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EL DERECHO

, , DE PETICIN Y LA
,
ADMINISTRACION PUBLICA EN EL PERU

Ricardo Salazar Chvez

1. CONCEPTO DEL DERECHO DE PETICIN

1.1. Breve Referencia Histrica.

El Derecho de Peticin tiene su origen remoto en la


posibilidad que tenan los sbditos de pedir gracias
al monarca; bajo el entendido que, siendo el Rey la
instancia suprema de decisin, poda considerar la
peticin formulada, aunque sin estar, en principio,
obligado a hacerlo ni a dar respuesta.

Se parta del criterio de que, en principio, el sbdito


no tena derecho subjetivo alguno ni inters legti-
mo en el cual sustentar su peticin; siendo sta
nicamente equiparable a la splica con la finalidad
de obtener una gracia del monarca.

Sin embargo, ante la exigencia moral de que todo


monarca sea virtuoso, el trato condescendiente, pia-
doso y misericordioso con sus sbditos hizo que la
atencin de las peticiones constituyera una prctica
de la realeza que distingua la calidad de la relacin
del monarca con los sbditos; pero no era discutible
su potestad suprema de atender o no la peticin.
Pese a encontrarse reconocido constitucionalmente
como un derecho fundamental de la persona, el En contraposicin a la posibilidad de atender la
Derecho de Peticin no es utilizado de manera peticin, formulacin que finalmente ha llegado a
masiva por los ciudadanos, probablemente por el tener la expresin del Derecho de Peticin, se infiere
desconocimiento de los alcances de esta institu- que histricamente se han presentado casos en que
cin. Sin embargo, doctrinal mente ha servido de el monarca castig al sbdito por la formulacin de
base para el surgimiento de numerosos derechos peticin, probablemente bajo el criterio de que sig-
vinculados con las relaciones entre la persona y la nificaba un cuestionamiento a su poder o al orden
autoridad pblica. establecido por l.

En el presente artculo, el autor realiza un repaso de Los primeros pasos hacia la configuracin de la
la evolucin histrica de este derecho, su configura- peticin como un derecho se prod ujeron al aprobarse
cin constitucional a travs de nuestras ltimas la Carta Magna que los barones ingleses impusieron
Cartas, algunas de sus limitaciones y, principal- al Rey Juan Sin Tierra en 1215, as como el reconoci-
mente, sus formas de aplicacin ante la Adminis- miento de libertades pblicas de los ingleses que se
tracin Pblica. estableci en el Bill of Rights de 1628.

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El hito ms claro en la consagracin del Derecho de ra en la Declaracin Universal de los Derechos del
Peticin lo constituye el Bill of Rights cuyo artculo 5 Hombre de 1948, ni en el Pacto Internacional de
establece "que es derecho de los sbditos dirigir Derechos Civiles y Polticos de 1966, ni en el Conve-
peticiones al Rey, y todo encarcelamiento y procesa- nio Europeo para Proteccin de los Derechos Hu-
miento basado en tal peticin es ilegal". manos y de las Libertades de 1950. Pero s es recogi-
do en la Declaracin Interamericana de Derechos y
Durante dicha poca los individuos, las corporacio- Deberes del Hombre de 1948.
nes y los estamentos eran los que formulaban peti-
ciones. La historia registra algunos casos en que el derecho
fue incorporado en alguna Constitucin por moti-
Como puede notar se, el Derecho de Peticin no fue vaciones estrictamente polticas para moderar el
creado por la Revolucin Liberal. Por el contrario, impacto poltico de la suspensin de funciones de
los postulados esenciales de ella, que consagraron cmaras legislativas; tal como el caso de la etapa de
como principio absoluto la soberana indivisible la Restauracin francesa.
cuyo origen nico es la Nacin y es ejercido por una
asamblea de representantes, no admita que ningn Histricamente, el Derecho de Peticin, conforme
cuerpo intermedio ni que el individuo ejerza auto- fue evolucionando, influy notablemente en la con-
ridad por s mismos. Rousseau, en "El Contrato figuracin de otros derechos, entre los que destacan
Social", seala que" ... para poder fijar el enunciado el derecho de reunin, asociacin, de manifestacin
de la voluntad general (es necesario que) no haya y de imprenta; a tal punto que, a decir de Ruiz Del
ninguna sociedad parcial del Estado y que cada Castillo!, "el derecho de peticin se incorpora, como
ciudadano opine exclusivamente segn l mismo". alma, a otros varios derechos individuales, en los
que palpita el anhelo o la mocin de reformas o de
Es probablemente sta una importante razn por la nuevos establecimientos legales: tales son los dere-
que el Derecho de Peticin no fue recogido en la chos de reunin o de manifestacin y, en general, los
Declaracin de los Derechos del Hombre y del Ciu- que constituyen cauces de expresin del pensa-
dadano de 1789. miento". Como dato, al respecto cabe mencionar
que en la primera enmienda a la Constitucin de los
A los pocos aos, en 1791, la Constitucin Francesa Estados Unidos de Amrica, conjuntamente con el
lo incluy como un derecho natural y civil, abierto derecho de peticin, se reconocieron los derechos a
tanto a los hombres que gozaban de derechos pol- la libertad de prensa y el derecho de reunin.
ticos, como los que no gozaban de ellos. Sin embar-
go, en realidad implicaba para los ciudadanos acti- 1.2. Concepto y Contenido del Derecho de
vos un medio correctivo al gobierno representativo Peticin.
que permita recordar a sus representantes sus de-
seos y su proyectos, mientras que para los ciudada- Una definicin comprehensiva del Derecho de Peti-
nos no activos significaba una especie de medio cin lleva a considerarlo como el derecho de toda
sustituto al derecho de sufragio poltico del cual no persona que no es titular de derechos subjetivos o de
gozaban. Al tener consagrado el Derecho de Peti- intereses legtimos, de dirigir peticiones a los orga-
cin, los ciudadanos no activos estaban colocados nismos, rganos y personas-rgano que ejercen las
en una situacin en virtud de la cual no podan funciones del Poder, sobre materias de competencia
cuestionar o desobedecer las leyes, pues podan de stos.
pedir la reforma o mejora de las mismas.
La definicin sealada ha sido formulada por noso-
Configurado as el Derecho de Peticin, se constituy tros, tratando de otorgar amplia cobertura al referido
en un instrumento de legitimidad democrtica ex- derecho; pero somos conscientes que existen varian-
presada como "la libertad de dirigir a las autoridades tes en las legislaciones nacionales, segn opciones de
constituidas peticiones firmadas individualmente"; incorporacin en las normas positivas que lo regulan
lo cual se extendi en las constituciones europeas. o segn sea la evolucin histrica o jurisprudencial
del referido derecho en el respectivo pas.
La consagracin del derecho en instrumentos nor-
mativos trascendentes fue irregular. As, tenemos Las diferencias de los conceptos posibles pueden
que la Declaracin de Derechos del Hombre y del estar referidas a quines son titulares del derecho; a
Ciudadano de 1793 recoge el derecho, pero no figu- quines son considerados como sujetos pasivos del

I RUIZ DEL CASTILLO. Diccionario de Ciencias Sociales. VoL n. Madrid: Instituto de Estudios Polticos; 1976.

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derecho; a las materias que pueden ser objeto de de un derecho subjetivo o un inters legtimo. Lo que
peticin; y a la actitud que corresponde asumir al se pretende es una actuacin del sujeto pasivo en
sujeto pasivo de la peticin con respecto a sta. Tales asuntos respecto de los cuales este ltimo tiene
diferencias han producido una gama de opciones amplia discrecionalidad. Si bien debe contestar, no
pero, corno veremos ms adelante, actualmente exis- est obligado a conceder lo pedido.
te identificado un ncleo del referido derecho que
permite distinguirlo y cuya afectacin o restriccin Sujeto Pasivo
constituye una violacin del mismo.
Respecto del sujeto pasivo de la peticin, la doctri-
En cuanto a los aspectos formales del ejercicio del na es prcticamente unnime en el sentido que las
Derecho de Peticin, tambin se presentan algunas peticiones slo pueden dirigirse a "los poderes
diferencias en los regmenes normativos; pero, corno pblicos".
se ver, la diferencia depender ms que de una
opcin entre modelos, de que se haya regulado o no Este criterio, a su vez, implica tornar algunas deci-
y, en su caso, de la manera cmo se haya regulado el siones. En primer trmino, es necesario precisar que
itinerario para dar respuesta a la peticin. En algu- el Derecho de Peticin, desde su origen histrico,
nos casos la regulacin incluye normas especiales slo est referido a las relaciones entre las personas
sobre el Derecho de Peticin mientras que en otras, y los "poderes pblicos". En tal sentido, quedan
el desarrollo normativo no existe o es incipiente. excluidas de su mbito las relaciones entre privados.

Sujeto activo En segundo lugar, dentro de los denominados "po-


deres pblicos", se debe optar entre considerar corno
En cuanto al sujeto activo o titular del derecho es sujetos pasivos a todos ellos o slo a algunos. En
toda persona. Sin embargo, se discuten dos alterna- algunos casos, corno el peruano, los textos constitu-
tivas sobre esta materia. La primera de ellas est cionales no hacen distinciones, mientras que en
constituida por la necesidad de optar entre conside- otros, corno el espaol, remiten a una ley de desarro-
rar corno titular del derecho nicamente a las perso- llo la determinacin de los "poderes pblicos" ante
nas calificadas corno ciudadanos o considerar corno los cuales se pueden dirigir las peticiones. Probable-
titular a toda persona. Nuestra opcin es que toda mente existan textos constitucionales que directa-
persona sea titular del Derecho de Peticin, pues mente determinen ante qu "poderes pblicos" se
socialmente se presentan casos significativos en que puede ejercer tal derecho.
personas que an no han adquirido la ciudadana o
tienen suspendida sta formulan peticiones. Si nos remitirnos al origen histrico del Derecho de
Peticin, la gracia pedida por los sbditos poda
La segunda alternativa sobre el terna implica la nece- referirse a cualquier materia de inters individual o
sidad de optar entre considerar corno titulares nica- colectivo, cuya atencin, de producirse sta, impli-
mente a las personas naturales o si adicionalmente a caba que el monarca poda ejercer cualquiera de sus
stas lo sean las personas jurdicas. Sobre el particu- potestades absolutas. En unos casos, los asuntos se
lar est absolutamente extendida en las normativas referan a la emisin de un acto de justicia; en otros,
constitucionales nacionales que el titular nicamente a obras en favor de una comunidad; en otros, a
puede serlo la persona natural. Sin embargo, aten- disposiciones patrimoniales en favor de sbditos
diendo a la profusin de personas jurdicas que determinados; en otros, el dictado de disposiciones
actan y se relacionan con los poderes pblicos y a generales. Es decir, las posibilidades respecto del
que determinadas constituciones reconocen para contenido de la gracia otorgada eran mltiples.
ellas, en lo que fuera aplicable, los derechos constitu-
cionales reconocidos para las personas naturales (re- Surgidos los Estados liberales, el principio de separa-
curdese que el artculo 4 de la Constitucin Poltica cin de poderes tuvo corno uno de sus principales
del Per de 1979 consideraba esto expresamente), efectos la necesidad de una estructura estatal confor-
somos de la opinin de que existen fundamentos mada por "rganos legislativos", "rganos judicia-
suficientes para otorgar a las personas jurdicas la les" y" rganos ejecutivos", asignando a cada uno de
titularidad del Derecho de Peticin. ellos uno de los denominados "poderes". En tal
sentido, las potestades que antes de la existencia de
Es necesario precisar que el sujeto activo de la peti- los referidos Estados estaban concentradas en el
cin, en realidad no es titular de un derecho subjeti- monarca (obviamos los matices que moderaban este
vo ni de un inters directo que sustente su pedido, modelo), con el nuevo modelo de organizacin si-
pues, si lo fuera, no estaramos frente al ejercicio del guen presentes, pero agrupadas racionalmente para
Derecho de Peticin; ya que ste supone la carencia generar un equilibrio en el ejercicio del poder.

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Lo expresado nos lleva a sostener que no encontra- derecho subjetivo o de un inters legtimo respecto
mos razn suficiente para limitar el Derecho de de lo que constituye la finalidad perseguida con la
Peticin a que sea ejercido considerando como peticin, tanto la doctrina como los pronuncia-
sujetos pasivos slo a algunos de los mencionados mientos normativos y jurisprudenciales han evo-
"rganos". No habiendo estado circunscritahistri- lucionado desde respaldar una absoluta actitud
camente la peticin a materias especficas, no se graciosa del sujeto pasivo, pasando por la sola obli-
aade algo especial al contenido del referido derecho gacin de acusar recibo, hasta la consolidacin
si actualmente se lo dirige a cualquiera de los" rga- actual de considerar una obligacin de dicho sujeto,
nos" que ejercen poder; inclinndonos, por tanto, a acusar recibo de la peticin, tramitarla, evaluarla
considerar que el mencionado derecho puede tener materialmente y emitir una respuesta al peticio-
como sujeto pasivo a todo "rgano" que ejerce nante, aun cuando no se conteste favorablemente
poder pblico o, dicho en los trminos latos arriba el mismo.
expresados, deben ser considerados como sujetos
pasivos todos los "poderes pblicos". Por lo tanto, actualmente el contenido mnimo del
Derecho de Peticin est configurado como la facul-
Materias tad de formular peticin, sin perjuicio para el
peticionante por el hecho de efectuarla, con las
En cuanto a las materias sobre las que puede ejercerse obligaciones para el sujeto pasivo de la peticin de
el Derecho de Peticin, la doctrina y las normas son admitir la peticin, acusar recibo de la misma, tra-
prcticamente unnimes en sealar que slo se pue- mitarla directamente - si es competente - o remitirla
de hacer peticiones respecto de asuntos que son de al rgano competente, examinar materialmente la
competencia de los organismos u rganos a los cua- peticin, pronunciarse motivadamente dentro de
les se dirige la peticin. En tal sentido, quedan des- un plazo razonable sobre la peticin y comunicar al
cartadas las peticiones sobre asuntos civiles respecto peticionante el pronunciamiento.
de los cuales el poder pblico no tiene competencia.
Cabe precisar que el contenido mnimo del Derecho
Sobre este punto, es necesario sealar que la compe-
de Peticin identifica un lmite al destinatario de la
tencia es un trmino genrico que se refiere a la
peticin que no puede trasponer, pues ello afectara
cuota de poder que le ha sido asignada a cada
al derecho, con lo cual quedara expedita la posibi-
organismo, rgano o persona-rgano, estatal o no
lidad de que el peticionante utilice los medios de
estatal, que conforme a la Constitucin Poltica pue-
proteccin correspondientes. Y tal contenido tam-
de ejercerla. A su vez, la competencia se configura,
bin constituye un lmite al legislador, pues en caso
en cada caso, segn criterios como son los de mate-
de desarrollo legislativo para regularlo, tiene que
ria, territorio, tiempo, grado y cuanta. Finalmente,
haber coherencia entre la nocin de tal derecho con
la competencia se especifica en las atribuciones,
lo recogido normativamente; ya que de no ser as, la
entendiendo que es atribucin cada una de las accio-
ley sera inconstitucional. En ambos casos lo que
nes especficas que se pueden hacer al ejercer su
pretende es la posibilidad real del ejercicio efectivo
competencia. Y, cabe precisar que, segn sea la
del derecho; vale decir, que por acto del destinatario
funcin del poder ejercida (legislativa, administra-
del derecho ejercido o por decisin legislativa insu-
tiva, jurisdiccional o especiales), cada uno de los
ficiente, el Derecho de Peticin no debe terminar
componentes de la competencia sealados tendrn
siendo ilusorio.
manifestaciones tpicas o atpicas.

Ante el ejercicio del Derecho de Peticin, la determi- 1.3. Naturaleza Jurdica del Derecho.
nacin de si el sujeto pasivo de la peticin es compe- Posibilidades de Calificacin.
tente, implicar la necesidad de evaluar el orden
normativo hasta llegar a un resultado; pudiendo Enla doctrina se discute sobre la naturaleza jurdica
ocurrir que se llegue a la conclusin de que el sujeto del Derecho de Peticin. Las diferencias se deben, al
pasivo de la peticin efectivamente es competente, parecer, a factores como la poca (por ejemplo, el
que lo es parcialmente o que no es competente. Para punto de partida es diferente en tiempo de la Mo-
este ltimo caso, es muy extendido el criterio de que narqua que en el tiempo de los Estados Democr-
la peticin deba ser derivada al rgano competente y ticos), la doctrina (la misma que, a su vez, se susten-
utilizar slo en caso extremo la no admisin. ta en fuentes reales del Derecho, como son la ideo-
loga imperante, los fenmenos polticos y el estado
Actitud del sujeto pasivo de la peticin de la Ciencia) y la regulacin normativa positiva
(que, en tanto tal, implica que el legislador nacional
Considerando que el Derecho de Peticin slo pue- de cada pas ha optado por alguna corriente de
de ser ejercido cuando la persona no es titular de un pensamiento) .

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No obstante, en trminos generales se pueden dis- tado natural del mencionado pacto, que la peticin
tinguir corrientes de opinin sobre el tema. As, el deba adquirir la naturaleza de derecho subjetivo.
primer aspecto en discusin es determinar si esta-
mos propiamente ante un derecho o no. Al respecto, Tambin se discute si se trata de un derecho natural
consideramos que ambas posiciones corresponden o de un derecho poltico. Otros planteamientos lle-
a la diferente ubicacin temporal de la peticin de van a discutir si se trata de una garanta de los dems
que parten. derechos y libertades pblicas o es una expresin o
consecuencia de la libertad de expresin.
En efecto, si ubicamos a la peticin en el perodo
histrico en que se origin - identificado con los Consideramos que estamos frente a un derecho de
regmenes que podemos calificar genricamente naturaleza sui genesis y de amplio espectro, pues
como monrquicos - la peticin efectuada por el formando parte del ncleo de la relacin entre la
sbdito no se sustenta ni en un derecho para formu- autoridad y las personas, su vinculacin con otros
lar la peticin, ni en un derecho subjetivo material derechos de similar naturaleza es, en principio e
que sustente el pedido; siendo por tanto una actitud histricamente considerado el asunto, de gnero a
equiparable a un ruego o invocacin nicamente. especie, salvo aquellos casos (cada vez ms numero-
En cambio, desde los momentos histricos como el sos) en que el Derecho Positivo ha ido incorporn-
establecimiento del Bill ofRights, la peticin se trans- dolos como derechos subjetivos (lo cual marca un
forma en un derecho. lmite relativamente claro de diferenciacin con el
Derecho de Peticin). Es por tal razn que no puede
Durante este perodo, si la autoridad no tiene la ser absorbido por la naturaleza de algn derecho
obligacin de acogerla, contestarla o rechazarla, en como los de participacin ciudadana, libertad de
realidad la peticin muestra una naturaleza de li- expresin o garanta de otros derechos, pues, real-
bertad de la persona; pero, en los casos en que existe mente su naturaleza es comprehensiva o tiene ele-
la obligacin de la autoridad de contestarla o de mentos de otras, lo cual le confiere una naturaleza
acoger la peticin, sta, sin dejar de mostrar elemen- propia y especial.
tos esenciales de libertad de la persona, incorpora a
su naturaleza la caracterstica de derecho. Debe tenerse en cuenta que el Derecho de Peticin
est en la base del surgimiento de otros derechos
Como hecho subsiguiente, la historia registra que al como el de libertad de expresin, de asociacin, de
nacer los Estados Democrticos, inicialmente el informacin, entre otros vinculados a la relacin
Derecho de Peticin fue considerado excluyente del entre la persona y la autoridad pblica; lo cual nos
rol asignado a las Cmaras Legislativas. Sin embar- permite sostener que, en proyeccin al futuro, el
go, en tiempo relativamente breve fue incorporado Derecho de Peticin muy probablemente siga cons-
como derecho de todas las personas (sean o no tituyendo la base del surgimiento de otros derechos;
ciudadanos propiamente), pues constitua un me- lo cual, lejos de configurarlo como derecho mera-
canismo de legitimidad del sistema poltico. mente residual y debilitado - como sostiene un
sector de la doctrina - nos lleva a considerarlo como
En este punto, nos interesa expresar un criterio con un derecho de mltiples manifestaciones y que
el propsito de aportar un elemento que, en nuestra incoa el ejercicio de todas las funciones del poder,
opinin, refuerza la posicin de que estamos pro- indistintamente; algo as como un elemento inte-
piamente frente a un derecho. Nos referimos a que, grante del telas del ordenamiento jurdico, lo sufi-
si asumimos una interpretacin iusnaturalista del cientemente fuerte y bsico como para impulsar
origen de los Estados Democrticos, el pacto que contenidos nuevos a la relacin entre las personas y
sublima el origen del Estado implica la renuncia de la autoridad, as como para apoyar o complementar
cada persona a una cuota importante de su libertad el ejercicio de otros derechos de las personas en sus
y, por tanto, el consecuente otorgamiento de poder relaciones con la autoridad.
a la entelequia denominada Estado. Pero tal renun-
cia se justifica por la necesidad y utilidad de la 11. EL DERECHO DE PETICIN EN EL PER
existencia del Estado - si ste no fuese necesario ni
til, no tendra sentido el pacto -. Por lo tanto, como 2.1. Artculos Constitucionales.
correlato racional a dicha renuncia, para cada perso-
na surge el derecho de que existan los medios id- En el presente trabajo vamos a referimos al Derecho
neos para procurar que el Estado cumpla su finali- de Peticin en la actual Constitucin Poltica, la
dad esencial, siendo la peticin uno de tales medios misma que entr en vigencia en 1993. Sin embargo,
- en realidad un medio muy lato en su manifesta- para efectos de comprender con mayor detalle su
cin - y, en consecuencia, va de suyo y como resul- contenido sobre la materia, haremos una referencia

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a las dos Constituciones anteriores, es decir la de nico fundamento que explicara tal prohibicin
1933 y la de 1979. constitucional es considerar que su ejercicio podra
afectar los fundamentos de la estructura jerarquizada
Constitucin de 1933 y disciplinada de los organismos militares, que en la
poca de aprobacin de la Constitucin Poltica de
En el Ttulo 11, Garantas Constitucionales, Captulo 1933 mostraba caractersticas muy marcadas. Este
11, Garantas Individuales, la Constitucin Poltica argumento, sin embargo, nos parece absolutamente
de 1933 estableci en el artculo 60 que "El derecho relativo, pues, por un lado, la peticin bien condu-
de peticin puede ejercerse individual o colectiva- cida tiene altas probabilidades de enriquecer la
mente. No puede ejercerlo la Fuerza Armada". comunicacin, tanto al interior de las Fuerzas Ar-
madas, como en la relacin de los militares (y poli-
La consagracin constitucional del Derecho de Peti- cas) considerados como conjunto de individuos,
cin lo preserv como un derecho subjetivo cuya con las autoridades. Por otro, que desde los orgenes
vigencia y ejercicio estaban protegidos por la norma de las Fuerzas Armadas al interior suyo existen
mxima, de modo que su violacin implicara, a su reglados mecanismos para canalizar peticiones in-
vez, una transgresin constitucional. dividuales, e incluso colectivas, efectuadas por los
militares (y policas) a sus superiores.
Cabe comentar que la ubicacin del artculo citado
dentro de un ttulo y captulo sobre Garantas Cons- Se descarta, por ser jurdicamente imposible, que el
titucionales y, especficamente Garantas Individua- Derecho de Peticin sea ejercido por las fuerzas
les, se debi a que al elaborarse la Constitucin de armadas consideradas como organismos, pues im-
1933 no se hizo una separacin entre lo que en plicara peticiones ejercidas por organismos estata-
realidad constituyen Derechos de la Persona y los les ante autoridades pblicas, lo cual no acepta la
medios para la proteccin de tales derechos - tal doctrina como posibilidad en la naturaleza y con-
como s se hizo en la Constitucin de 1979 y, actual- cepto del Derecho de Peticin.
mente, en la Constitucin de 1993 -. Sin embargo del
texto mismo de artculo se percibe claramente que lo Constitucin de 1979
que se consagr fue un derecho subjetivo denomi-
nado Derecho de Peticin. La Constitucin Poltica de 1979, siguiendo una
marcada tendencia mundial, declara en su Prem-
Como puede notarse del texto del artculo mencio- bulo la creencia de los representantes a la Asamblea
nado, la Constitucin Poltica de 1933 no se refiere al Constituyente "en la primaca de la persona huma-
contenido minimo del Derecho de Peticin, ni dis- na y en que todos los hombres, iguales en dignidad,
pone la emisin de una ley de desarrollo sobre la tienen derechos de validez universal, anteriores y
materia; lo cual llevaba a apoyarse en la doctrina superiores al Estado"; destinando el Ttulo 1 a con-
para la determinacin de su contenido. sagrar los Derechos y Deberes Fundamentales de la
Persona y, en cuyo Captulo 1, De la Persona, con-
Conforme lo sealaba la referida disposicin, el templ expresamente el Derecho de Peticin,
Derecho de Peticin poda ejercerse individual o especficamente en el artculo 2, inciso 18, cuyo texto
colectivamente, lo cual cubra las posibilidades de es el siguiente:
que sea ejercido por una persona interesada en obte-
ner un pronunciamiento de la autoridad pblica en "Artculo 2. - Toda persona tiene derecho: (... )
beneficio individual o por un grupo determinado de 18.- A formular peticiones, individual o colectiva-
personas con la finalidad de obtener un pronuncia- mente, por escrito, ante la autoridad competente, la
miento de la autoridad pblica en beneficio de todos que est obligada a dar al interesado una respuesta
sus integrantes. Debe entenderse, a nuestro criterio tambin escrita dentro del plazo legal. Transcurrido
que el artculo era permeable a comprender otras ste, el interesado puede proceder como si la peti-
posibilidades consideradas en la doctrina como las cin hubiere sido denegada. Las Fuerzas Armadas
peticiones formuladas por una persona pero que, y las Fuerzas Policiales no pueden ejercer el derecho
por el contenido de la peticin, el pronunciamiento de peticin".
de la autoridad podra favorecer a una colectividad,
as como que tal Derecho de Peticin poda ser Comparando el texto citado con el de la Constitu-
ejercido tambin por las personas jurdicas. cin Poltica de 1933, es fcil percibir un gran ade-
lanto en la manera de consagrar el Derecho de
Por otro lado, cabe resaltar la prohibicin estable- Peticin. En efecto, la Constitucin de 1979 incorpo-
cida en el sentido de que el Derecho de Peticin no ra elementos del contenido mnimo del derecho, as
poda ser ejercido por las Fuerzas Armadas. El como elementos complementarios para su ejercicio.

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As, adicionalmente a mantener la consagraclOn nuestro comentario contrario sobre esta prohibicin
constitucional de que las peticiones pueden ser efectuado al referimos a la Constitucin de 1933.
formuladas individual o colectivamente, establece
la formalidad pertinente, disponiendo que debe ser Constitucin de 1993
por escrito. Sobre esto ltimo, consideramos que el
requisito de la forma escrita es restrictivo, por cuan- La Constitucin de 1993 mantiene el esquema de la
to en la realidad pueden presentarse circunstancias Constitucin de 1979, en cuanto a otorgar un lugar
en que las peticiones se deban efectuar utilizando central a la Persona; considerando por ello como
formalidades diferentes a la escrita, sin que por ello Ttulo 1el De la Persona y la Sociedad, cuyo Captulo
se diluyan la certeza de su produccin o contenido, 1 se refiere a los Derechos Fundamentales de la
ni la identificacin de quien ejerce el derecho, que Persona, dentro de los cuales, el artculo 2, inciso 20,
son, a nuestro criterio, las razones fundamentales se refiere expresamente al Derecho de Peticin,
por las que se estableci como exigencia la formali- sealando lo siguiente:
dad escrita.
"Artculo 2.- Toda persona tiene derecho: (... )
Asimismo, el artculo citado identifica al destinata- 20. A formular peticiones individual o colectiva-
rio o sujeto pasivo del ejercicio del Derecho de mente, por escrito ante la autoridad competente, la
Peticin, sealando que es "la autoridad competen- que est obligada a dar al interesado una respuesta
te", siendo ello concordante con un elemento esen- tambin por escrito dentro del plazo legal, bajo
cial del mencionado derecho, como es que est responsabilidad.
referido nicamente a la relacin de la persona con
la autoridad, quedando excluido del concepto de Los miembros de las Fuerzas Armadas y de la
Derecho de Peticin los pedidos dirigidos por las Polica Nacional slo pueden ejercer individual-
personas a particulares. mente el derecho de peticin".

Es de resaltar que el citado artculo constitucional Relacionando lo dispuesto por el artculo citado y
desarrolla el contenido del Derecho de Peticin, sus dos precedentes constitucionales, notamos que
estableciendo que la autoridad "est obligada a dar mantiene elementos esenciales del texto establecido
al interesado una respuesta tambin escrita dentro por la Constitucin de 1979, pero presenta, a su vez,
del plazo legal", agregando, como una proteccin al algunas variaciones importantes.
interesado, que transcurrido el plazo legal para la
emisin de la respuesta, sin que sta se haya produ- En efecto, preserva que el Derecho de Peticin pue-
cido, "el interesado puede proceder como si la peti- da ser ejercido individual o colectivamente; debien-
cinhubiere sido denegada". En tal sentido, confor- do ser formulado por escrito y dirigido a la autori-
me a la norma citada, el derecho slo era reconocible dad competente. Respecto de estos puntos, a nues-
y, por tanto, se poda considerar respetado, si una tros comentarios expresados al referimos a los art-
vez ejercido, la autoridad se comportaba dando culos pertinentes de las Constituciones Polticas de
respuesta al interesado dentro de un plazo. Ello, a 1933 y 1979, cabe agregar que, en atencin a la
nuestro criterio, si bien no est expresamente sea- experiencia nacional y extranjera del ejercicio de tal
lado, supona la evaluacin material correspondiente derecho, pudo precisarse de mejor manera el alcan-
de la peticin recibida y su conduccin por los ce de la peticin cuando se ejerce individual o colec-
cauces pertinentes. tivamente, de modo que no parezca que en el primer
caso nicamente debe estar referido a intereses ex-
La expresin de la denegatoria ficta contenida en el clusivamente individuales de quien pide y que, en
artculo mencionado configura una proteccin al el segundo, slo se refiere a intereses de la colectivi-
interesado, quien poda optar por considerar dene- dad que ejerce el derecho, sino que cubre otras
gada su peticin o - lo cual se deduce del texto - posibilidades, como la peticin formulada por una
esperar el pronunciamiento correspondiente. sola persona, pero cuya respuesta puede implicar
beneficio para una colectividad.
De modo similar a lo sealado por la Constitucin
de 1933, la Constitucin de 1979 niega el Derecho de Asimismo, consideramos que, teniendo en cuenta la
Peticin a las Fuerzas Armadas y a las Fuerzas normativa legislativa y reglamentaria preconstitu-
Policiales, con la diferencia de que en el texto de la cional sobre simplificacin administrativa emitida
segunda de las Constituciones sealadas, se hace durante el quinquenio previo a la aprobacin de la
referencia expresa a las Fuerzas Policiales, lo cual en Constitucin de 1993, el Constituyente pudo esta-
la primera, si bien no se hizo, se dio por supuesta en blecer que las peticiones no slo puedan efectuarse
la expresin "Fuerza Armada". Nos remitimos a por escrito, sino tambin bajo otra modalidad perti-

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nente, siempre que permita tener certeza acerca de situacin inequitativa preexistente en la que los mi-
su produccin o contenido, as como la identifica- litares y policas, individualmente considerados, no
cin de quien ejerce el derecho. tenan iguales derechos que las personas en general.

En cuanto al contenido mnimo del Derecho de Al respecto, consideramos que, si bien es razonable
Peticin, la Constitucin de 1993 mantiene los ele- que, en general, se establezcan determinadas res-
mentos esenciales del mismo, estableciendo que la tricciones en razn de las caractersticas especiales
autoridad "est obligada a dar al interesado una de las actividades de determinados tipos de funcio-
respuesta tambin por escrito dentro del plazo narios y servidores pblicos, ello no debe afectar el
legal", con lo cual se considera respetado el derecho contenido mnimo de los Derechos de la Persona. En
si, una vez ejercido, la autoridad se comporta dando tal sentido, la disposicin constitucional comentada
respuesta al interesado dentro de un plazo. Ello, constituye un acierto en el aspecto que permite el
como sealamos anteriormente, supone la evalua- ejercicio individual del Derecho de Peticin a mili-
cin material correspondiente de la peticin recibi- tares y policas.
da y su conduccin por los cauces pertinentes.
No obstante el avance sealado, la Constitucin de
Son de resaltar, respecto de la obligacin de res- 1993 mantiene la prohibicin para el ejercicio colec-
puesta, dos diferencias entre la Constitucin de tivo del Derecho de Peticin por parte de militares
1993 y la de 1979. En primer trmino, que la Consti- y policas. Percibimos que la razn fundamental de
tucin de 1993 incorpora expresamente la genera- esta decisin es que, siendo ellos quienes tienen casi
cin de responsabilidad para la autoridad que no por excelencia las armas, esta circunstancia implica-
conteste dentro del plazo legal, lo cual confiere ra un factor de presin potencial o ;(ecfiva para las
certeza acerca del efecto de la inaccin de la autori- autoridades que tienen que decidir si se atiende o no
dad que recibe la peticin. En segundo trmino, que la peticin.
la Constitucin de 1993 suprime la referencia a la
figura del silencio negativo como posible de ser Como ejemplos aislados, aunque indicativos de
invocado por el peticionante en el supuesto que la ello, pueden citarse los casos de las peticiones efec-
autoridad no se pronuncie dentro del plazo legal; no tuadas por la Polica en la dcada del 70 y a fines de
estableciendo el texto constitucional ni silencio po- la dcada del 80 sobre incremento de remuneracio-
sitivo ni silencio negativo. nes y mejora de las condiciones de trabajo. En el
primer caso, aunque se produjo en un perodo de
La razn que explicara ello es que a la fecha de gobierno defacto, un sector de la polica, a efectos de
aprobacin de la Constitucin, el rgimen normati- presionar se acuartel, desencadenndose un acto
vo administrativo general haba ya incorporado - de intervencin violenta del Ejrcito para debelar lo
va normas legales y reglamentarias - un esquema que se consider un motn. Tras ello, la instancia
de aplicacin de silencio positivo o negativo, segn mxima del Gobierno decidi homologar las remu-
sea la naturaleza, contenido y finalidad de los pedi- neraciones de los policas con las de los miembros
dos. Consideramos que el constituyente pretendi del Ejrcito, Marina y Aviacin, con lo que la peti-
ser prudente sobre la materia, abstenindose de cin fue finalmente atendida.
establecer el tipo de silencio aplicable. Sin embargo,
somos de la opinin que la pretendida prudencia se En el segundo caso, como medio de presin, un
debi en buena medida a que no se dispona de los sector de la polica efectu una marcha hacia el
criterios su ficientes para distinguir entre el Derecho Congreso, producindose un conato de enfrenta-
de Peticin - el mismo que no implica el ejercicio de miento con el Ejrcito (ste efectu tiros al aire en
derechos subjetivos - y los derechos subjetivos pro- seal de advertencia); ocurriendo, adems, el acto
piamente tales, respecto de los cuales es pertinente de que, mientras el Presidente de la Repblica era
que la normativa infraconstitucional deba estable- conducido a Palacio de Gobierno, al estar cerca de
cer un esquema de aplicacin combinada de silencio un cuartel de la polica asignado para la proteccin
positivo y negativo, segn los casos. presidencial, un polica perteneciente a dicho cuer-
po efectu un tiro al aire como muestra de presin
La otra diferencia de la Constitucin de 1993, en este respecto de la peticin policial. Ello llev a una
caso, respecto de las Constituciones de 1979 y de situacin crtica que termin en la disolucin inme-
1933, es que aqulla abre la posibilidad de que los diata de dicho cuartel por orden presidencial. En
miembros de las Fuerzas Armadas y de la Polica este segundo caso la peticin ho fue atendida.
Nacional ejerzan individualmente Derecho de Peti-
cin. Esto implica un avance importante en la regu- Es probable que los hechos sealados, as como la
lacin de este derecho, pues corrige en parte la representacin mental de lo que podra ocurrir si la

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presin la ejerciera una fuerza potencialmente su- la Polica Nacional slo pueden ejercerlo indivi-
perior a la policial (especficamente, el Ejrcito), han dualmente.
sido los que llevaron al constituyente de 1979 y de b) Obligacin de la autoridad competente de dar al
1993 a inclinarse por la prohibicin de que las Fuer- interesado una respuesta, dentro del plazo legal,
zas Armadas y la Polica Nacional puedan efectuar bajo responsabilidad.
peticiones colectivas.
En calidad de requisito formal para el ejercicio del
En nuestra opinin, si bien debemos tender a que la Derecho de Peticin, se exige que la peticin se
Constitucin consagre el Derecho de Peticin colec- formule por escrito. Y como requisito formal de la
tiva de las Fuerzas Armadas y de la Polica Nacio- respuesta de la autoridad, sta debe efectuarla tam-
nal, debidamente revestida de las condiciones para bin por escrito.
su ejercicio pacfico, la determinacin de la oportu-
nidad para que la mencionada consagracin sea Considerando que, en general, un derecho est vi-
posible tendr que tomar muy en cuenta la gente cuando realmente puede ser ejercido y cum-
idiosincracia nacional, especialmente la referida al plir su finalidad, el Derecho de Peticin no escapa a
racional uso de la fuerza por parte de los miembros esta mxima. Por ello, slo se puede considerar que
de los institutos armados. en el Per est siendo respetado este derecho si se
manifiestan todos los elementos que constituyen el
2.2. Contenido del Derecho de Peticin en el ncleo del mismo, antes sealados, sin perjuicio del
Per. cumplimiento ineludible de los requisitos formales
establecidos constitucionalmente.
La incorporacin del Derecho de Peticin en los
textos constitucionales peruanos pone de manifies- En tal sentido, una vez ejercido el derecho conforme
to la relevancia que tiene dentro de nuestro ordena- a la Constitucin, la autoridad tiene la obligacin de
miento jurdico. La ubicacin especfica del mencio- efectuar todos aquellos actos que sean necesarios
nado derecho en los textos constitucionales ha se- para la evaluacin material del contenido de la
guido, tambin, la evolucin doctrinaria registrada peticin recibida y la expresin del pronunciamien-
en el Per acerca de los Derechos de la Persona. to correspondiente, el mismo que debe comunicarse
al interesado. Tales actos, a nuestro criterio, inclu-
Es as, por ejemplo que, mientras en la Constitucin yen el acuse de recibo de la peticin, la tramitacin
de 1933, estaba considerado dentro del Captulo de y evaluacin material conforme a la naturaleza del
Garantas Individuales (Captulo 11) del Ttulo so- pedido, el pronunciamiento y la comunicacin de
bre Garantas Constitucionales (Ttulo 11), tras las sta al interesado. El incumplimiento de tales ele-
precisiones doctrinarias sucedidas en las cinco d- mentos implica, por tanto, una afectacin almencio-
cadas siguientes, la Constitucin de 1979 ubica al nado derecho, 10 cual genera la posibilidad de su
referido derecho en el Captulo De la Persona (Cap- proteccin mediante accin constitucional.
tulo 1), del Ttulo de los Derechos y Deberes Funda-
mentales de la Persona (Ttulo 1). Pero en ambos En cuanto a la proteccin del Derecho de Peticin, si
casos es prcticamente indudable que el Derecho de bien la Constitucin Poltica no establece expresa-
Peticin est considerado como un derecho funda- mente la accin constitucional correspondiente,
mental de la Persona. Este criterio es continuado por entendemos que, habindose establecido finalidad
la Constitucin de 1993 que ubica al Derecho de especfica para las acciones de Hbeas Corpus (garan-
Peticin dentro del Captulo sobre Derechos Funda- ta ante hecho u omisin, por parte de cualquier
mentales de la Persona (Captulo 1), del Ttulo De la autoridad, funcionario o persona, que vulnera o
Persona y la Sociedad (Ttulo 1). amenaza la libertad individual o los derechos cons-
titucionales conexos), Hbeas Data (garanta ante
Por tanto, el Derecho de Peticin en el Per actualmen- hecho u omisin, por parte de cualquier autoridad,
te es un derecho fundamental de la Persona consagra- funcionario o persona, que vulnera o amenaza los
do constitucionalmente. En tal sentido, es susceptible derechos a que se refieren los incisos 5 Y 6 del
de ser protegido mediante accin constitucional. artculo 2 de la Constitucin) y De Cumplimiento
(garanta contra cualquier autoridad o funcionario
El contenido mnimo o ncleo del Derecho de Peti- renuente a acatar una norma legal o un acto admi-
cin en el Per, implica lo siguiente: nistrativo), la va de proteccin por excelencia es la
Accin de Amparo (la misma que, de conformidad
a) Ejercicio individual o colectivo del derecho. Como con artculo 200, inciso 2 de la Constitucin Poltica
lmite de este elemento del ncleo del derecho de vigente, procede contra el hecho u omisin, por
peticin, los miembros de las Fuerzas Armadas y de parte de cualquier autoridad, funcionario o perso-

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na, que vulnera o amenaza los dems derechos de Peticin propiamente, ni la naturaleza de ellos
reconocidos por la Constitucin. puede absorber la naturaleza de ste.

La Ley de Hbeas Corpus y Amparo, Ley 23506, en su Por otro lado, de la vinculacin sistemtica del
artculo 24, inciso 13, establece que la Accin de Derecho de Peticin con otros derechos constitucio-
Amparo procede en la defensa del Derecho de nales establecidos a lo largo de todo el texto consti-
Peticin ante la autoridad competente. Si bien esta tucional, se pueden identificar claramente diversos
disposicin legislativa concuerda con el criterio se- derechos que, por no existir legislacin especial que
alado en el prrafo anterior, cabe precisar que la viabilice su ejercicio o, de modo complementario a
Ley 23506 fue emitida dentro de la vigencia de la las vas establecidas, cuando stas existen, cabe
Constitucin de 1979, la misma que no estableci el ejercer respecto de ellos Derecho de Peticin para
Hbeas Data ni la Accin de Cumplimiento como conseguir una respuesta de las autoridades. A con-
medios de garanta de derechos constitucionales, tinuacin presentamos una relacin de tales dere-
ambos referidos a derechos anteriormente suscepti- chos, la misma que refleja situaciones claras de lo
bles de ser protegidos va Accin de Amparo. sealado, pero con naturaleza slo ilustrativa, pues,
una interpretacin ms detallada del texto constitu-
Consideramos, al respecto, que el desarrollo cional nos permite prever que la relacin aumenta-
jurisprudencial y la doctrina irn determinando si el ra ostensiblemente.
Derecho de Peticin, que por s mismo implica la
posibilidad de manifestarse en prcticamente todas Sin considerar los derechos consagrados
las funciones del Poder, nicamente puede ser pro- especficamente en el artculo 2, respecto de los
tegido va Accin de Amparo o si tambin es posible cuales despus haremos una precisin, hemos iden-
protejerlo por otro tipo de accin constitucional. tificado los siguientes artculos de la Constitucin
Esto no deja de ser una posibilidad, especialmente Poltica de 1993, cuyo contenido total o parcial,
en lo referido a las acciones de Hbeas Data y De comprende derechos para cuyo ejercicio es necesa-
Cumplimiento, respecto de las cuales, eventual- rio o posible ejercer el derecho de peticin:
mente, puede producirse una ampliacin de su
mbito de accin, tal como sucedi con el Hbeas 1.- En el Ttulo I, De la Persona y la Sociedad:
Corpus respecto de derechos que hoy tienen como 1.1 En el Captulo I, Derechos Fundamentales
va la Accin de Amparo. de la Persona: artculo 3 (como se seal, no se
considera en esta relacin al artculo 2).
2.3. Naturaleza Constitucional del Derecho de 1.2 En el Captulo U. De los Derechos Sociales
Peticin en el Per. Interpretacin. y Econmicos: artculos 4, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 13, 14,
15,16,19,23,24,27,28 Y 29.
Para determinar la naturaleza del Derecho de Peticin 1.3 En el Captulo IV, De la Funcin Pblica:
en el Per, el mtodo que nos parece ms apropiado es artculos 39, 40 Y 41.
el de relacionarlo con los dems derechos consagrados
en la Constitucin Poltica, visin sistemtica sta que 2.- En el Ttulo U, Del Estado y la Nacin:
nos permitir captar su esencia jurdica. 2.1 En el Captulo 1, Del Estado, la Nacin y el
Territorio: artculos 44, 45, 50 Y 51.
De la lectura del artculo 2 de la Constitucin Polti-
ca notamos que en l se han consagrado como 3.- En el Ttulo III, Del Rgimen Econmico:
Derechos de la Persona varios derechos que histri- 3.1 En el Captulo 1, Principios Generales:
camente han surgido como consecuencia del ejerci- artculos 58, 59, 60, 61, 63 Y 65.
cio del Derecho de Peticin. Tales son los casos de 3.2 En el Captulo U, Del Ambiente y los Re-
los derechos de libertad de informacin, opinin, cursos Naturales: artculos 67, 68 Y 69.
expresin y difusin del pensamiento (inciso 4); 3.3 En el Captulo III, De la Propiedad: artcu-
acceso a la informacin ante las entidades pblicas lo 70.
(inciso 5); de reunin (inciso 12); de asociacin (in- 3.4 En el Captulo IV, Del Rgimen Tributario
ciso 13); de participacin ciudadana (inciso 17, aun- y Presupuestal: artculos 74, 77, 79 Y 82.
que este derecho tiene elementos importantes de 3.5 En el Captulo VI, Del Rgimen Agrario y
evolucin propia), entre los expresamente conside- De las Comunidades Campesinas y Nativas:
rados. En tal sentido, al haber adquirido configura- artculo 88.
cin propia (que, a su vez implican para su protec-
cin la posibilidad de recurrir a vas constituciona- 4.- En el Ttulo IV, De la Estructura del Estado:
les especficas), al determinar la naturaleza de tales 4.1 En el Captulo 1, sobre el Poder Legislati-
derechos no pueden ser absorbidos por el Derecho vo: artculos 96, 97, 99 Y 102.

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4.2 En el Captulo IV, sobre el Poder Ejecuti- De lo sealado arribamos a la conclusin que la
vo: artculo 118, especialmente los incisos 1, 3, naturaleza del Derecho de Peticin en el Per tam-
4,8,9,10,14,15,19,20,21,23 Y 24. bin es sui genesis y de amplio espectro pues, for-
4.3 En el Captulo V, Del Consejo de Minis- mando parte del ncleo de la relacin entre la auto-
tros: artculos 119 y 125 (especialmente los ridad y las personas, no puede ser absorbido por la
incisos 1, 2 Y 3). naturaleza de algn derecho como los de participa-
4.4 En el Captulo VII, sobre Rgimen de Ex- cin ciudadana, libertad de expresin o como si
cepcin: Artculo 137. fuera nicamente un medio de garanta de otros
4.5 En el Captulo VIII, sobre el Poder Judi- derechos. Realmente su naturaleza es comprehensi-
cial: artculos 138, 139 (especialmente los incisos va o tiene elementos de otras, lo cual le confiere una
2,5,7,13,14,17, 21y 22),146 (especialmente el naturaleza propia y especial.
inciso 4) y 149.
4.6 En el Captulo IX, Del Consejo Nacional Asimismo, al Derecho de Peticin en el Per no
de la Magistratura: artculos 152 y 154 (espe- podemos considerarlo como derecho meramente
cialmente el inciso 3). residual y debilitado, sino como un derecho de
4.7 En el Captulo X, Del Ministerio Pblico: mltiples manifestaciones y que incoa el ejercicio de
artculo 159 (especialmente los incisos 3, 5 Y7). todas las funciones del poder, indistintamente. Es
4.8 En el Captulo XI, De la Defensora del decir, es un elemento del ordenamiento jurdico, lo
Pueblo: artculo 162. suficientemente fuerte y bsico como para impulsar
4.9 En el Captulo XII, De la Seguridad y De la contenidos nuevos a la relacin entre las personas y
Defensa Nacional: artculos 163, 165, 166, 171 Y la autoridad, as como para apoyar o complementar
173. el ejercicio de otros derechos de las personas en sus
4.10 En el Captulo XIII, Del Sistema Electoral: relaciones con la autoridad.
artculos 178 (especialmente los incisos 1 y 3),
181, 182, 184 Y 185. 111. EL DERECHO DE PETICIN Y LA
4.11 En el Captulo XIV, De la Descentraliza- ADMINISTRACIN PBLICA EN EL PER
cin, las Regiones y las Municipalidades: art-
culos 189, 190, 191, 192, 194, 195 Y 197. Visto el Derecho de Peticin en su acepcin
doctrinaria general y en su manifestacin dentro del
5.- En el Ttulo V, De las Garantas Constitucionales: ordenamiento positivo constitucional del Per -
5.1 Artculo 203. todo lo cual nos mostr que el referido derecho
puede ejercerse en el mbito de cualquiera de las
6.- En el Ttulo VI, De la Reforma de la Constitucin: funciones del Poder: legislativa, administrativa, ju-
6.1 Artculo 206 (especialmente el tercer p- risdiccionalo especiales -, nos interesa desarrollar
rrafo). algunos conceptos, as como comentar la normativa
legal general vigente sobre el Derecho de Peticin
7.- En la Disposiciones Finales y Transitorias: en el mbito administrativo.
7.1 Disposiciones Segunda, Octava y Undcima.
3.1. Opcin Sobre el Concepto de Administracin
Adicionalmente, al analizar el artculo 2 de la Cons- Pblica.
titucin, se evidencia la gran proximidad concep-
tual que existe entre el Derecho de Peticin y varios El punto de partida para tratar el tema sealado lo
de los derechos sealados en dicho artculo, entre constituye la necesaria opcin sobre el concepto de
los cuales cabe mencionar los establecidos en los Administracin Pblica. Consideramos, siguiendo a
incisos 3,4, 5, 8,13,17,19 Y22. El Derecho de Peticin Roberto Dromi, que sta es el conjunto de organismos,
tambin est ubicado dentro del mencionado art- rganos y personas-rgano, estatales o no estatales,
culo (inciso 18), compartiendo con los otros la cali- que ejercen la Funcin Administrativa del Poder.
dad de Derecho Fundamental de la Persona.
A su vez, la Funcin Administrativa, es una de las
Igualmente existe proximidad conceptual entre el funciones del Poder (siendo las otras, la Legislativa,
Derecho de Peticin y los derechos contemplados la Jurisdiccional y otras que podemos denominar
en el Captulo I1I, De los Derechos Polticos y De los Especiales) que tiene por objeto concretar los fines
Deberes, perteneciente al Ttulo 1, De la Persona y la de aqul.
Sociedad; as como con los sealados en el Captulo
III, De la Formacin y Promulgacin de las Leyes, La Funcin Administrativa es ejercida por la Admi-
perteneciente al Ttulo IV, De la Estructura del nistracin Pblica, para lo cual sta utiliza las for-
Estado. mas jurdicas administrativas, siendo las ms usua-

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les el Reglamento, el Acto Administrativo, el Simple 3.3. El Derecho de Peticin y las Formas Jurdicas
Acto de Administracin, el Contrato de la Adminis- Administrativas.
tracin Pblica y el Hecho Administrativo.
En este punto, nos referiremos a la actuacin que
Cada forma jurdica administrativa implica, a su corresponde efectuar a las autoridades de la Admi-
vez, un itinerario procesal previo que debe ser se- nistracin Pblica cuando reciben una peticin. Para
guido para que la forma jurdica respectiva se mani- el efecto, consideramos necesario fijar, en primer
fieste vlidamente; estando regulados tales itinera- trmino, el alcance de lo dispuesto por la Ley de
rios procesales, en unos casos de manera detallada Normas Generales de Procedimientos Administra-
(tales como los casos de procedimientos administra- tivos respecto del Derecho de Peticin, para luego
tivos para la emisin de actos administrativos, pro- abordar la relacin de este derecho con cada una de
cedimientos de simples actos de administracin, las formas jurdicas administrativas ms usuales.
procesos contractuales administrativos y determi-
nados hechos administrativos), mientras que en La Ley de Normas Generales de Procedimientos
otros de manera flexible (es notorio el caso de los Administrativos
itinerarios para la emisin de reglamentos).
La Ley de Normas Generales de Procedimientos
3.2. Implicancias Administrativas de las Administrativos contiene artculos que se refieren
Disposiciones Constitucionales sobre el Derecho expresamente al Derecho de Peticin, siendo los
de Peticin. siguientes:

Considerando la ubicacin del Derecho de Peticin - Artculo 1, el mismo que, al sealar el mbito de
como derecho fundamental de las personas (artcu- aplicacin de la Ley de Normas Generales de Proce-
lo 2, inciso 18 de la Constitucin Poltica), as como dimientos Administrativos, establece que " ... rige la
su relacin con otros derechos constitucionalmente actuacin de orden administrativo de las entidades
consagrados, a todo lo cual nos hemos referido en de la Administracin Pblica, siempre que por leyes
los puntos 2.1, 2.2 Y 2.3 del presente artculo, se especiales no se establezca algo distinto ... ", agre-
puede inferir que el ejercicio del mencionado dere- gando que "en consecuencia, se aplica a: (... ) d) el
cho puede implicar la actuacin de cualquier orga- derecho de peticin consagrado en el numeral 18 del
nismo, rgano o persona-rgano integrante de la artculo 2 de la Constitucin Poltica del Per, regu-
Administracin Pblica y, a su vez, que la autoridad lado por la Primera Disposicin Complementaria
administrativa competente, de ser el caso, deba del Decreto Supremo No. 006-67-SC ... ".
hacer uso de una o ms de las formas jurdicas
administrativas y de los respectivos procedimien- Como puede notarse, este artculo establece la va
tos, al atender la peticin. que se seguir con motivo del ejercicio del Derecho
de Peticin. Es claro que para el caso de peticiones
En este punto cabe hacer una precisin: el inciso 18 formuladas ante la Administracin Pblica, el pro-
del artculo 2 de la Constitucin Poltica obliga a la cedimiento a seguir se regir bsicamente por la Ley
autoridad competente que recibe una peticin a dar de Normas Generales de Procedimientos Adminis-
una respuesta por escrito al interesado. Considera- trativos, por cuanto as lo establece expresamente la
mos que no debe confundirse el contenido del pro- miSllla norma.
nunciamiento de la autoridad con la notificacin al
interesado de lo realizado por aqulla respecto de la No es del todo claro si a las peticiones formuladas
peticin. El contenido del pronunciamiento deber ante los organismos legislativos, jurisdiccionales o
ser expresado mediante la forma jurdica adminis- especiales, para cuya atencin es necesario ejercer
trativa que sea pertinente (reglamento, acto admi- las funciones legislativa, jurisdiccional o especiales,
nistrativo, simple acto de administracin, contrato son de aplicacin las disposiciones de la Ley de
de la Administracin Pblica o hecho administrati- Normas Generales de Procedimientos Administra-
vo), cuando dicho pronunciamiento acoge o decide, tivos. Aparentemente ello surgira de una interpre-
total o parcialmente, a favor del peticionante; sien- tacin literal del artculo citado. Sin embargo, consi-
do la notificacin respectiva una formalidad inelu- deramos que ante las peticiones formuladas ante los
dible para la autoridad, a fin de hacer conocer a organismos mencionados se debe seguir el itinera-
quien formul la peticin sobre el resultado de sta. rio previsto en las normas que rigen la emisin de las
En los casos de pronunciamiento denegatorio o en decisiones legislativas, jurisdiccionales o especiales
los que no se acoja la peticin, el pronunciamiento y slo supletoriamente las de la Ley de Normas
de la autoridad tendr como va de expresin la Generales de Procedimientos Administrativos, en
notificacin misma. lo que fuere aplicable.

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- Artculo 2, el cual establece que "las autoridades - Artculo 59, en virtud del cual "las peticiones
administrativas no podrn dejar de resolver, por debern ser presentadas ante la autoridad adminis-
deficiencia de las leyes las cuestiones que se les trativa competente ... " agregando luego criterios
proponga. En este caso acudirn a las fuentes para la derivacin de la peticin hacia los rganos
supletorias del derecho administrativo." Este art- competentes, en casos especiales; confirmndose
culo, para el caso de peticiones, es de especial rele- otro de los elementos del contenido mnimo del
vancia, por cuanto obliga a su atencin aun cuando Derecho de Peticin que obliga al peticionante a
no exista norma expresa para su tramitacin o sta dirigirse a la autoridad competente.
sea poco clara.
- Artculo 62, que seala los requisitos de los escritos
- Artculo 4, segn el cual "cualquier persona con que se presenten ante la autoridad.
capacidad jurdica puede presentarse ante autori- - Artculo 73, que obliga al sujeto pasivo de la
dad administrativa para obtener la (... ) concesin de peticin a obtener los dictmenes y / o informes que
un derecho ... "; el mismo que, si bien slo est refe- sean necesarios para dar respuesta al peticionante.
rido a personas capaces, desarrolla un componente
del contenido mnimo del derecho de peticin, como - Artculo 85, conforme al cual "la resolucin decidir
es la facultad de las personas de dirigirse a las sobre todas las cuestiones planteadas en el proceso y
autoridades. Cabe sealar que, para efectos del deber ser obligatoriamente motivada ... "; lo que cons-
Derecho de Peticin, debe interpretarse que toda tituye una referencia expresa al contenido de la respues-
persona sea o no capaz puede dirigirse a la autori- ta al peticionante, quien debe recibir pronunciamiento
dad para formular peticiones. sobre todos los aspectos que integran su peticin.

- Artculo 7, en virtud del cual las personas naturales - Artculo 87, el mismo que establece que "transcu-
y jurdicas podrn presentar una peticin aduciendo rridos los treinta (30) das a que se refiere el artculo
el inters de la sociedad; con lo cual se recoge otro de 51 (... ) sin que se hubiera expedido resolucin, el
los elementos del contenido mnimo del Derecho de interesado podr considerar denegada su peti-
Peticin como es la posibilidad de que pueda ser cin ... "; quedando as establecido que ante la falta
ejercido por personas naturales o jurdicas. de respuesta en tiempo oportuno por parte de la
autoridad, el peticionante debe considerar denega-
- Artculo 38, por el cual "los actos administrativos da su peticin. Sobre el particular, consideramos
se producirn por el rgano competente mediante que es la nica interpretacin posible pues, no exis-
los procedimientos que estuvieren establecidos. El tiendo ejercicio de derecho subjetivo al formular
contenido de los actos se ajustar a lo dispuesto en peticiones, sera legalmente imposible considerar la
el ordenamiento jurdico y ser adecuado a los fines aplicacin de silencio positivo.
de aqullos". Este artculo est vinculado a uno de Considerando que el tercer prrafo de la Tercera
los elementos esenciales del Derecho de Peticin, Disposicin Complementaria de la Ley de Normas
como es la obligacin del ente administrativo de Generales de Procedimientos Administrativos sea-
tramitarlo y considerarlo materialmente a fin de la expresamente que ser de aplicacin el artculo 87
emitir pronunciamiento. respecto de las peticiones, es legalmente posible
sostener que el peticionante tiene la facultad de
- Artculo 39, directamente vinculado al artculo 38, interponer recursos de impugnacin, cuando ello
seala que "todas las resoluciones sern motivadas, sea procedente; debiendo tenerse en cuenta que la
con sucinta referencia de hechos y fundamentos de referida Disposicin Complementaria, en su segun-
derecho", quedando confirmado otro de los ele- do prrafo define el concepto de autoridad de la
mentos del Derecho de Peticin como es la respues- Administracin Pblica para efectos del ejercicio del
ta motivada. Derecho de Peticin. Establece que debe entenderse
por tal al titular de la entidad correspondiente al
- Artculo 51, conforme al cual "no podr exceder de asunto materia de la solicitud. Tambin procedera,
treinta (30) das el plazo que transcurra desde que se a nuestro criterio, la interposicin de queja (artculo
inicia un proceso administrativo hasta aquel en que 105) y, en su caso, la Accin de Cumplimiento (art-
se dicte resolucin, salvo en los casos en que la ley culo 200 inciso 6 de la Constitucin Poltica).
establezca trmites cuyo cumplimiento demande
una duracin mayor". Este artculo se refiere a un - Primera Disposicin Complementaria, la misma
elemento esencial del Derecho de Peticin como es que merece un comentario especial. Conforme a
la respuesta oportuna de la autoridad; debiendo ser dicha disposicin" el derecho de peticin, en lo que
concordado con el artculo 69 sobre reglas para dar atae a las entidades a que se refiere el ltimo
al procedimiento mayor rapidez. prrafo del artculo 1 de la presente ley, es el derecho

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201
que tiene toda persona a solicitar un pronuncia- para la evaluacin material de una peticin, deber
miento de la Administracin Pblica sobre asuntos conducirse el trmite conforme a la normativa es-
cuya tramitacin no est especficamente regulada pecial o, en su defecto, por las normas pertinentes
en la presente ley ni en los Textos nicos de Proce- de la Ley de Normas Generales de Procedimientos
dimientosAdministrativos-TUPA", agregando que, Administrativos.
"para el efecto, se entiende por autoridad competen-
te al titular de la entidad correspondiente al asunto 3.3.4. Peticin y Contratos de la Administracin
materia de la solicitud"; para finalmente sealar Pblica.
que, "las solicitudes estarn sujetas a lo prescrito en
los artculos 51 y 87 de la presente ley", precisando La contratacin administrativa est regida por leyes
que" este derecho se agota en la va administra tiva". y reglamentos especiales (anteriormente regidos,
por ejemplo, por el RUA, RULCOP, Ley de
Del texto citado se infiere que la mencionada dispo- Consultora, Legislacin sobre Concesiones, entre
sicin delimita el contenido que corresponde al Dere- otros; y actualmente por la Ley de Contrataciones y
cho de Peticin en el mbito de la Administracin Adquisiciones del Estado y su reglamento, sin per-
Pblica, pero del mismo texto surge - va interpreta- juicio de leyes especiales); por lo que, ante una
cin a contrario - que el Derecho de Peticin puede peticin cuya evaluacin material lleve a seguir el
ser formulado ante los organismos legislativos, juris- trmite contractual, se deber aplicar la normativa
diccionales o especiales. especial correspondiente y, complementariamente,
las normas pertinentes de la Ley de Normas Gene-
Sin embargo, llama la atencin lo sealado por rales de Procedimientos Administrativos.
dicho artculo en el sentido de que el Derecho de
Peticin se agota en la va administrativa; lo cual a 3.3.5. Peticin y Hechos Administrativos.
nuestro criterio es inconstitucional, por cuanto con-
forme a la Constitucin Poltica es posible interpo- Constituyendo los hechos administrativos la ejecu-
ner Accin de Cumplimiento ante la renuencia de la cin propia de los cometidos de la Administracin
autoridad a pronunciarse sobre la peticin. Pblica, la realidad muestra que, para ciertas mate-
rias se han emitido normas tcnicas de ejecucin de
3.3.1. Peticin y Reglamentos.
obligatorio cumplimiento (por ejemplo el Reglamen-
Por lo general, la aprobacin de reglamentos no to Nacional de Construcciones), mientras que en un
tiene procedimientos establecidos. Por tal razn, si significativo nmero de actividades no existe norma-
al acoger una peticin es necesario emitir una nor- tiva expresa, aunque s es factible distinguir princi-
ma reglamentaria, la autoridad deber seguir el pios y criterios razonables de ejecucin. Por tanto,
trmite correspondiente, si lo hubiera, o la prctica formulada una peticin cuya atencin requiere de
establecida para su aprobacin. hechos administrativos,la autoridad debe respetar la
normativa especial expresa o, en su defecto, los prin-
3.3.2. Peticin y Actos Administrativos. cipios y criterios de razonabilidad correspondientes,
sin perjuicio de la aplicacin supletoria de las normas
A diferencia de lo que ocurre con los reglamentos, tra-
pertinentes de la Ley de Normas Generales de Proce-
tndose de actos administrativos (declaraciones de la
dimientos Administrativos.
Administracin Pblica de efectos individuales o indi-
vidualizables), por lo general existen procedimientos
IV. CONCLUSIONES
generales o especficos para su emisin. En tal sentido,
la evaluacin material de las peticiones dirigidas a la
4.1. La configuracin del Derecho de Peticin en la
emisin de acto administrativo debe regirse por la ley
historia se inicia remotamente con el ruego que los sb-
especfica de la materia o, en su defecto, por los
ditos dirigan a los monarcas, sin derecho alguno a ob-
artculos que sean pertinentes de la Ley de Normas
tener respuesta, hasta llegar a convertirse en un derecho
Generales de Procedimientos Administrativos.
de las personas consagrado constitucionalmente.
3.3.3. Peticin y Simples Actos de la Administracin.
4.2. El contenido del Derecho de Peticin compren-
De manera similar a lo que ocurre con los actos de la facultad de toda persona que no es titular de
administrativos, los simples actos de la administra- derechos subjetivos o de intereses legtimos, de
cin, por lo general, cuentan con procedimientos dirigir peticiones a los organismos, rganos y perso-
especficos para su emisin o ejercicio (Tesorera, nas-rgano que ejercen funciones del Poder, sobre
Contabilidad, Presupuesto, Personal, Abastecimien- materias de competencia de stos, as como la obli-
to y otros que tienen por finalidad inmediata el gacin de la autoridad de evaluar materialmente la
logro de eficiencia y eficacia en el funcionamiento peticin conforme a su naturaleza y, en un plazo
interno del ente administrativo). En tal sentido, prudencial, dar respuesta a quien pide.

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4.3. En cuanto a la naturaleza del Derecho de Peti- conceptual entre el Derecho de Peticin y varios
cin, estamos frente a un derecho de naturaleza sui tipos de derechos constitucionalmente consagra-
gnesis y de amplio espectro, pues, formando parte dos. Por tales razones llegamos a la conclusin de
del ncleo de la relacin entre la autoridad y las que el Derecho de Peticin en el Per tambin es un
personas, su vinculacin con otros derechos de si- derecho sui gnesis y de amplio espectro, con natu-
milar naturaleza es, en principio e histricamente raleza propia y especial; de mltiples manifesta-
considerado el asunto, de gnero a especie. Su natu- ciones, que incoa el ejercicio de cualquiera de las
raleza es comprehensiva o tiene elementos de la funciones del Poder, siendo por tanto un elemento
naturaleza de otros derechos, lo cual le confiere del ordenamiento jurdico, lo suficientemente fuerte
naturaleza propia y especial. y bsico como para impulsar contenidos nuevos a
la relacin entre las personas y la autoridad, as
4.4. El Derecho de Peticin est en la base del surgi- como para apoyar o complementar el ejercicio de
miento de otros derechos como el de libertad de otros derechos de las personas en sus relaciones
expresin, de asociacin, de informacin, entre otros con la autoridad.
derechos vinculados a la relacin entre la persona y
la autoridad. Ello permite sostener que, en proyec- 4.8. El Derecho de Peticin en el mbito administra-
cin al futuro, el Derecho de Peticin muy probable- tivo en el Per ha sido regulado expresamente por
mente siga siendo la base del surgimiento de otros la Ley de Normas Generales de Procedimientos
derechos; lo cual, lejos de configurarlo como dere- Administrativos. Sin embargo, dicha regulacin es
cho meramente residual y debilitado, como sostiene insuficiente y presenta un aspecto inconstitucional,
un sector de la doctrina, nos lleva a considerarlo como es el de declarar que se agota en la va admi-
como un derecho de mltiples manifestaciones y nistrativa; siendo realmente lo vlido que es posible
que incoa el ejercicio de todas las funciones del ejercer accin constitucional de Cumplimiento ante
Poder, indistintamente. Es algo as como un elemen- la inaccin de la autoridad.
to integrante del telas del ordenamiento jurdico, lo
suficientemente fuerte y bsico como para impulsar 4.9. El Derecho de Peticin, al ser ejercido, puede
contenidos nuevos a la relacin entre las personas y originar la necesidad de evaluarlo materialmente
la autoridad, as como para apoyar o complementar haciendo uso de los itinerarios de cualquiera de las
el ejercicio de otros derechos de las personas en sus formas jurdicas administrativas, segn sea la natu-
relaciones con la autoridad. raleza de la peticin. En tales casos, es necesario
seguir el procedimiento especial correspondiente,
4.5. El Derecho de Peticin en el Per ha sido recogido si lo hubiera, y, en su defecto o complementaria-
constitucionalmente como Derecho de la Persona, mente, es de aplicacin la Ley de Normas Generales
presentando una evolucin en cuanto a su contenido. de Procedimientos Administrativos, salvo el caso
Actualmente comprende la facultad de las personas a de peticiones que daran lugar a la emisin de la
formulas peticiones individual o colectivamente, por figura especfica Acto Administrativo, en cuyo caso
escrito, ante autoridad competente y la obligacin de es de aplicacin directa la mencionada ley.
sta de dar respuesta al interesado, tambin por escri-
to, dentro de plazo legal. Sin embargo, el concepto BIBLIOGRAFA
slo considera, respecto de las Fuerzas Armadas y
Policiales,la formulacin de peticiones individuales, BARTOMEU COLOM, Pastor. "El Derecho de
limitacin que se explica por las caractersticas propias Peticin". Madrid: Marcial Pon s, 1997.
de la organizacin interna del pas.
BOREA ODRA, Alberto. "Evolucin de las Garan-
4.6. El ncleo del Derecho de Peticin en el Per tas Constitucionales". Lima: Grijley, 1996.
implica, por un lado, el ejercicio individual o colec-
tivo del derecho, con el lmite de que los miembros GARCA DE ENTERRA, Eduardo y Toms RA-
de las Fuerzas Armadas y Policiales slo pueden MN FERNNDEZ. "Curso de Derecho Adminis-
ejercerlo individualmente; y, por otro, la obliga- trativo" Madrid: Civitas, 1996.
cin de la autoridad competente de dar al interesa-
do una respuesta dentro del plazo legal, bajo res- LINARES, Juan Francisco. "Derecho Administrati-
ponsabilidad. vo". Buenos Aires: Astrea, 1986.

4.7. La Constitucin Poltica de 1993 contiene no MORN URBINA, Juan Carlos. "Derecho Procesal
menos de 90 disposiciones (entre artculos e incisos Administrativo". Lima: Pgina Blanca, 1997.
especficos) referidos a derechos para cuyo ejerci-
cio es necesario o posible ejercer el Derecho de RAMN PARADA, Jos. "Derecho administrati-
Peticin. Asimismo se evidencia la proximidad vo". Madrid: Marcial Pons, 1989.

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