Svrsishodnost

PRIRUNIK
za praenje i kontrolu
svrsishodnosti
javnih nabavki
Beograd 2016.
PRIRUNIK
za praenje i kontrolu svrsishodnosti
javnih nabavki
Izdava
Fondacija za otvoreno drutvo, Srbija
Kneginje Ljubice 14, Beograd
Za izdavaa
Jadranka Jelini
Urednik
Jasna Filipovi
Dizajn
Goran Ratkovi
tampa
Billboard Print
Beograd
Tira
500
Ka efikasnim javnim nabavkama
PRIRUNIK
za praenje i kontrolu
svrsishodnosti
javnih nabavki
Beograd 2016.
THIS PUBLICATION IS FUNDED BY THE EUROPEAN UNION

The views expressed in this publication do not necessarily
reflect the views of the European Commission
Sadraj
TEKST SadrajA JE INTERAKTIVAN
Uvodna re . 7
lanice koalicije 11
Fondacija za otvoreno drutvo Srbija, Beograd11
Centar za graanske komunikacije, Skoplje, Makedonija11
Nadcia otvorenej spolonosti Open Society Foundation Bratislava, Slovaka 12
Centar za razvoj neprofitnog sektora, Beograd, Srbija 12
Mrea za afirmaciju nevladinog sektora MANS, Podgorica, Crna Gora 13
Fond otvoreno drutvo Bosna i Hercegovina, Sarajevo 13
1 Uvodni deo 15
1. Zato je neophodno baviti se svrsihodnou javnih nabavki? 15
2. Koji su izazovi prilikom utvrivanja svrsishodnosti javnih nabavki? 18
2 Svrsishodnost i naela javnih nabavki23

1. Naelo efikasnosti i ekonominosti 24
2. Obezbeivanje konkurencije 25
3. Transparentnost postupka javne nabavke 26
4. Jednakost ponuaa 26
3 Svrsishodnost u razliitim fazama javnih nabavki 29

1. Planiranje30
2. Sprovoenje postupka javne nabavke 35
3. Izvrenje ugovora o javnoj nabavci 37
4 Konkretni primeri svrsishodnosti javnih nabavki

koje je analizirao projektni tim 41
1. Nabavka IT opreme za potrebe Ministarstva sigurnosti Bosne i Hercegovine
sprovedena 2014. godine u otvorenom postupku 42
2. Nabavka IT opreme za potrebe JP Skijalita Srbije sprovedene u toku 2014. i 2015.
godine u otvorenom postupku 43
3. Nabavka tablet kompjutera sa dokingom za potrebe optine Veles u Republici
Makedoniji u toku 2015. godine na osnovu zahteva za prikupljanje ponuda44
4. Nabavka laptop i desktop raunara za potrebe Ministarstva pravde Crne Gore
sprovedena u toku 2014. godine u otvorenom postupku javne nabavke 45
5. Nabavka automobila za potrebe Ministarstva unutranjih poslova Republike
Srpske u sprovedena u toku 2015. godine kroz konkurentski zahtjev 46
6. Nabavka motornih vozila za potrebe Ministarstva unutranjih poslova Crne Gore
7. Nabavka putnikog vozila za potrebe optine Negotino u Republici Makedoniji
8. Nabavka motornih vozila za potrebe Ministarstva odbrane Republike Srbije
9. Nabavka naftnih derivata za slubena vozila za potrebe JP Putevi Srbije
10. Sukcesivna nabavka goriva za motorna vozila za potrebe Ministarstva
obrazovanja i nauke Republike Makedonije sprovedena u toku 2015. godine
u otvorenom postupku javne nabavke 51
11. Nabavka i isporuka goriva za potrebe optine Novo Sarajevo u Federaciji Bosna i
Hercegovina sprovedena u toku 2014. godine u otvorenom postupku javne nabavke52
12. Nabavka goriva za potrebe Pote Crne Gore AD Podgorica sprovedena
u toku 2014. godine u otvorenom postupku javne nabavke 53
5 Kako kroz sadrinu internih akata i organizaciju jedinica javnih

nabavki naruilaca postii svrsishodnost javnih nabavki55
1. Faza planiranja javne nabavke56
2. Faza postupka javne nabavke58
3. Faza izvrenja ugovora o javnoj nabavci 61
6 Svrsishodnost kod viegodinjih ugovora iz oblasti

javno-privatnog partnerstva i koncesija65
7 Standardi, norme i ovlaenja nadlenih institucija u vezi

sa revizijom svrsishodnosti javnih nabavki 71
1. Rezolucija A/66/209 Generalne skuptine Ujedinjenih nacija 71
2. INTOSAI standardi 73
3. Republika Srbija 75
4. Crna Gora 76
5. Bosna i Hercegovina79
6. Republika Makedonija 81
7. Zakljuak 82
8 Kako doi do relevantnih informacija u cilju praenja i kontrole

svrsishodnosti javnih nabavki87
Uvodna re
Koalicija Balkan Tender Watch (BTW) nastala je 2012. godine,

kao odgovor organizacija civilnog drutva zapadnog Balkana na
endemsku korupciju koja onemoguava demokratizaciju i razvoj
drava regiona. S obzirom da su pravni nedostaci i, pre svega, praksa
u sistemima javnih nabavki u Srbiji, Bosni i Hercegovini, Crnoj
Gori i Makedoniji prepoznati kao jedan od kljunih mehanizama za
perpetuiranje korupcije, koalicija je odabrala da upravo u toj oblasti
napravi iskorak ka graanskoj kontroli izvrne vlasti i promociji
principa dobre uprave.
Verujui da se proces evropskih integracija moe iskoristiti

za sutinsku transformaciju zemalja zapadnog Balkana,
koalicija smatra da reforme treba da odu dalje od minimuma
koji zahteva EU Acquis, kao i da one treba da postave vrste
osnove za evropeizaciju zemalja regiona. Projekat Ka efikasnim
mehanizmima javnih nabavki u zemljama (potencijalnim)
kandidatima za lanstvo u EU ima za cilj jaanje pritiska
civilnog drutva na vlade zemalja zapadnog Balkana da otklone
sve prepreke u procesu uspostavljanja efikasnih sistema javnih
BALKAN TENDER
WATCH 7
nabavki i jaanju odgovornosti u troenju javnih sredstava.
Insistirajui na postizanju rezultata koji prevazilaze okvir
postavljen u Poglavlju 5 pregovarakog procesa sa EU, BTW
koalicija tei da promovie koncept evaluacije uinka i principa
svrsishodnosti u sistemima javnih nabavki u regionu.
Analizirajui pravni i institucionalni okvir za javne nabavke u

sve etiri zemlje, lanice koalicije formulisale su jedinstvenu
metodologiju koja je omoguila uporedivost podataka i praenje
dva vana segmenta sistema javnih nabavki antikorupcijske
mehanizme i usaglaenost zakona sa EU direktivama u ovoj oblasti.
Da bi se proverilo funkcionisanje tog okvira u praksi, analizirani
su konkretni sluajevi javnih nabavki. U periodu 2012 2014.
godine, analizirane su pojedinane javne nabavke razliitih
roba i usluga u okviru 14 selektovanih oblasti koje su omoguile
uporedivost istovrsnih nabavki na nivou regiona (klima ureaja,
automobila, insulina, cipela, raunara, antivirusnih softvera, soli
za posipanje puteva, iznajmljivanja mehanizacije za odravanje
puteva, dezinfekcije, dezinsekcije i deratizacije, odravanja
liftova, pneumatika za automobile, pranja automobila, hrane za
bolnice i papira A4 formata od 80g). Komparativnim istraivanjem
istovrsnih sluajeva javnih nabavki projektni tim je eleo da pokae
efekte usvojenih propisa i uspostavljenih institucija na konkretnim
primerima i da markira primere dobre i loe prakse strane sistema
javnih nabavki u etiri drave.
Nakon dvogodinjeg monitoringa javnih nabavki u zemljama

zapadnog Balkana i ispitivanja pravilnosti samog postupka -
od planiranja i sprovoenja javnih nabavki, pa do zakljuenja
i izvrenja ugovora, pitanje svrsishodnosti se nametnulo kao
prioritetno u sve etiri zemlje. Ovaj vaan segment korienja
javnih sredstava ostao je izvan fokusa, kako dravnih organa, u
smislu institucionalne kontrole i nadzora nad sistemima javnih
nabavki, tako i civilnog drutva i medija.
8 PRIRUNIK ZA PRAENJE I KONTROLU

SVRSISHODNOSTI JAVNIH NABAVKI
Svrsishodnost javnih nabavki do sada nije uzimana u obzir ni u
postupcima planiranja i sprovoenja javnih nabavki kod naruilaca,
ni u postupcima kontrole regulatornih institucija. Sa druge strane,
upravo pitanje svrsishodnosti u postupcima javnih nabavki u
najveoj moguoj meri utie na efikasno i odgovorno upravljanje
javnim finansijama. Stoga je koalicija BalkanTenderWatch u periodu
2014. do 2016. godine u fokus svog posmatranja javnih nabavki
stavila upravo pitanje njihove svrsishodnosti. Komparativna
analiza svrsishodnosti u 100 konkretnih sluajeva javnih nabavki
na uzorku od est tipova javnih nabavki razliitih roba i usluga
(automobili, gorivo, raunari, medicinski potroni materijal,
toneri i usluge tampanja), objavljena je u posebnoj publikaciji i
na sajtu na www.balkantenderwatch.eu.
Ovim naporom eleli smo da napravimo iskorak ka sveobuhvatnijem

i kvalitetnijem planiranju i upravljanju javnim sredstvima radi
zadovoljenja stvarnih potreba i interesa graana regiona i
nametnemo pitanje svrsishodnosti svim iniocima u sistemima
javnih nabavki u zemljama zapadnog Balkana.
Ovaj prirunik je jedan od koraka ka tom cilju. Kako bismo omoguili

to vee uee graana u ovoj vanoj oblasti upravljanja javnim
finansijama, prirunik sumira kljune korake u postupcima javnih
nabavki i skree panju na uspostavljanje principa svrsishodnosti u
svakom od njih. Prirunik ima za cilj da doprinese naporima BTW
koalicije da u najveoj moguoj meri proiri front organizacija
koje svojim aktivnostima dre vlade odgovornim i zagovaraju
neophodne reforme u zemljama regiona.
Osim organizacija civilnog drutva, vaan saveznik u pritisku na

vlade da uspostave efikasne i odgovorne mehanizme upravljanja
javnim finansijama od poetka su bili regionalni eksperti i kljuni
akteri: udruenja profesionalaca u javnim nabavkama i udruenja
ponuaa, uprave za javne nabavke u dravama regiona, kontrolne
institucije, dravne revizorske institucije i ostala dravna i
BALKAN TENDER
WATCH 9
regulatorna tela koja u svojoj nadlenosti posredno ili neposredno
imaju i sisteme javnih nabavki. Koalicija je uspela da povee i
umrei ova tela na regionalnom nivou kroz redovne konsultacije
i etiri regionalne konferencije odrane u Beogradu (2013. i 2015.)
i Sarajevu (2014. i 2016. godine). Konferencije su omoguile da
predstavnici ovih tela i udruenja razmene iskustva sa kolegama
iz susednih zemalja i zajedno se osvrnu na funkcionisanje
sistema javnih nabavki i upravljanje javnim finansijama uopte.
Istovremeno, konferencije su bile prilika za dijalog regionalnih
institucija sa jedne, i regionalnih organizacija civilnog drutva
sa druge strane. Osnovni zakljuci ovih razgovora jesu da sve
zemlje zapadnog Balkana optereuju isti problemi kada su u
pitanju sistemi javnih nabavki, kao i da odgovori na te probleme
moraju da budu pronaeni na regionalnom nivou i kroz regionalnu
saradnju svih aktera i zainteresovanih strana. Detaljni izvetaji sa
konferencija nalaze se na www.balkantenderwatch.eu.
Bliska saradnja sa vrhovnim revizorskim institucijama u zemljama

regiona, kao i uspostavljanje utemeljenog i stalnog mehanizma
monitoringa sistema javnih nabavki, rezultiralo je zajednikom
inicijativom vrhovnih revizorskih institucija zapadnog Balkana da
sprovedu paralelnu reviziju svrsishodnosti javnih nabavki regiona.
Inicijativa je usvojena na sastanku u Luksemburgu u februaru
2016. godine.
Projekat Ka efikasnim mehanizmima javnih nabavki u dravama

(potencijalnim) kandidatima za lanstvo u EU podrala je Evropska
unija kroz Instrument za pristupnu pomo (IPA) Civil Society
Facility (CSF).

lanice koalicije
Fondacija za otvoreno drutvo, Srbija, Beograd

Fondacija za otvoreno drutvo Srbija je nevladina, nepolitika i
neprofitna organizacija koja razvija i podrava sistemske razvojne
politike, programe i aktivnosti koje imaju za cilj razvoj demokratske
kulture. Tokom 20 godina postojanja, Fondacija je posveena
sistemskim reformskim politikama, programima i aktivnostima,
kao to su ubrzavanje procesa evropeizacije, vladavina prava,
dobra uprava, odgovornost, uee graana u javnim poslovima
i potovanje ljudskih prava. Strateko opredeljenje Fondacije je
izgradnja funkcionalne demokratske drave, razvoj i efikasna
implementacija proevropskih javnih politika; izgradnja stabilnosti
i jaanje saradnje u regionu zapadnog Balkana, kao i ubrzavanje
procesa evropeizacije. Fondacija umnogome podrava, blisko
sarauje i uestvuje u aktivnostima antikorupcijske zajednice u
Srbiji i na zapadnom Balkanu.
Centar za graanske komunikacije,

Skoplje, Makedonija
Od svog osnivanja 2005. godine, Centar za graanske komunikacije
je fokusiran na oblast dobre uprave. Cilj Centra jeste da razvije i
pospei komunikaciju izmeu svih drutvenih faktora u Republici
BALKAN TENDER
WATCH 11
Makedoniji u vezi sa procesima od ireg drutvenog znaaja, kao i
da sprovodi monitoring, analizira i usavrava drutvene, politike
i ekonomske procese u zemlji, najpre u oblastima borbe protiv
korupcije, lokalne uprave i ekonomskog razvoja. Centar je jedina
organizacija u Makedoniji koja od 2008. godine detaljno prati
procese javnih nabavki i objavljuje kljune nalaze i preporuke u
godinjim izvetajima o javnim nabavkama. U 2011. godini, prvi
put je javnosti predstavljen i instrument za procenu efikasnosti
javnih rashoda takozvani Indeks racionalnosti, u okviru koga
se porede cene po kojima razliite institucije nabavljaju iste
proizvode, dobra i usluge.
Nadcia otvorenej spolonosti Open Society

Foundation Bratislava, Slovaka
Slovaka Fondacija je osnovana 1992. godine, od kada je usmerena
ka razvoju demokratije, jaanju vladavine prava, zatiti ljudskih
prava i sloboda ukljuujui i prava manjina. Trenutni strateki
prioriteti su: obrazovanje (jaanje kvalitetnog obrazovanja za ranjive
grupe); jednake mogunosti (prevazilaenje problema nejednakosti
marginalizovanih grupa i borba protiv netolerancije, naroito prema
Romima); mediji i komunikacija (jaanje medijske objektivnosti
prema marginalizovanim grupama, izgradnja kapaciteta za
novinare); javno zdravlje (jednaka prava na zdravstvo sa fokusom
na marginalizovane grupe), vladavina prava i dobra uprava.
Centar za razvoj neprofitnog sektora,

Beograd, Srbija
Centar za razvoj neprofitnog sektora je osnovan 1996. godine kao
nezavisno, nevladino i neprofitno udruenje graana usmereno
ka podrci, promociji i pomoi razvoju civilnog drutva u Srbiji.

Od svog osnivanja, CRNPS je funkcionisao kao resurs centar za
tada sve vei broj novoosnovanih organizacija. Tokom prethodne
decenije, fokus CRNPS-a je blago izmeten ka pitanjima finansijske
odrivosti civilnog drutva i monitoringu javnih finansija, pre
svega monitoringu budetskih dotacija za NVO na lokalnom i
nacionalnom nivou. Centar je jedan od osnivaa Koalicije za
nadzor javnih finansija, a u periodu 2005 2010. godine je,
kao koordinator ove koalicije, organizovao sistematsku obuku za
predstavnike civilnog drutva i medija u oblasti javnih finansija,
budeta, javnih nabavki, transparentnosti i dobre uprave u Srbiji.
Mrea za afirmaciju nevladinog sektora MANS,

Podgorica, Crna Gora
MANS je nevladina organizacija posveena borbi protiv korupcije
i organizovanog kriminala u Crnoj Gori. Strateki ciljevi MANS-a
su smanjenje visokog nivoa korupcije, smanjivanje prilika za
organizovani kriminal, poveanje transparentnosti u oblastima
koje su sklone koruptivnom delovanju i organizovanom kriminalu.
U ostvarivanju ovih ciljeva, MANS prua besplatnu pravnu pomo
rtvama korupcije i organizovanog kriminala; istrauje sluajeve
korupcije i organizovanog kriminala; sprovodi monitoring zakona
i politika u vezi sa korupcijom i organizovanim kriminalom;
mobilie graane da zahtevaju reforme u borbi protiv korupcije i
organizovanog kriminala.
Fond otvoreno drutvo Bosna i Hercegovina,

Sarajevo
FOD BIH je nezavisna neprofitna organizacija koja radi kao deo
mree Soros fondacija. Osnovana je 1993. godine sa ciljem da
promovie otvoreno drutvo. Do sada, FOD BIH je investirala
BALKAN TENDER
WATCH 13
preko 100 miliona dolara u obrazovne, pravne, lokalne, kulturne
i druge projekte. Strateki prioriteti FOD BIH su zagovaranje
pristupa kvalitetnom obrazovanju, slobodnom od diskriminacije;
stimulacije preduslova za efektivnije politike i usvajanje prakse
nediskriminacije i zatite ljudskih prava u BIH; pospeivanje
politika koje omoguavaju punu transparentnost aktivnosti
vlasti; unapreenje demokratske vladavine na lokalnom nivou
kroz poboljanje zakonodavstva i uinka; poboljanje poloaja
Roma u zajednici; razvoj graanskog identiteta kako bi se suzbio
nacionalizam i dalja destrukcija drutva; jaanje civilnog drutva
kako bi na informisan nain vodilo dijalog sa predstavnicima
drave.

1
Uvodni deo
1. Zato je neophodno baviti se svrsihodnou

javnih nabavki?
Svaka javna (dravna) institucija postoji radi ostvarenja odreenog
javnog interesa. Da bi ostvarile neki javni interes, institucijama
su neophodni resursi. Najvei deo tih resursa se obezbeuje kroz
poreze, takse i druge dabine koje drava naplauje od graana.
Opravdanost ovih uzimanja od graana nalazi se u potrebi
da drava, putem mree javnih (dravnih) institucija obezbedi
pruanje javnih usluga i ostvarenje javnih interesa, koje se, pre
svega, ogleda u obavljanju poslova koji su dati u nadlenost tim
institucijama. Meutim, imajui u vidu da javne institucije upravljaju
i troe resurse u ijem stvaranju nisu direktno uestvovale, niti
trpe ekonomske posledice neracionalnog troenja tih resursa (javna
sredstva nisu lina imovina lica koja njima upravljaju tako da njihov
gubitak ne predstavlja lini gubitak kao to je u sluaju privatne
imovine), javlja se potreba uspostavljanja mehanizama koji treba
da obezbede korienje tih sredstva na transparentan, zakonom
BALKAN TENDER
WATCH 15
regulisan i kvalitetan nain. U tom smislu, od posebnog znaaja su
resursi koje drava troi u procesu javnih nabavki jer se upravo u
javnim nabavkama sukobljavaju interesi privatnog i javnog sektora.
U principu, u sluaju javnih nabavki, javne institucije izlaze na

trite radi nabavke dobara i usluga. U toj situaciji, cilj javne
institucije, koja nastupa kao akter na tritu u ulozi kupca dobara,
usluga ili radova, mora da bude minimalizacija trokova nabavke,
odnosno obezbeivanje najnie mogue cene za odreena dobra
i usluge (ekonominost), dok je cilj prodavca maksimalizacija
profita. Rizik po javna sredstva se ovde ogleda u tome to, za
razliku od prodavca koji je privatnik i koji je vlasnik svoje imovine
i trpi sve rizike poslovanja, odgovorno lice kod javnog tela nije
vlasnik sredstava kojima upravlja i ne snosi ekonomske posledice
svojih odluka, pa je samim tim, manje motivisan od prodavca
da postigne ono to bi trebalo da je njegov cilj. Zbog navedenog
rizika su i propisane procedure javnih nabavki, koje treba da
obezbede uslove za ostvarenje naela ekonominosti (najnia cena
za dobra i usluge). U tom smislu, definiu se pravila koja treba
da obezbede transparentnost i konkurentnost u postupku (poput
javnog oglaavanja nabavke) ime se stvaraju uslovi da se ostvari
naelo ekonominosti, kao i odreeni izuzeci u optim pravilima
koji se propisuju u cilju obezbeenja efikasnosti (nabavke male
vrednosti, pregovaraki postupci). Meutim, ono ime se propisi
o javnim nabavkama ne bave, jeste pitanje efikasnosti u delu
koji se tie organizacije kod samog naruioca (pitanje raspodele
resursa, interne procedure i sl.) i, to je jo vanije, propisi se ne
bave ocenom nivoa ostvarivanja javne funkcije zbog koje naruilac
postoji i angaovanih javnih sredstava (efektivnost).
Ocenom 3E (ekonominost, efikasnost i efektivnost) bavi se upravo

revizija svrsishodnosti, a jedino kroz takvu reviziju mogue je
dati celovitu ocenu opravdanosti troenja javnih sredstava kroz
postupke javnih nabavki. Pozitivna ocena govori o tome da je
utroak javnih sredstava opravdan i da je utroak u funkciji pruanja

javnih usluga ili obezbeenja javnog interesa, dok negativna ocena
govori o stvaranju troka bez odgovarajue koristi sa druge strane,
u smislu kvalitetno pruene javne usluge ili ostvarenog javnog
interesa.
Revizija svrsishodnosti javnih nabavki, na koje se u proseku troi

oko 20-30% budeta svake zemlje, obuhvata sve faze u postupku
javnih nabavki: (1) planiranje javne nabavke (definisanja potreba);
(2) sprovoenje, odnosno sam proces javne nabavke (zakonski
regulisani proces u kome se stvara finansijska obaveza na strani
javnog tela); (3) upravljanje ugovorom nakon njegovog zakljuenja
u postupku javne nabavke. Za razliku od klasine revizije pravilnosti
(fokusirane na proceduralnu ispravnost postupka, tj. zakonitost svih
njegovih faza) revizija svrsishodnosti, pored ispravnosti postupka
ima za cilj utvrivanje i procenu same svrhe, tj. opravdanosti
nabavke. Dok revizija pravilnosti odgovora na pitanje KAKO je
sprovedena javna nabavka, revizija svrsishodnosti utvruje i
ZATO je sprovedena.
Kao to je ve navedeno, klasina revizija pravilnosti fokusirana je

iskljuivo na zakonske kategorije, a to su postupak javne nabavke,
eventualno pitanje donoenja plana javnih nabavki kao zakonom
propisanog dokumenta i odreena pitanja vezana za upravljanje
ugovorom (npr. izmena ugovorene cene ili drugih bitnih elemenata
ugovora). Imajui to u vidu revizija svrsishodnosti javnih nabavki
moe se definisati kao nezavisno, objektivno i pouzdano ispitivanje
o tome da li javne institucije (dravni organi, javna preduzea,
ustanove i druga javno pravna tela) funkciju javnih nabavki
obavljaju u skladu sa naelima ekonominosti, efikasnosti i
efektivnosti i da li ima prostora za poboljanje. Ekonominost bi
u javnim nabavkama podrazumevala postizanje to nie cene za
uporediva dobra, usluge ili radove, dok bi se efikasnost odnosila
na sprovoenje javnih nabavki na takav nain koji obezbeuje to
vei obim dobara i usluga za uloene resurse (ljudske, tehnike
i finansijske), odnosno postizanje odreenog, unapred zadatog,
BALKAN TENDER
WATCH 17
nivoa usluga i dobara uz to manje angaovanje resursa (ljudskih,
tehnikih i finansijskih). Efektivnost podrazumeva ocenu u kojoj
meri postignuti rezultati, u smislu nabavljenih dobara i usluga,
odgovaraju unapred zadatim ciljevima. Naela ekonominosti i
efikasnosti su naela koja veina zakonskih propisa koji reguliu
oblast javnih nabavki poznaju tako da postupanje u skladu sa tim
principima predstavlja i zakonsku obavezu za naruioce. Princip
efektivnosti je princip koji povezuje rezultate naruioca (efikasne i
ekonomine javne nabavke) sa svrhom postojanja samog naruioca,
odnosno sa javnim interesima kojima taj naruilac slui.
2. Koji su izazovi prilikom utvrivanja

svrsishodnosti javnih nabavki?
Za razliku od revizije pravilnosti i finansijske revizije (razlika
izmeu ovih vrsta revizije e detaljnije biti predstavljena u
drugom delu ovog prirunika), gde su metodi i kriterijumi ocene
dati i unapred poznati, kod revizije svrsishodnosti se oni moraju
utvrivati od sluaja do sluaja. Utvrivanje kriterijuma i metoda
kod revizije svrsishodnosti, dakle, predstavlja prethodnu radnju
koju je potrebno uiniti, a koja kao takva ne postoji u sluaju
revizije pravilnosti. Utvrivanje kriterijuma i metoda je naroito
kompleksno s obzirom na raznolikost predmeta javne nabavke (od
papira i olovki do izgradnje elektrana) i raznovrsnost i raznolikost
trita na koja naruilac mora izai da bi sproveo javnu nabavku.
Primera radi, razliita pravila vae na tritu automobila i tritu
lekova, tako da jednoobrazna metodologija ne bi ovde dala eljene
rezultate. Imajui u vidu da svaki naruilac nabavlja veliki broj
razliitih dobara i usluga (kancelarijski materijal, energenti,
telekomunikacione i IT usluge, oprema, nametaj, usluge ienja
itd.), revizija svrsishodnosti bi na nivou naruioca zahtevala
velike resurse samo za potrebe izrade metodologije i kriterijuma.
Iz navedenog razloga revizija svrsishodnosti se u praksi ee

sprovodi u odnosu na odreenu oblast (npr. upotreba slubenih
vozila u svim dravnim organima), za razliku od revizije pravilnosti
koja se sprovodi na nivou konkretne organizacije - naruioca.
Pored navedenog, postoji problem sa revizijom svrsishodnosti

koji je vie politike prirode. Za razliku od revizije pravilnosti
koja ocenjuje usaglaenost neke javne nabavke sa zakonima i
propisima (pa, samim tim, omoguava i sankcionisanje), revizija
svrsishodnosti formulie samo preporuke koje za cilj imaju
postizanje vee ekonominosti, efikasnosti i efektivnosti u javnim
nabavkama. Stoga, rezultati ove dve vrste revizije nisu podjednako
medijski i politiki atraktivni, niti imaju iste posledice. Razumljivo
je da veu panju javnosti izazivaju rezultati revizije pravilnosti
jer oni omoguavaju sankcionisanje krilaca zakona i propisa, dok
rezultati revizije svrsishodnosti omoguavaju samo unapreivanje
praksi za koje je procenjeno da ne zadovoljavaju kriterijume 3E.
Takoe, treba imati u vidu da izvetaji revizije svrsishodnosti (kao
i preporuke koje su deo izvetaja) nisu lako tivo namenjeno za
iri krug italaca, nego struno-tehniki materijal koji je u funkciji
postizanja boljih performansi dravnih organa. Stoga je za takve
izvetaje mnogo tee zainteresovati iru javnost nego za izvetaje
revizije pravilnosti u kojima je obino sadrani jasni, i za javnost
atraktivniji, navodi kao to su prekrio zakon ili nezakonito
raspolagao sredstvima. U tom smislu, vano je rezultate revizije
svrsishodnosti predstaviti na to jednostavniji nain koji e
omoguiti da oni kojima se nadleni organi revizije, organizacije
civilnog drutva ili mediji obraaju (kroz izvetaje, analize, studije
itd.) shvate zbog ega su na neefikasan i neekonomian nain
troena javna sredstva (po mogustvu, kroz slikovite primere), te
zbog ega ono to je nabavljeno onemoguava da dravna uprava
i javna preduzea na kontinuiran i kvalitetan nain zadovoljavaju
potrebe graana. Pri tome se mora imati u vidu potreba da se
rezultati revizije svrsishodnosti kada god je to mogue kvantifikuju
i predstave tako da bude oigledno ta su graani izgubili zato to
je naruilac na nesvrsishodan nain sproveo javnu nabavku. Na
BALKAN TENDER
WATCH 19
primer, ako je nabavljeno vie slubenih vozila ili vea koliina
goriva nego to je potrebno, onda je, s druge strane, onemogueno
da se ta javna sredstava iskoriste za nabavke dobara i usluga koji su
zaista potrebni graanima, kao to je to neki neophodni medicinski
ureaj, vrti za decu ili popravka puta.
U vezi sa navedenim uporeivanjem revizije svrsishodnosti sa

revizijom pravilnosti, mora se konstatovati i injenica da je
oekivano da e se u velikom broju situacija koje e biti predmet
revizije svrsishodnosti, pokazati da nema jasnih pokazatelja
povreda normi relevantnih propisa (pre svega, onih koje ureuju
javne nabavke i budetski sistem). Naime, mogue je da niko od
uesnika u postupku javne nabavke ne iskoristi neki od propisanih
mehanizama zatite svojih prava i to tako to ne postavi pitanja
u cilju razjanjenja tenderske dokumentacije i ukazivanja na
nepravilnosti u istoj ili ne podnese albu zahtev za zatitu prava
kojim bi zahtevao ponitenje nezakonitih radnji naruioca pred
nadlenim dravnim organima, a da je ipak oigledno da nabavka
nije svrsishodna jer je nabavljeno vie ili kvalitetnije od realnih
objektivnih potreba naruioca. Isto to moe da se zakljui i za
nabavke neega to nije kvalitetno, a to e se tek pokazati nakon
zavretka izvrenja ugovora u periodu eksploatacije predmeta
nabavke. Takoe, mogue je i da nadleni dravni organi tokom
vrenja kontrole, inspekcije ili revizije poslovanja (ili finansijske
revizije) ne utvrde postojanje bilo kakvih dokaza koji potvruju
da su stvarno povreene odredbe relevantnih zakona i drugih
akata koje naruiocu moraju da primenjuju, ali da se, ipak, moe
utvrditi da e predmet nabavke dati loe rezultate prilikom njegove
upotrebe, odnosno da je naruilac sa drugaijim pristupom (pre
svega izborom drugaijeg predmeta, tehnikih karakteristika i
kvaliteta predmeta nabavke) mogao da doprinese znaajnim
utedama javnih sredstava ili da sprei da se poslovi za koje je
nadlean obavljaju na nekvalitetan i neefikasan nain. Samim tim,
mora se zakljuiti da i nabavka koja je sprovedena u svemu u
skladu sa procedurom propisanom Zakonom o javnim nabavkama i

drugim relevantnim propisima koji ureuju tu oblast, itekako moe
biti nesvrsishodna. Stoga, onaj ko vri reviziju svrsishodnosti ili
sprovodi analizu (monitoring) konkretne javne nabavke, mora
obaviti i analizu tzv. 3 E (ekonominosti, efikasnosti i efektivnosti),
to podrazumeva prikupljanje svih relevantnih injenica i dokaza.
Pored navedenih izazova, trebalo bi istai da u praenju i

kontroli svrsishodnosti javnih nabavki od strane organizacija
civilnog drutva, medija i ostalih zainteresovanih organizacija
ili pojedinaca, poseban problem moe predstavljati pribavljanje
potrebnih informacija. Naruioci esto ne objavljuju sve relevantne
informacije, bilo zato to ih u pojedinim zemljama propisi na
to ne obavezuju, ili zato to izbegavaju da ih objave ili, ako ih
objavljuju, onda to ine neaurno. Ipak, mora se istai i da su neke
informacije toliko specifine da se mogu definisati tek u zahtevu
za pribavljanje informacije koji sastavlja onaj ko sprovodi praenje
i kontrolu, a na osnovu razraene specifine metodologije koja je
prilagoena konkretnom sluaju. U tom smislu, onaj ko sprovodi
praenje i kontrolu, pre svega, mora da utvrdi metodologiju
prikupljanja informacija, zatim, da se opredeli za jasnu i preciznu
sadrinu upitnika koji e poslati naruiocu (tanije, da se usaglase
pitanja koja e sadrati), ali i da se upozna sa svim moguim
mehanizmima kojima e ishodovati blagovremen i kompletan
odgovor od strane naruioca. Zbog toga je potrebno prethodno
se upoznati sa sadrinom internet portala na kojima se objavljuju
svi oglasi i obavetenja u postupcima javnih nabavki, a posebno sa
propisanom sadrinom i rokovima u kojima su naruioci u obavezi
da ih objavljuju, ali i sa predvienim sankcijama za neobjavljivanje
istih ili neblagovremeno objavljivanje od strane naruioca. Isto
tako, od znaaja su i saznanja o tome kakva su ovlaenja nadlenih
dravnih organa u pogledu revizije svrsishodnosti, ali i vrenja
drugih vrsta kontrola nad poslovanjem naruioca, te na koji nain
se do rezultata tih revizija ili kontrola moe doi (recimo, da li se
javno objavljuju). Takoe, vano je upoznati se i sa nainom na koji
je u odreenoj zemlji propisan pristup informacijama od javnog
BALKAN TENDER
WATCH 21
znaaja, te na koji nain se moe doi do tih informacija, odnosno
kako se naruilac moe obavezati na davanje takvih informacija
u situacijama u kojima sam to ne eli. O svemu tome e biti vie
rei u posebnim delovima na kraju ovog prirunika.
Svakako, pored svega istaknutog, vano je i okupiti tim sastavljen

od pojedinaca koji imaju dovoljno znanja, upornosti, ali i hrabrosti
da dou do svih relevantnih informacija u vezi sa svrsihodnou
javnih nabavki, te da sa rezultatima sprovedenog praenja i
kontrole svrsishodnosti upoznaju javnost na jasan, kritiki i na
argumentima zasnovan nain.

2
Svrsishodnost i naela javnih
nabavki
Regulisanje postupaka javnih nabavki ima vie ciljeva. Pored

borbe protiv korupcije, stvaranja uslova za nesmetan promet
robe i usluga i doprinosa razvoju privrede, moe se rei da je
moda prvi i osnovni cilj onaj koji je promovisan kroz naelo
efikasnosti i ekonominosti upotrebe javnih sredstava. Ukoliko
se navedeno naelo tretira kao osnovno, ciljno naelo, sva
ostala naela predstavljaju sredstva za njegovo ostvarenje.
Najvanije za ostvarenje naela efikasnosti i ekonominosti je
obezbeenje konkurencije meu ponuaima. Tako e u najiroj
moguoj konkurenciji (podrazumeva to vei broj ponuaa u
konkretnom sluaju), naruilac dobiti najpovoljnije ponuene
uslove za realizaciju konkretnog ugovora o javnoj nabavci. S druge
strane, konkurencija meu ponuaima se ostvaruje doslednim
potovanjem naela transparentnosti postupka javne nabavke (da
se svim potencijalnim ponuaima omogui pristup informacijama
od znaaja za realizaciju javne nabavke) i naela jednakosti
ponuaa (da nijedan od ponuaa nema vie informacija i prava
od drugog ponuaa).
BALKAN TENDER
WATCH 23
1. Naelo efikasnosti i ekonominosti
Efikasnost predstavlja pravovremenu i kvalitetnu realizaciju
konkretnog ugovora o javnoj nabavci i od velikog je javnog
znaaja jer od nje zavisi kako e svoje delatnosti obavljati naruioci
i kako e, i u kojoj meri, biti zadovoljene potrebe graana.
Svakako da neadekvatnost predmeta javne nabavke za koji se
opredelio naruilac moe da ugrozi i obavljanje poslova koji su
u nadlenosti naruioca, a samim tim, i zadovoljenje potreba
graana. Tako e neadekvatna medicinska sredstva ugroziti
zdravlje i ivote pacijenata u zdravstvenim ustanovama koje su
naruioci, nekvalitetni rezervni delovi mogu ugroziti rad opreme
i postrojenja u okviru energetskog sistema, to moe da dovede
u pitanje uredno snabdevanje graana elektrinom ili toplotnom
energijom itd. Meutim, neadekvatnost predmeta nabavke ne
mora da se ispoljava samo kroz nabavku neega to je loijeg
kvaliteta od realnih potreba jednog naruioca, ve i kroz nabavku
onoga to po kvalitetu i obimu prevazilazi te potrebe. Tako, recimo,
nabavka opreme za koju naruilac nema obuene kadrove za
korienje i odravanje, a koja nije realno potrebna naruiocu ili
opreme koju e naruilac vrlo retko koristiti, svakako, ini takvu
opremu neefikasnom jer zahteva dodatno vreme za obuku kadrova
i potrebu za odravanjem i skladitenjem opreme koja se gotovo
ne koristi.
Ekonominost podrazumeva to manji utroak javnih sredstava

prilikom nabavke dobara, usluga ili radova za potrebe naruioca.
Ekonominost se, pre svega, ostvaruje kroz najniu cenu kao
kriterijum za rangiranje ponuda, kao i kroz ponuenu cenu
kao element kriterijuma ekonomski najpovoljnija ponuda. Dakle,
od velikog znaaja za naruioca je da cene u ponudama budu
to nie, na ta i sam u znaajnoj meri moe uticati pravilnim
planiranjem javne nabavke i obezbeenjem to ire konkurencije
meu ponuaima. Meutim, za ostvarenje ekonominosti vani

su i drugi elementi kriterijuma ekonomski najpovoljnija ponuda koji
se, po svom ishodu, mogu predstaviti kao utroak javnih sredstava
(uslovi plaanja, tekui trokovi i trokovna ekonominost).
Takoe, veoma je vana i faza realizacije ugovora o javnoj nabavci,
u kojoj se ne sme dozvoliti nezakonito poveanje cene (pre svega
zakljuenjem aneksa ugovora o javnoj nabavci protivno odredbama
zakona), kao i nastanak trokova koji e podrazumevati dodatno
troenje javnih sredstava. Na primer, ukoliko naruilac tolerie
kanjenje ponuaa u izvrenju ugovornih obaveza po ugovoru o
odravanju odreene opreme, to moe prouzrokovati ozbiljan kvar
opreme, to e s druge strane, dovesti do potrebe za nabavkom
nove opreme i, samim tim, veih trokova za naruioca. Meutim,
izbor predmeta nabavke koji realno nije potreban naruiocu (i
to ne samo kao izbor vrste predmeta u fazi planiranja javne
nabavke, ve i kao korienje prejakih tehnikih specifikacija
u samoj konkursnoj dokumentaciji), svakako dovodi do nepotrebne
potronje javnih sredstava koja su mogla da budu iskoriena na
adekvatniji nain i da tako zadovolje realne potrebe naruioca.
Ekonominost je u takvim sluajevima potpuno obesmiljena.
2. Obezbeivanje konkurencije
Gotovo da ne postoji dilema, kako u teoriji, tako i kod onih
koji neposredno sprovode postupke javnih nabavki, da iroka
konkurencija, odnosno to vei broj ponuaa i podnetih ponuda,
doprinosi da ponueni uslovi realizacije konkretnog ugovora o
javnoj nabavci budu povoljniji za naruioce. Na taj nain se, pre
svega, ostvaruje naelo efikasnosti i ekonominosti upotrebe
javnih sredstava. Naime, izbor predmeta nabavke i njegovih
tehnikih specifikacija koji e, sa jedne strane, zadovoljiti realne
potrebe naruioca (u smislu poslova koje obavlja), a sa druge strane
e omoguiti to iru konkurenciju, istovremeno e predstavljati
i najbolji garant ostvarenja naela efikasnosti i ekonominosti.
BALKAN TENDER
WATCH 25
3. Transparentnost postupka javne nabavke
Naelo transparentnosti postupka javne nabavke je svakako
od presudnog znaaja za ostvarenje ciljeva javnih nabavki.
Samo objavljivanje svih relevantnih podataka o postupku javne
nabavke na nain koji e omoguiti svim zainteresovanim licima
da budu upoznati sa postupkom, moe da doprinese efikasnom
i ekonominom sprovoenju tog postupka (kroz obezbeenje
to ire konkurencije), ali i borbi protiv korupcije. Svakako da
je transparentnost naelo koje omoguava i efikasnu reviziju
svrsishodnosti javnih nabavki, jer ukoliko je naruilac u obavezi da
javno objavljuje planove javnih nabavki, tenderske dokumentacije
i sve oglase i obavetenja u postupku javne nabavke, podrazumeva
se da e i organizacijama civilnog drutva, medijima i nadlenim
dravnim organima biti olakano da se uvere u svrsishodnost
onoga to se nabavlja za potrebe naruilaca. Nekada je potrebno
i vie mehanizama od onih koji su predvieni propisima koji
blie ureuju sistem javnih nabavki, da bi se utvrdili motivi
kojima se naruilac rukovodio prilikom odabira predmeta javne
nabavke. Jedan takav mehanizam je, svakako, zahtev za pristup
informacijama od javnog znaaja.
4. Jednakost ponuaa
Jednak poloaj svih ponuaa, promovisan kroz naelo jednakosti
ponuaa, znai jednak tretman prema svakom od ponuaa u
svakoj od faza postupaka javne nabavke. To se, pre svega, odnosi
na informacije koje su od znaaja za sprovoenje postupka javne
nabavke, i to tako to naruilac ne sme nijednom ponuau
da saopti ono to nije saoptio drugim ponuaima. Takvu
obavezu naruilac ima, ne samo u postupku javne nabavke, ve
i u fazi pripreme, odnosno izrade plana nabavki, kao i tenderske
dokumentacije. Takoe, prilikom preduzimanja odreenih radnji

u postupku javne nabavke, naruilac je duan da postupa u istim
situacijama na isti nain nezavisno od toga ko je ponua ili
potencijalni ponua. Naroito je vano da u cilju ostvarenja
svrsishodnosti javne nabavke naruilac u fazi istraivanja trita,
pre planiranja javne nabavke i sastavljanja tehnikih specifikacija
prikupi informacije na jednak nain od svih potencijalnih ponuaa
za koje zna da mogu da realizuju konkretnu javnu nabavku (u meri
u kojoj je to mogue) ili da javno pozove sve takve ponuae da
se izjasne o tome ta smatraju najadekvatnijim predmetom javne
nabavke i najoptimalnijim karakteristikama istog imajui u vidu
konkretne realne potrebe naruioca. Pri tome, naruilac mora da
obrati posebnu panju na to da izbegne favorizaciju nekog od
potencijalnih ponuaa to e postii tako to e svaku informaciju
koju dobije istraivanjem trita dodatno proveravati, kako preko
javno dostupnih informacija, tako i kroz saradnju sa kolegama
koji sprovode nabavke kod drugih naruilaca, a i kroz pitanja
koja se mogu postavljati strunim udruenjima ili ekspertskim
institucijama (fakultetima, na primer).
BALKAN TENDER
WATCH 27
3
Svrsishodnost u razliitim fazama
javnih nabavki
Javnu nabavku u uem smislu ini sam postupak javne nabavke

kao skup radnji i akata koje preduzima i donosi naruilac u cilju
izbora najpovoljnije ponude sa ijim ponuaem e zakljuiti
ugovor. Javnu nabavku u irem smislu, pored samog postupka
javne nabavke, ini i ono to prethodi sprovoenju tog postupka,
a to je istraivanje trita i planiranje, kao i ono to sledi nakon
sprovedenog postupka javne nabavke, a to je izvrenje zakljuenog
ugovora o javnoj nabavci. Svrsishodnost bi trebalo analizirati
u svakoj od faza javne nabavke shvaene u irem smislu, jer
aktivnosti koje naruilac preduzima u tim fazama ukazuju na to
kako e i kojoj meri nabaviti ono to mu je zaista potrebno, u
realnim koliinama i sa adekvatnim nivoom kvaliteta u pogledu
karakteristika predmeta nabavke.[1]
[1] Odreeni broj primera u ovom delu Prirunika su predstavljeni u Korupcijskoj

mapi javnih nabavki, autora Sae Varinca, Ivana Ninia i Udruenja profesionalaca u
javnim nabavkama Republike Srbije, u izdanju Organizacije za evropsku bezbednost
i saradnju, Misija u Srbiji, odakle su preuzeti i predstavljaju primere koji su esti
i koji se, gotovo po pravilu, u kontinuitetu pojavljuju u svakoj od zemalja koje su
obuhvaene ovim prirunikom.
BALKAN TENDER
WATCH 29
1. Planiranje
Plnirnje jvne nbvke podrzumev vie rdnji koje nruilc
preduzim u cilju pripreme i sprovoenj postupk jvne nbvke i
ksnijeg zkljuenj i relizcije ugovor. Te rdnje su: utvrivnje
potreb z nbvkom i istraivanje trita, predvinje sredstv
usvjnjem budet ili finnsijskog pln, kao i donoenje pln
nbvki koji sdri dinmiku sprovoenj nbvki, vrstu postupk,
procenjenu vrednost i ostle potrebne elemente.
Kroz utvrivnje potreb z nbvkom nruilc se, ktivnom

komunikcijom unutr svojih orgnizcionih delov (ko to
su tehnik, finnsijsk, prvn slub i sluba komercijle),
opredeljuje t e nbvljti u jednoj godini. Pri tom, nruilc
se rukovodi nlizom nbvki i potreb u prethodnom periodu,
trenutnim potrebm i stanjem zaliha, nlizom ktuelnog stnj
n tritu, kao i godinjim i srednjoronim planovima poslovanja.
Veom je vno d tom prilikom nruilc relno i objektivno utvrdi

potrebe s stnovit poslov koji su mu dti u ndlenost, li i s
stnovit rspoloivih kdrovskih i tehnikih kpcitet. to se tie
poslov koje obvlj nruilc, treblo bi uzeti u obzir ne smo ono
to je nvedeno u propisim i odlukm ndlenih orgn kojim su
odreeni ti poslovi, ve i godinje i srednjorone planove poslovanja.
U fazi planiranja javnih nabavki posebnu panju bi trebalo posvetiti

pravovremenosti i nainu planiranja. Kod naruilaca u zemljama
koje su obuhvaene ovim prirunikom veoma je prisutan problem
kanjenja u pravljenju planova nabavki i neadekvatno planiranje
u smislu da se planira vie ili manje nego to je potrebno. Taj
problem ima za posledicu da se ili prevelika sredstva angauju i
ostaju neiskoriena, ili da se naknadno uoe potrebe koje nisu bile
predviene u vreme planiranja, to namee potrebu sprovoenja
pregovarakih postupaka po hitnosti ili dovodi do toga da
naruilac nema na raspolaganju potrebna dobra ili usluge. Na taj

nain se, delimino, moe objasniti visoko uee pregovarakih
postupaka po hitnosti u ukupnoj vrednosti javnih nabavki u
pojedinim zemljama.
Autori ovog prirunika zakljuuju da veina naruilaca ne ispunjava

osnovne preduslove dobrog planiranja kao to su: praenje zaliha,
upravljanje lancem snabdevanja i dobro poznavanje potreba
korisnika. Isto tako, uglavnom se ne vri ozbiljnije istraivanje
trita, pre zapoinjanja postupka, ne obezbeuju se informacije o
potencijalnim ponuaima, intenzitetu konkurencije, prisutnosti
rizika dogovaranja izmeu ponuaa, to je sve bitno da bi mogla
da se planira vrsta postupka u kome e se sprovesti nabavka, kao i
nain na koji e se odrediti tehnike specifikacije i ostali elementi
tenderske dokumentacije.
Praksa pokazuje da se mala ili gotovo nikakva panja ne poklanja

pitanju svrsishodnosti nabavki. Kod specifikacije potreba koju pravi
korisnik u okviru naruioca i dostavlja slubi za javne nabavke
zbog planiranja, najee nedostaje jasno pisano obrazloenje koje
treba da slui kao osnova za procenu svrsishodnosti nabavke.
Takoe je uoeno da nedostaje model za pisanje obrazloenja
koji bi sadrao elemente koji jasno pokazuju kako data nabavka
doprinosi ekonominoj i efikasnoj realizaciji cilja naruioca,
odnosno njegovih poslovnih (radnih) planova.
U smislu izloenog, objektivnost naruioca u utvrivnju potreb

z nbvkom bi treblo ocenjivti kroz odgovore n slede pitnj:
1) D li je, uopte, potrebno nbviti odreene predmete nbvki?
2) D li su potrebne koliine dobr (obim rdov ili uslug) koje

se tre?
3) Koji je adekvatan kvlitet onog to e se nbvljti?
4) Da li predmet nabavki, po svojim karakteristikama, odgovara

potrebama naruioca?
BALKAN TENDER
WATCH 31
Sve nvedeno je u domenu rzmtrnj, pre sveg, ekonominog
postupnj nruioc u poetnoj fzi jvne nbvke. Nabavka neega
to relno nije potrebno nruiocu, ili nabavka u neodgovarajuim
koliinm, neadekvatnog kvlitet i neodgovarajuih svojstava
dovodi do nepotrebnih izdataka javnih sredstava. U odreenim
sluajevima motiv za te pojave moe biti i koruptivne prirode.
Kd su u pitnju nbvke koje nisu potrebne, posebnu pnju

bi treblo obrtiti n nbvke:
- intelektulnih uslug ije rezultte nee koristiti nruilc, ko

to su rzliite nlize, istrivnj, prevoenj itd;
- potronog materijl ili rezervnih delov, iko se u sklditu

nruioc nlze zntne koliine koje nisu iskoriene u duem
vremenskom periodu;
- rdi zmene opreme koj je jo uvek upotrebljiv i u dobrom

stnju (nbvk novih utomobil, iko nruilc rspole s
vozilim koj nisu mnogo korien i koj su ssvim isprvn);
- strune specijlizovne obuke z lic kojim t obuk nije

potrebn, s obzirom n rdno mesto n kojem su ngovni;
- nbvk specijlnih terenskih vozil, iko nijedn od poslov

koje obvlj nruilc ne ukzuju d e t vozil biti korien n
specifinim terenim.
Primeri nbvki u veim koliinm i obimu od potrebnog su:
- nbvk velike koliine grevinskog mterijl, iko je objekt

koji e se grditi mle povrine i sprtnosti;
- nbvk runr ili delov kncelrijskog nmetj (rdnih

stolov, stolic i sl.) u zntno veem broju od broj zposlenih
kod nruioc;

- nbvk izrde sjt nruioc s velikim brojem nepotrebnih
plikcij koje nee koristiti oekivani posetioci tog sjt.
to se tie nbvki koje su po kvlitetu i tehnikim krkteristikm

predmet zntno iznd potreb nruioc, primeri z iste bi
mogle d budu nbvke:
- slubenih vozil nepotrebne kubike, dimenzij i drugih

krkteristik;
- runrske opreme i progrm koji su visokih performnsi

(velik brzin procesor, zntn koliin rspoloive memorije
itd.), iko se nbvljju z potrebe zposlenih koji e n njim
preduzimti jednostvne opercije obrde i tmpnj tekst ili
rzmene elektronske pote;
- slubenih telefon nepotrebnih krkteristik, ko to je

ugren kmer visoke rezolucije;
- skupocenog kncelrijskog nmetj.
Primeri nabavki predmeta znatno manjeg nivoa kvaliteta od

realno potrebnog (uglavnom jer je jeftiniji) su:
- nabavka hirurkih konaca i rukavica koje pucaju prilikom

hirurkih intervencija i time direktno ugroavaju ivote pacijenata;
- nabavka rezervnih delova koji su kratkog veka trajanja i koji zbog

loeg kvaliteta ugroavaju itava postrojenja, pa moe doi do
kvarova i tete koja e viestruko premaiti cenu samih rezervnih
delova (recimo, nabavka kuglinih leajeva koji se ugrauju u
rudarska postrojenja);
- nabavka softvera koji onemoguavaju naruioca u vrenju

elektronskog poslovanja na koji su i obavezani odredbama
posebnih propisa;
BALKAN TENDER
WATCH 33
- nabavka nekvalitetnih zimskih pneumatika koji onemoguavaju
kretanje patrolnih ili drugih terenskih vozila u oteanim zimskim
uslovima;
- nabavka tonera za tampae koji onemoguavaju tampanje

jasnih i itljivih dokumenata;
- asfaltiranje puteva sa nedovoljnom koliinom asfalta ili sa

asfaltom loeg kvaliteta zbog ega dolazi do estog oteenja
kolovoza i potrebe za uestalim ponavljanjem radova na istim
saobraajnicama;
- nabavka HTZ opreme koja ne titi zaposlene od ekstremnih

uslova kojima su izloeni u obavljanju delatnosti naruioca.
Sprovoenje nepotrebnih nbvki, ko i nbvki koje po obimu i

tehnikim krkteristikm prevzilze relne potrebe nruioc,
dovodi do nepotrebnog, odnosno nesvrsishodnog troenj jvnih
sredstv, li moe ukzivti i n tenju d se odreenim licim
omogui d ostvre protivprvnu imovinsku korist.
Pojvi sprovoenj nepotrebnih jvnih nbvki doprinosi, pre

svega, nedovoljn intern i ekstern revizij svrsishodnosti jvnih
nbvki. Veom vno je d se t kontrol uspostvi u nrednom
periodu sa adekvatnim kapacitetom nadlenih institucija.
Pored navedenog, sprovoenju nesvrsishodnih nbvki doprinosi

i nepostojnje odluk ili internih kt nruilc koji bi sdrli
stndrde koji odreuju zbog eg e se, kkvog kvlitet i koliin
neto nbvljti. Tkve stndrde bi nruilc, recimo, mogo
d im z slubene utomobile, gde bi se definislo posle koliko
preenih kilometr, ili posle kakve vrste kvrov e se zpoeti
s nbvkom novih utomobil.
Trebalo bi, takoe, naruioce obavezati d usvoje odreene

stndrde koji e sdrti meril z procenu potrebe d se neto
nbvlj, d se nbvlj u odreenim koliinm ili odreenog

kvlitet. Isto tako, objvljivnje godinjih plnov nbvki, u
odreenom obimu, n specijalizovanim portlima jvnih nbvki
omoguava svim zinteresovnim licim d se upoznju s
nbvkm koje nruilc plnir d sprovede, te d uku na to
da su neke nesvrsishodne.
Potrebno je poveti kpcitete u dravnim revizorskim

institucijama u sve etiri zemlje s obzirom da bi ove institucije
treblo d imju njveu ulogu u kontroli svrsishodnosti jvnih
nbvki. Tkoe i intern revizij u okviru nruioc bi posebnu
pnju treblo d obrti tom spektu jvnih nbvki.
2. Sprovoenje postupka javne nabavke

Tehnike specifikacije su skup objektivno i precizno opisnih
tehnikih krkteristik predmet konkretne jvne nbvke i
predstvljju obveznu sdrinu konkursne dokumentcije. Iz tog
opis se vide zhtevi nruioc u pogledu svojstv, kvlitet,
koliin, mble i drugih krkteristik smog predmet
nabavke.
Ponuai su duni da u potpunosti ispune tehnike specifikacije

koje naruilac zahteva u konkursnoj dokumentaciji jer e u
suprotnom ponuda biti odbijena. Sa druge strane, nruilc je
duan da n to objektivnijim osnovm opie predmet nabavke,
te d strogo izbegv opisivanje koje bi moglo da unpred odredi
izbrnog ponu. U tom pogledu treb npomenuti d je
nruiocu generalno zabranjeno d koristi i d se poziv n
tehnike specifikcije koje oznvju dobr, usluge ili rdove
odreene proizvodnje ili grdnje, ko bi tkvim oznvnjem
mogo dti prednost odreenom ponuu ili bi mogo
neoprvdno eliministi ostle ponue. Isto tko, nruilc ne
moe u tenderskoj dokumentciji d nzni bilo koji pojedinni
robni znk, ptent ili tip, niti posebno poreklo ili proizvodnju,
BALKAN TENDER
WATCH 35
osim ukoliko ne moe d opie predmet ugovor n nin d
specifikcije budu dovoljno rzumljive ponuim, u kojoj
situciji, nvoenje robnog znk, ptent, tip ili proizvo
mor biti preno reim ili ekvivlentno.
Diskriminacija kroz tehnike specifikacije se, moda, i najee

javlja kroz nastojanje nruioca da u tehnikim specifikcijm
prepie tehnike krakteristike i dimenzije predmeta koji nudi
odreeni ponua. U tkvim situcijm ponui koji preuzimju
konkursnu dokumentciju morju d budu veom oprezni, te d
s posebnom pnjom rzmotre tehnike specifikcije trenog
predmet, i utvrde d li su to, u stvri, tehnike krkteristike koje
moe d ponudi smo odreeni ponu. Nime, tada nruilc ne
fvorizuje otvoreno neke ponue, nvoenjem njihovog nziv ili
nvoenjem tip proizvod koji smo oni nude, to nije teko otkriti
i osporiti, ve kroz suptilno opredeljenje krkteristik pokuv
d poso nmesti svojim fvoritim. Pri tome, treblo bi
istai d nruilc ne moe d tehnike specifikcije prilgodi svim
ponuim koji smtrju d bi njihova ponuda trebalo da bude
izabrana, ve je u obvezi d sve to tri bude u loginoj vezi s
sdrinom konkretne jvne nbvke i objektivnim potrebm koje
je prte. Dakle, naruilac ne sme da sdrinom svoje konkursne
dokumentcije sprei u uestvovnju, odnosno diskriminie bilo
kog ponu koji tkve, potrebne krkteristike moe d ispuni.
Nruilc bi izvrio znjnu diskriminciju ponu,

posledino i ogrnienje konkurencije, ukoliko bi prilikom opis
tehnikih krkteristik, recimo, dobara koj nbvlj trio d
ist budu iskljuivo odreenih proizvo ili odreenog tip, bez
mogunosti da konkurentni budu i ekvivalentni proizvodi. esto
nruioci ko oprvdnje z tkve tehnike specifikcije u svojoj
konkursnoj dokumentciji istiu d je opte poznt injenic d
su proizvodi odreenog proizvoaa kvlitetniji od ostlih, te d bi
i smi rukovodioci, odnosno zposleni nruioc izbrli b tkve
proizvode kd bi kupovli z line potrebe. Meutim, osnovno

naelo u postupcima javnih nabavki jeste naelo efikasnosti i
ekonominosti, a to ira konkurencija je najvanije sredstvo
kojim se isto naelo ostvaruje. Zbog toga nruilc ne sme d se
rukovodi linim potrebm pojedinc koji sprovode smu jvnu
nbvku ili onih ija bi ponuda trebalo da bude izabrana, ve
mor d objektivno opredeli potrebe sme ustnove, odnosno
orgnizcije z ije funkcionisnje i redovno obvljnje deltnosti
se i sprovodi nbvk. Samim tim, korienje subjektivnih
merila prilikom odreivanja tehnikih specifikacija, bez ikakvih
konkretnih i objektivnih opravdanja za to, ograniava konkurenciju
i onemoguava ostvarenje pomenutog naela. Pri tom, nikako ne bi
trebalo zanemariti ni protivpravnu imovinsku korist za pojedince
koja e biti posledica takvog nezakonitog postupanja.
Objavljivanje tenderske dokumentacije na specijalizovanim

portalima javnih nabavki je jedna od mera koja, kao i u sluaju
diskriminatorskih uslova, moe da sprei pokuaje oigledne
diskriminacije i ogranienja konkurencije kroz tehnike
specifikacije.
3. Izvrenje ugovora o javnoj nabavci

Na osnovu analize stanja u sistemima javnih nabavki zemalja koje
su obuhvaene ovim prirunikom, uoeno je odsustvo sistematskog
i kontinuiranog praenja izvrenja ugovora o javnoj nabavci, i
nepreduzimanje mera za sankcionisanje izvrenja ugovora u
suprotnosti sa onim to je ponueno od strane izabranog ponuaa.
Naime, kako bi se obezbedilo potovanje naela efikasnosti i
ekonominosti u fazi izvrenja ugovara o javnoj nabavci, veoma
je vano da naruilac sistematski i organizovano prati realizaciju,
te da preduzima mere kako bi se obezbedila realizacija ugovora na
nain i pod uslovima koji su ponueni u ponudi koja je izabrana kao
najpovoljnija. U uporednom pravu postoje reenja na osnovu kojih
su sprovoenje postupaka nabavki i praenje izvrenja ugovora
BALKAN TENDER
WATCH 37
dve odvojene funkcije, koje sprovode razliite slube, odnosno
razliita lica u okviru istog naruioca. Na taj nain se omoguava
postizanje vee objektivnosti u tom praenju.
Postupk jvne nbvke je preduslov z zkljuenje ugovor o

jvnoj nbvci. Izmene i dopune ugovor koji je tko zkljuen ne
mogu se vriti bez primene odredbi Zkon o jvnim nbvkm.
Ipak, u odreenom broju slujev nruioci zkljuuju nekse
ugovor o jvnim nbvkm bez primene tog zkon, ili bez
aneksa prvobitnog ugovora dozvoljvju promenu ponuenih
uslov relizcije ugovor n osnovu kojih je izbrn ponud
ponu s kojim je zkljuen ugovor. Ukoliko se u fzi relizcije
ugovor o jvnoj nbvci dozvoli promen onog to je bilo
odluujue kd je nruilc u postupku jvne nbvke donosio
odluku s kim e zkljuiti tj ugovor, ond se moe konstatovati
d tj postupk nije imo smisl, odnosno d su svi uesnici u tom
postupku, osim nruioc i izbrnog ponu, bili dovedeni u
zbludu, i da je dolo do neosnovanog troenja javnih sredstava.
Prilikom praenja realizacije ugovora naruilac bi trebalo da utvrdi

da li ponua svoje ugovorne obaveze ispunjava u roku i na nain
koji je odreen samim ugovorom. Naruilac je duan, pri tom, da
postupa sa tzv. panjom dobrog privrednika ili domaina, to
znai da bi trebalo da preduzima sve mere koje su mu na raspolaganju
kako bi obezbedio pravovremenu i adekvatnu realizaciju ugovora.
Od mera koje su naruiocu na raspolaganju svakako se izdvajaju
ugovorne kazne koje su predviene samim ugovorom, sredstva
finansijskog obezbeenja ugovornih obaveza (bankarske garancije,
polise osiguranja i sl.), kao i mogunost raskida ugovora ukoliko
je oigledno da izabrani ponua nee ili ne moe da ispuni svoje
ugovorne obaveze. U vezi sa tim je veoma vano naglasiti da i
raskid ugovora, i realizovano sredstvo finansijskog obezbeenja
ispunjenja ugovornih obaveza predstavljaju negativne reference
za izabranog ponuaa zbog kojih njegova ponuda moe biti
odbijena u nekom narednom postupku javne nabavke sa istim

predmetom. Pored toga, naruilac moe i da podnese tubu za
naknadu tete zbog neispunjenja ugovornih obaveza, kao i da
kod izvoenja graevinskih radova insistira da nadzorni organ u
potpunosti izvri struni nadzor izvedenih radova.
U pogledu svrsishodnosti javne nabavke, sistematino i redovno

praenje izvrenja ugovora moe da ukae na dve pojave koje
mogu da obesmisle samu svrsishodnost. S jedne strane, moraju
se sankcionisati situacije u kojima naruilac dozvoli takvu izmenu
predmeta prilikom izvrenja ugovora, da prvobitnu pozitivnu
ocenu o svrsishodnosti ozbiljno dovede u pitanje ili je oigledno
demantuje. Primeri za to su sledei:
- promen predmet nbvke, tko to nruilc dozvoli ponuu

d isporui neto to je slbijeg kvlitet i tehnikih krkteristik
u odnosu n ono to je ponueno (isto se odnosi i n prunje
usluge ili izvoenje rdov);
- promen predmet nbvke, tko to nruilc dozvoli ponuu

d mu isporui neto to nije ni predvieno ugovorom o jvnoj
nbvci;
- promen ugovorene koliine dobr koj e biti isporuen,

odnosno promen ugovorenog obim rdov ili uslug, tko
to nruilc zhtev ili dozvoli relizciju preko onog to je
odreeno ugovorom;
- promene n strni izbrnog ponu, tko to nruilc

dozvoli d, umesto tog ponu koji je moro d ispuni uslove z
uee u postupku jvne nbvke i ij je ponud u tom postupku n
osnovu unpred odreenog kriterijum izbrn ko njpovoljnij,
nbvku relizuje neko drugo lice koje nije predstvljeno u toj
ponudi;
- ostle promene koje predstvljju izmenu ponuenih uslov,

n osnovu kojih je ponud izbrn.
BALKAN TENDER
WATCH 39
S druge strane, negativna pojava po svrsishodnost javnih nabavki u
ovaj fazi je i neadekvatno i nesistematino praenje stanja zaliha u
magacinu naruioca ili stanja u kojem se nalazi oprema, sredstva ili
objekti kojima raspolae naruilac, a koji su bili predmet prethodno
sprovedenih postupaka javnih nabavki. U tim sluajevima, moe
doi do posledica koje se vie ne odraavaju na konkretnu javnu
nabavku u kojoj su takvi predmeti nabavljeni, ve se odraavaju
na planiranje i sprovoenje buduih javnih nabavki.

4
Konkretni primeri svrsishodnosti
javnih nabavki koje je analizirao
projektni tim
Sumirani prikazi analiziranih javnih nabavki predstavljenih u

ovom poglavlju, odnose sa na javne nabavke goriva, raunarske
opreme i motornih vozila, a sprovedene su u periodu od 1.03. 2014.
do 31.07. 2015. godine. Projektni tim je i ovom prilikom nastojao
da utvrdi u kojoj meri su posmatrane nabavke bile u skladu sa
zakonskim odredbama u svakoj od etiri drave, s tim to se ovaj
put, pored provere pravilnosti, analiza odnosila i na procenu
svrsishodnosti predmetnih javnih nabavki.
Uporedna analiza pojedinanih sluajeva nabavki goriva,

raunarske opreme i vozila bila je podeljena na est elemenata,
odnosno faza u postupcima javnih nabavki: planiranje, priprema
i pokretanje postupka, sprovoenje postupka, albeni postupak,
od zakljuenja ugovora do izvrenja ugovornih obaveza i slobodan
pristup informacijama od javnog znaaja. U ovom delu Prirunika
bie predstavljeni sumirani prikazi nekih od sluajeva koji su,
nadamo se, dovoljno ilustrativni da se na osnovu njih opravdano
moe posumnjati na nesvrsishodno troenje javnih sredstava od
strane naruilaca koji su sprovodili konkretne javne nabavke.
BALKAN TENDER
WATCH 41
1. Nabavka IT opreme za potrebe Ministarstva
sigurnosti Bosne i Hercegovine sprovedena
2014. godine u otvorenom postupku
Tenderskom dokumentacijom je predviena nabavka raunarske
opreme, bez podele nabavke na lotove partije, iako je u pitanju
bila nabavka dosta razliitih tipova opreme: desktop raunari (30
komada), laptop raunari (18 komada), tableti (2 komada), printeri
(8 komada) switch-evi (5 komada), server (1 komad), skeneri
(2 komada), projektor (1 komad), kopir aparati (2 komada), ups
ureaji (10 komada), digitalni foto-aparat (1 komad), tampa id
kartica (1 komad), gps ureaji (2 komada), platno za projektor (2
komada), itd. Nedostatak podele ove nabavke na partije/ lotove,
bio je uoen i od strane Kancelarije za reviziju institucija FBiH, koja
je smatrala da bi se podelom na lotove (u kom sluaju bi ponuai
mogli da podnose ponude za svaki lot posebno) ili sprovoenjem
vie nabavki, mogla ostvariti vea konkurencija u konkretnom
sluaju, a time i eventualna uteda u potronji javnih sredstava.
Drugim reima, nabavka jednog tipa opreme ne bi uslovljavala
nabavku ostalih tipova koji su nabrojani da je bila podeljena na
lotove ili da je naruilac sprovodio posebne nabavke, za razliku od
konkretnog primera kada je predmet javne nabavke odreen kao
jedinstven, tako da su ponuai morali da ponude sve navedene
tipove opreme zajedno. Takvo postupanje naruioca je svakako
ograniilo konkurenciju, odnosno smanjilo broj ponuaa koji su
uestvovali u ovom postupku javne nabavke.
Sa stanovita svrsishodnosti, moe se konstatovati da, iako su

budetom Ministarstva bila planirana sredstva za finansiranje
nabavke raunarske opreme, ostaje upitno da li je nabavljena
oprema stvarno bila neophodna, naroito kada se radi o nabavci
raunara sa jaim performansama.

2. Nabavka IT opreme za potrebe JP Skijalita
Srbije sprovedene u toku 2014. i 2015. godine u
otvorenom postupku
Kod posmatrane nabavke interesantna je injenica da se naruilac
u dve godine odluio da postupak organizuje u okviru jedne
partije, iako je nabavljana najrazliitija IT oprema i ureaji.
Istovremeno, panju privlae i jedinine cene raznih ureaja,
kao i veliki rasponi u cenama istih proizvoda u dve posmatrane
godine. Primera radi, desktop raunar sa performansama ispod
proseka za novije kompjutere je za godinu dana poskupeo za
preko 14.000 dinara. Iz dostavljene dokumentacije nije mogue
utvrditi da li je JP Skijalita Srbije zaista nabavilo i isplatilo sva
dobra navedena u konkursnoj dokumentaciji. U obe posmatrane
godine ugovor je dodeljen istom ponuau, a konkurencija je
spala sa pet ponuaa na dva.
Na osnovu dostavljene dokumentacije i planova javnih nabavki

nije mogue utvrditi u kojoj meri je nabavljena oprema bila
potrebna za redovno poslovanje JP Skijalita Srbije, pa samim tim
ni da li je bila svrsishodna. U tom smislu opravdano je postaviti
pitanje u kojoj meri je, recimo, beini mi od ak 5.911 u 2014,
odnosno 6.760 dinara u 2015. godini zaista potreban za efikasno i
efektivno obavljanje zakonom propisanih nadlenosti JP Skijalita
Srbije, u koja svakako ne spada igranje zahtevnih igara, kakvim
su namenjeni mievi u slinom opsegu cena. Sa druge strane,
postavlja se pitanje efikasnosti i efektivnosti kupovine raunara
ije su performanse uveliko prevaziene i koji e u veoma
kratkom roku morati da budu zamenjeni kompjuterima novije
generacije, prilagoenim potrebama koje namee svakodnevni
razvoj tehnologije.
Na kraju, ukoliko posmatramo svrsishodnost samog postupka

javne nabavke, opravdano je pretpostaviti da bi ona naruiocu
BALKAN TENDER
WATCH 43
jasnije ukazala na cene na tritu i, mogue, dovela do
povoljnijih cena pojedinanih dobara, da je bila organizovana po
odgovarajuim partijama. Zbir pojedinanih cena 40 raznorodnih
proizvoda, makar bio i povoljniji od ostalih ponuenih zbirova,
ipak na koncu ne daje nuno najekonominiji rezultat ukoliko
posmatramo odnos cena i kvaliteta konkretnih nabavljenih
dobara.
3. Nabavka tablet kompjutera sa dokingom za

potrebe optine Veles u Republici Makedoniji
u toku 2015. godine na osnovu zahteva za
prikupljanje ponuda
Naruilac optin Vls u konkretnom postupku javne nabavke
je nbvlla 25 tblt kmputr s dking tstturm z 23
ln Svt ptin i dv zpslnih uklunih u rd Svt.
P zhtvu upunm nvfrmirn institucii radi dobijanja
saglasnosti z sprvnj javne nabavke - Svtu z vn
nbvk, naruilac mro d mnj thniku spcifikciu z
tblt r prv bil cnjn k diskrimintrsk i upuivl
je n knkrtn mdl odreenog prizv. Strun lic
ngvn d strane Svt z vn nbvk su dala primedbu
i na izbor tablet kompjutera umst lptp kmputr ki
bl pci, kao i primdbu n zhtv z dking tstturm
cnjuui d t ntipin z vkvu vrstu prm. Meutim,
naruilac ni dustjao d tblt kmputr, k i d dking
tsttur, p na osnovu drugog zhtva za sglsnst, u km su
prmnjni prmtri iz spcifikci shdn dtim sugstim,
dbio ptrbnu sglsnst Svt z vn nbvk.
Nbvk tblt kmputr s dking tstturm nmnjna

svtnicim ptin bil brzln k zmn za lptp
kmputre ki su nbvlni 2006. gdin. Obrazlaui svoje

insistirnj za nbvkom uprv tblt kmputra s dkingm,
iz ptin je stiglo objanjenje d bi tsttur lkl rd svtnik
tkm sdnic Svt, dk pk sm tblt dkvtnii z
trnsprt r ptrbn d mtrili z rd budu n rsplgnju
svtnicim u svk doba.
4. Nabavka laptop i desktop raunara za potrebe

Ministarstva pravde Crne Gore sprovedena u
toku 2014. godine u otvorenom postupku javne
nabavke
U konkretnom postupku javne nabavke kompjuterske opreme
naruioca Ministarstva pravde nedostajala je konkurencija, jer
je na kraju, od dve pristigle ponude, jedna bila neispravna, tako
da naruilac nije imao mnogo izbora pri odluivanju kome da
dodeli ugovor o isporuci kompjuterske opreme. Ovome u prilog
ide i injenica da je predmet te javne nabavke odreen kao celina.
Dakle, kao jedinstveni predmet nabavke nabavljaju se: server,
sistem za skladitenje podataka, 16 Portni Channel switch, rack
I UPS, desktop raunari, kolor laserski tampa, multifukcijski
tampa, notebook i skener. Bilo je propisano da ukoliko nema
u svojoj ponudi sve ureaje navedene u specifikaciji, ponua ne
moe podneti ponudu samo za pojedine ureaje ijom se prodajom
bavi, jer nabavka nije podeljena po partijama. To je oigledno u
velikoj meri ograniilo i konkurenciju u ovoj javnoj nabavci, a
samim tim i dobijanje najpovoljnije ponude u smislu nabavke
najkvalitetnije robe za najnii iznos.
to se tie realne potrebe za sprovoenjem ove javne nabavke

u obimu koji je zahtevao naruilac, zanimljivo je bilo pitanje
broja zaposlenih za koje se nabavlja oprema. Naruilac je uinio
dostupnom informaciju o broju zaposlenih kojih je ukupno tada
bilo 60, ali nije jasno precizirao da li se radi o broju zaposlenih
BALKAN TENDER
WATCH 45
u samom Ministarstvu ili ovaj broj obuhvata i organe u sastavu
Ministarstva. Takoe broj raunara koji Ministarstvo koristi, je
tada bio ukupno 56, ali naruilac nije dostavio informacije o tome
koliko je raunara zaista rashodovano, kao i kog datuma je izvren
popis raunarske opreme, pa se ne moe izvesti zakljuak da li je
javna nabavka opravdana i da li je sa istom postignut pravi efekat.
5. Nabavka automobila za potrebe Ministarstva

unutranjih poslova Republike Srpske u
sprovedena u toku 2015. godine kroz konkurentski
zahtjev
Primer se odnosi na sprovoenje postupka javne nabavke novog
putnikog motornog vozila putem konkurentskog zahtjeva.
Ministarstvo unutranjih poslova RS je imao plan javnih nabavki
za 2015. godinu, ali predmetna nabavka nije bila uvrena u
taj plan. U obrazloenju koje je pratilo zahtev za odobrenjem
ove nabavke je navedeno da Ministarstvo unutranjih poslova
RS ne raspolae putnikim motornim vozilom koje bi svojim
karakteristikama omoguilo obavljanje poslova pratnje tienih
linosti. Istovremeno, treba istai da su koriena sredstva za
nabavku vozila bila obezbeena iz Fonda prihoda po posebnim
propisima - sredstva od prodaje naoruanja i stalnih sredstava,
na ta je dobijena saglasnost Ministarstva finansija i Vlade
RS. Nejasno je zato se za redovne poslove koristila ovakva
procedura nabavke, te evidentna hitnost u vezi sa nabavkom
tog vozila. Takoe, treba napomenuti da je nejasno zbog ega
je u specifikaciji traenog automobila zahtevano da prtljanik
automobila ima minimalno 560 litara, niti zato je traeno da
automobil poseduje ugraeni CD/MP3 ureaj sa izmjenjivaem
najmanje 6 CD-ova.

6. Nabavka motornih vozila za potrebe
Ministarstva unutranjih poslova Crne Gore
sprovedena u toku 2014. godine u otvorenom
postupku javne nabavke
Primer se odnosi na javnu nabavku 191 vozila za potrebe Ministarstva
unutranjih poslova, od kojih e 146, nakon tri godine finansijskog
lizinga, biti vraena ponuau, zbog ega se ovaj primer ne moe
smatrati dobro planiranom i sprovedenom javnom nabavkom -
pre svega iz razloga ekonominosti. Naime, u sluaju nabavke 146
vozila kroz finansijski lizing, nakon 3 godine Ministarstvo e vratiti
vozila davaocu lizinga kao izabranom ponuau, a korienje istih
za period trajanja lizinga e platiti 1.895.550,84 evra. Postavlja se
pitanje da li je Ministarstvo moglo bolje iskoristiti utroeni novac
kupovinom vozila, a nakon odreenog perioda korienja ta ista
vozila prodati i dobijeni novac iskoristiti kao deo u obnavljanju
voznog parka.
7. Nabavka putnikog vozila za potrebe optine

Negotino u Republici Makedoniji sprovedena u
toku 2014. godine u otvorenom postupku javne
nabavke
Nbvk vzil sprvdn u tvrnm pstupku i s
kritriumm z izbr npvlni pnud nni cn. ri
pnud k su bile isklun nudil su vzil k dgvru
trn thnik spcifikcii p cnm i d 19% niim d din
prihvtliv pnud. Prihvtlivst sm dn pnud nmguil
drvnj plnirn lktrnsk ukci z dl smnjivnj
cn. N pdnnju knn cn, pnu ni smnji svu
prvbitnu finnsisku pnudu dtu n tvrnju pnud.
BALKAN TENDER
WATCH 47
U dkzivnju svrsishdnsti ove javne nbvk, ptin
Ngtin cnil d nbvk vzil ptrbn zbg bnv
zstrlg vzng prk, ki ukluu vzil Skoda Felicia iz
1996. gdin, 2 vzil Yugo iz 2006. gdin, Lada Niva iz 2006.
gdin i Peugeot 407 iz 2007. gdin. Nvnbvlni Volkswagen
Passat 2.0 TDI zmn z k tri vzil, dnsn z vzil
Skoda Felicia i b vzil Yugo, pa ostaje nsn kk dn
vzil m d bud zmn z tri vzil, sim p vrdnsti
ptrng nvc z njgvu nbvku. ptin ni pnudil
rgumnt n snvu g nprvln prcn z nbvku
knkrtng mdl vzil, k t Pst. ptin ni dstvil
ni dkvtnu nlizu ili dkumnt kim bi dkzl svu tvrdnju
d shdn finnsiskim mgunstim optine, finnsiski
lizing npvlni pci z kupvinu vzil. st dilm d
li nprvln dgvru prcn d finnsiski lizing
nsvrsishdnii mdl z bnvu vzng prk nsuprt
kupvini vzil n rt. Utlik pre t su isklun pnud bil
s niim cnm d cn ding prihvtlivg pnu, k
i ddtn mgl d s smnji da je bil sprvdn plnirn
lktrnsk ukci.
8. Nabavka motornih vozila za potrebe

Ministarstva odbrane Republike Srbije sprovedena
u toku 2014. godine u otvorenom postupku javne
nabavke
Uprava za snabdevanje Ministarstva odbrane sprovela je javnu
nabavku motornih vozila, oblikovanu u pet partija: jedan policijski
automobil, jedno dostavno vozilo, 15 putnikih automobila nie
srednje klase, dva sanitetska vozila i pet putnikih automobila
srednje klase. Za potrebe ove analize, posmatrane su partija 3

- 15 putnikih automobila nie srednje klase, i partija 5 - pet
putnikih automobila srednje klase. Nabavku je karakterisao mali
odziv ponuaa ukupno tri za svih pet partija, a plan javnih
nabavki u pogledu te nabavke je u dva navrata menjan. Prva
izmena odnosila se na dodavanje partije koja podrazumeva 15
putnikih vozila nie srednje klase. Kao obrazloenje izmene,
navedeno je da zbog kratkog roka za izradu Plana nabavki,
sloenosti organizacije MO i VS, nisu predviene sve partije u
okviru nabavke. Druga izmena odnosila se na izmenu izvora
finansiranja, usled izmene reenja o finansiranju.
Posmatrana nabavka predstavlja primer loeg planiranja, s

obzirom na dodavanje itave jedne partije u okviru kasnijih
izmena, odsustvo procenjene vrednosti nabavke u prvobitno
usvojenom dokumentu, i napokon s obzirom na kanjenje
realizacije postupka zbog kojeg se deo realizacije ugovora preneo
na teret finansijskog plana za narednu godinu. Naime, iako je
itav postupak od pokretanja do izvrenja ugovora trebalo da
bude sproveden u periodu od marta do oktobra 2014. godine,
postupak je pokrenut tek u julu te godine i trajao je ukupno 159
dana, pa je ugovor u sluaju partije 5 izvren tek u januaru 2015.
godine, kada su izvrena i sva plaanja, na teret godinjeg plana
rashoda za 2015. godinu.
Sa stanovita svrsishodnosti, zanimljiva je nabavka putnikih

automobila srednje klase za koja su traena tonirana stakla, ako
se ima u vodu da je nabavka planirana po zahtevima jedinica i
ustanova MO i VS, poveanja stepena bezbednosti vojnih uesnika
u saobraaju, kao i poveanja mobilnosti, odnosno pokretljivosti.
Nije jasno u kojoj meri tonirana stakla utiu na sve elemente
zahteva jedinica i ustanova MO i VS. Sa druge strane, naknadno
dodavanje u plan posebne partije koja podrazumeva nabavku
15 putnikih automobila dovoljno reito govori o kvalitetnom
planiranju javnih nabavki.
BALKAN TENDER
WATCH 49
9. Nabavka naftnih derivata za slubena vozila za
potrebe JP Putevi Srbije sprovedena u toku 2014.
godine u otvorenom postupku javne nabavke
Kao veliki potroa, naruilac JP Putevi Srbije nabavilo je u
okviru posmatrane javne nabavke godinje koliine benzina za
potrebe preduzea. Ugovor je dodeljen jedinom ponuau koji je
uestvovao u postupku. Iz dokumentacije koja je pribavljena nije
mogue utvrditi da li su ugovorene koliine i isporuene i isplaene
po ugovorenim cenama, s obzirom da JP Putevi Srbije tvrdi da
ne poseduje potvrde o prijemu predmeta nabavki i izvetaje o
finansijskim trokovima. Ova tvrdnja je neobina ne samo iz
zakonskih razloga koji propisuju raunovodstvene standarde i
obaveze, ve i zbog zahteva iz konkursne dokumentacije koji
ukazuju da je JP Putevi Srbije u svakom trenutku mogao da ima
uvid u potroene i isplaene koliine goriva. Naime, kao uslov
u konkursnoj dokumentaciji i u samom ugovoru navedeno je da
dobavlja mora da obezbedi plaanje goriva iskljuivo putem
kompanijskih kartica, koje, izmeu ostalih karakteristika,
moraju da omogue i elektronsko evidentiranje transakcija
u on line reimu, odnosno istog trenutka kada nastanu. S
obzirom na nedovoljno podataka u Planu nabavki JP Putevi
Srbije, kao i nemogunost uvida u vozni park i realne potrebe
ovog preduzea, nije mogue utvrditi u kojoj meri je posmatrana
nabavka bila svrsishodna, odnosno u kojoj meri doprinosi
efikasnom i efektivnom poslovanju, a tom utisku doprinosi i
navedena injenica da se nije moglo utvrditi koliko je zaista goriva
isporueno i isplaeno prilikom izvrenja konkretnog ugovora.
Kada je o ekonominosti posmatrane nabavke re, zanimljiv je i

podatak da je mali naruilac poput optine Ljubovija u postupku
javne nabavke u 2014. godini postigao bolju cenu u odnosu na
velikog naruioca - JP Putevi Srbije: za koliinu od 7.000 litara
benzina BMB 95 optina Ljubovija ugovorila je cenu od 122,417

dinara bez PDV po litru, dok je JP Putevi Srbije za koliinu od
160.000 litara istog goriva ugovorilo cenu od 123,07 dinara bez
PDV po litru. Tako je optina Ljubovija plaala 0,653 para manje
po litru ovog tipa goriva. Optina Ljubovija gorivo je nabavljala
kod malog lokalnog dobavljaa, dok je JP Putevi Srbije gorivo
nabavljao od velikog dobavljaa. Skoro identinu cenu za 2014.
godinu za BMB 95 ugovorilo je i Ministarstvo spoljnih poslova
(123,05 dinara po litru), takoe kod velikog dobavljaa, i takoe
uz insistiranje na razvijenosti prodajne mree ponuaa kao
bitnom elementu kriterijuma.
10. Sukcesivna nabavka goriva za motorna vozila

za potrebe Ministarstva obrazovanja i nauke
Republike Makedonije sprovedena u toku 2015.
godine u otvorenom postupku javne nabavke
inistrstv brzvnj i nuk kao naruilac je u ovom
postupku javne nabavke tril d pnu d dstv pnud
z cn griv (ursupr BS-95, ursupr BS-98 i urdizl
BS) umst d tri ppust n nvi mlprdn cn k
drue Rgultrna kmisia z nrgtiku R. dini pnu
koji je uestovao u tom postupku, ponudio je, upravo, mksimln
mlprdn cn. Dakle, taj ponua ni smnji cnu dtu n
tvrnju pnud, ni pri dstvlnju tzv. knn cn. In,
knn cn ltrntivn rnj uvdn u Zkn k
prdvi d s u tndrim u kim nm uslv d s dri
-ukci, d pnu tri d smnj prvbitn dtu cnu.
Zakljuak je da su nin n ki sprvdn konkretni postupak

javne nabavke, k i dsustv knkurnci, doveli do toga d
naruilac zakljuio ugvr nbvci 55.000 litr griv p
trinim mlprdnim cnm. S bzirm n scilci u
cnm griv, sklplni ugvr z vu vnu nbvku prdvi
BALKAN TENDER
WATCH 51
d s cn griv uskluu s dlukm Rgultrn kmisi
z nrgtiku Republike akedonije, k dru nvi
mlprdn cn. Praktino, tako ugvrnim cnm griv,
konkretan postupak javne nabavke gubi svku knmsku lgiku
i sim t stvri trkv z njgv sprvnj, ni dn
nikakvu finnsisku krist, t potpuno nlgin k s uzm
u bzir d s nbvlu vlik kliin griv.
11. Nabavka i isporuka goriva za potrebe optine

Novo Sarajevo u Federaciji Bosna i Hercegovina
sprovedena u toku 2014. godine u otvorenom
postupku javne nabavke
Primer se odnosi na javnu nabavku dizel i bezolovnog goriva za
naredne 3 godine za potrebe naruioca optine Novo Sarajevo.
Naruilac nije imao pripremljen plan javne nabavke u 2014.
godini, ve se nabavka zasnivala na odluci optinskog naelnika.
Ova javna nabavka ukazuje na ono to je problem u vezi sa
svrsishodnou javnih nabavki goriva. Prvo, naruioci esto
nemaju potpuni uvid u realnu potronju goriva u prethodnim
godinama kako bi opredelili koliine koje su im u tekuoj i
narednim godinama objektivno potrebne, a koje, svakako, zavise
od ukupnog broja vozila, preenog broja kilometara, potronje
iz prethodnog perioda, kao i od toga ko sve ima pravo da koristi
i po kom osnovu slubene automobile. Upravo o ovim podacima
esto nema precizne evidencije, a ne postoje ni interni akti koji
na jasan nain na nivou naruioca ureuju navedeno. Kao drugo,
postavljeni uslovi za uee ponuaa, a najee je zahtevana
mrea benzinskih stanica i kod naruioca koji nemaju potrebu za
veom rasprostranjenou, dovode do toga da ponudu podnese
jedan ponua, najee veliki dobavlja, to svakako predstavlja
ogranienje konkurencije. U tom smislu se postavlja pitanje
zato bi naruilac koji svoja slubena vozila koristi na jednom

ogranienom podruju insistirao na mrei benziskih stanica izvan
tog podruja.
Pored navedenog, problematian je i nain ugovaranja nivelacije

cene naftnih derivata. Naime, dozvoljavanje poveanja cena bez
jasnih, objektivnih i proverljivih parametara, i to omoguavanjem
da se cena promeni u celokupnom iznosu, nezavisno od toga u
kojem delu strukture cene je realno dolo do izmene na tritu,
svakako ne ide u korist naruioca. Poseban aspekt se u konkretnom
sluaju odnosi na situacije u kojima dolazi do pojeftinjenja
goriva, jer se u ugovoru izmeu naruioca i ponuaa navodi da
Cijene dizel goriva i bezolovnog motornog goriva u ponudi su
nepromjenjene. Dakle, iz navedenog proizilazi da e naruilac
kao kupac prihvatiti eventualne izmene u smislu snienja cena
samo ukoliko izabrani ponua kao prodavac inicira izmene cena,
a oekivano je da on to nee uiniti jer mu snienje ne ide u prilog.
12. Nabavka goriva za potrebe Pote Crne Gore

AD Podgorica sprovedena u toku 2014. godine u
otvorenom postupku javne nabavke
Javnu nabavku goriva Pote Crne Gore, u periodu 2014-2015.
godine, karakterie, pre svega, ograniavanje konkurencije od
strane naruioca i to propisivanjem uslova koje moe da ispuni
samo jedan ponua kada su naftni derivati u pitanju. Ponuena
cena je bila identina kao i procenjena vrednost javne nabavke.
Naruilac nije ponudio nikakvo objanjenje za posebne uslove koje

je naveo, a to je da se gorivo preuzima na benzinskim stanicama
u 20 od 23 grada Crne Gore. Postavlja se pitanje da li bi Pota
mogla da nabavi istu koliinu goriva po nioj ceni da nije ograniila
ponuae na posedovanje benzinskih stanica na celoj teritoriji
drave. Nedostatak benzinskih stanica odreenih ponuaa u
pojedinim gradovima mogao se prevazii tako to bi Pota sklopila
BALKAN TENDER
WATCH 53
okvirni sporazum sa vie ponuaa i tako pokrila snabdevanjem
goriva celu teritoriju Crne Gore. Za ovo je imala uporite u Zakonu
o javnim nabavkama.
Takoe, na osnovu analizirane dokumentacije nije mogue utvrditi

da li je nabavka goriva planirana na svrsishodan nain, te da li
ima osnova za potronju neto manje od pola miliona evra za
dve godine.

5
Kako kroz sadrinu internih akata i
organizaciju jedinica javnih nabavki
naruilaca postii svrsishodnost
javnih nabavki
Naruioci najee tvrde da vre kontrolu svrsishodnosti onoga

to se nabavlja (da li je uopte potrebno neto nabaviti, da li
su potrebne odreene koliine ili odreeni kvalitet predmeta
nabavke), kao i kontrolu realizacije plana nabavki. Meutim,
budui da u zemljama koje su obuhvaene ovim prirunikom jo
uvek ne postoji efikasna eksterna kontrola svrsishodnosti nabavki,
samim tim, moe se sa pravom postaviti pitanje da li je kontrola
koju u tom pogledu sprovode naruioci sistematska i objektivna.
Takoe, jasno je da u najveem broju sluajeva naruioci nisu
usvojili kriterijume na osnovu kojih bi mogli da vre realnu
kontrolu svrsishodnosti, kao to su tehniki standardi za opremu
koja se nabavlja, nivo zaliha kao indikator da se moe pokrenuti
nabavka itd. Isto tako, moe se postaviti i pitanje objektivnosti
onih koji vre kontrolu svrsishodnosti nabavki kod naruilaca.
Naime, prema informacijama sa kojima raspolaemo, kontrolu
svrsishodnosti najee sprovode rukovodioci onih organizacionih
jedinica naruioca koje iskazuju potrebu za odreenim predmetom
nabavke i koje e biti korisnici onoga to se nabavlja. U vezi sa
tim, smatramo da se u cilju postizanja objektivnosti u kontroli
BALKAN TENDER
WATCH 55
svrsishodnosti nabavki, u tu kontrolu mora ukljuiti neko ko ne
pripada organizacionoj jedinici koja e biti korisnik, ve neko drugi
ko e imati objektivnije, preciznije, unapred odreene kriterijume
i metodologiju kojima e se rukovoditi u tom procesu kontrole.
U smislu navedenog, vrlo je vano internim aktima naruioca

urediti procedure i odgovornosti kojima e se rukovoditi svi akteri
javnih nabavki koje oni sprovode. Naroito je, u tom pogledu,
vano precizno definisati ulogu organizacione jedinice naruioca
u ijoj nadlenosti je samo sprovoenje postupaka javnih nabavki
(u daljem tekstu: jedinica za javne nabavke), kao i ulogu svih
ostalih organizacionih jedinica naruioca za ije potrebe se
sprovode javne nabavke.
U nastavku teksta ove prirunika, autori e pokuati da formuliu

i predloe jedan od moguih modela ureenja procedura i
odgovornosti koje se sprovode kroz interne akte naruilaca. Ovaj
model, prema miljenju autora, moe da zadovolji potrebu za
efikasnom kontrolom svrsishodnosti javnih nabavki unutar samog
naruioca, kao to verujemo da moe da pomogne i organima
eksterne revizije da lake sprovedu reviziju svrsishodnosti.
1. Faza planiranja javne nabavke

Jedinica za javne nabavke mogla bi da priprema obrazac na kojem
e organizacione jedinice naruioca iskazati svoje potrebe za
nabavkama u narednoj godini. Popunjen obrazac bi se dostavljao
jedinici za javne nabavke, i sadrao bi, najmanje, sledee podatke:
- redni broj predmeta nabavke;
- vrstu predmeta nabavke (da li su u pitanju dobra, radovi ili usluge);
- opis predmeta nabavke (moe se odrediti kategorizacija shodno

potrebama naruioca);

- obrazloenje opravdanosti potrebe za nabavkom;
- prioritet nabavke;
- vrstu troka na koji se odnosi predmet nabavke;
- poziciju u finansijskom planu (na osnovu pozicija u planu iz

prethodne godine);
- predlog vrste postupka (popunjava se ukoliko je to mogue);
- predlog procenjene vrednosti (popunjava se ukoliko je to

mogue);
- nain odreivanja procenjene vrednosti;
- oekivane datume poetka i kraja realizacije ugovora o javnoj

nabavci.
Obrazac naveden u prethodnom stavu, jedinica za javne nabavke bi

blagovremeno dostavila organizacionim jedinicama za ije potrebe
se sprovode nabavke, i odredila bi im rok u kojem su duni da joj
dostave popunjen obrazac.
Naruilac bi odredio lice ili organizacionu jedinicu koja e vriti

kontrolu opravdanosti potreba za nabavkama koje su iskazane u
pomenutom obrascu i to pre nego to taj obrazac bude dostavljen
jedinici za javne nabavke. Lice ili organizaciona jedinica koja
vri kontrolu opravdanosti potreba bi bila u obavezi da na jasan
nain iskae svoju saglasnost na popunjenom obrascu, ime bi
potvrdila da su opravdane potrebe za nabavkama koje su navedene
u istom. U suprotnom, ukoliko smatra da nisu opravdane potrebe
za odreenim nabavkama, lice ili organizaciona jedinica koja
vri kontrolu opravdanosti potreba bi navela svoje primedbe na
obrascu.
Naruilac bi u okviru posebnog dokumenta (ili vie njih), koji

priprema jedinica za javne nabavke, odredio kriterijume za
BALKAN TENDER
WATCH 57
iskazivanje i kontrolu opravdanosti potreba za nabavkama
odreenih predmeta, a istim dokumentom bi mogao da odredi i
lice ili organizacionu jedinicu koja e vriti kontrolu opravdanosti
potreba. Kriterijumi za iskazivanje i kontrolu opravdanosti potreba
zasnivali bi se, pre svega, na specifinostima delatnosti i poslova
koje obavlja naruilac. U tom smislu, posebno bi se uzelo u obzir
trenutno stanje zaliha predmeta konkretne javne nabavke, stanje
u kojem su predmeti koje trenutno koristi naruilac itd.
Na osnovu pribavljenih popunjenih obrazaca za iskazivanje potreba

za nabavkama organizacionih jedinica, jedinica za javne nabavke
bi pripremila nacrt godinjeg plana nabavki naruioca. Nacrt
godinjeg plana nabavki bi se dostavljao organizacionoj jedinici
naruioca za finansije i raunovodstvo, kako bi se na osnovu istog,
kao i drugih relevantnih podataka, u saradnji sa jedinicom za javne
nabavke, pripremio budet ili finansijski plan naruioca.
Posle usvajanja budeta ili finansijskog plana naruioca, jedinica

za javne nabavke bi pripremala predlog godinjeg plana nabavki
koji zbog usvajanja dostavlja rukovodiocu ili drugom ovlaenom
licu, odnosno organu upravljanja naruioca.
Posle usvajanja godinjeg plana nabavki, jedinica za javne nabavke

bi upoznavale sve organizacione jedinice naruioca sa sadrinom
istog, i to u pisanoj ili elektronskoj formi.
2. Faza postupka javne nabavke

Jedinica za javne nabavke bi mogla da priprema i obrazac zahteva
za pokretanje postupka nabavke koji popunjavaju organizacione
jedinice naruioca za ije se potrebe sprovode nabavke. Popunjen
obrazac bi se blagovremeno dostavljao jedinici za javne nabavke,
i sadrao bi, najmanje, sledee podatke:
- redni broj iz plana nabavki;

- tehnike karakteristike predmeta nabavke;
- koliine;
- procenjenu vrednost i nain na koji je ista utvrena;
- ime lana komisije za javne nabavke, i njegovog zamenika, koji

e predstavljati organizacionu jedinicu naruioca za ije se potrebe
sprovodi nabavka;
- potrebnu dinamiku realizacije ugovora o javnoj nabavci;
- predlog kapaciteta i dodatnih uslova za uee ponuaa,

pored obaveznih koji su odreeni Zakonom o javnim nabavkama
(popunjava se ukoliko je to mogue);
- predlog kriterijuma za izbor najpovoljnije ponude, i elemenata

istog (popunjava se ukoliko je to mogue).
Na osnovu prijema popunjenog obrasca zahteva za pokretanje

postupka javne nabavke, jedinica za javne nabavke bi pripremala
predlog odluke o pokretanju postupka nabavke, kao i predlog
reenja o obrazovanju komisije za javnu nabavku, i ti predlozi bi
se zbog usvajanja dostavljali rukovodiocu ili drugom ovlaenom
licu, odnosno organu upravljanja naruioca. U predlogu reenja o
obrazovanju komisije za javnu nabavku, jedinica za javnu nabavku
bi mogla da predloi jedno ili vie lica koja e, kao lanovi ili
zamenici, predstavljati tu jedinicu u komisiji za javne nabavke
naruioca.
Tendersku dokumentaciju za postupak javne nabavke bi sastavljala

komisija za javnu nabavku (komisija za evaluaciju ponuda), u
saradnji sa jedinicom za javne nabavke ukoliko komisija to zahteva.
Jedinica za javne nabavke bi bila ovlaena da kontrolie zakonitost

svake sastavljene konkursne dokumentacije, a bila bi duna da
to uini:
BALKAN TENDER
WATCH 59
- po nalogu rukovodioca ili drugog ovlaenog lica, odnosno
organa upravljanja naruioca;
- kada ima saznanja o nepravilnostima prilikom sastavljanja

konkursne dokumentacije.
Na osnovu kontrole zakonitosti sastavljene konkursne

dokumentacije, jedinica za javne nabavke bi mogla da predloi
komisiji za javnu nabavku izmenu tenderske dokumentacije, sa
obrazloenjem takvog predloga. Ukoliko komisija za javnu nabavku
ne bi prihvatila predlog za izmenu tenderske dokumentacije,
jedinica za javne nabavke bi o tome obavestila rukovodioca ili
drugo ovlaeno lice, odnosno organ upravljanja naruioca. Ista
procedura bi se primenjivala i prilikom izmena i dopuna konkursne
dokumentacije.
Prilikom sastavljanja odgovora na zahteve zainteresovanih lica za

pojanjenje konkursne dokumentacije, jedinica za javne nabavke
bi, po potrebi, pruala savetodavnu pomo komisiji za javnu
nabavku.
Jedinica za javne nabavke moe da kontrolie zakonitost svakog

izvetaja o strunoj oceni ponuda, a duna je da to uini:
- po nalogu rukovodioca ili drugog ovlaenog lica, odnosno

organa upravljanja naruioca;
- kada ima saznanja o nepravilnostima prilikom strune ocene

ponuda.
Na osnovu kontrole zakonitosti sastavljenog izvetaja o strunoj

oceni ponuda, jedinica za javne nabavke bi mogla da predloi
komisiji za javnu nabavku izmenu tog izvetaja, sa obrazloenjem
takvog predloga. Ukoliko komisija za javnu nabavku ne bi prihvatila
predlog za izmenu izvetaja o strunoj oceni ponuda, jedinica za
javne nabavke bi o tome obavestila rukovodioca ili drugo ovlaeno
lice, odnosno organ upravljanja naruioca.

Jedinica za javne nabavke preduzima sve radnje u albenoj
proceduri, ukoliko istu inicira neko od nezadovoljnih ponuaa
ili potencijalnih ponuaa. Te radnje bi jedinica za javne nabavke
preduzimala u saradnji sa komisijom za javne nabavke.
Jedinica za javne nabavke bi pripremala za potpisivanje konani

tekst ugovora o javnoj nabavci, a u skladu sa modelom ugovora
iz konkretne tenderske dokumentacije i na osnovu izabrane
najpovoljnije ponude. Jedinica za javne nabavke bi preduzimala
sve aktivnosti u vezi sa potpisivanjem ugovora o javnoj nabavci i
prijemom sredstava finansijskog obezbeenja ugovornih obaveza.
Kopiju potpisanog ugovora, jedinica za javne nabavke bi dostavljala
organizacionoj jedinici naruioca za ije potrebe se sprovodila
konkretna nabavka, kao i organizacionoj jedinici naruioca za
finansije i raunovodstvo.
3. Faza izvrenja ugovora o javnoj nabavci

Jedinici za javne nabavke se mora omoguiti redovno i pravovremeno
pribavljanje podataka o toku realizacije zakljuenog ugovora.
Jedinica za javne nabavke bi mogla da priprema obrazac izvetaja o
praenju realizacije ugovora koji popunjava organizaciona jedinica
za ije potrebe je sprovedena konkretna javna nabavka, odnosno
jedinica koja je vrila praenje realizacije ugovora.
U cilju efikasnog praenja realizacije ugovora, organizaciona

jedinica za ije potrebe je sprovedena konkretna javna nabavka
bi obrazovala komisiju za kvantitativni i kvalitativni prijem dobara,
usluga ili radova. Ta komisija sastavlja zapisnik o kvantitativnom
i kvalitativnom prijemu koji se prilae izvetaju o praenju
realizacije ugovora.
Po zavrenoj realizaciji ugovora, popunjeni izvetaj bi se dostavljao

jedinici za javne nabavke uz ostale dokumente neophodne za
plaanje isporuenih dobara, pruenih usluga ili izvedenih radova.
BALKAN TENDER
WATCH 61
Taj izvetaj bi sadrao, najmanje, sledee podatke:
- redni broj javne nabavke;
- broj zakljuenog ugovora;
- datum zakljuenja ugovora;
- rok realizacije ugovora (pojedinih faza ukoliko ih ima);
- tok realizacije ugovora u okviru kojeg se konstatuje da li je

realizacija bila potpuna, da li je bila blagovremena, te da li
realizovani predmet nabavke po kvalitetu I karakteristikama o
potpunosti odgovara onome to je ponueno u postupku javne
nabavke.
Ukoliko bi bilo nepravilnosti koje ukazuju na nepotpunu,

neblagovremenu i nekvalitetnu realizaciju zakljuenog ugovora,
organizaciona jedinica naruioca za ije potrebe se sprovodila
konkretna nabavka bi bila duna da o tome u pisanom obliku
obavesti jedinicu za javne nabavke, uz navoenje relevantnih
podataka iz obrasca izvetaja o praenju realizacije ugovora.
Posle prijema informacija o nepotpunoj, nekvalitetnoj i

neblagovremenoj realizaciji ugovora, jedinica za javne nabavke bi
preduzimala sve aktivnosti kako bi upozorila izabranog ponuaa
da je duan da potuje ugovorne obaveze. Ukoliko navedene
aktivnosti jedinice za javne nabavke ne bi omoguile nastavak
realizacije ugovora u skladu sa onim to je ugovoreno, jedinica
za javne nabavke bi preduzela aktivnosti kojima e sankcionisati
takvo postupanje izabranog ponuaa. Te aktivnosti su:
- naplata ugovorne kazne;
- realizacija pribavljenih sredstava finansijskog obezbeenja

ugovornih obaveza;
- raskid ugovora (kao krajnja mera) i ostalo.

Ukoliko bi realizacija ugovora o javnoj nabavci protekla na
ugovoreni nain, jedinica za javne nabavke bi izvrila kontrolu
sadrine dokumenata koji su neophodni kako bi se izvrilo
plaanje za isporuena dobra, pruene usluge ili izvedene radove.
Te dokumente bi dostavljala organizaciona jedinica naruioca za
ije je potrebe sprovedena konkretna nabavka, odnosno jedinica
koja je vrila praenje realizacije ugovora. Spisak dokumenata koji
je neophodno kompletirati radi plaanja, iju sadrinu kontrolie
jedinica za javne nabavke, mogao bi da bude sastavni deo obrasca
izvetaja o praenju realizacije ugovora.
BALKAN TENDER
WATCH 63
6
Svrsishodnost kod viegodinjih
ugovora iz oblasti javno-privatnog
partnerstva i koncesija
Kada se vri praenje i kontrola svrsishodnosti, ne bi trebalo

zanemariti i izbor privatnog partnera sa kojim se zakljuuju
viegodinji ugovori koji podrazumevaju potrebu za adekvatnom
procenom i podelom rizika izmeu privatnog i javnog partnera
u projektima koji su, esto, ogromne vrednosti i od velikog
infrastrukturnog znaaja. Ti ugovori se zakljuuju u proceduri
koja je identina (tanije, primenjuju se odredbe Zakona o javnim
nabavkama) ili slina postupcima javnih nabavki i predstavljaju
oblike javno-privatnog partnerstva i koncesija, koje i u Evropskoj
uniji potpadaju pod zakonodavni paket propisa iz oblasti javnih
nabavki. Kad je re o pristupnim pregovorima sa Evropskom
unijom, javno privatno partnerstvo i koncesije u Republici Srbiji
i u drugima zemljama kandidatima deo su pregovarakog poglavlja
broj 5: javne nabavke.
Sa stanovita teme koju obrauje ovaj prirunik, u pogledu javnih

ugovora koji se zakljuuju na period od 5 50 godina, precizna
finansijska procena je od sutinske vanosti, a samim tim i
svrsishodnost troenja javnih sredstava, koja sredstva se u ovim
BALKAN TENDER
WATCH 65
postupcima dugorono zarobljavaju u skladu sa ugovornim
obavezama.
U publikaciji Kako do dobrog projekta JPP[2] prepoznata je

vanost finansijske analize i analize trita: U cilju dobre pripreme
projekta JPP od posebnog je znaaja sprovesti radnje istraivanja
trita i proveriti zainteresovanost privatnog sektora za izneti
koncept razvoja odreenog projekta.
Ovakav pristup moe omoguiti javnom organu da predstavi

privatnom sektoru svoje stavove u vezi sa planovima u odreenoj
oblasti ali i da se unapred upozna sa miljenjem strunih krugova
iz redova investitora, finansijera i dr. Rezultat ovakvog pristupa
moe biti u poveanju zainteresovanosti na strani privatnog
sektora, poveanju konkurentnosti ali i u mogunosti da se
opredeli za odreena reenja koja e doprineti boljem definisanju
svoje pozicije i poveati izglede da za konano usvojeni koncept
ostvari najveu moguu vrednost. Pravilno i potpuno sagledavanje
realnih trinih parametara i mogunosti za ostvarenje saradnje
sa privatnim sektorom mogu biti kljuni faktor uspeha. Takav
pristup podrazumeva uvaavanje ekspertskih miljenja,
zasnovanih na ranije steenom iskustvu, ali i uslova finansiranja
u datim drutvenim, socijalnim i ekonomskim prilikama.
Vano je naglasiti potrebu da se ovakvo istraivanje trita sprovede

u ranoj fazi projekta pre konanog opredeljenja javnog organa za
odreena tehnika reenja ili procedure. Kroz istraivanje trita
mogu se prikupiti vane informacije koje javnom organu, svakako,
mogu pomoi izabere opcije najpogodnije za dalji razvoj projekta.
Na tritima razvijenih zemalja sa znaajnim iskustvom u

projektima JPP, uobiajeno je upuivanje poziva od strane javnog
sektora za iskazivanje zainteresovanosti, to predstavlja prvi
korak u pravcu upoznavanja elja i mogunosti obe strane.
[2] Kako do dobrog projekta JPP, februar 2014, NALED

Za javni sektor takva komunikacija je prilika da podstakne
privatni sektor da iskae veu zainteresovanost za projekat i
da na osnovu steenih saznanja i dobijenih informacija blie
odredi specifikacije i definie zahteve projekta, pod uslovima
prihvatljivim za obe strane, a sve u elji da se kroz komunikaciju
zasnovanu na zakonom propisanim naelima, ostvari najbolji
mogui rezultat.[3]
Smatramo da je od izuzetne vanosti izvriti relevantnu procenu

ekonomsko finansijske opravdanosti projekta koji e postati
sastavni deo viegodinjih ugovora. U tom smislu, finansijska
analiza mora da obuhvati detaljno ispitivanje finansijske
opravdanosti javnog ugovora i samim tim i opravdanost troenja
javnih sredstava, to se u irem smislu moe smatrati efikasnim
i ekonominim planiranjem kao preduslovom svrsishodnog
(ekonominog i efikasnog) raspolaganja javnim sredstvima.
U napred pomenutoj publikaciji navedeno je da Finansijska

analiza podrazumeva predstavljanje svih elemenata investicije u
finansijskim izrazima, i to:
1. investiciona ulaganja
2. izvori finansiranja
3. trokovi poslovanja
4. ukupan prihod
5. novani tokovi: bilans uspeha, finansijski tok, bilans stanja,

ekonomski tok.
Nakon analize sledi finansijska ocena projekta:
1. statika finansijska ocena (indikatori poslovanja)
BALKAN TENDER
WATCH 67
2. dinamika finansijska ocena (neto sadanja vrednost, interna
stopa rentabilnosti)
3. drutveno-ekonomska ocena
4. analiza osetljivosti[4]
Moda bi neki od navedenih parametara i opisani pristup prilikom

procene opravdanosti ovakvih viegodinjih ugovora mogli da
poslue kao primer efikasnog planiranja i finansijske opravdanosti
zakljuenja ak i jednogodinjih ugovora o javnim nabavkama, a
sa stanovita potovanja osnovnih naela postupaka u kojima se
ti ugovori zakljuuju i imajui u vidu nain na koji se vri revizija
svrsishodnosti od strane nadlene Institucije u Republici Srbiji.
U daljem tekstu, navodimo primer iz prakse, odnosno zakljuke iz

izvrene revizije uinkovitosti projekta JPP Finansiranje izgradnje
i upravljanje gradskom sportskom dvoranom u Varadinu[5], koju
je izvrio Dravni ured za reviziju Republike Hrvatske.
Konkretno, u toj reviziji data je analiza, odgovori i zakljuci o

odreenim pitanjima, koja mogu da poslue kao primer onoga to
je vano u ovakvim projektima sa stanovita efikasnosti troenja
javnih sredstava. Ta pitanja su:
Jesu li provedene procjene i analize ekonomske isplativosti

zakljuenja Ugovora o projektu Gradske sportske dvorane u
Varadinu, pribavljene suglasnosti nadlenih tijela i proveden
javni natjeaj za izbor?
Jesu li ugovorom o zakupu jasno definirana prava i obveze

ugovornih strana?
Izvravaju li Republika Hrvatska i Grad obveze u skladu s ugovorom?

[5] KLASA: 041-01/14-10/63, URBROJ: 613-07-15-12, Varadin, 6. svibnja 2015.

Podmiruju li se trokovi zakupa u ugovorenom roku i na ugovoren
nain?
Upravlja li se Dvoranom na uinkovit i ekonomski isplativ nain?
Provode li se aktivnosti sa svrhom poboljanja poslovanja Dvorane?
Jesu li prostorni kapaciteti Dvorane iskoriteni na najbolji mogui

nain?
Jesu li poduzete mjere kojima bi se poveala iskoritenost Dvorane

u cilju poveanja vlastitih prihoda?
Provode li se kontrolne aktivnosti nad upravljanjem i poslovanjem

Dvorane?
Prilikom sprovodjenja revizije, dolo se do zakljuaka da Grad

nije pre donoenja odluke o izgradnji Dvorane primenom modela
javno-privatnog partnerstva izradio poreenje planiranih trokova
primenom modela javno-privatnog partnerstva i proraunskog
(tradicionalnog) modela finansiranja sprovoenja projekta u
jednakom razdoblju (komparator trokova javnog sektora). Dravni
ured za reviziju je bio miljenja da je trebalo za donoenje odluke
o realizaciji projekta prema modelu javno-privatnog partnerstva
objasniti metodologiju procene rizika, odnosno naznaiti zbog
ega Grad ne bi mogao jednako uspeno upravljati rizicima kod
budetskog (tradicionalnog) modela finansiranja kao i Privatni
partner kod modela javno-privatnog partnerstva. Grad je trebalo
pre donoenja odluke o finansiranju izgradnje objekta prema
modelu javno-privatnog partnerstva, utvrene trokove prema
modelu javno-privatnog partnerstva analizirati i realno sagledati
rizike koje preuzima, a nisu ukljueni u cijenu odnosno poveavaju
naknadu.
U okviru revizije naznaeno je sledee: Uinkovitost javno-

privatnog partnerstva ovisi o tome koliko je javni partner sposoban
da jasno odredi svoje potrebe i rezultate projekta. Sve prednosti
BALKAN TENDER
WATCH 69
javno-privatnog partnerstva mogu biti iskoritene samo kada
naruitelj ima odgovarajue kapacitete uprave i organizacijsku
strukturu za upravljanje, kontrolu i nadzor svih aspekata koji se
odnose na projekt. Nije jasno i mjerljivo uspostavljeno praenje
poslovnih rezultata i ciljeva te javna vlast nije u mogunosti
zakljuiti jesu li ostvareni poslovni ciljevi i aktivnosti vezani
uz koritenje Dvorane. Tijekom revizije uoeno je da Grad
nema cjelovite dokumentacije o provoenju projekta javno-
privatnog partnerstva te da zbog naina provoenja monitoringa
nad izvravanjem ugovora Grad nema potpune informacije o
provoenju projekta.
Dravni ured za reviziju predlae Gradu preispitati mogunost

uinkovitijeg praenja izvrenja ugovora s Privatnim partnerom,
upravo kroz upravljanje, kontrolu i nadzor svih aspekata navedenog
projekta. Takoer predlae sustavno pratiti provedbu projekta, to
podrazumijeva uredno prikupljanje i arhiviranje dokumentacije.[6]
Dravni ured za reviziju je, dakle ocenio da finansiranje izgradnje i

upravljanja Dvoranom u Gradu Varadinu nije dovoljno uinkovito,
te su Gradu i Zajednici date preporuke za poveanje uinkovitosti
finansiranja izgradnje i upravljanja Dvoranom.
Iz ovog primera moemo videti da je cilj revizije zapravo ocena

da li su sprovedene sve potrebne analize ekonomskofinansijske
isplativosti projekta, da li se sve obaveze izvravaju u skladu sa
ugovorima, da li se te obaveze izvravaju na ekonomski isplativ
nain i da li se sprovode sve neophodne kontrolne aktivnosti, kao
i da li su svi rizici na pravilan nain isplanirani i podeljeni.
[6] Str. 28 Revizije uinkovitosti

7
Standardi, norme i ovlaenja
nadlenih institucija u vezi sa
revizijom svrsishodnosti javnih
nabavki
U ovom delu prirunika bie navedeni i analizirani standardi

koji se primenjuju u reviziji svrsishodnosti, pre svega INTOSAI[7]
standardi, kao i odredbe relevantnih propisa koje su od znaaja za
utvrivanje svrsishodnosti, po zemljama u regionu. Takoe, bie
navedena i ovlaenja koje relevantni dravni organi u zemljama
u regionu imaju u pogledu vrenja revizije svrsishodnosti.
1. Rezolucija A/66/209 Generalne skuptine

Ujedinjenih nacija[8]
Rezolucija A/66/209 Generalne skuptine Ujedinjenih nacija -
Promovisanje efikasnosti, odgovornosti, efektivnosti i transparentnosti
[7] The International Organisation of Supreme Audit Institutions (INTOSAI)

was founded in 1953. It is an autonomous, independent and non-political
organisation. It is a non-governmental organisation with special consultative
status with the Economic and Social Council (ECOSOC) of the United Nations.
http://www.intosai.org/about-us.html
[8] On 22 December 2011 the 66th United Nations General Assembly adopted the
Resolution Promoting the efficiency, accountability, effectiveness and transparency
of public administration by strengthening supreme audit institutions
BALKAN TENDER
WATCH 71
dravne uprave jaanjem vrhovnih revizorskih institucija naglaava
potrebu da se unapredi efikasnost, odgovornost, efektivnost i
transparentnost dravne uprave, pa predvia da:
1) vrhovne revizorske institucije (u daljem tekstu: VRI) mogu

da ostvare svoje zadatke objektivno i efektivno samo ukoliko su
nezavisne od subjekta revizije i ukoliko su zatiene od spoljnih
uticaja,
2) prepoznaje znaajnu ulogu vrhovnih revizorskih institucija

u promovisanju efikasne, odgovorne, efektivne i transparentne
dravne uprave, to doprinosi ostvarenju ciljeva i prioriteta
nacionalnog razvoja, kao i meunarodno dogovorenih razvojnih
ciljeva, ukljuujui Milenijumske ciljeve razvoja UN-a;
3) uvaava rad Meunarodne organizacije vrhovnih revizorskih

institucija u promovisanju vee efikasnosti, odgovornosti,
efektivnosti, transparentnosti, kao i efikasnog i efektivnog prijema
i korienja javnih resursa u slubi graana;
4) uvaava Limsku deklaraciju o smernicama za naela revizije

iz 1977. godine i Meksiku deklaraciju o nezavisnosti vrhovnih
revizorskih institucija iz 2007. i podstie sve drave lanice UN
da, u skladu sa svojim domaim institucionalnim reenjima,
primenjuju principe iz navedenih deklaracija;
5) podstie drave lanice relevantnih institucija Ujedinjenih

nacija da nastave i intenziviraju svoju saradnju sa Meunarodnom
organizacijom vrhovnih revizorskih institucija, ukljuujui
izgradnju kapaciteta, da bi se promovisalo dobro upravljanje
tako to e se obezbediti efikasnost, odgovornost, efektivnost i
transparentnost kroz jaanje vrhovnih revizorskih institucija.

2. INTOSAI standardi
Meunarodne standarde vrhovnih revizorskih institucija, ISSAI[9],
objavljuje Meunarodna organizacija vrhovnih revizorskih institucija
(INTOSAI).
ISSAI okvir ine sva dokumenta usvojena od strane INTOSAI u

cilju usmeravanja profesionalnih standarda koje koriste VRI. Iz
praktinih i identifikacionih razloga, standardi i smernice se
izlistavaju pomou sistematinog numerikog sistema. Svaki
dokument tako dobija jedan ISSAI broj.
Odlukom o usvajanju prevoda meunarodnih standarda vrhovnih

revizorskih institucija[10], usvojen je prevod Meunarodnih
standarda vrhovnih revizorskih institucija, i to:
1) ISSAI 1 - Limska deklaracija o smernicama za naela revizije[11]
2) ISSAI 10 - Meksika deklaracija o nezavisnosti vrhovnih

revizorskih institucija[12]
3) ISSAI 30 - Etiki kodeks[13].
[9] International Standards of Supreme Audit Institutions (ISSAI) - stating the

basic prerequisites for the proper functioning and professional conduct of Supreme
Audit Institutions and the fundamental principles in auditing of public entities.
http://www.issai.org/
[10] Odluka o usvajanju prevoda meunarodnih standarda vrhovnih revizorskih
institucija (Sl. glasnik RS, br. 77/2015)
[11] Lima Declaration of Guidelines on Auditing Precepts, adopted by the Ninth
Congress of the International Organization of Supreme Audit Institutions, Lima
(Limska deklaracija o smernicama za naela revizije, usvojena na devetom Kongresu
Meunarodne organizacije vrhovnih revizorskih institucija, u Limi, od 17. do 26.
oktobra 1977).
[12] Mexico Declaration on Supreme Audit Institutions Independence, adopted by the
Nineteenth Congress of the International Organization of Supreme Audit Institutions,
Mexico City (Meksika deklaracija o nezavisnosti vrhovnih revizorskih institucija,
usvojena na devetnaestom Kongresu Meunarodne organizacije vrhovnih revizorskih
institucija, u Meksiku, od 5. do 10. novembra 2007).
[13] The Code of Ethics was issued by the Auditing Standards Committee at the
XVIth Congress of INTOSAI in 1998 in Montevideo, Uruguay.
BALKAN TENDER
WATCH 73
Limskom deklaracijom o smernicama za naela revizije u 4. odeljku
naslovljenom kao Revizija zakonitosti, revizija regularnosti
i revizija svrsishodnosti, predvieno je kao zadatak vrhovnih
revizorskih institucija da se obavlja revizija zakonitosti i
regularnosti finansijskog upravljanja i raunovodstva, kao i revizija
svrsishodnosti koja je orijentisana ka ispitivanju svrsishodnosti,
ekonominosti, efikasnosti i efektivnosti javne uprave. Revizija
svrsishodnosti pokriva ne samo specifino finansijsko poslovanje,
ve i itav niz javnih aktivnosti, ukljuujui i organizacione i
administrativne sisteme.
Meksika deklaracija o nezavisnosti vrhovnih revizorskih

institucija, u svom 3. naelu predvia da VRI treba da bude
ovlaena da sprovodi reviziju:
- korienja javnih sredstava, resursa ili imovine, od strane

primalaca ili korisnika, bez obzira na njihovu pravnu prirodu;
- naplate prihoda koji se duguju dravi ili javnim entitetima;
- zakonitosti i regularnosti dravnih rauna ili rauna javnih

entiteta;
- kvaliteta finansijskog upravljanja i izvetavanja i
- ekonominosti, efikasnosti i efektivnosti poslovanja drave ili

poslovanja javnih entiteta.
Etiki kodeks vrhovnih revizorskih institucija, u Poglavlju 1., Uvod

- Koncept, osnovne informacije i svrha Etikog kodeksa, propisuje
da kodeks obuhvata sve vrednosti i naela koja treba da usmeravaju
revizore u njihovom svakodnevnom radu. Nezavisnost, ovlaenja
i odgovornosti revizora javnog sektora postavljaju visoke etike
zahteve pred vrhovne revizorske institucije i njene zaposlene ili
lica angaovana za obavljanje revizorskog posla.

3. Republika Srbija
lan 96. Ustava Republike Srbije[14] predvia da je Dravna
revizorska institucija (u daljem tekstu: DRI) najvii organ revizije
javnih sredstava u Republici Srbiji, samostalna je i podee nadzoru
Narodne skuptine, kojoj i odgovara.
Zakonom o DRI[15] propisano je da je institucija najvii dravni

organ revizije javnih sredstava u Republici Srbiji.
lanom 2. stav 1. taka 4) Zakona o DRI propisano je da je revizija

svrsishodnosti poslovanja ispitivanje troenja sredstava iz budeta
i drugih javnih sredstava, radi sticanja dovoljnog, adekvatnog i
pouzdanog dokaza za izvetavanje da li su sredstva od strane
subjekta revizije upotrebljena u skladu sa naelima ekonomije,
efikasnosti i efektivnosti kao i u skladu sa planiranim ciljevima.
Dravna revizorska institucija obavlja reviziju na nain i

prema postupcima utvrenim okvirom revizorskih standarda
Meunarodne organizacije vrhovnih revizorskih institucija
(INTOSAI), Kodeksom profesionalne etike dravnih revizora
i principima Meunarodnih standarda vrhovnih revizorskih
institucija (ISSAI). Svoje dugorone planove i strateke ciljeve
Institucija zasniva upravo na usklaivanju Zakona o DRI sa
zahtevima Meunarodnih standarda vrhovnih revizorskih
institucija (ISSAI standarda), to je predstavljeno i u okviru
stratekih planova koje donosi sama Institucija. Predmet revizije
je odreen i odredbom lana 9. stav 1. Zakona o DRI, pa je u taki
4) kao predmet revizije odreena i svrsishodnost raspolaganja
javnim sredstvima u celosti ili u odreenom delu.
S tim u neposrednoj vezi je potovanje naela efikasnosti i
[14] Ustav Republike Srbije (Sl. glasnik RS, br. 98/2006)

[15] lan 3. Zakona o Dravnoj revizorskoj instituciji Republike Srbije (Sl. glasnik
RS, br. 101/2005, 54/2007 i 36/2010)
BALKAN TENDER
WATCH 75
ekonominosti[16], odnosno dunost naruioca da u postupku
javne nabavke pribavi dobra, usluge ili radove odgovarajueg
kvaliteta imajui u vidu svrhu, namenu i vrednost javne nabavke.
Naruilac je duan da obezbedi da se postupak javne nabavke
sprovodi i dodela ugovora vri u rokovima i na nain propisan tim
zakonom, sa to manje trokova vezanih za postupak i izvrenje
javne nabavke.
Sprovoenje revizije u Republici Srbiji[17] obuhvata:
1) ispitivanje sistema i odreenih podsistema poslovanja i sistema

internih kontrola i raunovodstva;
2) ispitivanje raunovodstvenih isprava i drugih dokumenata o

poslovanju i finansijskih izvetaja revidovanog subjekta;
3) uvid u prostorije, objekte i sredstva za rad, koje revidirani

subjekt koristi za svoje poslovanje;
4) druga reviziona ispitivanja i aktivnosti potrebne radi ostvarivanja

ciljeva revizije i ocene svrsishodnosti poslovanja.
4. Crna Gora
Zakonom o Dravnoj revizorskoj instituciji[18]osnovana je Dravna
revizorska institucija (u daljem tekstu: Institucija) i utvrena
njena prava, obaveze i nain rada. Zadaci Institucije kroz postupke
revizije[19] su da vri ispitivanje dokumenata, transakcija, sistema
unutranje kontrole i unutranje revizije, raunovodstvenih i
[16] lan 9. Zakona o javnim nabavkama (Sl. Glasnik RS br. 124/12. 14/15 i 68/15)
[17] lan 38. Zakona o DRI
[18] Zakon o dravnoj revizorskoj instituciji (Sl. list RCG, br. 28/04 od 29.04.2004,
27/06 od 27.04.2006, 78/06 od 22.12.2006, Sl. list Crne Gore, br. 17/07 od 31.12.2007,
73/10 od 10.12.2010, 40/11 od 08.08.2011, 31/14 od 24.07.2014)
[19] lan 5. Zakona o dravnoj revizorskoj instituciji Crne Gore

finansijskih postupaka subjekata revizije u cilju utvrivanja da li
su finansijski izvjetaji istiniti, objektivni i sastavljeni u skladu
sa prihvaenim raunovodstvenim standardima, vri utvrivanje
pravilnosti finansijskih i drugih radnji subjekata revizije radi
vrednovanja usklaenosti sa zakonima i drugim propisima,
utvruje uspenost ostvarenja ciljeva poslovanja ili korienja
ljudskih, finansijskih i drugih resursa subjekata revizije kao i
efekte ostvarenih ciljeva i rezultata u odnosu na planirane.
Revizija se obavlja na nain i prema postupcima utvrenim

okvirom revizorskih standarda Medjunarodne organizacije
vrhovnih revizorskih institucija i kodeksom profesionalne etike.
Predmet revizije Institucije[20] su revizije akata i radnji subjekta

revizije koji proizvode ili mogu proizvesti finansijske efekte na:
1) prihode i rashode;
2) imovinu drave;
3) zaduivanje, davanje garancija i super garancija;
4) racionalnu upotrebu sredstava koja su subjektima revizije

dodijeljena na korienje.
Zakon o javnim nabavkama Crne Gore[21] predvia naelo efikasnosti

i ekonominosti upotrebe javnih sredstava[22] po kome je naruilac
duan da obezbijedi ekonomino i racionalno korienje javnih
sredstava u postupku javne nabavke i izborom najpovoljnije
ponude.
Uputstvom o metodologiji vrenja finansijske revizije i revizije
[20] lan 7. Zakona Zakona o dravnoj revizorskoj instituciji Crne Gore

[21] Zakon o javnim nabavkama Crne Gore (Sl. list CG, 42/11)
[22] lan 5. Zakona o javnim nabavkama Crne Gore
BALKAN TENDER
WATCH 77
pravilnosti [23] predviene su vrste revizija javnog sektora[24], pa
je tako objanjeno da Institucija vri finansijsku reviziju, reviziju
pravilnosti i reviziju uspeha. Institucija moe vriti i druge vrste
revizija, koje obuhvataju aspekte finansijske revizije, revizije
pravilnosti i/ili revizije uspjeha, primjenjujui standarde revizije.
lan 5. Uputstva odreuje da je cilj revizije pravilnosti izraavanje

miljenja da li su finansijske i druge radnje subjekata revizije, u
svim materijalnim aspektima usklaeni sa zakonima, drugim
propisima i aktima koji su identifikovani kao kriterijumi za
predmetnu reviziju.
U finansijskoj reviziji[25] se formira revizorsko miljenje koje se

zasniva na vrednovanju utvrenih greaka i na osnovu pribavljenih
revizorskih dokaza o tome da li su finansijski izvetaji pripremljeni
u skladu s vaeim okvirom finansijskog izvetavanja ili da li su
prezentovani na fer i objektivan nain.
Uputstvo propisuje da se u reviziji pravilnosti formira miljenje

koje se zasniva na vrednovanju utvrenih greaka i na osnovu
pribavljenih revizorskih dokaza o tome da li su finansijske i
druge radnje subjekta revizije, usklaene sa zakonima, drugim
propisima i aktima koji su identifikovani kao kriterijumi za
predmetnu reviziju.
Kada se revizija pravilnosti vri zajedno s finansijskom revizijom,

daje se posebno miljenje za finansijsku reviziju, a posebno za
reviziju pravilnosti.
[23] Uputstvo o metodologiji vrenja finansijske revizije i revizije pravilnosti (Sl.

list Crne Gore, br. 07/15 od 17.02.2015)
[24] lan 3. Uputstva o metodologiji vrenja finansijske revizije i revizije pravilnosti
[25] lan 73. Uputstva

5. Bosna i Hercegovina
S obzirom na administrativno ustrojstvo zemlje, Bosna i
Hercegovina ima etiri vrhovne revizorske institucije (VRI). To su:
1) Ured za reviziju institucija Bosne i Hercegovine,
2) Ured za reviziju institucija u Federaciji Bosne i Hercegovine,
3) Glavna sluba za reviziju javnog sektora Republike Srpske,
4) Ured za reviziju javne uprave i institucija u Brko Distriktu BiH.
Rad svake od navedenih institucija je regulisan posebnim zakonom[26]

i korespondirajuim podzakonskim aktima. Za meusobnu
koordinaciju je nadlean Koordinacioni odbor VRI, a ine ga
glavni revizori i zamenici glavnih revizora institucija za reviziju u
BiH. Najvaniji zadaci Koordinacionog odbora su: uspostavljanje
usklaenih standarda revizije, osiguranje konzistentne kvalitete
revizije, odreivanje odgovornosti za vrenje revizije, zajednikih
aktivnosti i odreivanje zastupanja u meunarodnim tijelima.
Nema znaajnih odstupanja u radu ovih institucija, jer sve etiri VRI
istovremeno primenjuju revizijske standarde koje izdaje Meunarodna
organizacija vrhovnih institucija za reviziju (INTOSAI International
Organization of Supreme Audit Institutions) i meunarodne
standarde koje izdaje Meunarodna federacija raunovoa (IFAC
International Federation of Accountants). Finansijska revizija
se radi po ustaljenoj metodologiji, a predmet revidiranja su uvek
godinji finansijski izvetaji, te se stoga finansijska revizija i obavlja
na godinjem nivou. Revizije uinka i usklaenosti su jo u samom
zaetku, te postoji potreba njihovog daljeg razvijanja.
[26] Zakon o reviziji institucija BiH (Slubeni glasnik BiH 12/06), Zakon o reviziji
institucija u FBiH (Slubene novine FBiH 22/06), Zakon o reviziji javnog sektora
Republike Srpske (Slubeni glasnik RS 98/05 i 20/14), te o Zakon o reviziji javne
uprave i institucija u Brko distriktu Bosne i Hercegovine (Slubeni glasnik Brko
distrikta BiH, broj 40/08 i 29/14)
BALKAN TENDER
WATCH 79
1) Zakonodavni okvir sprovoenja revizije na nivou Bosne i
Hercegovine regulisan je Zakonom o reviziji institucija Bosne
i Hercegovine, to je lanom 1. opisano kao ureenje revizija
institucija Bosne i Hercegovine - ciljevi, dunosti, organizacija,
rukovodjenje i nadlenosti organa za reviziju. Reviziju institucija
Bosne i Hercegovine obavlja Ured za reviziju institucija Bosne i
Hercegovine (u daljem tekstu: Ured za reviziju).
lanom 20. stav 1. Zakona, Ured za reviziju je odreen kao vrhovna

institucija za reviziju institucija BiH, sa seditem u Sarajevu.
Ured za reviziju nadlean je za :
a) finansijske revizije (regulisane lanom 13. Zakona);
b) revizije uinka (regulisane lanom 14. Zakona) i
c) druge specifine revizije (regulisane l. 17. i 18. Zakona).
Ured za reviziju ima pravo izvriti pregled ili ispitivanje (reviziju

uinka) odredjenog aspekta poslovanja cele ili dela institucije,
programa ili aktivnosti, u pogledu ekonominosti, efikasnosti i
efektivnosti s kojim ta institucija koristi svoje resurse i o tome
izvestiti na nain utvrdjen u lanu 16. Zakona .
Zakon o javnim nabavkama BiH u lanu 3. opisuje opte principe tako

da utvruje dunost ugovornog organa da postupa transparentno,
da se u postupku javne nabavke prema kandidatima/ponuaima
ponaa jednako i nediskriminirajue, na nain da osigura pravinu
i aktivnu konkurenciju, s ciljem najefikasnijeg koritenja javnih
sredstava u vezi s predmetom nabavke i njegovom svrhom.
2) Reviziju institucija Federacije Bosne i Hercegovine obavlja

Ured za reviziju institucija u Federaciji Bosne i Hercegovine[27],
obavljajui finansijske revizije i revizije uinka.
[27] lan 1. stav 2. Zakona o reviziji institucija Federacije Bosne i Hercegovine

3) Glavna sluba za reviziju Republike Srpske je obavezna da vri:
a) Finansijske revizije (u skladu sa lanom 18);
b) Revizije uinka ( u skladu sa lanom 19);
v) Druge specifine revizije ( u skladu sa lanom 22. i 23.)[28].
4) Ured za reviziju javne uprave i institucija u Brko Distriktu BiH

je merodavan za:
a) finansijske revizije;
b) revizije uinka i
c) druge specijalne revizije u smislu lana 15 Zakona[29].
6. Republika Makedonija
Zakonom o dravnoj reviziji Republike Makedonije[30] ureen
je nain vrenja dravne revizije kao i nadlenost i nain rada
Dravnog zavoda za reviziju.
Dravna revizija se vri u skladu sa revizorskim standardima

Meunarodne organizacije vrhovnih revizorskih institucija
(INTOSAI) i pravilima utvrenim u Etikim kodeksom INTOSAI koji
objavljuje ministar za finansije u Slubenom glasniku Republike
Makedonije[31].
Dravni zavod za reviziju vri reviziju regularnosti i reviziji
[28] lan 13. Zakona o reviziji javnog sektora Republike Srpske

[29] lan 8. Zakona o reviziji javne uprave i institucija u brko distriktu bosne i
hercegovine
[30] Zakon za dravna revizija (Sluben vesnik na RM, br.66 od 13.05.2010 godina)
zakon je imao ukupno 6 izmena, a poslednje su donete u toku 2016. godine (Sluben
vesnik na RM, br.27 od 15.02.2016. godina)
[31] lan 18. stav 1. Zakona o dravnoj reviziji Republike Makedonije
BALKAN TENDER
WATCH 81
uspenosti[32]. Osnovna naela revizija koje se vre su ekonominost,
efikasnost, efektivnost, zakonsko i namensko korienje sredstava.
U tom smislu, revizija regularnosti je predviena kao postupak
utvrivanja i ocenjivanja radnji koje preduzima subjekat sa
zakonima, podzakonskim aktima i internim aktima, dok je revizija
uspenosti procena ekonominosti, efikasnosti i efektivnosti radnji
koje preduzima subjekat i korienje sredstava u odreenom
podruju aktivnosti ili programa.[33]
7. Zakljuak
Revizija svrsishodnosti poslovanja predstavlja jednu od tri vrste
revizije poslovanja, pored finansijske revizije i revizije pravilnosti,
koje prepoznaju meunarodni revizijski standardi. Revizija
finansijskih izvetaja predstavlja ispitivanje dokumenata,
isprava, izvetaja i drugih informacija, radi utvrivanja da li
finansijski izvetaji subjekta revizije istinito i objektivno prikazuju
njegovo finansijsko stanje, rezultate poslovanja i novane
tokove, u skladu sa prihvaenim raunovodstvenim naelima i
standardima. Revizija finansijskih izvetaja se fokusira iskljuivo
na finansijske izvetaje (bilans uspeha, bilans stanja, izvetaj
o novanim tokovima, izvetaj o promenama u kapitalu i sl.) i
bavi se ocenom usaglaenosti tih izvetaja sa raunovodstvenim
standardima.
Revizija pravilnosti poslovanja podrazumeva ispitivanje

finansijskih transakcija i odluka u vezi sa primanjima i izdacima,
radi utvrivanja da li su odnosne transakcije izvrene u skladu sa
zakonom, drugim propisima, datim ovlaenjima i za planirane
svrhe. U pitanju je ocena usaglaenosti poslovanja subjekta revizije
sa propisima (zakoni, podzakonski akti i drugi propisi koji se
[32] Prevod autora

[33] Prevod autora

primenjuju u oblasti u kojoj subjekt revizije posluje), bez ulaska
u ekonomske rezultate poslovanja.
Revizija svrsishodnosti poslovanja predstavlja ispitivanje

pribavljanja i troenja javnih sredstava (u sluaju revizije
subjekata iz javnog sektora) radi sticanja dovoljnog, adekvatnog
i pouzdanog dokaza za izvetavanje da li su sredstva od strane
subjekta revizije upotrebljena u skladu sa naelima ekonominosti,
efikasnosti i efektivnosti. Ekonominost se obino definie kao
minimiziranje trokova resursa korienih za aktivnost, imajui
u vidu odgovarajui kvalitet, efikasnost kao odnos izmeu
ishoda, u smislu roba, usluga i rezultata, i resursa (ljudskih,
finansijskih i drugih) korienih za njihovu proizvodnju, dok
efektivnost podrazumeva opseg do kojeg su postignuti ciljevi,
odnosu odnos izmeu nameravanog uticaja i postignutog uticaja
aktivnosti.
Prema INTOSAI standardima, revizije svrsishodnosti koje vre

vrhovne revizorske institucije (VRI) su nezavisna, objektivna
i pouzdana ispitivanja o tome da li javna preduzea, sistemi,
operacije, programi, aktivnosti ili organizacije rade u skladu sa
naelima ekonominosti, efikasnosti i efektivnosti i da li ima
prostora za poboljanje.
Revizija svrsishodnosti poslovanja se fokusira na uinak i odgovara

na pitanje da li se uloena sredstva koriste na pravi nain i da li
se sredstva ulau u prave stvari. Ona identifikuje problem, uzroke
tog problema i daje smernice za unapreenje sistema. Upravo
ove karakteristike dominantno izdvajaju reviziju svrsishodnosti
od revizije pravilnosti i revizije finansijskih izvetaja (u daljem
tekstu finansijska revizija).
BALKAN TENDER
WATCH 83
Kljune razlike izmeu finansijske revizije i revizije
svrsishodnosti:
Finansijska revizija Revizija svrsishodnosti

Revizija nije usmerena na optimalnu Revizija je usmerena na optimalno
upotrebu resursa. Standardi finansijske korienje resursa
revizije nisu postavljeni za tu svrhu
Revizija je usmerena na raunovodstveni Revizija je usmerena na organizaciju

sistem programa i njihovu uspenost/
svrsishodnost
Revizija ispituje da li su transakcije Revizija ispituje celo poslovanje ili

vezane za prihode i rashode pravilno odreeni deo, projekte ili aktivnosti
sprovedene predmeta revizije ocenjujui
ekonominost efikasnost i efektivnost
(3 E)
Revizijske metode su standardizovane, Revizijske metode nisu standardizovane,

i odreene razliite su od revizije do revizije
Kriterijumi za procenu su odreeni Kriterijumi za procenu se razlikuju od

revizije do revizije, a odabir kriterijuma
zavisi od procene revizora
Za ispitivanje su potrebna pravila, Pravila su potrebna samo kod izbora

odnosno ispituje se da li su radnje predmeta revizije
obavlene u skladu sa pravilima
Razlog revizije nije odreeni problem Revizija se sprovodi ako je uoen

problem
Revizor najee komunicira sa Revizor komunicira sa svim odsecima

raunovodstvom unutar subjekta revizije kao i sa svim
drugim zainteresovanim stranama
Jedan od najznaajnijih poslova revizije Jedan od najznaajnijih poslova revizije

je analiza trokova je analiza uspenosti/svrsishodnosti,
kao i analiza trokova
Ova se revizija obino sprovodi nakon Revizija svrsishodnosti moe ukluivati

to je neto obavleno prole, sadanje i budue radnje.

Kljune razlike izmeu revizije svrsishodnosti i revizije
pravilnosti:
Revizija svrsishodnosti Revizija pravilnosti

Svrha Procena da li uinak predmeta Procena da li su rauni tani i
revizije ispunjava 3 E pravini
ekonominost, efikasnost i
efektivnost
Usredsreena Organizaciju/program i njihove Raunovodstveni sistem i

na aktivnosti upravne sisteme
Akademska Ekonomija, politike nauke, raunovodstvo

osnova sociologija, itd
Metodi Variraju od projekta do projekta standardizovani
Kriterijumi Jedinstveni kriterijumi za Standardizovani kriterijumi za

procene individualnu reviziju sve revizije pravilnosti
Izvetaji Variraju u strukturi i sadraju. Standardizovana struktura.

Objavljuju se na ad hok osnovi Objavljuju se redovno
S obzirom na napred izneto, moemo zakljuiti da se svrsishodnost,

zavisno od zemlje, tumai na srodne naine i da se revizije
svrsishodnosti vre u slinim postupcima i procedurama, od
strane jednog najvieg revizijskog tela na dravnom nivou i
da podrazumevaju procenu efikasnosti i ekonominosti troenja
javnih sredstava.
Tako, u Republici Srbiji DRI vri reviziju svrsishodnosti koja je

definisana kao ispitivanje troenja sredstava iz budeta i drugih
javnih sredstava, radi sticanja dovoljnog, adekvatnog i pouzdanog
dokaza za izvetavanje da li su sredstva od strane subjekta revizije
upotrebljena u skladu sa naelima ekonomije, efikasnosti i
efektivnosti kao i u skladu sa planiranim ciljevima.
BALKAN TENDER
WATCH 85
U Crnoj Gori, cilj revizije pravilnosti je izraavanje miljenja
Institucije o tome da li su finansijske i druge radnje subjekata
revizije, u svim materijalnim aspektima usklaeni sa zakonima,
drugim propisima i aktima koji su identifikovani kao kriterijumi
za predmetnu reviziju.
U Bosni i Hercegovini, Ured za reviziju ima pravo izvriti pregled ili

ispitivanje (reviziju uinka) odreenog aspekta poslovanja cele ili
dela institucije, programa ili aktivnosti, u pogledu ekonominosti,
efikasnosti i efektivnosti s kojim ta institucija koristi svoje resurse.
Sve etiri VRI u Bosni i Hercegovini primenjuju revizijske standarde
koje izdaje Meunarodna organizacija vrhovnih institucija za
reviziju.
U Republici Makedoniji Dravni zavod za reviziju vri reviziju

uspenosti kao procenu ekonominosti, efikasnosti i efektivnosti
kao i korisnosti rada i korienja sredstava koja su definisana
oblau aktivnosti ili programa poslovanja.

8
Kako doi do relevantnih
informacija u cilju praenja i kontrole
svrsishodnosti javnih nabavki
1. Republika Srbija
U Republici Srbiji je, putem zvanine internet prezentacije Dravne
revizorske institucije a preko banera Izvetaji o reviziji, mogue
doi do svih rezultata zavrenih revizija, odnosno do svih izvetaja,
po sektorima koji su podeljeni zavisno od vrste subjekta revizije,
poev od 2009. godine do danas, kao i do informacija o tome koje
revizije su u toku.
www.dri.rs//-.135.html
Portal javnih nabavki, sa druge strane, omoguava ostvarenje

naela transparentnosti ali i efikasnosti i ekonominosti u javnim
nabavkama, tako to korisnicima omoguava pretragu svih pokrenutih
postupaka javnih nabavki u Republici Srbiji za koje se objavljuje poziv
za podnoenje ponuda, svih dokumenata donetih u tom postupku a
preciziranih samim Zakonom o javnim nabavkama (poziv,prethodno
obavetenje, konkursna dokumentacija, izmene i dopune konkursne
dokumentacije i odgovore na postavljena pitanja zainteresovanih
lica, obavetenje o podnetom zahtevu i zakljuenom ugovoru, odluke
BALKAN TENDER
WATCH 87
kojima se okonava postupak javne nabavke itd.). Takoe, Portal
omoguava pretragu Izvetaja o ugovorenim javnim nabavkama,
pretragu odluka Republike komisije za zatitu prava u postupcima
javnih nabavki kao i podatke o zakljuenim javnim ugovorima putem
Registra javnih ugovora. Dodatno, odreena miljenja Uprave za javne
nabavke kao i planovi javnih nabavki objavljeni su i dostupni na
Portalu putem unoenja odreenih podataka u pretragu.
http://portal.ujn.gov.rs/Pretraga.aspx?tab=1
2. Crna Gora
Na zvaninoj internet prezentaciji Dravne revizorske institucije
Crne Gore, u okviru padajueg menija sa leve strane na poetnoj
stranici Institucije, nalazi se opcija Revizorski izvjetaji i
ponuena mogunost pretrage izvetaja po subjektu revizije i
hronolokim redosledom. Ukoliko se opredelimo za pretragu po
subjektu revizije, dobija se opcija izbora izvetaja, i to: godinji
izvjetaji, revizije zavrnog rauna budeta, revizije optina,
revizije potroakih jedinica, revizije fondova, revizije javnih
preduzea, revizije politikih partija, revizije drugih subjekata
revizije, revizija uspjeha, drugi izvjetaji i miljenje i stavovi.
http://www.dri.co.me/1/index.php?option=com_
content&view=article&id=124&Itemid=124&lang=sr
Na Portalu javnih nabavki Crne Gore mogu se pretraivati

obavetenja u postupcima javnih nabavki koji se pokreu u skladu
sa Zakonom o izmenama i dopunama Zakona o javnim nabavkama
(Sl.list CG, broj 42/11 i 57/14). Takoe, preko ovog Portala
mogue je doi do pojedinanih izvetaja obveznika primene
Zakona o javnim nabavkama za 2015. godinu i planova nabavki.
http://portal.ujn.gov.me/delta2015/search/
noticeSearchResults.html

3. Bosna i Hercegovina
Ured za reviziju, kao vrhovna institucija za reviziju institucija
BiH, na svojoj internet stranici omoguava pretragu finansijskih
revizija, revizija uinka i specijalnih revizija.
http://www.revizija.gov.ba/Home.aspx?&langTag=bs-BA
Ured za reviziju institucija u Federaciji Bosne i Hercegovine na

zvaninoj internet prezentaciji, u okviru banera Javni revizorski
izvjetaji prikazuje padajui meni sa opcijama Finansijska
revizija, revizija uinka i pretraga izvjetaja, u okviru kojih se
mogu pronai izvetaji o revizijama Federacije, kantona, fondova,
agencija, optina i javnih preduzea.
http://www.saifbih.ba/javni-izvj/Ucinak.aspx?langTag=bs-
BA&template_id=2&pageIndex=1
Glavna sluba za reviziju javnog sektora Republike Srpske je na

svojoj internet stranici omoguila pretragu finansijskih i revizija
uinka, kao i revizija koje su u toku.
http://www.gsr-rs.org/front/reportsearch/?up_mi=1
Ured za reviziju javne uprave i institucija u Brko distriktu BiH

je osnovan 2007. godine i delatnost obavlja na osnovu Zakona
o reviziji javne uprave i institucija u Brko distriktu BiH (
Slubeni glasnik Brko distrikta BiH, broj: 40/08). Pretraga
sprovedenih revizija i izraenih izvetaja je omoguena preko
banera Revizorski izvjetaji na internet stranici:
http://revizijabd.ba/cms/index.
php?option=com_joomdoc&view=
documents&path=Izvjestaji%2Fsr&Itemid=16&lang=sr
Portal javnih nabavki Bosne i Hercegovine omoguava pretragu

ugovornih organa, ponuaa, obavetenja i odluka Ureda za
BALKAN TENDER
WATCH 89
albe Bosne i Hercegovine unoenjem odreenih podataka u
pretragu (naziv ugovornog organa, naziv ponuaa, broj odluke,
broj postupka, datum odluke, itd.). Nisu dostupni podaci o
planovima javnih nabavki, ve samo prethodna informacijska
obavetenja.
https://www.ejn.gov.ba/
Portal javne uprave Republike Srpske sadri pretragu po banerima

Graani i Privreda, pa je u okviru banera Privreda obuhvaena
i oblast javnih nabavki, informacije o nadlenim organima,
objavljenim oglasima i odlukama, propisima i obukama. Nema
pretrage po odlukama nadlenih organa, niti se objavljuju planovi
javnih nabavki.
http://www.esrpska.com/ContentPage.aspx?kat_
id=a95cc3ef-c6b1-4919-92f1-cf31d4944bf7
4. Republika Makedonija
Dravni zavod za reviziju Republike Makedonije objavljuje izvetaje
o sprovedenim revizijama na svoj internet stranici, u okviru
banera Revizijski izvetaji, sa opcijama pretrage o revizijama
regularnosti i uspenosti, kao i arhive ranije sprovedenih revizija.
http://www.dzr.mk/
Portal javnih nabavki u Republici Makedoniji (Elektronski sistem za

javne nabavke), sa druge strane, omoguava njegovim korisnicima
pretragu svih pokrenutih postupaka javnih nabavki u Republici
Makedoniji za koje se objavljuje poziv za podnoenje ponuda,
svih dokumenata donetih u tom postupku, a preciziranih samim
Zakonom o javnim nabavkama (poziv, prethodno obavetenje,
konkursna dokumentacija, izmene i dopune konkursne
dokumentacije i odgovori na postavljena pitanja zainteresovanih

lica, zakljueni ugovori, planirane i sprovedene elektronske aukcije
itd.). Na Portalu se ne objavljuju Planovi za javne nabavke.
https://e-nabavki.gov.mk/PublicAccess/Home.aspx#/home.
Odluke Dravne komisije za albe u javnim nabavkama u Republici

Makedoniji dostupne su na internet stranici tog dravnog organa.
http://dkzjn.mk/?q=taxonomy/term/4
Kao to se iz navedenog moe zakljuiti, sadraj i dostupnost

podataka i dokumenata od znaaja za kontrolu svrsishodnosti
javnih nabavki nije u svakoj od posmatranih drava reen na
identian nain. Dok se u Republici Srbiji i Crnoj Gori, na primer,
na jedinstvenom portalu javnih nabavki objavljuju oglasi o
javnim nabavkama, obavetenja i planovi javnih nabavki, kao i
izvetaji o sprovedenim javnim nabavkama, u Bosni i Hercegovini
i Makedoniji nisu transparentno i na jednom mestu dostupni
svi navedeni dokumenti. Dakle, postoji pretraga po odreenim
obavetenjima u vezi sa postupcima javnih nabavki, ali ne i u vezi
sa planiranim postupcima i njihovim vrednostima, pa je samim
tim i oteano istraivanje trita i pravilna procena razloga i
opravdanosti sprovoenja odreenih postupaka, potrebnih
koliina i relevantnih cena na tritu, to pitanje svrsishodnosti
ostavlja otvorenim. Da bi se prevaziao taj oigledan nedostatak
informacija i objavljenih dokumenata, svako lice ima pravo da se
obrati organu javne vlasti koji poseduje potrebnu informaciju sa
zahtevom da mu se ta informacija ili dokumenti uine dostupnim.
Navedenu proceduru u Republici Srbiji regulie Zakon o slobodnom

pristupu informacijama od javnog znaaja[34] kojim je ureeno
pravo na pristup informacijama od javnog znaaja kojima
raspolau organi javne vlasti. Zakon garantuje svakome pravo na
[34] Zakon o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja (Sl. Glasnik RS

br. 120/04, 54/07, 104/09 i 36/10)
BALKAN TENDER
WATCH 91
slobodan pristup informacijama od javnog znaaja, to u sutini
znai pravo na pristup slubenim dokumentima koje su u posedu
organa javne vlasti.
injenica je da postoji zakonska pretpostavka o postojanju

opravdanog interesa javnosti da zna, pa trailac informacije samim
tim ne treba da dokazuje da ima interes za odreenu informaciju,
niti da dokazuje da je njegov interes opravdan.
Postupak za ostvarivanje ovog prava se pokree podnoenjem

zahteva za slobodan pristup informacijama od javnog znaaja
organu vlasti. Organ vlasti duan je da bez odlaganja, a najkasnije
u roku od 15 dana od dana prijema zahteva, traioca obavesti
o posedovanju informacije, stavi mu na uvid dokument koji
sadri traenu informaciju, odnosno izda mu ili uputi kopiju tog
dokumenta (lan 16. stav 1. Zakona). Ako organ vlasti na zahtev
ne odgovori u roku, trailac moe uloiti albu Povereniku za
informacije od javnog znaaja i zatitu podataka o linosti,
samostalnom i nezavisnom dravnom organu, koji titi ostvarivanje
prava na slobodan pristup informacijama od javnog znaaja.
U Crnoj Gori je, Zakonom o slobodnom pristupu informacijama[35]

formiran nadzorni organ nadlean za zatitu podataka o linosti
i pristup informacijama - Agencija za zatitu podataka o linosti
i pristup informacijama. Na isti nain je regulisano pravo svakog
domaeg i stranog fizikog i pravnog lica na pristup informacijama,
bez obaveze njihovog navoenja razloga i interesa traenja
informacija.
Bosna i Hercegovina je prva drava u regionu koja je 2000. godine

dobila Zakon o slobodi pristupa informacijama (u daljem tekstu:
ZoSPI), prvo na dravnom nivou, a zatim 2001. godine i u oba
[35] Zakon o slobodnom pristupu informacijama Crne Gore (Sl. list Crne Gore, br.
44/12)

entiteta[36]. Prema navedenim zakonima, Institucija ombudsmana
za ljudska prava BiH, pored svoje redovne funkcije[37], izmeu
ostalog, moe: razmatrati sainjavanje i dostavljanje informacija,
kao to su vodii i opte preporuke za olakavanje provoenja
i primenu ZoSPI-ja, ukljuiti u godinji izvjetaj poseban dio
koji se odnosi na aktivnosti vezano za provoenje ZoSPI-ja, te
predlagati svim nadlenim ministarstvima u BiH uputstava za
primjenu ZoSPI-ja. S ciljem realizacije svoje nadlenosti utvrene
ZoSPI-jem, Institucija ombudsmana je uspostavila i mehanizam za
praenje stanja u ovoj oblasti na nain da prati izvrenje obaveza
svih javnih organa utvrene ZoSPI-jem, te postupa po albama
koje joj stranke, graani Bosne i Hercegovine, upuuju.
Sa stanovita odredbi Zakona o javnim nabavkama Bosne i

Hercegovine, po kojima se planovi javnih nabavki objavljuju na
internet stranici ugovornog organa (naruioca), nedostatak postoji
upravo u tome to ne postoji obaveza objavljivanja planova javnih
nabavki na Portalu javnih nabavki BiH. Zainteresovana javnost, u
ovakvoj situaciji, ima pravo da zahteva dostavljanje informacija
od javnog znaaja (npr. planova javnih nabavki) i da zatitu svojih
prava zatrai od odmbudsmana.
Planiranje je jedna od najslabijih faza u javnim nabavkama

u Republici Makedoniji, kako sa aspekta transparentnosti,
tako i u odnosu na njegovu pripremu. Zakon ne propisuje
bilo kakvu obavezu transparentnosti planova javnih nabavki,
pa se institucije prema planovima odnose kao prema internom
dokumentu o kome ne treba informisati javnost. U planovima
makedonskih institucija ne postoji bilo kakvo objanjenje o
[36] Zakon o slobodi pristupa informacijama Bosne i Hercegovine (Slubeni

glasnik BiH, broj 28/00, 45/06, 102/09, 62/11, 100/13), Zakon o slobodi pristupa
informacijama Federacije Bosne i Hercegovine (Slubene novine Federacije BiH,
broj 32/01, 48/11), Zakona o slobodi pristupa informacijama Republike Srpske
(Slubeni glasnik RS, broj 20/01)
[37] Zakon o ombudsmenu Bosne i Hercegovine (Slubeni glasnik BiH broj 19/02,
35/04 i 32/06)
BALKAN TENDER
WATCH 93
svrsishodnosti planiranih nabavki, niti objanjenje o nainu na
koji je izvrena procena vrednosti.[38]
U Republici Makedoniji postoji Komisija za zatitu prava na

slobodan pristup informacijama od javnog znaaja, formirana
Zakonom o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja.[39]
[38] Sistem javnih nabavki u Bosni i Hercegovini, Crnoj Gori, Makedoniji i Srbiji -
komparativna analiza zakonodavnih i institucionalnih okvira i komparativna analiza
sluajeva javnih nabavki - deo projekta Ka efikasnim mehanizmima javnih nabavki
u dravama (potencijalnim) kandidatima za lanstvo u EU. Projekat finansira
Evropska unija kroz Instrument za pretpristupnu pomo (IPA) Civil Society Facility
(CSF)
[39] Zakon o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja (Sl. Glasnik
Republike Makedonije, br. 13/2006, poslednje izmene Sl. Glasnik Republike
Makedonije br. 55/2016)

CIP - -
,
658.71(497.11)(035)
PRIRUNIK za praenje i kontrolu svrsishodnosti javnih nabavki / [urednik Jasna

Filipovi]. - Beograd : Fondacija za otvoreno drutvo, 2016 (Beograd : Bilboard
print). - 94 str. ; 20 cm
Na vrhu nasl. str.: Ka efikasnijim javnim nabavkama. - Tira 500.
ISBN 978-86-82303-55-8
1. , []
a) - -
COBISS.SR-ID 226953740
www.balkantenderwatch.eu
lanice koalicije
Fondacija za otvoreno Centar za graanske Nadcia otvorenej spolonosti

drutvo Srbija, komunikacije, Open Society Foundation
Beograd Skoplje, Makedonija Bratislava, Slovaka
Centar za razvoj Mrea za afirmaciju Fond otvoreno drutvo

neprofitnog sektora, nevladinog sektora MANS, Bosna i Hercegovina,
Beograd, Srbija Podgorica, Crna Gora Sarajevo

Svrsishodnost

Загружено:

Сведения о документе

Оригинальное название

Авторское право

Доступные форматы

Поделиться этим документом

Поделиться или встроить документ

Параметры публикации

Этот документ был вам полезен?

Это неприемлемый материал?

Авторское право:

Доступные форматы

Svrsishodnost

Загружено:

Авторское право:

Доступные форматы

PRIRUNIK

THIS PUBLICATION IS FUNDED BY THE EUROPEAN UNION

2 Svrsishodnost i naela javnih nabavki23

3 Svrsishodnost u razliitim fazama javnih nabavki 29

4 Konkretni primeri svrsishodnosti javnih nabavki

5 Kako kroz sadrinu internih akata i organizaciju jedinica javnih

6 Svrsishodnost kod viegodinjih ugovora iz oblasti

7 Standardi, norme i ovlaenja nadlenih institucija u vezi

8 Kako doi do relevantnih informacija u cilju praenja i kontrole

Koalicija Balkan Tender Watch (BTW) nastala je 2012. godine,

Verujui da se proces evropskih integracija moe iskoristiti

Analizirajui pravni i institucionalni okvir za javne nabavke u

Nakon dvogodinjeg monitoringa javnih nabavki u zemljama

8 PRIRUNIK ZA PRAENJE I KONTROLU

Ovim naporom eleli smo da napravimo iskorak ka sveobuhvatnijem

Ovaj prirunik je jedan od koraka ka tom cilju. Kako bismo omoguili

Osim organizacija civilnog drutva, vaan saveznik u pritisku na

Bliska saradnja sa vrhovnim revizorskim institucijama u zemljama

Projekat Ka efikasnim mehanizmima javnih nabavki u dravama

10 PRIRUNIK ZA PRAENJE I KONTROLU

Fondacija za otvoreno drutvo, Srbija, Beograd

Centar za graanske komunikacije,

Nadcia otvorenej spolonosti Open Society

Centar za razvoj neprofitnog sektora,

12 PRIRUNIK ZA PRAENJE I KONTROLU

Mrea za afirmaciju nevladinog sektora MANS,

Fond otvoreno drutvo Bosna i Hercegovina,

14 PRIRUNIK ZA PRAENJE I KONTROLU

1. Zato je neophodno baviti se svrsihodnou

U principu, u sluaju javnih nabavki, javne institucije izlaze na

Ocenom 3E (ekonominost, efikasnost i efektivnost) bavi se upravo

16 PRIRUNIK ZA PRAENJE I KONTROLU

Revizija svrsishodnosti javnih nabavki, na koje se u proseku troi

Kao to je ve navedeno, klasina revizija pravilnosti fokusirana je

2. Koji su izazovi prilikom utvrivanja

18 PRIRUNIK ZA PRAENJE I KONTROLU

Pored navedenog, postoji problem sa revizijom svrsishodnosti

U vezi sa navedenim uporeivanjem revizije svrsishodnosti sa

20 PRIRUNIK ZA PRAENJE I KONTROLU

Pored navedenih izazova, trebalo bi istai da u praenju i

Svakako, pored svega istaknutog, vano je i okupiti tim sastavljen

22 PRIRUNIK ZA PRAENJE I KONTROLU

Regulisanje postupaka javnih nabavki ima vie ciljeva. Pored

Ekonominost podrazumeva to manji utroak javnih sredstava

24 PRIRUNIK ZA PRAENJE I KONTROLU

26 PRIRUNIK ZA PRAENJE I KONTROLU

Javnu nabavku u uem smislu ini sam postupak javne nabavke

[1] Odreeni broj primera u ovom delu Prirunika su predstavljeni u Korupcijskoj

Kroz utvrivnje potreb z nbvkom nruilc se, ktivnom

Veom je vno d tom prilikom nruilc relno i objektivno utvrdi

U fazi planiranja javnih nabavki posebnu panju bi trebalo posvetiti

30 PRIRUNIK ZA PRAENJE I KONTROLU

Autori ovog prirunika zakljuuju da veina naruilaca ne ispunjava

Praksa pokazuje da se mala ili gotovo nikakva panja ne poklanja

U smislu izloenog, objektivnost naruioca u utvrivnju potreb

1) D li je, uopte, potrebno nbviti odreene predmete nbvki?

2) D li su potrebne koliine dobr (obim rdov ili uslug) koje

3) Koji je adekvatan kvlitet onog to e se nbvljti?

4) Da li predmet nabavki, po svojim karakteristikama, odgovara

Kd su u pitnju nbvke koje nisu potrebne, posebnu pnju

- intelektulnih uslug ije rezultte nee koristiti nruilc, ko

- potronog materijl ili rezervnih delov, iko se u sklditu

- rdi zmene opreme koj je jo uvek upotrebljiv i u dobrom

2 Svrsishodnost i naela javnih nabavki23

3 Svrsishodnost u razliitim fazama javnih nabavki 29