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PAULO AUGUSTO DE OLIVEIRA (OR . ,,,li
Advogado em Direito Pblico. Doutorando cm Direito Pblico pela Faculda~d~-~~,-'.y'
Direito da Universidade de CoimbralPortugal. Mestre e Especialista em Direito
Constitucional pela Faculdade de Direito da Universidade de CoimbralPortugal.
Professor da Faculdade Baiana de Direito.

GABRIEL PRADO LEAL (ORG.)


Doutorando e Mestre em Direito Pblico pela Universidade de Coimbra. Procurador
Federal de Categoria Especial. Professor de Direito Constitucional em Braslia-DF.

ANA RAQUEL GONALVES MONIZ ANDR LUIS VIEIRA


DIRLEY DA CUNHA JNIOR FERNANDA PAULA OLIVEIRA
GABRIEL DIAS MARQUES DA CRUZ GABRIEL PRADO LEAL
GEORGE MARMELSTEIN JOO CARLOS LOUREIRO
JOS ANDRADE SOARES NETO LICNIO LOPES' MARTA COIMBRA
OSVIR GUIMARES THOMAZ PAULO MODESTO PAULO OLIVEIRA'
PEDRO MATIAS PEREIRA RANULFO JOS PRADO
SUZANA TAVARES DA SILVA' WINICIUS GES

DILOGOS JURDICOS
LusO- BRASILEIROS
VOLUME 1
PERSPECTIVAS ATUAIS DE DIREITO PBLICO:
O DIREITO EM TEMPOS DE CRISE

Salvador
2015
FACULDADE

A CONFERNCIA DE RECONHECIMENTO DO TEXTO (OCR) NO FOI REALIZADA.


PESQUISA REALIZADA PELO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIA.
PROIBIDA A REPRODUO OU A TRANMISSO, CONFORME A LEI DE DIREITOS AUTORAIS.

SUMRIO

APRESENTAO ...................................................................................................... 15

FACULDADE DE DIREITO DA UNIVERSIDADE DE COIMBRA - FDUC

CAPTULO 1
DIREITO, TICA E ESTADO: BREVSSIMAS REFLEXES EM DILOGO
COM BARBOSA DE MELO ..................................................................................... 19
Ana Raquel Gonalves Moniz
1. Introduo ................................................................................................................. 19
2. Direito e tica: a dignidade humana como o radical tico do direito ........................ 20
3. Direito, tica e democracia ...................................................................................... 26
4. tica e public value(s) na atuao jurdico-pblica; da ao administrativa, em es-
pecial ......................................................................................................................... 31
Editorao eletrnica: 5. tica distncia e direito distncia: sustentabilidade, liberdade, responsa-
Carla Piaggio, Thalita Amorim I contato@carlapiaggio.com.br bilidade e fraternidade .............................................................................................. 36
Capa: 6. Direito, tica e estado e(m) crise ............................................................................... 44
Amanda da Silva Gonalves
CAPTULO 2
Conselho Editorial:
OS MODELOS DE GESTO URBANSTICA EM TEMPO DE CRISE ............ 49
Fredie Didier Jnior, Cristiano Chaves de Farias,
Gamil Foppel EI Hireche, Nestor Tvora, Fernanda Paula Oliveira
Valton Pessoa, Rodolfo Pamplona Filho, 1. A ocupao urbanstica em Portugal nos ltimos anos: um modelo de desperdcio
Dirley da Cunha Jnior, Mada Auxiliadora Minahim. e insustentabilidade econmico~financeira ................................................................ 49
2. As virtualidades da programao pblica para garantir sustentabilidade econmico-
Todos os direitos desta edio reservados Faculdade Baiana de Direito. -financeira da ocupao territorial ............................................................................ 50
Copyright: Faculdade Baiana de Direito. 3. Aposta nas polticas de reabilitao urbana .............................................................. 54
terminantemente proibida a reproduo total ou parcial desta obra, por qualquer meio ou pror:esso, 4. Um novo regime para os solos urbanos .................................................................... 58
sem a expressa autorizao do autor e da Faculdade Baiana de Direito. A violao dos direitos 5. Negociao e programao na gesto urbanstica .................................................... 65
autorais caractedza crime descrito na legislao em vigor, sem prejuzo das sanes civis cabveis. 6. Notas conclusivas ...................................................................................................... 67

CAPTULO 3
CRISE(S) DE UMA NOTA S? CONSTITUCIONALISMO(S), ESCASSEZ
E NEOJOAQUIMISMO ............................................................................................ 69
Rua Visconde de Itaborahy 989,
Joo Carlos Loureiro
Amaralina, Salvador - Bahia
(71) 3205-7700/ Fax: (71) 3240-3552 1. Crise(s), dilogo(s) e percurso(s): nota luso-brasileira ............................................. 69
contato@faculdadebaianadedireito.com.br 1.1. Crise(s) ................................. 70
o'

www.faculdadebaianadedireito.com.br 1.1.1. Direito e(m) tempos de crise ........................................................ :.......... 70

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N DATA
A CONFERNCIA DE RECONHECIMENTO DO TEXTO (OCR) NO FOI REALIZADA.

1I c,
PESQUISA REALIZADA PELO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIA.
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CAPTULO 8
ESTADO DE COISAS INCONSTITUCIONAL:
UMA ANLISE PANORMICA

George Marmelstein 1

SUMRIO: 1. Introduo - 2. Estado de "Cosas" Inconstitucional: uma proposta colombiana 3. O


ECI como Instrumento Dialgico para o Desbloqueio Institucional- 4. Separao de Poderes e Dilogo
Interinstitucional- 5. Algumas Crticas ao Modelo - 6. Concluso - 7. Referncias Bibliogrficas.

1. INTRODUO
Na ADPF 347/DF, proposta pelo Partido Socialismo e Liberdade - PSOL,
discute-se a crise do sistema carcerrio brasileiro. Os autores da ao, baseados
em uma pesquisa realizada pela Clnica de Direitos Fundamentais da Faculdade
de Direito da UERJ, invocaram a existncia de um Estado de Coisas Inconstitu-
cional- ECI no sistema penitencirio brasileiro e, partir da, formularam uma
srie de pedidos visando superar essa situao. No julgamento da ao, vrios
ministros apoiaram-se no conceito de Estado de Coisas Inconstitucional ge-
rando, portanto, um grande interesse acadmico por esse tema.
Neste trabalho, ser analisada a origem do conceito de Estado de Coisas
Inconstitucional, tentando avaliar o que pode ser extrado de positivo desta
novidade e estabelecer, ainda num nvel preliminar e panormico, alguns ele-
mentos jurdicos de como ele poderia ser adaptado realidade brasileira.

2. ESTADO DE "COSAS" INCONSTITUCIONAL:


UMA PROPOSTA COLOMBIANA
O conceito de ECI ("Estado de Cosas Inconstitucional") foi desenvolvido
pela Corte Constitucional colombiana no contexto de violaes sistemticas de
direitos fundamentais e possui um propsito bastante ambicioso: permitir o de-
senvolvimento de solues estruturais para situaes de graves e contnuas in-
constitucionalidades praticadas contra populaes vulnerveis em face de falhas
(omisses) do poder pblico.

Juiz federal e professor de direito constitucional e filosofia do direito. Mestre em Direito Constitucional
pela UFC. Doutor em Filosofia do Direito pela Universidade de Coimbra.

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ESTADO DE COISAS INCONSTITUCIONAL: UMA ANLISE PANORMICA


GEORGE MARMELSTETN

existente podr acompanarse un requerimiento especfico o genri-


Em termos muito sintticos, ao declarar o Estado de Coisas Inconstitucio-
co dirigido a las autoridades en el sentido de realizar una accin o
nal, o Judicirio reconhece a existncia de uma violao massiva, generalizada e de abstenerse de hacerlo. En este evento, cabe entender que la- no-
estrutural dos direitos fundamentais contra um grupo de pessoas vulnerveis e tificacin y el requerimiento conforman el repeliorio de rdenes
conclama que todos os rgos responsveis adotem medidas eficazes para solu- que puede librar la COlie, en sede de revisin, con el objeto de
cionar o problema. Nesse sentido, o ECl uma forma de dizer que a situao est restablecer el orden fundamental quebrantado. La circunstancia de
que el estado de cosas no solamente sirva de sopOlie causal de la
to catica e fora de controle que necessrio que todos os envolvidos assumam lesin iusfundamental examinada, sino que, adems, lo sea en re-
um compromisso real de resolver o problema de forma planejada e efetiva. lacin con situaciones semejantes, no puede restringir el alcance
dei requerimiento que se formule" (trecho da deciso proferida
A prpria Corte Constitucional colombiana, na deciso T 025/2004, sistema-
pela Corte Constitucional da Colmbia na SU 559/97)
tizou seis fatores que costumam ser levados em conta para estabelecer que uma
determinada situao ftica constitui um estado de coisas inconstitucional: (1) No ano seguinte, na T 068/1998, a Corte Constitucional novamente mobilizou
violao massiva e generalizada de vrim; direitos constitucionais, capaz de afe- o conceito de Estado de Coisas Inconstitucional em ao envolvendo a Caja Na-
tar um nmero significativo de pessoas; (2) a prolongada omisso das autorida- cional de Previsin. No caso, alguns segurados reclamaram da demora na aprecia-
des no cumprimento de suas obrigaes para garantir os direitos; (3) a adoo de o de seus pedidos administrativos e ingressaram com aes judiciais para obri-
prticas inconstitucionais a gerar, por exemplo, a necessidade de sempre ter que gar que o rgo previdencirio desse uma resposta aos seus requerimentos. Como
se buscar a tutela judicial para a obteno do direito; (4) a no adoo de medidas se tratava de uma situao que estava se tornando rotineira, a Corte Constitucional
legislativas, administrativas e oramentrias necessrias para evitar a violao constatou o "Estado de cosas inconstitucionales por la ineficiencia administrativa
de direitos; (6) a existncia de um problema social cuja soluo depende da in- para resolver los derechos de los jubilados", assinalando o seguinte:
terveno de vrias entidades, da adoo de um conjunto complexo e coordena- "Ia estructura y el comportamiento de la Caja Nacional de Previ-
do de aes e da disponibilizao de recursos adicionais considerveis; (7) a sin viene siendo cuestionado muy seriamente por el aparato judi-
possibilidade de um congestionamento do sistema judicial, caso OCOlTa uma pro- cial, pues es evidente y bastante frecuente la vulneracin dei dere-
cura massiva pela proteo jurdica. cho fundamental de peticin, lo cual se traduce en la gran cantidad
de acciones de tutela que se tramitan eontra esa entidad y que, b-
A primeira deciso sobre o tema foi de 1997 (SU 559/97), envolvendo uma sicamente se originan en iguales supuestos feticos y jurdicos (... ).
demanda de professores que questionaram judicialmente a perda de alguns bene- De acuerdo con estadsticas que presenta la misma entidad deman-
fcios sociais. No caso concreto, vrios professores foi excludo do Fondo Na- dada, durante los anos 1995, 1996 Y 1997 se instauraron cerca de
cional de Prestaciones Sociales deI Magisterio, apesar de continuarem pagando 14.086 acciones de tutela en contra de la Caja Nacional de Previ-
sin y, si se realiza un cotejo con la totalidad de expedientes de
a respectiva contribuio. Diante disso, a Corte, ao reconhecer o direito dos au-
tutela que se remitieron para eventual revisin a esta Corporacin
tores, reconheceu que aquela situao constituiria um "estado de cosas violato- en esos anos (aproximadamente 94000), se observa como casi un
rio de la Constitucin Poltica" e, em face do dever de colaborao entre os po- 16% de todas la tutelas dei pas se dirigen contra esa entidad. Esto
deres, seria imperativo criar um remdio administrativo oportuno para" evitar la significa que exist~ un problema estructural de ineficiencia e ino-
excesiva utilizacin de la accin de tutela". E mais: perancia administrativa, lo cual se considera un inconveniente ge-
neral que afecta a un nmero significativo de personas que buscan
"Los recursos con que cuenta la administracin de justicia son es- obtener prestaciones econmicas que consideran tener derecho.
casos. Si instar ai cumplimiento diligente de las obligaciones cons- ( ... )
titucionales que pesan sobre una determinada autoridad contribuye
a reducir el nmero de causas constitucionales, que de otro modo En relacin con el estado de cosas inconstitucional, esta COl'pora-
inexorablemente se presentaran, dicha accin se erige tambin en cin, como guardiana de la supremaca de la Constitucin, debe ad-
medio legtimo a travs dei cual la Corte realiza su funcin de vertir sobre la necesidad de tomar medidas encaminadas a superar
guardiana de la integridad de la Constitucin y de la efectividad de la transgresin de las normas superiores. Adems, el deber de cola-
sus mandatos. Si el estado de cosas que como tal no se compadece boracin entre las ramas dei poder pblico, todas dirigidas a favore-
con la Constitucin Poltica, tiene relacin directa con la violacin cer la efectividad a los derechos fundamentales (art. 2, 113 C.P.) y ai
de derechos fundamentales, verificada en un proceso de tutela por cumplimiento de los fines y objetivos dei Estado Social de Derecho,
parte de la Corte Constitucional, a la notificacin de la regularidad lleva a que la Corte Constitucional exhorte a las autoridades, con

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poder de decisin, para que ellos adecuen los recursos econmicos de proteo contra as violaes sistemticas a direitos fundamentais. Alm disso,
y humanos necesarios para que la Caja Nacional de Previsin cum- com a smula vinculante, o STF poderia estender os efeitos de uma demanda
pia con sus obligaciones legales y constitucionales y adopten deci-
siones dirigidas a impedir que se contine transgrediendo la Carta"
individual para todos os que estivessem em situao semelhante, e a deciso se-
(trecho da deciso proferida pela Corte Constitucional da Colm- ria vinculante tambm para demais os rgos do poder pblico, mesmo que no
bia na SU 559/97). fossem parte da ao originria.
Referidas decises, contudo, no traduzem a real dimenso do instituto, Porm, com o desenvolvimento jurisprudencial, o ECI, na Colmbia, deixou
pois, nesses casos, o ECI foi mobilizado principalmente como uma ferramenta de ser um mero instrumento para dar uma feio coletiva a uma demanda indivi-
para evitar a repetio de demandas individuais sobre o mesmo assunto. Como dual para se tornar uma frmula mais complexa para a superao de situaes de
havia vrias pessoas na mesma situao dos demandantes, a Corte optou por graves e sistemticas violaes de direitos fundamentais, atravs de um dilogo
declarar o "estado de cosas" contrrio constituio e exigir que fosse constru- institucional, onde vrios rgos diferentes atuam em conjunto para resolverem
da uma soluo uniforme para todos, evitando assim a propositura de vrias um problema estrutural. E nesse aspecto, o modelo pode ser bastante promis-
aes judiciais individuais sobre o mesmo tema. sor aqui no Brasil.
De qualquer modo, notrio que tais decises abriram as portas para a supe-
3. O ECI COMO INSTRUMENTO DIALGICO
rao de um modelo de proteo jurdica de ndole individual, onde o Judicirio
PARA O DESBLOQUEIO INSTITUCIONAL
responde a cada demandante em particular, no podendo ir alm dos limites do
pedido inicial. Com a declarao do ECI, o comando judicial visa solucionar um A evoluo juriSprudencial do ECI ocorreu, originalmente, em um caso em-
problema de natureza geral no s daquelas pessoas que ingressaram com a ao, blemtico julgado em 1998 (T 153/98), envolvendo a crise dos presdios, cujos
mas de todos os demais afetados. E mais: so chamados para o processo no problemas de fundo eram muito semelhantes ao do Brasil (superlotao e priva-
apenas os rgos que esto diretamente envolvidos na violao dos direitos dos o de direitos). Em uma ao individual interposta por um preso que denuncia-
demandantes, mas todos aqueles que possam, de algum modo, contribuir para va violaes de seus direitos mais bsicos, a Corte ampliou o escopo original da
buscar a soluo global do problema. demanda e chegou concluso de que o problema no se restringia ao presdio
em que o demandante estava, mas abrangia torto o sistema penitencirio colom-
Como se observa, houve, no contexto colombiano, razes de ordem proces-
sual para o desenvolvimento do ECI, pois sua funo originria, pelo menos nos biano. No diagnstico apresentado, onde foram realizadas diversas diligncias
visando avaliar a situao carcerria do pas, a Corte concluiu que
casos acima citados, foi suprir a ausncia de um mecanismo jurdico-processual
coletivo ou mesmo abstrato de proteo dos direitos fundamentais. A ideia era "Las condiciones de hacinamiento impiden brindarle a todos los
reclusos los medios diseftados para el proyecto de resocializacin
que, ao constatar a violao generalizada e sistemtica de direitos (comprovada
(estudio, trabajo, etc.). Dada la imprevisin y el desgrefto que han
pela propositura de diversas aes semelhantes sobre o mesmo tema), o juiz pu- reinado en materia de infraestructura carcelaria, la sobrepoblacin
desse estender a proteo judicial para todo o conjunto de pessoas afetadas, mes- ha conducido a que los reclusos ni siquiera puedan gozar de las
mo que estas pessoas no tivessem ingressado com aes individuais, evitando ms mnimas condiciones para llevar una vida digna en la prisin,
assim uma sobrecarga do sistema judicial em razo da multiplicidade de deman- tales como contar con un camarote, con agua suficiente, con servi-
cios sanitarios, con asistencia en salud, con visitas familiares en
das repetitivas.
condiciones decorosas, etc. De manera general se puede concluir
Se o ECI se limitasse a isso, seria desnecessria a sua importao para o que el hacinamiento desvirta de manera absoluta los fines dei tra-
Brasil. Afinal, j existem medidas jurdico-processuais previstas na Constituio tamiento penitenciario" (trecho da deciso proferida pela Corte
Constitucional da Colmbia na T 153/98).
para a proteo de interesses coletivos, difusos e individuais homogneos. A
prpria ADPF parece que cumpre essa funo a contento. Caso a medida envol- Em seguida, aps assinalar que o papel do juiz constitucional assumir as
va a elaborao de uma norma regulamentadora capaz de viabilizar o exerccio vozes das minorias esquecidas, ou seja, dos grupos que dificilmente tm acesso
do direito, tem-se o mandado de injuno. Em algumas situaes de mbito re- aos organismos polticos, a Corte reconheceu que os mecanismos de proteo
gional ou local, a ao civil pblica tambm pode ser um instrumento adequado jurdica mais tradicionais no eram eficazes para solucionar o problema, j que,

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mesmo com a propositura de diversas aes judiciais denunciando a gravidade matria penitenciria, e conclamou que referidos rgos realizem todas as ativida-
da situao, as autoridades continuavam omissas no seu papel de garantir o res- des necessrias para por fim situao. Depois, concedeu o prazo de 3 meses
peito aos direitos dos presos. Em face disso, foi mobilizado novamente o concei- para que seja elaborado um "Plano de conshues e reformas" a fim de enfrentar
to de Estado de Coisas Inconstitucional nos seguintes tennos: o problema de superlotao dos presdios. Foi concedido tambm um prazo (4
"Esta Corporacin ha hecho uso de la figura dei estado de cosas anos) para que o plano fosse executado. Tambm foram indicados rgos que
inconstitucional con el fin de buscar remedio a situaciones de exerceriam a funo de fiscalizao sobre o cumprimento do plano.
vulneracin de los derechos fundamentales que tengan un carc-
ter general - en tanto que afectan a multitud de personas - , y Outra relevante ao em que houve a mobilizao do conceito do Estado de
cuyas causas sean de naturaleza estructural - es decir que, por lo Coisas Inconstitucional, com a busca de um dilogo institucional visando superar
rcgular, no se originan de manera exclusiva en la autoridad de- uma massiva e sistemtica violao de direitos de um grupo vulnervel, foi no
mandada y, por lo tanto, su solucin exige la accin mancomuna-
caso T 025/2004, em que se discutia a situao dos migrantes internos ("despaza-
da de distintas entidades. En estas condiciones, la Corte ha con-
siderado que dado que miles de personas se encuentran en igual dos"), ou seja, das pessoas que foram obrigadas a abandonar seu local de origem
situacin y que si todas acudieran a la tutela podran congestionar por razes da violncia provocada pelos conflitos armados e buscaram refugio em
de manera innecesaria la administracin de justicia, lo ms indi- outra localidade dentro do mesmo pas. Na ocasio, a Corte assinalou que
cado es dictar rdenes a las instituciones oficiales competentes
con el fin de que pongan en accin sus facultades para eliminar "EI patrn de violacin de los derechos de la poblacin desplazada
ese estado de cosas inconstitucional. ha persistido en el tiempo, sin que las autoridades competentes ha-
yan adoptado los correctivos suficientes para superar esas violacio-
Las crceles colombianas se caracterizan por el hacinamiento, las
nes, y sin que las soluciones puntuales ordenadas por la Corte fren-
graves deficiencias en materia de servicios pblicos y asistencia-
te a las violaciones detectadas en las sentencias dictadas hasta el
les, el imperio de la violencia, la extorsin y la conupcin, y la
momento, hayan contribuido a impedir la reincidencia de las auto-
cal'encia de oportunidades y medios para la resocializacin de los
ridades demandadas en tutela. ( ... )
reclusos. Esta situacin se ajusta plenamente a la definicin dei
estado de cosas inconstitucional. Y de alli se deduce una flagrante Con el fin de corregir esta situacin, es necesario que las distintas
violacin de un abanico de derechos fundamentales de los internos entidades nacionales y territoriales encargadas de la atencin de la
en los centros penitenciarios colombianos, tales como la dignidad, poblacin desplazada, cumplan a cabalidad con sus deberes cons-
la vida e integridad personal, los derechos a la familia, a la salud, titucionales y legales y adopten, en un plazo razonable, y dentro de
ai trabajo y a la pl'esuncin de inocencia, etc. Durante muchos las rbitas de sus competencias, los conectivos que aseguren una
anos, la sociedad y el Estado se han cruzado de brazos frente a esta suficiente apropiacin presupuestal. AI ordenar este tipo de medi-
situacin, observando con indiferencia la tragedia diaria de las cr- das, no est desconociendo la Corte la separacin de poderes que
ceies, a pesar de que ella representaba dia a dia la transgresin de establece nuestra Constitucin, ni desplazando a las dems autori-
la Constitucin y de las leyes. Las circunstancias en las que trans- dades en el cumplimiento de sus deberes. Por el contrario, la Corte,
curre la vida en las crceles exigen una pronta solucin. En reali- teniendo en cuenta los instrumentos legales que desarrollan la po-
dad, el problema carcelario representa no s lo un delicado asunto ltica de atencin a la poblacin desplazada, as como cl di seno de
de orden pblico, como se percibe actnalmente, sino una situacin la poltica y los compromisos asumidos por Ias distintas entidades,
de extrema gravedad social que no puede dejarse desatendida. Pero est apelando ai principio constitucional de colaboracin arrnnica
el remedio de los males que azotan ai sistema penitenciario no est entre las distintas ramas dei poder, para asegurar el cumplimiento
nicamente en las manos dei INPEC o dei Ministerio de Justicia. de los deberes de proteccin efcctiva de los derechos de todos los
Por eso, la Corte tiene que pasar a requerir a distintas ramas y residentes en el territorio nacional. Esa es la competencia dei juez
rganos dei Poder Pblico para que tomen las medidas adecuadas constitucional en un Estado Social de Derecho respecto de dere-
en direccin a la solucin de este problema" (trecho da deciso chos que tienen una clara dimensin prestacional. ( ... )
proferida pela Corte Constitucional da Colmbia na T 153/98).
A Corte tambm definiu que a situao se encaixava claramente no conceito
Esse foi o ponto de partida para o estabelecimento de um dilogo institucional de Estado de Coisas Inconstitucional, nos tennos que se seguem:
entre todas as entidades envolvidas visando solucionar o problema. Por isso, a
"Varios elementos confirman la existencia de un estado de cosas
Corte comunicou a todos os rgos relevantes sobre o teor da deciso, a fim de inconstitucional respecto de la situacin de la poblacin interna-
que tomem conhecimento da existncia do Estado de Coisas Inconstitucional em mente desplazada. En primer lugar, la gravedad de la situacin de

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GEORGE MARMELSTEIN ESTADO DE COISAS INCONSTITUCIONAL: UMA ANLISE PANORMICA

vulneracin de derechos que enfrenta la poblacin desplazada fue directamente a agravar la situacin de injusticia, de exclusin o de
expresamente reconocida por el mismo legislador ai definir la con- marginacin que se pretende corregir, sin que ello impida avanzar
dicin de desplazado, y resaltar la violacin masiva de mltiples gradual y progresivamente hacia el pleno goce de tales derechos.
derechos. En segundo lugar, otro elemento que confirma la existen- ( ... )
cia de un estado de cosas inconstitucional en materia de desplaza- La adopcin de medidas en favor de los grupos marginados, no
miento forzado, es el elevado volumen de acciones de tutela presen-
constituye una competencia meramente facultativa deI legislador
tadas por los desplazados para obtener las distintas ayudas y el
sino que es un mandato de accin, encaminado a transformar las
incremento de las mismas. En tercer lugar, los procesos acumulados
condiciones materiales que engendran o perpetan la exclusin y
en la presente accin de tutela, confirma ese estado de cosas incons-
la injusticia social. Este deber estatal, si bien necesita ser desarro-
titucional y senalan que la vulneracin de los derechos afecta a bue-
nado por la ley, y est atado a las apropiaciones presupuestales
na palte de la poblacin desplazada, en mltiples lugares deI tenito-
correspondientes, no puede quedar indefinidamente aplazado en la
rio nacional y que las autoddades han omitido adoptar los correctivos
agenda estatal. ( ... )
requeddos. En cuarto lugar, la continuacin de la vulneracin de
tales derechos no es imputable a una nica entidad. En quinto lugar, Por la va de la insuficiente apropiacin presupuestal y de la omi-
la vulneracin de los derechos de los desplazados reposa en factores sin en la correccin de las principales falencias de la capacidad
estructurales enunciados en el apartado 6 de esta providencia dentro institucional, el avance progresivo en la satisfaccin de los dere-
de los cuales se destaca la falta de correspondencia entre lo que di- chos de la poblacin desplazada no slo se ha retrasado, sino que
cen las normas y los medios para cumplirlas, aspecto que adquiere se ha ido deteriorando con el paso deI tiempo en algunos aspectos.
una especial dimensin cuando se mira la insuficiencia de recursos Dicho retr'oceso es, prima facie, contrario aI mandato constitucio-
dada la evolucin deI problema de desplazamiento y se aprecia la nal de garantizar el goce efectivo de los derechos de todos los des-
magnitud dei problema frente a la capacidad institucional para res- plazados. Por eso, el primer deber de las autoridades competentes
ponder oportuna y eficazmente a l. En conclusin, la Corte decla- es evitar dicho retroceso prctico en los aspectos deI nivel de pro-
rar formalmente la existencia de un estado de cosas inconstitucio- teccin de los derechos de todos los desplazados donde ste se ha
nal relativo a las condiciones de vida de la poblacin internamente presentado, as dicho retroceso sea resultado de la evolucin deI
desplazada. Por ello, tanto las autoridades nacionales como las terri- problema y de factores que escaparon a la voluntad de los funcio-
t0l1ales, dentro de la rbita de sus competencias, habrn de adoptar narios responsables. ( ... )"
los correctivos que permitan superar tal estado de cosas".
E ao fim concluiu:
No julgado, tambm ficaram definidos, em termos genricos, os deveres es-
"En el caso presente, la Sala dar dos tipos de rdenes. Unas rde-
tatais para superar o Estado de Coisas Inconstitucional:
nes de ejecucin compleja, relacionadas con el estado de cosas in-
"Las autoridades estn obligadas ~ por los medios que estimen constitucional y dirigidas a garantizar los derechos de toda la pobla-
conducentes ~ a corregir las visibles desigualdades sociales, a cin desplazada, independientemente de que hayan o no acudido a
facilitar la inclusin y participacin de sectores dbiles, margina- la accin de tutela para la proteccin de sus derechos. Tales rdenes
dos y vulnerables de la poblacin en la vida cconmica y social tienen como finalidad que las entidades encargadas de atender a la
de la nacin, y a estimular un mejoramiento progresivo de las poblacin desplazada establezcan, en un plazo prudencial, y dentro
condiciones materiales de existencia de los sectores ms deprimi- de la rbita de sus competencias, 10s cOlTectivos que sean ne..:esa-
dos de la sociedad. ( ... ) rios para superar los problemas de insuficiencia de recursos destina-
dos y de precariedad de la capacidad institucional para implementar
Se derivan dos clases de deberes para el Estado. Por una parte,
debe adoptar e implementar las polticas, programas o medidas po- la poltica estatal de atencin a la poblacin desplazada. Las rde-
sitivas para lograr una igualdad real de condiciones y oportunida- nes de carcter simple que tambin se dictarn en este proceso estn
des entre los asociados y ai hacerlo, dar cumplimiento a sus obli- dirigidas a responder las peticiones concretas de los actores en la
gaciones constitucionales de satisfaccin progresiva de los derechos presente accin de tutela, y resultan compatibles con la Inea juris-
econmicos, sociales y culturales bsicos de la poblacin ~ cn prudencial de la COlte Constitucional para la proteccin de los de-
aplicacin de lo que la jurisprudencia constitucional ha denomina- rechos de la poblacin en situacin de desplazamiento".
do "clusula de erradicacin de las injusticias presentes" ~. Y, por
Esse caso foi um dos casos mais emblemticos da histrica da COlie Constitu-
otra, debe abstenerse de adelantar, promover o ejecutar polticas,
programas o medidas ostensiblemente regresivos en materia de de- cional colombiana e inaugurou, de fato, uma nova fase no processo de superao
rechos econmicos, sociales y culturales, que conduzcan clara y do Estado de Coisas Inconstitucional, estabelecendo aquilo que pode ser designado

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por ativismo dialgico, em que a principal funo da corte a de coordenar um A linha de ao segue o seguinte esquema: (a) identificao e prova do qua-
processo de mudana institucional atravs da emisso ordens de "desbloqueio" que dro de violaes sistemtica de direitos, por meio de inspees, relatrios, per-
costumam emperrar a burocracia estatal e de um processo de monitoramento con- cias, testemunhas etc. ~ (b) declarao do Estado de Coisas Inconstitucional ~
tnuo sobre as medidas adotadas pelo poder pblico (RODRIGUEZ GRAVITO; (c) comunicao do ECI aos rgos relevantes, sobretudo os de cpula e aos
RODRIGUEZ FRANCO, 2010). Assim, ao invs de proferir decises contendo responsveis pela adoo de medidas administrativas e legislativas para a solu-
ordens detalhadas sobre como os rgos devem agir, a Corte criou mecanismos de o do problema ~ (d) estabelecimento de prazo para apresentao de um plano
desobstruo ou desbloqueio dos canais de deliberao, buscou a coordenao do de soluo a ser elaborado pelas instituies diretamente responsveis ~ (e)
planejamento e da execuo das polticas pblicas, desenvolveu espaos de delibe- apresentao do plano de soluo com prazos e metas a serem cumpridas ~ (f)
rao participativa e estabeleceu incentivos e prazos para avanar na proteo dos execuo do plano de soluo pelas entidades envolvidas ~ (g) monitoramento
direitos. Alm disso, a Corte manteve a sua jurisdio sobre o caso para impulsio- do cumprimento do plano por meio de entidades indicadas pelo Judicirio ~ (h)
nar o cumprimento de suas ordens, tendo proferido 84 decises e realizado 14 au- realizao de audincias pblicas e medidas auxiliares para avaliar o cumpri-
dincias pblicas entre 2004 e 2010, j na fase de execuo do julgado. mento do plano; (i) aps o trmino do prazo concedido, anlise do cumprimento
das medidas e da superao do ECI ~ (i) em caso de no-superao do ECI,
Na fase inicial do julgado, ao invs de estabelecer as aes que deveriam ser novo diagnstico, com imputao de responsabilidades em relao ao que no
adotadas (o que fazer), a COlie estabeleceu ordens de procedimentos envolvendo foi feito ~ (j) nova declarao de ECI e repetio do esquema, desta vez com
rgos estatais e da sociedade civil na elaborao de programas para enfrentar a atuao judicial mais intensa e ordens mais detalhadas.
crise humanitria existente. Como explicou Gravito e Franco:
Nesse processo, o ideal que o Judicirio no estabelea, em carter impositi-
"AI requerir el di seno de polticas y convocar audiencias pblicas vo, os meios para a soluo do problema, pois quem deve estabelecer o como agir so
peridicas para discutirias, la COlie estableci un procedimiento
os rgos responsveis pela execuo do plano. O papel do Judicirio deve ser o de
patiicipativo y gradual de imple - mentacin dei fallo. Como se
ver, la combinacin de este tipo de rdenes con mecanismos de
buscar o engajamento de todos na resoluo do problema e criar obrigaes de
seguimiento pblicos cre es - pacios de deliberacin que ofre- resultado, estabelecendo parmetros para caracterizar a superao do ECI e ado-
cen alternativas nove dosas y potencialmente democratizadoras tando os mecanismos processuais para pressionar os agentes estatais a cumprirem
para la aplicacin judicial de los derechos constitucionales" (RO- a poltica pblica elaborada pelos prprios rgos envolvidos.
DRIGUEZ GRAVITO; RODRIGUEZ FRANCO, 2010, p. 15).
H alguns princpios-guias a orientar o nvd da interveno judicial.
Esse processo de dialgico o que se pode extrair de mais valioso do modelo
O primeiro refere-se ao grau da inao dos rgos estatais. Quanto maior for
colombiano. A declarao do Estado de Coisas Inconstitucional , antes de mais
a situao de abandono e de descaso com a soluo do problema por palies dos
nada, uma forma de chamar ateno para o problema de fundo, de reforar o
rgos competentes maior ser a intensidade da atuao judicial. Por outro lado,
papel de cada um dos poderes e de exigir a realizao de aes concretas para a
se os rgos estatais manifestarem um compromisso sincero e um empenho efe-
soluo do problema. Entendida nestes termos, o ECI no implica, necessaria-
tivo na soluo do problema, a interveno judicial dever ser mnima.
mente, uma usurpao judicial dos poderes administrativos ou legislativos. Pelo
contrrio. A ideia fazer com que os responsveis assumam as rdeas de suas O segundo est relacionado vulnerabilidade das pessoas envolvidas. Quan-
atribuies e adotem as medidas, dentro de sua esfera de competncia, para so- to maior for o grau de vulnerabilidade das pessoas afetadas (em razo da priva-
lucionar o problema. Para isso, ao declarar o Estado de Coisas Inconstitucio- o de direitos e incapacidade de articulao poltica) maior ser a necessidade
nal e identificar uma grave e sistemtica violao de direitos provocada por fa- de uma atuao judicial mais rigorosa. A lgica que inspira esse princpio o da
lhas estruturais da atuao estatal, a primeira medida adotada pelo rgo judicial incapacidade para o exerccio dos direitos, ou seja, as pessoas que esto num
comunicar as autoridades relevantes o quadro geral da situao. Depois, con- nvel de articulao poltica mais avanado (como sindicatos, contribuintes) so
voca-se os rgos diretamente responsveis para que elaborem um plano de so- capazes de realizar seus direitos pela via ordinria (poltica) ou mesmo pela ju-
luo, fixando-se um prazo para a apresentao e concluso desse plano. Nesse risdio tradicional.
processo, tambm so indicados rgos de monitoramento e fiscalizao que Outro princpio importante relaciona-se essencialidade do direito afeta-
devem relatar ao Judicirio as medidas que estariam sendo adotadas. do: quanto maior for a essencialidade daquele (do ponto de vista do respeito e

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proteo da dignidade), maior dever a busca pela sua implementao. O motivo com uma ao judicial para resolver o seu problema particular e, obviamente, os
aqui bvio: h detelminados direitos que so to essenciais que no podem fi- juzes seriam obrigados a proferir decises para proteger o demandante. Pela fr-
car merc do jogo poltico. mula tradicional de tutela em situaes assim, a soluo se daria por meio de emis-
so de ordens pontuais para violao concreta e especfica de um determinado
Em todo caso, a atuao judicial deve mirar um dilogo para que a soluo do
direito, o que no parece ser adequado, pois, alm de gerar a sobrecarga de traba-
problema seja constmda pelos prprios rgos responsveis. Conforme dito,
lho, o problema persistiria num nvel macro. Por isso, para evitar solues frag-
quanto mais sincero e efetivo for o engajamento dos demais rgos para a soluo
mentadas e assistemticas, proferidas caso a caso, busca-se por meio do ECI uma
do problema, menor deve ser a interveno judicial. sempre importante conferir
soluo orquestrada de vrias entidades distintas, sob a batuta judicial. Essa unio
votos de confiana aos rgos pblicos envolvidos, pois provvel que exista um
de todos os rgos que, de fato e de direito, podem fazer a diferena seria a melhor
interesse real de solucionar o problema e, certamente, medidas voluntariamente
forma para tentar superar o estado de coisas inconstitucional em sua totalidade.
assumidas so melhor executadas do que as ordens impostas judicialmente.
Assim, o ideal que no exista uma postura de confronto entre o Judicirio e os
Observa-se em todo esse processo a importncia da tcnica de monitoramento demais poderes, como se fossem inimigos com interesses opostos. Os objetivos
do processo de implementao das medidas de superao do ECI parece ser uma so os mesmos, pois a prpria Constituio quem os fixa, e, no caso especfico,
medida impOliante. Com isso, o juiz, dentro do processo judicial, indica uma ins- todos desejam superar o Estado de Coisas Inconstitucional.
tituio com capacidade de monitorar o cumprimento da ordem, que dever rela-
tar tudo o que tem sido feito pelo Poder Pblico para cumprir o plano, bem como De certo modo, o modelo do ECI pode ser at til para os demais poderes, na
dever apresentar sugestes capazes de agilizar a efetividade do processo. O medida em que pode evitar a pulverizao de solues tpicas em muitos nveis
ideal que seja indicada uma organizao especializada e, portanto, que atue na diferentes que, sem dvida, atrapalhariam a gesto do sistema. Ou seja, se o ECI
proteo aos direitos humanos. Essas organizaes, geralmente, possuem corpo for declarado, e o plano de ao elaborado e iniciado, os rgos envolvidos po-
tcnico especializado, boa vontade e conhecem de perto os problemas discutidos deriam, em tese, ter um maior controle da situao, favorecendo a racionalidade
no processo. Nessa escolha, o juiz deve levar em conta o prestgio da instituio, no processo decisrio.
o corpo tcnico, o tempo disponvel e o interesse pela soluo do problema. A Atualmente, como qualquer situao de desrespeito constituio judicia-
instituio responsvel pelo monitoramento dever relatar periodicamente o que lizada de forma isolada, impossvel alcanar solues sistematizadas, reinando
est sendo feito para cumprir a ordem judicial, indicando ao juiz os progressos e um verdadeiro caos que pode at aumentar o quadro de inconstitucionalidade.
retrocessos na implementao do direito social. Caso seja constado que pouco Basta ver o exemplo da judicializao da sade, em que as microsolues (ca-
tem sido feito para cumprir a ordem judicial, cabe ao Judicirio tomar as medidas ticas) impedem qualquer planejamento das macrosolues (sistemticas). Uma
de punio e reparao, j mencionadas anteriormente. declarao de ECI em matria de sade, com a apresentao de um plano de
soluo global, minimizaria o caos em que se vive hoje, onde qualquer paciente
4. SEPARAO DE PODERES E DILOGO INTERINSTITUCIONAL
ingressa com aes judiciais para pedir qualquer remdio, inviabilizando a cons-
provvel que os demais poderes considerem que a declarao de um Estado truo de um plano racional de longo alcance.
de Coisas Inconstitucional e a expedio de ordens para que o problema seja solu-
cionado no prazo determinado judiciahnente seja uma intromisso indevida do Ju- 5. ALGUMAS CRTICAS AO MODELO
dicirio nos assuntos de governo. Afinal, a soluo, com mais ou menos intensida- Como se nota, o ECI um instituto bastante ambicioso, j que, por meio
de, exige uma alocao de recursos humanos e financeiros que pode afetar a gesto
dele, busca-se resolver pronta e eficazmente problemas complexos de natureza
administrativa, alm de interferir na convenincia e oportunidade legislativas.
estrutural de largas propores. Em verdade, quase todo processo em que se
Porm, a atuao judicial no motivada apenas pela inao dos demais pode- constata um Estado de Coisas Inconstitucional exige, para sua superao, a
res, mas sobretudo pela constatao de que est ocorrendo uma violao sistem- adoo de uma "macro sentena" tendo em vista (a) o tamanho da populao
tica dos direitos, que, de algum modo, reflete no s um desrespeito constituio, beneficiada; (b) a gravidade das violaes de direitos que se pretende resolver;
mas afeta a prpria funcionalidade da atividade judicial. Ou seja, a rigor, toda (c) os diversos atores estatais e sociais que esto envolvidos e (d) a ambio e
pessoa prejudicada pela falha na prestao dos servios pblicos poderia ingressar durao do processo de implementao das ordens (RODRIGUEZ GRAVITO;

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RODRIGUEZ FRANCO, 2010). Em tais situaes, surge aquilo que Rodriguez cumprimento so significativamente mais severas do que as previstas na ordem
Gravito denomina de "litgio estmtural" ou "casos estmturais", que, alm de afe- jurdica, de forma a compensar o ilcito estatal. Requeria-se, finalmente, que
tarem um nmero amplo de pessoas e envolver vrias entidades estatais, impli- fosse determinado: g) ao CNJ que coordenasse mutiro carcerrio a fim de revi-
cam ordens de execuo complexa, atravs das quais o juiz da causa orienta as sar todos os processos de execuo penal, em curso no Pas, que envolvessem a
entidades pblicas envolvidas a empreender aes coordenadas para proteger aplicao de pena privativa de liberdade, visando a adequ-los s medidas plei-
toda a populao afetada e no apenas os demandantes do caso concreto (RODRI- teadas nas alneas "e" e "f'; e h) Unio que liberasse as verbas do Fundo Peni-
GUEZ GRAVITO; RODRIGUEZ FRANCO, 2010, p. 16). tencirio Nacional- Funpen, abstendo-se de realizar novos contingenciamen-
tos (conforme Informativo 798 do STF). Embora todas as medidas sejam bastante
A pmdncia, porm, nos recomenda a ser mais cauteloso quanto s possibi-
razoveis e teis para a superao do ECI, o ideal que elas entrem no Plano de
lidades do instituto. Cautela aqui em dois sentidos. Em primeiro lugar, na prpria
Ao a ser elaborado pelos prprios rgos competentes, ao invs de serem de-
definio do papel do Judicirio nesse processo. O modelo s faz sentido se o
terminadas unilateralmente pelo comando judicial.
rgo judicial tiver plena conscincia dos limites de sua atuao. O propsito do
ECI no deve ser o de transformar o Judicirio em um superrgo responsvel O STF, ao apreciar o pedido liminar, reconheceu que, no sistema prisional
pela elaborao e execuo de polticas pblicas. Deve ser justamente o oposto brasileiro, oconeria violao generalizada de direitos fundamentais dos presos
disso, pois, nesse modelo, os juzes no exercem um papel de substituio, mas no tocante dignidade, higidez fisica e integridade psquica. Do mesmo modo,
de mera superviso ou acompanhamento de um projeto que foi planejado pelos consignou que as penas privativas de liberdade aplicadas nos presdios conver-
entes responsveis, dentro de suas respectivas esferas de competncia. ter-se-iam em penas cmis e desumana, violando diversos dispositivos constitu-
cionais (artigos 1, III, 5, III, XLVII, e, XLVIII, XLIX, LXXIV, e 6), normas
Nesse ponto, pode-se criticar o pedido formulado naADPF 347/DF, que, cla-
internacionais reconhecedoras dos direitos dos presos (o Pacto Internacional dos
ramente, deturpa parcialmente o modelo, j que so apresentadas medidas concre-
Direitos Civis e Polticos, a Conveno contra a Tortura e outros Tratamentos e
tas de soluo que seriam, caso deferidas, impostas pelo Judicirio sem uma an-
Penas Cruis, Desumanos e Degradantes e a Conveno Americana de Direitos
lise dos rgos responsveis. Na referida ao, a parte autora requereu pedido
Humanos) e normas infraconstitucionais como a LEP e a LC 79/1994, que criara
liminar para que fosse determinado aos juzes e tribunais: a) que lanassem, em
o Funpen. Pontou que a referida situao, alm de implicar uma violao dig-
casos de decretao ou manuteno de priso provisria, a motivao expressa nidade dos presos, tambm repercutia na prpria sociedade, sob a forma de vio-
pela qual no se aplicam medidas cautelares alternativas privao de liberdade, lncia, tendo em vista as altas taxas de reincidncia. Na mesma linha, foi reco-
estabelecidas no mi. 319 do CPP; b) que, observados os artigos 9.3 do Pacto dos nhecido que a responsabilidade por essa situao no poderia ser atribuda a um
Direitos Civis e Polticos e 7.5 da Conveno Interamericana de Direitos Huma- nico e exclusivo poder, mas aos trs - Legislativo, Executivo e Judicirio - ,
nos, realizassem, em at 90 dias, audincias de custdia, viabilizando o compa- e no s os da Unio, como tambm os dos Estados-Membros e do Distrito Fe-
recimento do preso perante a autoridade judiciria no prazo mximo de 24 horas, deraF. Ponderou que haveria problemas tanto de formulao e implementao de
contadas do momento da priso; c) que considerassem, fundamentadamente, o polticas pblicas, quanto de interpretao e aplicao da lei penal, faltando tam-
quadro dramtico do sistema penitencirio brasileiro no momento de implemen- bm coordenao institucional. O quadro seria o de um "litgio estmtural"', no
to de cautelares penais, na aplicao da pena e durante o processo de execuo qual seriam "necessrias outras polticas pblicas ou coneo daquelas que no
penal; d) que estabelecessem, quando possvel, penas alternativas priso, ante alcanam os objetivos desejados, alocao de recursos oramentrios, ajustes
a circunstncia de a recluso ser sistematicamente cumprida em condies muito
mais severas do que as admitidas pelo arcabouo normativo; e) que viessem a
abrandar os requisitos temporais para a fmio de benefcios e direitos dos pre- 2 "A responsabilidade pelo estgio ao qual chegamos, como aduziu o requerente, no pode ser atribuda a
um nico c cxclusivo Podcr, mas aos trs - Legislativo, Executivo e Judicirio - , c no s os da Unio,
sos, como a progresso de regime, o livramento condicional e a suspenso con- como tambm os dos estados e do Distrito Federal. H, na realidade, problcmas tanto de formulao e
dicional da pena, quando reveladas as condies de cumprimento da pena mais implementao de polticas pblicas, quanto de interpretao e aplicao da lei penal. Falta coordcnao
severas do que as previstas na ordem jurdica em razo do quadro do sistema institucional. O quadro inconstitucional de violao generalizada e contnua dos direitos fundamcntais dos
presos diariamcnte agravado cm razo de aes e omisses, falhas estruturais, de todos os poderes pbli-
carcerrio, preservando-se, assim, a proporcionalidade da sano; e f) que se cos da Unio, dos estados e do Distrito Fcderal, sobressaindo a sistcmtica inrcia e incapacidadc das au-
abatesse da pena o tempo de priso, se constatado que as condies de efetivo toridades pblicas em super-lo" (trccho do voto do Min. Marco Aurlio na ADPF 347/DF).

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nos arranjos institucionais e nas prprias instituies, novas interpretaes e direitos e as limitaes institucionais reveladas 5 (um resumo da deciso pode ser
aplicaes das leis penais, enfim, um amplo conjunto de mudanas estruturais, visto no Informativo 798 do STF).
envolvida uma pluralidade de autoridades pblicas" (trecho do voto do Min. Como se v, o STF, corretamente, adotou uma concepo restrita quanto ao
Marco Aurlio na ADPF 347/DF). Em face disso, caberia Corte o papel de re- escopo de sua funo, no mbito da declarao do Estado de Coisas Inconstitu-
tirar os demais poderes da inrcia, catalisar os debates e novas polticas pblicas, cional, eliminando, em certa medida, o risco da chamada Supremocracia (VI-
coordenar as aes e monitorar os resultados 3 Dentro do escopo mais restrito do LHENA, 2008) ou da Juristocracia (HISRCHIL, 2004) ou da COliocracia
modelo do Estado de Coisas Inconstitucional, o Supremo Tribunal Federal reco- (SCHEPPELE, 2000).
nheceu que a declarao do ECI no autorizaria que o Judicirio substitusse o
Executivo e o Legislativo na realizao de suas prprias tarefas. O papel do Ju- H, contudo, outro ponto em que a cautela necessria e envolve a prpria
dicirio, nesse modelo, seria o de superar bloqueios polticos e institucionais sem eficcia do instituto. Sem dvida, o ECI no o antdoto capaz de resolver todos
afastar esses poderes dos processos de formulao e implementao das solues os problemas da humanidade. Na verdade, ele muito menos eficaz quanto se
necessrias. Deveria agir em dilogo com os outros poderes e com a sociedade. pensa. Basta ver que, no caso emblemtico da situao dos presdios na Colm-
No lhe incumbira, no entanto, definir o contedo prprio dessas polticas, os bia, a Corte Constitucional, em 2013, proferiu uma nova deciso (T 388-2013)
detalhes dos meios a serem empregados 4 Em vez de desprezar as capacidades reconhecendo que, apesar da deciso de 1998, o estado de coisas inconstitucio-
institucionais dos outros poderes, deveria coorden.-Ias, a fim de afastar o esta- nal nos crceres colombianos persistia (ainda que por outros motivos). Na refe-
do de inrcia e deficincia estatal permanente. No se trataria de substituio rida deciso (T 388/2013), a Corte teve bastante cautela em destacar os avanos
aos demais poderes, e sim de oferecimento de incentivos, parmetros e objeti- que foram feitos no sistema penitencirio, desde a deciso T 153/1998. Assina-
vos indispensveis atuao de cada qual, deixando-lhes o estabelecimento das lou que a situao, no contexto daquela primeira deciso, era de completo
mincias para se alcanar o equilbrio entre respostas efetivas s violaes de abandono, sem qualquer poltica pblica prevista para a soluo do problema.
Assim, embora o problema continuasse, a Corte entendeu que houve alguma
utilidade na declarao do Estado de Coisas Inconstitucional em 1998. A situ-
3 "apenas o Supremo revela-se capaz, ante a situao descrita, de superar os bloqueios polticos e institucio-
ao, pode-se dizer, saiu de "gravssima" para "muito grave"6. Do mesmo modo,
nais que vm impedindo o avano de solues, o que significa cumprir ao Tribunal o papel de retirar os
demais Poderes da inrcia, catalisar os debates e novas polticas pblicas, coordenar as aes e monitorar
os resultados. Isso o que se aguarda deste Tribunal e no se pode exigir que se abstenha de intervir, em 5 "Esse , enfim, o papel que deve desempenhar o Tribunal em favor da superao do quadro de inconstitucio-
nome do princpio demoertico, quando os canais polticos se apresentem obstrudos, sob pena de chegar- nalidades do sistema prisional: retirar as autoridades pblicas do estado de letargia, provocar a fOffillllao de
-se a um somatrio de inrcias injustificadas. Bloqueios da espcie traduzem-se em baITeiras efetividade novas polticas pblicas, aumentar a deliberao poltica e social sobre a matria e monitorar o sucesso da
da prpria Constituio e dos Tratados Internacionais sobre Direitos Humanos" (trecho do voto do Min. implementao das providncias escolhidas, assegurando, assim, a efetividade prtica das solues propos-
Marco Aurlio na ADPF 347/DF). tas. Ordens flexveis sob monitoramento previnem a supremacia judicial e, ao mesmo tempo, promovem a
4 "Nada do que foi afirmado autoriza, todavia, o Supremo a substituirse ao Legislativo e ao Executivo na integrao institucional cogitada pelo ministro Gilmar Mendes, formuladas que so no marco de um consti-
consecuo de tarefas prprias. O Tribunal deve superar bloqueios polticos e institucionais sem afastar tucionalismo cooperativo" (trecho do voto do Min. Marco Aurlio na ADPF 347/DF).
esses Poderes dos processos de formulao e implementao das solues necessrias. Deve agir em di- 6 Confira-se um trccho da deciso proferida no caso T 38812013: "El estado de cosas inconstitucional deI sistema
logo com os outros Poderes e com a sociedade. Cabe ao Supremo catalisar aes e polticas pblicas, co- penitenciario y carcelario que se constat enla sentencia 7: /53 de /998 por hacinamiento y por abandono de
ordenar a atuao dos rgos do Estado na adoo dessas medidas c monitorar a eficincia das solues. un sistema penitenciario y carcelario conuna inji'aestructura vetusta, acabada)l por definicin, intil e ina-
No lhe incumbe, no entanto, definir o contedo prprio dessas polticas, os detalhes dos meios a serem decuada para lograr losjines de resocializacin que se demanda aI Sistema. file superado en gran medida. No
empregados. Em vez de desprezar as capacidades institucionais dos outros Poderes, deve coorden-las, a lotalmenle, pero s en cuanto ai estado crtico en el cual se enconlraba. Las medidas legislativas y administra-
fim de afastar o estado de inrcia c deficincia estatal permanente. No se trata de substituio aos demais tivas adoptadas enlos anos siguientes implementaron cambios aI sistema penitenciario y carcelario nacional
Poderes, c sim de oferecimento de incentivos, parmetros e objetivos indispensveis atuao de cada que permitieron superar la gravsima situacin que se enji'enl en /998. En ningn momento la evidencia
emprica con que se cont, permiti concluir que la situacin crtica ha sido superada de manera absoluta o
qual, deixando-lhes o estabelecimento das mincias. H de se alcanar o equilbrio entre respostas efetivas
que los graves problemas estructllrales que se e/1ji'Cntan hubieran quedado atrs por completo. De hecho, en
s violaes de direitos e as limitaes institucionais reveladas na Carta da Repblica. Ao Supremo cum-
el0/70 dos mil (2000), la Corte constat que el estado de cosas inconstitucional se mantena. Sin embargo, los
pre interferir nas escolhas oramentrias c nos ciclos de formulao, implementao c avaliao de polti-
datos conlos que se contaba-y se cllenta- s permitan concluir que la dramtica situacin de abandono haba
cas pblicas, mas sem detalh-las. Deve formular ordens flexveis, com margem de criao legislativa e de sido superada. Las nuevas polticas carcelarias y los programas mediante los cuales seran implementadas
execuo a serem esquematizadas c avanadas pelos outros Poderes, cabendo-lhe reter jurisdio para supusieron la apropiacin de importantes recursos para la constl1lccin de nuevos centros penitenciarios y
monitorar a observncia da deciso c o sucesso dos meios escolhidos. Ao atuar assim, reservar aos Pode- carcelarios, as como la mejora de los existentes. El gravsimo problema de hacinamiento mostr evidencias
res Executivo e Legislativo o campo demoertieo e tcnico de escolhas sobre a forn1a mais adequada para de ceder ante las nuevas polticas pblicas que haban sido disel1adas y que se venan implementando. De
a superao do estado de inconstitucionalidades, vindo apenas a colocar a mquina estatal em movimento hecho, la poblacin de reclusos no slo se mantuvo sino que conserv su tendencia aI alza y, aun as, las
e cuidar da harmonia dessas aes" (trecho do voto do Min. Marco Aurlio na ADPF 347/DF). nuevas medidas adoptadas jiteron capaces de superar el aI/o ndice de hacinamiento constatado en 1998".

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no emblemtico caso T 025/2004, apesar de todos os esforos da Corte em mo- poder estar previsto diretamente na Constituio, em tratados internacio-
nitorar de perto a implementao da poltica pblica em favor dos desplazados, nais, em leis ordinrias ou mesmo pode se ser extrado de princpios cons-
a situao geral daquelas pessoas, seis anos aps a ordem judicial, ainda era de titucionais, como o princpio da dignidade da pessoa humana, da igualda-
grave violao de seus direitos (RODRIGUEZ GRAVITO; RODRIGUEZ de ou da solidariedade, j que os direitos previstos na Constituio no
FRANCO, 2010 - vale ressaltar que os autores adotam um tom otimista em excluem outros decorrentes dos princpios adotados pela Constituio
relao deciso judicial, assinalando diversos efeitos indiretos e simblicos (art. 5, 2, da CF/88);
que a interveno da Corte Constitucional proporcionou).
aps, devero ser identificados os possveis beneficirios da deciso ju-
De qualquer modo, o que se nota o ECI no um instrumento mgico que dicial para verificar o grau de fragilidade (econmica, social e cultural)
solucionar de pronto todos os problemas mais complexos de violao massiva desse grupo, devendo se orientar pela mxima de que quanto maior for a
dos direitos. apenas um ponto de partida, que depende, em grande medida, de fragilidade, maior ser a necessidade de uma atuao judicial mais in-
um engajamento amplo para alcanar algum resultado. tensa e criativa;
Alm disso, preciso desenvolver mecanismos processuais para forar o numa fase seguinte, o juiz dever analisar o que o Poder Pblico tem feito
cumprimento do plano de superao do ECI, pois, sem uma firme atuao judi- para superar o Estado de Coisas Inconstitucional; essa anlise se desen-
cial, nada garantir que o Poder Pblico, que no cumpriu seu dever voluntaria- volver atravs de um dilogo franco com os rgos estatais envolvidos.
mente, passar a cumpri-lo somente porque o Judicirio est monitorando o O juiz pode, inclusive, requerer que um funcionrio pblico especialista
cumprimento. Sobre esse ponto, um interessante estudo intitulado "Litiganting na matria faa uma apresentao, em audincia pblica, das medidas
Economic, Social and Cultural Rights: Achievements, Challenges and Strate- adotadas pelo Poder Pblico e dos resultados prticos alcanados. Amxi-
gies" (LANGFORD, 2003) demonstra que, apesar de haver uma aceitao cada ma a orientar a ao aquela j mencionada: quanto maior for o compro-
vez maior a respeito da possibilidade de o Judicirio obrigar o Poder Pblico a metimento pblico com a soluo do problema, menor dever ser a inter-
implementar direitos prestacionais, as ordens judiciais, muitas vezes, so des- veno judicial.
cumpridas ou apenas parcialmente cumpridas. Como lembra Alexy, os direitos
em um outro momento, o juiz dever colher infOlmaes da sociedade
constitucionais so to mais difceis de concretizar quanto mais eles prometem
civil (universidades, organizaes no-governamentais, rgos de defesa
(ALEXY, 1999, p. 58). No entanto, essa dificuldade por si s no deve ser utili-
dos direitos humanos, instituies internacionais etc.), no intuito de veri-
zada para negar a interveno judicial. Aqui vale lembrar os ensinamentos de
ficar se as aes adotadas pelo Poder Pblico so razoveis e esto resol-
Amartya Sen, para quem a elaborao e execuo de polticas pblicas so, tal
como a poltica, a arte do possvel, devendo-se ter isso em mente ao combina- vendo adequadamente o problema. O ideal, neste momento, que os r-
rem-se insights tericos com interpretaes realistas sobre a exequibilidade pr- gos estatais possam se manifestar, seja para fins de "contradita", seja para
fins de "conciliao", ou seja, nada impede que alguma sugesto colhida
tica (SEN, 1999, p. 157).
neste momento seja aceita pelos rgos do poder pblico, concedendo-se
Assim, apenas a ttulo sugestivo, pode-se estabelecer, j luz do sistema juri- um prazo para que a medida seja implementada;
dico-processual brasileiro, o seguinte procedimento a auxiliar a atuao do juiz:
caso se demonstre, consistentemente, que a ao estatal est aqum da von-
na fase inicial, ser necessrio realizar um amplo diagnstico da situao tade constitucional ou legal, dever o juiz, com base nas sugestes colhidas
a ser enfrentada, ouvindo-se especialistas, vtimas, agentes estatais e todos ao longo do processo judicial, estabelecer um prazo ao Poder Pblico para
aqueles que, de algum modo, podem fornecer informaes relevantes para que seja apresentado um plano de ao visando superar o Estado de Coi-
o esclarecimento dos fatos. A realizao de inspees judiciais tambm sas Inconstitucional. prefervel que o plano seja elaborado de forma
pode ser uma ferramenta importante para que o julgador "veja com os democrtica, com a participao da sociedade civil e de rgos de todos os
prprios olhos" a situao a ser enfrentada; nveis de poder. Tambm recomendado que haja um consenso em tomo
em seguida, o juiz dever identificar os direitos violados, verificando se das medidas as serem executadas, evitando-se ao mximo a imposio de
existe suporte jurdico capaz de justificar uma atuao judicial. O direito ordens unilaterais, pelo menos nessa primeira fase;

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PESQUISA REALIZADA PELO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIA.
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GEORGE MARMELSTElN ESTADO DE COISAS INCONSTITUCIONAL: UMA ANLISE PANORMICA

com o plano elaborado, ser concedido um prazo para a sua execuo. persistindo o descumprimento do plano de ao mesmo aps a aplicao
Nessa fase, dever o juiz indicar um ou mais rgos que ficaro respons- desses meios punitivos e coercitivos de execuo indireta, dever o juiz
veis pelo monitoramento do cumprimento do plano. Esses rgos relata- partir para solues mais drsticas (sempre orientado pela mxima de que
ro ao Poder Judicirio os progressos (OU retrocessos) no processo de su- o nvel de cumprimento deve orientar o nvel da resposta judicial), que, a
perao do ECI, sem prejuzo de que outras entidades ou pessoas, no depender da situao, podem incluir: (1) nomeao judicial de interventor
indicadas pelo juiz, ajudem nessa tarefa. recomendado que sejam reali- no rgo pblico recalcitrante, que ficar responsvel pela implementao
zadas audincias pblicas peridicas para que seja avaliado os progressos da ordem, substituindo o administrador que no esteja obedecendo ao
e retrocessos da implementao da poltica estatal. Se forem necessrias mandamento judicial; (2) fiscalizao intensa da razoabilidade do ora-
novas ordens para o desbloqueio institucional para dar cumprimento ao mento do rgo recalcitrante, podendo o juiz, se for o caso, determinar a
plano (por exemplo, necessidade de presso judicial para a criao de nm- transferncia ou remanejamento de recursos de rubricas oramentrias
dos oramentrios para cumprir a poltica pblica), o juiz poder ser acio- menos importantes (propaganda institucional, contratao de shows po-
nado, sempre buscando resolver a situao de forma dialgica; pulares etc.) para a realizao do direito fundamental em jogo; (3) auto-
rizao para que particulares implementem a ordem judicial, mediante a
aps o prazo concedido para a soluo do problema, dever ser realizado
compensao fiscal dos gastos efetuados com tributos devidos ao fisco
um novo diagnstico da situao. Caso o problema no tenha sido solu- recalcitrante. Assim, por exemplo, se o Estado no est fornecendo um
cionado de forma satisfatria, caber ao juiz imputar as responsabilida- remdio determinado por ordem judicial, o juiz poder determinar, obser-
des pelo fracasso, tomando as medidas punitivas cabveis orientado pela vando as cautelas devidas, que uma farmcia privada compre o medica-
mxima de que o grau de cumprimento do plano indicar qual a medida mento, permitindo que essa farmcia compense os gastos necessrios com
a ser aplicada. Quanto maior for o grau de cumprimento, menos intensa
deve ser a resposta judicial. Tais medidas podero incluir: (1) pedido de
r;
tributos estaduais (ICMS, por exemplo (4) substituio da obrigao
de fazer por obrigao de pagar (indenizao do beneficirio pela no-
interveno poltica, tal como previsto nos artigos 34 a 36 da Constitui- -implementao do direito), utilizando-se, por analogia, a regra geral da
o Federal de 1988, que prevem a hiptese de interveno para prover responsabilidade civil do Estado, prevista no artigo 37, 6, da CF/88 8
a execuo de ordem judicial; (2) aplicao de multa para a autoridade
que est descumprindo a ordem; (3) instaurao do inqurito para apura- Em todo o caso, o dilogo e o consenso sempre devero orientar a atividade
o do crime de prevaricao ou de desobedincia, tal como previstos, jurisdicional. Quanto menos solues impositivas foram estabelecidas, mais le-
respectivamente, nos artigos 319 ("retardar ou deixar de praticar, indevi- gtima ser a atuao judicial.
damente, ato de ofcio, ou pratic-lo contra disposio expressa de lei, 6. CONCLUSO
para satisfazer interesse ou sentimento pessoal") e 330 ("desobedecer a
ordem legal de funcionrio pblico"); (4) instaurao de procedimento o Brasil tem uma das mais avanadas constituies em matria de direito
administrativo junto ao Ministrio Pblico para apurao da prtica de fundamentais. O discurso constitucional est perfeitamente afinado com os tra-
improbidade administrativa, por violao ao artigo 11, inc. lI, da Lei tados internacionais que o Brasil se comprometeu a cumprir. Tambm existem
8.429/92, que define como ato de improbidade administrativa retardar ou leis bastante avanadas visando, por exemplo, a proteo de presidirios, crian-
deixar de praticar, indevidamente, ato de ofcio; (5) representao ao Tri- as e adolescentes, idosos, pessoas com deficincia etc .. No entanto, parado-
bunal de Contas, especialmente quando houver sido aplicada multa ao xalmente, somos um dos pases que apresentam os piores ndices de Desenvol-
rgo pblico; (6) abertura do processo de apurao do crime de vimento Humano, medido pelo PNUD - Programa das Naes Unidas para o
responsabilidade, junto aos rgos polticos competentes, dependendo da
autoridade desobediente, com base no artigo 12, inc. lI, da Lei 1.079/50,
7 As medidas previstas nos itens "b" e "c" foram desenvolvidas mais detalhadamente em MARMELS-
que tipifica como crime de responsabilidade recusar o cumprimento das TErN,2003.
decises do Poder Judicirio no que depender do exerccio das funes 8 "Art. 37. (... ) 6 - As pessoas jurdieas de direito pblico e as de direito privado prestadoras de servios
do Poder Executivo. pblicos respondero pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o
direito de regresso contra o responsvel nos casos de dolo ou culpa".

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GEORGE MARMELSTEIN PESQUISA REALIZADA PELO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIA.
ESTADO DE COISAS INCONSTITUCIONAL' UM
PROIBIDA A REPRODUO OU A TRANMISSO,
. A AN' CONFORME A LEI DE DIREITOS AUTORAIS.
ALISE PAN '
--
ORAMICA

Desenvolvimento, que incluem aspectos como mortalidade infantil, concentra- estrutura para tanto. E no vai ser apenas criand .
o de renda, analfabetismo, pobreza, desnutrio etc., ou seja, todas as carn- bonitinho que conseguiremos transformar a socie~ Utn Instituto Co
cias bsicas que os direitos fundamentais se propem a combater. pleto das violaes sistemticas de direitos depe ;de. A elitnina Utn nOtne :n
alm do voluntarismo judicial. No se pode, porta n e de fatores qao ~or COtn_
H, sem dvida, um srio descompasso entre o texto normativo e a realidade U
to ao papel do Judicirio. Dificilmente, os jUzes nto, ter ilUses in : Vao tnuito
scio-econmica. A Constituio brasileira, nesse aspecto, parece ser apenas ., " . cons ~ genuas q
uma miragem: ao se olhar para o papel, tem-se a impresso de estar em um osis, qua dro de graves e slstematlCas lllconstltucional'd egulrao Sozi h Uan-
ciadas pelo pas afora por grande parcela da pOPU~ a~es, Cotidian n os tnudar o
cheio de beleza e abundncia. Porm, quando se voltam os olhos para a realida- aao. atnente viven_
de, o que se v um deserto vazio e sem vida. por isso que h quem diga que
7. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
os direitos fundamentais so como uma espcie de edifcio com uma fachada
brilhante e bela, que esconde em seu interior um prdio em runas (PISARELLO, ABRAMOVICH, Victor; COURTIS, Christian. Los d
exigibles. Madrid: Trotta, 2002. erechos social
2001, p. 81). Ou ento, que vivemos em um perene estado de frustrao consti-
tucional, onde a democracia apenas de papel, com cidados de papel e seus _ _ _o Apuntes sobre la Exibilidade Judicial de los D ' es como derechos
direitos de papel (DIMENSTEIN, 2001), e a Constituio apenas uma iluso, damentais sociais: estudos de direito constitucio ell~chos Sociale J
. na lUt s. n- D' .
de JaneIro: Renovar, 2003, p. l35-l68. ' ernacional e . 1reztos fun-
no passando de um grande latifndio improdutivo (STRECK, 2003). cOlllparad R'
ALEXY, Robert. Direitosfundamentais no estado Cons . O. lO
Nesse sentido, o Estado de Coisas Inconstitucional surge com um propsito ta de direito administrativo. So Paulo: RenOvar tltucional del110
ambicioso: ajudar a construir esse "prdio em runas", fornecendo os alicerces , n. 217 199 crtico. In- R .
BARROSO, Lus Roberto. O direito constitucional e tE.' 9, p. 55-66 . ev/s_
para que os direitos fundamentais sejam concretizados e deixem de ser direitos
e possibilidades da Constituio brasileira. 3. ed ~ etlvidade de SUa .
de mera fachada. Ele surge em situaes de crise estrutural do sistema, marcadas " . o de Janei. s normas: r .
por uma situao de fracasso generalizado das polticas pblicas (seja por inexis- DIMENSTEIN, GIlberto. O Cidado de papel: a in"'" ro. Renovar 19 llllItes
. ' . lanCla ' 96
1mmanos no BraSIl. 19. ed. So Paulo: Ahca, 2001 ' a adolesc' .
tncia de um plano, seja pela ineficincia dos planos existentes) e de violaes . nCla e Os d' .
reiteradas e massivas de direitos, bem como um bloqueio do processo institucio- DINO, Flvio. Afuno realizadora do poder jUdicir' lreItos
0
nal que no capaz de se auto-corrigir ou se auto-ajustar pelos mecanismos tradi- sil. In: Revista direito federal. Braslia: AJUFE /7 e as Poltica '
, , , n. 8, 2004 s Publicas n
C,I.I
cionais da poltica. Esse bloqueio causador do ECI faz com que muitos direitos HISRCHL, Ran. Towards Juristocracy: the origins a n d ' o Bra_
" 'I tomem-se letra morta, exigindo, portanto, uma resposta judicial efetiva. Quanto tutionalism. Cambridge: Harvard University Pre Consequences,l'
ss, 2004 OJ the new
maior for a distncia entre o texto normativo e a realidade maior ser a necessida- LANGFORD, Malcom. Litigating Economic, S o c i a l ' consti_
de de se permitir que o Judicirio participe do processo de implementao dos challenges and strategies -featuring 21 case stand~ Cultural Righ .
Housmg . Ri ghts an d EVlchons,2003.
.. u les . SUla:
' ts ach'
COB~ /evements,
direitos constitucionalmente garantidos, compartilhando com os demais poderes
a responsabilidade pela realizao dos objetivos determinados pelo constituinte. MARMELSTEIN, George. Efetivao judicial do di . - Center On
relfo s'
Obviamente, no se pode supervalorizar o papel do judicirio na implemen- _ _ _o Efetivao Judicial dos Direitos Econmico aude. BraSlia: U 13
tao de solues de largo alcance. O poder judicial tem uma capacidade limita- UFC,2005. s, SOCiais e C n ,2003.
ultllrais F
da de fazer valer os direitos fundamentais, sobretudo quando estamos diante de PISARELLO, Gerardo. Del estado social legislativo I . Ortaleza:
decises de alta magnitude, como a que determina o fim das violaes dos direi- una proteccin compleja de los derechos SOcial a estado SOcial
es. In' J cOnstitll .
tos dos presos ou a efetivao de direitos econmicos, sociais e culturais. Mesmo fil osofia deI derecho. Madrid: Biblioteca Virtual rvf . sonol11ia . . C/onal: po
19uel de C . reVIsta d r
decises bem fundamentadas, convincentes e principiologicamente guiadas po- RODRIGUEZ GRAVITO, Csar; RODRlGUEZ FRAN ervantes, n. 15 e teora y
dem se tomar uma mera folha de papel sem qualquer poder de mudar o mundo cial: cmo la Corte Constitucional transform el d CO, Diana. Co ' out, 2001.
se no houver um compromisso mais amplo para fazer valer o direito. Alm bia. Bogot: Centro de Estudios de Derecho Jusf .esPlazamientojirtes Y cambio So
, lCla y So . orzado -
disso, mesmo que se reconhea um papel restritivo da funo judicial no mo- SCHEPPELE, Kim Lane. Constitutionallntelpretaf' Cledad, Dejustic' en Co lom_
' 10n afie R la, 2010
delo de superao da ECI, de que se questionar se o judicirio brasileiro tem bllC Law and Legal Theory Research Papel' Series r egnes 01' .
n. 1-5 ",. 'J Horror 1
, .. ,alO 2000. . n: Pu- .
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464 jul-dez, 2008.

ORGANIZADORES

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