TEMA 1. LA RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DE LA ADMINISTRACIN.

1. El sistema de responsabilidad de las administraciones pblicas.

La teora general de la responsabilidad patrimonial, entendida como el deber que tiene un sujeto
de reparar el dao patrimonial que se ha ocasionado a otro, corresponde al Derecho Civil, que
distingue entre la que deriva de un contrato suscrito por ambas partes (contractual) y la que se
produce al margen de todo vnculo negocial (extracontractual).

El derecho civil tambin regula el rgimen general de responsabilidad extracontractual aplicable

en nuestro OJ (art. 1902 y ss), siendo sus parmetros y principios los que han generado una
teora general que posteriormente se ha extendido a otras ramas del derecho, dando lugar a
regmenes jurdicos especficos. En la actualidad, podemos hablar de un sistema de
responsabilidad extracontractual propio de los poderes pblicos, distinto del que se aplica en el
derecho civil, pero fundado en institutos comunes.

En la evolucin del sistema se ha pasado desde un principio general de impunidad del poder
pblico por los daos derivados de su actuacin hasta la situacin actual, en la que el grado de
responsabilidad de los poderes pblicos es amplsimo. El sistema vigente de responsabilidad de
la administracin prescinde en trminos generales de la culpa para construirse sobre pilares de
carcter objetivo, y es estrictamente de carcter jurdico administrativo, tanto en su rgimen
jurdico como en su procedimiento de exigencia y en su control judicial.

Como prtico de todo el sistema, la constitucin espaola proclama en su artculo 9,3 un

principio general de responsabilidad de los poderes pblicos. Es una proclamacin que alcanza
a todos los poderes del Estado y que, supone una conquista del Estado de Derecho. Adems de
esta proclamacin genrica, la CE recoge manifestaciones concretas del principio de
responsabilidad aplicables a cada poder pblico. En relacin con la responsabilidad
extracontractual de la administracin, el art. 106,2 CE dispone los particulares, en los trminos
establecidos por la ley, tendrn derecho a ser indemnizados por toda lesin que sufran en
cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesin
sea consecuencia del funcionamiento de los servicios pblicos. COMPL.

De otro lado, el art. 149,1,18, reserva al Estado la competencia exclusiva para la determinacin
del sistema de responsabilidad extracontractual de todas las administraciones pblicas.
Establece una competencia estatal exclusiva para la regulacin del rgimen jurdico de la
responsabilidad extracontractual de la administracin. Los artculos 32 y ss. de la ley 40/2015
desarrollan estas previsiones constitucionales y estructuran el sistema de responsabilidad
extracontractual administrativa.

Con la articulacin del sistema jurdico-administrativo de responsabilidad extracontractual se

pretende evitar que las consecuencias lesivas derivadas de las actividades pblicas sean
soportadas por el concreto sujeto que, accidentalmente, sufre una lesin.

2. Requisitos materiales de la responsabilidad administrativa extracontractual.

Los requisitos del dao.

Las AP pueden generar daos tanto dictando actos administrativos, como llevando a cabo
actuaciones de ejecucin material, como por omisin del deber de actuacin. Pero para que
surja la responsabilidad administrativa no basta con que tal dao se haya ocasionado; adems,
es preciso que rena ciertos requisitos:
 1. Dao efectivo: significa que no resultarn indemnizables las meras expectativas de
derecho. Por consiguiente, puede repararse el dao emergente y el lucro cesante, pero
no meras suposiciones de futuro.
2. Dao evaluable econmicamente: impide la reparacin de daos carentes de reflejo
patrimonial. Ha de demostrarse la realidad del dao y su cuanta. Sin embargo, la
jurisprudencia entiende indemnizables los daos fsicos o morales.
3. Dao individualizable: no resultan indemnizables las cargas generales que pesen sobre
la colectividad. Para que exista lesin indemnizable el dao debe recaer sobre un sujeto
concreto, o sobre un grupo determinado de ellos.
4. Dao antijurdico: el dao rene este requisito cuando el interesado no tiene el deber
jurdico de soportarlo.
- Por una parte, pueden existir obligaciones constitucionales, que determinan el
carcter jurdico de las limitaciones patrimoniales que conllevan: es el caso de los
tributos o las prestaciones personales forzosas.
- Por otra parte, se producen ciertas incomodidades inherentes a la existencia de los
servicios pblicos, que deben ser soportadas por los afectados sin derecho a
reparacin.
- Adems, conforme al art. ??? No sern indemnizables los daos que se deriven de
hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar segn el estado
de los conocimientos de la ciencia o de la tcnica existentes en el momento de la
produccin de aquellos.

La relacin de causalidad.

Para que surja el deber de reparacin, el dao generado deber encontrarse vinculado con la
actividad de la administracin en una relacin de causa-efecto. Es lo que se conoce como
imputabilidad del dao, es decir, la determinacin de quin los ha generado. En este sentido, la
relacin de causalidad puede interrumpirse, o debilitarse debido a tres causas:

- Culpa de la vctima: el propio sujeto lesionado ha podido realizar alguna accin que
interrumpa el vnculo causal o lo atempere.
- Culpa de un tercero: un sujeto distinto del perjudicado ha podido influir en la
generacin del dao.
- Fuerza mayor: el sistema de responsabilidad administrativa consiente la reparacin
de los daos generados por caso fortuito, pero no los producidos por fuerza mayor
(art. 106.2 CE). La fuerza mayor es un hecho exterior e irresistible, ante el que no
puede sobreponerse quien lo soporta.

La existencia de culpa de la vctima o de un tercero no determina necesariamente la exoneracin

de responsabilidad administrativa, pero puede provocar, cuando menos, una reduccin de la
cuanta de la reparacin que corresponda satisfacer a la administracin. Ha de efectuarse un
anlisis casustico, en cuya virtud se determinar la responsabilidad que corresponde a cada
causante del dao.

Los criterios de imputacin.

Tradicionalmente se ha sostenido que la responsabilidad administrativa es objetiva, lo que da a

entender que basta con que se genere un dao para que resulte indemnizable. Sin embargo, la
jurisprudencia reconoce clusulas de exoneracin del deber de reparar incluso en supuesto en
que se ha producido un dao ligado causalmente con la actividad o inactividad administrativa.
En efecto, no todo dao es reparable; en ciertas circunstancias, los ciudadanos deben soportar
las lesiones derivadas del funcionamiento de los servicios pblicos sin reparacin. El criterio de
imputacin es un trmino equvoco con el que no hacemos referencia a quien debe responder,
sino que constituye una tcnica que permite decidir cuando la lesin debe ser reparada y cuando
debe soportarse sin indemnizacin.

El criterio objetivo en sentido estricto: cuando la actividad de la administracin se

encuentra incluida en estos supuestos, el dao debe ser reparado en todo caso, con
independencia de cualquier valoracin adicional relativa a si el servicio funcion
correctamente o no.
- Revocaciones de actos administrativos por razn de mera oportunidad.
- Los actos por los que se imponen limitaciones a un concreto sujeto sobre derechos
patrimoniales.
- Los daos derivados de la ejecucin subsidiaria de actos administrativos
desfavorables, cuando estos actos fueran anulados posteriormente.
- Las vas de hecho.
El criterio objetivo circunstancial: es el segundo criterio de imputacin incluido en el
contexto de la responsabilidad objetiva. Se trata de efectuar una valoracin que pone a
prueba la actividad de la administracin, y cuando concurren ciertas circunstancias o
clusulas de exoneracin permite excluir la responsabilidad de la administracin, a pesar
de que se haya generado un dao efectivo, evaluable e individualizable, vinculado
casualmente con la actividad.

Existen dos clusulas:

- Estndar de funcionamiento de los servicios pblicos. Consiste en analizar si el
servicio pblico funcion correctamente, o por debajo de su nivel exigible de
prestacin: la responsabilidad surge si la administracin omiti una actuacin que
resultaba exigible, o bien ejerci la actividad incorrectamente, generando daos.
- El riesgo inherente al funcionamiento de los servicios pblicos. El servicio pblico es
susceptible de generar riesgos. La AP deber indemnizar los daos derivados de los
servicios pblicos si se cumplen los siguientes requisitos:
o Que el riesgo sea inherente al servicio.
o Que el riesgo se materialice en un resultado lesivo.
o Que el riesgo no se encuentre socialmente admitido

Los supuestos incluidos en el criterio objetivado de imputacin son los siguientes:

1. Las actividades prestacionales realizadas por las AAPP.

2. Las actividades materiales de ejecucin de actos administrativos.
3. La inactividad de la AP. Puede tratarse tanto de inactividad formal, como material.

El criterio culposo de imputacin. Este criterio, que se apoya sobre una valoracin
volitiva, solo puede operar sobre sujetos fsicos, que se encuentran dotados de voluntad
psquica. Por ello, se comprende que el criterio culposo de imputacin opera en relacin
con la conducta de los funcionarios pblicos y, en general, de su personal y dems
sujetos dependientes de la AP.

La responsabilidad de la AP es directa, de modo que la AP responde frente a terceros de

los daos ocasionados por su personal. Una vez satisfecha la indemnizacin, podr exigir
 su reintegro al funcionario o agente cuya negligente actuacin provoc el dao, lo que
es llamado va de regreso. El art. 36 Ley 40/2015
Para la exigencia de dicha responsabilidad se ponderarn, entre otros, los siguientes
criterios:

- El resultado daoso producido

- La existencia o no de intencionalidad
- La responsabilidad profesional del personal al servicio de las AP
- Su relacin con la produccin del resultado daoso.

El mismo rgimen se aplica, segn el art.36 ley 40/2015, cuando el personal de la AP

gener un dao a los bienes o derechos de sta.

En conclusin, debe recordarse que la responsabilidad extracontractual de las autoridades y

personal de la AP tiene un rgimen jurdico-administrativo, que excluye la aplicacin de las reglas
civiles generales. Su determinacin se produce a travs de un procedimiento administrativo, y
el acto resolutorio puede ser ejecutado de oficio. Este procedimiento deber iniciarse
automticamente por la AP cuando se hubieran satisfecho indemnizaciones a terceros.

La reparacin del dao.

La reparacin del dao puede ser:

- Reparacin sustitutiva: consiste en la compensacin en metlico de los daos y

perjuicios. El principal problema que se plantea consiste en determinar el importe
de la indemnizacin. Hay que recordar que la CE obliga a la reparacin integral de
los daos y perjuicios o principio de indemnidad, en el sentido de que indemnizar
significa dejar indemne a la vctima, lo cual exige la reparacin de todos los daos y
perjuicios ocasionados efectivamente, incluyendo tanto el dao emergente como el
lucro cesante.

Adems, el alcance de la indemnizacin debe ser diferente segn se trate del

funcionamiento normal del servicio (culpa leve o sin culpa) o funcionamiento
anormal (culpa grave o dolo), debiendo la AP en este caso resarcir todos los daos
que conocidamente se deriven, incluso los indirectos.

- Reparacin in natura: consiste en la compensacin en especie de los daos y

perjuicios. Art. 41 ley 40/2015 admite expresamente que la indemnizacin puede
sustituirse por una compensacin en especie cuando resulte ms adecuado para
lograr la reparacin debida y convenga al inters pblico, siempre que exista
acuerdo con el interesado.

Valoracin de los daos:

Los criterios que utiliza la jurisprudencia vara en funcin de la clase de daos que se
trate.
- Daos materiales: se atiende al valor real de los bienes en el momento de causarse
los daos. El articulo 34 ley 40/2015, establece que la indemnizacin se calculara
con arreglo a los criterios de valoracin establecidos en la legislacin de
 expropiacin forzosa, fiscal y dems normas aplicables, ponderndose, en su caso,
las valoraciones predominantes del mercado.
- Daos personales: es evidente que no son aplicables los criterios de la legislacin
expropiatoria ni fiscal. Por ello, la ley Remite la cuestin a los tribunales. La
jurisprudencia como regla general, calcula el importe teniendo en cuenta varios
factores (edad, ingresos anuales, cargas familiares)

Momento de la fijacin de la indemnizacin y demora en el abono

La determinacin de este momento tiene gran importancia, ya que la indemnizacin
consiste en un deber de pago de una cantidad de dinero, que como tal est sujeta a la
depreciacin a lo largo de la duracin del proceso contencioso-administrativo.

La jurisprudencia, partiendo del principio de indemnidad, ha sostenido que el momento

de fijacin ha de ser, no en la produccin del dao, sino el de la decisin del litigio,
llegando a permitir la variacin del quantum del suplico de la demanda en relacin
con la indemnizacin solicitada en va administrativa.
El articulo 34 ley 40/2015 establece que la cuanta de la indemnizacin se calcula con
referencia al da en que la lesin efectivamente se calcular con referencia al da en que
la lesin efectivamente se produjo, sin perjuicio de su actualizacin a la fecha en que se
ponga fin al procedimiento con arreglo al IPC.

De otro lado, al problema anterior se puede aadir el derivado del retraso en el pago de
la indemnizacin una vez fijada definitivamente su cuanta; de tal modo que una
indemnizacin inicialmente justa puede dejar de serlo como consecuencia de la
inflacin. La jurisprudencia actual reconoce la obligacin de la AP de abonar los intereses
de demora en caso de retraso en el resarcimiento.

Finalmente, en cuanto a las formas de abono, sta generalmente se abona de un modo

alzado. No obstante, el art. 34 ley 40/2015 prev la posibilidad de que sea abonada
mediante pagos peridicos, cuando resulte ms adecuado para lograr la reparacin
debida y convenga al inters pblico, siempre que exista acuerdo con el interesado.

3. Procedimientos de exigencia de responsabilidad extracontractual de la administracin.

La accin para exigir la responsabilidad.

El plazo para el ejercicio de la accin es de un ao. El artculo 67, ley 39/2015 seala que tal
plazo es de prescripcin, pero la jurisprudencia estima que no es susceptible de interrupcin.

En la determinacin del da inicial de dicho plazo hay que distinguir:

- Si el dao ha sido causado por un hecho de la AP o por un acto administrativo lcito.

El derecho a reclamar prescribe al ao de haberse producido el hecho o acto que
motive la indemnizacin. Ahora bien, si no hay simultaneidad entre la fecha del
evento daoso y la produccin efectiva del dao, el plazo de reclamacin se inicia
desde el momento en que empiece a manifestarse su efecto lesivo, art??????
 - Si se trata de un dao causado por un acto administrativo ilegal, en este caso, la ley
==?=?=?=?? dispone que el derecho a reclamar prescribe al ao de haberse
dictado la sentencia definitiva, la cual debe interpretarse como firme.
De otro lado, al tratarse de un plazo de prescripcin, se interrumpe con la
presentacin de la reclamacin por parte del interesado.

Los procedimientos de exigencia de responsabilidad directa a la administracin.

Si el dao es causado por un acto administrativo ilegal, la vcitma puede reclamar el dao al
tiempo que recurre la resolucin, pudiendo la AP conceder una indemnizacin directamente el
rgano resolutorio si anula el acto administrativo objeto de controversia.

Pero si se trata de un dao causado por un acto ilcito o por un hecho u omisin de la AP, el
perjudicado debe iniciar un procedimiento administrativo de reclamacin. La reclamacin de
responsabilidad, resulta procedente de manera autnoma, bien cuando el dao no deriva de un
acto administrativo invlido que recurrir, o bien cuando no se hubiera solicitado la
indemnizacin con ocasin de la interposicin del recurso.

Existen dos procedimientos, el general, y el simplificado (art. 96 y ss. ley 40/2015).

La iniciacin puede producirse de oficio o a instancia de parte. La operacin a instancia

de parte, operar mediante un escrito de reclamacin de responsabilidad, redactado
conforme al formulario general del escrito de alegaciones.
En el escrito de reclamacin, adems de los datos habituales, debe contenerse una
descripcin del dao acontecido, con la fecha de su produccin y una demostracin del
vnculo causal que une el dao con la actividad de la AP, as como su evaluacin
econmica.
El rgano competente para conocer de la reclamacin es el ministerio del departamento
en que se integre el rgano causante del dao; excepcionalmente corresponder al
consejo de ministros, cuando una ley as lo seale expresamente.
La instruccin de este procedimiento tiene lugar conforme a las reglas generales del
Ttulo IV, ley 39/2015.
- El pazo de prueba ser de treinta das.
- En cuanto a los informes, se exige uno preceptivo, que deber evacuar el rgano
cuyo funcionamiento provoc supuestamente la lesin.
El plazo de resolucin y, en su caso, notificacin del procedimiento es de seis meses, y
los efectos del silencio son desestimatorios. La resolucin ha de pronunciarse sobre la
existencia o no de relacin de causalidad, la valoracin del dao y la cuanta de la
indemnizacin.

Se permite la terminacin convencional, que de acuerdo con las reglas generales en la

materia solo ser procedente en relacin con los elementos disponibles del acto
administrativo resolutorio. Por el contrario, proclamar la existencia de responsabilidad
es una actuacin indisponible, acerca de la que no cabe terminacin convencional, pues
la AP no puede reconocer una indemnizacin si no se producen los requisitos de la
responsabilidad extracontractual.
En cuanto al procedimiento simplificado, procede su tramitacin cuando sea inequvoca la
relacin de causalidad entre el funcionamiento del servicio pblico y la lesin, asi como la
valoracin del dao y el clculo de la cuanta de la indemnizacin. Con ocasin de su instruccin
se eliminan el informe del rgano que gener el dao y el trmite de prueba, procedindose
directamente a conceder audiencia, por el plazo de cinco das.

Los actos que ponen fin a estos procedimientos (general y simplificado) agotan la va
administrativa, y son susceptibles de recurso potestativo de reposicin, bien de recurso
contencioso-administrativo, no siendo susceptibles de recurso gubernativo.

El procedimiento de exigencia de responsabilidad al personal de la administracin.

Puede ocurrir que el dao ocasionado por la AP a un tercero haya sido causado como
consecuencia de una conducta culpable o negligente de su personal, sin que pueda escudarse
en la cobertura de los presupuestos pblicos para excluir la responsabilidad.

Cuando la AP haya indemnizado a terceros por los daos derivados de culpa o negligencia grave
de su personal, podr ejercer una accin de regreso para recuperar lo abonado.

Fases:

- El tercero lesionado exigir a la AP la reparacin, a travs del correspondiente

procedimiento administrativo (responsabilidad directa)
- La AP indemnizar al tercero, si median los requisitos
- Cuando la AP detecte que el dao se ha generado por culpa o negligencia de su
personal, iniciara un nuevo procedimiento, dirigido a exigir la responsabilidad del
sujeto fsico actuante (accin de regreso). Este procedimiento es administrativo.

4. El aseguramiento de la responsabilidad administrativa extracontractual.

Se comenz en el s.XX a implantarse en las AAPP la prctica de asegurar su responsabilidad

extracontractual. Estos contratos no solo cubren la responsabilidad en las relaciones de derecho
privado, sino tambin en el ejercicio de potestades administrativas.

- Existe un gran universo de AAPP, muchas de las cuales manejan presupuestos

modestos, por lo que pueden tener dificultades de abonar elevadas
indemnizaciones.
- Las AAPP han elevado sus actividades, ofreciendo gran cantidad de prestaciones que
las exponen a muchos riesgos. La poltica de aseguramiento permite predecir el
coste mximo que supondra a la AP la generacin de responsabilidad en esas
complicadas actividades, bastndole con suscribir el seguro, para cubrir los riesgos
de su prestacin.

Por estas razones, la doctrina admite actualmente el aseguramiento de la responsabilidad

extracontractual de la AP e incluso lo percibe como un deber de buena AP.

Estos contratos son calificados por la ley de contratos del sector pblico como contratos
privados, y estn sometidos a la Ley 50/80 del Contrato de Seguro.

Sin embargo, esta ley colisiona con la actual ley 40/2015 y 39/2015 que regulan el procedimiento
administrativo, ya que la LSC en el art. 76 reconoce al perjudicado una accin directa para exigir
a la compaa aseguradora la indemnizacin correspondiente, y esto no casa bien con el art. 32y
ss ley 40/2015, que exigen la tramitacin de un procedimiento administrativo para reconocer la
responsabilidad extracontractual de la AP.

Por otra parte, la resp.adm.extrac. es una materia que corresponde al conocimiento de la

jurisdiccin contenciosa-administrativa, pero el contrato de seguro es privado, y corresponde al
orden jurisdiccional civil. Es evidente el conflicto ha dado lugar a varias reformas procesales.

Las reglas que se aplican son:

- La accin directa no exime de la previa tramitacin de un procedimiento

administrativo en el que se declare la responsabilidad de la AP.
- Una vez obtenida la declaracin de responsabilidad, el sujeto daado podra ejercer
la accin directa de forma autnoma, contra la compaa de seguros
- En defecto de declaracin de responsabilidad en va administrativa, es necesario un
recurso contencioso-administrativo.
- La sentencia que recaiga en ese proceso puede ser recurrida por cualquiera de las
partes, e incluso por la aseguradora si est en desacuerdo con la indemnizacin.