio como pblico ou atividade comercial, diretriz bsica para traar uma linha
regulatria adequada ao bem estar geral, equilibrando-se os desejos do Estado, dos
operadores e dos usurios e adequando-se ao contexto social de cada localidade.
2
destaca a seguinte questo: Quais so os elementos necessrios regulao dos servios
de txi?.
1.3 OBJETIVO
O objetivo deste estudo de propor elementos para a regulao dos servios de txi. So
objetivos especficos:
Verificar juridicamente o enquadramento do servio de txi como servio pblico
ou de livre iniciativa;
Verificar as funes da regulao e a contestabilidade do mercado de transporte
urbano de passageiros;
Verificar qual o comportamento econmico aplicado aos servios de txi,
especialmente quanto s suas barreiras entrada e s suas modalidades tarifrias;
Identificar falhas nos mercados de txi.
1.4 HIPTESE
Uma proposta para o marco regulatrio dos servios de txi teria de partir do
comportamento econmico do respectivo mercado e da verificao da necessidade de
interveno do Estado na prestao do servio, associada aos preceitos jurdicos. Em
particular, a noo clssica de servio pblico, tal como regulada pela Lei das Concesses,
que exige a realizao de licitaes, no seria a maneira mais racional de regular e no tem
sido a prtica internacional e nem nacional.
1.5 JUSTIFICATIVA
3
formas de regulao, devido ser planejados e geridos pelas prefeituras sem uma integrao
regional ou nacional entre eles.
Para integrar as polticas locais, o debate sobre a questo de esse servio ser de interesse
pblico e principalmente se ele servio pblico ou no um passo importante, sobretudo
para verificar a aplicabilidade de licitao para a sua prestao, ou ainda, se se trata, do
ponto de vista jurdico, de atividade econmica aberta livre iniciativa.
Por outro lado, debate-se tambm o modelo econmico a ser aplicado no mercado de txi,
sobretudo quanto s condies de entrada e de tarifao, fazendo-se necessrio conhecer o
comportamento econmico do mercado, partindo das caractersticas do transporte urbano
de passageiros.
4
A partir dessas anlises so propostas diretrizes para a regulao econmica dos servios
de txi. Finalmente, so apresentadas as concluses finais e as recomendaes para futuros
estudos.
5
No Captulo 6 apresentam-se as concluses da anlise comparativa, o relato das limitaes
da pesquisa e algumas sugestes para futuras pesquisas.
6
2 A REGULAO JURDICA NA PRESTAO DE SERVIOS
No perodo imperial, quando no havia um esclarecimento do que era "o bem para a
coletividade", valia apenas o que o rei decidia; este impunha as leis e tinha o poder sobre
tudo e todos. A noo brasileira atual do que seja servio pblico foi importada da Frana
onde teve seu marco inicial a partir da Revoluo Francesa, e se firmou como escola do
servio pblico no sculo XIX (Maciel, 2003), quando comea a haver uma maior
definio das atividades do Estado. A prestao dos servios pelo Estado mnima e a
noo de servio pblico muito restrita, assim, a sociedade comea a se organizar para
satisfazer suas necessidades.
A partir do sculo XX o servio pblico comea a ter outra feio no Brasil, pois as
Constituio introduzem gradativamente direitos e garantias ao cidado que devem ser
cumpridas pelo Estado. Com este novo conceito e determinao de deveres pode-se
afirmar que o Estado deixa de ser um Estado Mnimo para ser um Estado Social (Maciel,
2003).
O regime de gesto que vigora e prevalece nesta etapa o burocrtico e foi criado
especificamente para as atividades estatais. O Estado aqui tem o "monoplio da execuo"
das atividades em geral, ou seja, todas as necessidades dos cidados so atendidas pelos
servios prestados pelo Estado. Foi em meados da dcada de 70, sobretudo a partir da crise
do petrleo em 1973, que esse modelo entrou em crise. Essa crise mundial ps fim era da
prosperidade e comea a vigorar um grande perodo recessivo.
7
Aps passarmos por algumas privatizaes, o Estado hoje exerce fiscalizao sobre
algumas das atividades exercidas pelo setor privado, que por sua vez interage e cria
procedimentos para que tais atividades sejam exercidas dentro de limitaes e condies
ditadas pelo Estado. a chamada regulao, onde o Estado exerce seu poder de polcia. O
que pblico passa a ser executado pelo particular, sob a titularidade do Estado (Maciel,
2003).
A economia clssica considera o interesse pblico uma soma dos interesses individuais de
uma sociedade, sendo o interesse privado a satisfao do consumidor, este do qual se
avalia a eficincia econmica (Niemeyer, 1967). Segundo o autor, este debate se estende
desde os tempos de Plato (Sc. IV A.C.), que, apesar de no distinguir claramente entre
pblico e privado, relata a existncia de um elemento racional da alma humana, o
logos, que a substncia da comunidade pblica, em contrapartida economia domstica
(oikonomia), em que a produo material e a propriedade so privadas, por serem
relacionadas aos desejos de aquisio material.
Na Europa o interesse pblico era visto at o Sculo XVII como uma interpretao
particular deste pelo rei e, por meio da crena na origem divina dos reis com os desgnios
de Deus (Gunn, 1969). Ao longo do debate, a identificao entre interesse pblico e
garantia de direitos de propriedade vai ganhando forma mais ampliada, abrangendo direitos
privados, os quais, por sua vez, eram defendidos como compatveis com a paz e a ordem
pblica (Kerstenetzky, 2005).
Para aprofundar o debate mais recente sobre o conceito de interesse pblico, consideremos
alguns elementos colocados por Colm (1967). Ele considera pouco til descrever o
interesse pblico por meio da anlise dos fatores tempo, da abrangncia geogrfica, do
transbordamento dos efeitos dos benefcios individuais sobre os coletivos e dos interesses
de grupos sociais. Esse economista sugere quatro graus dos quais considera que o conceito
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de interesse pblico possa ser mais bem analisado: a) metassociolgico; b) sociolgico; c)
judicial; e d) econmico.
O Grau Metassociolgico insere o interesse pblico entre os mais altos valores de uma
sociedade teocrtica ou monoltica e os penltimos valores com que pessoas de valores
supremos podem concordar (independncia poltica, instituies sociais estveis,
responsabilidade, iniciativa, sade, educao, etc.), que so objetivos mais imediatos.
O Grau Sociolgico busca a evoluo do interesse pblico por meio do debate poltico, do
voto e da influncia de grupos de presso, que se transformaro em objetivos concretos a
serem perseguidos por uma poltica real. Aqui a interferncia de grupos sociais est
inserida de uma forma mais dinmica no debate poltico geral, sobretudo em ambiente
democrtico.
Griffith (1967) observa que, do ponto de vista sociolgico, o interesse pblico aquele que
est voltado ao bem estar geral e se adapta aos costumes de uma dada sociedade, numa
determinada poca; e, do ponto de vista tico, a ao inteligente em busca do interesse
pblico traz como conseqncia a maximizao dos valores de liberdade e de justia.
O Grau Judicial permite que, na interpretao da legislao e dos estatutos num eventual
conflito, prevalea o interesse coletivo assim referendado como o prprio interesse
pblico sobre os negcios privados, que devem ser regulamentados ou auto-
regulamentados sob o controle estatal.
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pblico, um sub-ramo do Direito oriundo dos Estados Unidos na virada do Sculo XX,
sob o ttulo Public Interest Law, que tem como um dos precursores o Juiz de Direito
Louis Brandeis e visa manter uma posio de independncia entre os ricos e o povo,
refreando excessos de ambos os lados, deixando de defender to somente a classe abastada
(Rekosh, 2005). Interpretaes arbitrrias ou inconsistentes por entes do governo sobre
essa ampla questo, por exemplo, esto sujeitas reviso judicial, o que, em ltima
instncia, transfere boa parte do poder discricionrio aos tribunais.
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Segundo Cassinelli (1967), o interesse pblico o mais alto padro tico aplicvel aos
assuntos polticos, sendo o termo pblico aplicvel a todo membro da comunidade
poltica, ou seja, no distinguindo vantagens para uns em detrimento de outros, e o termo
interesse est relacionado a lucro, bem-estar ou benefcio. Uma ao de interesse
pblico, portanto, benfica para a coletividade, seja imediatamente ou a longo prazo,
quer ou no os atores envolvidos o constatem.
Saber quando e porque uma atividade considerada servio pblico remete ao plano da
concepo poltica dominante, ao plano da concepo sobre o Estado e seu papel. o
11
plano da escolha poltica, que pode estar fixada na Constituio do pas, na lei e na tradio
(Medauer, 1996 e Mello, 2003).
A noo de servio pblico compe-se de trs elementos (Di Pietro, 2006): a) o material;
b) o subjetivo e c) o formal. O elemento material representa as utilidades ou comodidades
materiais de interesse coletivo prestadas aos administrados em geral (gua, luz, telefone,
transporte coletivo, etc.) que o estado assume como prprias, por serem consideradas
imprescindveis, necessrias ou correspondentes a convenincias bsicas da sociedade, em
dado tempo histrico. O elemento subjetivo ou orgnico refere-se incumbncia do Estado
na prestao dos servios pblicos, seja de forma direta ou indireta (concesso, permisso
ou outras pessoas jurdicas). O elemento formal consiste no regime jurdico a que se
submete o servio pblico, sobressaindo o de direito pblico sobre o de direito privado.
A abrangncia do conceito de servio pblico pode se dar (Di Pietro, 2006): a) em sentido
amplo e b) em sentido restrito. O sentido amplo engloba as funes executivas
(Administrao Pblica), legislativas e judicirias. O sentido restrito refere-se apenas s
funes executivas, podendo ainda os doutrinadores distinguir servio pblico de poder de
polcia, fomento e interveno econmica, que so as outras trs atividades da
Administrao Pblica. Nos tempos hodiernos, contudo, no h mais de se considerar o
conceito extremamente amplo de servio pblico adotado pela escola de servio pblico
francesa, que considerava que o Estado nada mais era do que um grande prestador de
servios pblicos (Mello, 2003).
A polcia tem por objetivo disciplinar as aes dos particulares, nos termos da lei e com
imperatividade. O fomento busca melhorar a qualidade de vida da sociedade, sem utilizar
do poder de autoridade. A interveno econmica ou explorao econmica estatal visa
substituir a iniciativa privada. O servio pblico visa proporcionar comodidades fruveis
pelos administrados (Mello, 2003). Conforme a autora, a atividade de fomento no
12
servio pblico, nem tampouco atividade inteiramente privada, pois, sua caracterizao
jurdica de atividade estatal no se d pela finalidade de seus atos, aonde ambos agem no
interesse pblico, mas pelo seu modus operandi.
13
usurios: gerais e especficos; d) a obrigatoriedade da utilizao: servios compulsrios e
facultativos; e e) a execuo: direta e indireta.
Para Moreira Neto (2003), a prestao de servios pblicos pode caber ao ente pblico
titular, caracterizando uma prestao direta, como pode ser pelo ente pblico delegada a
terceiros, caracterizando prestao indireta. A prestao de servios de prestao indireta
pode ser: a) autrquica; b) paraestatal; c) contratual; d) complexa e e) unilateral.
Segundo o doutrinador, a prestao indireta unilateral aquela em que a competncia
para a execuo do servio pblico atribuda por delegao unilateral do Poder Pblico a
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pessoas de direito privado, que so particulares habilitados, atravs de diversas
modalidades de atos receptcios, em condies uniformes, unilateralmente impostas pelo
Estado. Para o autor, so exemplos de prestao indireta unilateral as modalidades de: a)
a autorizao de servio pblico (ex.: art. 21, XI e XII, CF, tais como, radiodifuso sonora,
navegao area e os servios de transporte rodovirio interestadual e internacional de
passageiros); b) a prestao credenciada (ex.: art. 22, X da Lei Federal 9.503/97, tais
como auto escolas e clnicas mdicas para exame de habilitao para dirigir); e c) a
prestao reconhecida (conforme legislao prpria de cada entidade poltica. Ex.:
inspeo de veculos, mdicos, clubes de servio).
Di Pietro (2006) acrescenta ainda os seguintes critrios para a classificao dos servios
pblicos: a) quanto ao objeto: administrativos, sociais e comerciais ou industriais; b)
prprios ou imprprios.
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Segundo a autora, esses servios correspondem a atividades privadas e recebem
inadequadamente o nome de servios pblicos imprprios apenas por atenderem a
necessidades de interesse geral.
O Ttulo VII da Constituio Federal de 1988 (Da Ordem Econmica e Financeira) em seu
captulo I (Dos Princpios Gerais da Ordem Econmica) consagra a chamada constituio
econmica, diminuindo a interveno do Estado na Economia, seguindo uma tendncia
oriunda da Revoluo Francesa (Moraes, 2006).
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iniciativa no mais somente aquela que surge espontaneamente no mercado, mas tambm
derivada das normas de poltica econmica, sobretudo para eliminar as imperfeies do
mercado.
O pargrafo nico do art. 170 dispe que assegurado a todos o livre exerccio de qualquer
atividade econmica, independentemente de autorizao de rgos pblicos, salvo nos
casos previstos em lei. Advm deste artigo o corolrio de que o Estado s poder ter as
atividades econmicas como prprias se prever em lei de que se trata de servio pblico
(Di Pietro, 2006).
Assim, alm dos servios pblicos mencionados na constituio, dentre os quais Di Pietro
(2006) elenca os estabelecidos nos artigos 21, incisos X, XI, XII, XV, e XXIII e 25, 2,
alterados, respectivamente pelas Emendas Constitucionais 8 e 5, de 1995, outros podem ser
assim qualificados por lei, desde que atendidos os princpios constitucionais (Bulos, 2000 e
Moraes, 2006). Cabe ainda ao Estado executar duas outras atividades econmicas (Di
Pietro, 2006): a) em carter suplementar da iniciativa privada, sob o regime de direito
privado, na forma do art. 173 da Constituio e b) os monoplios (arts. 176 e 177).
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A Unio tem a competncia de instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano,
incluindo o transporte urbano (art. 21, XX). Contudo, o que se tem em termos de legislao
infraconstitucional relacionada a esse item (Moraes, 2006): As Leis Federais n.s
7.196/84 que institui o Plano Nacional de Moradia e 5.318/67 que institui a
Poltica Nacional de Saneamento. Essas leis derivam de Constituio anterior e no se
referem ao assunto em tela. O Estatuto da Cidade (Lei Federal n. 10.257/01) estabelece
diretrizes gerais da poltica urbana, refora tal competncia da Unio, e acrescenta uma
importante relao entre planejamento urbano e transporte urbano. Este critrio
importante, pois h de se planejar as diretrizes do transporte urbano conjuntamente com o
planejamento urbanstico da cidade para que os meios de transporte possam ser atividades
meio mais eficientes.
18
Esses acrdos consideram pacfico o entendimento de que necessria expressa
autorizao em lei complementar federal para que a unidade federada possa exercer a
atribuio privativa da Unio de legislar sobre trnsito e transporte, com suporte no artigo
22, inciso XI, e pargrafo nico da Constituio Federal.
Gasparini (1995) mantm que os municpios podem legislar sobre os servios de txi
quando assim considerados de interesse local, ou ainda, considerando-se a competncia
suplementar dos municpios, baseados no art. 30, Incisos I e II da Constituio; Oliveira
Jnior (2003) estende esta tese aos servios de moto-txi. Contudo, a competncia
municipal para legislar sobre assuntos de interesse local (art. 30, I), para suplementar a
legislao federal e a estadual no que couber (art. 30, II) e para organizar e prestar os
servios pblicos de interesse local (art. 30, V) tem sua autonomia poltico-administrativa
restrita aos termos da prpria constituio (art. 18), o que gera uma controvrsia a respeito
do assunto.
Segundo Moraes (2006), a inovao introduzida pelo art. 30, inciso II permite aos
municpios suprirem as omisses e lacunas da legislao federal e estadual, mas no
podendo contradit-las, nem mesmo no que se refere s competncias concorrentes
previstas no art. 24 da Carta. Bulos (2000) acrescenta que a expresso no que couber,
registrada no final do Inciso II, veda atos legislativos contrrios ao texto constitucional,
no podendo os municpios legislar aleatoriamente. Bastos e Martins (1993) esto seguros
de que os municpios no podem se basear no Inciso II do art. 30 para legislarem a respeito
das matrias objetos do art. 22 da Carta. Primeiro, porque o este artigo claro em tratar de
matria de carter privativo da Unio; segundo, porque pretender suplementar a legislao
federal de forma direta conflita com as exigncias feitas para o exerccio da atividade
suplementar dos Estados-membros; finalmente, porque a expresso no que couber no
estende aos municpios o que ainda no foi delegado aos Estados-membros.
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2.3.2 Aspectos Infraconstitucionais na prestao de servios de transporte
20
para atender interesse pblico (Mello, 2006). Para que o contrato torne-se perfeito
necessrio que o acordo se celebre tendo de um lado da relao jurdica entidade estatal no
pleno exerccio de funo administrativa, tendo por objeto um bem ou um servio pblico
de utilidade ou interesse da coletividade (Milhomens e Alves, 1996).
21
nesta modalidade se enquadram as licitaes de obras e servios de transporte
pblico.
b) Tomada de preo: os interessados obrigam-se a prvio cadastro ou que preencham
os requisitos para cadastramento at o terceiro dia anterior data do recebimento
das propostas, observada a necessria qualificao. a licitao para contratos de
valor estimado imediatamente inferior ao estabelecido para a concorrncia;
c) Convite: mnimo de trs interessados do ramo pertinente a seu objeto, cadastrados
ou no, escolhidos e convidados pela unidade administrativa. Dentre todas as
modalidades de licitao, a mais simples, sendo adequada a pequenas contrataes.
a nica modalidade de licitao que no exige publicao de edital, j que a
convocao feita por escrito, obedecendo a uma antecedncia legal de cinco dias
teis, por meio da carta-convite;
d) Concurso: destinada obteno de trabalho tcnico, cientfico ou artstico, para uso
em obra ou servio pblico, com estipulao prvia de prmio ou remunerao.
uma modalidade de licitao de natureza especial, porque, apesar de se reger pelos
princpios da publicidade e da igualdade entre os participantes, objetivando a
escolha do melhor trabalho, dispensa as formalidades especficas da concorrncia
(Meirelles, 2004);
e) Leilo: a modalidade de licitao entre quaisquer interessados para a venda de
bens mveis inservveis para a Administrao ou de produtos legalmente
apreendidos ou penhorados, ou ainda para a alienao de bens imveis cuja
aquisio haja derivado de procedimento judicial ou de dao em pagamento; sair
vitorioso no leilo aquele que oferecer o maior lance, desde que igual ou superior
ao da avaliao; e
f) Prego: institudo pela Medida Provisria n. 2.026/2000 e convertida na Lei
Federal n. 10.520/02, dinamiza o procedimento licitatrio, invertendo as fases de
julgamento e habilitao; destinado aquisio de bens e servios comuns,
qualquer que seja o valor da contratao, em que a disputa pelo fornecimento
feita por meio de propostas e lances, em sesso pblica.
22
mercado, operao entre pessoas jurdicas de direito pblico interno e compras e servios
para o abastecimento de navios, embarcaes, unidades areas ou tropas em eventuais
deslocamentos.
23
a) Menor preo: quando o critrio de seleo considerar mais vantajosa para a
Administrao a proposta que ofertar menor preo, atendidos os critrios
previamente estabelecidos no edital (prazo, qualidade, rendimento, tipo de material,
etc.);
b) Melhor tcnica: critrio menos objetivo que o anterior, aplicando-se aos contratos
que tenham por objeto servios de natureza intelectual (elaborao de projetos,
clculos, fiscalizao, superviso, gerenciamento e engenharia consultiva,
elaborao de estudos tcnicos ou projetos bsicos e executivos);
c) Tcnica e preo: combinao dos tipos anteriores. A classificao dos proponentes
far-se- pela mdia ponderada dos valores atribudos s propostas, de acordo com
os pesos estabelecidos no instrumento convocatrio; e
d) Maior lance ou oferta: utiliza-se nos casos de alienao de bens ou concesso de
direito real de uso.
O processo licitatrio est sujeito ao controle interno, por meio dos recursos
administrativos, e ao controle externo, mediante aes judiciais (Gasparini, 1995). Findo
esse processo, o proponente vencedor convocado pela autoridade contratante para a
assinatura do contrato administrativo, cujo direito se d a partir do ato de adjudicao.
24
A Lei Federal n. 8987/95, conhecida como Lei das Concesses e Permisses, dispe, com
alcance nacional, sobre o regime de concesso e permisso da prestao de servios
pblicos, previsto no art. 175 da Constituio Federal. Contudo, s h concesso ou
permisso quando o Estado considera o servio em causa como prprio por lei, inegocivel
e sediado na esfera pblica, no cabendo transferncia de titularidade do servio para o
particular, que to somente detm o exerccio da atividade pblica, durante o perodo
desejado pelo Poder Pblico e sob suas condies regulamentares (Mello, 2006).
25
esse conceito no se estende s Parcerias Pblico-privadas, bastando para tanto apenas
ampliar o formato remuneratrio, incluindo o pagamento direto por parte do poder
pblico.
Nesse sentido, Mello (2006) comenta que a permisso se aplica quando: a) no seja
necessria a alocao de grandes capitais; b) a mobilizao dos equipamentos utilizados
possa ser feita sem maiores transtornos, mesmo sendo razoavelmente grande tal
investimento; e c) o espao de tempo decorrido entre o investimento e o retorno curto.
Meirelles (2004) acrescenta a esses os servios pblicos transitrios ou que exijam
26
modificaes freqentes devido evoluo tcnica ou por variaes do interesse pblico,
tal como o transporte coletivo. Na verdade, o transporte pblico coletivo sobre rodas bem
tpico de permisso e pode ser enquadrado em todos os casos previstos por Mello. Na
prtica, a concesso tem sido utilizada principalmente quando h a necessidade de
construo de infra-estrutura que requeiram grandes volumes de recursos financeiros.
Para que no se confunda permisso com autorizao, Moreira Neto (2003) esclarece que
enquanto esta outorgada para satisfazer predominantemente interesse particular, a
permisso pressupe o atendimento conjunto e simultneo do interesse privado e do
interesse pblico a cargo do Permitente. Ao classificar os atos administrativos, o autor
relata serem precrias tanto as permisses como as autorizaes, contudo, sendo estas
atividades de predominante interesse dos administrados e de reduzido interesse pblico e
aquelas de predominante interesse pblico.
No que concerne regulao dos servios de transporte motorizado o atual Cdigo pode
ser observado por trs conjuntos de artigos. Primeiramente, o Captulo XIV DA
HABILITAO, composto pelos artigos 140 a 160, que trata das condies para a
entrada dos condutores de veculos, ou seja, das exigncias para conduzir veculo terrestre,
cuja apreciao no faz parte deste estudo. Um outro conjunto de artigos refere-se ao
Captulo XIII DA CONDUO DE ESCOLARES, composto pelos artigos 136 a 139,
que estabelece critrios complementares para a conduo e registro dos veculos utilizados
para o transporte coletivo de estudantes. Finalmente, os artigos 107 e 135 estabelecem as
27
condies extras para o licenciamento de veculos de aluguel, sejam para o transporte
coletivo ou individual de passageiros.
Os transportes escolares operam sob o regime de autorizao (art. 136), desde que
atendidos alguns requisitos complementares em relao aos motoristas e veculos. Quanto
aos primeiros, o art., 138, relaciona os seguintes: a) ter idade superior a 21 anos; b) ser
habilitado na categoria D; c) no ter cometido infrao grave ou gravssima e d) ser
aprovado em curso especializado. Quanto aos requisitos veiculares, o art. 136 prev: a)
registro como veculo de passageiro; b) inspeo semestral; c) faixa horizontal amarela e d)
tacgrafo.
O art. 139 prev competncia municipal para legislar suplementarmente sobre o transporte
escolar. Segundo Rizzardo (2004), o municpio pode estabelecer requisitos de ordem
administrativa local, tais como preo, horrios, s espcies das condues e locais para
embarque e desembarque dos estudantes. Alerta ainda o autor que tal disciplina no se
aplica aos familiares ou seus prepostos, mesmo quando conduzem vrios alunos, por se
tratar de transporte individual no remunerado.
28
Isso remete necessidade de planejar por parte do Poder Pblico, contudo sem
necessariamente tomar para si a titularidade do servio de txi. Ademais, a partir da
promulgao da Constituio de 1988, tal resoluo no poderia mais ser utilizada para
interpretar que o servio de txi pblico, pois somente a lei pode faz-lo (art. 175, CF) e,
o Cdigo Nacional de Trnsito - CNT, base legal para a edio da Resoluo 514/77, foi
revogado pelo atual Cdigo de Trnsito Brasileiro. Desta forma, o marco regulatrio capaz
de declarar servio pblico os servios de txi retorna competncia privativa da Unio
para legislar sobre trnsito e transporte e diretrizes para os transportes urbanos, objeto de
anlise nos itens 2.2 e 2.3.1 deste captulo.
29
2.3.3 Aspectos da legislao local de txi em algumas capitais brasileiras
A poltica regulatria dos servios de txi no Brasil tem sido praticada no mbito
municipal. Isso pode se dar devido ao vcuo legislativo entre a atual competncia privativa
da Unio para legislar sobre trnsito e transporte (CF, art. 22, XI) e a presena secular e
macia desse servio no contexto do transporte urbano. Nesta seo ser abordado
brevemente o comportamento jurdico na regulao da barreira entrada da prestao dos
servios de txi em 16 capitais estaduais brasileiras, sendo reservada seo 4.4 uma
anlise do comportamento econmico, onde sero tambm abordados outros aspectos
regulatrios desses servios.
30
no estaria sendo confiado necessariamente ao que melhor competiu para bem
desempenh-lo.
Tabela 2.1: Tipos de autorizao para operar txi nas capitais brasileiras
Tipo de Autorizao Municpios
Permisso transfervel sem restrio Braslia, Florianpolis, Fortaleza, Goinia, Joo Pessoa, Natal
Permisso transfervel com restrio Belo Horizonte, Curitiba, Porto Alegre, Rio Branco, Rio de Janeiro
Permisso intransfervel Manaus, Recife, Salvador, Vitria
Alvar transfervel
So Paulo
(quantidade fixa)
Fontes: stios oficiais dos municpios (2007)
Conclui-se deste captulo que cabe Unio legislar privativamente sobre trnsito e
transporte no Brasil, no tendo ainda esta estabelecido diretrizes para a poltica nacional de
servios de txi ou mesmo declarado estes como servio pblico, nem delegado aos
Estados-membros e municpios tais competncias. A licitao na modalidade concorrncia,
como procedimento prvio autorizao da prestao dos servios de txi se aplicar caso
o Poder Pblico o declare servio pblico por meio de lei. Desta forma, os servios de txi
sero considerados nesta dissertao, em termos jurdicos, como uma atividade de interesse
31
pblico, por ser de uso comum aos entes da sociedade, contudo, melhor regulado sob o
princpio da livre concorrncia estabelecido pela Carta Magna vigente.
32
3 A REGULAO ECONMICA DOS TRANSPORTES
URBANOS
A regulao um conjunto de limitaes impostas pelo Estado na discrio que pode ser
exercida pelas pessoas e organizaes, com suporte na ameaa de sanes (Stone, 1982). A
regulao pode se dar por dois aspectos (Viscusi et al., 1995): a) social (sade, segurana e
meio ambiente) ou b) econmico (controle de preos, de quantidade, de entrada e sada, de
qualidade, de investimento, etc.).
Nesta dissertao ser enfatizada a regulao de preos e de controle de entrada, que esto
entre os principais instrumentos regulatrios nas diversas indstrias. A combinao destes
instrumentos a chave para a determinao da eficincia alocativa e produtiva (Viscusi et
al., 1995) alm de permitir identificar os principais elementos para a formulao de um
modelo econmico para a regulao dos servios de txi, objeto de estudo no quinto
captulo.
O controle de preos um mecanismo utilizado pelo Poder Pblico para limitar os ganhos
auferidos pela indstria a uma taxa de retorno do investimento a nveis mdicos (Viscusi et
al., 1995). As principais formas de controle de preos so por tarifao: a) mxima; b)
entre a mnima e a mxima; ou c) fixa, podendo estas ser diferenciadas por categorias de
servio, como ocorre nos servios de txi.
O controle de entrada ou barreira entrada estudado por Baumol et al. (1988) a partir
de dois conceitos. O primeiro, exposto por Stigler (1968) apud Baumol et al. (1988), diz
que ocorre barreira entrada quando os potenciais entrantes se deparam com custos
maiores do que os das empresas incumbentes em uma indstria. Baumol et al. (1988)
33
considera este conceito como os custos de entrada de uma barreira entrada. O segundo
conceito, apresentado por Weizscker (1980) apud Baumol et al. (1988), diz que tal
barreira um impedimento ao fluxo de recursos dentro da indstria, surge como resultado
de excessiva proteo social s empresas incumbentes. Esse controle tipicamente
aplicado quando se trata de prestao de servios de utilidade pblica (Viscusi et al.,
1995).
Tratando-se de uma economia basicamente regida pelas leis de mercado, ela apresenta
falhas de mercado relevantes para o bem-estar social, tais como Arago (2002): a)
concorrncia imperfeita; b) monoplios naturais; c) bens pblicos; d) externalidades; e)
assimetria de informaes; f) mercados incompletos e f) necessidades excepcionais
(segurana de Estado, calamidades, etc.). Quando ocorrem falhas de mercado h um
motivo em potencial para a interveno do Estado (Viscusi et al., 1995), cujas funes
precpuas so (Arago, 2002): a) regular os desequilbrios do mercado; e b) promover o
desenvolvimento econmico e o bem-estar coletivo.
34
atividades a serem submetidas regulao; b) definio das condies de entrada; c)
definio de tipos e quantidades de servio; d) poltica de preos; e) indicadores de
desempenho e qualidade; e f) regulao no-econmica. Salgado (2003) referenda os trs
primeiros aspectos citados por Arago, inserindo condies de sada para assegurar ao
Estado melhores condies de transio entre os executores dos servios.
A experincia internacional pode demonstrar que esses parmetros de regulao podem ser
desdobrados em um nmero grande de variantes, com diferentes graus de severidade
(Arago, 2002). O autor chama essas medidas de remdios regulatrios, pois eles devem
ser institudos na exata medida para sanear as falhas reconhecidas de mercado e havero de
ser determinados e reunidos de uma forma coerente em funo de uma estratgia
regulatria sobrejacente. Essa estratgia pode ser definida em termos do papel que o Poder
Pblico vai assumir no desenho dos servios, e qual grau de liberdade ele vai deixar para o
explorador. A literatura lista uma variedade de estratgias, sistematizando-as, por ordem
decrescente de grau de interveno, em "empresa pblica", "monoplio competitivamente
concedido" (equivalente delegao de servio pblico mediante licitao competitiva),
"monoplio privado regulamentado", e desregulamentao, sendo que esta no implica em
passividade regulatria por parte do Poder Pblico.
As aes regulatrias devem estar associadas a objetivos estratgicos do Estado, dos quais
os principais indicados por Pires e Piccini (1999) apud Salgado (2003) so: a) garantir
simultaneamente preos baixos e elevados nveis de produo; b) resolver as tenses entre
eficincia alocativa distributiva e produtiva; e c) incorporar mecanismos de induo
eficincia dinmica. Para Salgado (2003), um dos meios eficazes para atingi-los o
estabelecimento de polticas de tarifao. Para testar a eficcia da regulao, Arago
35
(2002) sugere verificar a sua capacidade de induzir eficincia produtiva e alocativa
(produo de bem-estar da sociedade), de inovar, de controlar o poder monopolista, de
desenvolver um ambiente competitivo, alm de atender objetivos de poltica social,
industrial e regional. Por outro lado, a regulao deve ser avaliada quanto aos seus efeitos
colaterais indesejados, sobretudo a edificao de barreiras entrada, que desestimula a
competio, e segundo Viscusi et al. (1995), limita a fonte de inovao na forma de
empreendedores.
36
maior ser a sua qualidade. Quando os diferentes servios ofertados numa mesma
rea so coordenados e integrados obtm-se redues de custos tanto de oferta dos
servios, quanto de uso. Na ausncia de regulao, os operadores privados iriam
competir pelos mesmos usurios, sobrepondo linhas e horrios em determinadas
reas, causando deseconomias para todo o sistema. As economias de rede so
erroneamente confundidas com economias de escala. Estas esto relacionadas com
o tamanho da firma, enquanto aquelas esto relacionadas com a interoperao entre
elas;
Necessidade de coordenao: detectada quando os servios demandam
coordenao e integrao para o funcionamento eficiente. relacionada, portanto,
com as economias de rede. Se os custos de uma linha de uma origem para um
determinado destino so altos em relao demanda, os servios podem ser
integrados, resultando em custos mais baixos para todo o sistema. O servio de
transporte coletivo prestado em ambiente de redes integradas proporciona melhores
condies de acesso da populao aos diferentes locais de uma rea urbana, em
comparao com os servios prestados por linhas independentes, pois conferem aos
usurios facilidades fsicas, operacionais e tarifrias, maximizando as economias de
rede que caracterizam a atividade. No caso da oferta de servios em reas
conurbadas, alm da coordenao intermodal e tarifria, exige-se tambm a
coordenao jurisdicional, isto , entre os diferentes servios que servem o mesmo
territrio, mas sob jurisdies distintas;
Continuidade e disponibilidade de servios: verificadas quando o mercado, por
suas livres foras, no prov o nvel socialmente desejado de servios para
determinadas reas; como no caso do transporte pblico, de oferta adequada para as
reas perifricas e de baixa densidade, comercialmente no rentveis. Nesses casos,
a regulao garante, via compensao de receitas ou subsdios governamentais, a
continuidade e a disponibilidade da oferta para aquelas reas;
Externalidades: surgem quando uma determinada atividade causa efeitos negativos
ou positivos sobre outrem, mas a atividade no internaliza os custos ou os
benefcios gerados. No caso de custos, trata-se de externalidades negativas. No caso
de benefcios, de externalidades positivas. Na presena de externalidades, os preos
no refletem corretamente os custos ou os benefcios para a sociedade, e o mercado
produzir em quantidades ineficientes. No transporte urbano, os congestionamentos
e a poluio causados pelo uso intensivo dos automveis so exemplos de
37
externalidades negativas. Os efeitos positivos do uso do transporte pblico, em
termos da reduo da poluio do ar e dos congestionamentos de trnsito nas
grandes cidades, contudo, no so apropriados apenas pelos usurios diretos dos
servios. Assim, so as externalidades que justificam os esquemas de
estacionamentos pagos ou de pedgios em reas urbanas ou a existncia de
subsdios aos usurios do transporte pblico (por exemplo, o vale-transporte no
Brasil);
Bens meritrios: so bens ou servios de consumo ou uso diretamente relacionado
ao bem-estar de uma sociedade. A interveno estatal ocorre, assim, em mercados
especficos, independentemente de falhas de mercado, objetivando equiparar
oportunidades, melhorar a qualidade de vida e promover a universalizao do
acesso de bens ou servios. nesse sentido que a Constituio Federal brasileira
define o transporte coletivo como servio pblico de carter essencial. Chama-se
ateno para no se confundir bens meritrios com bens pblicos, no conceito
econmico;
Bens pblicos: so bens ou servios para os quais a oferta invivel pelo setor
privado. So caracterizados pela impossibilidade tcnica da excluso do consumo
ou uso dos no interessados em pagar por eles (ex.: no-excluso), como tambm
pela particularidade do consumo ou uso por uma pessoa no reduzir a oferta
disponvel para outra (ex.: no-rivalidade). Assim, os governos tornam-se
responsveis pela proviso desses bens, financiando a oferta por meio da cobrana
de impostos. Exemplos de bens pblicos, na acepo econmica, so a sinalizao
de trfego, a segurana nacional e a iluminao pblica. Este ltimo tem sido
provido em alguns municpios a partir da arrecadao de taxas.
38
As falhas de mercado no transporte pblico coletivo urbano no so mutuamente
exclusivas e quase sempre aparecem de forma simultnea (Fres, 1999 apud Gomide,
2004). Segundo o autor, o metr um exemplo dessa interface entre as falhas de mercado:
trata-se de um monoplio natural que causa importantes externalidades positivas s cidades
que possuem o servio, que obtm ganhos com a existncia desse servio em termos da
reduo da poluio e dos congestionamentos, como tambm do aumento do valor
imobilirio das reas lindeiras, beneficiando outras pessoas alm dos usurios diretos dos
servios.
Com base na experincia internacional, MARETOPE (2003) apud Gomide (2004 e 2005)
apresenta trs tipos bsicos de regulao no mercado de transporte pblico coletivo urbano:
a) mercado fechado; b) competio controlada; e c) desregulao. Esses tipos variam de
acordo com o nvel de presso competitiva e de liberdade de iniciativa do operador. No
primeiro tipo os operadores tm direitos exclusivos de operao por tempo indeterminado e
o planejamento centralizado na autoridade local, com pouca liberdade de iniciativa para
os operadores. No segundo, concedido o direito de operao em determinada rea por
tempo determinado, mantido o controle por parte do Estado. No terceiro, no existem
controles econmicos por parte dos governos (de tarifa e de quantidade ofertada), sendo a
entrada e a sada do mercado praticamente livre, com controle apenas da qualidade e da
segurana. Este modelo analtico est representado na Figura 3.1, no tendo os modelos
reais, segundo Gomide (2005), caractersticas puras de uma determinada tendncia.
+ Desregulao
Competitiva
Presso
Competio controlada
Mercado fechado
Iniciativa Iniciativa do
- pblica operador +
39
Na experincia chilena de extrema desregulao substituram-se o monoplio pblico pelo
privado, organizado em cooperativas, exemplificando o ciclo vicioso de oferta do
transporte pblico descrito por Gomez-Ibaez e Meyer (1991) apud Vasconcellos (2000).
Esse ciclo pressupe um declnio na rentabilidade dos servios pblicos de transporte aps
a implantao da regulamentao por parte do Poder Pblico, que se veria obrigado a
reassumir os servios, por desinteresse da iniciativa privada; com o dilema do corte versus
subsdio para cobrir o dficit do setor pblico, o governo retorna o servio iniciativa
privada.
40
ubiqidade, regularidade e modicidade tarifria por motivo de interesse pblico, alm de
fazer cada passageiro ter de comprar servios que se distanciam do seu padro temporal e
espacial de deslocamento e at de pagar, em funo da tarifa pautada por custos mdios
do sistema, por servios que efetivamente no consome, gera, no lado da produo,
monoplios naturais; c) o prprio viajante urbano, quando apresenta um padro repetido
de deslocamento, aspira disponibilidade de um servio regular ao longo do trajeto, ou
seja, uma linha.
41
3.3 CONTESTABILIDADE DO MERCADO DE TRANSPORTE URBANO
Um mercado perfeitamente contestvel definido por Baumol et al. (1988) como aquele
acessvel aos potenciais entrantes e que
tenha as seguintes caractersticas: a) os potenciais entrantes podem, sem restries,
servirem mesma demanda de mercado e usar as mesmas tcnicas produtivas disponveis
s empresas incumbentes; b) os potenciais entrantes podem avaliar a lucratividade do
mercado a partir dos preos de pr-entrada. Segundo os autores, atendida a primeira
condio, no h barreiras entrada no sentido conceituado por Stigler (1968). Para Santos
e Orrico Filho (1996) a segunda condio implica que os potenciais entrantes conhecem os
custos e a curva de demanda do mercado.
42
introduo de prticas competitivas no mercado, tais como a desregulamentao chilena e
o competitive tendering, em Londres.
Costa (1995) defende que a teoria da contestabilidade diz que so os custos irrecuperveis
(sunk costs) e no as economias de escala que se constituem nas verdadeiras barreiras
entrada, conferindo poder de monoplio ou de mercado aos incumbentes. Segundo o autor,
as implicaes de poltica pblica so, ento, evidentes, e a maneira de romper com esse
poder e tornar os mercados contestveis - mesmo que contenham uma nica empresa -
eliminar os custos irrecuperveis. Segundo Baumol et al. (1988), em sendo o mercado
contestvel, a liberdade de entrada e sada uma soluo para torn-lo mais competitivo.
Para Viscusi et al. (1995), ficou claro que, em mercados potencialmente competitivos,
regular preo e entrada ao mesmo tempo reduz o bem estar e, tambm seria difcil regular
qualidade caso tenhamos regulao por preo e entrada. Segundo estes autores, quanto
mais distante maior ou menor for o preo de mercado do nvel competitivo, maior
ser a perda em termos de bem-estar social.
Neste captulo observaram-se alguns preceitos importantes para a regulao dos servios
de transporte urbano, sobretudo no que se refere s condies de entrada e preo. Primeiro,
a importncia do papel regulador do Poder Pblico quando da presena de falhas de
mercado. Segundo, a relao entre algumas dessas falhas e seus remdios regulatrios;
sendo estes ferramentas que buscam maior eficincia produtiva e alocativa e,
consequentemente, maior bem-estar social. Terceiro, a perspectiva de estar os servios de
txi entre as indstrias relativamente competitivas, combinado com a pequena, mas
presente contestabilidade no transporte urbano coletivo de passageiros remete ao estudo da
43
possibilidade de submeter os servios de txi ao regime de livre entrada, objeto de
apreciao no Captulo 5. Estes preceitos sero aplicados na avaliao do comportamento
mercadolgico do servio de txi, objeto de estudo do prximo captulo.
44
4 A REGULAO ECONMICA DOS SERVIOS DE TXI
Neste captulo descrevem-se diversos aspectos regulatrios dos servios de txi a partir do
seu histrico e das algumas de suas caractersticas mercadolgicas. Aps, relata-se alguns
pontos de vista a respeito da necessidade de regulao econmica nos trs segmentos de
mercado. Em seguida, feito um comparativo do comportamento econmico em 18 pases,
incluindo o Brasil, a partir de suas polticas pblicas locais, sobretudo no que se refere
barreira entrada e tarifao. Por fim, so apontadas as principais falhas, a
contestabilidade e as tendncias da indstria de txi.
4.1 O HISTRICO
A origem do servio de txi est associada inveno do riquex (do ingls rickshaw), um
veculo de duas rodas e trao humana que utilizado desde a antiguidade pelas elites
orientais (Kang, 1988). Esse meio de transporte pblico individual utilizado at os dias
atuais, principalmente para fins tursticos, contudo, em muitos casos, j modificado para
um triciclo no motorizado e provido de pedaleiras.
Outras modalidades de carruagens de aluguel foram criadas at o sculo XIX, tais como os
franceses corbillads, sociables, gigs e cabriolets, os alemes landau e landaulet, os
ingleses tibulry e stanhope. Em 1896, foi motorizado na Alemanha o primeiro veculo de
45
aluguel. No ano seguinte, o alemo Freidrich Greiner inovou o sistema de tarifao
instalando um taxmetro em seus veculos.
Com o advento da Grande Depresso, iniciada em 1929, ocorreu uma grande corrida ao
mercado de txi, provocado pelo aumento abrupto do ndice de desemprego na maioria das
indstrias; houve ento um aquecimento na competio tarifria e os taxistas passaram a
ter prejuzo. Esse desequilbrio de mercado deu origem barreira entrada instituda pelos
governos locais (Viscusi et al., 1995). Segundo os autores, foram institudos em muitas
cidades documentos autorizativos intitulados Medallions, com quantidade fixa. Deste ento
se estabeleceu nessas cidades um mercado fechado e sem concorrncia; As Medallions
passaram a ter um valor no mercado, pois para ter o direito de operar, os motoristas tinham
que compr-las. No Brasil, pode-se observar na Tabela 2.1 que esta situao de mercado
ainda se mantm.
46
4.2 CARACTERIZAO DOS SERVIOS DE TXI
Polcia rgo
administrativa regulador
Eleies
Regional Local
Processos regulatrios
Mercado de txi
Provedor
Central de Operador de
despacho Txi
Consumidor
Servio
de txi Motorista
47
A partir desse modelo de indstria, a OFT (2003b) define os trs maiores grupos
regulatrios: a) barreiras diretas entrada: regulao qualitativa (padres de qualidade) e
quantitativa (tamanho do mercado) dos provedores; b) barreiras indiretas entrada:
outros aspectos relacionados criao de barreiras entrada (requisitos veiculares e dos
condutores, etc.); e c) regulao tarifria. Segundo o autor, os principais padres de
qualidade dos provedores (operadores) so: a) competncia profissional; b) condies
financeiras; e c) reputao (ex.: certido criminal negativa).
As principais formas de regulao da tarifa de txi so: a) por teto mximo (e mnimo):
muito utilizada quando se pretende evitar ou desmontar um mercado monopolista ou
oligopolista, sendo estes sabidamente prejudiciais economia popular (Kang, 1988); b)
fixa: muito utilizada quando o mercado dominante do segmento ponto de txi; e c) de
livre concorrncia (desregulamentao): permite que mercado regule o seu valor pela
concorrncia direta e permanente.
Segundo o instituto OFT (2003b), o maior concorrente dos servios de txi em alguns
pases o Private Hire Vehicle - PHV, um veculo utilizado para servios particulares de
aluguel. A principal diferena entre esses servios que o PHV s pode transportar
passageiro pr-agendado, no podendo utilizar os pontos de txi ou mesmo aliciar
passageiros nas ruas.
48
No Brasil, o aluguel de veculo com motorista, equivalente ao PHV, pouco utilizado,
sendo os servios de fretamento de turismo (traslado), os transportes coletivos e os
prprios veculos particulares os potenciais concorrentes dos servios de txi. Como pode
ser observado na Tabela 4.9, em alguns municpios esses servios so subdivididos em
modalidades que utilizam o taxmetro, tais como txi especial, txi comum e txi mirim.
A demanda por servios de txi depende de diversos fatores, dos quais os principais so
(OFT, 2003c e Productivity Commission, 1999):
Nvel tarifrio: geralmente por meio da combinao da bandeirada e da tarifa
mtrica (bandeira 1 ou bandeira 2). Medidores modernos comutam a medio de
tarifa mtrica para tarifa horria, quando o veculo est abaixo da velocidade de
transio ou parado. A velocidade de transio a velocidade na qual a medio
no taxmetro passa da base de tempo para a base de distncia e vice-versa. Esta
velocidade obtida pela diviso da tarifa horria pela tarifa quilomtrica e a
bandeirada o valor remuneratrio correspondente taxa de ocupao do
veculo-txi, a partir do qual se inicia a medio (Brasil, 2002). A bandeira 2 um
acrscimo percentual bandeira 1 como compensao ao taxista quando trabalha
nos horrios noturnos ou fins de semana (ANTP, 2003);
Expectativa de tempo de espera dos passageiros: nos mercados onde ainda fazem
ronda nas ruas (bandeiradas), esse tempo de espera determinado pela interao
entre a oferta e a demanda, e influencia substancialmente na deciso do passageiro
em esperar ou no por um txi;
Momento: a demanda por txi altamente varivel, dependendo da hora do dia, do
dia da semana e do perodo do ano;
Fatores climticos: a expectativa ou o fato de chover ou de fazer frio aumentam a
demanda;
Disponibilidade e preo dos servios alternativos de transporte: outras alternativas
de transporte podem impactar na demanda dos servios de txi, tais como, carro
particular, nibus, metr e at mesmo a viagem a p;
Atividade econmica: depende do nvel de atividade econmica, em especial das
atividades de negcio, turismo e lazer; e
Imperfeies no mercado: a principal delas o custo ao passageiro devido ao
tempo de espera e assimetria de informaes.
49
A elasticidade da demanda pelos servios de txi tem sido dada como prximo da unidade
para os fins de diversas pesquisas (OFT, 2003c). Contudo, Toner e Mackie (1992) apud
OFT (2003c) aprofundaram-se um pouco mais e estimaram a elasticidade-preo da
demanda de duas cidades inglesas em -0,8 e -1,0, respectivamente. Eles observaram
tambm a presena de dois distintos grupos de passageiros: a) os cativos, com elasticidade
de -0,3 e b) os no-cativos, com elasticidade de -1,9. A elasticidade-preo da demanda dos
passageiros no cativos indica que convm reduzir a tarifa nessas cidades para estimular a
freqncia de consumo e, a reduo do preo via de regra atrai novos passageiros oriundos
dos servios substitutos, tais como, o transporte pblico coletivo e o veculo privado.
50
H diversas maneiras de restringir a entrada no mercado de txi. Uma pesquisa feita em
1983 por Frankena e Pautler (1983) apud Kramer [1995?], em 103 municpios norte
americanos com 50.000 habitantes ou mais, constatou que 87% deles utilizavam-se de
alguma forma de restrio entrada, conforme apresentado na Tabela 4.1. Pode-se acrescer
a essa pesquisa outras variabilidades de barreira entrada, seja direta (licena ou
permisso) ou indireta (motoristas, veculos, segurana, conforto, cursos ou testes
peridicos, etc.). Destaque-se entre as barreiras indiretas entrada a cobrana de preo
pblico, uma maneira efetiva de regular a entrada no mercado sem limitar a frota, que pode
ser vista em Londres, onde h um alto custo para a obteno de uma licena de operao
(Kang, 1988).
Orr (1969) apud OFT (2003b) comeou uma discusso terica sobre a regulao na
indstria de txi ao questionar o porqu da oposio dos taxistas nova-iorquinos ao
acrscimo do nmero de autorizaes (medallions) para operar o servio. Ao estudar o
assunto, Orr concluiu que tal acrscimo poderia representar uma reduo dos ganhos
individuais devido ao compartilhamento do mercado. Esse artigo foi o ponto inicial do
debate sobre os motivos para impor barreiras entrada no mercado.
As principais alegaes das partes interessadas em impor barreiras entrada aos mercados
de txi so: a) reduzir o congestionamento e a poluio; b) manter o equilbrio entre a
oferta e a demanda, restringindo a quantidade de veculos em operao (Kang, 1988 e
51
OFT, 2003b); c) controlar mais facilmente os operadores e sua frota (OFT, 2003b);d)
aumentar os nveis de segurana veicular; e e) restringir aumentos tarifrios (Productivity
Commission, 1999).
Shreiber (1977 e 1981) apud OFT (2003b) defende a regulao entrada como mecanismo
de reduo do congestionamento e da poluio atmosfrica provocados pelo segmento
bandeirada. Coffman (1977) apud OFT (2003b) entende que dessa maneira se sujeita o
mercado captura regulatria, podendo criar um monoplio regulado. Sendo assim, este
autor prope que outras medidas devam ser adotadas para reduzir essas externalidades.
Note-se que a prpria concorrncia produzida pelos segmentos radiotxi e ponto de txi
colaboram nesse sentido, especialmente quando reduzem tarifas por terem sistemas
operacionais com custos menores.
52
programas que beneficiam os operadores que detm maior competncia para desenvolver
suas tarefas (OFT, 2003b).
Alguns economistas, tais como Shreiber (1975) e Teal e Berglund (1987) apud
Productivity Commission (1999) argumentam que restries entrada so necessrias para
garantir o funcionamento eficiente do mercado e que a competio por tarifas entre os
taxistas no conduzem necessariamente a um incremento na demanda, mas sim a um
aumento tarifrio para cobrir os custos do maior compartilhamento do mercado. Coffman
(1977) apud OFT (2003b) foi o primeiro a rebater essas proposies, alegando que as
evidncias empricas dos segmentos de ponto de txi, bandeirada e radiotxi contrariam o
modelo de Shreiber e que a captura regulatria pode criar um monoplio regulado.
Segundo Productivity Commission (1999), os argumentos de Shreiber seriam plausveis
caso os servios de txi fossem providos predominantemente pelo segmento do tipo
bandeirada.
O valor da aquisio da autorizao (medallion) para operar representa 25% do custo total
do investimento no mercado australiano (IPART, 1999 apud Productivity Commission,
1999). Segundo este Tribunal de New South Wales, retirando-se este custo ao abrir o
mercado e no havendo outra mudana na indstria, pode-se reduzir as tarifas em at 25%
aproveitando 100% da reduo do custo , pode-se reverter esses custos no aumento
da oferta ou ambos os benefcios combinados.
O instituto OFT (2003b) presume que as restries entrada no mercado podem ser
retiradas, contudo, estabelecendo-se regras de transio. Productivity Commission
(1999:18), aps analisar a mercado australiano de txis, comparado com algumas cidades
americanas e inglesas, conclui, com destaque, a respeito das barreiras entrada ao servio
de txi:
53
A comisso no considera que as restries entrada so necessrias para restringir
aumentos de tarifa, para garantir a segurana dos usurios de txi ou para promover
outros aspectos associados com a proviso eficiente dos servios de txi. Na viso da
comisso, a remoo da regulao de entrada pode oferecer grandes benefcios
comunidade.
Os dois principais ambientes que necessitam que seja estabelecida tarifao mxima num
mercado desregulamentado so: a) desregulamentao tarifria completa, onde os
passageiros negociam os preos a cada corrida; e b) posted prices, onde as companhias
divulgam seus preos previamente dentro e fora dos seus veculos (Productivity
Commission, 1999). O motivo de tal regulao que nesses modos tarifrios os preos
podem variar sensivelmente de acordo com a demanda, que varia de acordo com o dia, a
hora do dia ou a localizao na cidade. Segundo a comisso australiana, na Nova Zelndia
utilizado o sistema posted prices, contudo, as companhias so obrigadas a informar
previamente ao governo as mudanas nos preos. Desta forma, as companhias podem
competir oferecendo diferentes pacotes a partir da combinao de preo e qualidade,
evitando-se que os taxistas aumentem os preos nos locais do embarque incluindo os
pontos de txi de menor movimento , principalmente nos picos de demanda e em reas
tursticas.
Shreiber (1975) apud OFT (2003b) defende que h a necessidade de estabelecer os ganhos
dos taxistas e que esse um dos motivos para a regulao do setor. Coffman (1977) apud
OFT (2003b) rejeita esse ponto de vista devido s fracas experincias de regulao
relacionadas ao controle do aluguel, subsdios agrcolas, legislao do salrio mnimo e da
concorrncia, etc.
Toner & Mackie (1992) apud OFT (2003b), ao avaliarem o bem estar da indstria de txi,
concluram que a regulao tarifria necessria e deve ser focada no equilbrio entre
preo e nveis de servio, dadas as exigncias sobre qualidade e segurana.
O argumento mais comum dos economistas contra o controle tarifrio nos servios de txi
que no h controle tarifrio dos PHVs (Kang, 1988). Segundo o autor, esses
54
especialistas formulam ainda trs outros argumentos complementares. Primeiro, o mercado
produz uma soluo mais eficiente pela competio de preos do que a tarifao regulada
associada ao custo mdio; segunda, no h a garantia de que a autoridade reguladora
estabelea o nvel tarifrio correto; e terceira, existe a possibilidade de captura regulatria.
Sendo assim, as tarifas podem ser ajustadas em nveis maiores, de forma que os operadores
podem obter lucros monopolistas (Kang, 1988). Na Austrlia, exceto no Estado de
Victoria, as praas operam mais sob o regime de tarifas mximas do que fixas. Contudo
no haver competio tarifria se todos os taxistas optarem pela tarifa mxima disponvel
(Productivity Commission, 1999).
Para OFT (2003b) os motivos para a regulao tarifria so diferentes para os trs
segmentos de mercado (ponto de txi, bandeirada e radiotxi). Nesse sentido, algumas
observaes podem ser feitas a respeito desses segmentos no qual o mercado pode estar
mais sob o domnio de um ou dois deles, dependendo do local e da conjuntura econmica e
poltica.
55
estabelecer um nvel eficiente de ocupao e de disponibilidade de txis na praa. Segundo
Shreiber, h uma tendncia de elevao de preos e reduo dos nveis de ocupao caso
opte-se pela absteno da regulao tarifria.
Defensores da regulao argumentam que a competio por preo nos pontos de txi
difcil devido s caractersticas operacionais do Sistema FIFO (first-in-first-out), ou seja, a
ordem de chegada na fila determina a de sada. A desregulamentao tarifria pode induzir
o segmento de ponto de txi a elevar a tarifa, numa tentativa de formar um oligoplio por
cartelizao. Contudo, por ser um substituto prximo, a competio por passageiros no
mercado se dar com os meios de transporte pblico urbano coletivo, pois, reduzindo a
tarifa de um aumentar a sua demanda, reduzindo a demanda do outro (Kang, 1988).
Nem mesmo o sistema posted prices seria adequado para pontos de grande movimento de
passageiros e bagagens, como o caso dos aeroportos. No aeroporto de Sidney
necessrio que a operao de carregamento e embarque seja de um minuto por txi
(IPART, 1999 apud Productivity Commission, 1999). Nessa situao, o sistema FIFO
no permitiria que os passageiros exercessem a barganha. Com isso, os taxistas que
cobram maiores preos aufeririam maiores lucros, pois a demanda igualmente dividida,
gerando uma tendncia geral de aumento tarifrio. Desta forma, a utilizao de uma
estrutura tarifria uniforme nos aeroportos seria mais adequada (Productivity Commission,
1999). Porm, caso seja vivel, pode-se implantar diferentes categorias de servio,
organizadas em filas separadas, para oferecer ao usurio mais de uma opo que combina
56
preo e qualidade dos servios. A comisso australiana recomenda para as grandes cidades
a aplicao de tarifas fixas nos aeroportos e do sistema posted prices nos demais setores.
Diferentemente dos pontos de txi e dos corredores (bandeirada), h poucas razes para
estabelecer os preos no mercado de radiotxi (Productivity Commission, 1999). Primeiro,
porque o custo do passageiro para barganhar via telefone bem menor, podendo inclusive
escolher entre diversas modalidades de servio, incluindo os veculos de aluguel (PHV),
no necessitando embarcar no primeiro txi disponvel; assim, os passageiros estariam
menos susceptveis explorao tarifria devido ao horrio ou local. Segundo, a incluso
macia do telefone celular no sistema de telefonia facilitou substancialmente o acesso do
passageiro s informaes de seu interesse e, por outro lado, permitiu instalar sub-redes em
que os taxistas oferecem condies peculiares para atrarem passageiros cativos.
Coffman (1977) apud Kang (1988) relata que nem mesmo em mercados onde os radiotxis
se organizam em cooperativas ou empresas relativamente grandes no h razes, a priori,
para rejeitar a possibilidade de haver competio natural por preos, pois isto pode se dar
por meio de propagandas de pacotes promocionais. Em pequenas cidades com forte
mercado de radiotxis a desregulamentao tarifria seria recomendvel (Productivity
Commission, 1999).
Williams (1980) apud Kang (1988) tambm considera vivel a competio nos mercados
em que haja pontos de txi e radiotxis, pois isto permite que os passageiros escolham os
txis de menor tarifa, gerando a reduo tarifria; a competio indireta com o transporte
coletivo tambm colabora para a reduo das tarifas dos txis.
57
4.4.1 As principais caractersticas regulatrias
58
como servio complementar aos outros servios de transporte pblico e aumentar o seu uso
(OFT, 2003b). Segundo o autor, o resultado foi o significante incremento do nmero de
txis no mercado, principalmente nos pontos de txi das grandes cidades e o domnio das
radiotxis nos demais lugares; as tarifas aumentaram no primeiro ano, mas diminuram no
segundo. A oferta de txis aumentou nos finais de semana e nas periferias, tendo diminudo
nas zonas rurais. Devido a isto, os operadores autnomos na Holanda se concentraram
mais nas reas urbanas e as empresas expandiram seus negcios nas reas rurais (OFT,
2003b).
A proporo de txis por segmento importante para a definio das polticas regulatrias.
Conforme exemplificado na Tabela 4.5, esta proporo varia de mercado para mercado. O
segmento radiotxi se sobressai principalmente nas localidades onde a tarifa livre, pois as
empresas e cooperativas se beneficiam da economia de densidade e da publicidade. A
economia de densidade ocorre, pois se otimiza as escalas de trabalho e reduz-se a distncia
ociosa de deslocamento e o tempo de espera por passageiro, constituindo elemento crtico
para a determinao das polticas de tarifao e de investimento.
59
veculos operando no segmento bandeirada, como ocorre na Irlanda e em Nova Iorque,
colabora para o aumento da poluio e do congestionamento.
No Brasil, esta vantagem ainda no plena por no ter ainda um marco regulatrio a nvel
nacional. No Reino Unido, 95% das autoridades locais regulam tarifa, enquanto 45% delas
restringem o nmero de veculos em operao (OFT, 2003b). Segundo o instituto, barreiras
indiretas entrada, tal como qualificao dos motoristas foram largamente
experimentados.
Pas
Nova Zelndia
Coria do Sul
Dinamarca
Alemanha
Inglaterra
Austrlia
Noruega
Holanda
Blgica
Canad
Irlanda
Frana
Sucia
Brasil
Japo
EUA
Nvel de
Governo
Local
Regional
Nacional
Fonte: modificado - Productivity Commission (1999); OFT (2003b); Kang (1988); Bakker (2007)
60
tarifria podem ser observados na Tabela 4.7. Todos os pases citados nesta tabela
experimentaram desregulamentar economicamente o servio, parcial ou totalmente, numa
tentativa de implementar maior concorrncia nos mercados locais, concentrando maiores
esforos pblicos na regulao social.
61
A Tabela 4.7 mostra que os efeitos no bem estar social do consumidor provocados pelos
diferentes objetivos e seus principais remdios regulatrios implicam em variaes
mercadolgicas de pas para pas. O significativo aumento da oferta ocorrido nesses pases
implica em diminuio do tempo de espera por parte do passageiro. Contudo, o custo deste
incremento na oferta pode ser refletido na tarifa, caso esta no seja regulada (OFT, 2003b).
A partir da Figura 4.2 pode-se observar o comportamento descrito acima por meio do
indicador nmero de veculos por operador (V/O). No incio do processo de
desregulamentao, em 1990, este indicador era de 1,59; no ano seguinte, com o aumento
abrupto de veculos, mas no to grande de operadores, o indicador subiu para 1,67,
62
mostrando a quantidade de operadores autnomos novos se sobressaiu em relao
quantidade de empresas; com a saturao do mercado e o crescente nmero de falncias, o
indicador caiu para 1,45 em 1993, demonstrando que apesar do aumento do nmero de
operadores, alguns deles estavam sendo substitudos. Nos anos seguintes houve um
processo de estabilizao da oferta, at que o indicador V/O chegasse em 2001 em 1,61, ou
seja, pouco acima do indicador no incio do processo de desregulamentao.
Muitos pases retiraram suas barreiras entrada, conforme pode ser visto na Figura 4.3. No
caso da Irlanda, retiraram-se todas as barreiras entrada, mas mantiveram baixa
flexibilidade na fixao das tarifas, diferentemente da Noruega (Oslo), Sucia e Nova
Zelndia, que praticamente liberaram as tarifas. A cidade canadense de Calgary foi a nica
que compensou a flexibilizao entrada com maior rigor na tarifao. Na Sucia e em
Seattle, aps extrema desregulamentao tarifria e entrada, re-regularam esses fatores,
trazendo-os a nveis intermedirios de restrio. De qualquer forma, a tendncia geral nas
localidades mencionadas nessa figura foi de uma maior flexibilizao nas barreiras
entrada e na tarifao.
Operadores de txi, veculos-txi
Nmero de falncias
63
operao aos DCs e introduzidos severos requisitos para facilitar o acesso informao
tarifria (OFT, 2003b).
Recentemente, diversos pases europeus, tais como Noruega, Finlndia, Blgica, Hungria,
Reino Unido e Sua, comearam a avaliar as legislaes de txi vigentes (Bekken, 2007).
Segundo o autor, em alguns pases a legislao foi recentemente alterada, tanto
nacionalmente (Irlanda e Holanda), como a nvel local (Bruxelas, Londres e Oslo).
Nos locais onde o mercado passou a ser totalmente de livre iniciativa a tarifa diminuiu
devido ao grande nmero de veculos que adentraram ao mercado, chegando a duplicar ou
triplicar a oferta, como ocorreu em diversas cidades australianas e norte americanas;
todavia, com uma super oferta essas cidades tiveram a qualidade dos servios reduzida por
falta de regulamentao (Productivity Commission, 1999).
64
4.4.2 A contestabilidade nos mercados de txi
A presena do PHV no mercado de transporte urbano uma das alternativas para ajustar os
diferentes segmentos de mercado de txi, principalmente no que se refere s tarifas, pois os
passageiros esto mais sujeitos a serem explorados quando embarcam em um txi na rua
ou no prprio ponto de txi. Por esse motivo, alguns pases aplicam severa regulao
tarifria para estes segmentos enquanto mantm as tarifas do PHV livres, devido estarem
os passageiros em boas condies de barganha quando do agendamento destes (OFT,
2003b). Conforme exemplificado na Tabela 4.8, esse comportamento regulatrio comum
e estende-se s barreiras entrada, deixando os PHV livres para operar no mercado de
transporte urbano, com servios e tarifas prximos aos dos servios de txi.
Tabela 4.8: Modelos de regulao de oferta de transporte por txi vs. PHV
Valor da licena
US$ 300,000.00 0 150.000,00
de txi
Tarifa de txi Regulada Regulada Regulada
Sem restrio de Sem restrio de Sem restrio de
Licena para PHV quantidade quantidade quantidade
Tarifa de PHV No regulada No regulada No regulada
Fonte: modificado - Darbra (2005) apud Liston-Heyes e Heyes (2007)
Quanto aos servios de txi em si, destaca-se na Tabela 4.8 o alto valor de uma licena
(medallion) para operar nos mercados restritos entrada. Esse custo extra h de se refletir
na tarifa, caso contrrio no haveria estmulo para o investimento, que superior ao
somatrio de todos os custos fixos num perodo de 10 anos, tomando-se por base a planilha
tarifria utilizada pela ANTP (2003), que exemplifica os custos com dados de 1999 da
BHTRANS. Dado o mercado fechado, sendo a tarifa livre, aumenta o risco e a tendncia
de ocorrer oligoplio e, sendo a tarifa regulada pelo Poder Pblico, aumenta o risco de
captura deste por parte dos diversos segmentos de mercado de txi.
Um caso de custo extra ocorre na Austrlia. O governo de New South Wales remunera na
planilha tarifria de txi uma taxa de aluguel da placa, com base no valor mdio desta, que
representa cerca de 14% do custo total do servio, equivalente a mais de USD$21,000.00
65
(vinte e um mil dlares australianos) (IPART, 2003). A Figura 4.4 mostra a evoluo dos
preos da licena de uma placa de txi em Sidney. O valor da licena chegou a quase
USD$ 300,000.00 em 2003 e duplicando em valores reais em relao a 1985.
A Figura 4.5 mostra a evoluo o valor da licena no mercado romano nas ltimas duas
dcadas. Observe-se que, mesmo com o incremento de 500 licenas nos anos de 1981,
1988 e 1996 os valores das licenas continuaram em ritmo de crescimento, chegando a
120.000,00 (cento e vinte mil euros), quase duplicando seu valor real de 1980 a 2002.
66
O alto valor das licenas de txi nas cidades apresentadas na Figura 4.2, na Figura 4.4, na
Figura 4.5 e na Tabela 4.8 associado ausncia de custos irrecuperveis nos servios de
txi e relativa facilidade de avaliar os custos de pr-entrada, indicam que esses mercados
de txi so contestveis, sob a tica de Baumol et al. (1988), podendo, portanto, tornarem-
se mais competitivos caso seus respectivos governos retirem a restrio entrada.
Levando-se em considerao o baixo nvel de investimento e de complexidade e da
possibilidade de se aplicar economias de escala e de escopo no segmento radiotxi,
possvel inferir que os mercados de txi podem ser, em geral, contestveis.
A Tabela 4.9 montada a partir da consulta de dados dos respectivos sites oficiais dos
municpios pesquisados mostra o hbito brasileiro de tratar os servios de txi como de
interesse pblico ou como servio pblico pelas leis locais, apesar de no haver essa
previso na legislao de mbito nacional, conforme descrito no Captulo 2. Em todas as
16 capitais federativas pesquisadas h limitao do nmero de operadores e de veculos,
mostrando que a indstria de txi brasileira ainda opta por manter os mercados fechados.
A tarifao dos servios de txi brasileiros tambm se enquadra sob restrio severa. Quase
todas as capitais pesquisadas estabelecem tarifas pr-fixadas pelo Poder Pblico local.
Alguns municpios utilizam a tarifao fixa por zona ou tabelamento, como ocorre em Joo
Pessoa, Manaus e Recife. Em diversas capitais brasileiras, tais como Recife e
Florianpolis, foi implantada a venda antecipada de bilhetes no aeroporto com tarifao
pr-estabelecida para os bairros da cidade. A exceo acorre em Braslia, onde a tarifao
mxima permite que os operadores ofeream descontos previamente aferidos no taxmetro,
estimulando a concorrncia tarifria entre os permissionrios.
67
A bandeira 2, mencionada na Tabela 4.9 em referncia aos servios comuns ou
convencionais, justifica-se para remunerar o condutor em seu trabalho noturno ou de fim
de semana ou feriado. A ANTP (2003) recomenda que seja adotado o ndice de 20% de
acrscimo sobre a bandeira 1. Contudo, somente as cidades de Belo Horizonte, Porto
Alegre, Rio de janeiro e Vitria limitaram-se a autorizar esse ndice na tarifao de
bandeira 2. Os outros 75% das capitais pesquisadas utilizam-se de ndices maiores,
chegando ao acrscimo de 50%, como ocorre em Braslia e Fortaleza.
Tabela 4.9: Caractersticas regulatrias dos servios de txi nas capitais brasileiras
Caracterstica Barreira Tipo de tarifa/ Categorias Frota de txi
Capital entrada Bandeira 2 de servio (por 100 mil hab.)1
Belo Horizonte Permisso Fixa / 20% nica 250
Braslia Permisso Mxima / 50% nica 137
Curitiba Permisso Fixa / 30% nica 690
Convencional
Florianpolis Permisso Fixa / 30% Executivo 75
Especial
Moto-txi
Fixa / 50%
Fortaleza Permisso Comum 168
Por zona
Especial Aeroporto
Fixa / 27%
Goinia Permisso nica 112
(sem bandeira 2)
Fixa / 40%
Joo Pessoa Permisso Por zona nica 214
Tabela
Fixa / 35% Convencional
Manaus Permisso 230
Tabela Especial
Convencional
Natal Permisso Fixa / 40% 127
Ambulncia
Comum
Porto Alegre Permisso Fixa / 20% Txi-mirim 285
Perua-Radiotxi
Comum
Recife Permisso Fixa / 24% Especial Hotel 409
Especial Aeroporto
Convencional
Turismo
Rio Branco Permisso Fixa / 47% Especial 350
Moto-txi
Txi-lotao
Fixa / 20% Convencional
Rio de Janeiro Permisso 312
Especiais Especial
Salvador Permisso Fixa / 40% nica 258
Alvar Comum
So Paulo (quantidade Fixa / 30% Especial 327
fixa) Luxo
Comum
Vitria Permisso Fixa / 20% 65
Especial
(1) Calculado a partir da populao coletada em Brasil (2007) e da frota fornecida pelos municpios
Fontes: stios oficiais dos municpios (2007)
68
Positivamente, a diferenciao do mercado de txi brasileiro em categorias de servio,
conforme apresentado na Tabela 4.9, o torna mais atrativo, pois h padres de qualidade
diferenciados para cada categoria, com proporcional variao tarifria. Tal diferenciao
no foi mencionada na literatura internacional pesquisada, exceto a separao por zona de
operao. Na maioria das capitais prevalece a diferenciao em pelo menos duas categorias
de servio. H tambm diferenciao por setor, principalmente dos veculos que so
autorizados a operar nos aeroportos.
A frota de txi, assim como qualquer outra, deve ser proporcional populao. Observe-se
tambm que quanto maior a populao de uma cidade, maior tende a ser a proporo de
usurios dos servios de txi, pois h incremento nas atividades dos setores de negcios,
lazer e turismo, com conseqente aumento do poder aquisitivo. A partir deste raciocnio,
pode-se tomar a estimativa de dimensionamento de frota de txi mxima ao atendimento
dos usurios de um municpio adotada pela prefeitura de Vitria - E.S., apresentada na
Tabela 4.10, para avaliar, grosso modo, o dimensionamento efetivo da frota de txi nas
capitais brasileiras.
Tomando-se por base a Tabela 4.10 para analisar a frota efetiva de txi descrita na Tabela
4.9, observa-se que apenas a cidade de Joo Pessoa enquadra-se nos parmetros adotados
pelo municpio de Vitria, com um ndice de 214 txis por 100 mil habitantes ante o
mximo de 260, dada sua populao de 672 mil habitantes. Recife e Rio Branco excedem
em 2, 3% e 75%, respectivamente.
69
Os demais municpios, representando 75% do total pesquisado, apresentam ndices bem
aqum do proposto pelo municpio de Vitria. Estes ndices podem ser influenciados por
outros fatores, tais como, escala horria dos txis e concorrncia de operadores no
autorizados. Todavia, sendo os mercados de txi contestveis, o baixo ndice apresentado
na maioria das capitais estaria relacionado restrio entrada no mercado, presente em
todas elas.
O pleno funcionamento dos mercados de txi est associado capacidade destes de prestar
servios de transporte de passageiros da forma mais eficiente possvel. Quando isso no
ocorre de forma satisfatria sociedade h de se verificar a presena de falhas no processo
produtivo. Essas falhas podem ser de dois tipos: a) falhas de mercado; e b) falhas
regulatrias. Nesta seo relatam-se as principais falhas encontradas nos mercados de txi
estudados neste captulo.
O tratamento econmico dado aos servios de txi nos pases descritos nas sees
anteriores permite observar a presena de trs principais falhas nesses mercados
ocasionados pela oferta, quais sejam; a) Oligoplio; b) externalidades negativas; e c)
assimetria de informao.
70
Se os potenciais entrantes esto dispostos a pagar pelas licenas porque esperam
recuperar seus investimentos via tarifa. Nesse caso, o oligoplio produz um significativo
acrscimo tarifrio para remunerar o investidor em algo que no faz parte dos custos
operacionais do servio em si. Uma segunda conseqncia a reduo da demanda devido
ao aumento tarifrio, considerando-se a elasticidade-preo da demanda prxima da
unidade.
As falhas regulatrias ocorrem quando o Poder Pblico toma medidas que no sejam
estritamente as necessrias e suficientes para regular o mercado, pois o papel do regulador
pblico agir na medida exata para manter o mercado funcionando eficientemente. Desta
forma, a ausncia ou o excesso de interveno estatal para sanar as falhas de mercado
constitui falha regulatria.
71
necessrio estar alerta a essas falhas de governo, que ocorre quando o governo, ao tentar
remediar as falhas de mercado, pode pior-las ou ainda gerar outros problemas.
Na maioria dos pases pesquisados os servios de txi so subdivididos nas categorias txi
comum e Private Hire Vehicle - PHV. A primeira categoria, que estipula a tarifa por meio
de taxmetro, dividida nos segmentos pontos de txi, bandeirada e radiotxi. O PHV,
assim como o seu equivalente no Brasil, no gerido pelo Poder Pblico, sendo sua
atividade comercial de livre iniciativa. Vrios municpios brasileiros diversificam os
servios de txi em modalidades, tais como txi luxo, txi especial, txi comum, txi-
lotao, txi mirim e moto-txi, quase todos se utilizando de taxmetro.
Nas capitais brasileiras pesquisadas, o servio de txi tipicamente tratado como servio
pblico e delegado iniciativa privada atravs de permisso, estabelecendo um regime de
mercado fechado, com quantidade prefixada de operadores e de veculos, sendo que 75%
das capitais apresentam ndices de txi por 100 mil habitantes bem inferior ao mximo
recomendado pela Confederao Nacional dos Transportes Coletivos. As tarifas so pr-
72
estabelecidas, sendo que a bandeira 2 excede ao recomendado pela ANTP em 75% das
capitais.
A partir das descries feitas neste captulo, podem-se observar duas grandes tendncias
regulatrias na indstria de txi: a) retirada das barreiras diretas entrada; e b)
introduo de severos padres de qualidade. Segundo Bekken (2007), muitos pases
retiraram suas barreiras entrada no mercado e tais mudanas, acrescidas de maiores
padres de qualidade dos servios, esto sendo planejadas em outros pases. Para o autor,
essa tendncia internacional se alinha com as mudanas globais ocorridas em diversas
cidades norte americanas, sobretudo na dcada de 1980.
73
5 ELEMENTOS PARA A REGULAO DOS SERVIOS DE
TXI
Nesse sentido, este captulo apresenta diretrizes regulatrias para as principais falhas de
mercado identificadas no comparativo internacional desenvolvido no Captulo 4.
Complementarmente, so propostas regras de transio para um novo modelo regulatrio
dos servios de txi.
As falhas de mercado devem ser identificadas pelo Poder Pblico e submetidas a seus
respectivos remdios regulatrios, ou seja, h de se mitigar as falhas, contudo, sem
extrapolar na medida regulatria. Nesse sentido, so propostos nesta seo diretrizes
regulatrias para cada possvel combinao entre as falhas de mercado e os fatores
relacionados atividade regulatria. Esses fatores regulatrios foram extrados da literatura
pesquisada nos captulos anteriores, sobretudo de OFT (2003b) e divididas em trs grupos:
a) Barreiras entrada; b) tarifao; e c) atendimento e satisfao dos usurios. As
barreiras sada no foram includas por no terem relao com as falhas de mercado
detectadas neste estudo.
74
As caractersticas locais so fatores fortes o suficiente para inferir que a regulao dos
servios de txi devam ser feitas pelo Poder Pblico Local. Porm, diretrizes gerais podem
ser estabelecidas pelo Poder Pblico nacional para nortear os padres de qualidade e o
controle dos servios. Nesse contexto, o marco regulatrio a nvel nacional poderia ser
precedido do debate sobre o interesse pblico na prestao desses servios, ou seja, definir
se os servios de txi so servios pblicos ou de livre iniciativa. A presente pesquisa tem
conduzido segunda opo, sem significar, contudo, em desregulamentao completa do
mercado.
Padres mnimos de
Padres de
qualidade;
Padres de qualidade divulgao da Taxa de
Categorias de
Barreiras entrada
Padres de conforto
Vistoria peridica; Triciclo cabinado
Triciclo cabinado
Cursos de formao Cursos de formao
Qualificao dos
e aperfeioamento e aperfeioamento
profissional; profissional;
motoristas
Motorista bilnge Fiscalizao
Taxmetro com
totalizadores e
Tarifa mxima;
impressora;
Tarifao Padres de
Tarifa livre;
Fiscalizao
divulgao da
informao
Central de Categorias de
Combustvel
Atendimento e satisfao dos atendimento; servio;
ecolgico;
usurios Indicadores de Triciclo cabinado
Vistoria peridica;
satisfao Fiscalizao
Diretrizes relacionadas s categorias de servio;
Diretrizes relacionadas atividade de polcia administrativa.
75
relatada no Captulo 4. Nas sees a seguir so feitas algumas consideraes sobre essas
diretrizes regulatrias.
Sendo assim, o Poder Pblico pode concentrar maiores esforos na padronizao mnima
de trs diretrizes regulatrias na prestao dos servios: a) segurana veicular e de
percurso; b) qualidade (caractersticas veiculares, qualificao profissional do motorista);
e c) divulgao da informao aos usurios. A divulgao da informao pode ser feita
por meio de: i) cartilha interna ao veculo, contendo as caractersticas e preos do servio,
assim como informaes complementares, tais como telefones teis (emergncia, rgos
pblicos, hotis) e mapa da cidade com pontos tursticos; ii) afixao de tabela de preos
em local previamente estabelecido; iii) stio e telefone do rgo gestor e fiscalizador; e iv)
divulgao pela mdia para toda a comunidade local e turistas.
76
Essa pesquisa de opinio permite verificar a existncia de demanda reprimida, que mais
provvel em cidades que dispem apenas de uma categoria. Isto vale dizer que pode haver
uma parcela considervel de potenciais usurios, principalmente os que desejam tarifas
mais amenas. A significativa diferena entre o preo do servio comum de txi e o
transporte coletivo um dos seus concorrentes remete possibilidade de implantao
de servios com padres intermedirios de conforto e preo, como ocorre em algumas
capitais brasileiras, conforme demonstrado na Tabela 4.9.
A mdia de passageiros transportados por txi por viagem til para o dimensionamento
da capacidade de passageiros da frota. Se a mdia estiver em torno de dois passageiros,
combinado com a preferncia por menor tarifa, pode-se colocar um veculo mais simples,
como por exemplo, um triciclo cabinado, comentado na subseo 1.1.1.2.
Nos pontos de txi instalados prximos a grandes plos geradores de demanda, tais como
aeroportos, hotis e grandes eventos, o sistema mais adotado o FIFO. Nesse sistema no
vivel diferenciar a tarifa entre os taxistas, pois o conflito estaria sempre iminente entre
eles na disputa acirrada por passageiros, complementado pelo vai-e-vem dos passageiros
procura de tarifas menores, sendo recomendada a tarifao fixa (Productivity Commission,
1999). Contudo, para oferecer aos passageiros a oportunidade de barganhar por menores
tarifas, pode-se instalar, se possvel, uma rea separada para txis que pertenam a uma
outra categoria de servio. De qualquer forma, a integrao do segmento radiotxi nos
mercados j proporciona uma competio tarifria. Como o segmento radiotxi no est
organizado no sistema FIFO (para o passageiro) no h a necessidade de fixar sua tarifa.
77
1.1.1.2. O triciclo cabinado com combustvel ecolgico
Nesse sentido, o triciclo cabinado, com modelo semelhante aos apresentados na Figura 5.1,
pode ser utilizado numa categoria mais simples de txi, para o transporte de at dois
passageiros, excludo o condutor, com tarifao intermediria entre o txi comum e o
transporte coletivo, ocupando uma posio intermediria na relao conforto/tarifa
existente entre o transporte individual e o coletivo de transporte urbano de passageiro.
Se a tarifa da categoria mais simples de txi for prxima ao custo de deslocamento com
automvel particular, uma demanda complementar pode ser gerada por proprietrios de
veculos, sobretudo quando houver evento que sabidamente desabilite o motorista a voltar
dirigindo ou quando houver alto custo ou dificuldade de estacionamento.
78
mais econmico, complementando o modelo conceitual de veculo que atenda as
necessidades do mercado de txi de baixo custo.
Observe-se que a qualificao profissional desejada deve ser exigida no curso de formao
profissional. A licena para dirigir est associada categoria de veculo a ser conduzido e
no formao profissional. Desta forma, a exigncia de licena suficiente para conduzir o
veculo, conforme a legislao de trnsito, e do curso de formao profissional so o
suficiente para a qualificao do motorista.
A fiscalizao dos servios de txi por parte do Poder Pblico deve ser contnua, exercida
por agente pblico concursado especificamente para tal fim e instalada preferencialmente
em unidade prpria, ou seja, separadamente dos rgos gestores.
79
As atividades de fiscalizao so atinentes a todos os fatores regulatrios, mas destacam-se
as seguintes atividades a serem atribudas fiscalizao, para os fins aqui propostos: a)
coao entrada de operadores no licenciados: que operam predatoriamente, gerando
concorrncia imperfeita e maior nvel de externalidades negativas; b) orientao e
verificao do cumprimento dos padres de qualidade, tarifao e divulgao dos
servios; e c) vistoria veicular: para checar as condies de segurana e conforto dos
veculos.
O lanamento de uma taxa anual de fiscalizao dos servios de txi, cujo fato gerador o
exerccio regular do poder de polcia administrativa, ato administrativo rotineiro nos
rgo gestores e fiscalizadores e aplicado na manuteno dos servios de fiscalizao e
controle das atividades licenciadas pelo Poder pblico. Nos mercados de txi esta taxa
80
pode ser vista como uma barreira direta entrada, inibindo a entrada excessiva de
operadores, como (Kang, 1988) verificou em Londres.
5.1.5 A tarifao
A tarifao livre desejvel num mercado de concorrncia perfeita. Sendo assim, ela
mais eficaz quando aplicada em um mercado que tenha contestabilidade e concorrncia
estabelecida. Contudo, se houver formao de mercado monopolstico, pode-se estabelecer
tarifao mxima ou acionar o rgo que aplica as polticas de preveno e apurao
contra abusos de poder econmico (no Brasil, o CADE).
81
empresa que ele trabalha, o prefixo do txi, a placa, data, hora, tempo e valor da corrida,
que pode ser usado para atestar os servios do txi ou para eventuais reclamaes junto aos
rgos fiscalizadores.
O atendimento aos usurios do servio e ao taxista indispensvel e pode ser feito de trs
maneiras contnuas: a) no balco de atendimento; b) por telefone; e c) via internet. O
balco de atendimento ao usurio deve ser separado do balco de atendimento do taxista e
instalado preferencialmente no setor de fiscalizao, por terem interesses geralmente
antagnicos. O balco de atendimento ao taxista melhor se instala no setor de cadastro,
onde iniciada as atividades de matrcula de motorista, vistoria e permuta veicular, recurso
de multa, etc.
Alguns indicadores de mercado so: a) frota de txi por habitante; b) frota por categoria
de servio; c) frota por segmento de mercado; e d) custo mdio por quilmetro.
Complementarmente, a monitorao do mercado pode ser feita por indicadores
operacionais, tais como: a) tempo de espera do usurio; para mercados que contm o
segmento bandeirada; b) tempo de espera do taxista: nos pontos de txi e em radiotxis; c)
82
ndice de ocupao; d) jornada de trabalho efetivo; e) quantidade mdia de corridas
dirias; f) extenso mdia da corrida; e g) velocidade comercial mdia.
Os indicadores de satisfao dos usurios so mais bem definidos a partir dos atributos de
satisfao e do perfil, que podem ser fornecidos pelos usurios atravs de pesquisa de
opinio. Mesmo assim, vale citar alguns possveis indicadores de satisfao do usurio: a)
tipos de servio oferecidos; b) acessibilidade informao; c) regularidade do servio; d)
preos e promoes tarifrias; e) estado de conservao e conforto veicular; f)
comportamento do motorista; g) facilidade de comunicao; e h) credibilidade dos
operadores; i) segurana e j) reclamaes apuradas.
medida que as funes precpuas do Estado, elencadas por (Arago, 2002) na seo 3.1,
e o mercado, por si s, apresente condies equilibradas de oferta e demanda, as
respectivas diretrizes regulatrias implementadas no perodo de transio podem ser
suavizadas ou retiradas.
83
5.3 TPICOS CONCLUSIVOS
As diretrizes regulatrias propostas neste captulo para a mitigao das falhas de mercado
de txi, partem do pressuposto que na h a necessidade de fechar ou manter o mercado
fechado para san-las. Contudo, h de se aplicar forte regulao por parte do Estado no
perodo de transio para o mercado aberto livre concorrncia para evitar o efeito de
saturao de mercado.
84
6 CONCLUSES E RECOMENDAES
O objetivo desta dissertao foi de propor elementos para o processo regulatrio dos
servios de txi, a partir da anlise jurdica, da verificao das funes da regulao nos
transportes urbanos de passageiros e do comportamento econmico internacional dado aos
servios de txi.
Na maioria dos pases pesquisados os servios de txi so subdivididos nas categorias txi
comum e PHV. Nos servios de txi comum calcula-se a tarifa por meio de taxmetro a
operao se d nos segmentos pontos de txi, bandeirada e radiotxi. O PHV, assim como
o seu equivalente no Brasil, no gerido pelo Poder Pblico, sendo sua atividade
comercial de livre iniciativa. Vrios municpios brasileiros diversificam os servios de txi
em modalidades, tais como txi luxo, txi especial, txi comum, txi-lotao, txi mirim e
moto-txi, quase todos se utilizando de taxmetro.
85
As principais falhas do mercado de txi so: oligoplio, externalidades negativas e
assimetria de informao. O segmento radiotxi apresenta as melhores condies
mercadolgicas para minimizar essas falhas por poderem dispor de economias de escala e
de densidade e, conseqentemente, maior acesso mdia para a divulgao de seus
servios e promoes.
Nesse sentido, diretrizes regulatrias foram propostas para a mitigao das principais
falhas de mercado de txi identificadas. Essas diretrizes referem-se a adoo de medidas
relacionadas : a) padres de divulgao da informao; b) padres de segurana; c)
padres de conforto; d) cursos de formao e aperfeioamento profissional para os
taxistas; e) utilizao de taxmetros com totalizadores; f) instalao de uma central de
atendimento; g) criao de indicadores de mercado e de satisfao dos usurios; h)
abertura do mercado; i) padres mnimos de qualidade dos servios; j) criao de
categorias de servio; l) utilizao de triciclo cabinado; m) tarifao mxima ou livre; n)
utilizao de combustvel ecolgico; o) cobrana de taxa de fiscalizao; p) fiscalizao
pblica permanente e q) vistoria veicular peridica.
Essas diretrizes regulatrias foram propostas partindo do pressuposto que o mercado ser
aberto entrada. Contudo, h de se aplicar forte regulao por parte do Estado no perodo
de transio para o mercado aberto livre concorrncia para evitar o efeito de saturao de
mercado.
86
6.2 RECOMENDAES
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