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Gua para la aplicacin de la Gestin por

Resultados en Guatemala

Documento de trabajo conjunto

SEGEPLAN-MINFIN

Guatemala, Marzo de 2014

Documento en borrador. No citar

1
ndice del Contenido
1. Introduccin ................................................................................................................................................... 4
2 Gua rpida para aplicar los elementos de la Gestin por Resultados ......................................................... 5
3 Marco conceptual y definiciones ................................................................................................................. 23
3.1 Concepto de Gestin por Resultados ................................................................................................... 23
3.2 Instrumentos para visualizar y analizar la gestin por resultados .................................................... 23
3.3 Anlisis de situacin y visin de futuro ............................................................................................... 26
3.4 La evidencia en la gestin por resultados ............................................................................................ 27
3.5 Red de causalidad .................................................................................................................................. 29
3.6 Los resultados en la GpR aplicada a la administracin pblica .......................................................... 33
3.7 Los productos en la GPR........................................................................................................................ 40
3.8 Los proyectos en GpR aplicada a la administracin pblica ................................................................ 43
3.9 El programa sustantivo y su expresin en la planificacin .................................................................. 44
3.10 Gestin de los riesgos para el logro de resultados ............................................................................. 45
3.11 Seguimiento .......................................................................................................................................... 45
3.12 Indicadores ........................................................................................................................................... 47
3.13 Evaluacin ............................................................................................................................................. 49
3.14 Elementos clave para desarrollar la gestin por resultados .............................................................. 52
3.15 La importancia de la desconcentracin y la gestin institucional para la GpR ................................. 55
4. Fases y pasos para la aplicacin de la Gestin por Resultados en Guatemala ......................................... 57
Aspectos previos a la presentacin de las fases y pasos para la aplicacin de la GpR ............................ 57
Organizacin para la aplicacin de la Gestin por Resultados.................................................................. 59
Fase 1 Planificacin ...................................................................................................................................... 61
Paso 1.1Realizar el anlisis de la situacin actual y definir la visin de futuro ...................................... 63
Paso 1.2 Seleccionar resultados y elaborar sus cadenas causales ......................................................... 68
Paso 1.3 Identificar y estandarizar productos y subproductos (modelo preceptivo) .......................... 83
Paso 1.4 Identificar los proyectos para mejorar la produccin ............................................................. 88
Paso 1.5 Elaborar programas sustantivos ............................................................................................... 89
Paso 1.6 Anlisis y gestin de riesgos para el logro de los resultados .................................................. 90
Fase 2 Asignacin de presupuesto en base a los resultados ..................................................................... 93
Paso 2.1 Costear los productos y proyectos identificados en la fase de planificacin ......................... 93
Paso 2.2 Priorizar productos y proyectos ............................................................................................... 95
Paso 2.3 Elaborar programas y proyectos presupuestarios .................................................................. 97
Paso 2.4 Elaborar escenarios .................................................................................................................. 99

2
Paso 2.5 Asignar presupuesto, definir metas, establecer compromisos de gestin ......................... 101
Paso 2.6 Elaborar planes operativos y presupuestos orientados a resultados .................................. 102
Fase 3 Organizar el sistema de seguimiento ............................................................................................ 104
Paso 3.1 Organizar el sistema de seguimiento ..................................................................................... 104
Paso 3.2 Elaborar los indicadores y sus fichas ...................................................................................... 106
Paso 3.3 Elaborar modelos de reportes de seguimiento estandarizados y peridicos para los
diferentes usuarios. Cuadros de mando integrados ............................................................................ 109
Fase 4 Evaluacin y agenda de investigacin........................................................................................... 120
Paso 4.1 Elaborar una agenda de evaluacin ....................................................................................... 120
Paso 4.2 Capacitar a las instituciones para evaluar y para encargar evaluaciones ............................ 123
Paso 4.3 Anlisis de las evaluaciones y toma de decisiones sobre la aplicacin de las
recomendaciones .................................................................................................................................. 123
Paso 4.4 Elaborar una agenda de investigacin .................................................................................. 123
Fase 5 Ajuste y reprogramacin ............................................................................................................... 124
Paso 5.1 Revisar la informacin sobre el programa sustantivo ........................................................... 124
Paso 5.2 Ajustar los instrumentos de planificacin, presupuestacin, seguimiento y evaluacin .... 125
5 Implementacin de las fases y pasos de la Gestin por Resultados a travs de los instrumentos y
sistemas de gobierno .................................................................................................................................... 126
5.1 Agenda o plan de pas, marco nacional de resultados ....................................................................... 127
5.2 Polticas pblicas .................................................................................................................................. 128
5.3 Planes operativos multianuales y marcos presupuestarios de mediano plazo ................................ 128
5.4 Planes estratgicos institucionales..................................................................................................... 130
5.5 Sistema de inversin pblica ............................................................................................................... 130
5.6 Sistema de gestin de la cooperacin internacional ......................................................................... 131
5.7 Planes operativos y presupuestos anuales......................................................................................... 131
6 Glosario ....................................................................................................................................................... 133
ANEXOS.......................................................................................................................................................... 136
Anexo 1. Ejemplo de anlisis FODA ........................................................................................................... 136
Anexo 2 Anlisis de actores ...................................................................................................................... 138
Anexo 3. Desarrollo de un modelo conceptual a partir del rbol de problemas ................................... 142
ndice de tablas.............................................................................................................................................. 147
ndice de grficos .......................................................................................................................................... 147

3
1. Introduccin
Esta gua se ha elaborado en el marco de la decisin del gobierno de Guatemala de aplicar la
Gestin por Resultados (GpR) en la administracin pblica.

SEGEPLAN y MINFIN, como instancias responsables de las polticas pblicas, la planificacin, el


presupuesto, la inversin pblica y la gestin de la cooperacin internacional necesitan
desarrollar capacidades para que todos los instrumentos y sistemas que generan en las reas de
su responsabilidad estn orientados a la GpR y sean consistentes y complementarios entre s. En
las pginas que siguen se trata de dar los elementos bsicos para esta orientacin.

El captulo 2, denominado "Gua rpida para aplicar los elementos de la gestin por resultados"
describe de forma esquemtica cada fase y paso.

El captulo 3 describe los conceptos y definiciones que se emplean en GpR y que se utilizan en
todo el documento.

El captulo 4 describe las fases para la aplicacin de la GpR y sus pasos, de acuerdo al ciclo de la
GpR, desarrollando los elementos que se abordaron de forma esquemtica en el captulo 2. En
estas fases y pasos se han respetado los avances que ya se han dado en el instrumento de
Presupuesto por Resultados

El captulo 5 muestra la utilizacin de casa fase y paso en los distintos instrumentos de


planificacin, presupuestacin, inversin pblica y gestin de la cooperacin internacional.

El captulo 6 es el glosario de trminos y le siguen anexos con mtodos utilizados en los pasos
explicados en el captulo 4: el rbol de problemas, al anlisis FODA y el anlisis de actores.

4
2 Gua rpida para aplicar los elementos de la Gestin por
Resultados
Esta gua rpida presenta de forma resumida, sin explicaciones de los conceptos y sin ejemplos,
las fases y pasos para la aplicacin de la Gestin por Resultados. Su propsito es doble: a) facilitar
la obtencin de la visin global del proceso y b) servir de bitcora a los tcnicos una vez manejen
rutinariamente conceptos e instrumentos.

Su utilizacin no producir los resultados esperados sin los conocimientos tericos e


instrumentales que se presentan en el conjunto de la Gua para la Aplicacin de la Gestin por
Resultados en Guatemala.

Fase 0 Organizacin para la aplicacin de la Gestin


por Resultados
Una vez que el gobierno ha decidido que quiere aplicar la GpR necesita instancias de conduccin,
coordinacin, seguimiento, evaluacin y ajuste interinstitucionales, que superen las rigideces de
la organizacin en instituciones de la administracin pblica, porque los resultados raramente se
logran con el quehacer de instituciones aisladas.

Las instancias mnimas que se necesitan son:

1 Direccin Poltica de la GpR


Funciones:
Conduce el proceso
Decide los programas sustantivos y los recursos que se les asignan en el proyecto de
presupuesto
Decide los ajustes en los programas y los cambios en los productos que se entregan
Dialoga con el Congreso de la Repblica sobre los programas sustantivos
Establece los mecanismos de participacin de actores e involucrados en los programas

Integrantes:
Presidencia/Vicepresidencia de Gobierno
Ministro/a de Finanzas Pblicas
Secretario/a de SEGEPLAN
Subsecretario/a de Finanzas Pblicas o SEGEPLAN con funciones de secretara

5
2 Direccin Tcnica Gubernamental de la GpR
Funciones
Asegura la coordinacin interinstitucional entre programas
Revisa las propuestas programas y asignaciones presupuestarias
Propone los ajustes de los programas
Analiza los informes peridicos de los programas y prepara informes para la Direccin
Poltica
Toma decisiones por delegacin de la Direccin Poltica

Integrantes
Viceministro/a de Finanzas Pblicas
Subsecretario/a de SEGEPLAN
Directivo de Finanzas Pblicas o SEGEPLAN con funciones de secretara

3 Direccin Poltica de Programa


Funciones
Conduce el programa
Asegura la coordinacin interinstitucional del programa
Revisa y valida el diseo y la implementacin del programa
Analiza el seguimiento y las evaluaciones del programa
Propone a la Direccin Poltica de la GpR ajustes en la entrega de productos y la
asignacin presupuestaria
Rinde cuentas a la Direccin Poltica de la GpR sobre la entrega de productos y el logro
de resultados
Orienta a las instituciones cambios en la produccin y entrega de productos

Integrantes
Ministro/a y Viceministro/a de la institucin rectora del programa
Viceministros/as de las instituciones que forman parte del programa
Directivo de la institucin rectora del programa con funciones de secretara

4 Direccin Tcnica de Programa


Funciones
Elabora planes de trabajo interinstitucionales para garantizar la coordinacin en la
entrega de productos
Elabora y analiza los reportes de seguimiento del programa
Realiza el anlisis tcnico de las evaluaciones del programa
Propone a la Direccin Poltica ajustes al programa
Prepara las reuniones de la Direccin Poltica del Programa
Prepara los reportes de la Direccin Poltica del Programa a la Direccin Poltica de la
GpR

6
Da seguimiento a los acuerdos de la Direccin Poltica del Programa

Integrantes
Viceministro/a de la institucin rectora del programa
Directivos de las instituciones que forman parte del programa

5 Comisin GpR institucional


Funciones
Da seguimiento a la entrega de productos de la institucin
Decide cambios en los procesos de produccin y entrega de los productos
Aprueba informes para la Direccin Poltica del Programa y de la GpR (a nivel de
gobierno)

Integrantes
Los del Comit de Direccin de la institucin

6 Grupo tcnico de GpR institucional


Funciones
Asegura la coordinacin intrainstitucional alrededor de la produccin y entrega de
productos y la generacin de informacin
Da seguimiento a los acuerdos de la Comisin GpR institucional
Prepara los informes de seguimiento para la Direccin Poltica del Programa y de a GpR
(a nivel de gobierno)

Integrantes
Directores/as de Planificacin, Finanzas, Cooperacin Internacional y unidades
sustantivas que entregan productos

Fase 1 Planificacin
Paso 1.1 Elaborar el anlisis de situacin y la visin de futuro

Anlisis de situacin
Es la sistematizacin de la informacin del mbito en el que se quiere aplicar la GpR. Incluye los
principales problemas de desarrollo y sus causas, los productos ms significativos para abordar
su solucin y los insumos ms importantes para producirlos; los sistemas y organizaciones que
est involucrados en el mbito, sus mecanismos de funcionamiento y articulacin; los actores y
condicionantes que estn dentro de la capacidad de influencia del mbito y los condicionantes
que estn fuera de dicha capacidad.

7
Presenta la informacin haciendo comparaciones en el tiempo y en el espacio y sealando las
tendencias.

Se emplean mtodos como el anlisis FODA para las organizaciones y el anlisis de actores
(ambos incluidos en los anexos de esta gua)

Puede ser de todo el pas o de un mbito menor, como un sector o un territorio. Suele emplearse
en la agenda o plan de pas, las polticas pblicas y los planes estratgicos sectoriales y
territoriales.

Todos los pasos de la GpR que siguen estn referidos al mismo mbito en el que se ha realizado
el anlisis de situacin.

Se elabora en un solo instrumento: poltica o plan estratgico. Puede profundizarse en aspectos


concretos en un plan operativo multianual.

Visin de futuro

Es la expresin de las aspiraciones a largo plazo sobre la situacin de los problemas de desarrollo
que son considerados de mayor importancia para el pas a nivel de Estado o de gobierno.

Su funcin es resaltar las prioridades que se abordarn con la gestin de gobierno o de Estado y
explicar a dnde se desea llegar.

Es una expresin de naturaleza poltica que se retroalimenta con el anlisis de situacin y la


seleccin de resultados. Para elaborarla se emplean mtodos como

Se aplica en la agenda o plan de pas, las polticas pblicas o en los planes estratgicos.

Paso 1.2 Seleccionar resultados y definir sus cadenas causales. Modelo


conceptual y explicativo. Jerarquizacin de causas indirectas. Indicadores
de resultados

Seleccionar resultados
Se seleccionan los problemas de desarrollo que se consideran ms importantes entre los
identificados en el anlisis de situacin y se caracterizan definiendo: QU (el problema), QUINES
(las personas, colectivos, elementos del ambiente o del medio socio - econmico que tienen el
problema), y DNDE (el territorio donde se encuentran QUIENES tienen el problema). El

8
CUNDO es muchas veces una fecha relacionada con momentos de rendicin de cuentas (por
ejemplo, en el 2015 hay que cumplir las metas de los Objetivos de Desarrollo del Milenio y,
adems es el final de un periodo presidencial en Guatemala). En cambio, para formular en
CUNTO hay que esperar a conocer los productos, su costo y su efecto esperado sobre las causas
del problema.

Los problemas se traducen en resultados, que son su expresin positiva. Hay que recordar que
un resultado es siempre un cambio positivo en las condiciones de la ciudadana: directamente, si
el problema lo tienen las personas o indirectamente si el problema es del ambiente o el medio
socio - econmico.

Los resultados se lograrn en el futuro, de manera que se expresarn en futuro o futuro anterior
de los verbos reducir, aumentar o mantener (por ejemplo: se habr reducido o se reducir)1

La seleccin de problemas es de carcter poltico sobre una informacin analizada tcnicamente.


Para realizar la seleccin se pueden emplear mtodos como el Delphi o el grupo nominal, con
participacin de ministros y altos directivos de las instituciones involucradas. El gobierno decidir
sobre la participacin de otros actores u beneficiarios.

Modelo conceptual: red de causalidad de los resultados


Los problemas de desarrollo que se han seleccionado estn determinados por varias causas. La
red de causalidad es la expresin de estas relaciones.

Muchos de los problemas de desarrollo cuentan con modelos conceptuales de causalidad


basados en evidencias cientficas y probadas internacionalmente que se encuentran en bases de
datos electrnicas de libre acceso. Las organizaciones acadmicas y especializadas pueden ser
de mucha ayuda para identificar modelos conceptuales. Si no se cuenta con un modelo
conceptual validado internacionalmente o los que se encuentran estn muy alejados de la
realidad nacional, habr que construir uno. Para ello se puede emplear el mtodo del rbol de
problemas2.

Los modelos conceptuales internacionales requieren ser validados a nivel nacional y, si es


necesario, se adaptan, basando siempre los cambios en evidencias y evitando las opiniones no
sustentadas.

1
En el SIGES se est empleando el infinitivo de estos verbos, pero es ms correcto utilizar las formas del futuro para describir un
resultados

2
El rbol de problemas es el mtodo que se ha utilizado para elaborar muchos de los modelos conceptuales validados
internacionalmente como el de UNICEF para la desnutricin crnica

9
Se denominan causas directas a las que producen el problema de desarrollo y causas indirectas
a las que son factores causales de las directas. Para cada causa, directa o indirecta, se definir el
QU, el QUINES y el DNDE como se hizo para los resultados.

Formulacin de las causas y traduccin en resultados


Con la informacin sobre el QU, el QUINES y el DNDE las causas pueden formularse
parcialmente, como se hizo con los problemas de desarrollo. Las causas directas se traducen en
resultados intermedios y las casas indirectas en resultados inmediatos.

Modelo explicativo: valoracin de las relaciones causales y caminos crticos


Una vez seleccionado el modelo conceptual y adaptado al pas se valora la importancia de las
causas en base a tres parmetros: 1) la frecuencia con que cada causa se produce, 2) la evidencia
sobre su influencia en el problema de desarrollo (en el caso de las causas directas) o en la causa
directa (si se trata de una causa indirecta) y 3) la fuerza explicativa (o peso especfico) en la
aparicin del problema o la causa directa. Combinando estos tres factores se establecen los
caminos crticos, que son los que previsiblemente llevarn a una mayor reduccin del problema.

La frecuencia se obtiene de datos preferiblemente nacionales, la evidencia y la fuerza explicativa


de la literatura (generalmente los estudios sobre evidencias tambin miden la fuerza explicativa)
nacional e internacional.

Jerarquizacin de causas indirectas


La jerarquizacin de las causas indirectas de un resultado es muy importante, porque es a partir
de estas causas que se identifican los productos, de modo que habra que asignar ms recursos
a los productos que ms contribuyen a resolver las causas indirectas que obtienen mayor valor
en la jerarquizacin. Sirve tambin para establecer un criterio slido para ampliar o reducir las
asignaciones a los productos en momentos de aumento de la disponibilidad o escasez
disponibilidad de recursos.

Se emplea la frecuencia o magnitud de cada causa (directa e indirecta), la evidencia de su


influencia y su fuerza explicativa.

Aunque puede hacerse como un ejercicio puramente tcnico, la jerarquizacin de causas


indirectas tiene repercusiones polticas, porque influye en la priorizacin y entrega de productos
y, en consecuencia, en la satisfaccin de la ciudadana, los compromisos de las instituciones y los
intereses de los productores de insumos para los productos, entre otros aspectos.

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Identificacin de indicadores de resultados
Los indicadores de resultados se elaboran, siempre que sea posible, sobre la base del QU y el
QUINES.

Cuando esta informacin no exista, no tenga suficiente calidad o el intervalo entre cada medicin
sea excesivo para hacer el seguimiento, se buscarn indicadores complementarios que midan
parte del fenmeno, o en parte de la poblacin o un fenmeno asociado (indicadores proxi)

La seleccin de resultados y el modelo conceptual, el desarrollo de las cadenas causales, modelo


explicativo y jerarquizacin de causas indirectas se aplica en la agenda o plan de pas, las polticas
pblicas o los planes estratgicos.

Paso 1.3 Identificar y estandarizar productos (modelo prescriptivo).


Productos y subproductos. Red de produccin. Indicadores de productos y
subproductos

Identificacin de los productos


Cada institucin involucrada en el logro de un resultado identificar: a) los productos que est
entregando y la valoracin de su eficacia y la evidencia sobre la misma y b) los productos que no
est entregando y existe evidencia de su eficacia o su menor costo comparado con el que
actualmente se entrega. Para cada uno de estos productos determinar tambin la poblacin
que debe recibirlo (QUINES).

Como en las causas, el valor de la eficacia se valorar de 1 a 3 en funcin de rangos establecidos


especficamente para cada relacin producto - causa indirecta siendo 1 el valor ms bajo. Los
valores de la evidencia sern 1: hay evidencia cientfica, 2: hay opiniones de expertos y 3: no se ha
obtenido evidencia.

Con los productos de todas las instituciones que contribuyen al logro del resultado se construye
una tabla como la que sigue:

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RESULTADO Institucin Productos vigentes
que los Nombre del Valoracin de la Valoracin de la
produce producto evidencia eficacia
Institucin A Producto A 1
Producto A 2
Institucin B Producto B 1
Producto B 2
Producto B 3
Institucin C Producto C 1
Productos potenciales
Institucin A Producto A 3
Institucin B Producto B 4

Esta tabla se utilizar, junto con el resultado de la jerarquizacin de las causas y el costo de los
productos, para su priorizacin y, por lo tanto, para la asignacin de recursos, de modo que es
muy recomendable que las autoridades de las instituciones involucradas en el resultado la
conozcan y le den su visto bueno.

Si a partir de la informacin anterior se decide introducir un producto nuevo, habr que


incorporar a los planes operativos multianuales y anuales los proyectos o procesos necesarios
para su produccin y entrega.

Estandarizacin de los productos


Consiste en definir las caractersticas mnimas que son necesarias para garantizar la calidad de
la entrega del producto. Estas caractersticas son (adems del QU y el QUINES) la unidad de
medida, el esquema o conjunto de insumos esenciales, las capacidades del personal que entrega
el producto y el lugar en que se entrega.

La estandarizacin es necesaria para determinar y dar seguimiento a la calidad de los productos.

Productos y subproductos
El trmino "subproducto" se introduce para agrupar productos similares en una misma
categora, a la que se llamar "producto". Su razn de ser es adaptar el elemento producto a la
estructura del presupuesto por programas que se emplea en Guatemala. Desde la perspectiva
de la planificacin tiene que quedar claro que cada "subproducto" es en s mismo un producto,
que diversos subproductos de un "producto" del presupuesto pueden contribuir a resolver
diferentes causas indirectas del resultado y tener distintas cadenas de produccin dentro de la
institucin.

12
Red de produccin
Una vez establecidos los elementos bsicos se completar la formulacin estableciendo la red
de produccin institucional, incluyendo los centros de costo de productos intermedios y
producto terminal. Las instituciones emplearn la red de produccin para asegurar que pueden
producir y entregar oportunamente los productos estratgicos.

La red de produccin institucional muestra el proceso de produccin y entrega del producto


estratgico al interior de la institucin, incluyendo los subproductos y los insumos para todos
ellos.

Indicadores para el seguimiento de la entrega de productos


Para dar seguimiento a los indicadores se necesita ms de un indicador. Hay que contar con la
capacidad de medir la cobertura del producto en relacin a la poblacin objetivo, la proporcin
de productos entregados que cumplieron con el estndar de calidad, el costo real de la entrega
del producto comparado con el costo programado y la entrega efectivamente realizada en
relacin a la que se program. A continuacin se muestran las frmulas bsicas de estos
indicadores.

Tipo de Frmula
indicador
De cobertura (Poblacin que recibe el producto/Poblacin objetivo)*k
De calidad (Productos entregados que cumplieron el estndar/Productos
entregados)*k
De eficiencia (Costo de la entrega de los productos/productos entregados)/Costo
unitario
De desempeo (Productos entregados/Productos programados para entregar)*k

Las unidades de planificacin, financieras y sustantivas de cada institucin sern responsables


de elaborar sus indicadores de producto y las fichas tcnicas correspondientes. Los productos
ms importantes pueden identificarse en la agenda de pas, las polticas o planes estratgicos. El
conjunto de los productos a entregar por cada institucin para un determinado resultado
formarn parte del programa sustantivo de dicho resultado y de los planes operativos
multianuales y anuales.

13
Paso 1.4 Proyectos de mejora de la entrega de productos
Los proyectos se priorizan de acuerdo a su impacto esperado sobre el resultado. La informacin
para establecer la prioridad estar incluida en el documento de proyecto y se referir a3:

Impacto esperado (resultado)


Efecto esperado (resultado intermedio y/o inmediato)
Producto/s y cambio previsto en la entrega: a) introducir un nuevo producto; b)
incrementar la entrega de un producto que ya se entrega; c) mejorar la distribucin de la
entrega; d) aumentar la calidad del producto, e) reducir costos de entrega; f) reducir o
eliminar la produccin de un producto
Territorio
Costo calendarizado anualmente
Sostenibilidad (previsin del incremento del gasto corriente, capacidades, disponibilidad
de pago del servicio de la ciudadana)
Previsin del cambio en la entrega de productos calendarizada

Algunos proyectos emblemticos pueden formar parte de la agenda de pas, las polticas o los
planes estratgicos. Todos los proyectos tienen que estar incorporados en el Sistema Nacional
de Inversin Pblica, el programa sustantivo del resultado correspondiente y en los planes
operativos multianuales y anuales.

Paso 1.5 Elaborar programas sustantivos


El programa sustantivo se disea a partir del resultado, que le da nombre; incluye su red causal
expresada en resultados intermedios e inmediatos; los productos, subproductos y las
instituciones que los entregan, que se estructuran en redes de produccin interinstitucionales;
los proyectos para mejorar la entrega de productos; la institucin responsable o rectora; las
instituciones involucradas; el cuadro de mando para el seguimiento y las instancias y mecanismos
de toma de decisiones, coordinacin, seguimiento y evaluacin.

Los programas sustantivos de resultados de gobierno (o estratgicos) estarn en la agenda de


pas. Las polticas y/o los planes estratgicos incluirn los programas sustantivos que les

3
Se espera que el SNIP obligue a que los proyectos incorporen la informacin sobre los resultados, causas y
productos que van a mejorar con su ejecucin antes de abril de 2013, de forma que se pueda integrar en la
planificacin y el presupuesto, a partir de 2014, el efecto que van a tener sobre la entrega de productos y el
logro de resultados.

14
correspondan. Todos los programas sustantivos formarn parte de los planes operativos
multianuales y anuales.

Paso 1.6 Anlisis de riesgos

La identificacin de los riesgos es una funcin de los responsables de los distintos pasos de la
planificacin, presupuestacin y gestin institucional. El trmino "gestor del riesgo" tiene que
ver con la asignacin inequvoca de responsabilidades, que es uno de los principios de la GpR, y
no implica a priori ningn juicio sobre el desempeo de este responsable.

Hay que evaluar el riesgo desde el enfoque integral del programa para que las respuestas que se
vayan a implementar tengan un efecto global positivo y para que los directivos del programa
decidan qu nivel de riesgo es posible asumir o qu medidas complementarias hay que tomar.
Esta evaluacin tiene que basarse en informacin objetiva: series estadsticas, verificacin in situ
de las causas del riesgo o en informacin resultado de un estudio experimental. Si no se tiene
disponibilidad de esta informacin la certeza sobre la eficacia de las respuestas ser baja y se
requerir fortalecer la evaluacin en este mbito.

Una vez decididas las respuestas, se implementan, se evala si han sido efectivas y, en caso
positivo, se integran en el programa y en los mecanismos de seguimiento.

El resultado del anlisis de riesgo se incluir en los planes operativos multianuales.

Fase 2 Asignacin de presupuesto en base a


resultados
Paso 2.1 Costear la entrega de productos y proyectos identificados en la
planificacin

Los productos se costearn de acuerdo con la metodologa establecida por la Direccin Tcnica
del Presupuesto.

Los costos unitarios de los productos se emplearn en los indicadores de eficiencia y formarn
parte de los planes operativos anuales y multianuales.

Paso 2.2 Priorizar productos


La finalidad de la priorizacin es proporcionar a los responsables de tomar las decisiones sobre
la asignacin de recursos una informacin analizada, sistematizada y valorada sobre la eficacia

15
esperada para el logro del resultado y el costo de la entrega de los productos, de modo que
tengan los mejores elementos posibles para decidir. Para llevarlo a cabo se necesita contar con
la jerarquizacin de las causas indirectas (que forma parte del paso 1.2), la eficacia del producto
para alcanzar el resultado inmediato, la evidencia de esta eficacia y su costo unitario.

La priorizacin se realiza en el marco del programa, esto es, de forma conjunta para todos los
productos de todas las instituciones que contribuyen al resultado y bajo la conduccin de la
institucin lder del programa.

La priorizacin se lleva a cabo en dos momentos: uno tcnico y uno poltico. En el tcnico se
prepara la informacin y en el poltico se toman las decisiones.

El momento poltico de la priorizacin se realiza presentando la informacin de la jerarquizacin


de las causas indirectas y de la priorizacin tcnica de los productos a la direccin poltica del
programa sustantivo para que tomen la decisin sobre la asignacin de presupuesto a cada
producto. Puede emplearse una tcnica de consenso o mtodos ms informales de dilogo
conducido por un/a moderador/a.

La priorizacin se revisa todos los aos al hacer el ajuste del plan operativo multianual o, en su
defecto, al hacer el POA y el presupuesto anual, utilizando oportunamente la informacin que se
haya producido en el seguimiento y evaluacin de los programas y las propuestas de
incorporacin de nuevos productos costo - efectivos. Es sumamente importante tenerla en
cuenta cuando hay situaciones de incremento o decremento del presupuesto.

Paso 2.3 Elaborar programas y proyectos presupuestarios


Los programas sustantivos tendrn su expresin en el presupuesto mediante programas
presupuestarios que llevarn el mismo nombre. Cada institucin involucrada en un resultado
contar con el programa presupuestario correspondiente que incluir en la categora "actividad"
los productos priorizados para el logro de resultados que la institucin tiene que entregar.

Con el fin de adaptarse al presupuesto por programas, a los productos similares se les
denominar "subproductos" y se agruparn bajo en trmino "producto" bajo la categora
"actividad" de la red programtica del presupuesto por programas.

Los proyectos estarn registrados en el SNIP, con la especificacin de los productos a cuya
entrega contribuirn y los resultados que se espera que mejoren. Aparecern en el prepuesto
vinculados al programa presupuestario correspondiente.

16
Paso 2.4 Elaborar escenarios
Con la informacin sobre la red de causalidad de un resultado incluyendo los productos y su
valor en la priorizacin, se elaboran escenarios para llegar a fijar metas realistas de indicadores
de resultados y productos. Los escenarios pueden partir de metas o de presupuestos. A
continuacin se explican algunos escenarios tiles para la toma de decisiones.

Escenario en base a Muestra la entrega de productos que se necesitara para alcanzar


metas de resultado la meta determinada y el presupuesto necesario
Escenario en base a la Muestra la cobertura mxima de entrega de productos que se
entrega de productos puede alcanzar si no hay restriccin presupuestaria, la mejora en el
con las capacidades resultado que se conseguira y el requerimiento presupuestario
instaladas
Escenario en base a Muestra la cobertura de la entrega de productos y la mejora en el
techos presupuestarios resultado que se puede esperar con los techos asignados por el
MINFIN para el periodo.
Puede complementarse con dos escenarios ms, uno con
incremento y otro con decremento del techo presupuestario
Escenario en base a la Muestra la cobertura de la entrega de productos y la mejora en el
ejecucin histrica resultado que se puede esperar si no hay variaciones en la
ejecucin histrica

La elaboracin de escenarios requiere de una aplicacin informtica, que ser la misma con la
que se elaborarn los planes operativos anuales y multianuales.

Los elaborarn los equipos tcnicos del conjunto de las instituciones del programa sustantivo.
La decisin sobre el escenario que se propondr al Gabinete de Gobierno para constituir la base
del plan operativo multianual la tomarn el conjunto de autoridades de las instituciones que
forman parte del programa bajo el liderazgo de la institucin rectora.

Paso 2.5 Asignar presupuesto y definir metas. Establecer compromisos de


gestin

Asignacin del presupuesto y definicin de metas


Con la informacin acumulada hasta la elaboracin de escenarios el Gabinete de Gobierno decide
qu parte del presupuesto asigna a cada programa sustantivo a travs del programa
presupuestario. La asignacin a los programas sustantivos se ajustar una vez que el
presupuesto haya sido aprobado por el Congreso de la Repblica.

17
Se extrapolar la asignacin a los dos o tres aos siguientes, en funcin de las previsiones de
ingresos del Estado, para que se puedan tener estimaciones de resultados a medio plazo y
elaborar los planes operativos multianuales de las instituciones.

Una vez asignado el presupuesto definitivo a cada programa sustantivo, las instituciones que
forman parte del mismo, bajo la direccin de la institucin rectora, asignan presupuesto a cada
producto, calculan sus metas de entrega de productos y de cobertura y estiman metas de
resultados inmediatos, intermedios y estratgicos (o institucionales y sectoriales) para el ao en
curso y los dos siguientes, mediante la aplicacin informtica que produce los escenarios.

Establecimiento de compromisos de gestin


Las metas de entrega de productos estratgicos, la cobertura de la poblacin objetivo y las metas
de resultados (por lo menos inmediatos) se concretarn en compromisos de gestin. Estos
compromisos incluirn el presupuesto garantizado, los productos a entregar con su estndar
completo, la poblacin elegible, el territorio y el momento de la entrega.

Los compromisos de gestin sern breves, multianuales, costeados y totalmente orientados a


los resultados y entrega de productos, aunque tambin pueden incluir compromisos sobre
produccin de informacin necesaria para el seguimiento, realizacin de evaluaciones y,
excepcionalmente, reformas institucionales.

Paso 2.6 Elaborar planes y presupuestos operativos orientados a resultados


Con la informacin acumulada hasta este momento es posible elaborar planes institucionales
multianuales4 orientados a resultados. Para ello se requiere la informacin que se presenta en la
tabla siguiente y la referida a cada ao ser la base del POA y el presupuesto anual.

Todas las instituciones que contribuyen a determinado resultado lo tendrn expresado en su


plan operativo multianual. La agrupacin de la expresin de un resultado en los planes
operativos multianuales de las diversas instituciones constituir el plan operativo multianual del
programa sustantivo correspondiente.

4Como se ha observado, algunas tablas multianuales son a tres aos y otras a cuatro. Ambas proyecciones son tiles y el gobierno tiene
que decidir cul va a utilizar. La proyeccin a tres aos tiene la ventaja de que coincide con el Marco Presupuestario de Mediano Plazo,
mientras que la proyeccin a cuatro aos coincide con un periodo de gobierno y da ms perspectiva a las metas de resultados.

18
Fase 3 Sistema de seguimiento
Paso 3.1 Organizar el seguimiento
Adems de la instancia de seguimiento de gobierno, las instancias polticas y tcnicas de cada
programa sustantivo tienen la responsabilidad de hacer el seguimiento del mismo. Las instancias
tcnicas son las responsables de asegurar: a) la disponibilidad de los indicadores en los
momentos oportunos, b) los reportes correspondientes a cada reunin de seguimiento y c) un
primer anlisis de estos reportes (especialmente qu es lo que no va bien) que genere la
demanda a los responsables de informacin complementaria. La instancia poltica analiza los
reportes, pide informacin complementaria y toma decisiones para redireccionar la ejecucin del
programa.

Paso 3.2 Elaborar indicadores y sus fichas


Este paso inicia con el anlisis de situacin y se desarrolla paralelamente a la identificacin de
resultados causas y productos. A continuacin se citan los indicadores que se requieren para el
seguimiento.

Resultados Medicin del resultado sobre la poblacin objetivo


estratgicos, sectoriales Si los indicadores de medicin del resultado no existen o tienen
e institucionales limitaciones se requerirn tambin:
Resultados intermedios Medicin parcial del resultado (miden parte del resultado o
Resultados inmediatos en parte de la poblacin objetivo)
Proxy (miden fenmenos estrechamente vinculados al
resultado)
Productos Cobertura (de la poblacin objetivo)
Calidad (en relacin al estndar)
Desempeo (entrega/programacin)
Eficiencia (costo real/costo estndar)
Oportunidad de la entrega (fecha de entrega real/ fecha de
entrega programada
Actividades Ejecucin
Oportunidad de la ejecucin
Insumos Adquisicin
Almacenaje
Consumo
Seguimiento de riesgos En funcin de los riesgos indentificados

19
Para cada indicador identificado, la institucin responsable del mismo llenar la ficha tcnica que
tendr como mnimo la siguiente informacin:

El nombre del indicador


La institucin responsable de proporcionar el indicador
El fenmeno que mide (en el caso de los productos especificando qu caracterstica mide:
cobertura, calidad, eficiencia, oportunidad, desempeo)
La frmula
Los datos, el medio de verificacin o fuente origen de los datos y la unidad responsable de
su produccin
Las desagregaciones aconsejables (por ejemplo: territorio, edad, sexo, etnia, nivel socio -
econmico)
La frecuencia o periodicidad con que se puede obtener y la recomendada para analizarlo
La interpretacin (qu se mide exactamente con el indicador y qu errores pueden
producirse al sacar conclusiones sobre el fenmeno que se quiere medir)
Las limitaciones (como momentos de medicin demasiado espaciados, subregistro de datos,
insuficiente confiabilidad)

Paso 3.3 Elaborar informes de seguimiento estandarizados, peridicos para


los diferentes usuarios

El Sistema de Seguimiento preparar reportes de indicadores para los distintos usuarios,


incluyendo las desagregaciones que se hayan seleccionado. Los reportes mostrarn varios
niveles de la cadena de resultados articulados (por ejemplo, resultados y productos para los altos
niveles de decisin; insumos, actividades y productos para los centros de costo o gestin. Para
cada elemento mostrarn lo programado para varios periodos y, conforme avance el tiempo, lo
realmente logrado, entregado o utilizado. Algunos informes de carcter ejecutivo incluirn
seales de alerta, como el modelo de semforo.

Fase 4. Evaluacin y agenda de investigacin


Paso 4.1 Elaborar una agenda de investigacin
Los programas sustantivos van acompaados de una agenda de evaluacin multianual.

Durante la etapa de diseo del programa las evaluaciones se orientarn a asegurar la


consistencia de la red de causalidad y de los procesos institucionales de entrega de productos.

En la primera etapa de ejecucin se evaluar la eficiencia y la calidad de la entrega de productos


y la eficacia en relacin a los resultados inmediatos (los que tienen que cambiar en primer lugar
con la entrega de los productos). Pueden plantearse tambin evaluaciones que analicen el costo

20
y la eficacia para comparar productos de los que se espera un efecto similar en la misma
poblacin.

Las evaluaciones a medio plazo abordarn el impacto y la consistencia de la atribucin causal que
se hizo al elaborar la red de causalidad, as como la globalidad del programa, desde los procesos
productivos hasta el logro del resultado objeto del programa.

Paso 4.2 Capacitar a las instituciones para evaluar y encargar evaluaciones


La evaluacin es una disciplina muy especializada y requiere de conocimientos y experiencia
especficos que no siempre es necesario que tengan los profesionales de la administracin
pblica. Esta es una de las razones que justifican las evaluaciones externas.

Sin embargo las instituciones necesitan cierta capacidad de evaluar, especialmente sus procesos
de produccin y entrega de productos y su vinculacin con los resultados inmediatos. Sin excluir
que cuando se considere pertinente se realicen evaluaciones externas sobre estos aspectos.

Por lo tanto las instituciones, con la supervisin de MINFIN y SEGEPLAN, incorporarn a sus
planes de desarrollo de capacidades los elementos de evaluacin que se consideren necesarios.
Si bien las instituciones no tienen por qu contar con capacidad de evaluar todo un programa, s
necesitan saber elaborar los trminos de referencia de una evaluacin incluyendo los objetivos,
las preguntas para las que se requiere respuesta, los eslabones de la cadena causal a investigar,
el tiempo, los recursos y los productos a entregar.

Paso 4.3 Analizar las evaluaciones y tomar decisiones sobre la aplicacin de


las recomendaciones

Las instancias de conduccin poltica y tcnica de los programas sustantivos son las responsables
de analizar y tomar decisiones (al nivel poltico) en relacin a las aportaciones de las
evaluaciones.

Es importante que estas instancias se den el tiempo necesario para analizar las evaluaciones. Por
ejemplo, las reuniones de evaluacin no pueden integrarse en una reunin sistemtica de
seguimiento (con excepcin de las evaluaciones concurrentes) porque se va a requerir ms
tiempo y probablemente tendrn que participar otros actores.

Por lo tanto es importante que, antes de iniciar una evaluacin, est bien establecido quin va a
dar seguimiento a su ejecucin y quin va a recibir los informes, los va a analizar y va a tener la
responsabilidad de tomar decisiones.

21
Paso 4.4 Elaborar una agenda de investigacin
Desde el momento del diseo del programa sustantivo van a evidenciarse necesidades de
investigacin. La red de causalidad y la eficacia de los productos estratgicos van a ser la principal
fuente de requerimientos de investigacin, pero tambin surgirn de los procesos productivos.

Las instituciones que forman parte del proyecto podrn dar respuesta a algunos de estos
requerimientos, pero en muchas ocasiones habr que recurrir a organizaciones de la academia o
especializadas en temas especficos, nacionales e internacionales.

En consecuencia habr que establecer una agenda de investigacin, jerarquizada y en lo posible


costeada. Para darle respuesta habr que hacer alianzas estratgicas con las mencionadas
organizaciones. El financiamiento de la investigacin puede ser un mbito de gran inters para
la cooperacin internacional.

Fase 5. Ajuste y reprogramacin


Paso 5.1 Revisar la informacin sobre el programa sustantivo
Anualmente se revisar el programa sustantivo y se ajustar de acuerdo con la informacin
disponible. La revisin y el ajuste se harn con mayor profundidad cuando se cuente con una
evaluacin global del programa (que puede realizarse cada dos o tres aos, por ejemplo)

La informacin que se requiere para ajustar y reprogramar proviene del seguimiento, las
evaluaciones, las previsiones presupuestarias, las investigaciones que se hayan realizado, las
encuestas u otros medios que muestren la satisfaccin de la ciudadana con los productos
recibidos y de los cambios en las prioridades de Estado y de gobierno.

El equipo de Direccin Tcnica del programa elaborar el anlisis y las primeras propuestas de
ajuste. La Direccin Poltica del Programa las revisar y validar. La Direccin Poltica de la GpR
revisar los ajustes, los aprobar y, eventualmente, los presentar al Congreso de la Repblica
para contar con su consenso.

Paso 5.2 Ajustar los instrumentos de planificacin, presupuestacin,


seguimiento y evaluacin
Una vez aprobados los ajustes al programa se necesitar adaptar los instrumentos de
planificacin, presupuestacin, seguimiento y evaluacin.

22
3 Marco conceptual y definiciones

3.1 Concepto de Gestin por Resultados


La Gestin por Resultados (GpR) es un enfoque de la administracin pblica que orienta sus
esfuerzos a dirigir todos los recursos - humanos, financieros y tecnolgicos - hacia la consecucin
de resultados, fomentando un uso articulado de polticas, planes, presupuestos y mecanismo de
seguimiento, evaluacin, ajuste y reprogramacin para mejorar la toma de decisiones, la
transparencia y la rendicin de cuentas. Es un enfoque diseado para lograr la consistencia y
coherencia buscadas entre los resultados deseados para el pas y el quehacer de la
administracin pblica.

La GpR busca que las instituciones pblicas aumenten el valor que aportan a la ciudadana a
travs de la mejora continua de los productos que, conforme a su mandato, le entregan, de modo
que se generen cambios positivos y sostenibles a largo plazo (resultados) en sus condiciones de
vida.

Este enfoque implica un cambio sustancial en la planificacin, presupuestacin, gestin,


seguimiento y evaluacin. El modelo de gestin pblica tradicional ha estado orientado
principalmente a ejecutar actividades, producir una rendicin financiera basada en el
cumplimiento de la norma, premiando la ejecucin y el gasto independientemente de los logros.
En GpR se rinde cuentas y se premia la entrega de productos y el logro de resultados.

3.2 Instrumentos para visualizar y analizar la gestin por resultados


El ciclo de la gestin por resultados y la cadena de resultados son instrumentos que se utilizan
en esta gua para visualizar el conjunto y para analizar las fases y pasos de la GpR.

Ciclo de gestin por resultados

En el grfico 4.2 se muestra de forma sinttica el proceso cclico de la gestin por resultados y los
momentos de planificacin, presupuestacin y gestin institucional, as com el seguimiento,
evaluacin, investigacin e innovacin, toma de decisiones basadas en evidencias y rendicin
pblica de cuentas que se desarrollan de forma continua durante todo el ciclo y se sustentan en
los sistemas de informacin.

El ciclo inicia con el estudio del mbito socio - econmico al que se va a aplicar la GpR. Este estudio
se suele denominar anlisis de situacin (que es el trmino empleado en esta gua) o diagnstico.
Proporciona una imagen sistematizada de la situacin socio - econmica al comienzo del proceso
(situacin socio - econmica 1). A partir del anlisis de situacin se seleccionan los resultados
cuyo logro es la prioridad del Estado o del gobierno y a partir de los que se orientar el quehacer
de la administracin pblica.

23
El desarrollo de la red de causalidad de los resultados permitir identificar y costear los productos
que la administracin pblica tiene que entregar para lograrlos, as como los proyectos que tiene
que ejecutar para mejorar la entrega de estos productos.
La estrega de los productos y la ejecucin de los proyectos constituyen el fundamento de los
programas. La asignacin de presupuestaria al programa permitir establecer metas de entrega
de productos.

Con el presupuesto asignado las instituciones responsables de la entrega de los productos


desarrollan la gestin institucional, que parte de las adquisiciones de insumos y concluye con la
entrega de los productos a la poblacin previamente definida.

La entrega de los productos a la ciudadana dar lugar a cambios positivos en la calidad de vida
que, a su vez, transformarn la situacin inicial para llegar a otra mejor (situacin socio -
econmica 2). Los ciclos sucesivos mejorarn el nivel de desarrollo del pas.

Desde la perspectiva poltica, la entrega de los productos y los cambios positivos en la calidad de
vida de la ciudadana son el resultado de la accin de gobierno.
En el centro del ciclo se sitan los elementos clave que requieren de informacin oportuna y de
calidad y determinan la conduccin y ajuste del ciclo: seguimiento, evaluacin, investigacin,
innovacin, toma de decisiones basadas en evidencias y rendicin pblica de cuentas.

Grfico 3.1 Ciclo de gestin por resultados


SITUACIN SITUACIN
SOCIOECONMICA 1 SOCIOECONMICA 2
DESARROLLO

Anlisis de
situacin RESULTADOS

Red de causalidad
Planificacin
Cambios positivos (resultados intermedios
Resultados de la
en la calidad de vida e inmediatos)
accin de gobierno
de la ciudadana

Seguimiento,
Productos Proyectos
evaluacin,
investigacin,
Entrega de los productos
a la poblacin innovacin, toma
de decisiones
Programas
basadas en por resultados
evidencias,
Produccin rendicin pblica
Realizada de cuentas Presupuesto

Metas de
Proceso
entrega
Productivos
de productos
Insumos

Fuente: Albert Serra. Modelo abierto de gestin para resultados en las administraciones pblicas. BID-CLAD 2006. Adecuacin para
esta gua

24
Cadena de resultados

Adems del ciclo de la gestin por resultados, un instrumento muy empleado para analizar el
proceso de la GpR es la cadena de resultados. La cadena de resultados es un diagrama lgico que
vincula los insumos, actividades, productos y resultados. El nmero mnimo de eslabones es de
cuatro, pero puede aumentar en funcin de las necesidades de quien usa la cadena o en funcin
de la complejidad de los resultados.

Grfico 3.2
Cadena de resultados

Por ejemplo, una institucin que entrega productos a la ciudadana estar interesada en emplear
la cadena de resultados no solo para conocer su produccin de servicios finales, sino tambin
para dar seguimiento a sus procesos productivos, de modo que incluir los eslabones
correspondientes a los productos intermedios y las actividades e insumos para producirlos.

Grfico 3.3
Cadena de resultados para analizar la cadena de produccin de una institucin

As mismo, cuando los resultados esperados son complejos y a largo plazo ser conveniente definir
resultados intermedios5 o inmediatos (o ambos) desarrollando una cadena de causalidad.

Grfico 3.4
Cadena de resultados para analizar la causalidad

En la prctica la cadena de resultados suele ser una red, porque varios productos inciden en el resultado y
lo mismo sucede en los otros eslabones.

5 La definicin de los distintos tipos de resultados se encuentra en el apartado denominado "resultados" y en el glosario

25
Grfico 3.5
Red de resultados

A lo largo de esta gua la cadena de resultados se emplear en muchas ocasiones para facilitar la
comprensin de los procesos. Se mantendrn los colores de cada eslabn tal como se han
presentado en este apartado (rosado para insumos, amarillo para actividades, azul para
productos, verde para resultados intermedios y otros niveles de resultados y diana tricolor para
el resultado ms elevado)

3.3 Anlisis de situacin y visin de futuro


Anlisis de situacin

El anlisis de situacin (o diagnstico) es la informacin sistematizada que describe el mbito


sobre el que se va a aplicar la gestin orientada a resultados (generalmente este mbito es un
pas, sector o territorio) identificando:

a) los principales problemas que afectan la calidad de vida de la ciudadana, el medio socio -
econmico o el ambiente y sus factores causales; b) el marco legal de las instituciones con
competencias relevantes en el mbito analizado; c) la gobernanza, entendida como las normas,
procesos y conductas a travs de los que se articulan intereses, se gestionan recursos y se ejerce
el poder en la sociedad6 y d) la cobertura, capacidades y organizacin de estas instituciones y los
productos que se estn entregando para mejorar los problemas de la poblacin.

Aunque en esta gua se presenta el anlisis de situacin antes de la visin de futuro, en la prctica
hay una retroalimentacin entre ambos momentos, porque los polticos requieren informacin
analizada sobre la situacin socio - econmica para definir la visin de futuro y, a partir de la

6
Para ms informacin ver:
http://ec.europa.eu/europeaid/infopoint/publications/europeaid/documents/149a_es.pdf

26
definicin de esta visin, se determinar en qu aspectos tiene que ampliarse el anlisis de
situacin.

Visin de futuro

Para saber qu camino tomar es indispensable saber a dnde queremos dirigirnos. La visin de
futuro, a la que se refiere esta gua se refiere al desarrollo que se aspira a alcanzar a medio o
largo plazo para el pas o el mbito socio - econmico en el que se va a aplicar la GpR. Para
construirla se emplea la comparacin de la situacin actual con la del propio pas en momentos
anteriores y con otros pases (y tambin puede ser til comparar territorios del mismo pas)

Ejemplos de enfoque de la visin de futuro

En el caso de seguridad, una parte de la visin de futuro al 2032 puede hacer nfasis en que el
pas tendr una tasa de homicidios similar a las ms bajas entre los pases de su rea.

Existe un acuerdo de Estado de reducir la razn de mortalidad materna hasta 80 en 2015, de


acuerdo al compromiso adquirido en los Objetivos de Desarrollo del Milenio y de continuar
esta reduccin hasta llegar a un mximo de 30, en todos los departamentos del pas, en 2032.

Esta visin de futuro puede formar parte de una agenda o plan de pas, preferiblemente
consensuada en el Congreso Nacional y con la ciudadana, tambin puede derivarse de los
programas polticos del partido de gobierno (en este caso tendr menos oportunidades de
permanecer despus de un cambio de gobierno) y necesita de informacin objetiva que se deriva
de un anlisis de situacin.

Es importante disponer de una visin de futuro para enfocar el anlisis en los aspectos ms
importantes del mbito sobre el que se va a aplicar la GpR. La visin no es todava un resultado,
porque le faltan la mayora de elementos que lo definen, pero orienta su definicin.

3.4 La evidencia en la gestin por resultados


La toma de decisiones basada en evidencias es un pilar esencial de la GpR que se aplicar en la
elaboracin de las redes de causalidad, en la seleccin y priorizacin de los productos y en la
aplicacin de los hallazgos que se deriven del seguimiento y la evaluacin.

Evidencia cientfica es la demostracin por mtodos cientficos de las relaciones causa - efecto.
Se obtiene mediante estudios que aplican el mtodo cientfico, en los que se examina, esclarece
o verifica una o ms relaciones causales. Estos estudios tratan muchas veces de determinar
tambin la fuerza de la relacin causal.

Cinco son los elementos esenciales para analizar las relaciones causa - efecto: 1) la causa, 2) el
efecto, 3) la poblacin a la que se refiere la causa; 4) la poblacin a la que se refiere el efecto y 5)

27
el mtodo de investigacin. A continuacin se presentan los elementos identificados de dos
relaciones causa efecto encadenadas para dos problemas:

Tabla 3.1
Elementos de las relaciones causa-efecto

CAUSA POBLACI EFECT POBLACIN MTODO DE CAUSA POBLACI EFECT POBLACI MTODO DE
N A QUE O A QUE SE INVESTIGACI (ANTERI N A QUE O N A QUE INVESTIGACI
SE REFIERE REFIERE EL N OR SE REFIERE SE REFIERE N
LA CAUSA EFECTO EFECTO) LA CAUSA EL EFECTO
Preparaci Madres de Diarrea Menores de Anlisis Diarrea Nios Desnu- Menores Anlisis
n de los menores aguda 24 meses multivariado a aguda menores tricin de 5 aos multivariado a
alimentos de 24 partir de de 24 crnica partir de
con las meses encuestas de meses encuestas de
manos hogares con hogares con
sucias menores de 24 nios y nias
meses entre 6 y 24
meses
Incorpora Hombres Secues Poblacin Anlisis de los Secuestr Poblacin Homici Poblacin Anlisis de los
cin de los entre 14 y tro general registros de la o general -dio general registros de la
jvenes a 25 aos polica polica
bandas
criminales

La fuente de las evidencias son las investigaciones cientficas, pero como estas pueden ser
numerosas y estn publicadas en diferentes medios, se necesita de un procedimiento para
ubicarlas, seleccionarlas y sistematizarlas, a este procedimiento se le denomina Revisin
Sistemtica de Evidencias y existen guas de uso libre en internet. Esta revisin termina en un
resumen de evidencias y con una conclusin precisa respecto de la relacin causa-efecto.

Los resmenes son presentados en un formato denominado tabla de evidencias con los cinco
elementos mencionados y la conclusin sobre la fuerza de la relacin causa-efecto.

Las instituciones acadmicas y, en algunos casos, otras instituciones pblicas relacionadas con
el tema, pueden tener o pueden preparar rpidamente tablas de evidencias. La orientacin a
resultados estratgicos exigir que este trabajo se realice de manera continua, de modo que en
cada fase de ajuste y reprogramacin se cuente con las innovaciones en materia de evidencias.

En la presente gua, el resumen de evidencias propuesto incluye los cinco elementos y la


conclusin del estudio y un anexo donde se presentarn las tablas de evidencias. Para hacerlo se
emplear una tabla como la 3.2

Tabla 3.2
Ejemplos de resumen de evidencias de relaciones causales

28
IMPACTO(resultado EFECTO Forma de presentar el resumen
estratgico) (resultado intermedio) de la evidencia

QU QUINES QU QUINES
Se habr En la Se habr En la El anlisis de los ltimos 10 aos del
reducido la poblacin de reducido la tasa poblacin registro de causas de homicidios de la
tasa de Guatemala de secuestros de polica de Guatemala muestra que el
homicidios Guatemala 25% se produjeron en casos de
secuestro de la vctima

EFECTO PRODUCTO Forma de presentar el resumen


(resultado intermedio) de la evidencia
QU QUINES QU QUINES
Se habr En menores Vacuna contra el Menores de De acuerdo con 2 revisiones
reducido la de 24 meses rotavirus 12 meses sistemticas (METODO DE
incidencia completa INVESTIGACION), la vacuna contra el
de diarrea rotavirus (FACTOR) es 70% eficaz
aguda (CONCLUSION SOBRE LA FUERZA
CAUSAL) para evitar la diarrea
(EFECTO) de cualquier grado de
severidad en menores de 60 meses
(POBLACION). (Ver tabla de
evidencias)

3.5 Red de causalidad


Los problemas que afectan a la calidad de vida de la ciudadana y el ambiente, a los que se
denominar problemas de desarrollo estn determinados por varias causas o factores
determinantes7. La red de causalidad es la expresin de estas relaciones y del conocimiento
sobre las mismas.

La razn para construir una red de causalidad en GpR es llegar a comprender la naturaleza del
problema de desarrollo, la importancia de cada factor causal en la aparicin de dicho problema
y crear las condiciones para determinar cules son los productos que la administracin pblica
tiene que entregar a una poblacin (poblacin objetivo) para contribuir a resolverlo.

Por ejemplo, si el resultado de desarrollo que se quiere alcanzar es la reduccin de la


mortalidad materna, se necesita saber cules son las causas de estas muertes, de lo contrario
no se sabr cmo actuar. Entre estas causas destaca, por ejemplo, la hemorragia intraparto.

7
En esta gua los trminos factor causal, factor determinante y causa significan lo mismo y se emplean indistintamente

29
Si la investigacin de causas se queda a este nivel, la decisin ser ofrecer como producto salas
de parto mejor equipadas, con profesionales mejor preparados y ms cerca de donde viven
las mujeres.

Sin embargo, un anlisis ms profundo mostrar que la mayora de hemorragias intraparto se


dan porque las mujeres haban tenido un embarazo de alto riesgo obsttrico que no fue
detectado a tiempo. En consecuencia el producto a entregar vara radicalmente. Ante esta
evidencia ser necesario aumentar la deteccin precoz del riesgo obsttrico y atender de
forma adecuada a las mujeres que lo presentan.

Pero si adems se pone de manifiesto que un alto porcentaje de las mujeres que presentan
embarazo de alto riesgo estn en edades extremas (por ejemplo menores de 18 aos y
mayores de 40), tambin se podrn en marcha productos para evitar el embarazo en estas
edades.

De este ejemplo se derivan necesidades de mejora de la atencin institucional al parto, el


control prenatal, la educacin sexual en adolescentes, la violencia de gnero y la prevencin
del embarazo en edades extremas. Los productos correspondientes se priorizarn en base a
la red de causalidad, como se explica ms adelante.

A continuacin se muestra el anlisis anterior con el instrumento cadena de resultados

Grfico 3.6
Cadena de resultados que muestra la relacin causal de los factores que contribuyen a la hemorragia
intraparto y a la mortalidad materna y los tipos de productos que se han identificado8

8 Es importante resaltar que no se est presentando toda la red causal de la mortalidad materna, solo la parte que corresponde a uno de

los factores causales: la hemorragia intraparto.

30
Clasificacin de los factores causales o causas

La cadena causal puede tener varios eslabones (factores causales) entre el problema de
desarrollo y el producto

En esta gua se denominan causas directas a aquellas cuya presencia puede dar lugar al problema
de desarrollo y causas indirectas a aquellas que inciden en las causas directas. A continuacin se
presentan dos ejemplos de cadenas causales utilizando la cadena de resultados.

Grfico 3.7
Ejemplos de problema de desarrollo y sus causas directas e indirectas

Si se requieren ms de dos niveles de causas para que la red causal explique suficientemente el
problema de desarrollo, se denominarn "causa indirecta 1" a la que incide en la causa directa y
"causa indirecta 2" a la que incide en la causa indirecta 1.

Muchos modelos causales incorporan el concepto de causas subyacentes o bsicas, como la baja
educacin, la exclusin social o la pobreza). Si estas causas tienen una importancia demostrada
para el logro del resultado estratgico, se considerarn causas indirectas y se explorarn las

31
posibilidades de resolverlas mediante las instituciones del Estado. Muchas veces abordar las
causas subyacentes o bsicas es difcil, porque los productos a entregar dependen de
instituciones no directamente ligadas al resultado estratgico. Sin embargo no pueden dejarse
de lado si realmente se quieren conseguir cambios significativos en el resultado estratgico.

Cuando un factor causal incide de forma relevante en varios problemas de desarrollo, hay que
considerar si es en s mismo un problema de desarrollo y tratarlo como tal.

Ejemplo de causa indirecta que aparece en la red causal de muchos resultados estratgicos:
la educacin
La incorporacin de los jvenes a bandas criminales se da con mayor frecuencia en las
sociedades con alta exclusin social y alto abandono escolar de nios y adolescentes. A su vez
esta incorporacin es una causa de extorsin, secuestro, asesinato y otras acciones delictivas
que aumentan la tasa nacional de homicidios.

El bajo nivel educativo de las mujeres influye negativamente en las prcticas de cuidados
durante el embarazo y a los nios menores de dos aos, que son causas directas de
desnutricin infantil.
El bajo nivel educativo de la poblacin econmicamente activa de Guatemala incide
negativamente en la competitividad internacional del pas

PROPUESTA: Considerar el bajo nivel educativo de la poblacin, una de cuyas causas directas
es el abandono escolar, como un problema de desarrollo.

Modelo conceptual

Cuando es posible las redes de causalidad se construyen en base a modelos conceptuales. Se


denomina modelo conceptual a la red de causalidad de un problema de desarrollo, previamente
establecida, basada en evidencia cientfica. Cuando los modelos tienen validez internacional la
evidencia es ms fuerte y se facilita la comparacin entre pases.

Sin embargo no siempre existe la evidencia cientfica, o la que est disponible se refiere a
contextos muy distinto del guatemalteco. En estas situaciones, hay que recurrir a la informacin
disponible en el pas y en pases similares y elaborar la red causal. Para hacerlo se emplea el
mtodo del rbol de problemas que forma parte de los anexos de esta gua. Cuando la red causal
no se ha podido elaborar sobre modelos basados en evidencia cientfica, la evaluacin es todava
ms importante, porque fortalecer el conocimiento que inicialmente falta sobre las relaciones
causa - efecto.

Los modelos constituyen en la prctica abstracciones de la realidad, puesto que no tratan de


presentar absolutamente todas las causas y relaciones causales. Buscan ms bien contribuir a
lograr la mayor claridad posible para tomar decisiones estratgicas en materia de polticas
pblicas y, ms concretamente, sobre los productos cuya entrega se va a fortalecer, porque de

32
ello se espera que mejore el problema de desarrollo. Estos productos representan la apuesta
estratgica del pas sobre la que concentrar los esfuerzos y los recursos, siempre escasos, que se
asignan en los presupuestos.

A continuacin se ilustra el ejemplo del modelo conceptual de la desnutricin crnica elaborado


por UNICEF en 1998, que es empleado en muchos pases (entre ellos Guatemala) para abordar
este problema. El modelo se desarroll con el mtodo del rbol de problemas.

Grfico 3.8
Modelo conceptual de la desnutricin crnica de UNICEF

Lo que en el modelo de UNICEF se denomina "manifestacin" es en esta gua el problema de


desarrollo; lo que se agrupa como "causas inmediatas" en la gua se denomina "causas directas",
mientras que las "subyacentes" del modelo son en esta gua "causas indirectas".

Entre las que se denominan "causa bsicas en el modelo" se encuentran problemas de insumos
y actividades, que se vern en el anlisis de los eslabones correspondientes de la cadena de
resultados, y causas que afectan no solo a este resultado estratgico, sino a otros, como son los
sistemas polticos, econmicos, culturales y sociales que son definiciones demasiado amplias
para incluirlas en una red causal y solo podrn abordarse si se definen como problema de
desarrollo y dan lugar a un resultados estratgico.

3.6 Los resultados en la GpR aplicada a la administracin pblica

33
En la GpR aplicada a la administracin pblica, los resultados expresan siempre cambios positivos
en las condiciones de vida de la ciudadana, el ambiente o el medio socio - econmico y son el
referente al cual deben contribuir los productos que se generan a travs de las instituciones
pblicas, de modo que las personas estn en el centro del modelo y la transformacin de la
realidad en la que viven es el propsito de este enfoque.

Los resultados son la traduccin positiva de los problemas de desarrollo y de sus causas. Suelen
expresarse como la reduccin del problema (se habr reducido la tasa de homicidios) o el
aumento de la condicin buscada en las personas (habr aumentado el nivel educativo de la
poblacin menor de 15 aos).

Para definir y cuantificar los problemas y resultados se utilizan cinco parmetros: el problema o
resultado (QU), la poblacin que presenta el problema9 (QUINES), el territorio donde se va a
dar el cambio (DNDE), el tiempo en que se espera lograr (CUNDO) y la cantidad de cambio a
lograr (CUNTO).

La formulacin de un resultado es un proceso que comienza con la definicin del "qu y el


"quines" y se va completando progresivamente conforme se avanza en las distintas fases de la
GpR. El ltimo elemento (CUNTO) se define cuando ya se han determinado los productos que
se van a entregar (que responden a un sexto elemento: el CMO), incluyendo su eficacia
esperada y costo, la capacidad de produccin y entrega y el presupuesto disponible. A
continuacin se describe cada uno de los cinco primeros elementos antes mencionados.

Elemento QU

Hace referencia a una necesidad, condicin o problema que experimenta la ciudadana10, el


ambiente o el medio socio - econmico y que requiere atencin del Estado.

a) Ejemplos de necesidad: la alimentacin, el vestido, la vivienda, la proteccin.

b) Ejemplos de condiciones: el hbito de fumar, la prctica del uso de la energa, las


competencias laborales, la interaccin entre padres es hijos, las prcticas de cultivo, las
prcticas de preparacin de alimentos, la prctica de crianza domstica de animales, la
capacidad tecnolgica de la microempresa.

c) Ejemplos de problemas: la talla del nio o nia inferior a la norma, el nivel de contaminacin
ambiental por encima de la norma, el rendimiento de kilos de caf por hectrea inferior al
promedio, la gestante que fallece durante el parto.

9
La "poblacin" puede referirse a personas, colectivos, elementos del medio socio - economico o elementos del ambiente
10 El termino ciudadana incluye individuos, hogares, comunidades y organizaciones.

34
En la prctica, en la formulacin de un resultado es irrelevante hacer la distincin entre
necesidad, condicin y problema, por ello, en adelante se usarn los trminos problema, factor
causal y resultado como se han definido en los apartados anteriores.

Una caracterstica esencial de este primer elemento (QU), es que debe ser susceptible de ser
modificado. Por ejemplo la edad es una condicin, pero no es susceptible de cambio, y por lo
tanto, no es posible formular un resultado a partir de esta condicin.

Elemento QUINES

Hace referencia a la poblacin o a los aspectos del medio socio - econmico o del ambiente que
van a experimentar el cambio. Para analizar este elemento se necesita definir tres conceptos
relacionados con la poblacin.

Poblacin

Es un conjunto de individuos, colectivos, aspectos del medio socio - econmico o del ambiente
identificables por sus caractersticas internas o externas.

Ejemplos de caractersticas internas de:


Individuos: edad, sexo, etnia, grado de instruccin
Organizaciones: tipo de empresa, giro de negocio de la microempresa
Hectreas: cultivables, de vocacin forestal
Mercancas: de consumo bsico, suntuarios

Ejemplos de caractersticas externas de:


Individuos: lugar de residencia, caractersticas de hogar
Organizaciones: ubicacin geogrfica
Hectreas: ubicacin geogrfica
Mercancas: Procedencia

Poblacin objetivo

Es un conjunto de individuos o colectivos, aspectos del medio socio - econmico o el ambiente


identificables por sus caractersticas internas o externas que puede presentar el problema de
desarrollo o uno de los factores causales. La poblacin objetivo es una parte de la poblacin.

Ejemplos de poblacin objetivos para algunos problemas:

Menores de 5 aos (que pueden sufrir desnutricin)


Nios y nias de 7 aos (que deben iniciar primer ao de educacin primaria)
Hectreas de territorio nacional con vocacin forestal (que pueden estar deforestadas)

35
Mercancas importadas (que pueden ser introducidas por contrabando)
Metros cbicos de agua (que puede estar contaminada)

Poblacin elegible o beneficiaria

Es un conjunto de individuos, colectivos, o aspectos del medio socio -econmico o el ambiente,


identificables por sus caractersticas internas o externas, que presenta uno o ms problemas
de desarrollo o factores causales y que, en base a unas reglas explicitas establecidas por el
Estado, es considerada elegible para recibir los productos de un programa11. La poblacin
elegible es una parte de la poblacin objetivo.

Ejemplos de poblacin elegible:

Menores de 5 aos de los 166 municipios de Guatemala priorizados para aplicar el


Programa Hambre Cero (para el problema desnutricin crnica)
Hectreas de bosque de las reas protegidas del Petn (para el problema de la
deforestacin)
Metros cbicos de agua domiciliar (para el problema del agua contaminada)

Grfico 3.9
Relacin entre poblacin, poblacin objetivo y poblacin elegible

Elemento DNDE

11
Las definiciones de producto y programa se encuentran en los apartados del mismo nombre y en el
glosario

36
Indica el territorio donde est la poblacin elegible. Este territorio debe ser preferiblemente una
divisin poltico - administrativa, como el pas, el departamento o en municipio, de manera que
se conozca el tamao de la poblacin objetivo y elegible.

Elemento CUNDO

Seala el momento del futuro para el que determina una meta del resultado. Suele ser una
definicin poltica (por ejemplo, al final del periodo de gobierno o la meta de un compromiso
internacional) relacionada con un calendario de rendicin de cuentas.

Tambin puede definirse el CUNDO a partir de otros parmetros, aunque no es habitual. Por
ejemplo, las autoridades pueden preguntar cundo se lograr determinada meta de un resultado
si la asignacin de recursos para la entrega de productos sigue la tendencia de los ltimos aos.
En este caso sern los tcnicos quienes calcularn CUNDO se lograr la meta.

Elemento CUNTO

Para definir la magnitud del cambio (CUNTO) en el tiempo sealado (CUNDO) es necesario
conocer las causas del QU (red causal), la eficacia y el costo de los productos y el presupuesto
asignado a su entrega. En consecuencia la magnitud del cambio no pude determinarse hasta que
todos estos aspectos han sido definidos y calculados.

Si el CUNTO se expresa en porcentaje, como en los ejemplos que siguen, es importante hacer
referencia bien al valor de base, bien al valor que se espera alcanzar, de lo contrario no es posible
saber con exactitud el cambio esperado.

Por otra parte la determinacin del CUNTO no es estrictamente tcnica, tiene un componente
poltico. En la prctica las metas de cambio a las que el gobierno se compromete son el resultado
de un debate entre la voluntad poltica del gobierno y los equipos tcnicos, en el que se analiza
qu volumen de cambio es factible alcanzar con el tiempo y los recursos asignados versus la
voluntad poltica de lograr una meta.

Incluso en ocasiones los dirigentes polticos marcan metas (CUNTO) para lograr en un periodo
de tiempo (CUNDO) sin la informacin necesaria. Esto podra verse como una temeridad, pero
puede ser un potente incentivo para el logro del resultado. A continuacin se muestran algunos
ejemplos de resultados.
Tabla 3.3
Ejemplos de formulacin de resultados

QU? QUINES? DNDE? CUNTO? CUNDO?


Prevalencia de En menores de 5 aos En Igual o De 2011 al final
desnutricin crnica Guatemala inferior a de 2015
40%

37
Tasa de homicidios La poblacin general En Igual o De 2011 al final
Guatemala inferior a de 2015
29x105
Porcentaje de superficie Hectreas con vocacin En Guatemala Igual o De 2011 al final
cubierta de bosque forestal superior a de 2015
58%
Nivel de 75% matemticas Alumnos que han finalizado En Guatemala Igual o De 2011 al final
y espaol el ciclo diversificado en el superior a de 2015
ao 30%

Estos resultados se pueden redactar de la siguiente forma:

"Al final de 2015 la prevalencia de desnutricin crnica en menores de 5 aos en Guatemala no


superar el 40%"

"Al final de 2015 la tasa de homicidios en Guatemala no superar el 29 por 105"12

"Al final de 2015 el porcentaje de hectreas con vocacin forestal cubiertas de bosque d Guatemala
ser igual o superior al 58%"

"Al final de 2015 el porcentaje de alumnos y alumnas de Guatemala que finalizan el ciclo diversificado
y obtienen 75 puntos o ms en los exmenes oficiales de matemticas y espaol ser igual o superior
al 30%"

Clasificacin de los resultados

Como en el caso de los problemas de desarrollo y sus factores causales, a los resultados se les
ponen "apellidos" con la finalidad de diferenciarlos entre s y sealar su posicin en la red causal.
En esta gua se emplean las denominaciones que se citan a continuacin.

Resultado estratgico

Es el resultado de mayor nivel. Se obtiene al transformar en positivo un problema considerado


relevante para el desarrollo del pas o del mbito socio - econmico al que se est aplicando la
GpR (problema de desarrollo). Se identifica a partir del anlisis de situacin considerando
especialmente las prioridades polticas de Estado o de gobierno, los derechos y necesidades
de los ciudadanos y los compromisos internacionales.
El gobierno define las metas de los resultados estratgicos que se compromete a alcanzar
durante su gestin, por lo tanto el componente poltico es sumamente alto en los resultados
estratgicos.

12 Como en este resultado no se menciona "QUINES" se da por supuesto que se refiere a la poblacin general de Guatemala

38
Ejemplos de resultados estratgicos en Guatemala son los que se han citado anteriormente
sobre desnutricin crnica y homicidios

Resultado sectorial o institucional

Son los resultados de mayor nivel de un sector o de una institucin que no han sido
seleccionados como resultados estratgicos de gobierno. Tienen las mismas caractersticas
que los resultados estratgicos en cuanto a su identificacin.

La autoridad de la institucin (rectora en el caso del sector) es quien define las metas que se
compromete a alcanzar en un periodo de tiempo, de modo que el componente poltico es muy
importante.

Ejemplos de posibles resultados sectorial e institucional son hectreas boscosas y alumnos


con buenos resultados en matemticas y espaol.

En la cadena causal los resultados estratgicos, sectoriales o institucionales ocupan la misma


posicin (la diana). La nica diferencia entre ellos es el grado de prioridad que les ha dado en
gobierno. En el resto de la gua se les denominar simplemente "resultados" cuando se haga
referencia a cualquiera de los tres.

Resultado intermedio

Es la traduccin de una causa directa de un resultado. Se identifica en la elaboracin de la red


causal.

En teora definir un resultado intermedio debera ser una decisin tcnica basada en la
evidencia de su relacin causal y fuerza explicativa para el logro del resultado, sin embargo
suele haber una incidencia no despreciable de los intereses polticos y de otros actores.
Ejemplos posibles de resultados intermedios:

En relacin a la desnutricin crnica:


"Al final de 2014 la incidencia de enfermedad diarreica agua en menores de 2 aos en los 166
municipios de Guatemala priorizados en el Programa Hambre Cero ser inferior al 40%"

En relacin a los homicidios:


"Al final de 2013 el nmero de secuestros realizados por bandas criminales ser inferior a 400
anuales"

Resultado inmediato

39
Es la traduccin de una causa indirecta o de una causa estructural que, por su importancia y
especificidad para el resultado, se ha decidido incorporar a la red causal. Como el resultado
intermedio se identifica al elaborar la red causal.

Debera derivarse de un proceso tcnico, pero tambin influyen los intereses de los actores.
Ejemplos de resultados inmediatos pueden ser:

En relacin a la enfermedad diarreica aguda:


"Al final de 2013 el 80% de las madres de menores de 2 aos de los 166 municipios de
Guatemala priorizados en el Programa Hambre Cero prepararn los alimentos en
condiciones de higiene adecuadas"

En relacin a los secuestros:


"Al final de 2013 el 30% de los hombres entre 14 y 25 aos catalogados como en riesgo de
incorporarse a bandas criminales de los barrios priorizados practicarn deporte
regularmente en los clubes deportivos del Programa Juventud Sana"

Estos tres niveles de resultados, estratgico (o sectorial o institucional), intermedio e inmediato,


no representan una regla fija en todas las cadenas de resultados. La cadena tiene que llegar
hasta el resultado que le permita identificar de forma lo ms precisa posible los productos que
la administracin pblica tiene que entregar para lograr el resultado.

En ocasiones se necesitarn los tres niveles explicados, a veces sern suficiente con dos, porque
con el resultado intermedio ya se identifican los productos y, excepcionalmente, se necesitarn
ms niveles. En este ltimo caso se recomienda nombrarlos como "resultado intermedio 1" (que
incide en el resultado estratgico) y "resultado intermedio 2" (que incide en el resultado
intermedio 1), reservando el trmino resultado inmediato para el que se vincula con los
productos. La equivalencia entre causas y resultados en el caso de que se requieran cuatro
niveles quedara como sigue.
Tabla 3.4
Denominacin de problemas, causas y resultados en esta gua
Denominacin de problemas y sus causas Denominacin de los resultados
Problema de desarrollo Resultado (estratgico, sectorial o
institucional)
Causa directa Resultado intermedio 1
Causa indirecta 1 Resultado intermedio 2
Causa indirecta 2 Resultado inmediato

3.7 Los productos en la GPR

40
Un producto es un conjunto estandarizado de bienes y servicios que se entrega a una poblacin
elegible para contribuir a lograr un resultado. El conjunto de bienes y servicios es el QU del
producto y la poblacin elegible equivale al QUINES.

Si se aplica el propsito de la GpR: "aadir valor a la administracin pblica para la ciudadana" a


los productos, se evidencia que un producto adquiere valor cuando es entregado al grupo de
poblacin adecuado (QUINES) en las condiciones que previamente se hayan definido, mientras
que la mera produccin no aade valor para la ciudadana.

Los productos son una parte fundamental de la cadena o red de resultados y son el punto de
vinculacin entre estos resultados, el quehacer de las instituciones y el gasto pblico.

Ejemplos de productos

El Ministerio de Agricultura se propone proporcionar crditos a pequeos propietarios


agrcolas para introducir un cultivo nuevo que se espera que contribuya a aumentar sus
ingresos (resultado). Este cultivo tiene especificidades que los campesinos no conocen y su
comercializacin requiere formar parte de una agrupacin que, a su vez, contrata con un
distribuidor. El crdito por s solo no puede considerarse como un producto, porque se
requiere que el campesino reciba determinada capacitacin y asistencia tcnica para que el
cultivo llegue a los mercados con la oportunidad y calidad adecuadas. En consecuencia el
producto "crdito para el cultivo nuevo" incluir los recursos financieros, la asistencia tcnica
y la capacitacin.

El Ministerio de Educacin tiene como producto la matrcula de nios y nias en cada uno de
los cursos de educacin primaria con el objeto de aumentar su nivel educativo (resultado). El
producto "matrcula" incluye a) la presencia durante 180 das de un/a maestro/a con el nivel de
formacin definido; un aula que cumpla el estndar establecido; c) la disponibilidad del pupitre
y la silla, d) la entrega de la mochila con los tiles escolares y los libros y e) la merienda escolar
durante los 180 das.

Unidad de medida

Para saber la cantidad de productos que se entregan se requiere determinar una unidad de
medida. La unidad de medida que se elija tiene gran relevancia para la comprensin del producto
y la elaboracin de indicadores y debe estar lo ms cerca posible del resultado que se espera
obtener (en general un resultado inmediato). A continuacin se muestran a modo de ilustracin
algunos productos y las unidades de medida que podran emplearse. En lneas generales hay que
evitar la unidad de medida "documento" y otras igualmente inespecficas.

Tabla 3.5
Ejemplos de productos y su unidad de medida

41
Producto Unidad de medida
recomendada
Vacunacin contra el rotavirus Persona
Capacitacin sobre preparacin de alimentos Persona
Reforestacin de reas protegidas Hectrea
Recoleccin de desechos slidos Tonelada mtrica
Patrullaje para prevencin de delitos contra la propiedad Patrullaje
Matriculacin de nios y nias en primer grado de primaria Persona
Construccin de caminos vecinales Km
Inspeccin de empresas Empresa
Cierre de empresas contaminantes Empresa
Suscripcin de contrato con empresa extractora de petrleo Barril de petrleo

Si el gobierno central contrata la entrega de productos al sector no gubernamental o privado, el


contrato se medir con la unidad de medida del producto que es el objeto de contratacin. Por
ejemplo, en un contrato para entregar clases de educacin primaria se utilizar la unidad de
medida "persona" o en un contrato para extraccin de minerales se emplear la "tonelada
mtrica".

Cadena de produccin y clasificacin de productos


Puede necesitarse una cadena de varios eslabones de productos para llegar a entregar a la
poblacin elegible el producto que apunta al resultado. Entre estos eslabones habr productos
que un centro de gestin de una institucin entrega a otro centro de gestin de la misma
institucin (a los que se llamar productos intermedios), productos que una institucin entrega
a otra (productos finales institucionales) y el producto que es entregado a la poblacin elegible
que ser el producto final. Para diferenciar un producto intermedio de una actividad hay que
tener en cuenta dos criterios:

1. Lo produce un centro de gestin distinto del que entrega el producto final


2. El centro de gestin que lo produce ha aadido valor a los insumos que ha manejado para la
produccin

Cuando un producto final contribuye a lograr un resultado estratgico de gobierno se denomina


producto estratgico. Los productos estratgicos son la respuesta a CMO pretende la
administracin pblica lograr las metas de resultados estratgicos de gobierno a las que se ha
comprometido. En una administracin pblica eficiente y eficaz, con alto grado de desarrollo de
la GpR, la mayora de los recursos pblicos invertidos se emplearn en la produccin y entrega
de los productos estratgicos para los lograr los resultados de desarrollo.

42
Adems del gobierno central, pueden estar involucradas las instancias pblicas territoriales (las
municipalidades, por ejemplo)13 en la entrega del producto eficaz para el logro del resultados,
como se refleja en el grfico 3.10

Grfico 3.10
Cadena de produccin interinstitucional con participacin de la municipalidad

Sin embargo, dado que el gobierno refleja en el presupuesto los productos que son de su
competencia y solo a stos puede asignar presupuesto, la cadena de productos gubernamental
se limitar a los productos de las instituciones del gobierno central y las municipalidades
establecern sus propias cadenas, aunque habr que asegurar la coordinacin y la oportunidad
de la entrega.

En algunos pases se cuenta con programas que vinculan productos del gobierno central con
productos de las municipalidades, logrando un mayor impacto sobre los resultados. Esta
vinculacin tiene mucha importancia en el caso de los resultados ambientales por ejemplo,
porque las competencias de las municipalidades son muy relevantes en este mbito.

Elementos para caracterizar los productos

Los productos (al igual que los factores causales y resultados) requieren la definicin de QU (el
producto), QUINES (poblacin elegible), DNDE (territorio donde se halla la poblacin
elegible), CUNDO, CUNTO y CMO, esto ltimo a travs de la estandarizacin. Los productos
se estandarizan estableciendo los insumos esenciales y sus caractersticas, las actividades
relevantes y la modalidad de entrega del producto. Este estndar tiene que garantizar la eficacia
del producto, permite el control y seguimiento de la calidad del producto y es un insumo
indispensable para calcular el costo unitario.

3.8 Los proyectos en GpR aplicada a la administracin pblica


La forma en que la administracin pblica incide en el logro de resultados es a travs de la
entrega de productos. El anlisis de los productos que entregan las instituciones, y de los que
deberan entregar mostrar que hay que cambiar la capacidad de produccin y entrega. Los

13 Tambin puede estar involucrado el sector no gubernamental o el privado por contrato, convenio u otra forma de relacin. En este

caso no se considera que haya un eslabn ms, sino que en el instrumento se establece la cantidad de producto a entregar y en la red
de produccin se refleja como entregado por la institucin contratante, como puede verse en el apartado de unidad de medida.

43
cambios en la entrega de productos pueden ser: a) introducir un nuevo producto; b) incrementar
la entrega de un producto; c) mejorar la distribucin; d) aumentar la calidad, e) reducir costos; f)
reducir o eliminar la produccin o g) combinaciones de varios de estos cambios.

En ocasiones estos cambios podrn hacerse con los recursos presentes de la institucin, pero en
muchas otras necesitarn inversiones a travs de proyectos que mejoren habilidades y
conocimientos, acten sobre los procesos o fortalezcan el equipamiento y la infraestructura.

Los proyectos en GpR son procesos que se desarrollan durante un periodo de tiempo
determinado, con un costo establecido, para lograr cambios en la entrega de productos y, a
travs de este cambio, un mayor impacto en relacin a los resultados, incrementando adems el
valor social y calidad del gasto de las instituciones pblicas.

Esta relacin de los proyectos con los productos es determinante para analizar su importancia y
darles prioridad dentro del Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP), de modo que es
esencial que el SNIP incluya entre los elementos que solicita para registrar un proyecto los
resultados y productos que van a cambiar con el mismo, dnde, cundo y cunto; de modo que
se cumpla con el apartado 1.3.1.1 de las normas del SNIP que busca verificar si el proyecto "Se
ajusta a las polticas, planes, programas y estrategias del gobierno y del sector".

Productos y proyectos en las instituciones que entregan bienes

Algunas instituciones, como el Ministerio de Comunicaciones, entregan productos que son


esencialmente bienes: carreteras, caminos vecinales entre otros, cuya produccin se estructura
en proyectos. Estos proyectos tienen que estar vinculados tambin a los resultados y llevar
valorada su contribucin. Por ejemplo, un proyecto de construccin de una carretera
interocenica tiene que incluir la valoracin de la reduccin del costo del transporte de
mercancas para exportacin, que a su vez redundar positivamente en la competitividad del
pas.

3.9 El programa sustantivo y su expresin en la planificacin


En esta gua se denomina programa sustantivo al conjunto de los insumos, actividades, procesos,
tecnologa, estructura y organizacin que aseguran la entrega de los productos para el logro de
un resultado. Si este es un resultado estratgico el programa se llamar tambin programa
estratgico.

Hay tres aspectos esenciales a considerar en el diseo de un programa sustantivo orientado a


resultados:
a) la comprensin de la relacin causal entre los productos que se entregan a la ciudadana y los
resultados (cadena causal hasta resultados); b) la eficacia y costo de cada producto para el logro
del resultado y c) el acoplamiento de la entrega de productos que son producidos por distintas
instituciones, como requerimiento esencial para el logro de los resultados

44
El programa sustantivo incluye:

a) El resultado al que se pretende contribuir con el programa, que le dar nombre


b) Los resultados intermedios e inmediatos que se han identificado en la red de causalidad del
resultado de desarrollo
c) Los productos, su proceso de produccin (insumos y actividades), su costo unitario y la
institucin responsable de su entrega.
d) La expresin en el presupuesto en forma de programa presupuestario
e) La institucin responsable del programa
f) El cuadro de mando de indicadores de seguimiento
g) Los mecanismos de toma de decisiones, coordinacin, seguimiento y evaluacin del
programa

Los programas sustantivos sern casi siempre multi-institucionales o multisectoriales y formarn


parte de manera explcita de los planes operativos multianual, el marco presupuestario de
mediano plazo, el plan operativo anual y el presupuesto anual de las instituciones involucradas.

3.10 Gestin de los riesgos para el logro de resultados


Segn el "Glosario de Trminos Clave de la Evaluacin y Gestin Basada en Resultados" el anlisis
de riesgos constituye un anlisis o evaluacin de los factores que afectan o pueden afectar la
consecucin de los resultados. Tambin incluye la cuantificacin de las probabilidades y los
impactos esperados de los riesgos identificados. Su propsito es reducir la incertidumbre en la
ejecucin de lo que se planific. Para que sea efectiva la gestin de riesgos tiene que ver
integralmente los programas es decir, las instituciones, sus procesos coordinados de produccin
y entrega de productos, as como el logro de resultados y los factores externos. Para ser efectiva
tiene que formar parte de la agenda fija de las instancias de conduccin y coordinacin operativa
y poltica de un programa.

Se han empleado distintos mtodos para aplicar la gestin de riesgos, desde la opinin de
expertos hasta los modelos probabilsticos. En la actualidad se considera que solo la utilizacin
de informacin cuantitativa (las ponderaciones de expertos no son informacin cuantitativa) o
procedente de experimentos bien diseados da solidez a la gestin de riesgos. Adems, siempre
hay que evaluar los riesgos viendo el conjunto del programa, porque actuaciones para resolver
un problema en un punto de la cadena, sin visin de conjunto, pueden resultar perjudiciales para
otros eslabones.

3.11 Seguimiento
La Organizacin para la Cooperacin Econmica y el Desarrollo (OCDE), define 'seguimiento'
como una actividad continua, que usa la recoleccin sistemtica de datos sobre indicadores
especficos para guiar a los directores, financiadores e implementadores de estrategias de

45
desarrollo con informacin sobre las dimensiones del progreso en la consecucin de resultados
y la utilizacin de los fondos asignados. El seguimiento clarifica los resultados estratgicos,
relacionndolos con indicadores, metas, recursos y actividades, lo que permite comparar los
resultados actuales con las metas establecidas. En sntesis:

El seguimiento es un proceso continuo de medicin de avances hacia metas programadas de


resultados. Su propsito es mejorar la toma de decisiones gerenciales reduciendo la
incertidumbre y aumentando las evidencias.

El seguimiento contribuye al proceso de revisin interna continua, con la finalidad de


realizar ajustes en la programacin y adoptar medidas, cuando sea necesario. Adems es
una de las principales fuentes de informacin para las evaluaciones.

El seguimiento basado en resultados responde a la pregunta "Qu se ha logrado?", pero no


explica el por qu. Para averiguar las causas de los xitos y las dificultades hay que acudir a la
evaluacin. El seguimiento no es solo control y fiscalizacin. Evidentemente constituye un
elemento de gran utilidad para la rendicin de cuentas, pero su principal propsito es la mejora
continua de los procesos y la identificacin de alertas en relacin al logro de las metas
establecidas.

Seguimiento a partir de la cadena de resultados

El seguimiento en la GpR difiere de los sistemas de seguimiento tradicionales que suelen


quedarse en la ejecucin fsica-financiera y se enfoca en conocer lo que sucede en todos los
eslabones la cadena de resultados.
Grfico 3.11
Aspectos que pueden analizarse con la cadena de resultados

Fuente: Banco Mundial y OCDE 2005 y elementos propios


Como se observa en el grfico 2.8, los distintos eslabones de la cadena pueden agruparse en
funcin de las necesidades del usuario del sistema de seguimiento. El conjunto "insumos -
actividades - productos" es del mayor inters para las instituciones y, especialmente de los

46
centros de gestin responsables, porque de l depende que se logre la produccin y entrega
programadas con la mayor eficiencia posible.

En cambio, el conjunto "productos - resultados inmediatos - resultados intermedios - resultado",


si bien interesa a todos los actores, ser al que dar seguimiento el Congreso de la Repblica, la
Presidencia del Gobierno, la ciudadana y los cooperantes.

Los resultados no dependen solamente del quehacer de la administracin pblica. Otros actores
y diferentes factores que no estn bajo el control del gobierno pueden tener influencias no
despreciables. Por esta razn se habla de esferas de control (la entrega de productos
estratgicos est casi totalmente bajo el control del gobierno) influencia (los resultados
intermedios o inmediatos dependen en buena parte de la gestin gubernamental) y apreciacin
(los resultados estratgicos pueden varias significativamente por causa de factores
independientes del quehacer gubernamental).

Es importante reflexionar sobre el control real del gobierno sobre la entrega de productos y el
logro de resultados, porque es un tema que genera inquietud entre los directivos de las
instituciones que asumen compromisos de entrega. Cuando el producto es un servicio
(matriculacin, transporte, vacunacin, atencin al parto, certificacin, capacitacin, asistencia
tcnica, inspeccin, entre otros), las instituciones pblicas no tienen el control completo, porque
si bien pueden garantizar los insumos y actividades, no tienen capacidad de asegurar que las
personas lleguen o quieran recibir los servicios, sin embargo esto no les impide, una vez
analizados los riesgos, comprometerse a determinado nivel de cobertura, de lo contrario no
estaran asumiendo sus responsabilidades. As mismo, las limitaciones de la influencia del
gobierno en el logro de resultados han de llevar a establecer metas razonables basadas en
informacin slida, incluyendo el anlisis de riesgos.

3.12 Indicadores
Un indicador puede definirse como la expresin matemtica de la relacin entre variables que
miden una dimensin de un fenmeno determinado. No siempre se consigue medir las
dimensiones que caracterizan mejor el fenmeno y hay que conformarse con indicadores que
proporcionan una informacin con limitaciones. Por ejemplo, no se dispone de un mtodo eficaz
para medir adecuadamente la ingesta calrico - proteica de las personas, de modo que se puede
recurrir a las encuestas de consumo y nutricin, donde los encuestados declaran lo que comieron
en das recientes y asumirlo como equivalente a la ingesta proteico - calrica.

Por lo tanto es muy importante conocer las ventajas y las limitaciones (validez) de los indicadores
disponibles para emplear correctamente la informacin que aportan en las decisiones que se
tienen que tomar. Para asegurar que el indicador se interpreta de manera homognea, su validez
debe ser aceptada y comprendida por todos sus usuarios.

47
Para reducir los riesgos relacionados con la seleccin o el uso de los indicadores existen varias
estrategias. Por ejemplo, es preferible empezar con el uso de indicadores sencillos y dejar los
ndices complejos para cuando exista una prctica consolidada de interpretacin de indicadores.
Tambin es til seleccionar varios indicadores para medir diferentes dimensiones de un mismo
fenmeno, de modo que se eviten errores relacionados con las propias limitaciones del
indicador.
Para ser incorporado a un sistema de informacin un indicador tendra que responder
afirmativamente a las siguientes preguntas:

Mide aquello que queremos medir? (Pertinencia)


Es sensible a los cambios en el espacio y en el tiempo? (Sensibilidad)
Permite hacer comparaciones? (Comparabilidad)
Resulta fcil de recoger, manejar y comprender?
Los datos que lo alimentan son exhaustivos y de calidad?
Pueden estar disponibles a un coste razonable?
Est disponible cuando se necesita? (Oportunidad)

Las tasas son buenos indicadores para medir la presencia de fenmenos en grupos de poblacin.
Una tasa es el cociente de dividir los individuos que forman parte del "QUINES" y presentan el
QU (problema, factor causal o producto recibido) por el total de QUINES en un periodo
de tiempo determinado (por ejemplo un ao) que se multiplica por un mltiplo de 10. La tasa
mide la frecuencia de presentacin de problemas y sus causas y la cobertura de la poblacin
objetivo con la entrega de productos.

No siempre se cuenta con un indicador que produce una relacin tan adecuada como la tasa. En
ocasiones los fenmenos que quieren medirse no estn suficientemente bien definidos o no
existe el medio de verificacin. En otras ocasiones lo que falla es conocer la totalidad de la
poblacin (QUINES) susceptible de tener la causa (QU) o la frecuencia con que pueden
obtenerse los datos no es adecuada para las necesidades de seguimiento.

En estas situaciones hay que buscar indicadores alternativos. Por ejemplo, no se mide la tasa de
mortalidad materna, sino la razn de mortalidad materna, porque no se cuenta con el total del
QUINES (todas las mujeres en alguna etapa del embarazo durante el ao), en cambio se conoce
el nmero de nacidos vivos en el periodo. A diferencia de las tasas, una razn emplea en el
numerador una poblacin que no est incluida en el denominador.

Se pueden conseguir indicadores que miden una parte del resultado, lo que ocurre en una parte
de la poblacin o un fenmeno estrechamente vinculado al resultado (indicadores proxy).
Siempre que sea posible se utilizarn indicadores que midan el resultado con precisin y cuando
no sea posible ser muy importante fortalecer la evaluacin en el terreno. En aquellos casos en
que el problema es la frecuencia con que se obtiene el dato (por ejemplo, cuando es a travs de
medios de alto costo como encuestas), pueden emplearse indicadores menos precisos entre las

48
mediciones del indicador adecuado y plantear a la gerencia del programa el beneficio que
representara tener el dato de calidad con mayor frecuencia.

3.13 Evaluacin
La OCDE define el proceso de evaluacin como el diagnstico sistemtico de un programa o
poltica, cuyo objetivo es determinar la relevancia y cumplimiento de los resultados planteados,
la eficiencia de la implementacin, su eficacia, impacto y sostenibilidad.

La evaluacin complementa al seguimiento. El seguimiento enva seales de que el trabajo se


est desviando de la ruta trazada (por ejemplo, que la poblacin objetivo no est recibiendo los
productos, que los costos van en aumento, que no arranca un programa, que existe una
resistencia real a la adopcin de una innovacin, y as sucesivamente) y la evaluacin explica POR
QU se estn dando estas desviaciones.

Algunas evaluaciones son fijas y estn definidas desde el diseo del programa (por ejemplo
evaluaciones globales bianuales del programa sustantivo). Otras pueden definirse dentro de los
ciclos anuales y, aunque es mejor evitarlo, pueden surgir necesidades de evaluacin en cualquier
momento, si el seguimiento alerta sobre problemas importantes.

La mayora de las evaluaciones se refieren a un periodo y se realizan en un momento definido,


pero en ocasiones se necesitan evaluaciones concurrentes, muy vinculadas al proceso de
seguimiento, que proporcionen informacin adicional para conocer los "Por qus" de las
dificultades para la entrega de productos de calidad y el logro de resultados inmediatos. Estas
evaluaciones son especialmente importantes cuando el programa est en sus inicios.

Siempre habr que determinar si la evaluacin va a ser ejecutada por las propias instituciones
involucradas o se va a contratar una organizacin externa. Las evaluaciones internas son menos
costosas y se aprovechan del conocimiento y la experiencia de las personas involucradas. Sus
limitaciones estn relacionadas con la capacidad de evaluacin instalada en las instituciones y las
creencias y juicios de valor establecidos, que pueden sesgar el anlisis.

El grfico 3.12 se presentan de manera simple los diferentes tipos de evaluacin

Grfico 3.12
Diferentes tipos de evaluacin y su expresin en la cadena de resultados del Programa

49
1 (Llave verde) Evaluacin de la eficacia y la calidad de los productos

Este tipo de evaluacin informa sobre la relacin entre el quehacer de las instituciones y el primer
eslabn de los resultados. Su importancia radica en que se pueden realizar en fases iniciales del
programa, porque los resultados inmediatos suelen tardar poco tiempo en aparecer despus de
la entrega de los productos. A continuacin se muestran algunos ejemplos

Tabla 3.6
Ejemplos de resultados productos y sus resultados inmediatos

Productos Resultados inmediatos


Capacitacin para la preparacin de Habr aumentado el porcentaje de madres
alimentos de forma segura a madres dede menores de 36 meses que preparan los
menores de 36 meses alimentos para los menores de forma segura
Incentivo para siembra de bosque Habr aumentado el consumo de lea
energtico proveniente de bosque energtico
Instalacin de agua potable domiciliar
Se habr incrementado el consumo de agua
potable en los hogares
Subscripcin de contrato con empresa Habrn aumentado los ingresos pblicos por
extractora de petrleo extraccin de petrleo

Una evaluacin de la eficacia de los productos puede llevarse a cabo despus del primer ao de
implementacin del programa analizando si se han entregado los productos de acuerdo al
estndar y si se han logrado los resultados inmediatos. Esta evaluacin servir para valorar si la
seleccin de productos o su estndar merecen ser revisados.

2 (Llave azul) Evaluacin del impacto del programa sustantivo

50
Los eslabones dentro de esta clave conectan desde los productos hasta los resultados
estratgicos. Estas evaluaciones analizan las redes causales, los caminos crticos y la
jerarquizacin de causas inmediatas que se desarrollaron en la etapa de planificacin del
programa y que dieron lugar a la estrategia de implementacin del mismo. Esta tipo de
evaluacin es esencial para validar ese trabajo de planificacin y bsqueda de evidencia,
proporciona informacin sobre la fuerza explicativa de los factores causales en el logro del
resultado, as como sobre la eficacia de los productos. En sntesis, la evaluacin de impacto del
programa nos dar informacin sobre el POR QU se ha llegado a determinada meta de
resultado estratgico.

No hay que olvidar que los resultados inmediatos e intermedios estn bajo la esfera de influencia
de la administracin pblica, mientras que los resultados estn en la esfera de apreciacin, de
manera que en las evaluaciones de impacto habr que tener en cuenta la globalidad de factores
causales que influyeron en el logro de los resultados durante el periodo evaluado.

La posibilidad de que una evaluacin de impacto produzca informacin valiosa para la toma de
decisiones depende de la velocidad con que los resultados cambien y habr que tenerlo en
cuenta al disearla. Si los resultados estratgicos solo pueden medirse a medio plazo (cuatro o
cinco aos, por ejemplo) estar indicado realizar una evaluacin de efectos, solo hasta
resultados intermedios, con la salvedad de que no podrn extraerse conclusiones definitivas
sobre el cambio finalmente esperado.

3 (Llave roja) Evaluacin de la eficiencia y calidad de los procesos productivos


La clave roja incluye insumos, procesos y productos. Sirve para medir la eficiencia en la entrega
de los productos y depende de las capacidades instaladas en las instituciones, la cultura y el
contexto organizacional.

Existen distintos mtodos para evaluar las relaciones entre estos eslabones, como anlisis de los
procesos, estudios de casos, otros estudios cualitativos, pero tambin pueden aplicarse diseos
experimentales y cuasi-experimentales.

Estos eslabones y sus relaciones requieren ser evaluados con frecuencia, especialmente al inicio
del programa. Su buen funcionamiento constituye el valor aadido de la institucin a los
resultados estratgicos y en consecuencia su desempeo.

4 (Llave caf) Evaluacin de los proyectos

Los proyectos requieren de evaluaciones ex-ante que aseguren que la inversin va a contribuir
efectivamente al logro de los resultados mejorando las condiciones de la entrega de productos
a la poblacin elegible. Algunos proyectos de inversin (por ejemplo las carreteras) contribuyen

51
a diversos productos y resultados. En esto caso es importante que la evaluacin ex-ante asegure
que el proyecto est diseado para maximizar su contribucin a los ms estratgicos.

Cada proyecto tiene que llevar incorporado el sistema de evaluacin de su ejecucin acorde con
su naturaleza.

3.14 Elementos clave para desarrollar la gestin por resultados


A partir de la revisin de los trabajos sealados en la bibliografa se han estructurado los
elementos clave para desarrollar la GpR en los seis grupos que se ven en el grfico 3.13

52
Grfico 3.13
Agrupacin de los elementos clave para desarrollar la gestin por resultados sealados en la literatura

Democracia poltica
Entorno institucional estable
Marco poltico Seguridad jurdica
Responsabilidad pblica
Control social

Cultura de valor pblico


Cultura de desempeo, transparencia y rendicin de cuentas
Valores Vinculacin valor pblico poder pblico
Valores institucionales y profesionales

Liderazgo
Organizacin de Reconocimiento y aceptacin del modelo de GpR
Reconocimiento de la funcin de gestin
la
Desconcentracin de decisiones sobre la gestin del gasto
administracin Responsabilidad inconfundible sobre cada objetivo
pblica Evaluacin del desempeo en base a productos y resultados
Sistema de sanciones e incentivos

Trabajo interinstitucional en equipo


Objetivos y estrategias compartidos
Estrategias Intercambio de informacin abierto y transparente
Rendicin de cuentas pblica
Compromisos formales entre instituciones

Polticas y planes orientados a resultados de impacto social


Cadenas de resultados, incluyendo anlisis de riesgos
Toma de decisiones basada en evidencias
Protocolos de evaluacin de resultados
Presupuestos plurianuales y anuales en base a resultados
Instrumentos Indicadores clave de desempeo
Incentivos basados en desempeo
Mecanismos para la rendicin pblica de cuentas
Estructura programtica comn de planes y presupuestos multianuales
Vinculacin planes anuales presupuesto anual

Sistemas de control de gestin, monitoreo y evaluacin orientados a resultados y


Sistemas ccdesempeo

53
Esta gua se centra en los apartados de instrumentos y sistemas y ambos se desarrollan en este
captulo y en el siguiente, dedicado a las fases y pasos para la aplicacin de la GpR en Guatemala.
Sin embargo, aunque no sea el propsito de la gua, conviene incorporar algunas reflexiones
sobre algunos de los otros elementos.

Liderazgo

La GpR es poltica y responde a la creciente demanda de resultados y transparencia que la


ciudadana exige cada vez ms al Estado. El liderazgo y la voluntad poltica son condiciones
necesarias para establecer y mantener la cultura de desempeo que est indisolublemente
ligada a la GpR. Se necesitan lderes que impulsen la GpR desde el gobierno, pero tambin desde
los parlamentos y la sociedad civil

Los lderes que van a impulsar la GpR requieren cualidades especificas, como tener visin de la
dimensin de cambio; contar con las competencias adecuadas (capacidad de inclusin, dilogo,
generacin de compromisos y construccin apoyos amplios; movilizar recursos, motivar para
lograr los resultados y crear una cultura favorable al aprendizaje) y con valores (valor de lo
pblico, transparencia, rendicin de cuentas, convencimiento de la importancia de los resultados
y la evidencia, profesionalidad)

Reconocimiento y aceptacin del modelo de GpR

Los cambios que representa la aplicacin de la GpR en la organizacin de la administracin


pblica y especialmente en la asignacin de responsabilidades y rendicin de cuentas hacen
necesario trabajar intensamente con los funcionarios pblicos de los distintos niveles de
responsabilidad para que comprendan y se adhieran al modelo, cuenten con las capacidades para
aplicarlo y se reduzca su resistencia al cambio.

Reconocimiento de la funcin de gestin, desconcentracin de las decisiones sobre el gasto,


responsabilidad inconfundible sobre cada objetivo, evaluacin del desempeo, sistema de
sanciones e incentivos

La funcin de gestin significa un cambio en la visin de la administracin pblica porque, sin


dejar de cumplir las normas, el nfasis del gestor es lograr lo comprometido es decir, la entrega
de los productos y los resultados.

Este enfoque requiere flexibilidad, responsabilidad, toma de decisiones y asuncin de riesgos.


Los directivos de las instituciones, especialmente de las que entregan productos a la ciudadana,
necesitan tener capacidades (motivar al personal a su cargo y manejar conflictos, dirigir el trabajo
en equipo, analizar, planificar, organizar y coordinar, entre otros) y valores (como el desempeo,
la integridad y la transparencia) de gerentes. Las instancias rectoras tienen que incentivar que
los directivos desarrollen y ejerciten la funcin de gestin, evalundolos en funcin de la entrega

54
de productos y el logro de resultados y dejando en sus manos las decisiones sobre la gestin de
los insumos y actividades.

En sntesis, en un modelo de gestin por resultados, los responsables polticos, como


representantes de la ciudadana, definen los resultados; los directivos (ministros, secretarios,
gerentes y directivos) reciben la instruccin de lograr estos resultados con presupuestos que
ambas partes han negociado y en base al cual se comprometen a lograr determinadas metas.

Una vez establecido el compromiso, los directivos gestionan (es decir, deciden el empleo de) el
presupuesto, los recursos humanos, la tecnologa y los procesos, tratando de conseguir las
metas de resultados de la forma ms eficiente. Los polticos y los ciudadanos dan seguimiento al
logro de los resultados y a la transparencia de la gestin, sin interferir en la gestin misma. Los
directivos son responsables de los resultados y reciben incentivos en base al cumplimiento de
metas.

3.15 La importancia de la desconcentracin y la gestin institucional para la


GpR
En esta gua se desarrollan los conceptos y los instrumentos de GpR para la planificacin,
presupuestacin, seguimiento y evaluacin. Queda fuera de su alcance abordar la gestin dentro
de las instituciones pblicas. Sin embargo sin desconcentracin de la gestin hacia esas
instituciones y, dentro de ellas, hacia los niveles ms cercanos a la ciudadana, es muy difcil
avanzar hacia lograr resultados de forma efectiva y eficiente.

La desconcentracin y el desarrollo de la capacidad de gestin de las instituciones es un proceso


largo, requiere desarrollar capacidades y determinar bien qu hay que desconcentrar y qu hay
que mantener centralizado. Como se ha comentado en el apartado anterior, la definicin de las
prioridades (los resultados) y su seguimiento y evaluacin no se descentraliza, al contrario, las
instituciones rectoras tienen que fortalecer sus sistemas de seguimiento y establecer
mecanismos de rendicin de cuentas y de incentivos basados en el logro de resultados. Tambin
tienen que fortalecer su capacidad de regulacin y de supervisin y control de lo regulado.

En GpR los planes estratgicos de las instituciones partirn de los compromisos de gestin que
firmen con las instituciones rectoras de gobierno. Estos compromisos comprometern a la
institucin a entregar determinados productos (QU) a una poblacin (QUINES) y se
convertirn en el elemento fundamental de su quehacer y, por lo tanto, de su planificacin
estratgica y organizacin.

El compromiso de gestin y la desconcentracin progresiva son un potente incentivo para que


las instituciones desarrollen capacidad de gestin, siempre y cuando al frente de las mismas haya
equipos directivos profesionales, capaces e ntegros. Entre los instrumentos que tendrn que
desarrollar se pueden destacar: a)planificacin estratgica en base a su mandato y al
compromiso de gestin; b) cartera de productos; c) planes multianuales y anuales en base a

55
escenarios; c) estrategia de mejoramiento continuo de la calidad; d) estrategia de recursos
humanos; e) desarrollo de sistemas; f) fortalecimiento de las adquisiciones; y g) gestin de
riesgos.

56
4. Fases y pasos para la aplicacin de la Gestin por Resultados en
Guatemala

Aspectos previos a la presentacin de las fases y pasos para la aplicacin


de la GpR
Aplicacin de la GpR en los instrumentos de planificacin, presupuestacin, seguimiento y
evaluacin

Las fases y pasos que se explican en esta gua se aplican en los instrumentos de planificacin,
presupuestacin, seguimiento y evaluacin como se explica en el captulo 6 de esta gua. Es
importante resaltar que no todos las fases del ciclo de gestin orientada a resultados forman
parte de todos los instrumentos mencionados. Por ejemplo, los resultados estratgicos se
definen en la agenda de pas o el marco nacional de resultados, mientras que las actividades e
insumos para la entrega de productos son parte fundamental del presupuesto y los planes
operativos anuales.

Es importante no duplicar esfuerzos repitiendo, por ejemplo, el anlisis de situacin en polticas


y planes. Un anlisis de situacin nico para el pas o para un sector, adems de evitar esfuerzos
innecesarios, contribuye a dar consistencia a los distintos instrumentos.

mbitos de aplicacin de la GpR

La GpR se aplica en un mbito socio - econmico determinado. Este mbito puede ser todo el
pas, un sector socio - econmico o un territorio. Puede aplicarse tambin a una institucin o a
un tema (por ejemplo a la poltica de gnero), pero en ambos casos solo se conseguir un
resultado satisfactorio si la institucin o el tema estn incluidos en un mbito ms amplio, que
pueda vincularse ms efectivamente a resultados de desarrollo.

Ejemplos de las condiciones en que podra aplicarse la GpR en mbitos institucional y


temtico

Puede aplicarse la GpR en el plan estratgico de la Polica Nacional si previamente se han


definido resultados sobre seguridad y justicia.

Para que el enfoque de gnero se aplique a travs de la GpR la poltica de gnero sealar
cmo hay que aplicarla en la elaboracin de las cadenas causales de los resultados, la
jerarquizacin de causas y en la seleccin y priorizacin de productos de todos los programas.

57
Conduccin y acompaamiento para la aplicacin de la GpR

La GpR tiene una naturaleza esencialmente poltica, porque determina prioridades y asignacin
de recursos. Adems compromete a las instancias de gobierno con determinados resultados y
con la rendicin pblica de cuentas, de modo que al aplicarla es indispensable que se cuente con
las instancias necesarias de conduccin poltica.

La capacitacin y acompaamiento por parte de MINFIN y SEGEPLAN es clave para que las
instituciones reciban el mensaje de la prioridad que este nuevo enfoque tiene para el gobierno,
conozcan la metodologa, la apliquen de forma homognea y avancen en el desarrollo de su
propia capacidad de aplicarla.

A continuacin se explica la organizacin y cinco fases para aplicacin de la GpR en Guatemala,


as como los pasos a seguir en cada una de las fases, como se muestra en el grfico 4.1

Grfico 4.1
Fases y pasos para aplicar la Gestin orientada a Resultados en Guatemala

Organizacin para la aplicacin de la GpR


0
Planificacin
Paso 1.1 Elaborar el anlisis de situacin y la visin de futuro
Paso 1.2 Seleccionar resultados y definir sus cadenas causales

1 Paso 1.3 Identificar productos y sus redes de produccin


Paso 1.4 Elaborar proyectos para mejorar la entrega de productos
Paso 1.5 Elaborar programas substantivos
Paso 1.6 Analizar los riesgos para el logro de resultados
Asignacin del presupuesto en base a resultados
Paso 2.1 Costear la entrega de productos y proyectos
Paso 2.2 Priorizar productos

2 Paso 2.3 Elaborar programas y proyectos presupuestarios


Paso 2.4 Elaborar escenarios
Paso 2.5 Asignar presupuesto, definir metas. Establecer compromisos de gestin
Paso 2.6 Elaborar planes operativos y presupuestos orientados a resultados

Sistema de Seguimiento
Paso 3.1 Organizar el sistema de seguimiento
3 Paso 3.2 Elaborar los indicadores y sus fichas
Paso 3.3 Elaborar los informes de seguimiento
Evaluacin y agenda de investigacin
Paso 4.1 Elaborar una agenda de evaluacin
Paso 4.2 Capacitar a las instituciones para evaluar y para encargar evaluaciones
4 Paso 4.3 Analizar las evaluaciones
Paso 4.4 Elaborar la agenda de investigacin

Ajuste y reprogramacin
Paso 5.1 Revisar la informacin sobre el programa y las prioridades nacionales
5 Paso 5.2 Ajustar los instrumentos

58
Con estas cinco fases que se explican a continuacin y sus pasos se abordan todos los elementos
del ciclo de gestin orientada a resultados necesarios para el propsito de esta gua, como se
muestra en el grfico 4.2

Grfico 4.2
Relacin de las fases para la aplicacin de la GpR en Guatemala con el ciclo de GpR

Organizacin para la aplicacin de la Gestin por Resultados


Una vez que el gobierno ha decidido que quiere aplicar la GpR necesita instancias de conduccin
y de trabajo tcnico que superen las rigideces de la organizacin en instituciones de la
administracin pblica, porque los resultados raramente se logran con el quehacer de
instituciones aisladas.

Las instancias mnimas que se necesitan son:

1 Direccin Poltica de la GpR


Funciones:
Conduce el proceso
Decide los programas sustantivos y los recursos que se les asignan en el proyecto de
presupuesto

59
Decide los ajustes en los programas y los cambios en los productos que se entregan
en funcin de la informacin del seguimiento, evaluacin y las investigaciones.
Dialoga con el Congreso de la Repblica sobre los programas sustantivos
Establece los mecanismos de participacin de actores e involucrados en los programas
Integrantes:
Presidencia/Vicepresidencia de Gobierno
Ministro/a de Finanzas Pblicas
Secretario/a de SEGEPLAN
Subsecretario/a de Finanzas Pblicas o SEGEPLAN con funciones de secretara
2 Direccin Tcnica Gubernamental de la GpR
Funciones
Asegura la coordinacin entre programas sustantivos
Analiza e informa a la Direccin Poltica de la GpR sobre las propuestas de programas
sustantivos y las asignaciones presupuestarias
Propone ajustes de los programas
Prepara la reuniones de la Direccin Poltica de la GpR
Toma decisiones por delegacin de la Direccin Poltica de la GpR
Integrantes
Viceministro/a de Finanzas Pblicas
Subsecretario/a de SEGEPLAN
Directivo/a de Finanzas Pblicas o SEGEPLAN con funciones de secretara
3 Direccin Poltica de Programa
Funciones
Conduce el programa
Asegura la coordinacin interinstitucional del programa
Revisa y valida el diseo y la implementacin del programa
Analiza el seguimiento y las evaluaciones del programa
Propone a la Direccin Poltica de la GpR ajustes en la entrega de productos y la
asignacin presupuestaria
Rinde cuentas a la Direccin Poltica de la GpR sobre la entrega de productos y el logro
de resultados
Orienta a las instituciones cambios en la produccin y entrega de productos
Integrantes
Ministro/a y Viceministro/a de la institucin rectora del programa
Viceministros/as de las instituciones que forman parte del programa
Directivo/a de la institucin rectora del programa con funciones de secretara
4 Direccin Tcnica de Programa
Funciones
Elabora planes de trabajo interinstitucionales para garantizar la coordinacin en la
entrega de productos

60
Elabora y analiza los reportes de seguimiento del programa
Realiza el anlisis tcnico de las evaluaciones del programa
Propone a la Direccin Poltica ajustes al programa
Prepara las reuniones de la Direccin Poltica del Programa
Prepara los reportes de la Direccin Poltica del Programa a la Direccin Poltica de la
GpR
Da seguimiento a los acuerdos de la Direccin Poltica del Programa
Integrantes
Viceministro/a de la institucin rectora del programa
Directivos/as de las instituciones que forman parte del programa
Directivo/a de la institucin rectora con funciones de secretara
5 Comisin GpR institucional
Funciones
Da seguimiento a la entrega de productos de la institucin
Decide cambios en los procesos de produccin y entrega de los productos
Aprueba informes para la Direccin Poltica del Programa y de la GpR (a nivel de
gobierno)
Integrantes
Los del Comit de Direccin de la institucin
6 Grupo tcnico de GpR institucional
Funciones
Asegura la coordinacin intrainstitucional alrededor de la produccin y entrega de
productos y la generacin de informacin
Da seguimiento a los acuerdos de la Comisin GpR institucional
Prepara los informes de seguimiento para la Direccin Poltica del Programa y de a GpR
(a nivel de gobierno)
Integrantes
Directores/as de Planificacin, Finanzas, Cooperacin Internacional y unidades
sustantivas que entregan productos

Fase 1 Planificacin
Sntesis de la fase

En esta fase se parte del anlisis de la situacin del mbito sobre la que se quiere aplicar la GpR.
Para realizar este anlisis de una forma efectiva se necesita contar con la visin que se desea para
este determinado mbito en el futuro, lo que permitir centrar el anlisis y establecer
comparaciones.

61
A partir del anlisis de situacin se definen los problemas de desarrollo y los resultados a los que
las instancias de gobierno se comprometen. Una vez se cuenta con los problemas de desarrollo
se identifican los factores causales (que se traducirn en resultados intermedios e inmediatos).
A partir de los factores causales la administracin pblica identifica los productos que va a
entregar a la poblacin para modificarlos y as lograr el resultado.

En general en el anlisis de situacin y, especialmente, al identificar los productos, se evidencia


que las instituciones pblicas tienen que mejorar su produccin para conseguir los resultados y
se elaboran los proyectos que se necesitan para conseguirlo.

Como los procesos de cambio estn influidos por muchos factores sobre los que la
administracin pblica no tiene capacidad de influencia, se realiza un anlisis de los riesgos y se
trata de minimizarlos.

Finalmente se estructura la entrega de productos y la ejecucin de proyectos en programas


sustantivos, interinstitucionales, que tienen responsables claramente identificados.

A continuacin se muestran los elementos, pasos, actores y aportaciones de la fase de


planificacin y se describe cada uno de los pasos. La presencia de MINFIN (DTP) y SEGEPLAN no
se incluye porque es constante en todas las fases

Elementos bsicos Pasos Actores Aportaciones de la fase


Informacin cuantitativa sobre 1 Anlisis de situacin. Visin de Anlisis de situacin
Autoridades mximas de las
los principales problemas. futuro.
instituciones involucradas en el Visin de futuro
Tendencias y comparaciones
resultado Problemas de desarrollo -
internacionales
resultados
2 Resultados y sus cadenas Modelo conceptual: red de
causales causalidad de los resultados
Polticas y planes de Estado,
Profesionales de las reas de Modelo explicativo: valoracin
gobierno , sector, institucin,
planificacin, financieras y de relaciones causales y caminos
tema
substantivas de las instituciones crticos
3 Productos y red de produccin involucradas Jerarquizacin de causas
indirectas
Marco legal de las instituciones Modelo prescriptivo: productos
4 Proyectos para mejorar la Red de produccin de los
entrega de productos Miembros de la academia con productos
conocimiento especficos Proyectos de mejora de la
Anlisis organizacionales. Anlisis relevantes para el proceso entrega de productos
de gobernanza Anlisis de riesgos
5 Programas substantivos Programas substantivos
Indicadores de resultados,
Informacin sobre la demanda Miembros de la sociedad civil y cobertura con productos,
expresada de la ciudadana , los el sector privado con inters en proyectos, riesgos, otros
intereses de los actores y sus incidir en el resultado de derivados del anlisis de
6 Anlisis de riesgos
mecanismos de relacin desarrollo situacin

62
Paso 1.1Realizar el anlisis de la situacin actual y definir la visin de futuro

1.1 A Anlisis de situacin

El proceso de anlisis de situacin se inicia con la definicin de las reas o sectores sobre los que
se va a trabajar, la identificacin de las instituciones pblicas que tienen competencias relevantes
sobre cada uno de ellos y el nombramiento de la institucin rectora del sector. Estas instituciones
participarn en todas las fases de la GpR. MINFIN y SEGEPLAN darn orientaciones especficas y
acompaarn todo el proceso.

El anlisis de situacin requiere mucha informacin y, sobre todo, mucho anlisis, de modo que
representa un esfuerzo intenso. Sin embargo, no tiene que atrasar el proceso ms all de lo que
permita la necesidad de fijar compromisos de resultados para el periodo de gobierno. Por lo
tanto es importante conseguir un equilibrio entre la calidad del anlisis de situacin y el avance
en la implantacin de la GpR. Dado que hay que ajustar peridicamente los instrumentos de
planificacin, presupuestacin, seguimiento y evaluacin, las mejoras en el anlisis de situacin
pueden incorporarse progresivamente.

Grfico 4.3
Marco para el anlisis de situacin de un sector

Fuente: Nils Boesen. A Sector Development Focus on Sector Diagnosis: Time for a More Holistic Approach? 2008

63
A continuacin se presentan los aspectos que se abordan en el anlisis de situacin en funcin
del esquema del grfico 4.3, revisados de derecha a izquierda

1.1.A a Presentacin de los principales problemas de desarrollo

El anlisis inicia describiendo los principales problemas que afectan al desarrollo de la ciudadana,
a los que se llamar problemas de desarrollo. Para determinar la importancia relativa de estos
problemas se requieren comparaciones entre distintos momentos en el pas (por ejemplo la
tendencia del problema en los ltimos 5 o 10 aos) y comparaciones con pases de caractersticas
similares. Se presentarn tambin desagregaciones por territorio y grupos especficos de
poblacin (sexo, edad, etnia, nivel socioeconmico, entre otros) que permitan focalizar el
problema. De este modo el anlisis de situacin podr presentar conclusiones bien
fundamentadas sobre la importancia relativa de cada problema en el pas, sector, territorio y
grupo de poblacin.

Se incluir la comparacin entre la visin de futuro y la situacin actual de los problemas de


desarrollo, de forma que se visualice el esfuerzo que requiere el cambio.

La informacin se obtendr del anlisis de los registros nacionales e internacionales y de estudios


realizados por instituciones acadmicas y especializadas. Los tcnicos de las instituciones
pblicas tienen que contar con el apoyo de estas instituciones. A continuacin se presentan dos
ejemplos de presentacin de problemas de desarrollo.

Tabla 4.1
Presentacin posible del problema de desarrollo "los homicidios en Guatemala"

Aspecto analizado Presentaciones


Visin de los En 2030 Guatemala tendr una tasa de homicidios similar a las ms
homicidios en 2032 bajas de Centroamrica
Tasa de homicidios Comparacin de la tendencia en los ltimos 10 aos entre los pases
centroamericanos y Mxico
Tendencia nacional desagregada por territorios en los ltimos 10 aos
Tendencia nacional desagregada por edad y sexo
Otros factores?
Tasa de femicidios Comparacin de la tendencia en los ltimos 10 aos entre los pases
centroamericanos y Mxico
Tendencia nacional desagregada por territorios en los ltimos 10 aos
Tendencia nacional desagregada por edad y sexo
Tendencia nacional desagregada por relacin entre vctima y victimario
Otros factores?
Caractersticas de Desagregacin de los/las homicidas por edad y sexo de origen en los
los/las homicidas ltimos 10 aos

64
Desagregacin de los/las homicidas por territorio de origen en los
ltimos 10 aos
Otras caractersticas?
Homicidios Desagregacin por secuestros, extorsiones, narcotrfico, otros
relacionados con
otros delitos
Armas utilizadas en Fuego, arma blanca, otros
los homicidios
Eficacia de las Tendencia de la proporcin de casos de homicidios con sentencia firme
instituciones en
relacin a los
homicidios
Conclusiones del Calidad de la informacin
anlisis Interpretacin de los datos en relacin a la importancia del problema
para el desarrollo

Tabla 4.2 Presentacin del problema de desarrollo "La desnutricin en Guatemala"


Aspecto analizado Presentaciones
Visin de la En 2032 Guatemala habr reducido la desnutricin crnica en menores
desnutricin de 5 aos a niveles que la siten en los mejores puestos entre los
crnica en menores pases de similar renta per capita.
de 5 aos en 2032
Tasa de Comparacin de la tendencia en los ltimos 10 aos entre los pases
desnutricin en centroamericanos y Mxico
menores de 5 aos Tendencia nacional desagregada por territorios en los ltimos 10 aos
Tendencia nacional desagregada por edad (entre 0 y 5 aos) y sexo
Otros factores?
Ingesta proteico - Comparacin de la tendencia en los ltimos 10 aos entre los pases
calrica en mujeres centroamericanos y Mxico
embarazadas y en Tendencia nacional desagregada por territorios en los ltimos 10 aos
menores de 2 aos Tendencia nacional desagregada por edad (entre 0 y 5 aos) y sexo
Otros factores?
Enfermedad Comparacin de la tendencia en los ltimos 10 aos entre los pases
diarreica aguda centroamericanos y Mxico
Tendencia nacional desagregada por territorios en los ltimos 10 aos
Tendencia nacional desagregada por edad (entre 0 y 5 aos) y sexo
Otros factores?
Enfermedad Comparacin de la tendencia en los ltimos 10 aos entre los pases
respiratoria aguda centroamericanos y Mxico
en menores de 2 Tendencia nacional desagregada por territorios en los ltimos 10 aos
aos Tendencia nacional desagregada por edad (entre 0 y 5 aos) y sexo
Otros factores?

65
1.1.A b Condicionantes externos que estn fuera de la capacidad de influencia de las organizaciones del sector
(gubernamentales o no) o mbito en que se aplica la GpR

El anlisis presentar estos condicionantes y valorar la tendencia que van a tener durante el
periodo para el que se elabora una poltica o se planifica. Este anlisis es uno de los elementos
ms importantes para una buena gestin de riesgos. A continuacin se presentan algunos
ejemplos

Ejemplos de factores condicionantes externos a la capacidad de influencia de la administracin pblica


a nivel de pas
Los desastres naturales que estn incrementando con el cambio climtico
El precio internacional del petrleo
El precio internacional de las exportaciones de materias primas guatemaltecas

Ejemplos de factores condicionantes externos a la capacidad de influencia de la administracin pblica


sectorial de seguridad y justicia
La poltica macroeconmica (pero s hay capacidad de influencia en el presupuesto del sector)
El incremento del paro y la exclusin social entre los jvenes
La demanda de drogas ilegales en Estados Unidos y Europa

Ejemplos de factores condicionantes externos a la capacidad de influencia de la administracin pblica


a nivel de la lucha contra la desnutricin crnica
La poltica macroeconmica (pero s hay capacidad de influencia en el presupuesto de las instituciones
involucradas)
La prdida de ingresos de las familias
La prdida de cosechas por desastres naturales

1.1.A c Anlisis del mandato de las instituciones

El anlisis de los sistemas y organismos del sector inicia con el estudio de las normas y
orientaciones polticas que determinan el mandato de las instituciones involucradas en el mbito
al que se aplica la GpR. El propsito es identificar sus competencias y responsabilidades en
cuanto a los problemas de desarrollo y a la entrega de productos. Esta revisin incluye la
Constitucin Poltica de la Repblica, la Ley del Organismo Ejecutivo, otras leyes y normas
sectoriales e institucionales, polticas pblicas y planes. Incluye tambin los compromisos
internacionales que ha adquirido Guatemala.

Se presentar un resumen de las normas, polticas, planes y compromisos internacionales en el


que se resalte los aspectos relacionados con los principales problemas de desarrollo y una
valoracin de la adecuacin de estos instrumentos para su abordaje, incluyendo las
duplicaciones de funciones y responsabilidades y vacos normativos, entre otros temas.

1.1.A d Anlisis de la organizacin y funcionamiento de las instituciones y sistemas pblicos

66
En este apartado se abordar la organizacin de las instituciones del Estado involucradas en el
sector explicando a) su carcter como instituciones proveedoras de productos a la poblacin o
como reguladoras i/o financiadoras de productos que entregan otras organizaciones; b) su
organizacin central y territorial y su nivel de desconcentracin o descentralizacin; c) los
productos que entrega valorando su importancia para los problemas de desarrollo, la calidad y
la cobertura; d) los sistemas financieros, de planificacin, adquisiciones, logstica, seguimiento y
evaluacin y e) sus procesos en relacin a la entrega de productos y la disponibilidad de los
insumos bsicos para la entrega de productos.

Analizar cmo se ejerce el liderazgo y cmo se conduce la institucin, el grado de delegacin y


desconcentracin de responsabilidades, los mecanismos de rendicin de cuentas y la existencia
de incentivos (positivos o negativos) al cumplimiento de compromisos, puede ser una tarea
espinosa, sin embargo ser necesaria si se quiere avanzar en la implantacin de la GpR, de
manera que, si no se realiza en el anlisis inicial, debera incluirse en alguna revisin del anlisis
de situacin en un futuro no muy lejano.

Se realizar una valoracin de cada institucin en relacin con su mandato y con la entrega de
productos en funcin de los problemas de desarrollo.
Este trabajo se puede completar con un anlisis de Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y
Amenazas (FODA) que contribuya a dirigir la reforma institucional, pero es conveniente que se
realice en una etapa ms avanzada, cuando se hayan formulado los productos y la institucin
pueda valorar las brechas en cobertura y calidad que tiene que afrontar. En el anexo 1 se presenta
la metodologa para la realizacin de un anlisis FODA.

1.1. A e Anlisis de actores e involucrados

Como el logro de resultados no depende exclusivamente de lo que puedan hacer las instituciones
pblicas, el anlisis de los intereses y de la capacidad de influencia de otros actores y grupos
involucrados aporta informacin, orienta sobre las necesidades de dilogo y negociacin y sobre
los productos que las instituciones pblicas habrn de entregar. Los actores son individuos o
colectivos sociales que disponen de atributos y recursos estratgicos que les permiten influir en
la toma de decisiones. Los involucrados son la poblacin afectada directa o indirectamente por
un problema (o por la forma de resolverlo y que no tienen capacidad significativa de influencia.
En el caso de los involucrados que van a recibir los productos es sumamente importante conocer
su aceptacin de los mismos.

El anlisis de actores e involucrados ayuda a identificar potenciales aliados y obstaculizadores del


proceso y permite identificar contrastes y semejanzas de intereses y percepciones. Se utiliza para
evaluar la viabilidad poltica de determinadas estrategias de intervencin en funcin de los
oponentes y aliados y promueve las bases para una estrategia que considere argumentos que
fomenten las adhesiones y neutralicen a los oponentes. Ayuda a los niveles directivos a prever
dificultades y restricciones, identificar apoyos y posibilidades de alianzas; aporta informacin
clave para que la negociacin y la bsqueda de acuerdos.

67
Se aplica a la problemtica que se busca resolver y que ya fue identificada (problemas de
desarrollo y capacidades de las instituciones) as como los cambios que tienen que hacerse y en
los que se visualiza una o ms partes afectadas en sus intereses.

Se elabora con la participacin de un grupo de informantes clave. La definicin de estos


informantes clave no es banal, tiene que verse desde distintas perspectivas, como la informacin
que van a aportar y la que van a obtener, las posibilidades de negociacin con cada uno de ellos
y su capacidad de influencia en el proceso.

En lo anexos se presenta la metodologa para hacer el anlisis de actores.

1.1.A f Identificacin y elaboracin de indicadores

El equipo tcnico identificar los indicadores que se emplearn en el anlisis de situacin y llenar
la ficha tcnica que se presenta en la fase de seguimiento. En la prctica, si se elaboran
correctamente las fichas de los indicadores que se identificaron en esta fase, se contar con una
parte substancial de los requerimientos para el seguimiento.

1.2 B Visin de futuro

La visin de futuro puede estar ya definida en una agenda de pas, un marco nacional de
resultados o en documentos similares de mbito sectorial. Si no existe esta visin habr que
elaborarla con informacin suministrada por el anlisis de situacin.

Idealmente la participacin en la elaboracin de la visin de futuro debera ser muy amplia,


contar con el Congreso de la Repblica y los actores e involucrados. Sin embargo es el gobierno
el que decide quines van a participar. La dinmica a emplear estar en funcin de los
participantes e ir desde la realizacin de foros territoriales hasta trabajo de gabinete
posteriormente aprobado por los responsables gubernamentales.
La visin tiene que ser breve y mostrar con cifras la situacin que se desea conseguir a largo plazo
(10 aos o ms). Esta cifras no representan compromisos, sino aspiraciones. Los compromisos
de gobierno se adquirirn al establecer metas dentro del periodo de gobierno14.

Paso 1.2 Seleccionar resultados y elaborar sus cadenas causales

1.2.A Seleccin de resultados estratgicos

La preparacin de las actividades necesarias para que se definan los resultados (estratgicos,
sectoriales o institucionales) requiere un trabajo tcnico previo de elaboracin de la informacin

14
El periodo para el que se pueden establecer compromisos en firme puede ser mayor si estn avalados por una amplia mayora del
Congreso, de modo que se trate de compromisos de estado

68
que se habr realizado en el anlisis de situacin. Los tcnicos de las instituciones producirn un
documento conciso con los problemas que se han identificado en el anlisis de situacin que
muestre el QU (problema), QUINES (la poblacin afectada) y DNDE; as como las tendencias,
comparaciones, causas y cualquier otra informacin importante para valorar los problemas a los
que se trata de dar respuesta. No se emplear la informacin sobre las instituciones o actores e
involucrados y solo se revisarn las redes causales si no estn suficientemente desplegadas.

La institucin rectora del mbito sobre el que se trabaje (pas, sector, institucin) liderar el
proceso de seleccin de resultados y el liderazgo lo ejercer a ser posible el Ministro/a y en su
defecto un/a Viceministro/a. Las instituciones que forman parte del mbito participarn
activamente en esta seleccin con directivos de alto nivel (no inferior a Secretario General) que
se harn acompaar de los tcnicos que consideren necesarios por su nivel de conocimientos.

Es una decisin poltica determinar qu actores e involucrados, van a intervenir en la seleccin


de resultados y cmo se va a operativizar su participacin.

La seleccin de los resultados estratgicos se har en dos momentos:

a) Una presentacin en que el equipo tcnico que elabor el anlisis de situacin presentar la
informacin relevante sobre los problemas (QU) del sector que ms afectan a la ciudadana, en
el que ya se identifiquen los grupos (QUINES) de poblacin, la magnitud (CUNTO) y los
territorios (DNDE)

b) Una dinmica con los participantes para traducir de estos problemas en los resultados
estratgicos. Para la dinmica pueden emplearse mtodos como el Delphi o el grupo nominal15.
Lo ms recomendable es recurrir a una persona que tenga experiencia en el mtodo y pueda
facilitar el proceso. La duracin de este proceso depender del nmero de participantes, su nivel
de dedicacin y del mtodo seleccionado.
Los resultados tienen que ser pocos (entre uno y tres) y se presentarn al rgano de gobierno
que corresponda (Gabinete de Gobierno si son resultados estratgicos, instituciones ncleo del
sector o Comit de Direccin de la institucin) que decidir con cules va a comprometerse.
Idealmente debera contarse con el consenso del Congreso de la Repblica y los actores y
sectores de poblacin interesados sobre los resultados, especialmente los estratgicos.

1.2.B MODELO CONCEPTUAL. Adopcin de un modelo para el anlisis causal de cada resultado
La mayora de problemas de desarrollo han sido estudiados y se cuenta con modelos para definir
su red de causalidad. Estos modelos se denominan conceptuales o causales y en este gua se
emplear el trmino "modelo conceptual". Se requiere en primer lugar revisar la literatura
existente con relacin a la causalidad del resultado de forma ordenada y sistemtica, en
diferentes bases de datos electrnicas disponibles, siguiendo la metodologa de Bsqueda
Sistemtica de Evidencias (BSE) y en reuniones con expertos en el tema. Los resultados que se

15
Puede encontrarse una descripcin del mtodo Delphi en: http://www.gtic.ssr.upm.es/encuestas/delphi.htm

69
pretenden conseguir en un pas son generalmente comunes a otros pases y, en la mayora de
casos, ya existe un nmero significativo de estudios nacionales e internacionales sobre ellos.

El criterio central para la adopcin de un modelo conceptual es la pertinencia de los conceptos a


la realidad nacional. Si no existe un modelo conceptual probado y aceptado internacionalmente
o los que existen se han desarrollado en condiciones muy diferentes de las que se dan en
Guatemala, habr que desarrollar uno propio. Un modelo propio es probable que cuente con
menos evidencia de las relaciones causales, pero no puede abandonarse un problema
importante por falta de modelo y, si se desarrolla adecuadamente el seguimiento y la evaluacin,
despus de cierto tiempo la evidencia sobre las relaciones se habr fortalecido
substancialmente. Como instrumento para desarrollar modelos propios se propone el rbol de
problemas, que fue empleado para modelos como el de desnutricin crnica de UNICEF, cuya
metodologa se encuentra en los anexos de esta gua.

Una vez seleccionados los modelos conceptuales, se debe propiciar la discusin abierta en torno
a los mismos. Se debatir primero sobre los distintos modelos identificados en la literatura. A
continuacin se trabajarn las modificaciones y adecuaciones del modelo que se decida emplear
con base a la informacin y experiencia nacional como se explica en el siguiente apartado.

1.2.C Adecuacin del modelo conceptual a la realidad nacional

Los modelos conceptuales de la literatura pueden incluir factores causales que no tienen
importancia relativa en el pas o no incluir algunos que s la tienen y hay que incorporar. La
decisin de incorporar o eliminar una causa tiene que basarse en evidencias y no solamente en
la opinin de expertos u otros actores, porque hay un gran riesgo de que predominen intereses,
creencias o la rutina de lo que siempre se ha credo.

Por ejemplo, la causa "enfermedad" del modelo conceptual de la desnutricin crnica de UNICEF
(grfico 2.4) incluye, segn la literatura cientfica, unas 17 enfermedades que pueden producir
desnutricin crnica, pero el anlisis de la incidencia de estas enfermedades en Guatemala
muestra que las nicas que tienen relevancia para la desnutricin crnica en el pas son la
Enfermedad Respiratoria Aguda (ERA) y la Enfermedad Diarreica Aguda (EDA). Por lo tanto el
modelo quedar como se muestra en el grfico 3.6.

Grfico 4.4
Adecuacin a Guatemala del modelo de UNICEF para la desnutricin crnica en menores de 5 aos

70
Desnutricin
crnica en
menores de
5 aos
ERA

EDA

X
Inadecuada
Enfermedad
ingesta de alimentos

Otras

Inadecuadas Servicios de
Insuficiente
prcticas de salud, agua y
acceso a los
cuidado para saneamiento
alimentos
nios y mujeres insuficientes

Los modelos conceptuales validados internacionalmente pueden estar desagregados hasta un


nivel de causas demasiado alejado del quehacer de las instituciones pblicas, que dificultar
identificar los productos en el paso 1.3. Si esto sucede hay que desplegar el modelo incluyendo
otro nivel de causas (las indirectas) que facilite la articulacin con los productos, siempre
buscando fortalecer las evidencias. Por ejemplo, el modelo de UNICEF podra quedar en
Guatemala como se muestra a continuacin.

Grfico 4.5
Modelo conceptual de desnutricin crnica de UNICEF desplegado hasta causas indirectas para Guatemala

Desnutricin
crnica en
menores de
5 aos

(Enfermedad)

Inadecuada Enfermedad respiratoria Enfermedad diarreica Causas


ingesta de alimentos aguda aguda directas

Baja
Insuficiente Baja Confeccin
ingesta Contamina- Contamina-
lactancia ingesta Infeccin de Consumo
micronu- cin de cin de
exclusiva prot. cal. por alimentos de agua no
trientes viviendas alimentos
hasta los (embaraza rotavirus con manos potable
(embaraza por humo por heces
seis meses das y < 5) sucias
das y < 2)

Causas indirectas
Una vez finalizado el despliegue de la red se dispondr de todas las causas y por lo tanto el
elemento QU de las mismas.

71
Es importante subrayar que la clasificacin de una causa como directa o indirecta, como se ha
definido en el marco conceptual, es una categora que depende del resultado sobre el que se
est trabajando. Es posible que un mismo factor causal sea causa directa para un resultado e
indirecta para otro. Incluso puede existir un factor causal se considere de mximo nivel
(problema de desarrollo) en un anlisis e intermedio en otro. Por ejemplo, si el problema de
desarrollo al que se est apuntando es la competitividad de Guatemala en los mercados
internacionales, el fenmeno " desnutricin crnica" tomar la posicin de causa directa.

1.2.D Definicin de la poblacin que presenta el factor causal (QUINES)

Para cada causa habr que definir la poblacin que la presenta y que tiene importancia para el
problema de desarrollo. Conviene recordar que, al estar la GpR orientada a la ciudadana, el
QUINES siempre tiene que ver con personas, hogares o colectivos de personas y que la nica
excepcin es el medio socio - econmico y el ambiente (por ejemplo hectreas de bosque o
ingresos por exportaciones).

A continuacin se muestran ejemplos de los grupos de poblacin que presenta el problema de


desarrollo "desnutricin crnica" y sus factores causales.

Tabla 4.3
Descripcin del "QUINES" de la desnutricin crnica y sus factores causales
Desnutricin crnica en menores de 5 aos
Inadecuada ingesta de alimentos en menores de 5 aos
Inadecuada ingesta de alimentos en mujeres embarazadas
Incidencia de ERA en menores de 2 aos
Incidencia de EDA en menores de 2 aos
Lactancia materna exclusiva en menores de seis meses
Ingesta proteico calrica en menores de 5 aos
Ingesta proteico calrica en mujeres embarazadas
Ingesta de micronutrientes en menores de 12 meses
Ingesta de micronutrientes en mujeres embarazadas
Infeccin por rotavirus en menores de 2 aos
Contaminacin por humo en hogares con menores de 5 aos
Confeccin de alimentos con manos sucias en madres de menores de 2 aos
Consumo de agua no potable en menores de 2 aos
Consumo de alimentos contaminados por heces en menores de 2 aos

Una opcin para definir cadenas causales es el empleo de ndices internacionalmente aceptados.
Por ejemplo, el ndice Doing Business es calculado por el Banco Mundial en 184 pases para
comparar su competitividad a partir de 10 mbitos (causas directas) que a su vez dependen de

72
otros factores (causas indirectas). A continuacin se muestra el indicador desagregado en sus 10
causas directas16.

Grfico 4.6
Red de causalidad de la competitividad de los pases segn el ndice Doing Business

Baja competitividad
del pas para hacer
negocios (93)

Los El
Los Los Los Los Los
empresa- Los El Los
empresa- empresa- empresa- inversionista inversionis- inversio-
rios empresa- inversio- inversio-
rios rios rios tiene Baja tas nistas
enfrentan rios - nista nistas
enf rentan enfrentan enfrentan Proteccin enf rentan enf rentan
dif iculta- enfrentan enf renta enfrentan
dif iculta- Dif icultades Dif iculta- legal contra el dif icultad dificulta
des para Dif iculta- dificulta- dificulta-
des para la para la des para el uso arbitrario para hacer des en la
la des para des para des para
constru- Obtencin Registro de los activos cumplir los resolucin
apertura obtener un el pago de importar y
ccin de de de las de una contratos de la
de un crdito impuestos exportar
un bodega electricidad propieda- compaa por comercia- insolvenci
negocio (12) (124) (117)
(94) (34) des (20) parte de los les (96) a (109)
(172) directores
para benef icio
propio (158)

En el grfico 4.7 se presentan las causas indirectas de las tres causas directas en las que
Guatemala estuvo peor clasificada en 2012.

Grfico 4.7
Desarrollo de la red causal de la baja competitividad de Guatemala para los tres mbitos en que present peores
resultados en 2012

16
En los grfico 4.6 y 4.7 los colores indican la posicin relativa del pas en la clasificacin de 184 pases: verde cuando se encuentra en
el primer tercio, amarillo en el segundo tercio y rojo en el ltimo. Los nmeros entre parntesis son la posicin en el ranking para cada
factor causal

73
Baja competitividad
del pas para hacer
negocios (93)

Los inversionistas tienes baja


proteccin legal contra el uso
Los empresarios enf rentan Los inversionista enf renta
arbitrario de los activos de una
dif icultades para la apertura de un dif icultades para el pago de
compaa por parte de los
negocio (172) impuestos (124)
directores para benef icio propio
(158)

Los Los Baja


Los Los inversio- inversio- capacidad
Los
empresa- empresa- nistas nistas de los
empresa-
rios rios enf rentan enf rentan accionistas
rio incurren
enf rentan invierten baja Baja para
en costos
Procedi- Mucho transparen responsa- enjuiciar a
elevados
mientos tiempo cia en las bilidad de f unciona-
para la
numerosos para transaccio los rios,
inscripcin
para inscribir nes que directivos directivos y
de una
inscribir un una realizan en las ejecutivos
empresa
negocio empresa sus transaccio por mala
directores nes conducta

inversionist
el as
inversionist
el inversionist enfrentan
inversionist inversionist as
inversionist a emplea altos
as enf renta as enf renta enf rentan
a realiza demasiado impuestos y
altos Altos una alta
Alto nmero tiempo para contribucion
impuestos a impuestos y carga
de preparar, es f uera de
las contribucion impositiva
tributacione presentar y los
ganancias es laborales para la
s por ao pagar laborales y
empresa
impuestos las
ganancias

Estos grficos (junto con las causas indirectas del resto de causas directas) son un excelente
punto de partida para que el gobierno y los principales actores puedan continuar planificando en
base al ciclo de GpR.
1.2.E Formulacin inicial de resultados

Como se ha explicado en el marco conceptual los resultados son la traduccin positiva de los
problemas y sus causas. Suelen expresarse como la reduccin del problema (se habr reducido
la tasa de homicidios/la tasa de homicidios ser igual o inferior a) o el aumento de la condicin
buscada en las personas (habr aumentado el nivel educativo de la poblacin menor de 15 aos)
y se definen con cinco elementos: QU (el resultado), QUINES (la poblacin en la que se quiere
lograr el resultado); DNDE (el territorio en donde vive la poblacin en la que se espera el
resultado); CUNDO (la fecha para la que se comprometen metas) y CUNTO (el valor de la meta
comprometida)

La definicin de QU, QUINES y DNDE de los resultados se deriva del anlisis de situacin y las
redes causales que ya se han elaborado. El periodo de tiempo (CUNDO) suele estar
determinado por momentos polticos (como por ejemplo el final de una gestin gubernamental
o un compromiso internacional). Habr que esperar a conocer los productos, su costo y el

74
presupuesto asignado a su entrega para determinar el CUNTO17. De modo que a este nivel de la
aplicacin de la GpR los resultados pueden definirse como sigue:

Tabla 4.4
Redaccin de los resultados relacionados con la desnutricin crnica y su cadena causal
Ejemplos
Al final de 2015 la desnutricin crnica en los menores de 5 aos en Guatemala no ser superior al XX%
Al final de 2015 por lo menos el XX% de menores de seis meses de Guatemala se alimentarn con
lactancia materna exclusiva
Al final de 2015 la ingesta proteico calrica de los menores de 5 aos de Guatemala no ser inferior a
xxxxxx
Al final de 2015 la ingesta proteico calrica de las mujeres embarazadas de Guatemala no ser inferior
a xxxxxx
Al final de 2015 la ingesta de micronutrientes de los menores de 12 meses de Guatemala no ser inferior
a xxxxxx
Al final de 2015 la ingesta de micronutrientes de las mujeres embarazadas de Guatemala no ser
inferior a xxxxxx
Al final de 2015 la incidencia de ERA en menores de 2 aos en Guatemala no ser superior a XX%
Al final de 2015 los hogares con contaminacin por humo con menores de 5 aos en Guatemala no
superarn el XX%
Al final de 2015 la incidencia de EDA en menores de 2 aos en Guatemala no ser superior a XX%
Al final de 2015 el XX% de las madres de menores de 2 aos de Guatemala prepararn los alimentos de
sus hijos en condiciones de higiene
Al final de 2015 el XX% de los hogares con menores de 2 aos de Guatemala tendrn acceso a agua
potable domiciliar o comunitaria
Al final de 2015 el XX% de los hogares con menores de 2 aos tendr sistemas higinicos de eliminacin
de aguas negras

1.2.F Modelo explicativo. Empleo de las evidencias para valorar la fuerza explicativa de los factores
causales y establecer caminos causales crticos

Se denomina modelo explicativo al que desarrolla el modelo causal con parmetros que permiten
valorar la importancia de las distintas causas en la aparicin del problema de desarrollo.
Un camino causal crtico es una secuencia de causas directas e indirectas al que se ha dado un
determinado nivel de prioridad en funcin de su mayor o menor impacto en el problema de
desarrollo.

En este momento se dispone de informacin sobre tres aspectos de un factor causal que determinan
su impacto sobre el problema: a) la frecuencia (nmero de casos) o magnitud cantidad) con que el
factor causal se presenta, b) el grado de evidencia sobre su relacin con los resultados de mayor
nivel y c) la fuerza explicativa en relacin al problema.

17
Sin embargo, como se ha explicado en el marco conceptual, muchas veces las autoridades establecen metas polticas sobre
resultados estratgicos, que a su vez condicionan el presupuesto a asignar

75
En el siguiente diagrama (grfico 4.8) se presenta esta informacin y los caminos crticos posibles
para abordar la desnutricin crnica.

Grfico 4.8
Modelo explicativo y caminos crticos de la desnutricin crnica

Desnutricin
crnica en
menores de
5 aos

e+ e+ e+
Inadecuada Enfermedad respiratoria Enfermedad diarreica
ingesta de alimentos aguda aguda

e+ e+ e- ? e+ e+ e+ e+ e+
Baja
Insuficiente Baja Confeccin
ingesta Contamina- Contamina-
lactancia ingesta Infeccin de Consumo
micronu- cin de cin de
exclusiva prot. cal. por alimentos de agua no
trientes viviendas alimentos
hasta los (embaraza rotavirus con manos potable
(embaraza por humo por heces
seis meses das y <5) sucias
das y <2)

Frecuencia Grado de evidencia Fuerza explicativa


Fuerte e+ Baja
Baja
Dbil e-
Media
No se ha obtenido evidencia
Media ? Alta

Alta

1.2.G Jerarquizacin de las causas indirectas

La jerarquizacin de las causas indirectas de un resultado es muy importante, porque es a partir


de estas causas que se identifican los productos, de modo que habra que asignar ms recursos a los
productos que ms contribuyen a resolver las causas indirectas que obtienen mayor valor en la
jerarquizacin. Sirve tambin para establecer un criterio slido para ampliar o reducir las
asignaciones a los productos en momentos de aumento de la disponibilidad o escasez disponibilidad
de recursos.

Aunque puede hacerse como un ejercicio puramente tcnico, la jerarquizacin de causas indirectas
tiene repercusiones polticas, porque influye en la priorizacin y entrega de productos y, en
consecuencia, en la satisfaccin de la ciudadana, los compromisos de las instituciones y los intereses
de los productores de insumos para los productos, entre otros aspectos.

76
Una causa indirecta puede influir en ms de una causa directa como se observa en el grfico 4.8, Por
lo tanto es importante conocer la importancia relativa de cada causa indirecta teniendo en cuenta
cmo influye en cada causa directa.

Para realizar la jerarquizacin de las causas indirectas se valoran en primer lugar las causas
directas a travs de su frecuencia o magnitud, fuerza explicativa y evidencia. Cada parmetro
(frecuencia, fuerza explicativa y evidencia) se valora de 1 a 3, donde 1 es el valor ms bajo y 3 el
ms alto. Para determinar los valores de la frecuencia y fuerza explicativa de cada causa hay que
establecer rangos especficos. Para determinar los valores de la evidencia puede utilizarse: 3, se
cuenta con evidencia cientfica; 2, se cuenta con la opinin de expertos; 1, no se ha valorado la
evidencia.
La multiplicacin de la frecuencia por la suma de la fuerza explicativa y la evidencia es el valor de
la causa.

VCD= FCD (FeCD+ECD)


Donde:
 VCD es el valor de la causa directa
 FCD es la frecuencia de la causa directa
 FeCD es la fuerza explicativa de la causa directa
 ECD es la evidencia de la causa directa
La tabla 4.5 sirve como formato para valorar las causas directas.

Tabla 4.5 Formato para la valoracin de las causas directas

Fuerza
Frecuencia Evidencia Valor
explicativa
Causa directa 1 FCD1 FeCD1 ECD1 FCD1(FeCD1+ECD1)
Causa directa 2 FCD2 FeCD2 ECD2 FCD2(FeCD2+ECD2)
Causa directa 3 FCD3 FeCD3 ECD3 FCD3(FeCD3+ECD3)

A continuacin se jerarquizan las causas indirectas empleando el valor de las causas directas, la
frecuencia o magnitud de las causas indirectas, la fuerza explicativa y la evidencia de cada causa
indirecta en relacin a cada causa directa. Los valores de cada parmetro de una causa indirecta
sern, como en el caso anterior 1,2 o 3.

En la siguiente tabla se presentan los parmetros a emplear.

Tabla 4.6 Formato para la jerarquizacin de las causas indirectas


Causa Causa Causa
Frecuencia Valor Orden
directa 1 directa 2 directa 3

77
Valor de la
causa VCD1 VCD2 VCD3
directa
Causa FeCI1CD1 FeCI1CD2 FeCI1CD3
FCI1 VCI1
indirecta 1 ECI1CD1 ECI1CD2 ECI1CD3
Causa FeCI2CD1 FeCI2CD2 FeCI2CD3
FCI2 VCI2
indirecta 2 EC21CD1 ECI2CD2 ECI2CD3
Causa FeCI3CD1 FeCI3CD2 FeCI3CD3
FCI3 VCI3
indirecta 3 ECI3CD1 ECI3CD2 ECI3CD3
Causa FeCI4CD1 FeCI4CD2 FeCI4CD3
FCI4 VCI4
indirecta 4 ECI4CD1 ECI4CD2 ECI4CD3
Causa FeCI5CD1 FeCI5CD2 FeCI5CD3
FCI5 VCI5
indirecta 5 ECI5CD1 ECI5CD2 ECI5CD3

En la fila 2 (CCD) est el valor obtenido por cada causa directa con la frmula anterior: VCD=
FCD (FeCD+ECD)
Las columnas 3 a 5 incluyen la fuerza explicativa (FeCICD) y la evidencia (ECICD) de cada causa
indirecta para cada causa directa.
La columna 6 es el resultado de aplicar la frmula de clculo de la jerarquizacin para cada
causa indirecta.
la columna 7 muestra el orden jerrquico establecido a partir del valor de las causas
indirectas. El orden jerrquico se establecer dando el valor 1 a la causa indirecta que ha
obtenido el valor ms alto.

La frmula de clculo que se emplea para obtener el valor de cada causa indirecta es:
VCI1= FCI1 {VCD1(FeCI1CD1+ ECI1CD1)+VCD2(FeCI1CD2+ ECI1CD2)+VCD3(FeCI1CD3+ ECI1CD3)}

Esta informacin se emplear en el paso 1.3 para priorizar los productos.


Una jerarquizacin es un ordenamiento cualitativo de modo que, si bien establece que el primero
es ms importante que el segundo y este que el tercero, la diferencia de importancia entre el
primero y el segundo no se sabe si es la misma que entre el segundo y el tercero. Tampoco son
matemticas las diferencias en el valor de cada causa indirecta.

1.2.H Identificacin de indicadores de resultados

Sobre la base de EL QU y EL QUINES previamente especificados, se construyen los


indicadores de referencia para cada uno de los resultados. Como se ha comentado en el marco
terico, siempre que sea posible se utilizarn indicadores que midan directamente la presencia
del problema o factor causal que se quiere medir. Cuando esto no sea posible o la frecuencia con
que se puede obtener el indicador sea baja, se utilizarn indicadores que midan parte del
problema, o en parte de la poblacin, o fenmenos estrechamente ligados al problema.

78
A continuacin se muestran ejemplos de indicadores para la medicin de los resultados de la
cadena de causalidad de la desnutricin crnica, la formalidad del empleo y la competitividad del
pas:

Tabla 4.7
Indicadores para la medicin de los resultados de la cadena de causalidad de la desnutricin
crnica

Resultado Nombre del Frmula Origen de Observaciones


(QU y indicador los datos
QUINES)
Prevalencia de (Menores de 5 Encuesta/ Mide un fenmeno
desnutricin aos con retardo Censos y sus asociado a la
crnica en en la talla en el proyecciones desnutricin
menores de 5 ao/ Menores de 5 crnica. No mide la
aos aos del ao) X desnutricin antes
100 de los 5 aos.
La frecuencia con
que se puede medir
(cada 4 aos) es
insuficiente para el
seguimiento
Porcentaje de (Menores de (1, 2, Registros del El grupo de nios y
menores de (1, 3, 4) aos que Ministerio de nias que acuden a
Se habr
2, 3 y 4) aos presentan retardo Salud control prenatal
reducido la
que acuden a en la talla en el puede no
desnutricin
control del control del nio representar al
crnica en los
nio sano y sano/Menores de conjunto de nios y
menores de 5
presentar (1, 2, 3, 4) aos que nias de Guatemala.
aos
retardo en la acuden a control Es un indicador que
talla del nio sao)*100 contribuye a
identificar la
desnutricin infantil
en etapas precoces
Porcentaje de (Nios que Registros del El grupo de nios y
nios y nias ingresan al primer Ministerio de nias que ingresan
que presentan ao de educacin Educacin al primer ao de
retardo en la primaria y educacin primaria
talla en el presentan retardo pueden no
momento de en la talla/Nios y representar al
ingresar al nias que ingresas conjunto de nios y
primer ao de al primer ao de nias de Guatemala

79
educacin educacin y pueden tener ms
primaria primaria)*100 de7X aos
Habr Tasa de (Menores de 6 Encuesta La frecuencia de
incrementado lactantes meses alimentados medicin (cada 4
la lactancia menores de 6 con lactancia aos) no es
materna meses materna exclusiva suficiente para el
exclusiva en alimentados en el ao/Menores seguimiento Se
menores de 6 con lactancia de 6 meses en el recomienda buscar
meses materna ao) x 100 un indicador que de
exclusiva alguna informacin
anual.
Habr Tasa de (Hogares con Encuesta El indicador no
incrementado hogares con menores de 5 aos mide con exactitud
la ingesta menores de 5 que tienen una el resultado. La
proteico aos que ingesta proteico frecuencia de
calrica en los tienen una calrica adecuada/ medicin (4 aos)
menores de 5 ingesta Hogares con no es suficiente
aos proteico menores de 5 para el
calrica aos)*100 seguimiento. Se
adecuada recomienda buscar
un indicador que de
alguna informacin
anual
Se habr Incidencia de (Casos de ERA en Registros del Subregistro de
reducido la ERA en menores de 2 aos/ Ministerio de casos porque no
incidencia de menores de 2 menores de 2 aos) Salud todas las ERA
ERA en aos x 100 acuden a los
menores de 2 servicios de salud
aos
Se habrn Proorcin de (Hogares con Encuesta La frecuencia de
reducido los hogares con menores de 5 aos medicin (2 aos)
hogares con menores de 5 sin contaminacin no es suficiente
menores de 5 aos sin por humo/Hogares para el
aos con contaminacin con menores de 5 seguimiento. Se
contaminacin por humo aos) x 100 recomienda buscar
por humo un indicador que de
alguna informacin
anual
Se habr Incidencia de (Casos de EDA en Registros del Subregistro de
reducido la EDA en menores de 2 aos/ Ministerio de casos porque no
incidencia de menores de 2 menores de 2 aos) Salud todas las EDA
EDA en aos x 100 acuden a los
servicios de salud

80
menores de 2
aos
Habr Porcentaje de (Madres de Encuesta La frecuencia de
mejorado la madres de menores de 2 aos medicin (2 aos)
higiene en la nios y nias que preparan los no es suficiente
preparacin hasta 2 aos alimentos con para el
de alimentos que preparan higiene/ Madres de seguimiento. Se
de las madres los alimentos nios y nias hasta recomienda buscar
de menores con higiene 2 aos) x 100 un indicador que de
de 2 aos alguna informacin
anual
Habr Proporcin de (Hogares con Encuesta La frecuencia de
aumentado el hogares con menores de 5 aos medicin (2 aos)
acceso a agua menores de 5 con acceso a agua no es suficiente
potable de los aos con potable/ Hogares para el
hogares con acceso a agua con menores de 5 seguimiento. Se
menores de 5 potable aos) x 100 recomienda buscar
aos un indicador que de
alguna informacin
anual
Habrn Proporcin de (Hogares con La frecuencia de
aumentado el hogares con menores de 5 aos medicin (2 aos)
acceso al menores de 5 con saneamiento no es suficiente
saneamiento aos con bsico/Hogares con para el
bsico de los acceso a menores de 5 seguimiento. Se
hogares con saneamiento aos) recomienda buscar
menores de 5 bsico un indicador que de
aos alguna informacin
anual

Tabla 4.8 Indicadores para medir la reduccin del empleo informal


Resultado Nombre del Frmula Origen Observaciones
(QU y indicador de los
QUINES) datos
Se habr Tasa de empleo (Personas con Encuesta La frecuencia de
reducido el formal empleo medicin (4 aos) no
empleo formal/personas es suficiente para el
informal en empleadas)*100 seguimiento. Se
la poblacin recomienda buscar
empleada un indicador que de
alguna informacin
anual

81
Porcentaje de la (Personas afiliadas Registros Tiende a dar cifras
poblacin al IGSS/Poblacin del IGSS ms bajas que la tasa
econmicamente econmicamente de empleo formal
activa afiliada al activa)*100 porque no toda la
IGSS poblacin
econmicamente
activa est empleada.
Puede obtenerse
mensualmente a bajo
costo

Tabla 4.9 Indicadores de competitividad del pas


Nombre del Frmula Origen de
QUINES QU
indicador los datos
De acuerdo al ndice
ndice Doing
Pas Competitividad internacional ndice Doing Doing
bussines
Business Business
De acuerdo al ndice
Habrn mejorado las facilidades Apertura de
ndice Doing Doing
para la apertura de un negocio negocio
E Business Business
M Habrn mejorado las facilidades De acuerdo al ndice
Construccin
P para la construccin de una ndice Doing Doing
de bodega
R bodega Business Business
E Obtencin De acuerdo al ndice
Se obtendr electricidad con
S de ndice Doing Doing
mayor facilidad
A electricidad Business Business
R De acuerdo al ndice
Ser ms sencillo el registro de Registro de
I ndice Doing Doing
las propiedades propiedades
O Business Business
S De acuerdo al ndice
Acceso a
Ser ms fcil obtener un crdito ndice Doing Doing
crdito
Business Business
Habr aumentado la proteccin De acuerdo al ndice
legal del inversionista contra el ndice Doing Doing
Proteccin
uso arbitrario de los activos de Business Business
de inversores
una compaa por parte de los
directores en beneficio propio
Inversionista
De acuerdo al ndice
s Se habr agilizado el pago de Pago de
ndice Doing Doing
impuestos impuestos
Business Business
Comercio De acuerdo al ndice
Habr mayor facilidad para
transfronte- ndice Doing Doing
importar y exportar
rizo Business Business

82
Habr mayor facilidad para hacer Cumpli- De acuerdo al ndice
cumplir los contratos miento de ndice Doing Doing
comerciales contratos Business Business
Resolucin De acuerdo al ndice
Habr mayor facilidad en la
de ndice Doing Doing
resolucin de la insolvencia
insolvencia Business Business

Si bien puede ser muy til emplear indicadores que no miden directa o totalmente el problema,
estos no pueden substituir definitivamente a los que s lo miden, que se tratarn de obtener con
una periodicidad adecuada para tomar decisiones sobre los programas sustantivos.

Paso 1.3 Identificar y estandarizar productos y subproductos (modelo preceptivo)

1.3.A Definir productos y subproductos

Los subproductos son modalidades de un producto. De hecho cada subproducto podra


considerarse un producto, pero se agrupan para facilitar la elaboracin del presupuesto. Todos
los subproductos de un producto contribuyen a un mismo resultado (aunque pueden contribuir
sobre distintas causas indirectas). A continuacin se muestran algunos ejemplos.

El Instituto Nacional de Bosques entrega incentivos a la reforestacin, que es su producto.


Estos incentivos son de diferente cuanta y llevan asociada una asistencia tcnica especfica
segn el tipo de reforestacin (en reas protegidas, para produccin, para proteccin de
zonas de recarga hdrica). Cada tipo de incentivo con su asistencia tcnica es un subproducto.

SEGEPLAN proporciona a las instituciones pblicas asistencia tcnica, que es su producto. Esta
asistencia tcnica est dirigida a la elaboracin de planes territoriales, planes anuales
operativos institucionales, proyectos y polticas. Estas modalidades de asistencia tcnica son
sus subproductos.

Los menores de 2 aos reciben un esquema de vacunaciones determinado, que es un producto


del Ministerio de Salud Pblica y Asistencia Social. Cada una de las vacunas con todas sus
caractersticas es un subproducto.

1.3.B Identificar y valorar la produccin actual

As como los pasos 1.1 y 1.2 los desarroll desde el inicio un equipo tcnico interinstitucional, la
identificacin de productos es un trabajo que hace inicialmente cada institucin y que, una vez
realizado, comparte con el conjunto de instituciones que estn involucradas en el resultado.
La identificacin de los productos se hace en base a su capacidad de resolver las causas indirectas
(o resultados inmediatos) aunque en ocasiones puede identificarse a partir de las causa directas
(o resultados intermedios).

83
Los productos se miden con unidades de medida que tienen que expresar lo ms claramente
posible el producto evitando trminos como informe o documento.
El equipo institucional, formado por las direcciones de planificacin y financiera junto con las
direcciones sustantivas, a partir de las evidencias sobre la eficacia de los productos, de la
produccin actual de las instituciones y de su mandato institucional identifica: a) aquellos
productos de reconocida eficacia para abordar los factores causales del resultado que la
institucin est entregando; b) los productos que produce, pero no cuentan con evidencia de su
eficacia. La segunda parte del ejercicio es importante para planificar cambios en la produccin y
hacer ms eficiente el uso de los recursos. En ambos casos, adems del producto se identificar
la poblacin elegible para la entrega del producto.

1.3.C Identificar productos ms eficaces o de menor costo que no se producen

En la revisin de evidencias se buscar la informacin sobre productos (o modalidades de


produccin y entrega) que son ms eficaces (o igual de eficaces, pero de menor costo), pero no
se estn entregando. En este caso la institucin investigar por qu no se estn entregando y
definir: a) si hay que incorporar la produccin; b) si es posible iniciar la produccin y entrega de
inmediato o se requiere desarrollar capacidades (sean de infraestructura, equipo, tecnologa o
formacin de los recursos humanos).

Si los productos pueden ser entregados inmediatamente, se incluirn en la red de resultados y


su entrega se programar en el siguiente ejercicio de planificacin y presupuestacin anual. Si se
requiere desarrollar capacidades, se prepararn los procesos de cambio en la institucin o los
proyectos, tal como se explica en el paso 1.4. Se identificar tambin la poblacin elegible
(QUINES) para la entrega de cada producto.

Estos nuevos productos pueden ser adicionales o substitutos que los que se estn entregando.
Si substituyen a un producto que se entrega en la actualidad, se disear el proceso para reducir
o eliminar su entrega.

1.3.D Elaborar lista de productos, QU, QUINES, evidencia y eficacia

Una vez que cada institucin haya identificado los productos efectivos que se estn entregando
y aquellos que deberan entregarse porque tienen eficacia demostrada, se elaborar una lista
conjunta de todas las instituciones involucradas como en la tabla 5.13. La descripcin del
producto incluir el QU y el QUNES

Tabla 4.10
Tabla formato de productos vigentes y potenciales para lograr los resultados

RESULTADO Institucin Productos vigentes


que los Nombre del Valoracin de la Valoracin de la
produce producto evidencia eficacia
Institucin A Producto A 1

84
Producto A 2
Institucin B Producto B 1
Producto B 2
Producto B 3
Institucin C Producto C 1
Productos potenciales
Institucin A Producto A 3
Institucin B Producto B 4

Esta tabla ser la base para la priorizacin de los productos una vez se conozca el costo unitario
y, por lo tanto, de la asignacin de recursos, de modo que es muy recomendable que las
autoridades de las instituciones involucradas en el resultado la conozcan y le den su visto bueno.

1.3.E Diagrama de productos y resultados

Una vez que todas las instituciones hayan realizado su ejercicio de identificacin de productos,
se llevarn a cabo sesiones de trabajo conjuntas para revisarlos, agruparlos y elaborar un
diagrama que vincule instituciones productoras, productos estratgicos y resultados como el
siguiente en el que la (N) que acompaa a algunos productos indica que no se estn entregando
en el momento de elaboracin del diagrama.
Grfico 4.9 Diagrama instituciones, productos estratgicos y resultados

1.3.E Red de produccin institucional

Una vez establecidos los elementos bsicos se completar la formulacin estableciendo la red
de produccin institucional, incluyendo los centros de costo de productos intermedios y finales.
Las instituciones emplearn la red de produccin para asegurarse de que pueden entregar
oportunamente los productos estratgicos.

La red de produccin institucional muestra el proceso de produccin y entrega del producto al


interior de la institucin, incluyendo los productos intermedios y los insumos para todos ellos.
Grfico 4.10 Esquema de una red de produccin institucional

85
INSUMOS PROCESO PRODUCTO

Centro de gestin A Centro de gestin


E del producto final
Producto
T P intermedio
E A
Estra-
Centro Gestin B tegia
E
Producto
Producto Proce- final
Tecno-
T P intermedio dimien-
loga (subpro-
E B tos
ductos)
Centro de gestin C Estruc-
tura
E
Producto
T P intermedio
E C

Humanos
Financieros
Fsicos

El anlisis de procesos de la institucin que entrega uno a varios procesos estratgicos se


emplear en el clculo del costo del producto estratgico y adicionalmente servir para mejorar
la eficiencia y la agilidad institucional. A continuacin se muestra un ejemplo de red de
produccin institucional

1.3.G Estandarizacin del producto

La estandarizacin consiste en definir las caractersticas mnimas que son necesarias para
garantizar la calidad del producto. Si existen subproductos la estandarizacin incluir las
caractersticas de cada subproducto. Anteriormente se precisaron los dos primeros elementos,
el QU y el QUINES, ahora se detallarn el resto de estas caractersticas. En primer lugar se
abordan tres caractersticas que en conjunto se denominan modalidad de entrega: a) el esquema
o conjunto de bienes y servicios que forman el producto; b) el personal que lo entrega, c) el lugar
de entrega y d) la lista de insumos mnimos.

El proceso de estandarizacin es institucional y lo desarrollan principalmente los responsables


de las reas sustantivas, de planificacin, administrativa y sus equipos, pero es recomendable
que consulten o se hagan acompaar por expertos de la academia o de organizaciones
especializadas. En la estandarizacin habr que tener en cuenta lo que se est haciendo en el
pas, la informacin cientfica y la experiencia nacional sobre la influencia de los distintos
elementos en eficacia del producto.
La estandarizacin proporciona la mayora de los elementos que hay que introducir en el SIGES
para el costeo de los productos.

86
Tabla 4.11
Estandarizacin de un producto
QU QUINES UNIDAD ESQUEMA PERSONAL LUGAR
DE QUE
MEDIDA ENTREGA
Vacunacin Menores de Persona 2 dosis de Enfermeras Establecimiento
contra el 24 meses vacuna, antes y tcnicas s de salud,
rotavirus de los 12 meses con domicilio,
de edad capacitacin puestos de
especfica campaa
Incentivo Grandes y Hectre Capacitacin Tcnicos/as Fincas
PINFOR por medianos a inicial, 5 visitas forestales reforestadas
reforestaci propietarios de con curso
n para de fincas seguimiento, oficial de
produccin forestales certificacin de formacin
para calidad de la control de
produccin reforestacin reforestaci
n
Verificacin Empresas Empresa Verificacin de Ingerieros/as Empresas
del agropecuaria terreno de con agropecuarias
cumplimient s acuerdo al formacin
o de la estndar y especfica en
norma sobre emisin del la
emisin de informe verificacin
aguas negras correspondient
e

1.3.H Indicadores para medir la entrega de productos

Para el anlisis de los productos se necesita ms de un indicador. En primer lugar habr que medir
la cantidad de producto entregado y la cobertura, es decir cuntas personas de la poblacin
objetivo lo han recibido. Este es el indicador que ms se relaciona con el logro del resultado. Por
ejemplo, si una institucin entrega un producto para el tratamiento de desechos slidos, es
importante establecer qu porcentaje de los desechos slidos (en este caso el QU son las
toneladas mtricas de desechos slidos) que genera el municipio, la cuenca, etc. estn siendo
tratados. Si se determina que solo se trata adecuadamente el 5% de los desechos slidos
generados ser obvio que este aporte o cobertura no contribuir suficientemente a la solucin
del problema, de modo que habr que buscar otras alternativas para resolverlo.

Adems de la cobertura se necesita medir la calidad, entendida como el cumplimiento del


estndar definido para el producto. La eficiencia se mide comparando el costo unitario de la
entrega de los productos con el costo unitario calculado. Finalmente se mide el cumplimiento de
los compromisos institucionales es decir, la relacin entre la cantidad de producto que se

87
program entregar y lo que realmente se entreg. Este indicador mide el desempeo de las
instituciones y es el que ms frecuentemente se vincula a los compromisos de gestin y a los
incentivos. En ocasiones hay que medir tambin si el producto se entreg oportunamente,
porque el momento de la entrega es importante para el logro del resultado (como sucede con
los productos vinculados al ciclo agrcola)

Tabla 4.12
Indicadores para el seguimiento de la entrega de productos
Tipo de Frmula
indicador
De cantidad Nmero de productos
De cobertura (Poblacin que recibe el producto/Poblacin objetivo)*k
De calidad (Productos entregados que cumplieron el estndar/Productos
entregados)*k
De eficiencia (Costo de la entrega de los productos/productos entregados)/Costo
unitario
De desempeo (Productos entregados/Productos programados para entregar)*k
De oportunidad (Productos entregados a tiempo/Productos entregados)*k

Paso 1.4 Identificar los proyectos para mejorar la produccin

Los proyecto priorizados en el Sistema de Inversin Pblica cumplirn con las condiciones para
asegurar que van a mejorar la entrega de los productos que contribuyen efectivamente al logro
de los resultados.
La informacin para establecer la prioridad estar incluida en el documento de proyecto y se
referir a:

Impacto esperado (resultado)


Efecto esperado (resultado intermedio y/o inmediato)
Producto/s y cambio previsto en la entrega: a) introducir un nuevo producto; b)
incrementar la entrega de un producto; c) mejorar la distribucin; d) aumentar la calidad,
e) reducir costos; f) reducir o eliminar la produccin
Territorio
Costo calendarizado anualmente
Sostenibilidad (previsin del incremento del gasto corriente, capacidades, disponibilidad
de pago del servicio de la ciudadana, entre otros)
Previsin del cambio en la entrega de productos calendarizada

Se establecer el mecanismo de priorizacin tcnica otorgando valores a estos parmetros. El


propio sistema realizar la priorizacin y la informacin ser analizada en la Direccin Poltica del
programa sustantivo y remitida a la Direccin Poltica de la GpR en el gobierno.

88
Una vez se cuente con la previsin presupuestaria multianual, se tomar la decisin sobre qu
proyectos se incluyen en el presupuesto. El anteproyecto de presupuesto que se enve al
Congreso incluir un informe sobre los proyectos incluidos y el proceso de priorizacin que se ha
seguido.

Paso 1.5 Elaborar programas sustantivos

1.5.A Redes de produccin interinstitucionales

En primer lugar los equipos tcnicos del conjunto de instituciones que tienen responsabilidades
en el resultado de desarrollo elaborarn las redes de produccin interinstitucional18. En la tabla
4.13 se muestra un ejemplo ilustrativo de la red de produccin interinstitucional

Tabla 4.13
Ejemplo ilustrativo de la red de produccin interinstitucional del programa de proteccin de la
cobertura boscosa
Institucin Producto final U. de Institucin Producto U. de Resultado Resultado Resultado
institucional medida medida inmediato intermedio
INAP Incentivo por Hectrea Ha Se ha Al final de
hectrea increment reducido la 2015 se
reforestadas ada la deforestaci habr
con bosque disponibili n en reas mantenido
energtico dad de protegidas y la
lea a bosques cobertura
partir de naturales boscosa
bosques para nacional en
energtico utilizacin de el 34 % de la
s lea en los superficie
CONAP Patrullajes en Patrullaje Se ha hogares del
reas reducido la territorio
protegidas tala ilegal
CONAP Multas por Quetzal de lea
deforesta-cin para
INAB Capacitacin Persona Municipalidad Extraccin de Tonelada consumo
en uso de lea del bosque mtrica de los
bosques energtico hogares
energticos
INAB Incentivo por Hectrea Han Se han
hectrea de aumentad reducido las
bosque natural o las hectreas de
mantenida hectreas bosque
de bosque perdidas por
natural incendios
que
reciben
mantenimi

18
La complejidad de las redes puede ir ms all de las competencias y funciones de las instituciones del gobierno central e incluir a las
municipalidades o al sector privado como se mostr en marco conceptual, donde se explic tambin que, en la actualidad, las condiciones
obligan a limitar el programa al gobierno central.

89
ento
adecuado
Municipalidade Construccin Metro Se ha
s de brechas reducido el
antiincendios promedio
CONAP de
superficie
CONRED de bosque
INAB Vigilancia de Patrullaje perdida en
bosques cada
incendio
forestal

1.5.B Mecanismos de conduccin, coordinacin, seguimiento y evaluacin

Para lograr que funcionen procesos interinstitucionales de la complejidad de los programas se


necesita establecer mecanismos de conduccin, coordinacin, seguimiento y evaluacin que
tengan un fuerte apoyo y seguimiento del ms alto nivel, de lo contrario los procesos se diluyen
y al poco tiempo cada institucin sigue haciendo lo que ha hecho siempre. Para que un programa
funcione hay que abordar la delegacin y desconcentracin de decisiones, la asuncin de
responsabilidades por parte de los directivos y el reconocimiento de los logros (y de la falta de
logros).
Los programas tienen que ser refinados y mejorados continuamente en base a la informacin
que proporcionen el seguimiento y la evaluacin. Su funcionamiento depende de la confianza y
flexibilidad y un alto grado de trabajo colaborativo de todos los actores involucrados, tanto en
la implementacin como en la revisin de rendimiento. Por lo tanto, la eficacia de los
mecanismos de coordinacin es crucial.

El xito de de estos mecanismos de coordinacin y por ende de cualquier programa estratgico


depende en gran medida de las capacidades institucionales instaladas, que son unos de los
factores que ms determinan el ritmo de aplicacin y la solidez de la orientacin del programa
hacia los resultados esperados. El anlisis del marco institucional y su actual capacidad instalada
que se realiz en el anlisis de situacin proporcionar esta informacin.

Las instancias pueden ser para uno o varios resultados de desarrollo (por ejemplo para todos los
que pertenecen a un sector). Esta decisin hay que tomarla en funcin de lo estrecha que sea la
vinculacin entre los resultados de desarrollo y de las instituciones involucradas, evitando
duplicidad de instancias y reuniones.

Los niveles de conduccin y coordinacin son las direcciones Poltica y Tcnica del programa
sustantivo y has sido descritos en la fase 0.

Paso 1.6 Anlisis y gestin de riesgos para el logro de los resultados

90
Como se ha explicado en el primer captulo el anlisis de los riesgos, la decisin sobre las
respuestas a implementar y la evaluacin de su eficacia forman parte de la agenda de las
instancias de conduccin y coordinacin del programa sustantivo y se aplican con un enfoque
integral que abarca todo el programa.
Pueden presentarse riesgos en todos los aspectos del ciclo de la GpR, desde incertidumbre en el
anlisis de situacin hasta problemas en la adquisicin de los insumos o entrega del producto a
la poblacin objetivo. La importancia de un riesgo est determinada por su capacidad de afectar
al logro del resultado.
Grfico 4.11 Ciclo de la gestin de riesgos para el logro de los resultados

La identificacin de los riesgos es una funcin en primer trmino de los responsables de los
centros de gestin a los que se denomina gestores del riesgo. Estos responsables deberan ser
los primeros en identificar el riesgo (a partir de la informacin disponible, especialmente la de
seguimiento) y proponer posibles respuestas a la Direccin del programa sustantivo.

Si el riesgo es identificado por otros actores, se llevar tambin a las instancias de direccin para
establecer de forma inequvoca al gestor del riesgo, quien buscar las respuestas oportunas. El
trmino "gestor del riesgo" tiene que ver con la asignacin inequvoca de responsabilidades, que
es uno de los principios de la GpR, y no implica a priori ningn juicio sobre el desempeo de este
responsable.

Hay que evaluar el riesgo desde el enfoque integral del programa para que las respuestas que se
vayan a implementar tengan un efecto global positivo y para que los directivos del programa
decidan qu nivel de riesgo es posible asumir o qu medidas complementarias hay que tomar.
Esta evaluacin tiene que basarse en informacin objetiva: series estadsticas, verificacin in situ
de las causas del riesgo o en informacin resultado de un estudio experimental. Si no se tiene

91
disponibilidad de esta informacin la certeza sobre la eficacia de las respuestas ser baja y se
requerir fortalecer la evaluacin en este mbito.

Una vez decididas las respuestas, se implementan, se evala si han sido efectivas y, en caso
positivo, se integran en el programa y en los mecanismos de seguimiento.

92
Fase 2 Asignacin de presupuesto en base a los resultados
Una vez se cuenta con los productos estandarizados, su red de produccin y los proyectos para
mejorar la entrega de estos productos, se dan las condiciones para iniciar el proceso que llevar
a contar con presupuestos, anuales y mutianuales orientados a resultados.
Se costearn los productos y se priorizarn en base a estimaciones de su eficacia esperada y su
costo.
Se costearn y priorizarn los proyectos en base a la mejora esperada de la produccin y entrega
de productos.

La informacin sobre produccin, proyectos y costos elaborada hasta este momento permitir
hacer diversos escenarios, anuales y multianuales, en los que se observe la modificacin de los
resultados que puede esperarse en funcin de distintas asignaciones presupuestarias a los
proyectos y procesos productivos.

El escenario que se seleccione se incluir en el anteproyecto de presupuesto y llevar una


asignacin de recursos por producto, metas de entrega de productos y de resultados (por lo
menos inmediatos). En un proceso progresivo de desconcentracin, las instituciones
responsables firmarn compromisos de gestin multianuales con el MINFIN en los que se
definirn los recursos que van a recibir, la produccin que van a entregar, las metas de resultados
y los mecanismos de rendicin de cuentas.
Insumos Pasos Actores Aportaciones de la fase
Costear productos y proyectos Gabinete de Ministros Productos costeados
Productos estandarizados y su
red de produccin Indicadores de eficiencia de los
productos
Elaborar programas y proyectos Lista priorizada de los productos
presupuestarios y parmetros empleados en la
priorizacin
Autoridades mximas de las Proyectos de mejora de la
Elaborar escenarios instituciones involucradas en el produccin costeados y
Proyectos para mejorar la resultado de desarrollo priorizados
produccin y entrega de Escenarios anuales y
productos Asignar presupuesto y definir multianuales
metas.
Programas substantivos
Establecer compromisos de completos, incluyendo los
gestin programa presupuestarios
Programas substantivos Profesionales de las reas Metas de entrega de productos
Elaborar planes operativos y financiera, de planificacin y
preliminares
presupuestos orientados a substantivas de las instituciones Metas de resultados
resultados involucradas
Compromisos de gestin

Paso 2.1 Costear los productos y proyectos identificados en la fase de planificacin

2.1.A Mtodo para el costeo de los productos

Los costos de produccin son el valor del conjunto de insumos y esfuerzos en los que se ha
incurrido o es necesario incurrir para obtener un producto. Es necesario conocer estos costos
para: a) estimar los requerimientos presupuestarios en funcin de metas de entrega de

93
productos estratgicos; b) calcular las metas de entrega de productos en funcin del techo
presupuestario; c) obtener informacin para la racionalizacin del uso de los recursos
(eficiencia); d) proporcionar datos relevantes para, entre otros fines, fijar tasas y precios de los
servicios pblicos; d) cumplir con la rendicin de cuentas y e) evaluar el nivel de rendimiento de
los servicios pblicos.
Existen diferentes maneras de estimar los costos de produccin de los productos. En esta gua
se utiliza el sistema de costeo variable o proporcional. En este sistema slo la porcin directa de
los costos de produccin se tratan como costos de los productos. La seleccin del sistema se
basa en el argumento de que los costos indirectos o fijos, son costos en los que se incurre
independientemente del volumen productos que se generen, en tanto que los costos directos o
variables son costos a corto plazo que estn en funcin directa del volumen de productos.

Se incluirn los costos institucionales directos de personal y los insumos directos (humanos,
materiales, fsicos y financieros) utilizados en las actividades que se realizan para lograr los
productos y los subproductos requeridos. Para realizar el clculo se proceder como sigue:

Identificar para cada producto, su centro de costo, los subproductos y las actividades que se
necesita realizar para producirlo y entregarlo. Las actividades que se debe identificar son
aquellas que impliquen costo, por ejemplo, realizacin de talleres, visitas de campo, equipo,
elaboracin de material audiovisual, etc.
Identificacin, medicin y valoracin de los insumos (humanos, materiales, fsicos y
financieros) que se requieren por subproducto y actividad.
Establecimiento del volumen histrico anual de entrega de cada producto y anlisis de la
tendencia.

Complementariamente, se calculan los requerimientos financieros que corresponden a la


produccin de apoyo y comn. Estos no sern utilizados para establecer los costos unitarios de
produccin de un producto, pero son importantes, ya que en el presupuesto hay que incluir la
totalidad de los recursos financieros necesarios. Con el ejercicio completo, se puede identificar
qu tan significativa es la proporcin de recursos que se utiliza en los centros de costo de apoyo
para establecer necesidades de revisin y ajuste en los mismos.

2.1.B Elaboracin de indicadores de eficiencia

Una vez se dispone del costo unitario de los productos se elaborarn los indicadores de eficiencia
que se incorporarn al seguimiento y pueden calcularse como sigue:

Eficiencia de la entrega del producto = (Costo real de la entrega del producto en el ao/
Cantidad de producto entregado)/Costo unitario calculado del producto

2.1.C Mtodo para el costeo de los proyectos

94
Las normas del Sistema Nacional de Inversin Pblica determinan el mtodo de costeo de los
proyectos. Cada proyecto contar con un calendario de ejecucin multianual (que se incorporar
al Plan - Presupuesto Operativo Multianual) y con los cambios esperados en la entrega de
productos a travs del periodo de ejecucin.

Paso 2.2 Priorizar productos y proyectos

Priorizacin de los productos

La finalidad de la priorizacin es proporcionar a los responsables de tomar las decisiones sobre


la asignacin de recursos una informacin analizada, sistematizada y valorada sobre la eficacia y
el costo de la entrega de los productos, de modo que tengan los mejores elementos posibles
para decidir. Para llevarlo a cabo se necesita contar con la jerarquizacin de causas indirectas, la
evidencia y la eficacia del producto para alcanzar el resultado inmediato y su costo.

El proceso de priorizacin tiene una buena dosis de subjetividad y es un proceso esencialmente


poltico, ya que va a afectar muchos intereses a travs de su influencia en el presupuesto y en la
produccin y entrega de productos. Por lo tanto en el proceso de priorizacin tiene que
intervenir la alta direccin de las instituciones.

La priorizacin se realiza en el marco del programa, esto es, de forma conjunta para todos los
productos de todas las instituciones que contribuyen al resultado y bajo la conduccin de la
institucin lder del programa.

La priorizacin se revisa todos los aos al hacer el ajuste del plan operativo multianual o, en su
defecto, al hacer el POA y el presupuesto anual, utilizando oportunamente la informacin que se
haya producido en el seguimiento y evaluacin de los programas y las propuestas de
incorporacin de nuevos productos ms eficaces o de menor costo. Es sumamente importante
tenerla en cuenta cuando hay situaciones de incremento o decremento del presupuesto.

2.2.A Proceso de priorizacin de productos

Para priorizar tcnicamente los productos estratgicos puede emplearse la frmula:


VP=VCI(EfP+EP)1/Cu
Donde:
 VP es el valor del producto
 VCI es el valor obtenido en la jerarquizacin por la causa indirecta a cuya solucin contribuye
el producto
 EfP es la eficacia del producto para resolver la causa indirecta
 EP es a evidencia sobre la eficacia del producto para resolver la causa indirecta
 Cu es el costo unitario del producto

95
Del ejercicio se obtendr una lista de productos, ordenados de mayor a menor importancia para
el logro del resultado de desarrollo, con informacin sobre todos los parmetros que se han
empleado en el proceso. Se aade a la tabla la produccin y, si es posible el presupuesto ejecutado
del ao anterior, porque ayudan a valorar la capacidad de entrega del producto.

Tabla 4.14
Tabla formato para mostrar el paso tcnico de la priorizacin

Evidencia
Causa Valor de la
de la Eficacia Presupuesto
Valor en la indirecta causa Costo Produccin
PRODUCTO eficacia del ejecutado
priorizacin a la que indirecta en la unitario ao -1
del producto ao -1
contribuye jerarquizacin
producto

En una tabla adicional se presentarn los productos que no pueden entregarse en la actualidad,
pero seran ms eficaces, de menor costo o contribuiran a resolver una causa para la que no se
est entregando ningn producto en la actualidad.

Tabla 4.15 Productos costo - efectivos que no se estn entregando


PRODUCTO Valor Causa Valor de la Evidenci Eficacia Costo Adicional o Requerimiento
PROPUEST estimado indirecta causa a de la del estimad substituto s para la
O en la a la que indirecta en eficacia product o (indicar entrega
priorizaci contribuy la del o qu (proyecto o
n e jerarquizaci producto producto actividades,
n substituira tiempo, costo)
)

La realizacin de este ejercicio requiere contar con un facilitador/a con experiencia. Los
participantes sern los responsables de los centros de produccin, directores de planificacin y
otros directores sustantivos de las instituciones que forman parte del resultado de desarrollo.
Sera conveniente que tambin participaran altos cargos como viceministros o directores/as
generales. Es interesante, aunque no indispensable, la participacin de las direcciones
financieras.

Como en el caso de la jerarquizacin de las causas inmediatas, hay que recordar que los valores
de la priorizacin son el resultado de poner nmeros a valoraciones cualitativas, por lo tanto las
diferencias entre ellos no son matemticas.

Para la parte poltica de la priorizacin se presentar el resultado de la priorizacin tcnica a la


Direccin Poltica del programa sustantivo que decidir a qu productos se va asignar
presupuesto y en qu proporcin.

2.2.B Proceso de priorizacin de proyectos

96
Los proyectos para mejorar la produccin estarn incluidos en el SNIP con la informacin
necesaria para saber a qu resultados contribuyen, los productos cuya produccin va a mejorar
y el segmento de poblacin que se va a beneficiar (por territorio y otros factores relevantes para
el resultado). A estos datos se sumar la viabilidad y el tiempo previsto de ejecucin.

La decisin sobre los proyectos que van a ejecutarse debera tomarse con la participacin de
todas las instituciones que contribuyen al resultado del programa sustantivo.

Paso 2.3 Elaborar programas y proyectos presupuestarios

2.3.A Expresin presupuestaria del programa sustantivo en la Estructura Funcional Programtica (EFP)
del presupuesto anual

El primer ao que se incorpora un programa sustantivo al presupuesto anual se establece su


expresin presupuestaria a travs de la Estructura Funcional Programtica (EFP). A esta
expresin presupuestaria se la denominar "programa presupuestario de" seguido del nombre
del programa sustantivo.
El vnculo entre el diseo del programa y la Estructura Funcional Programtica (EFP) del
presupuesto debe ser elaborado de forma que facilite la toma de decisiones tanto cuando existe
la voluntad de incrementar y concentrar el presupuesto en los resultados prioritarios como
cuando, ante situaciones de crisis, el gobierno se ve obligado a hacer ajustes fiscales, en cuyo
caso es imprescindible proteger las asignaciones presupuestales que financian los productos de
mayor prioridad.

Hacer efectiva la integracin del programa sustantivo con presupuesto, requiere reestructurar
la actual forma de elaborar la red de produccin, de manera que el programa presupuestario sea
una expresin lo ms precisa posible del programa sustantivo, independiente de las fronteras
institucionales.

En el grfico 3.13 se indica la forma de conectar la EFP vigente en Guatemala con el programa
sustantivo. El resultado se ubica a nivel del programa de la EFP y el producto a nivel de la actividad
de la EFP. Se hace notar que en la EFP no aparecern los resultados intermedios ni los inmediatos.

Grfico 4.12
Expresin presupuestal del programa

97
Cuando el programa sustantivo involucra ms de una institucin, el programa presupuestario se
esquematiza tal como se muestra en la figura 1.13. En este ejemplo, el resultado es la reduccin
de la desnutricin crnica y la denominacin del programa para abordarla es Prevencin de la
Desnutricin Crnica. El Estado a travs de MSPAS, MINDES y otra institucin (an no definida),
se ha comprometido a entregar siete productos. En las tres instituciones se crea el programa
presupuestario Prevencin de la Desnutricin Crnica, exactamente con la misma denominacin
pero con diferente cdigo (internamente el SICOIN llevara un identificador nico por cada
programa). Los productos son creados de la misma manera como actualmente se crean las
actividades.

Grfico 4.13 Expresin presupuestal en SICOIN de un programa que involucra a varias instituciones

98
Paso 2.4 Elaborar escenarios

Las instituciones rectoras de los programas deberan llevar al Gabinete de Ministros escenarios
multianuales sobre metas esperadas de resultados.
Estos escenarios pueden elaborarse a partir de tres supuestos: a) metas de resultados, b) metas
de entrega de productos y c) presupuesto. Siempre se incluir el costo y el cambio en las metas
de entrega de productos y de resultados que va a representar la ejecucin de los proyectos.

Para que los escenarios proporcionen una informacin suficientemente amplia para que el
Gabinete de Gobierno asigne presupuesto y apruebe metas se necesita contar con ejemplos
basados en los tres supuestos antes sealados. A continuacin se listan algunos escenarios que
son de utilidad para tomar decisiones
Tabla 4.16 Escenarios que pueden ser de utilidad para la toma de decisiones
Escenario en base a metas de resultado Muestra la entrega de productos que se
necesitara para alcanzar la meta determinada y el
presupuesto necesario
Escenario en base a la entrega de productos con Muestra la cobertura mxima de entrega de
las capacidades instaladas y las que se considera productos que se puede alcanzar si no hay
que pueden instalarse en el periodo (por ejemplo restriccin presupuestaria, la mejora en el
a travs de proyectos, mejora de proceso o resultado que se conseguira y el requerimiento
actividades de capacitacin) presupuestario

99
Escenario en base a techos presupuestarios Muestra la cobertura de la entrega de productos
y la mejora en el resultado que se puede esperar
con los techos asignados por el MINFIN para el
periodo.
Puede complementarse con dos escenarios ms,
uno con incremento y otro con decremento del
techo presupuestario
Escenario en base a la ejecucin histrica Muestra la cobertura de la entrega de productos
y la mejora en el resultado que se puede esperar
si no hay variaciones en la ejecucin histrica

Los escenarios en base a metas de resultados son los que tienen mayores riesgos porque estos
resultados estn sometidos a muchos factores que estn fuera de la capacidad de influencia de
la administracin pblica, sin embargo son la clase de compromisos que la ciudadana espera de
los gobierno y que toman los gobernantes que pretenden trabajar por resultados, como reducir
la desnutricin crnica o los homicidios.

Para mostrar los escenarios pueden emplearse la tabla 3.20 sobre resultados y entrega de
productos esperados. El escenario seleccionado se convierte automticamente en la matriz
bsica del Plan Operativo Multianual (POM) y en el reporte bsico del seguimiento del programa
(aadiendo columnas para reportar los logros, adems de las programaciones)

Tabla 4.17 Formato para la presentacin de escenarios, POM y seguimiento


Institucin
Metas y presupuesto
Resultados responsable
y Indicadores Ao 1 Ao 2 Ao 3 de la
productos entrega del
Meta Prespuesto Meta Prespuesto Meta Prespuesto producto
RE
R
Intermedio
R
Inmediato
Producto 1
Producto 2
R
Inmediato
Producto 3
Producto 4
R
Intermedio
R
Inmediato
Producto 5
Producto 6

100
R
Inmediato
Producto 7

Descripcin de la tabla 3.20


Columna 1: Nivel del resultado (estratgico, sectorial, institucional, intermedio e inmediato) ordenados de acuerdo con
la red causal
Columna 2 Expresin completa del resultado (que, siempre que sea posible, incluir el indicador de medicin) o del
producto
Columna 3 Indicador de medicin del resultado19 o del producto
Columnas 4-9: Metas esperadas del indicador y presupuesto para cada ao del escenario
Columna 10 Institucin responsable de la entrega de los productos

Los escenarios se discutirn en primer lugar en la instancia poltica de conduccin del programa
y despus se llevarn al Gabinete de Ministros para llegar a un compromiso de gobierno con una
visin integral de las prioridades. El escenario que se seleccione se ajustar anualmente en
funcin de los cambios en las previsiones presupuestarias, la ejecucin y la informacin que haya
proporcionado el seguimiento, la evaluacin y la investigacin.

Paso 2.5 Asignar presupuesto, definir metas, establecer compromisos de gestin

La Direccin Poltica de la GpR y el Gabinete de Gobierno decidirn la asignacin presupuestaria


a los distintos programas sustantivos.

Con la asignacin realizada la Direccin Poltica del programa sustantivo asignar presupuesto a
las instituciones en base a metas de productos a entregar.
Cada institucin asignar presupuesto a sus centros de gestin en funcin a metas de productos
intermedios y finales.

Los compromisos de gestin

Las metas de entrega de productos, la cobertura de la poblacin objetivo y las metas de


resultados (por lo menos inmediatos) se concretarn en compromisos de gestin. Estos
compromisos incluirn el presupuesto, los productos a entregar con su estndar completo, la
poblacin objetivo y elegible, el territorio y el momento de la entrega. Los compromisos de
gestin sern breves, multianuales y totalmente orientados a los resultados y entrega de
productos, aunque tambin pueden incluir compromisos sobre produccin de informacin
necesaria para el seguimiento, realizacin de evaluaciones y, excepcionalmente, reformas
institucionales.

19 Si se desea incluir dos o ms indicadores, por ejemplo cantidad de producto a entregar y cobertura, se aadirn las filas necesarias

101
Es bien sabido que los resultados tal como se entienden en gestin por resultados (cambios
positivos en la calidad de vida de las personas, las organizaciones o el ambiente) no dependen
exclusivamente de la entrega de productos por parte de la administracin pblica, por esa razn
en la cadena de resultados se indica que los resultados inmediatos e intermedios estn en la
esfera de influencia, mientras que los resultados estratgicos, sectoriales o institucionales estn
en la esfera de apreciacin. Sin embargo las autoridades lderes de los programas tienen que
comprometerse a lograr metas de resultados en los compromisos de gestin, no solamente de
entrega de productos. Los riesgos habrn sido analizados en el paso 1.6 y pueden ser
consignados en los escenarios.
Paso 2.6 Elaborar planes operativos y presupuestos orientados a resultados
Con la informacin acumulada hasta este momento es posible elaborar planes multianuales y
anuales orientados a resultados. En la prctica la tabla 3.20 de formato para escenarios, sirve
para el plan multianual de un determinado programa.

Sin embargo para elaborar los planes y presupuestos institucionales se requiere conocer y
presupuestar toda la produccin de las instituciones. Para ellos se requiere la informacin que se
presenta en la tabla 4.18. Esta informacin es multianual y la referida a cada ao ser la base del
POA y le presupuesto anual.

Tabla 4.18
Informacin necesaria para la elaboracin de planes y presupuestos orientados a resultados de las
instituciones
Plan - presupuesto del Ministerio A
Metas
Lnea base (ao)
Ao 1 Ao 2 Ao 3 ao 4
Productos
Presu- Presu- Presu- Presu-
Nmer Cobertur N Cober N Cober N Cober N Cober
puest puest puest puest
o a m -tura m -tura m -tura m -tura
o o o o
Resultado 1
Producto
1.1
Producto
1.2
Producto
1.3
Proyecto
1.1
Resultado 2
Producto
2.1
Producto
2.2
Producto
2.3
Proyecto
2.1
Productos no vinculados a un resultado

102
Producto
2.1
Producto
2.2
Producto
2.3
Produccin comn y de apoyo de la cadena de produccin de productos
Producci
n comn 1
Producci
n de
apoyo 1
Produccin comn y de apoyo no vinculada a la produccin de productos no vinculados a un resultado estratgico
Producci
n comn 2
Producci
n de
apoyo 2
Descripcin de la tabla 3.21
Columna 1: Nombre del producto vinculado a cada resultado
Columnas 2 y 3 Nmero de productos entregados y valor del indicador de cobertura en el ao de la lnea base
Columnas 4-15 Nmero de productos entregados, valor del indicador de cobertura y presupuesto programados para cada
ao

103
Fase 3 Organizar el sistema de seguimiento
En esta fase se explica la organizacin de un sistema de seguimiento incluyendo instancias,
actores, instrumentos bsicos y funcionamiento; cmo identificar indicadores y llenar sus fichas
tcnicas; cmo disear reportes de estos indicadores para que proporcionen informacin
adecuada a los distintos actores en funcin de sus intereses y responsabilidades; y las instancias
de seguimiento que es conveniente formar.

Elementos de base Pasos Actores Aportaciones de la fase

Anlisis de situacin, Presidencia de Gobierno,


Organizar el seguimiento Sistema de seguimiento
resultados y redes de Gabinete de Ministros
causalidad, productos
formulados y costeados y
redes de produccin, Indicadores con sus fichas
Autoridades de las instituciones
programas substantivos, Elaborar indicadores y sus fichas que forman parte de cada
asignaciones presupuestarias,
programa
ejecucin del gasto, insumos,
Modelos de reportes
actividades.
Elaborar los modelos de Equipos tcnicos formados por
reportes peridicos para los profesionales de las direcciones
diferentes usuarios. Cuadros de Instituciones de la
de planificacin, academia yo
financieras
mando integrados especializadas
substantivas decon
las instituciones
conocimientos y experiencia en
cada tema

Actores involucrados en el
programa

Paso 3.1 Organizar el sistema de seguimiento

Tiene que existir una institucin que sea la responsable inequvoca del sistema de seguimiento
del gobierno. Se requiere contar con el marco legal necesario para que todos los productores de
informacin conozcan y asuman sus responsabilidades en cuanto a proporcionar los datos. A su
vez la institucin responsable del sistema de seguimiento de gobierno proporcionar los
reportes y los anlisis, incluyendo alertas y recomendaciones, a la Presidencia, al Gabinete de
Gobierno y a las instituciones pblicas y otros actores cuando as se acuerde.

La institucin responsable del seguimiento de gobierno contar con un consejo en el que


participarn el INE, otras instituciones relevantes para la generacin de informacin y las
instituciones rectoras de los programas sustantivos de gobierno. La funcin principal de este
rgano ser identificar necesidades en relacin con la informacin, dar seguimiento a la
institucin responsable del seguimiento y emitir recomendaciones.

El gobierno necesita un sistema de seguimiento nico, lo que no significa que se centralice toda
la informacin, sino que cada dato tendr un solo responsable de su produccin y calidad, se
emplear un solo circuito para llegar a los distintos usuarios y el cuadro de mando de gobierno
ser preparado por una sola instancia (la institucin responsable del seguimiento).

104
La base del sistema de seguimiento es la informacin que recibe de otros sistemas y entidades,
gubernamentales y no gubernamentales. Hay que evitar duplicar las fuentes, los productores y
los flujos de los datos porque estas duplicaciones generan ineficiencia y perjudican la calidad de
la informacin. El propsito es crear un sistema que recolecte los datos que ya se producen y los
trate adecuadamente para construir los indicadores y sus reportes.

Es poco frecuente que el sistema de seguimiento necesite datos distintos de los que requieren
las instituciones para su gestin y, si estas no los estn recolectando, es probable que lo ms
adecuado sea fomentar que el problema se resuelva en el seno de la institucin y sta alimente
al sistema de seguimiento. Solamente en el caso de que el dato sea necesario nicamente para
el sistema de seguimiento de gobierno se crear un mecanismo propio para obtenerlo.

Si la instancia de seguimiento de gobierno proporciona reportes analizados, las direcciones


polticas de la GpR y de cada programa sustantivo tienen la responsabilidad revisarlos y de actuar.
Las instancias tcnicas son las responsables de asegurar: a) la disponibilidad de los indicadores
en los momentos oportunos, b) los reportes correspondientes a cada reunin de seguimiento y
c) un primer anlisis de estos reportes (especialmente qu es lo que no va bien) que genere la
demanda de informacin complementaria a los responsables.

El funcionamiento de las instancias de seguimiento de gobierno y de programa sustantivo es


esencial para que pueda hacerse el seguimiento y, sobre todo, para que este seguimiento tenga
una repercusin positiva sobre el desarrollo del programa. A continuacin se muestra un
diagrama de su funcionamiento.

Grfico 4.14
Diagrama de funcionamiento de las instancias de seguimiento

105
Equipo tcnico de Instancia poltica de Institucin responsable
seguimiento seguimiento de la produccin y entrega de
productos
Elabora los reportes ejecutivos

Realiza el primer anlisis del reporte


ejecutivo y pide informacin
complementaria sobre alertas siete das
antes de la reunin de seguimiento
Prepara informacin complementaria
sobre alertas y propuestas de solucin que
Prepara documentacin para la reunin entrega cuatro das antes de la reunin
de seguimiento (reporte, informacin
complementaria, acuerdos de reuniones
anteriores y su cumplimiento) y la
entrega a los miembros de la instancia
poltica tres das antes de la reunin Recibe documentacin para la reunin de
seguimiento con antelacin y cada
miembro la analiza. Pide informacin
complementaria si lo considera necesario

Realiza la reunin de seguimiento, revisa


acuerdos anteriores y toma nuevos
acuerdos en funcin de la informacin
Prepara el acta de acuerdos de la reunin, Aplica los acuerdos que le afecten
la enva a los miembros de la instancia
poltica y a los responsables de
produccin. Aplica los acuerdos que le
afecten

Paso 3.2 Elaborar los indicadores y sus fichas

3.2.A Identificacin de los indicadores


Para poder conocer qu sucede en los diferentes elementos de la cadena de resultados es
necesario identificar indicadores que los midan. No hay que esperar a llegar a esta fase 4 para
trabajar sobre los indicadores, sino que stos se habrn identificado en cada uno de los pasos de
las dos fases anteriores y en la gestin institucional.

Se tratar de contar con los indicadores que midan el fenmeno de la forma ms exacta posible,
pero se tendr en cuenta tambin la oportunidad, la calidad y el costo para obtener los datos.
Cuando no haya alternativa se emplearn indicadores "proxy", que miden un fenmeno
estrechamente relacionado con el que realmente se quiere medir; o indicadores que miden el
resultado solo en una fraccin de la poblacin objetivo o solo una parte del resultado. En
ocasiones estos indicadores se emplearn para complementar la informacin de los indicadores
que miden directamente el fenmeno. Por ejemplo cuando la frecuencia con que puede
obtenerse este indicador es insuficiente para hacer el seguimiento.

En la tabla 3.22 se seala el tipo de indicador que se necesita para cada eslabn de la cadena y,
en trminos generales, para el seguimiento de los riesgos.

Tabla 4.19 Indicadores que se necesitan en cada eslabn de la cadena


Resultados Medicin del resultado sobre la poblacin objetivo
estratgicos, sectoriales Si los indicadores de medicin del resultado no existen o tienen
e institucionales limitaciones se requerirn tambin:

106
Resultados intermedios Medicin parcial del resultado (miden parte del resultado o
Resultados inmediatos en parte de la poblacin objetivo)
Proxy (miden fenmenos estrechamente vinculados al
resultado)
Productos Cobertura (de la poblacin objetivo)
Calidad (en relacin al estndar)
Desempeo (entrega/programacin)
Eficiencia (costo real/costo estndar)
Oportunidad de la entrega (fecha de entrega real/ fecha de
entrega programada
Actividades Ejecucin
Oportunidad de la ejecucin
Insumos Adquisicin
Almacenaje
Consumo
Seguimiento de riesgos En funcin de los riesgos identificados

3.2.B Fichas tcnicas de los indicadores

Cada indicador necesita contar con una ficha en la que se registre por lo menos:
El nombre del indicador
La institucin responsable de proporcionar el indicador
El fenmeno que mide (en el caso de los productos especificando qu caracterstica mide:
cobertura, calidad, eficiencia, oportunidad, desempeo)
La frmula
Los datos, el medio de verificacin o fuente origen de los datos y la unidad responsable de
su produccin
Las desagregaciones aconsejables (por ejemplo: territorio, edad, sexo, etnia, nivel socio -
econmico)
La frecuencia o periodicidad con que se puede obtener y la recomendada para analizarlo
La interpretacin (qu puede concluirse del indicador qu errores pueden producirse al sacar
conclusiones sobre el resultado o producto)
Las limitaciones (como momentos de medicin demasiado espaciados, subregistro de datos,
insuficiente confiabilidad)

Disponer de la ficha tcnica es tan importante que sin ella el indicador no servir para el
seguimiento por falta de informacin suficiente. De modo que tiene que haber, por lo menos en
las instituciones lderes de un programa estratgico e idealmente en todas las instituciones, un
equipo de personas con la formacin necesaria para llenar correctamente estas fichas tcnicas.
En la siguiente tabla se muestra una ficha completa de un indicador.

Tabla 4.20

107
Ejemplo de ficha del indicador de desnutricin crnica
Nombre del indicador Prevalencia de desnutricin crnica
Institucin responsable de construirlo INE
Talla de los menores de 5 aos comparada con el
Fenmeno que mide estndar para su edad
(Menores de 5 aos con talla inferior a la del estndar
Frmula para su edad/menores de 5 aos)*100 en el ao
Dato y medio de verificacin Menores de 5 aos con tallar menor a la del estndar
numerador para su edad: ENCOVI, encuesta cuatrienal. INE
Dato y medio de verificacin
denominador Menores de 5 aos: Censo y proyecciones. INE
Municipio, rural/urbano, edad, sexo, etnia y nivel socio -
Desagregaciones aconsejables econmico
Frecuencia o periodicidad con que se
puede obtener y la recomendada para
analizarlo Cuatrienal
El indicador, tal como se est construyendo en
Guatemala, no mide directamente la desnutricin
crnica, sino la talla de nios y nias. Aunque la
desnutricin es la principal causa de talla baja, algunos
nios y nias con talla baja pueden no estar desnutridos
Interpretacin y limitaciones y otros, con talla estndar pueden estarlo.
La encuesta que produce el dato de desnutricin se
realiza con una frecuencia (cada cuatro aos) que no
permite el seguimiento oportuno del programa por lo
que se recomienda utilizas otros indicadores
complementarios.
Las proyecciones del censo a nivel municipal no son
Limitaciones suficientemente confiables

3.2.C Valorar los requerimientos de informacin

Cuando se elaboran correctamente las fichas de los indicadores se evidencian los problemas que
existen para generarlos, que tienen que ver con la ausencia de datos o las limitaciones en la
calidad, exhaustividad y oportunidad de los mismos.

Este anlisis sobre la informacin se llevar a la instancia responsable del seguimiento de


gobierno y al consejo para que se decida qu medidas se van a tomar como por ejemplo realizar
encuestas con mayor frecuencia o mejorar la calidad de los registros.
Esta valoracin se concretar en un plan de accin, calendarizado y presupuestado, de creacin
o mejora de fuentes de informacin, que se incorporar a los planes operativos multianuales y
anuales de las instituciones pertinentes.

108
Paso 3.3 Elaborar modelos de reportes de seguimiento estandarizados y peridicos
para los diferentes usuarios. Cuadros de mando integrados

En su expresin ms sencilla los informes de seguimiento son reportes peridicos de los


indicadores que miden los eslabones de la cadena de resultados. Estos reportes muestran de
manera fcilmente comprensible cmo han variado los valores de los indicadores en el tiempo
(tendencia), sus desagregaciones (por ejemplo por territorio, edad, sexo, etnia) y si estos valores
estn en concordancia con lo que se esperaba que sucediera. En sus formas ms complejas llegan
a ser sistemas de direccin y administracin empresariales (como el Balance Score Card)

Los directivos necesitan informes de seguimiento que respondan a sus necesidades especficas.
Por ejemplo, el Ministro estar muy interesado en conocer cmo va la entrega de productos y el
logro de resultados inmediatos e intermedios, porque ha firmado un acuerdo de gestin cuyo
ncleo es precisamente cumplir con determinada entrega y con unos resultados de ese nivel. En
cambio el jefe de adquisiciones estar preocupado por asegurar que los insumos han llegada
oportunamente al lugar donde son necesarios para la entrega de los productos. El director
financiero vigilar que las erogaciones sigan el ritmo previsto. El Presidente de la Repblica, el
Congreso, la ciudadana y los cooperantes querrn conocer especialmente si se estn logrando
las metas de resultados, especialmente los estratgicos, sectoriales e institucionales en el tiempo
previsto.

Esto no significa que estos actores no se interesen por la marcha de los otros elementos de la
cadena de resultados, pero no son su centro de atencin. El responsable de adquisiciones no ha
de tomar decisiones cuando no se alcanza el resultado intermedio (ya se encargarn sus jefes de
ordenarle cambiar la programacin de las adquisiciones si averiguan que esta es una causa del
rezago), en cambio el Presidente pedir explicaciones sobre el atraso en la entrega de productos
y los avances en los resultado de todos los niveles, porque su compromiso con el pas es lograr
el cambio socio - econmico y el desarrollo.

A continuacin se muestran modelos de reportes para el seguimiento de resultados y la entrega


de productos y un reporte ejecutivo que emplea la tcnica del semforo y que suele utilizarse en
el mximo nivel de decisin. El conjunto de indicadores para medir resultados y entrega de
productos constituye lo que se denomina "Marco de Resultados" y es el cuadro de mando de las
instancias estratgicas de decisin, como la Presidencia de Gobierno, el Gabinete de Ministros o
la instancia de conduccin de un programa sustantivo. Cuando los indicadores del Marco de
Resultados no son satisfactorios, estas instancias pedirn los indicadores de los otros eslabones
de la cadena de resultados (actividades e insumos).

Todos los reportes de seguimiento tienen columnas para mostrar lo que se espera que suceda
(en el caso de los resultados) y lo que se program entregar (en el caso de los productos) y
columnas donde se ir registrando lo que se logr en resultados y se entreg en productos. Esta

109
combinacin es la que permite valorar si el programa va a lograr los resultados esperados en el
tiempo establecido.

110
Tabla 4.21 Marco de resultados del programa "Reduccin de la Vulnerabilidad de Guatemala al Cambio Climtico "Reporte para el seguimiento de los
resultados20.
Metas programadas y logros alcanzados
Lnea
Resultados Indicadores base Ao 1 Ao 2 Ao 3 ao 4
(ao) Meta Logro Meta Logro Meta Logro Meta Logro
Al final de 2015 se habr reducido la Proporcin de superficie 84.6
vulnerabilidad de Guatemala al no sobre utilizada (2003) 85.2 86.6 88 90
cambio climtico. Esta reduccin se
expresar en la proporcin de
superficie nacional no sobre
utilizada, que ser igual o superior al
RE 90% y en la proporcin del territorio
SUL con esquemas de manejo Proporcin del territorio
TA sostenibles, que ser igual o superior con esquemas de manejo 30.67
DO al 35% sostenibles (2003) 35
1 Al final de 2015 la superficie del
pas con vocacin forestal cubierta Proporcin de hectreas
R con bosque ser igual o superior al con vocacin forestal
Inter 50% cubiertas de bosque 48 48 48.5 49 50
1.1 Al final de 2015 los 180 municipios Metros cbicos de lea
priorizados contarn con 200,000 de proporcionados en
hectreas de plantaciones con fines promedio por las
R energticos capaces de proporcionar hectreas de bosque
Inm. 10 metros cbicos de lea anuales energtico 800 - - 1800 2000

20
Todos los indicadores provienen del Plan Multianual de Ambiente y Agua. La mayora de los valores de los indicadores son reales. Cuando no se dispona de lnea de base real se ha puesto una
ficticia con el objeto de que la tabla sea ilustrativa

111
1.2 Al final de 2015 Guatemala Proporcin de hectreas
contar con un 25% de hectreas con de la superficie nacional
vocacin forestal cubiertas con con vocacin forestal
R plantaciones de produccin cubiertas con plantaciones
Inm. de produccin 22 22 23 24 25
1.3 Al final de 2005 el avance de la Perdida de cobertura
frontera agrcola ser igual o inferior forestal por avance de la
al 0.25 frontera agrcola en
relacin con la perdida de
R cobertura forestal total 0.50
Inm. entre 1991 - 2001 (2003) 0.45 0.37 0.32 0.25
1.4 Al final de 2015 se habr reducido Proporcin de la superficie
el rea afectada por incendios anual afectada por
forestales al 18% en relacin con el incendios forestales en
promedio de la afectada en los relacin con el promedio
ltimos cinco aos de la superficie afectada
R por incendios en los 21.8
Inm. ltimos cinco aos (2008) 21 20.2 19.5 18
1.5 Al final de 2005 se habr reducido
el consumo de lea anual per capita
en los hogares que la utilizan como Metros cbicos de lea
R combustible hasta 1.3 metros consumidos en promedio 1.6
Inm. cbicos en los hogares (2006) 1.55 1.50 1.40 1.30
2 Al final de 2012 los suelos
deteriorados por la prctica agrcola Proporcin de suelos
R no superar el XX% de la superficie deteriorados por la
Inter nacional cultivable prctica agrcola ND ND ND ND ND ND ND ND ND

112
2.1 Se habrn aplicado buenas Porcentaje de empresas
prcticas agrcolas en los sistemas de agropecuarias y forestales
produccin agropecuaria con esquemas de
certificacin aprobados en
relacin al total de
R empresas agropecuarias y
Inm. forestales ND ND ND ND ND ND ND ND ND
Proporcin de la superficie
de rea arable en zonas de
sequa con agricultura
2.2Se habr implementado adaptada del total de la
agricultura adaptable a la sequa en superficie de tierras
R las zonas ms vulnerables a este agrcolas en zonas de
Inm. fenmeno sequia ND ND ND ND ND ND ND ND ND
Proporcin de la
superficie de mayor
2.3 Se habrn establecido prcticas vulnerabilidad con
R de conservacin de suelos en reas presencia de prcticas de
Inm. de mayor vulnerabilidad conservacin de suelos ND ND ND ND ND ND ND ND ND

En este reporte, como sucede en la realidad en la mayora de programas que se ponen en marcha, un resultado intermedio y sus resultados
inmediatos carecen de datos para construir los indicadores de seguimiento. Ante esta situacin la direccin del programa tiene que definir los
requerimientos para contar con estos datos a la mayor brevedad.

El seguimiento de los productos suele presentarse en una tabla separada porque se necesita informacin con mayor frecuencia que para los
resultados. En la tabla 3.25 se muestra un formato de seguimiento de los productos que incluye el nombre del producto, el resultado inmediato
al que ms contribuye, la lnea de base, y, para cada periodo, el nmero de productos programado para entregar, la cobertura que esta
programacin representa, el nmero entregado y la cobertura alcanzada. El nmero permite medir el esfuerzo fsico - financiero de la

113
institucin y la cobertura permite estimar el efecto esperado sobre el resultado inmediato. Se trata de un reporte para un programa sustantivo,
de modo que incluye los productos cuya entrega han comprometido todas las instituciones involucradas en el programa.

La tabla de seguimiento de los productos (3.25) que se presenta muestra solo un ao para facilitar su lectura, dado que el seguimiento de la
entrega de productos tiene que ser como mnimo cuatrimestral. En la prctica abarcar el mismo periodo que el reporte de seguimiento de
los resultados.
Una mayor frecuencia no asegura necesariamente un mejor seguimiento. Depende de la capacidad de analizar los informes oportunamente,
de investigar las causas de las desviaciones y de tomar decisiones para remediarlas, de manera que un informe mensual de nada servir si
quienes tienen que tomar las decisiones no se renen.

Tabla 4.22
Marco de resultados del programa "Reduccin de la Vulnerabilidad de Guatemala al Cambio Climtico" Reporte para el seguimiento de los productos
Programa "Reduccin de la Vulnerabilidad de Guatemala al Cambio Climtico"
Coberturas programadas y alcanzadas
Lnea base (ao) 1er cuatrimestre 2o cuatrimestre Tercer cuatrimeste Anual
Programa Programa Programa Programa
do Entregado do Entregado do Entregado do Entregado
R Cobe Cobe Cobe Cobe Cobe Cobe Cobe Cobe
in Nme Cobertu N r- N r- N r- N r- N r- N r- N r- N r-
Productos m. ro ra m tura m tura m tura m tura m tura m tura m tura m tura
INAB
Asistencia
tcnica e
insumos para
el
establecimie
nto de 1.1

114
bosques
energticos
Entrega de
incentivo
forestal por
reforestaci
n 1.2
Producto 3
MAGA
Monitoreo
de la
aplicacin de
buenas
prcticas de
cultivo 2.1
Capacitacin
a
agricultores
en zonas de
sequa 2.2
Capacitacin
a
agricultores
en zonas de
mayor
vulnerabilida
d 2.3
CONRED

115
Educacin
para la
prevencin
de incendios 1.4
Capacitacin
a brigadas
contra
incendios
forestales 1.4
MARN
Instalacin
de estufas
ahorradoras
de lea 1.5

116
Adems de la tabla es sumamente til contar con una grfica que muestre los cambios en cada
uno de los indicadores a travs del tiempo y el resultado esperado si la tendencia se mantiene
(mediante anlisis de regresin), comparndolos con la meta establecida. Cuando los programas
ya llevan algn tiempo de avance tambin es til aadir los valores de aos anteriores, para ver
si se mantiene el ritmo de avance hacia el resultado. En sntesis el grfico mostrar:

La meta programada para el final del periodo


El valor alcanzado en cada periodo
El valor acumulado
La tendencia de acuerdo al periodo transcurrido
A partir del segundo ao mostrar tambin el acumulado en cada periodo del ao anterior

El grfico 5.16 muestra la meta (estrella roja) de entrega de un producto programada para el final
del periodo, la cantidad entregada en el tiempo transcurrido, la entrega acumulada y la
tendencia, si no hay cambios en la entrega. El crculo azul al final de la tendencia muestra que no
se alcanzar la meta.

Grfico 4.15
Seguimiento de la entrega de un producto comparada con la meta programada
Tiempo

Entrega del producto


Meta programada
Acumulado en el periodo
Valor del periodo
Tendencia
Valor esperado al final del periodo si se mantiene la tendencia

Cada institucin que entrega productos necesita tambin informes que relacionen los insumos y
las actividades ms relevantes para esta entrega.

117
Las tablas anteriores pueden sintetizarse para facilitar la identificacin de los fenmenos crticos
a los que hay que prestar especial atencin. Para ello suelen emplearse tablas ejecutivas con
seales que indiquen qu va bien y qu va mal, por ejemplo con semforos. En la prctica cada
programa estratgico debera contar con un reporte ejecutivo muy breve en el que se visualizara
claramente a qu hay que prestar atencin y de reportes ms detallados se necesitan.

La tabla 3.26 muestra una parte del reporte ejecutivo que integra las tablas 3.24 (seguimiento de
resultados) y 3.25 (seguimiento de la entrega de productos). Los colores aparecen de acuerdo a
rangos del valor del indicador previamente establecidos.

Tabla 4.23
Matriz de seguimiento de resultados con alarma de semforo

118
Fenmeno Unidad de Metas Ao 3
que mide Indicadores medida
Logro o
Programado Logro/Entrega Institucin
entrega/Progr Observaciones
(acumulado) (acumulado) responsable
amacin
Resultado Hectrea 88 87 0.99
del Proporcin de superficie no
programa sobre utilizada
Resultado Proporcin del territorio con Hectrea - -
del esquemas de manejo
programa sostenibles
1 Proporcin de hectreas con Hectrea 49 48.9 1.00
Resultado vocacin forestal cubiertas de
intermedio bosque
Hectrea 1800 1500 0.83 INAB - No se ha logrado
Municipa- suficiente
1.1 Miles de hectreas con lidades coordinacin con
Resultado capacidad de proporcionar X las
inmediato toneladas de lea anuales municipalidades
1.1.1 Asistencia tcnica e Municipio 180 180 1.00 INAB
insumos para el
establecimiento de bosques
Producto energticos
1.2 Proporcin de hectreas Hectrea 24 24 1.00 INAB
de la superficie nacional con
vocacin forestal cubiertas
Resultado con plantaciones de
inmediato produccin
1.2.1 Entrega de incentivo Hectrea 280,000 260,000 0.93 INAB
Producto forestal por reforestacin
1.3 Perdida de cobertura Hectrea 0.32 0.5 1.56
forestal por avance de la
frontera agrcola en relacin No se han
con la perdida de cobertura definido
Resultado forestal total entre 1991 - productos
inmediato 2001 eficaces
1.4 Proporcin del superficie Hectrea 0.32 0.31 0.97
anual afectada por incendios
forestales en relacin con el
promedio de la superficie
Resultado afectada por incendios en los
inmediato ltimos cinco aos
1.4.1 Educacin para la Persona 250,000 275 0.00 CONRED
Producto prevencin de incendios
1.4.2 Capacitacin a brigadas Brigada 550 548 1.00 CONRED
Producto contra incendios forestales
Metro 1.4 1.5 1.07 No se ha
cbico cumplido la
meta de
instalacin de
1.5 Metros cbicos de lea estufas
Resultado consumidos en promedio en ahorradoras de
inmediato los hogares lea
Estufa 50,000 12,000 0.24 MARN Reduccin del
presupuesto.
Subejecucin del
1.5.1 Instalacin de estufas
119
presupuesto
Producto ahorradoras de lea asignado
Fase 4 Evaluacin y agenda de investigacin
La evaluacin complementa el seguimiento y responde a los "porqus" que surgen de la
informacin sobre "qu se hizo y qu pas" que aquel proporciona.

En esta fase se explican los distintos tipos de evaluaciones que se necesitarn y que se
desprenden de la cadena de resultados. Se describe cmo hacer una agenda de evaluacin y
cules son las instancias de anlisis de la evaluacin.

Insumos Pasos Actores Aportaciones de la fase


Anlisis de situacin,
Elaborar una agenda de Instancias polticas de seguimiento Agenda de evaluacin i
resultados y redes de
evaluacin
causalidad, productos y redes
de produccin, productos
formulados, costeados y Capacitacin a las instituciones
priorizados, programas en evaluacin
substantivos, escenarios, Capacitar a las instituciones para Equipos tcnicos de seguimiento
asignaciones presupuestarias, evaluar y encargar evaluaciones
ejecucin del gasto, insumos,
actividades. Instancias de anlisis de las
Otros actores de la evaluaciones
Definir las instancias de anlisis administracin pblica o
de las evaluaciones externos importantes para
analizar la evaluacin
Agenda de investigacin

Paso 4.1 Elaborar una agenda de evaluacin

Los tres tipos de evaluaciones presentados en el marco conceptual (1 de impacto, 2 de eficacia y


calidad de los productos, 3 de eficiencia y calidad de los procesos productivos y de proyectos)
son bien distintos en sus objetivos y en los mtodos que se emplean para realizarlas, de manera
que es importante diferenciarlos claramente en la agenda de evaluacin del programa.

Es importante no olvidar que las evaluaciones son costosas y requieren mucho esfuerzo de las
instituciones, incluso cuando son externas, y que solo contribuyen a mejorar el logro de
resultados si las conclusiones y recomendaciones que se producen son analizadas por los
responsables de tomar decisiones y se aplican en la medida en que se consideren oportunas.

Para preparar la agenda de evaluacin del programa hay que empezar por definir cules son las
necesidades de evaluacin en cada periodo. Estas necesidades se derivan del estado de
desarrollo del programa y de las preguntas que sobre su desarrollo han planteado las instancias
de seguimiento y otros actores y beneficiarios.

En el grfico 3.17 se muestra cul sera el propsito de las distintas evaluaciones y tambin se
indica en qu estado de desarrollo del programa seran pertinentes aplicarlos.

120
Grfico 4.16
Propsitos y momentos de la evaluacin

Se considera que un programa est en estado de planificacin cuando se estn diseando sus
componentes. El estado de inicio significa que se ha empezado a implementar el programa y se
buscan con especial atencin las necesidades de mejora. A partir del segundo ao de ejecucin,
si no han habido especiales contratiempos, el programa puede considerarse en fase de ejecucin
plena.

4.1.A Evaluaciones durante la planificacin

Cuando el programa sustantivo se encuentra en el estado de planificacin, el foco de la


evaluacin es el diseo. La evaluacin del diseo de la estrategia consiste en la revisin y
validacin de las redes causales, hasta la eficacia de los productos y las evidencias en que se basa,
disponibles en la literatura y en la experiencia nacional. Este ejercicio tiene que repetirse en las
evaluaciones de medio trmino y final de un periodo previamente determinado del programa
(antes de un nuevo proceso de planificacin) y, si se considera que no se desarroll
suficientemente antes de iniciar la implementacin, se tiene que ampliar con el siguiente proceso
de planificacin anual.

Durante el proceso de planificacin y a ser posible anualmente, las instituciones tienen que
evaluar sus procesos de produccin y entrega de productos y mejorarlos progresivamente. La

121
evaluacin del diseo de la realizan las unidades de control de gestin de las instituciones, con
apoyo externo cuando lo necesiten.

4.1.B Evaluaciones durante el inicio del programa

Cuando se pone en marcha el programa sustantivo (por ejemplo, durante los dos primeros aos)
la evaluacin se centra en la eficacia y el proceso de produccin, midiendo a) el logro de los
resultados inmediatos, que son los que dependen directamente de la entrega de productos y b)
la eficiencia y calidad de la produccin y entrega de estos productos. Dado que la eficacia est
muy determinada por factores locales (por ejemplo, los cambios de hbitos estn
profundamente influidos por elementos culturales, las creencias locales influyen en la aceptacin
de los productos), es conveniente desde un inicio acordar qu experimentos sera recomendable
desarrollar, teniendo en cuenta que la principal fuente de evidencias para la eficacia son los casos
de buenas prcticas, que pueden desarrollarse a partir de distintos esquemas de entrega del
producto que, sin alterar el estndar, hagan adaptaciones locales. Sin embargo los cambios en
los productos sin suficiente seguimiento pueden deteriorar significativamente su eficacia, este
un aspecto que requiere realizar evaluaciones que se desarrollan durante todo el periodo de inico
del programa sustantivo (evaluaciones concurrentes)

4.1.C Evaluaciones durante la ejecucin

Se puede considerar que un programa sustantivo entra en la etapa de ejecucin (si no se han
presentado dificultades importantes) cuando inicia su segundo ao de ejecucin y cuenta con
las primeras evaluaciones que han dado lugar a una mejora en la planificacin y gestin
institucional.

En el estado de ejecucin, el foco de la evaluacin es el impacto, incluyendo la revisin de la


atribucin causal desde productos hasta resultados. Esta evaluacin es la que demuestra
definitivamente si el programa sustantivo est logrando su propsito.

Al final de un periodo determinado previamente establecido hay que evaluar la globalidad del
programa sustantivo, vinculando su capacidad de impacto con el proceso de produccin y con
su costo. Esta evaluacin global es la que proporciona informacin al gobierno sobre la
conveniencia de continuar con el programa, cerrarlo o modificarlo. Es muy conveniente que sea
externa para evitar sesgos y proporcionar el anlisis de personas con amplios conocimientos y
experiencia en el tema.
En funcin de lo planteado en este paso, la agenda de evaluacin del programa sustantivo tendr
algunas evaluaciones definidas desde el diseo, otras que se incorporarn anualmente y,
excepcionalmente, surgir la necesidad de realizar una evaluacin no prevista.
Todas las evaluaciones contarn con objetivos y trminos de referencia bien definidos antes de
su inicio; estar clara la instancia a la que se presentarn los resultados y la naturaleza de las
decisiones que habr que tomar cuando se presenten las conclusiones y recomendaciones.

122
Paso 4.2 Capacitar a las instituciones para evaluar y para encargar evaluaciones

La evaluacin es una disciplina muy especializada y requiere de conocimientos y experiencia


especficos que no siempre es necesario que tengan los profesionales de la administracin
pblica. Esta es una de las razones que justifican las evaluaciones externas.

Sin embargo las instituciones necesitan cierta capacidad de evaluar, especialmente sus procesos
de produccin y entrega de productos y su vinculacin con los resultados inmediatos. Sin excluir
que cuando se considere pertinente se realicen evaluaciones externas sobre estos aspectos.
Por lo tanto las instituciones, con la supervisin de MINFIN y SEGEPLAN, incorporarn a sus
planes de desarrollo de capacidades los elementos de evaluacin que se consideren necesarios.

Si bien las instituciones no tienen por qu contar con capacidad de evaluar todo un programa, s
necesitan saber elaborar los trminos de referencia de una evaluacin incluyendo los objetivos,
las preguntas para las que se requiere respuesta, los eslabones de la cadena causal a investigar,
el tiempo, los recursos y los productos a entregar.

Paso 4.3 Anlisis de las evaluaciones y toma de decisiones sobre la aplicacin de las
recomendaciones

Las direcciones poltica y tcnica de los programas sustantivos son las responsables de analizar
y tomar decisiones (al nivel poltico) en relacin a las aportaciones de las evaluaciones.
Es importante que estas instancias se den el tiempo necesario para analizar las evaluaciones. Por
ejemplo, las reuniones de evaluacin no pueden integrarse en una reunin sistemtica de
seguimiento (con excepcin de las evaluaciones concurrentes) porque se va a requerir ms
tiempo y probablemente tendrn que participar otros actores.

Por lo tanto es importante que, antes de iniciar una evaluacin, est bien establecido quin va a
dar seguimiento a su ejecucin y quin va a recibir los informes, los va a analizar y va a tener la
responsabilidad de tomar decisiones.

Paso 4.4 Elaborar una agenda de investigacin

Desde el momento del diseo del programa sustantivo van a evidenciarse necesidades de
investigacin. La red de causalidad y la eficacia de los productos estratgicos van a ser la principal
fuente de requerimientos de investigacin, pero tambin surgirn de los procesos productivos.

Las instituciones que forman parte del proyecto podrn dar respuesta a algunos de estos
requerimientos, pero en muchas ocasiones habr que recurrir a organizaciones de la academia o
especializadas en temas especficos, nacionales e internacionales.

123
En consecuencia habr que establecer una agenda de investigacin, jerarquizada y en lo posible
costeada. Para darle respuesta habr que hacer alianzas estratgicas con las mencionadas
organizaciones. El financiamiento de la investigacin puede ser un mbito de gran inters para
la cooperacin internacional.

Fase 5 Ajuste y reprogramacin


El ciclo de la GpR lleva a una mejora continua de procesos porque se recolecta y analiza la
informacin y se toman decisiones basadas en informacin tcnica de calidad. Esta fase, a
menudo olvidada, es esencial para que se produzca esta mejora continua. Adems es necesaria
para incorporar los cambios en las prioridades que puedan darse por razones polticas, como por
ejemplo un cambio de gobierno o un nuevo compromiso internacional.

En los pasos se se revisa la informacin que se ha generado sobre el programa y se ajustan los
instrumentos de planificacin, presupuestacin, seguimiento y evaluacin.
Insumos Pasos Actores Aportes de la fase
Informacin del seguimiento Revisar la informacin sobre el Congreso de la Repblica Programas substantivos
programa substantivo Gabinete de Gobierno ajustados en funcin de nuevas
Direccin Poltica de la GpR evidencias, orientaciones de
Informacin de las evaluaciones Instancias de conduccin del polticas y previsiones
programa substantivo presupuestarias
Previsiones presupuestarias Ajustar los instrumentos de
planificacin, presupuestacin,
seguimiento y evaluacin Actores no gubernamentales
Informacin de las
investigaciones

Encuestas de satisfaccin de la
ciudadana

Cambios en las prioridades de


Estado y de gobierno

Paso 5.1 Revisar la informacin sobre el programa sustantivo

Anualmente se revisar el programa sustantivo y se ajustar de acuerdo con la informacin


disponible. La revisin y el ajuste se harn con mayor profundidad cuando se cuente con una
evaluacin global del programa (que puede realizarse cada dos o tres aos, por ejemplo)

La informacin que se requiere para ajustar y reprogramar proviene del seguimiento, las
evaluaciones, las previsiones presupuestarias, las investigaciones que se hayan realizado, las
encuestas u otros medios que muestren la satisfaccin de la ciudadana con los productos
recibidos y de los cambios en las prioridades de Estado y de gobierno.

El equipo de Direccin Tcnica del programa elaborar el anlisis y las primeras propuestas de
ajuste. La Direccin Poltica del Programa las revisar y validar. La Direccin Poltica de la GpR

124
revisar los ajustes, los aprobar y, eventualmente, los presentar al Congreso de la Repblica
para contar con su consenso.

Paso 5.2 Ajustar los instrumentos de planificacin, presupuestacin, seguimiento y


evaluacin

Una vez aprobados los ajustes al programa se necesitar adaptar los instrumentos de planificacin,
presupuestacin, seguimiento y evaluacin de acuerdo con los cambios decididos.

125
5 Implementacin de las fases y pasos de la Gestin por
Resultados a travs de los instrumentos y sistemas de gobierno
Las fases y pasos de la GpR que se han explicado en el captulo 4 se aplican a travs de los
instrumentos y sistemas de polticas, planificacin, presupuestacin, inversin pblica y gestin
de la cooperacin internacional. Cada uno de estos instrumentos, de acuerdo a su naturaleza
poltica y tcnica, desarrollar algunos de los pasos, de modo que sean complementarios y eviten
duplicidades. Todos los instrumentos incluirn los indicadores de seguimiento que, a su vez,
formarn parte del sistema de seguimiento de la GpR. Ser el sistema el que proporcionar los
reportes para el seguimiento de cada instrumento. A continuacin se muestran los pasos de las
fases 1 y 2 y las fases 3, 4 y 5

Grfico 6.1
Pasos de la GpR que se aplican en los instrumentos de planificacin y presupuestacin

En este captulo se analiza la aplicacin de estos pasos en los instrumentos ms importantes


antes sealados. Especficamente en:

1. Agenda o Plan de Pas, Marco Nacional de Resultados


2. Polticas pblicas
3. Planes operativos multianuales y marcos presupuestarios de mediano plazo
4. Planes estratgicos institucionales
5. Sistema de inversin pblica
6. Sistema de Gestin de la Cooperacin Internacional
7. Planes operativos y presupuestos anuales

Estos instrumentos cubren las necesidades de definicin de polticas, planificacin y


presupuestacin para aplicar la GpR y son complementarios entre s. Si el gobierno decide utilizar
un instrumento que no est entre estos, los criterios para decidir los pasos que hay que integrar
sern: a) consistencia entre el nivel poltico y estratgico del instrumento y los pasos de GpR que
se aplican; b) evitar duplicaciones y c) fortalecer la articulacin intra e interinstitucional. Mientras

126
no disponga de alguno de ellos habr que asegurar que se abordan toda las fases y pasos de la
GpR en los que estn vigentes.

5.1 Agenda o plan de pas, marco nacional de resultados

Su mbito es nacional y su proyeccin es a medio o largo plazo.

La diferencia esencial entre la agenda o plan de pas y el marco nacional de resultados es que el
segundo solo cuenta con un anlisis de situacin derivado de los resultados que el gobierno a
determinado, mientras que la agenda de pas parte del anlisis de situacin para identificar los
resultados a alcanzar. La agenda o plan de pas incluye el marco de resultados.

La agenda o plan de pas y, en su defecto, el marco nacional de resultados, son el nivel ms


estratgico de la planificacin. Idealmente marcan la direccin que el Estado o, por lo menos, el
gobierno, en consenso con la ciudadana, ha decidido imprimir a la gestin pblica. Son los
instrumentos adecuados para sealar la visin de futuro y el anlisis de situacin en su aspecto
ms general, que se profundizar en otros instrumentos ms especficos (sectoriales o
territoriales). Es indispensable que seale resultados y, a ser posible, metas estimadas para el
final del periodo para el que se planifica, en funcin de ingresos tambin estimados. Estas metas
no representan compromisos en firme, porque el grado de incertidumbre es muy alto, pero s
sern la referencia para valorar si se est avanzando en la direccin y con la velocidad deseadas.

Las cadenas causales se elaborarn hasta aquellos resultados (intermedios o inmediatos) que se
consideren especialmente relevantes por su incidencia en el pas o por su alta sensibilidad social.
No se tratar de desarrollarlas de forma exhaustiva ni establecer modelos explicativos.

Solo se incluirn aquellos productos o proyectos de alto inters social (a los que en esta gua se
denomina emblemticos). Por ejemplo si son una demanda expresada por la ciudadana o si, en
el caso de los proyectos, si van a representar una gran inversin y/o una mejora substancial de
la entrega de productos de alto inters social.

Incluir los indicadores y el mecanismos de seguimiento, por lo menos las evaluaciones de


impacto y el proceso previsto de ajuste y reprogramacin.

127
5.2 Polticas pblicas

Su mbito es nacional, se interesa por un tema, un sector o un grupo de poblacin. Ssu


proyeccin es a medio o largo plazo.

Una poltica necesitar profundizar el anlisis de situacin en su mbito de inters, incluyendo


las cadenas causales, y definir con precisin los productos que son determinantes para el CMO
se va a tratar de lograr el resultado. Por ejemplo, una poltica de vivienda define CMO se va a
facilitar el acceso a la vivienda a distintos grupos de poblacin con productos especficos que
pueden ser subsidios, crditos pblicos o privados a determinado inters, o colaboracin en la
construccin.

Se incluirn los proyectos y otras acciones que van a mejorar la entrega de los productos
identificados. A nivel de polticas pblicas debera ya desarrollarse el anlisis de riesgo que
conlleva su implementacin.
Como en el caso de la agenda o plan de pas, las polticas incluirn estimaciones de metas de
entrega de productos y de resultados que no representarn compromisos en firme para las
instituciones.

5.3 Planes operativos multianuales y marcos presupuestarios de mediano


plazo

Su mbito es sectorial, territorial o institucional y su proyeccin es a medio plazo (3 o 4 aos)


El Plan Operativo Multianual (POM) es uno de los pilares de la GpR y la base para la asignacin
de los recursos del Marco Presupuestario de Mediano Plazo. En lo posible los planes y
presupuestos operativos multianuales sern sectoriales o territoriales, porque el nivel

128
institucional pocas veces tiene capacidad de lograr resultados sin contar con otras instituciones.
Sin embargo, si no se cuenta con un enfoque sectorial, se puede aplicar el POM en las
instituciones para mejorar su orientacin a resultados.

El POM se basa en los anlisis de situacin que ya se han elaborado en la agenda o plan de pas,
en las polticas correspondientes o en los territorios. Solo si no se cuenta con anlisis de situacin,
o es insuficiente, se desarrollar este paso. Los resultados y sus cadenas causales tambin
deberan estar definidos previamente, pero se asegurar que son correctas, incluyendo la
bsqueda de modelos conceptuales y el desarrollo de los modelos explicativo y preceptivo. En
los planes territoriales habr que verificar si existen problemas de especial importancia a nivel
local que requieren que se defina un resultado adicional.

El ncleo de la planificacin y presupuestacin multianual es a) la entrega de los productos


priorizados, en las cantidades y con la distribucin establecidas; b) la ejecucin de los proyectos
para mejorar esta entrega y c) la estimacin de las metas de resultados (estratgicos,
intermedios e inmediatos) que se espera lograr en base al clculo de costos y la asignacin de
presupuesto. A diferencia de los instrumentos anteriores de planificacin, estas metas s son un
compromiso que adquieren las instituciones, estn ligadas a una asignacin presupuestaria y se
reflejan en los compromisos de gestin.

Por lo tanto en el POM se desarrollan en profundidad las redes de produccin, la formulacin y


el costeo de los productos y, si es necesario, se ajusta la priorizacin. Es en estos instrumentos
donde se requiere hacer escenarios para llegar a la asignacin ptima del presupuesto.

Necesita reporte de seguimiento de resultados y entrega de productos y una agenda de


evaluacin que incluir los aspectos ms operativos (procesos de produccin y entrega,
eficiencia, calidad de los productos) y evaluaciones globales y de impacto que coincidan con el
periodo del POM.

Si bien la elaboracin de planes operativos multianuales vinculados a marcos presupuestarios de


mediano plazo representa un esfuerzo importante, este se ve compensado por la reduccin de
trabajo en los planes operativos y presupuestos anuales, especialmente si se cumple con el ajuste
anual de los instrumentos multianuales en base a las previsiones presupuestarias y la informacin
que hayan proporcionado el seguimiento, las evaluaciones y las investigaciones.

129
5.4 Planes estratgicos institucionales

Su mbito es el rea de competencias institucional y su proyeccin es a medio o largo plazo


Si se cuenta con un marco de resultados nacional y con polticas pblicas que incluyan el mandato
de la institucin, el plan estratgico institucional se orienta a fortalecer las capacidades para la
entrega de los productos. Para ello profundiza en anlisis institucional y de actores y se
concentra en la reforma y la mejora de los procesos institucionales y la investigacin sobre
productos ms eficaces o de menor costo siempre con orientacin a los resultados, con base en
los programas sustantivos en los que est involucrada la institucin y con anlisis de riesgos.
Si no se cuenta con los instrumentos de planificacin nacional o sectorial sealados los planes
estratgicos de las instituciones tendrn que construir su marco estratgico de resultados a
partir de un anlisis de situacin, pero topar con limitaciones significativas porque el logro de
resultados, incluso aquellos ms vinculados al mandato de cada institucin, suele requerir de
acciones de otras instituciones.

Esta es una de las causas de la falta de realismo de muchos planes estratgicos institucionales.
Las municipalidades tambin deben emplear la planificacin estratgica institucional para
fortalecerse en sus capacidades, especialmente en la entrega de productos a la ciudadana, en el
marco de las prioridades nacionales y las particulares de su municipio.

5.5 Sistema de inversin pblica

Su mbito es nacional y su proyeccin de mediano o largo plazo

El sistema de inversin pblica tiene entre sus obligaciones verificar si un proyecto "Se ajusta a
las polticas, planes, programas y estrategias del gobierno y del sector" (apartado 1.3.1.1 de las
normas del SNIP). La forma de garantizar este ajuste es a travs de los productos que se han

130
priorizado, sus redes de produccin y los proyectos para mejorar la produccin y entrega que se
han identificado en los planes.

Como estos elementos se determinan de forma precisa en los planes operativos multianuales y
marcos presupuestarios de mediano plazo, solo si se cuenta con ellos, sean sectoriales,
territoriales o institucionales se podr ajustar la inversin pblica a las prioridades nacionales.
En consecuencia hay que incorporar en el SNIP la capacidad de priorizar los proyectos a partir de
los productos prioritarios y los POM. De esta manera ser relativamente fcil y muy transparente
valorar el grado de alineacin con las prioridades nacionales.

5.6 Sistema de gestin de la cooperacin internacional

Su mbito es nacional y su proyeccin est en funcin de los compromisos de la cooperacin


internacional.
Con el mismo criterio que en el caso de la inversin pblica, el sistema de gestin de la
cooperacin internacional tiene que incorporar los productos priorizados y los proyectos para la
mejora de la produccin en sus sistemas para orientar estos recursos hacia las prioridades
nacionales.
Adems necesita instrumentos complementarios de seguimiento y evaluacin para los
cooperantes, sus mecanismos de gestin de los recursos que entregan y sus condicionalidades.

5.7 Planes operativos y presupuestos anuales

Su mbito es institucional y su proyeccin anual.

El POA y el presupuesto anual se centran en el logro de las metas de entrega de productos y la


ejecucin de proyectos que estn sealadas en el POM para el ao, ajustando en funcin de la
asignacin presupuestaria definitiva. En el POA se programan las adquisiciones, la distribucin
de insumos y las actividades para la entrega de productos.

131
En el POA no debera ampliarse el anlisis de situacin, identificar resultados, cadenas causales
o productos. Su marco de referencia tiene que estar definido en los instrumentos de medio y
largo plazo antes definidos

Necesita de un efectivo sistema de seguimiento de los procesos productivos y la entrega de


productos, puede incluir evaluaciones de proceso y aquellas que estaban programadas para el
ao correspondiente. A pesar de ser de corto plazo, los hallazgos del seguimiento pueden hacer
recomendable un ajuste y reprogramacin durante el periodo de ejecucin.

132
6 Glosario
Concepto Descripcin
Anlisis de situacin Es la sistematizacin de la informacin del mbito en el que se
quiere aplicar la GpR. Incluye los principales problemas de
desarrollo y sus causas, los productos ms significativos para
abordar su solucin y los insumos ms importantes para
producirlos; los sistemas y organizaciones que est involucrados
en el mbito, sus mecanismos de funcionamiento y articulacin;
los actores y condicionantes que estn dentro de la capacidad de
influencia del mbito y los condicionantes que estn fuera de
dicha capacidad.
rbol de problemas Es una tcnica participativa que ayuda a desarrollar ideas
creativas para identificar el problema y organizar la informacin
recolectada, generando un modelo de relaciones causales que lo
explican.
Cadena de resultados Diagrama lgico que vincula los insumos, actividades, productos
y resultados
Camino causal crtico Es una secuencia de causas directas e indirectas al que se ha dado
un determinado nivel de prioridad en funcin de su mayor o
menor impacto en el problema de desarrollo
Causa Es un fenmeno que contribuye a la aparicin de un problema de
desarrollo
Causa directa Es la que contribuye directamente a la aparicin de un problema
de desarrollo. Se traduce en un resultado intermedio
Causa indirecta Es la que contribuye a la aparicin del problema de desarrollo a
travs de una causa directa. Se traduce en un resultado inmediato
Centro de costo Unidad administrativa mnima que tiene asignacin de
presupuesto
Centro de gestin Unidad administrativa que entrega productos (intermedios o
finales), tiene responsable y asignacin de presupuesto
Ciclo de gestin por Modelo que muestra cmo se desarrolla la gestin por resultados
resultados
Diagnstico Equivale a anlisis de situacin
Eficacia Capacidad de un producto de reducir una causa (generalmente
indirecta) de un problema de desarrollo
Eficiencia Entrega de un producto o logro de una meta de resultado con el
menor costo posible
Incremento de los productos entregados o de la meta de
resultado lograda con el mismo costo
Factor causal Equivale a causa
Factor determinante Equivale a causa

133
Gestin orientada a La Gestin por Resultados (GpR) es un enfoque de la
resultados administracin pblica que orienta sus esfuerzos a dirigir todos
los recursos - humanos, financieros y tecnolgicos - hacia la
consecucin de resultados, fomentando un uso articulado de
polticas, planes, presupuestos y mecanismo de seguimiento,
evaluacin, ajuste y reprogramacin para mejorar la toma de
decisiones, la transparencia y la rendicin de cuentas
Gobernanza Conjunto de normas, procesos y conductas a travs de los que se
articulan intereses, se gestionan recursos y se ejerce el poder en
la sociedad
Institucin ncleo En el enfoque sectorial aquellas cuya misin est orientada
principalmente al sector
Jerarquizacin Ordenamiento de las causas indirectas de un problema de
desarrollo de ms a menos importante. Se da valor 1 a la ms
importante
Poblacin elegible Es la que ha sido seleccionada para la entrega de determinados
productos
Poblacin objetivo Es la que presenta determinado problema de desarrollo o una
causa de un problema de desarrollo
Priorizacin Ordenamiento de los productos de un programa sustantivo en
funcin de su capacidad de contribuir a lograr el resultado al que
apunta este programa. Se emplea para asignar recursos y
aumentar y reducir la entrega de determinados productos.
Problema de desarrollo El que afecta al desarrollo global del pas o de un sector
Producto estratgico Producto final, priorizado, que contribuye al logro de un
resultado estratgico de gobierno
Producto final El que una institucin entrega a otra institucin o a la poblacin
institucional elegible
Producto intermedio El que un centro de gestin de una institucin entrega a otro
centro de gestin de la misma institucin
Programa estratgico Programa sustantivo para el logro de un resultado estratgico
Programa Expresin presupuestaria del programa sustantivo del mismo
presupuestario nombre
Programa sustantivo Conjunto de los insumos, actividades, procesos, tecnologa,
estructura y organizacin que aseguran la entrega de los
productos para el logro de un resultado.
Red de causalidad Expresin de las relaciones entre las causas que determinan un
problema de desarrollo y del conocimiento sobre las mismas
Red de resultados Traduccin a resultados de la red de causalidad
Resultados Cambio positivo en las condiciones de vida de la ciudadana o en
elementos del medio socio - econmico o el ambiente

134
Resultado (estratgico, Es el que reduce un problema considerado de desarrollo
de mayor nivel, de
desarrollo, de impacto,
sectorial)
Resultado inmediato Aquel al que contribuye directamente el producto entregado. Es
la traduccin de una causa indirecta
Resultado intermedio El que contribuye directamente al resultado

135
ANEXOS

Anexo 1. Ejemplo de anlisis FODA


El FODA es una herramienta de anlisis, que permite sintetizar tanto las fortalezas y debilidades
internas de la institucin como las oportunidades y amenazas que plantea el entorno y que ayuda
a combinar dichos elementos para encontrar formas de potenciar el quehacer institucional para
lograr sus objetivos.

El anlisis del FODA contribuye a identificar las estrategias que permitirn a la institucin
convertir sus debilidades en fortalezas, aprovechar las oportunidades y reducir los riesgos. Para
elaborar el FODA los participantes en el ejercicio deben conocer a profundidad tanto la
institucin como su entorno y no deben ser ms de 20 para que todos participen. Los pasos a
seguir son los 3 siguientes.

Paso i: Se inicia recordando a los participantes, cual es la utilidad del FODA y en qu


consiste. La utilidad del FODA estriba en que aporta a la definicin de estrategias de
cmo utilizar las fortalezas institucionales para aprovechar las oportunidades, reducir las
debilidades y enfrentar las amenazas.

Figure 1 Ilustracin de elementos del FODA

Como se elabora
Iniciando con una pregunta orientadora, por ejemplo: Que es lo que favorece u obstaculiza la
eficiencia, eficacia, calidad y cobertura de los servicios de educacin?

FORTALEZAS Son Internas de la


DEBILIDADES institucin

OPORTUNIDA AMENAZAS Son externas a


DES la institucin
corresponden al
entorno

No utilizar: actividades,
falta de ,
analizar hechos, realidades

Luego se realizar una combinacin de los elementos de los distintos cuadrantes para
llegar a establecer estrategias, las cuales dependiendo de los elementos que se
combinen respondern a condiciones diversas como se ilustra a continuacin.

136
AREA DE POTENCIALIDADES AREA DE DESAFOS
Actividades estratgicas con las Actividades estratgicas usando
que se aprovechan fortalezas y oportunidades para enfrentar
oportunidades: debilidades:
Provocan resultados e impactos de Prevean impactos de mediano
corto plazo en el sistema, facilitan plazo, enfrentan resistencias y
la implementacin de otras debilidades internas al sistema.
actividades estratgicas.
AREA DE RIESGOS AREA DE LIMITACIONES
Actividades estratgicas usando O no hay actividades estratgicas
fortalezas para amortiguar o deberan ser de tipo
amenazas: seguimiento y observacin para
Equilibran y perfilan el sistema, observar y delimitar el rea de
garantizan impactos y resultados a limitaciones.
largo plazo.

Cuando es un grupo mayor a 10 personas, se pueden formar 4 grupos. Cada uno tendr
a su cargo trabajar uno de los elementos del FODA, luego de que cada grupo concluya,
se realizar una dinmica de rotacin de los grupos para que cada uno tenga oportunidad
de revisar lo que los otros tres grupos trabajaron y enriquecer los diferentes elementos.
Es importante que en cada grupo quede una persona del grupo original, quien tendr a
su cargo explicar a que arrib el grupo inicialmente, e incorporar los ajustes que los otros
grupos acuerden. Es importante que se identifiquen en las races del rbol de problema,
las debilidades y amenazas identificadas para incluirlas en el FODA.

Paso ii: se entrega a cada grupo 3 4 tarjetas por integrante, se les indica que cada
integrante deber escribir un elemento por cada tarjeta que se le entrega, utilizando
todos los grupos la misma pregunta orientadora.

Paso iii: una vez todos los grupos han aportado a todos los elementos del FODA se
forman tres grupos, cada uno de los cuales realizar el trabajo siguiente: Grupo 1. Cmo
aprovechar las oportunidades utilizando las fortalezas, para establecer estrategias que
ayuden a desarrollar las potencialidades; Grupo 2. Cmo superar las debilidades
utilizando las oportunidades, para establecer estrategias que contribuyan a enfrentar los
desafos; Grupo 3. Cmo amortiguar las amenazas utilizando las fortalezas para
establecer estrategias de reduccin de riesgos

Es importante que, antes de trabajar las estrategias, se priorice por parte del grupo qu
oportunidades son las ms importantes de aprovechar, qu debilidades son las ms importantes
de superar y qu amenazas son las ms importantes teniendo en mente la pregunta orientadora,
de manera que se trabajen aquellas estrategias que tengan ms impacto en la pregunta
generadora. Cuando cada grupo haya concluido, se llevar a cabo una dinmica como la utilizada
en el paso anterior, en la cual todos los grupos rotan para revisar y aportar a las estrategias

137
planteadas por los dems. A continuacin se presenta una tabla que muestra cmo organizar la
informacin para facilitar la formulacin de las estrategias. Para ilustrar cmo articular las
estrategias se incluye un ejemplo del MINEDUC.

Tabla 1
Ejemplo de combinacin de elementos FODA para establecer estrategias

Oportunidades Fortalezas Estrategias para desarrollar


potencialidades

Apoyo internacional Plan comn de Actualizar y validar el PCTM para


tcnico y econmico trabajo multianual incluir los resultados, servicios y
(PCTM) estrategias identificadas y
presentarlo a travs de la Mesa
sectorial de educacin a la
cooperacin internacional para
lograr apoyo en temas prioritarios
Existencia de programas Consejo Nacional Lograr el apoyo del CNE y de las
exitosos de innovacin de Educacin instituciones nacionales vinculadas a
pedaggica en otros (CNE) la educacin para fortalecer el rol
pases rector del Ministerio.

Otro ejemplo:
Oportunidades Debilidades Estrategias para enfrentar los
desafos
Participacin de Falta de Gestionar apoyo para establecer un
instituciones nacionales seguimiento y sistema de seguimiento y
(ONG evaluacin sobre evaluacin sobre eficiencia, calidad
eficiencia, calidad y cobertura que incluya a todos los
y cobertura de la actores que dar servicios educativos
educacin
Alianzas Docentes no
interinstitucionales dominan el idioma
tcnicas y de las
administrativas comunidades
Apoyo internacional, El CNE no llega al
tcnico y econmico aula

Anexo 2 Anlisis de actores


A continuacin se describen las etapas del anlisis de actores
1. Se inicia identificando las posibles soluciones a los problemas que se persigue resolver y que
fueron identificados por las races del rbol de problemas o como debilidades y amenazas en el

138
FODA. Es importante realizar este ejercicio para aquellas soluciones que se identifica que pueden
tener oposicin por parte de algunos actores. Para ello puede utilizarse una tabla como la
siguiente.

Ejemplo de problemas y posibles soluciones que requieren un anlisis de actores


Problemas Posible solucin

Evitar los embarazos prematuros y que Incrementar la promocin del uso y la


inciden en la desercin escolar distribucin de preservativos

Actitud y capacidad del docente que Condicionar el pago del bono xx a los
afecta la calidad educativa resultados de la evaluacin que se hacen
a los docentes

2. Para cada posible solucin se identifica a los actores tanto primarios como secundarios a travs
de las siguientes preguntas: para identificar a los actores primarios es necesario responder a las
siguientes interrogantes:: quien podra ser afectado por la solucin potencial; qu intereses o
cuestiones seran afectados; quin sera el responsable de tomar la decisin para realizar la
solucin potencial y quien tendra la capacidad de bloquear o asegurar la implementacin de la
solucin. Para identificar a los actores secundarios: quien ve afectados sus intereses pero menos
directamente; quienes estn aliados a las partes principales y estn afectados de manera menos
directa.

3. Luego se realizar un anlisis de los actores considerando los elementos siguientes:

Intereses y mandatos: cules son los intereses que cada actor posee y defiende con relacin
a la solucin potencial En algunos casos esos intereses vienen de mandatos formales
originados por la ubicacin de ese actor en un contexto institucional.
Identificacin de funciones y roles que desempean: reconocer las principales funciones y
las acciones que podran desarrollar los actores sociales para identificar posibles alianzas o
conflictos en relacin a la propuesta de solucin.
Relaciones predominantes: Pueden ser de afinidad (confianza) o de opuestos (conflictos).
Se consideran los siguientes tipos de relaciones: a favor: predominan las relaciones de
confianza y colaboracin mutua, indeciso / indiferente: predominan las relaciones de afinidad
pero existe una mayor incidencia de las relaciones antagnicas y en contra: predominan las
relaciones de conflicto.
Jerarquizacin del poder: Se refiere a la capacidad del actor de facilitar o limitar las acciones
que se emprendan con la intervencin propuesta. Se consideran los siguientes niveles de
poder: Alto: predomina una alta influencia sobre los dems, Medio: la influencia es
medianamente aceptada y Bajo: no hay influencia sobre los dems actores

139
4. Consiste en la elaboracin de la matriz de mapa de actores Se elabora un cuadro de doble
entrada en el cual cada fila (eje vertical) est determinada por los tres grados de poder que
se identifica posee cada actor (alto, medio y bajo) y cada columna (eje horizontal) est
identificada por la posicin de cada actor respecto a la propuesta de intervencin (a favor,
indiferente y opuesto). Mediante la discusin entre los participantes se proceder a ubicar a
cada actor en el cuadro, de acuerdo con su nivel de posicin y grado de poder. A continuacin
se ilustra el cuadro de doble entrada propuesto.

140
Cuadro de doble entrada - mapeo actores
Representantes con poder
Organizaciones no gubernamentales
Otros interesados

NIVELES DE PODER

Alto

Medi

Bajo

A favor Indiferente En contra

INTERES EN LA INTERVENCIN

Es importante utilizar figuras que ayuden a identificar a los actores y los diferencien en funcin
de determinados criterios. Asimismo, se puede utilizar como apoyo la siguiente matriz de
actores:

Tabla
Matriz para sistematizar actores, relaciones predominantes y jerarquizacin de poder

Actor Intereses y Funciones y Relaciones predominantes Jerarquizacin poder


mandato roles
A favor Indeciso Contra Alto Medio Bajo

5. Comprende el reconocimiento de las relaciones sociales entre los actores Estas pueden ser
de los siguientes tipos: relaciones de fuerte colaboracin y coordinacin, relaciones dbiles
o puntuales o relaciones de conflicto.

6. Consiste en recomendaciones estratgicas para fortalecer relaciones con aliados, convertir


en aliados a los indecisos y negociar acuerdos con los oponentes.

141
Anexo 3. Desarrollo de un modelo conceptual a partir del rbol de
problemas
Figura 2.10 El rbol de problemas
Para lograr la identificacin y delimitacin del Resultado
Estratgico de Gobierno con sus factores causales y
consecuencias cuando no se dispone de un modelo conceptual
ampliamente aceptado o de suficientes evidencias, se propone
aplicar el instrumento del rbol de Problemas (AP) que es una
tcnica participativa que ayuda a desarrollar ideas creativas para
identificar el problema y organizar la informacin recolectada,
generando un modelo de relaciones causales que lo explican.
Es una tcnica simple y conocida que facilita la identificacin y
organizacin de las causas y consecuencias de un problema (que
es el Resultado Estratgico de Gobierno expresado como
problema). El tronco del rbol es el problema central, las races son las causas y la copa los
efectos. La lgica es que cada problema es consecuencia de los que aparecen debajo de l y, a
su vez, es causante de los que estn encima, reflejando la interrelacin entre causas y efectos.
Grfico. Estructura de rbol de Problemas.

Efectos

Problema
Central

Causa Causa
Inmediata 1 Inmediata 2

Causa Causa Causa Causa


Indirecta Indirecta Indirecta Indirecta
1.1 1.2 2.1 2.1

Causas Generales

Es un ejercicio participativo que requiere de un facilitador y un grupo restringido de actores


vinculados al tema.

Proceso de construccin del rbol de Problemas

El proceso de la construccin del AP constituye los siguientes pasos:

142
i. Se expresa el problema (que quiere reducirse con el Resultado Estratgico de Gobierno)
como una carencia o dficit, se presenta como un estado negativo en una situacin real,
no terica, y se localiza en una poblacin objetivo bien definida.
ii. Se definen los efectos ms importantes del problema en cuestin, de tal forma que se
verifique la importancia del problema. Se trata, en otras palabras, de tener una idea del
orden de gravedad de las consecuencias y del problema.
iii. Se analizan las causas del problema y sus interrelaciones. Es esencial tratar de determinar
el encadenamiento que tienen entre ellas. En particular, es muy importante tratar de
llegar a las causales primarias (inmediatas o directas21) y secundarias (indirectas22 y
bsicas) que se piensa que estn originando el problema. La secuencia de causas debe
iniciarse con las ms directamente relacionadas con el Problema Central, que se ubican
inmediatamente debajo del mismo. De preferencia se deben identificar unas pocas
grandes causas, que luego se van desagregando e interrelacionando. Una buena tcnica
es preguntarse por qu sucede lo que est sealado en cada bloque? La respuesta
debiera encontrarse en el nivel inmediatamente inferior. Se deben identificar todas las
causas, detenindose en el nivel en que es posible modificarlas. Hay que recordar que lo
que se persigue es elaborar un modelo causal para la identificacin de resultados y no un
marco terico exhaustivo.
iv. Se diagrama el rbol de causas y efectos asociado al problema y revisar la validez e
integralidad del rbol dibujado todas las veces que sea necesario:

La siguiente figura ilustra en calidad de ejemplo el resultado del trabajo realizado por el
Ministerio de Educacin con el acompaamiento de SEGEPLAN.
Ejemplo de rbol de problemas

21 Los factores causales inmediatos o directos son aquellos que guardan una relacin directa con la ocurrencia y magnitud
del problema.
22 Los factores causales indirectos son aqullos que estn ligados de modo indirecto al problema pero ejercen incidencia
directa sobre los factores causales inmediatos.

143
Aumento de la Dificultad para
Contribuye al Contribuye a la inse-
insertarse en
brecha de actividades
aumento de la guridad alimentaria Consecuencias
inequidad violencia nutricional
laborales

Bajo nivel y calidad Problema central

educativos de la
poblacin
Causas

Desercin Ausentismo Bajo nivel de cali-


Bajo rendi-
escolar escolar (faltas) dad de la educacin
miento escolar
Docentes no dominan
Padres fam. Privilegia Desnutricin crnica e idioma de la comunidad
Enfermedades
trabajo infantil inseguridad alimentaria
No se cumple con los
Dificultades de acceso Sobre poblacin escolar / das de clase
Desintegracin familiar dficit de oferta en
fsico
escuelas y maestros
CNB no llega al aula
Delincuencia
Infraestructura insufi-
ciente y en mal estado y Limitados materiales
Embarazos prematuros sin servicios bsicos educativos

Insuficiente e inade- Actitud del docente y


Difcil acceso fsico cuado equipamiento de pobre acompaamiento
centros educativos establecimientos por parte de supervisores

Poco acceso a tecnologa

La aplicacin del AP como instrumento de identificar los problemas centrales y sus cadenas de
causalidad, tiene algunas ventajas: siendo un proceso participativo, ayuda a construir un
sentimiento compartido de comprensin, propsito y accin; permite desglosar el problema en
proporciones ms manejables y priorizar ms claramente en relacin a qu problema es ms
importante y, por ltimo, los problemas identificados en el rbol de problemas, se convierten a
continuacin en el proceso en los resultados de la institucin, afinndose metas, indicadores y
poblacin objeto.

Primera caracterizacin de los resultados inmediatos o efectos

Una clara definicin de los problemas y sus cadenas causales comprobadas y priorizadas es uno
de los principales productos de esta etapa del proceso, ya que esto permite una posterior
definicin de los resultados inmediatos. Los resultados inmediatos representan cambios
positivos en los problemas centrales de la poblacin y son el referente al cual deben contribuir
los productos (bienes y servicios) que se entregan a travs de las instituciones pblicas. Por
ejemplo, las causas directas del problema central en el ejemplo del MINEDUC, que pueden
identificarse al nivel de las races primarias del rbol de problemas, se redactan en positivo en
funcin de lo que se espera alcanzar.
Ejemplo de la relacin Problema-Resultado

144
Problema central Causa inmediata Resultado
inmediato o efecto
Bajo nivel y calidad Desercion escolar Entre 2012 y 2015 se
educativo de la bajara la desercion
poblacion escolar en 20% en los
50 municipios de
mayor pobreza

Los resultados se definen en funcin de lo que se espera alcanzar y se expresan como los
cambios positivos cuantitativos o cualitativos que se esperan lograr en las condiciones de la
poblacin. El resumen de las caractersticas principales del resultado y de lo que se espera hacer,
se refleja en una ficha bsica (que se elabora al final de las etapas) del resultado que contiene los
siguientes elementos:
Contenido ficha bsica resultado

Sujeto Cul es la poblacin objetivo?


Tema Qu se va a cambiar?
Meta Cunto se va a hacer?
Productos Con que productos se logra el resultado?
Temporalidad En cunto tiempo?
Territorialidad Dnde se desarrollan las intervenciones?
Medicion Con qu indicadores se va a medir?

Un ejemplo de un resultado final formulado correctamente en el modelo de UNICEF: el problema


central de la desnutricin infantil, se traducira en el siguiente resultado final: Para el ao xxxx,
se ha reducido la desnutricin infantil a nivel nacional de xx% a xx%. Como demuestra la ficha,
los resultados deben identificar la poblacin objeto con una expresin territorial en funcin de
mantener o mejorar la cobertura y cubrir las brechas existentes de los servicios institucionales,
reflejando adems expresiones de gnero, y etnia. El siguiente cuadro da un resumen de cmo
lograr esta caracterizacin del resultado:

Ejemplo focalizacin del resultado

Resultados Poblacin objetivo Focalizacin territorial a priorizar


Pre primaria y primaria: Municipios con tasa neta de escolaridad primaria menor a
Nios y nias en edad 80% y municipios con menor tasa de finalizacin primaria en
Mejorar cobertura escolar del rea rural los Depto. De Alta Verapaz, Solol, Chimaltenango,
educativa en todos Totonicapn, Sacatepquez, Quich y Huehuetenango
los niveles y la Poblacin del rea rural en 60 municipios con tasa neta de escolaridad en ciclo bsico
educacin edad de cursar ciclo bsico menor a 20%. 20 municipios en Huehuetenango, 11 en AV, 11
extraescolar de 80% a en Quich, 4 en Solol y 3 en Chiquimula
90% entre 2012 y 2015. Jvenes del rea rural Alta Verapaz, Solol, Chimaltenango, Totonicapn,
Sacatepquez, Quich, Petn, Huehuetenango y reas
periurbanas de los Depto. De Guatemala y Quezaltenango.

145
Resultados Poblacin objetivo Focalizacin territorial a priorizar
Mejorar la tasa de Nios, nias y jvenes con Departamentos con menos de 95% en la relacin nio/nia
paridad de hombres- nfasis en nias rurales en el nivel primario y menos del 90% en bsico y
mujeres en el acceso a diversificado
la educacin de 90% a
100% entre 2012 y
2015.

Detallar los resultados de esta manera (especificando poblacin objeto y territorialidad), permite
focalizarlas las acciones necesarias para lograr los resultados en una manera que aumente
considerablemente la eficacia y el impacto de la entrega de los servicios, enfatizando aquellas
reas que reflejan los mayores niveles de pobreza.

Los resultados y las metas que se persiguen lograr en el largo plazo deben tener una priorizacin
en trminos de expresin territorial y poblacional (ver ficha bsica de resultados). Por ejemplo,
la meta nacional para el 2015 en el caso de la tasa de mortalidad materna, es bajar a 55 las
muertes maternas por cada 10,000 de nacidos vivos. En el 2007 este indicador se situ en 136 en
Guatemala y 20 de los 22 departamentos de Guatemala estaban por encima de la meta hasta con
valores que llegaron a 302. Estos departamentos con niveles agudos de mortalidad materna
demandan priorizar las intervenciones de manera proporcional a la magnitud de las brechas que
presentan en relacin con la meta.

Actores

Este paso tiene que ver con el conjunto de instituciones que forman parte del pacto, pero el nivel
requerido es ms tcnico que en el paso 1. Deben participar los responsables de las unidades
sustantivas y de planificacin, que pueden estar acompaados por tcnicos de las propias
instituciones o de organizaciones externas, invitados en funcin de sus conocimientos y
experiencia.

146
ndice de tablas
Tabla 3.1 Elementos de las relaciones causa-efecto ...........................................................................................28
Tabla 3.2 Ejemplos de resumen de evidencias de relaciones causales ...............................................................28
Tabla 3.3 Ejemplos de formulacin de resultados ............................................................................................. 37
Tabla 3.4 Denominacin de problemas, causas y resultados en esta gua ....................................................... 40
Tabla 3.5 Ejemplos de productos y su unidad de medida .................................................................................. 41
Tabla 3.6 Ejemplos de resultados productos y sus resultados inmediatos ...................................................... 50
Tabla 4.1 Presentacin posible del problema de desarrollo "los homicidios en Guatemala" ........................... 64
Tabla 4.2 Presentacin del problema de desarrollo "La desnutricin en Guatemala" ......................................65
Tabla 4.3 Descripcin del "QUINES" de la desnutricin crnica y sus factores causales ................................. 72
Tabla 4.4 Redaccin de los resultados relacionados con la desnutricin crnica y su cadena causal ............... 75
Tabla 4.5 Formato para la valoracin de las causas directas ............................................................................. 77
Tabla 4.6 Formato para la jerarquizacin de las causas indirectas ................................................................... 77
Tabla 4.7 Indicadores para la medicin de los resultados de la cadena de causalidad de la desnutricin
crnica ...............................................................................................................................................................79
Tabla 4.8 Indicadores para medir la reduccin del empleo informal ................................................................ 81
Tabla 4.9 Indicadores de competitividad del pas .............................................................................................82
Tabla 4.10 Tabla formato de productos vigentes y potenciales para lograr los resultados ............................. 84
Tabla 4.11 Estandarizacin de un producto .......................................................................................................87
Tabla 4.12 Indicadores para el seguimiento de la entrega de productos ......................................................... 88
Tabla 4.13 Ejemplo ilustrativo de la red de produccin interinstitucional del programa de proteccin de la
cobertura boscosa ............................................................................................................................................ 89
Tabla 4.14 Tabla formato para mostrar el paso tcnico de la priorizacin ...................................................... 96
Tabla 4.15 Productos costo - efectivos que no se estn entregando ................................................................ 96
Tabla 4.16 Escenarios que pueden ser de utilidad para la toma de decisiones ................................................. 99
Tabla 4.17 Formato para la presentacin de escenarios, POM y seguimiento ................................................. 100
Tabla 4.18 Informacin necesaria para la elaboracin de planes y presupuestos orientados a resultados de las
instituciones .................................................................................................................................................... 102
Tabla 4.19 Indicadores que se necesitan en cada eslabn de la cadena .......................................................... 106
Tabla 4.20 Ejemplo de ficha del indicador de desnutricin crnica ................................................................ 107
Tabla 4.21 Marco de resultados del programa "Reduccin de la Vulnerabilidad de Guatemala al Cambio
Climtico"Reporte para el seguimiento de los resultados. .............................................................................. 111
Tabla 4.22 Marco de resultados del programa "Reduccin de la Vulnerabilidad de Guatemala al Cambio
Climtico" Reporte para el seguimiento de los productos ............................................................................... 114
Tabla 4.23 Matriz de seguimiento de resultados con alarma de semforo ......................................................118

ndice de grficos
Grfico 3.1 Ciclo de gestin por resultados ........................................................................................................ 24
Grfico 3.2 Cadena de resultados ...................................................................................................................... 25
Grfico 3.3 Cadena de resultados para analizar la cadena de produccin de una institucin ........................... 25
Grfico 3.4 Cadena de resultados para analizar la causalidad ........................................................................... 25
Grfico 3.5 Red de resultados ............................................................................................................................ 26
Grfico 3.6 Cadena de resultados que muestra la relacin causal de los factores que contribuyen a la
hemorragia intraparto y a la mortalidad materna y los tipos de productos que se han identificado ............. 30
Grfico 3.7 Ejemplos de problema de desarrollo y sus causas directas e indirectas.......................................... 31

147
Grfico 3.8 Modelo conceptual de la desnutricin crnica de UNICEF .............................................................. 33
Grfico 3.9 Relacin entre poblacin, poblacin objetivo y poblacin elegible ................................................36
Grfico 3.10 Cadena de produccin interinstitucional con participacin de la municipalidad ..........................43
Grfico 3.11 Aspectos que pueden analizarse con la cadena de resultados ...................................................... 46
Grfico 3.12 Diferentes tipos de evaluacin y su expresin en la cadena de resultados del Programa ............ 49
Grfico 3.13 Agrupacin de los elementos clave para desarrollar la gestin por resultados sealados en la
literatura ........................................................................................................................................................... 53
Grfico 4.1 Fases y pasos para aplicar la Gestin orientada a Resultados en Guatemala ..................................58
Grfico 4.2 Relacin de las fases para la aplicacin de la GpR en Guatemala con el ciclo de GpR ......................59
Grfico 4.3 Marco para el anlisis de situacin de un sector .............................................................................63
Grfico 4.4 Adecuacin a Guatemala del modelo de UNICEF para la desnutricin crnica en menores de 5 aos
...........................................................................................................................................................................70
Grfico 4.5 Modelo conceptual de desnutricin crnica de UNICEF desplegado hasta causas indirectas para
Guatemala ......................................................................................................................................................... 71
Grfico 4.6 Red de causalidad de la competitividad de los pases segn el ndice Doing Business ................... 73
Grfico 4.7 Desarrollo de la red causal de la baja competitividad de Guatemala para los tres mbitos en que
present peores resultados en 2012 .................................................................................................................. 73
Grfico 4.8 Modelo explicativo y caminos crticos de la desnutricin crnica ..................................................76
Grfico 4.9 Diagrama instituciones, productos estratgicos y resultados ........................................................85
Grfico 4.10 Esquema de una red de produccin institucional ..........................................................................85
Grfico 4.11 Ciclo de la gestin de riesgos para el logro de los resultados ......................................................... 91
Grfico 4.12 Expresin presupuestal del programa ...........................................................................................97
Grfico 4.13 Expresin presupuestal en SICOIN de un programa que involucra a varias instituciones ............ 98
Grfico 4.19 Diagrama de funcionamiento de las instancias de seguimiento.................................................. 105
Grfico 4.20 Seguimiento de la entrega de un producto comparada con la meta programada ...................... 117
Grfico 4.20 Propsitos y momentos de la evaluacin ..................................................................................... 121
Grfico 6.1 Pasos de la GpR que se aplican en los instrumentos de planificacin y presupuestacin ............. 126

148
149

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