RESGATAR A PARTICIPAO: DEMOCRACIA

PARTICIPATIVA E REPRESENTAO POLTICA NO

DEBATE CONTEMPORNEO*
Luis Felipe Miguel
professor titular do Instituto de Cincia Poltica da Universidade de Braslia (UnB), onde
coordena o Grupo de Pesquisa sobre Democracia e Desigualdades (Demod), e pesquisador
do CNPq. Braslia, DF. Brasil. E-mail: <luisfelipemiguel@gmail.com>

http://dx.doi.org/10.1590/ 0102-083118/100

O ponto de partida deste artigo a constatao de um para-

doxo. Por um lado, tivemos no Brasil, mas no s muitos
dos acadmicos crticos e dos ativistas progressistas enalte-
cendo a proliferao e o fortalecimento de espaos parti-
cipativos. A partir sobretudo dos oramentos participativos
(OPs), nos anos finais do sculo XX, prosperou a ideia de
que novas formas de incluso podiam oxigenar e revigorar
os regimes democrticos. Por outro lado, o sentido atribu
do participao poltica se alterou de forma significati-
va, dos primeiros experimentos institucionais at hoje. Par-
te dessa alterao corresponde superao de algumas per-
cepes demasiado ingnuas, que marcavam boa parcela

*
Uma verso muito inicial do presente texto foi apresentada na mesa-redonda
Teorias da participao, no Seminrio Participao poltica e democracia: teorias e
prticas, em Maring (20-22/5/2013). Verses mais desenvolvidas foram apresen-
tadas no 3rd ISA Forum of Sociology, em Viena (10-14/7/2016), e no 10 En-
contro da Associao Brasileira de Cincia Poltica, em Belo Horizonte (30/8-
10/9/2016). Agradeo aos debatedores desses eventos e tambm a leitura prvia e
os comentrios de Regina Dalcastagn, Flvia Biroli, Thiago Trindade e dos pare-
ceristas annimos de Lua Nova. O texto faz parte do projeto Teoria democrtica,
dominao poltica e desigualdades sociais, apoiado pelo CNPq com bolsa de
Produtividade em Pesquisa.

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das abordagens iniciais. Outra parte, porm, indica uma

sria deflao das exigncias normativas associadas
ampliao dos mecanismos participativos.
Com isso, ficou reduzida, de maneira drstica, a capaci-
dade de interpelar criticamente sejam os limites das demo-
cracias liberais, seja o impacto das diferentes formas de
desigualdades de recursos nas possibilidades de interven-
o poltica. H um descompasso entre o entusiasmo com
que foram acolhidos os espaos participativos por aqueles que
desejam uma democracia aprofundada e o quo pouco
essa participao ressemantizada de fato foi capaz de desa-
fiar a reproduo dos padres de dominao entranhados
nas estruturas polticas vigentes.
Identifico, na verdade, um movimento em dois passos:
a reduo da participao esfera do Estado e a diluio
da fronteira entre participao e representao. A compre-
enso clssica da democracia participativa, cuja elabora-
84 o mais influente foi apresentada por Carole Pateman
(1992 [1970]), previa a expanso dos procedimentos
democrticos para alm do Estado, vinculando a vivncia
cotidiana educao poltica e propondo um modelo que
exigia transformaes profundas nas relaes de produo
(conforme discuto na primeira seo do texto)1. Os expe-
rimentos participativos iniciados no final da dcada de
1980 j sinalizam uma reduo de ambies, uma vez que

1
A obra de Pateman s se tornou mais acessvel ao pblico brasileiro nos anos
1990, quando foram traduzidos os livros Participao e teoria democrtica, em 1992,
e O contrato sexual, no ano seguinte. Uma viso de democracia participativa que
guarda pontos de contato com a dela, a de C. B. Macpherson, j estava disponvel
desde 1978, ano da traduo de A democracia liberal, que alis a cita. No tenho ele-
mentos para discutir a recepo s ideias de Pateman no Brasil, mas possvel di-
zer com segurana que modelos de democracia participativa prximos do seu ali-
mentaram, a partir do final da ditadura militar, reflexes da esquerda que buscava
modelos alternativos ao socialismo sovitico. Eles confluem com a revalorizao
da sociedade civil, nascida de uma determinada leitura de Gramsci, o que
por si s j representa um deslocamento em relao ao pensamento da autora.
Para interpretaes panormicas desse movimento no Brasil, ver Costa (1997,
pp. 12-17) e Dagnino (2000 [1998]).

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tendem a focar na distribuio do investimento pblico

e no ameaam a fronteira que separa o Estado, espao
disponvel para a deciso democrtica, e a esfera privada,
invulnervel a ela (o que o ponto desenvolvido na segun-
da seo do artigo).
Os analistas no tardaram a perceber, tambm, que
a promessa de participao direta no processo decisrio
encobria uma estrutura representativa paralela. Em vez dis-
so levar a uma avaliao mais elaborada das potencialida-
des e dos limites dessas novas instituies, conduziu a uma
renncia crescente ao ideal de presena direta na tomada
de decises, estimulada por uma literatura terica que se
empenha em apagar a distino entre representao e par-
ticipao (o que corresponde terceira seo do texto).
Na concluso, por fim, busco indicar o que se perdeu com
o abandono do compromisso com a participao poltica
entendida de forma mais densa, do ponto de vista de uma
democracia aprofundada. 85

A participao patemaniana
As investigaes iniciais sobre a participao poltica, no
ambiente acadmico estadunidense dos anos 1960, aproxi-
mam-se dos trabalhos da mesma poca sobre cultura pol-
tica (Almond e Verba, 1963). No ps-guerra, a preocupa-
o com a estabilidade dos regimes democrticos eleitorais
leva a cincia poltica a observar os cidados comuns e sua
relao com as instituies e a centralidade concedida ao
sistema poltico outra caracterstica comum s duas abor-
dagens. Assim, a partir j dos estudos pioneiros de Milbrath
(1965), estabelecem-se escalas de participao poltica, que
comeam com o ato de votar, passam por tentar angariar
votos, contribuir com doaes a campanhas ou fazer conta-
to com funcionrios pblicos e culminam na candidatura s
eleies e na ocupao de cargos pblicos. A participao,
portanto, integralmente enquadrada pela organizao do

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sistema poltico e s conta como participao poltica aqui-

lo que se dirige a esse sistema. Sob tal perspectiva, possvel
inquirir como o controle de diferentes recursos materiais,
simblicos e informacionais ou as clivagens de classe, gne-
ro e raa afetam as possibilidades de participao, mas h
pouco espao para colocar em questo o processo geral de
tomada de decises polticas2.
So estudos, enfim, que podem em suas franjas mais
crticas problematizar a excluso poltica de alguns grupos
sociais, como trabalhadores, mulheres ou negros, mas que
no alcanam o fato de que tal excluso no um desvio, mas
uma condio para o funcionamento de um sistema que,
como dizia Pierre Bourdieu (1979, p. 464), formalmente
democrtico, mas efetivamente censitrio. Justamente
por isso, a corrente da democracia participativa, que pro-
pe formas alternativas de organizao poltica, precisa
compreender a participao poltica em outra chave.
86 Embora existam muitas verses da democracia participa-
tiva Macpherson (1978 [1977]), Poulantzas (2013 [1978]),
Mansbridge (1983), Barber (1984), Dahl (1990 [1985]),
Bachrach e Botwinick (1992), para citar s algumas ,
vou centrar aqui na elaborao de Carole Pateman (1992
[1970]), que permanece como a mais influente e tambm,
como assinalou Jane Mansbridge (2008, p. 23), a que aposta
na compreenso mais radical da participao e da igualda-
de polticas. Seu modelo enfatiza a democratizao da vida
cotidiana, especialmente nos locais de trabalho (a chama-
da democracia industrial, que exige formas de autogesto
nas empresas). Com isso, as pessoas ganhariam maior con-
trole sobre suas prprias vidas, uma vez que, ao menos par-
cialmente, a alienao prpria do trabalho assalariado seria
desafiada. Na medida em que procedimentos democrticos
fossem estendidos tambm s escolas, s vizinhanas etc.,

2
Para uma discusso sobre os limites da escala de Milbrath, ver Pizzorno (1993).

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haveria uma retomada coletiva da autonomia3. possvel ver,

na democratizao do cotidiano, uma forma de resistir sua
colonizao pelo poder e pelo dinheiro, sem apelar noo
idealizada das trocas comunicativas habermasianas.
claro que a democracia industrial incompatvel com
a manuteno do capitalismo. H uma sria incompreenso
da teoria de Pateman quando ela includa entre aqueles
que buscam reconciliar a propriedade capitalista com o
controle da fbrica pelos trabalhadores, como fez Nadia
Urbinati (2000, p. 779). O controle dos trabalhadores sobre
o processo produtivo, a includas as decises sobre jornada
de trabalho, taxas de investimento e remuneraes, anula a
efetividade da propriedade. Caso, por outro lado, os empre-
gados sejam chamados a participar da gesto da empresa,
mas os proprietrios retenham algum tipo de palavra final,
o que temos um tipo de pseudoparticipao (Pateman,
1992 [1970], p. 97), cujo resultado no uma ampliao do
controle dos trabalhadores sobre suas vidas, mas a cooptao. 87
Ao mesmo tempo, as virtudes da participao direta no
se materializam em economias centralizadas, de tipo sovi-
tico. Mesmo que as decises econmicas fossem tomadas de
forma democrtica, por toda a sociedade, o plano econmi-
co ainda apareceria, diante dos trabalhadores nas empre-
sas, como uma conscincia exterior separada (Gorz, 1988,
p. 58). Para que os trabalhadores recuperem sua autonomia
na produo, o nico caminho possvel parece ser a auto-
gesto, em que cada empresa decide por si mesma de forma
relativamente independente.
H uma segunda virtude na participao, to importante
quanto a ampliao da autonomia na vida cotidiana: a edu-
cao poltica. Duas das principais inspiraes de Pateman,

3
Sobretudo quando se tem em mente que Pateman tornou-se em seguida uma des-
tacada terica feminista, chama a ateno a ausncia de discusso sobre a democrati-
zao das relaes familiares em sua obra sobre a democracia participativa. Ela mesma
assinalou o ponto, em autocrtica; ver Pateman (1989a) e tambm Miguel (2017a).

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sobre as quais ela discorre amplamente em seu livro, so

Jean-Jacques Rousseau e John Stuart Mill. Para ambos,
o envolvimento poltico possui um carter pedaggico,
ampliando os horizontes de indivduos que, de outra manei-
ra, ficariam presos a seus afazeres particulares. Na leitura
de outro terico participacionista, Stuart Mill o expoente de
uma viso desenvolvimentista da democracia: a democra-
cia serve para desenvolver potencialidades presentes nos
seres humanos (Macpherson, 1978 [1977]). Ele julgava que
o direito de voto, por si s, garantiria tal desenvolvimento,
defendendo por isso o sufrgio universal, tanto masculi-
no quanto feminino (Mill, 1985 [1861]). A experincia
demonstrou, porm, que a participao permitida pelo voto
dbil demais para estimular a qualificao poltica.
A aposta de Pateman que a participao direta nos
locais da vida cotidiana supriria tal estmulo. Ao contrrio
do trabalhador assalariado na empresa capitalista, aquele
88 que participa da autogesto precisa estar mais bem infor-
mado e compreender mais do mundo para contribuir de
forma efetiva no processo de tomada coletiva de decises
que so decises que afetam diretamente sua vida. Em
suma, a participao levaria tanto a maior controle das pes-
soas sobre a prpria vida quanto ampliao de seu enten-
dimento sobre o funcionamento da poltica e da sociedade.
O resultado lquido desta segunda consequncia seria uma
capacidade maior de interlocuo com seus representantes
polticos e de fiscalizao de seus atos. Isto , a accounta-
bility, que na democracia eleitoral tende a funcionar pre-
cariamente, dada a incompetncia poltica generalizada
dos representados, seria aprimorada com o treinamento
oferecido pela participao na base. A compreenso desse
vnculo entre os nveis micro e macro, que recupera o car-
ter educativo da atividade poltica apontado por Rousseau
e Stuart Mill, entre outros, essencial para que o modelo
participativo ganhe sentido.

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Portanto, a participao na base no um substituto

representao poltica. Ao contrrio, entre suas funes
est o aprimoramento das instituies representativas. O
modelo sugerido por Macpherson (1978 [1977]) tambm
julga que a ampliao das oportunidades de participao
geraria um salto na qualidade da representao. Ele d
nfase menos democracia industrial e mais a instituies
de tipo sovitico, isto , comits simultaneamente delibera-
tivos e executivos, com a participao de todos, para gerir
a vida quotidiana, nas fbricas, mas tambm em escolas
e vizinhanas. Ao lado deles, administrando as estruturas
maiores da sociedade, permaneceriam os mecanismos da
democracia liberal, s que providos de mais contedo, gra-
as qualificao da cidadania. Uma proposta prxima
indicada pelo ltimo Poulantzas (2013 [1978]).
Crticos de Pateman ou do participacionismo em geral
tendem a ignorar tal vnculo. Assim, dito que Pateman
termina com um sistema completamente participativo 89
e antirrepresentacional, baseado no que ela caracteriza
como voluntarismo e obrigaes autoassumidas (Gould,
1988, p. 21). De uma posio francamente conservadora,
Giovanni Sartori desqualifica toda a empreitada participa-
cionista argumentando que a intensidade da participao
inversamente proporcional ao nmero de participantes
(Sartori, 1994 [1987], v. 1, p. 159; nfase retirada), logo ela
seria incua ao nvel das unidades polticas maiores, como
os Estados nacionais. Mas a combinao entre descentra-
lizao, participao na base e representao aprimorada
pela maior qualificao dos constituintes busca exatamente
superar tal obstculo.
Em suma, incorreto equivaler a democracia partici-
pativa patemaniana democracia direta. Ela privilegia,
verdade, os laos entre cidados iguais entre si e a solidarie-
dade horizontal; sem eles, o vnculo de representao pol-
tica, excessivamente desequilibrado, torna-se uma forma de

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subordinao (Pateman, 1985 [1979]). Mas isso no implica

fantasiar a abolio dos mecanismos representativos. Desta
perspectiva, a questo no , como por vezes falam tericos
posteriores da participao, um debate entre democracia
representativa e democracia participativa (Santos e Avritzer,
2002, p. 50), mas a compreenso de que a ampliao da
qualidade da representao est vinculada ampliao das
oportunidades de participao.
Para que os efeitos positivos da participao se manifes-
tem, porm, necessrio que ela detenha poder decisrio final.
A participao consultiva, em que as resolues tomadas
coletivamente so depois revisadas por um indivduo ou por
outro grupo, como na pseudoparticipao empresarial
em que os proprietrios detm a palavra final, j referida,
ou como em estruturas representativas (da qual so exem-
plo os OPs, analisados na prxima seo), no fornece efeti-
vo controle s pessoas comuns e representa estmulo muito
90 menor qualificao poltica.
importante registrar que o participacionismo no con-
testa o fato de que a maior parte das pessoas, na maior parte
do tempo, aptica, desinformada e desinteressada. Pateman
e outros autores da corrente no ignoram os achados das pes-
quisas sobre comportamento poltico, de Lazarsfeld, Berelson
e Gaudet (1969 [1944]) em diante. Eles afirmam que todos
temos, em potencial, condies de entender e atuar de forma
ativa na discusso e na gesto dos negcios pblicos. Rompem
com a ideia, central para o mainstream da teoria democrtica
liberal, de que agir politicamente um dom da elite. A
apatia seria efeito apenas de ausncia de oportunidades e do
desestmulo estrutural, isto , do fato de que o sistema poltico
ensina s pessoas que, em geral, suas tentativas de influenci-lo
so infrutferas, fazendo com que elas parem de tentar.
Mas a aposta do participacionismo na disposio das
pessoas para o envolvimento poltico, uma vez liberadas de
tais constrangimentos, talvez tenha se mostrado excessiva.

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Estudos de campo revelaram que os processos decisrios

participativos em grupos pequenos continuam suscet-
veis forte influncia de desigualdades, que a teoria em
geral ignorava. Em especial, as relaes interpessoais no
ambiente de participao democrtica inibem a expresso
de discordncias; e, por outro lado, o poder de quem faz a
agenda de deliberao permanece inconteste (Mansbridge,
1983). O entusiasmo com experincias de autogesto, em
especial as que ocorriam na antiga Iugoslvia, recuou
medida em que se obtiveram dados mais acurados sobre seu
real funcionamento (Pateman, 1989b). Por fim, os partici-
pacionistas ignoraram a famlia, que tanto um espao de
assimetrias de poder e de explorao econmica quanto de
socializao para a atividade (ou passividade) poltica. Com
isso, negligenciaram uma dimenso crucial da transforma-
o social democrtica (Pateman, 1989a, p. 220).

A participao dos oramentos 91

A partir dos anos 1980, a vertente participacionista da demo-
cracia perdeu terreno, como principal alternativa crtica
s democracias liberais, para a corrente deliberacionista.
Em que pese sua maior sofisticao terica, o delibera-
cionismo apresenta menor sensibilidade para o efeito
poltico das assimetrias sociais e, portanto, um potencial
crtico mais reduzido (Miguel, 2014, cap. 3). Apresenta,
por outro lado, uma capacidade onvora, que faz com que
ele tenha absorvido e reinterpretado a doutrina liberal da
democracia e tambm, em grande medida, a prpria ideia
de democracia participativa. Boa parte da literatura mais
recente, includa a a prpria Pateman (2012, 2015), tra-
balha com uma confluncia entre participao e delibe-
rao; mas, como regra, a participao poltica passou a
ser vista apenas como um requisito para a adequada deli-
berao. Ela deve propiciar no mais a autonomia esten-
dida ou mesmo a educao poltica previstas na literatura

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participacionista propriamente dita, e sim o ambiente de

realizao das trocas deliberativas.
A maior parte da sobrevivncia da noo de participa-
o no debate poltico vem no da elaborao terica, mas
de um conjunto de experincias institucionais inovadoras,
entre as quais, com destaque, o oramento participativo,
cujo exemplo mais importante foi aquele implantado no
municpio de Porto Alegre, a partir de 1989. Para entender
a recepo a tais experincias, no Brasil e fora dele, convm
associ-la ao desencanto com os mecanismos representati-
vos, vistos como incapazes de garantir a realizao de um
genuno governo do povo.
No caso brasileiro, a frustrao com as instituies de
representao poltica est ligada ao processo de transio
para a democracia, com a derrocada da ditadura militar.
A mobilizao popular foi abafada pelos acertos entre elites. A
transio pactuada garantiu, num primeiro momento, enor-
92 mes prerrogativas s Foras Armadas, a comear pelo veto
a qualquer punio pelos crimes cometidos no exerccio do
poder. Garantiu tambm que no estariam ameaados os pri-
vilgios das classes dominantes (Vitullo, 2001). As elites pol-
ticas da ditadura continuaram em seu lugar; mesmo o Con-
gresso constituinte, eleito em 1986, era novamente um grupo
de integrantes da velha elite poltica, com pouca oxigenao.
No possvel dizer que a presso dos movimentos
populares no repercutiu na nova Constituio repercutiu,
claro, e foi responsvel por muitos dos avanos nela pre-
sentes. Sempre, porm, muito filtrada por presses contr-
rias de grupos mais poderosos e pelo pragmatismo poltico
dos representantes eleitos. As instituies representativas
pareciam fadadas a ser o que sempre foram, nicho de elites
com interesses desconectados daqueles de seus representados
e funcionando como um freio mudana social.
Entre os avanos mais importantes consignados na Carta
de 1988 estava a abertura de espaos para instncias parti-

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cipativas dentro do Estado. Outras instncias foram criadas

por presso de movimentos populares, margem do que
estava previsto nas regras legais. E tais instncias, medida
que foram sendo efetivadas, passaram a canalizar as espe-
ranas de mudana poltica. Os trabalhos iniciais sobre os
OPs, em particular o de Porto Alegre, so marcados por uma
indisfarvel euforia4. Um exemplo o livro da pesquisadora
Rebecca Abers (2000). Ela afirmava que a capital gacha pro-
moveu a revitalizao da vida cvica, tornou a distribuio
de recursos pblicos mais transparente e accountable para a
cidadania, favoreceu e empoderou os pobres em lugar dos
ricos e transformou-se num local vibrante de organizao
e ativismo (Abers, 2000, p. 4). Avaliando a literatura crtica
existente, relativa a como os espaos de participao tendem
a ser monopolizados pelos mais afluentes e escolarizados,
conclui que o oramento porto-alegrense conseguia, em
grande medida, escapar a tais problemas (p. 132).
Leonardo Avritzer (2000, p. 43) apresentava o oramento 93
participativo como a efetivao da democracia deliberativa. J
Srgio Baierle (2000, p. 212) julgava que ele gerava uma tica
democrtica radical. Os efeitos positivos sobre a cultura pol-
tica, a gesto do Estado e a autonomia popular tambm eram
destacados por Boaventura de Souza Santos (2002).
A Tabela 1 indica o estado da arte do debate acadmico
sobre o oramento participativo em 2004. fruto de pesquisa
com uma amostra de 28 livros e artigos sobre o assunto publi-
cados desde os anos 1990 at 2004, escolhidos por estarem
entre os mais citados na literatura especializada5. Fica claro
que, at aquele momento, a chave de leitura dominante era a

4
Este pargrafo e os seguintes retomam, reformulam e atualizam discusso feita,
com mais vagar, em texto anterior (Miguel, 2003). Um exemplo tardio do entu-
siasmo desabrido quanto ao OP est na prpria Carole Pateman (2012).
5
A leitura e tabulao dos textos foi feita por Fernando Mendona de Magalhes
Arruda e Patrcia Semensato Cabral, poca graduandos da Universidade de Bra-
slia, aos quais agradeo.

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Tabela 1
Valores democrticos promovidos pelo OP, segundo a literatura acadmica
(28 livros e artigos selecionados, publicados entre 1990 e 2004)

Em %
Valores democrticos que o
OP promove Concorda No menciona Critica*

uma forma de participao direta 68 32

gera uma cultura poltica participativa
61 32 7
e/ou qualifica politicamente a cidadania
empodera as populaes mais
pobres e/ou reduz o poder dos polticos
57 36 7
profissionais e/ou reduz o poder da
tecnoburocracia
promove o associativismo e/ou
aumenta o capital social e/ou gera
50 43 7
sentimento de comunidade e/ou
revitaliza a vida cvica
produz efeito redistributivo 46 50 4
aumenta a transparncia e/ou
46 43 11
promove a accountability
94 uma forma de deliberao racional 21 75 4
* Critica indica que o texto se refere expressamente quele valor democrtico para
rechaar a ideia de que o OP o promove.
Fonte: Elaborao prpria.

da participao direta, de uma maneira que ecoava os valores

perseguidos pela participao patemaniana, tal como apresen-
tados na seo anterior.
Conforme mostram os dados da Tabela 1, mais de dois
teros dos textos apontam que o OP proporciona uma expe-
rincia de participao direta na tomada de decises. Neste
momento, a associao com a perspectiva deliberativa ainda
tnue, apresentada apenas em pouco mais de um quinto
dos estudos. Embora os elementos ligados cultura polti-
ca, ao capital social (no sentido de Putnam) e educao
cidad sejam relevantes, sobressai a viso que vincula o OP
ao ideal patemaniano.
Essa leitura incorre em equvocos profundos. No se
trata de negar a importncia de tais experincias na reno-

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vao de prticas polticas locais, na ruptura com esquemas

clientelistas cristalizados e na abertura das instncias deci-
srias aos movimentos populares urbanos. Mas necessrio
perceber que o OP no capaz de nos dar tudo o que seus
apologistas pretendiam extrair dele. Em especial, para a
presente discusso, importante perceber que o OP no
um instrumento pleno de democracia participativa no sentido
forte da expresso.
A participao poltica, tal como entendida pelos ndi-
ces de participao brevemente apresentados na seo
anterior, engloba qualquer forma de engajamento com a
esfera poltica. Quando apresenta seu modelo de democra-
tizao, Robert Dahl (1971) indica a participao como
uma das dimenses relevantes, mas o termo, para ele,
expressa apenas a expanso do direito de voto. J a partici-
pao que chamei de patemaniana, pregada pelos tericos
da democracia participativa, est vinculada a um sentido
mais forte da palavra. Ela significa o acesso a locais de toma- 95
da final de deciso, isto , implica a transferncia de algu-
ma capacidade decisria efetiva do topo para a base. Parte
importante das decises ainda seria tomada por represen-
tantes eleitos, claro; mas a teoria supe que a experincia
na gesto direta de poder na base ampliar a capacidade de
compreenso sobre a poltica mais geral e de escolha escla-
recida dos representantes.
Fica evidente que a participao do OP est muito mais
ligada ao sentido fraco do que ao sentido forte da palavra.
Embora ocorram variaes de local para local e ao longo do
tempo, ele tipicamente uma estrutura delegativa pirami-
dal. Todos os moradores tm a possibilidade de participar
das discusses em assembleias de base (embora apenas uma
minoria o faa), que culminam com a eleio de uma lis-
ta de prioridades e de um nmero de delegados. Muitas
vezes, as prioridades ainda so transformadas pela aplicao
de pesos predeterminados por especialistas da prefeitura.

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E os delegados eleitos se encontram e escolhem outros,

num processo que termina por produzir um conselho,
com poderes para negociar, amalgamar e substituir as prio-
ridades votadas. o conselho que, no final das contas, pro-
duz a proposta oramentria na verdade, um adendo a
uma proposta oramentria, j que o grosso dos recursos
pblicos pertence a rubricas fixas e no passa pelo conselho
de representantes da base.
Em todo o processo, a participao popular consiste
em grande medida na escolha de delegados; nesse sentido,
no qualitativamente diferente da participao eleitoral.
As experincias de OP promovem, portanto, uma duplica-
o de instncias representativas, sem a transferncia de poder
decisrio final para os cidados comuns. E trata-se de uma
representao complexa, em vrios nveis, no apenas pela
estrutura piramidal de escolha de delegados, mas porque
necessrio entender os participantes das assembleias de
96 base como representantes da populao mais ampla, que,
em sua maioria, no comparece6.
No cabe aqui discutir os limites e potencialidades des-
sas experincias para o aprofundamento das prticas demo-
crticas. Ainda que levando seleo de delegados e sem
efetiva capacidade decisria final, o OP pode proporcionar
espaos de capacitao poltica mais densos do que o pro-
cesso eleitoral. O que importa perceber que, entendido
dessa forma, o foco da discusso sobre o prprio OP muda.
Seu aprimoramento passa a depender do melhor funciona-
mento dos mecanismos de accountability, ligando os repre-
sentantes aos representados, nos diferentes nveis em que
tal participao se d. As questes cruciais passam a ser:
como se d a relao entre representantes e representados?
H autorizao dos ltimos? H responsividade dos repre-

6
Um esboo de sustentao terica para compreender a relao entre presentes
e ausentes como sendo uma relao de representao dado por Mansbridge
(1983, pp. 248-51).

Lua Nova, So Paulo, 100: 83-118, 2017

 Luis Felipe Miguel

sentantes em relao aos interesses dos representados? Foi

o caminho seguido por boa parte da literatura, que, a partir
da, pde investigar como os fenmenos de degradao da
qualidade do vnculo representativo surgiam tambm, por
exemplo, no OP de Porto Alegre (Fedozzi et al., 2013).
O OP tambm se distancia da participao patemania-
na por seu foco limitado: no Estado; dentro dele, na distri-
buio dos recursos oramentrios; e nestes, na parcela do
oramento disponvel para investimento, em geral bastante
diminuta, j que a maior parte do bolo (salrios, transfe-
rncias obrigatrias, rolagem da dvida pblica) est fora
do seu alcance. A vida dentro das empresas no atingida;
no desafiada a diviso entre uma esfera aberta ao orde-
namento democrtico e outra vedada a ele. J as propostas
originais de democracia participativa, ao proporem a trans-
ferncia da capacidade decisria para os cidados comuns
dentro dos espaos da vida cotidiana, no tinham como se
esquivar do problema da reorganizao das relaes de pro- 97
duo. Como observaram estudiosos da questo, a partici-
pao passou a ser, cada vez mais, participao-em-espaos-
-participativos (Gurza Lavalle e Isunza Vera, 2011, p. 117)
mas esse deslocamento tem implicaes profundas.
Em suma, da participao patemaniana ao OP, passa-se
da contestao da ordem capitalista e da alienao no tra-
balho aceitao dessa ordem, com os objetivos, relevantes
mas bem mais modestos, de enfrentamento do vis de clas-
se na elaborao das polticas pblicas e de uma desaliena-
o limitada poltica em sentido estrito. De uma posio
crtica ao OP pode-se observar, como fazem Fung e Wright
(1999, p. 106), que experincias desse tipo contribuem
para distrair os agentes sociais, concentrando sua aten-
o num conjunto de problemas muito limitados, [em vez]
de problemas mais importantes e abrangentes (como[,] por
exemplo, taxao redistributiva). Movimentos sociais, que
antes teriam uma pauta de enfrentamentos opresso em

Lua Nova, So Paulo, 100: 83-118, 2017

 Resgatar a participao: democracia participativa e representao poltica no debate contemporneo

diferentes fronts, agora teriam incentivos para concentrar

foras na redefinio do investimento pblico.
Mas, por outro lado, necessrio lembrar que a abertu-
ra de espaos participao poltica dentro do Estado des-
proporcionalmente importante para os trabalhadores e, de
forma mais geral, para integrantes de grupos dominados,
por, pelo menos, quatro motivos. Em primeiro lugar, como
afirmam as teorias da dependncia estrutural do Estado
capitalista em relao ao investimento privado (Offe, 1984
[1972]), os interesses dos proprietrios sero levados em
conta mesmo que eles no se mobilizem para isso. Afinal,
a manuteno das atividades do prprio Estado depende
de que eles continuem investindo, o que faz com que a
influncia sobre as decises polticas no dependa de parti-
cipao: seus interesses so introjetados pelos funcionrios
pblicos. Para os no proprietrios, ao contrrio, participar
condio necessria para se fazerem ouvir.
98 Em segundo lugar, so os trabalhadores que, submetidos
hierarquia autoritria nos espaos de produo, possuem
menos treinamento para a atividade poltica e para a toma-
da de decises em sua vida cotidiana. valioso em si mesmo
ganhar acesso a um espao que permita o desenvolvimen-
to de tais capacidades, incentivando o raciocnio crtico,
a capacidade de negociao, as habilidades retricas e a
obteno de informaes ampliadas sobre o mundo social.
Alm disso, os grupos em posio subalterna tendem a
ter menos acesso aos espaos de difuso das representaes
do mundo social, a comear pela mdia. Seus interesses e
perspectivas tendem a ser silenciados, para os outros, mas
tambm para si mesmos. Por isso, para eles mais impor-
tante encontrar brechas que permitam que suas vozes sejam
ouvidas, entre si e tambm por quem exerce o poder.
Por fim, a intermediao dos mecanismos representativos
tem significados diferentes para os diferentes grupos sociais.
Se toda representao poltica imperfeita, uma vez que j a

Lua Nova, So Paulo, 100: 83-118, 2017

 Luis Felipe Miguel

mera diferenciao funcional distancia o lder de seus consti-

tuintes, necessrio levar em conta que ela uma representao
desigualmente imperfeita7. Os grupos subalternos so aqueles que
se encontram mais distanciados dos espaos de exerccio do
poder, aqueles que tm menor familiaridade com o vocabulrio
da poltica. Muitas vezes, adotam como representantes pessoas
oriundas de outras posies sociais, exatamente porque elas
transitam melhor nas arenas de poder. Mas seus prprios inte-
grantes, caso se tornem representantes polticos, so catapul-
tados para outro universo social. Em todos os casos, o fosso
entre representantes e representados tende a ser maior; dito
de outra forma, o rudo que a representao poltica impe
expresso de seus interesses costuma ser mais significativo.
Tambm por isso, a possibilidade de participao poltica direta
ganha maior importncia.
De acordo com a viso patemaniana, a ausncia de poder
decisrio final reduziria o incentivo incluso das pessoas
comuns no processo. Em seu lugar, seria necessrio garantir 99
um sentimento de efetividade da participao no OP isto ,
que essas pessoas sentissem que sua presena tinha peso nos
resultados das discusses e que esses resultados impactavam de
fato nas aes do poder pblico. No muito diferente do que
as campanhas cvicas de valorizao do voto (o voto a arma
do cidado etc.) buscam promover em relao participa-
o eleitoral. O fato de o OP permitir uma participao mais
expressiva, com interveno nos debates e no apenas a esco-
lha dentro de um cardpio de opes j pronto, torna mais
factvel a promoo desse sentimento de efetividade.
Por outro lado, embora os custos de participao sejam
mais elevados (deslocamento, consumo de tempo etc.), pre-
judicando os mais pobres, outros fatores mudam a balana
em favor deles. Em geral, os servios pblicos so mais cruciais

7
Adapto aqui a ideia de autonomia desigualmente imperfeita, apresentada, no
contexto das discusses sobre assimetrias de gnero, por Flvia Biroli (2013).

Lua Nova, So Paulo, 100: 83-118, 2017

 Resgatar a participao: democracia participativa e representao poltica no debate contemporneo

para os mais pobres do que para os mais ricos, logo h mais

incentivo para tentar influenciar a destinao do investi-
mento municipal. E, como visto, eles tm menos acesso a
outras formas de influncia poltica. Por isso, os OPs pude-
ram, a despeito de todas as suas limitaes, de fato, con-
tribuir para elevao do envolvimento poltico popular em
muitas das cidades em que foram implantados.

A participao mediada
A partir de meados da primeira dcada do sculo XXI, a
literatura apresenta mudanas significativas. Como dito, a
experincia do OP comea a ser vista com maior ceticismo.
Percebe-se que nem todas as apostas feitas em suas virtua-
lidades democratizantes eram vitoriosas; alguns dos vcios
da participao poltica tradicional, que se esperava que
ele sanasse, ressurgiam de novas maneiras. Alm disso, os
OPs vo sendo paulatinamente dissolvidos em uma cate-
100 goria mais ampla, de novos espaos de interlocuo entre
sociedade civil e Estado. Tais arenas, que ganharam gran-
de impulso com a chegada do Partido dos Trabalhadores
(PT) ao governo federal brasileiro, aps a vitria nas elei-
es presidenciais de 2002, incluem em especial conselhos
e conferncias setoriais de polticas pblicas, nas diversas
instncias de governo (municpios, estados, Unio). Cabe
observar que, nesse momento, j h uma mudana no sen-
tido da participao almejada, que deixa de ser a participa-
o popular para ser a de organizaes da sociedade civil8.

8
Evidentemente, a histria aqui contada apenas parcial. Ao mesmo tempo que se
ampliam os espaos de interlocuo de entidades da sociedade civil com o Estado,
surgem movimentos sociais com posio bem mais crtica ao dilogo que ocorre
dessa forma, como, por exemplo, o Movimento Passe Livre. possvel discutir se h
uma espcie de diviso do trabalho, com alguns grupos fazendo presso extrains-
titucional, outros ingressando nas arenas estatais. Uma posio radical pe todos
num mesmo sistema deliberativo, que engloba simultaneamente rua e mesa de
negociao. A esse respeito, ver Mendona e Ercan (2015). E para uma crtica, ver
Trindade (2016). No tenho como entrar nesse debate, mas assinalo que o desloca-
mento que trato neste artigo contrabalanado pela presena de outras estratgias.

Lua Nova, So Paulo, 100: 83-118, 2017

 Luis Felipe Miguel

Ao mesmo tempo, muda o enquadramento terico de

grande parcela da literatura que lida com a temtica, de
maneira primeira vista paradoxal. H dois movimentos
simultneos e complementares: uma reduo dos requisitos
da representao democrtica (representao autoinstitu-
da) e uma aproximao entre participao e representao
em que os parmetros normativos prprios da exigncia de
participao so anulados.
O que chamo aqui de reduo dos requisitos da represen-
tao democrtica o abandono das exigncias de autorizao
e accountability, que garantiriam recursos de poder aos repre-
sentados, em favor da ideia de uma representao voluntarista,
autoinstituda, em que so suficientes a crena na boa vonta-
de do representante e os benefcios alcanados por sua inter-
veno (Gurza Lavalle, Houzager e Castello, 2006; Avritzer,
2007; Saward, 2010; Almeida, 2012)9. Essa virada em favor da
representao poltica de resultados no apenas desloca o
conjunto de parmetros que permite avaliar a qualidade do 101
vnculo representativo nos novos espaos de interlocuo,
como tambm anula a preocupao com a educao poltica,
central nas vises participacionistas anteriores.
Trata-se de um deslocamento da relao representante-
-base para a relao representante-representante. O repre-
sentante autoinstitudo aquele que se proclama porta-voz
de uma causa ou de uma populao, sem que estabelea
qualquer interlocuo vlida com aqueles pelos quais diz
falar, mas que admitido como interlocutor legtimo por
outras pessoas ou grupos que j ocupam posio nos espaos
decisrios. Em boa parte das novas arenas de interlocuo,
assumem a posio de representantes da sociedade civil
aqueles que detm visibilidade ou reconhecimento pblico,
isto , atributos fornecidos pela mdia ou pelo Estado, no
por seus representados putativos.

9
Para uma crtica, ver Miguel (2014, cap. 8).

Lua Nova, So Paulo, 100: 83-118, 2017

 Resgatar a participao: democracia participativa e representao poltica no debate contemporneo

Esse tipo de advocacy pode ser meritrio e legtimo, mas

no uma forma de representao democrtica. A noo
de representao democrtica sublinha a capacidade poten-
cial igual que os cidados tm de agir politicamente. Se
h necessidade de representao, como h em sociedades
como as contemporneas, a capacidade de superviso
permanente dos representados sobre os representantes que
indica a qualidade democrtica dessa representao. A vira-
da em favor dos porta-vozes autoinstitudos e da represen-
tao poltica de resultados impede que tais critrios sejam
colocados em operao.
fcil interpretar tais crticas como sendo uma sim-
ples defesa da transferncia formal de poder por meio das
eleies, logo como indcio do apego a um instrumento
limitado ou mesmo fracassado de controle popular sobre
as decises fcil, mas equivocado. Mecanismos de auto-
rizao e accountability, mesmo que informais, podem estar
102 em funcionamento independentemente do ritual eleitoral.
Mas se o representante julga que seu mandato no vem da
capacidade de articular e promover interesses da base, e sim
do respeito que obteve de seus pares em fruns fechados,
ento a sua capacidade de manter a interlocuo e a legiti-
midade democrtica de sua atuao est em risco. Na verda-
de, essa preocupao de vinculao com a base permanece
presente em muitos dos representantes que atuam nos espa-
os de interlocuo ainda chamados de participativos.
algo que transparece no discurso de muitos desses agen-
tes (embora, certamente, no de todos). Mas a literatura
acadmica tende cada vez mais a descart-la, quer expressa,
quer implicitamente.
O segundo movimento no enquadramento terico, que
estou chamando de aproximao entre representao e par-
ticipao, induz, na verdade, acomodao com a diviso
social do trabalho poltico, que concentra em uns poucos
a capacidade de participao efetiva. claro que a diviso

Lua Nova, So Paulo, 100: 83-118, 2017

 Luis Felipe Miguel

chapada entre representativo e participativo simplista.

Qualquer organizao poltica complexa compreender os
dois; mesmo na democracia direta grega, havia uma forma
de representao poltica em ao, conforme bem mos-
trou, entre tantos outros, Moses Finley (1988 [1973], 1991
[1983]). Mas as frmulas retricas do tipo participao
por meio da representao simplesmente tentam nos fazer
ignorar o problema da apatia poltica estrutural.
A frmula referida remete, claro, obra da cientista
poltica italiana Nadia Urbinati (2000, 2006). O sbito xito
de Urbinati sintomtico. Sua empreitada terica pode
ser descrita como a busca da valorizao dos mecanismos
de mediao, como a representao poltica, em contraste
com a ao incompetente e pouco esclarecida das pessoas
comuns. Ao afirmar a necessidade de que os representan-
tes sejam dotados de qualidades especiais, distintas de sua
base, j que sua ao se mede sobretudo pela efetividade
na obteno de objetivos, Urbinati joga fora toda a reflexo 103
sobre o momento educativo da participao poltica e nos
faz recuar para a velha noo de preferncias geradas pri-
vadamente, que seriam simplesmente agregadas na poltica.
Se entendemos que as preferncias polticas no so dadas,
mas precisam ser construdas coletivamente, a noo de
um representante como externo e diferente do grupo que
representa, como uma espcie de tcnico a ser avaliado por
resultados, mostra-se desprovida de sentido.
Com Urbinati, volta a velha preveno elitista contra
a participao. A uniformidade social dos representantes,
mais parecidos entre si do que com os seus representados,
aparece como uma vantagem, ampliando o potencial de
dilogo nos fruns decisrios. Com isso, a disparidade entre
os representantes e seus representados deixa de ser um pro-
blema: um efeito inevitvel de uma salutar especializao
poltica. O voto o instrumento de participao ideal e a
presso da chamada opinio pblica sobre os tomadores

Lua Nova, So Paulo, 100: 83-118, 2017

 Resgatar a participao: democracia participativa e representao poltica no debate contemporneo

de deciso deve ser controlada, uma vez que ela tende a ser
irracional e guiada pelos discursos demaggicos presentes
na mdia (Urbinati, 2014) retomando aqui a outra velha
suspeio elitista, verbalizada j por Schumpeter (1976
[1942]), e ecoando a denncia da videocracia, feita por
seu conterrneo Giovanni Sartori (1998 [1997])10.
Uma dmarche terica adicional inspirada em Pierre
Rosanvallon. Em sua obra de interpretao das transforma-
es das instituies democrticas, da Revoluo Francesa
aos nossos dias, ele aponta na direo de uma redefinio
da democracia que a esvazia de boa parte de seu sentido
normativo. Haveria a superao da ideia de soberania
popular, devido tanto ao esgotamento da noo de povo
(Rosanvallon, 1998, 2000) quanto ao fato de que os meca-
nismos institucionais funcionam cada vez mais de forma
reativa, impedindo o abuso do poder, em vez de indicando
os caminhos para seu exerccio (Rosanvallon, 2006, 2008).
104 como se atualizssemos a velha democracia protetora,
para usar a expresso com que Macpherson (1978 [1977])
definia o pensamento de James Mill (1992 [1820]): o sufr-
gio serve para impedir que os governantes nos escravizem,
no para instituir um governo do povo.
O mais importante que se tornaria cada vez mais invi
vel uma representao poltica autntica, dada a crescente
ilegibilidade do social (Rosanvallon, 2011, 2014). Na socie-
dade contempornea, a desigualdade social se manifestaria
sobretudo na forma da excluso, mas a excluso seria um
fenmeno eminentemente individual. Os excludos no
partilham mais do que um certo perfil de ordem biogrfica,
associado a rupturas sociais ou familiares ou evases pro-
fissionais, sem que sejam perceptveis diferenas estveis

10
Seriam, lendo-os a partir das observaes de mais um autor italiano, todos
exemplos da demofobia do pensamento poltico dominante, que se esfora por
restringir o potencial subversivo de uma instituio que no foi mais possvel evi-
tar, o sufrgio universal (Losurdo, 2004 [1993]).

Lua Nova, So Paulo, 100: 83-118, 2017

 Luis Felipe Miguel

(Rosanvallon, 1995, pp. 202, 208). Ao contrrio dos pobres

ou dos trabalhadores, os excludos no conseguem se
expressar politicamente, uma vez que partilham uma situa-
o, mas no seus determinantes e, portanto, no tm inte-
resses comuns.
No cabe aqui elaborar a crtica ao fundamento socio-
lgico da formulao de Rosanvallon, que nega relevncia
poltica s desigualdades estruturais e, assim, impugna todos
os projetos de transformao social mais profunda11. O pon-
to que, aceito seu argumento, fica afastada a preocupa-
o com a disparidade entre a atuao do representante
e os interesses dos representados, uma vez que a prpria
noo de interesses dos representados se desvanece. No
apenas a democracia de Rosanvallon a do sculo XVIII:
sua viso de sociedade tambm a do liberalismo clssico,
em que contam apenas os indivduos, com suas vontades
particulares, e os grupos sociais no ganham relevncia.
De maneira talvez inesperada, Rosanvallon, Urbinati 105
e os tericos da representao autoinstituda, a despeito
das profundas diferenas que os dividem, concorrem em
conjunto para muito da reflexo atual sobre os espaos de
interlocuo entre sociedade civil e Estado. A participao
popular direta no mais exigida, pois a representao
garante melhor qualidade na interao poltica. Os repre-
sentantes no precisam prestar contas s suas bases, uma
vez que o que importam so a pureza de suas intenes e
a robustez dos resultados alcanados. E esses resultados se
medem pela melhoria de situaes individuais, pois no h
interesses coletivos, nem so factveis demandas por trans-
formaes estruturais.
possvel ler tais mudanas como sintoma de realismo,
de desencanto ou de capitulao. Acadmicos tambm so

Para uma discusso mais detida sobre esse aspecto do pensamento de Rosan-
11

vallon, ver Miguel (2016).

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vulnerveis ao fenmeno das preferncias adaptativas e,

assim, rebaixam seus ideais normativos em favor de metas
mais facilmente alcanveis. De qualquer maneira, ineg-
vel o carter conservador da mudana. Mais do que apenas
o abandono da participao direta, h a adeso a uma forma
de substitucionismo, em que os grupos populares se tornam
muito mais objetos do que sujeitos da ao poltica. Na
introduo ao dossi de uma revista acadmica intitulado
Aps a participao, o organizador escreve:

Trata-se de um cenrio de pesquisa e teorizao ps-

participativo no sentido de a institucionalizao e
capilaridade territorial de arranjos participativos diversos,
e a magnitude de atores sociais envolvidos nesses espaos,
colocarem um conjunto de problemas impensvel a partir do
registro original da participao como demanda de incluso e
de autodeterminao (Gurza Lavalle, 2011, p. 14).
106
A formulao revela quanto os modelos clssicos da par-
ticipao saram do horizonte. Afinal, o problema que eles
buscavam enfrentar era exatamente como compatibilizar a
incluso direta no processo decisrio e a autodeterminao
com os problemas de escala prprios dos Estados nacionais.
dito que os modelos participativos perderam influncia
ou foram absorvidos pelos modelos mais sofisticados da
democracia deliberativa, que se tornaram patentes os tra-
de-offs entre efeitos desejveis [da incluso participativa] e
que a participao, mesmo quando verificada, no implica
garantia alguma quanto realizao das virtualidades posi-
tivas esperadas (Gurza Lavalla e Isunza Vera, 2011, pp. 97,
108-109). verdade. Mas isso autoriza o abandono das exi-
gncias de incluso e autoderminao popular?
A busca pela democratizao da vida cotidiana e por pre-
sena popular direta em processos decisrios finais deu lugar
duplicao dos mecanismos representativos em instituies

Lua Nova, So Paulo, 100: 83-118, 2017

 Luis Felipe Miguel

que prometeriam maior abertura para os cidados comuns.

Quando o carter representativo de tais instituies foi final-
mente reconhecido e se abriu uma agenda de pesquisa vol-
tada compreenso da qualidade do vnculo entre repre-
sentantes e suas bases, j surgia a ideia de que as formas de
representao se multiplicavam, a interlocuo com os repre-
sentados tornava-se irrelevante e era necessria a reduo
da preocupao com a legitimidade dessas novas formas de
representao (Avritzer, 2007, p. 459), ou, ento, superar a
concepo monista de legitimidade, apontando a pluralidade
das formas de representar e ser representado (Almeida,
2012, p. 11). Essas novas formas no esto fundadas no pres-
suposto da igualdade matemtica, mas em uma igualdade
que se volta para a considerao das diversas manifestaes
da sociedade, discursos, preferncias e interesses no expres-
sos pela via eleitoral (Almeida, 2012, p. 41)12.
Nessa nova perspectiva, no apenas representao e parti-
cipao tendem a se confundir (Gurza Lavalle e Isunza Vera, 107
2011), mas tambm Estado e sociedade civil convergem. Con-
ferncias, conselhos de polticas pblicas e mesmo a presena
de ativistas ocupando cargos no Poder Executivo, como no
caso brasileiro se tornou comum principalmente nos gover-
nos do PT, mostrariam uma permeabilidade da mquina do
Estado s demandas de diferentes grupos sociais que trans-
forma a participao em uma reivindicao em grande medi-
da ultrapassada (Abers e Von Blow, 2011; Abers, Serafim e
Tatagiba, 2014). A reconfigurao dessas relaes sociedade-
-Estado leva percepo da construo de interaes coope-
rativas com os governos como favorveis influncia na agen-
da poltica, ao atendimento de suas demandas histricas e ao
acesso aos rgos pblicos (Carlos, 2011, p. 345). Embora se
reconhea a permanncia de um repertrio ativo de formas
de presso por fora dos espaos de interlocuo abertos no

Para uma crtica, ver Miguel (2015).

12

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 Resgatar a participao: democracia participativa e representao poltica no debate contemporneo

Estado, elas tomam cada vez mais as feies de mecanismos

complementares, cujo objetivo seria fortalecer as posies dos
agentes situados dentro das arenas estatais.
Nesses novos espaos formais e informais, espcie de
anis burocrticos do bem, as demandas populares flui-
riam por meio de representantes autoinstitudos, que no
precisariam de interlocuo com aqueles para quem dese-
jam produzir benefcio. A representao aparece como um
novo item no repertrio das associaes da sociedade civil
(Lchmann, 2011), mas, caracteristicamente, o foco est na
aptido para assumir tal papel, sem ateno s disposies
daqueles que seriam representados13.
Contra isso, acho necessrio reafirmar que a represen-
tao, no importa quo inevitvel seja, um rebaixamento
do ideal democrtico original e um mecanismo que introduz
desigualdades. A representao no apenas tende a refletir
outras desigualdades sociais (os representantes tendem a ser
108 homens, brancos, mais ricos que a mdia da populao, com
maior nvel de instruo formal), ela cria sua forma prpria
de desigualdade: a desigualdade entre quem tem e quem
no tem acesso aos espaos de exerccio de poder.
Os mecanismos de autorizao e accountability, por ine-
fetivos que costumem se mostrar, indicam a conscincia da
emergncia dessa desigualdade e os riscos associados a ela.
So necessrios para que a relao de representao possa
almejar o adjetivo democrtica. Sem eles, o que temos
uma forma renovada de patronato poltico, em que pessoas
com acesso a espaos decisrios protegem indivduos ou
grupos que deles esto afastados (Miguel, 2017b). Sua ao se
pauta pela satisfao de necessidades (percebidas pelo obser-
vador), mais do que interesses (construdos pelos agentes).
A expertise ou qualificao, que fundaria a legitimidade da

claro que h literatura com perspectiva mais crtica, por exemplo, Teixeira,
13

Souza e Lima (2012).

Lua Nova, So Paulo, 100: 83-118, 2017

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representao (Lchmann, 2007, p. 151), , ela prpria, um

ndice de desigualdade. Em suma, no se combatem a apatia
e a desinformao poltica, produzidas nos regimes eletivos
contemporneos, por uma estrutura de oportunidades que
reduz brutalmente a efetividade da ao poltica do cidado
comum, cuja relao custo-benefcio, para usar a linguagem
da escolha racional, se mostra muito desvantajosa.
Era contra essa estrutura de oportunidades que se colo-
cava a vertente participacionista clssica, buscando uma nova
institucionalidade que permitisse e estimulasse maior presen-
a poltica dos cidados comuns. E dessa presena, como toda
a teoria e prtica dos movimentos sociais sempre demons-
traram, depende a eficincia de sua presso poltica. dela
tambm que poderiam surgir novas formas de construo
institucional, pressionando os limites participao presen-
tes na configurao atual. Se fosse necessria alguma com-
provao da fragilidade dos novos espaos abertos no Esta-
do, em que os tais representantes autoinstitudos obteriam 109
conquistas para bases, que permaneceriam quase passivas,
o incio do segundo mandato da Presidente Dilma Rousseff
bastaria. Em dois ou trs meses, foram anuladas tantas
das conquistas dos doze anos anteriores de governos do PT.
Em seguida, o prprio governo reformista foi derrubado por
um golpe parlamentar, com resistncia pfia. E o novo gover-
no implanta, de forma acelerada, uma agenda de profundo
retrocesso nos direitos, mais uma vez diante de uma popu-
lao quase passiva. Como sempre, os grupos privilegiados
mostram ser aqueles que melhor expressam suas prefern-
cias na ausncia de espaos de presso popular.

***

H algo no discurso contemporneo da participao media-

da que ecoa os argumentos antiparticipacionistas dos anos
1970 e 1980. como se a descoberta da representao

Lua Nova, So Paulo, 100: 83-118, 2017

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como um momento inevitvel e complexo da ao poltica

impugnasse a demanda por participao direta, que passa
a ser descartada, de forma implcita ou expressa, como
ilusria, ingnua ou mesmo potencialmente nociva. Mas,
enquanto um Giovanni Sartori ainda podia afirmar que
apostava nos mecanismos formais de autorizao e accoun-
tability para garantir um fio de soberania popular, nas novas
narrativas eles esto muito debilitados.
A abertura de espaos participao popular direta
importante, entre outros motivos, como forma de redistri-
buio do capital poltico ou, para utilizar um linguajar
mais up-to-date, como forma de empoderamento dos cida-
dos comuns, que ganhariam tanto graus de autonomia em
sua vida cotidiana quanto qualificao para melhor dialogar
com seus representantes. a participao que pode ampliar
seus horizontes, dar a eles o entendimento da lgica
da poltica, torn-los mais capazes de intervir de maneira
110 consciente, at mesmo estratgica, na formulao de seus
prprios interesses.
No se trata, e nunca se tratou, de opor (inutilmente) par-
ticipao a representao, mas tampouco de subsumir a parti-
cipao na representao. Pelo contrrio, h a necessidade de
entender a tenso existente entre elas e que constitutiva da
relao entre participao e representao. O resultado espe-
rado no a abolio dos mecanismos de representao, mas
o aprimoramento de sua qualidade, algo que a crer na teo-
ria patemaniana depende da possibilidade de participao
efetiva. isso que os mecanismos institucionais hoje exaltados
suprem mal e que a aposta cada vez mais alta na representao
autoinstituda elimina do horizonte.
Nas novas arenas de interlocuo entre Estado e sociedade
civil, a introduo de mecanismos formais de autorizao,
como a eleio dos conselheiros, tende a espelhar os vcios da
representao poltica tradicional (Tatagiba e Blikstad, 2011).
Resgatar a accountability como uma via alternativa para ela-

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borar a eventual legitimidade das novas prticas de represen-

tao, produzindo uma espcie de autorizao implcita
(Gurza Lavalle e Isunza Vera, 2011, p. 129), conduz a outro
impasse: qual a qualidade da accountability quando, na ausn-
cia de espaos de participao, os cidados comuns tm baixa
capacidade de superviso de seus representantes? Sobra, no
final das contas, a representao poltica de resultados, refe-
rida antes, em que, mais do que constituintes, h uma clien-
tela que deve se sentir contemplada pelas decises adotadas.
Um desfecho que infiel viso normativa de autonomia
coletiva e igualdade cidad presente no cerne da democra-
cia. A despeito das crticas que possam ser dirigidas a Pate-
man e aos outros tericos do participacionismo de primeira
gerao, qualquer alternativa de aprimoramento demo-
crtico parece passar pela ampliao das possibilidades de
participao popular direta.
No custa repetir: participao popular direta no
retorno democracia direta. O modelo da democracia 111
grega invivel por muitos motivos entre eles, o fato de
que repousava na excluso da maior parte da populao. A
democracia participativa dos anos 1970, em autores como
Carole Pateman, inclua um entendimento sofisticado da
relao entre participao nos espaos da vida cotidiana,
qualificao poltica popular e qualidade da representao.
Uma anlise dos novos espaos participativos ocupados
por organizaes da sociedade civil que agem como repre-
sentantes autoinstitudos de interesses sociais concluiu que
a participao no substitui, mas reconfigura a represen-
tao (Lchmann, 2008, p. 96). Isso j estava presente nas
reflexes de Pateman. O problema que, na nova maneira
de pensar a relao entre os dois polos, a representao
reconfigurada simplesmente dissolve a participao.
A teoria participacionista original revelava preocupao
com as condies de efetividade da participao e questionava
tambm a fronteira que separa o espao pblico de espaos

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 Resgatar a participao: democracia participativa e representao poltica no debate contemporneo

que seriam impermeveis a prticas democrticas, a comear

pelas empresas. Uma parte da euforia com novas arenas par-
ticipativas, do OP em diante, tem tambm carter compensa-
trio, porque perdemos o horizonte de transformao radical
do mundo da produo. No entanto, nada disso anula o fato
de que o capitalismo permanece sendo um grande obstculo
expanso da participao poltica e da democracia. As desi-
gualdades materiais se manifestam em capacidade assimtrica
de influncia poltica e, ao mesmo tempo, a manuteno do
padro hierrquico, antiparticipativo, nos locais de trabalho
decorrncia obrigatria da propriedade privada.
Mesmo no que se refere participao restrita esfera
poltica entendida em sentido estrito, a liderana brasileira
em termos da experimentao democrtica parece ter se
esgotado. Enquanto aqui as fichas foram depositadas nos
ambientes paraestatais e na representao autoinstituda, o
Movimiento 15-M e outros grupos espanhis, o Movimento
112 5 Stelle italiano ou as diversas manifestaes do Occupy esta-
dunidense ensaiaram novos modelos organizativos. poss-
vel discutir seus mritos e seus defeitos, mas no h dvida
de que eles entenderam que os problemas da representao
poltica precisam ser resolvidos ampliando-se a capacidade
de interveno dos representados e no com um sobrelano
de confiana nos representantes14.
Como escrevi em outro momento, possvel identificar
trs dimenses na representao poltica (Miguel, 2014,
cap. 3). A primeira delas, mais evidente, a transfern-
cia de poder decisrio por meio do instrumento eleitoral,
como ocorre na representao poltica no Estado ou em
sindicatos e associaes. A segunda refere-se participao
no debate e formao da agenda pblica, desempenhada

14
Os protestos de junho de 2013, no Brasil, parecem indicar a saturao das ex-
perincias de participao institucional e a vontade de uma nova forma de expres-
so pblica popular, mas no foram capazes de sinalizar um projeto poltico com
maior consistncia.

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 Luis Felipe Miguel

pelos representantes eleitos e tambm por muitos outros

agentes, que se tornam porta-vozes de diferentes demandas.
Os procedimentos eleitorais de autorizao e accountability,
prprios da primeira dimenso, aqui no se repetem, uma
vez que a segunda dimenso se caracteriza pela multiplici-
dade de espaos em que ocorre, pela fluidez e pela abertura
permanente possvel interveno de novos agentes.
Do modo como entendo uma representao democrtica,
tal fluidez e abertura no significam um salvo-conduto para
que os representantes se tornem independentes de qual-
quer vinculao com uma base. Seriam necessrias interlo-
cuo e compromisso de responsividade s preferncias dos
representados, isto , mecanismos de autorizao e accoun-
tability menos formalizados, margem dos procedimentos
eleitorais, mas que podem surgir nas relaes cotidianas de
lideranas com suas bases.
Porm, uma forma democrtica de representao
poltica no pode se resumir a uma relao vertical entre 113
representante e representados. Inclui, como uma dimenso
igualmente relevante, a relao horizontal que os represen-
tados estabelecem entre si, at mesmo para definir suas pr-
prias preferncias, que no so dados prvios ou necessidades
identificadas por um olho externo, mas construes cole-
tivas. Nessa, que a terceira dimenso da representao, a
participao dos representados assume protagonismo.
Ao longo deste artigo, indiquei como, em parte das
teorias recentes da representao pela sociedade civil e das
novas arenas de interlocuo com o Estado, h opo por
uma espcie de atalho que permitiria que as vontades dos
grupos populares, presumidas a partir de um ponto de vista
externo, estivessem presentes em espaos decisrios normal-
mente vedados s pessoas comuns. Mas, sem o dilogo inter-
no ao grupo, que granjearia aos representados a capacida-
de de superviso e controle sobre os representantes, e sem
o dilogo entre porta-vozes e constituintes, o que temos

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 Resgatar a participao: democracia participativa e representao poltica no debate contemporneo

uma forma de autoautorizao. O ideal de igualdade, que

coextensivo democracia, abandonado. O reconhecimento
da necessidade de promover, de maneira ativa e permanente,
a ampliao da capacidade de interlocuo entre represen-
tantes e representados, bem como da produo autnoma
das preferncias pelos ltimos, foi um elemento central das
correntes da democracia participativa. Ao abandon-lo,
caminha-se para um entendimento paternalista, segundo o
qual a incapacidade poltica dessas pessoas um dado de
uma realidade que no vale a pena enfrentar.

Luis Felipe Miguel

professor titular do Instituto de Cincia Poltica da Uni-
versidade de Braslia (UnB), onde coordena o Grupo de
Pesquisa sobre Democracia e Desigualdades (Demod), e
pesquisador do CNPq.

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Lua Nova, So Paulo, 100: 83-118, 2017

 Resumos / Abstracts

RESGATAR A PARTICIPAO: DEMOCRACIA PARTICIPATIVA E

REPRESENTAO POLTICA NO DEBATE CONTEMPORNEO
LUIS FELIPE MIGUEL
Resumo: O artigo discute o esvaziamento, na cincia poltica das
ltimas dcadas, do ideal de democracia participativa. Enquan-
to as formulaes originais, dos anos 1960 e 1970, indicavam a
necessidade de ampliao dos espaos de gesto democrtica
coletiva na vida cotidiana, em particular nos locais de traba-
lho, os modelos das dcadas seguintes aceitam a circunscrio
das prticas democrticas ao Estado. Em movimento paralelo,
a crtica s instituies representativas e passividade poltica
que elas promovem foi deixada de lado, em favor de uma per-
cepo em que a diferena entre participao e representao
praticamente anulada. Com isso, a radicalidade da crtica
participacionista s democracias liberais perdida.
Palavras-chave: Participao; Democracia; Estado.

BACK TO PARTICIPATION: PARTICIPATORY DEMOCRACY AND

POLITICAL REPRESENTATION IN THE CONTEMPORARY DEBATE
Abstract: The article discusses the deflation of the participatory
democracy ideal in the political science of recent decades. While the
1960s and 1970s original formulations indicated the need to increase
opportunities for collective democratic management in the everyday
life, particularly in the workplace, the models in the following decades
accept the circumscription of democratic practices to the State. At the
same time, the criticism to representative institutions and to the political
passivity they promote has been set aside in favor of a perception in that
the difference between participation and representation is practically
annulled. Thus, the radicalism of participationist criticism to liberal
democracies is lost.
Keywords: Participation; Democracy; State.
Recebido: 04/12/2015 Aprovado: 21/10/2016

Lua Nova, So Paulo, 100. 2017