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Resultados en Guatemala
SEGEPLAN-MINFIN
1
ndice del Contenido
1. Introduccin ................................................................................................................................................... 4
2 Gua rpida para aplicar los elementos de la Gestin por Resultados ......................................................... 5
3 Marco conceptual y definiciones ................................................................................................................. 23
3.1 Concepto de Gestin por Resultados ................................................................................................... 23
3.2 Instrumentos para visualizar y analizar la gestin por resultados .................................................... 23
3.3 Anlisis de situacin y visin de futuro ............................................................................................... 26
3.4 La evidencia en la gestin por resultados ............................................................................................ 27
3.5 Red de causalidad .................................................................................................................................. 29
3.6 Los resultados en la GpR aplicada a la administracin pblica .......................................................... 33
3.7 Los productos en la GPR........................................................................................................................ 40
3.8 Los proyectos en GpR aplicada a la administracin pblica ................................................................ 43
3.9 El programa sustantivo y su expresin en la planificacin .................................................................. 44
3.10 Gestin de los riesgos para el logro de resultados ............................................................................. 45
3.11 Seguimiento .......................................................................................................................................... 45
3.12 Indicadores ........................................................................................................................................... 47
3.13 Evaluacin ............................................................................................................................................. 49
3.14 Elementos clave para desarrollar la gestin por resultados .............................................................. 52
3.15 La importancia de la desconcentracin y la gestin institucional para la GpR ................................. 55
4. Fases y pasos para la aplicacin de la Gestin por Resultados en Guatemala ......................................... 57
Aspectos previos a la presentacin de las fases y pasos para la aplicacin de la GpR ............................ 57
Organizacin para la aplicacin de la Gestin por Resultados.................................................................. 59
Fase 1 Planificacin ...................................................................................................................................... 61
Paso 1.1Realizar el anlisis de la situacin actual y definir la visin de futuro ...................................... 63
Paso 1.2 Seleccionar resultados y elaborar sus cadenas causales ......................................................... 68
Paso 1.3 Identificar y estandarizar productos y subproductos (modelo preceptivo) .......................... 83
Paso 1.4 Identificar los proyectos para mejorar la produccin ............................................................. 88
Paso 1.5 Elaborar programas sustantivos ............................................................................................... 89
Paso 1.6 Anlisis y gestin de riesgos para el logro de los resultados .................................................. 90
Fase 2 Asignacin de presupuesto en base a los resultados ..................................................................... 93
Paso 2.1 Costear los productos y proyectos identificados en la fase de planificacin ......................... 93
Paso 2.2 Priorizar productos y proyectos ............................................................................................... 95
Paso 2.3 Elaborar programas y proyectos presupuestarios .................................................................. 97
Paso 2.4 Elaborar escenarios .................................................................................................................. 99
2
Paso 2.5 Asignar presupuesto, definir metas, establecer compromisos de gestin ......................... 101
Paso 2.6 Elaborar planes operativos y presupuestos orientados a resultados .................................. 102
Fase 3 Organizar el sistema de seguimiento ............................................................................................ 104
Paso 3.1 Organizar el sistema de seguimiento ..................................................................................... 104
Paso 3.2 Elaborar los indicadores y sus fichas ...................................................................................... 106
Paso 3.3 Elaborar modelos de reportes de seguimiento estandarizados y peridicos para los
diferentes usuarios. Cuadros de mando integrados ............................................................................ 109
Fase 4 Evaluacin y agenda de investigacin........................................................................................... 120
Paso 4.1 Elaborar una agenda de evaluacin ....................................................................................... 120
Paso 4.2 Capacitar a las instituciones para evaluar y para encargar evaluaciones ............................ 123
Paso 4.3 Anlisis de las evaluaciones y toma de decisiones sobre la aplicacin de las
recomendaciones .................................................................................................................................. 123
Paso 4.4 Elaborar una agenda de investigacin .................................................................................. 123
Fase 5 Ajuste y reprogramacin ............................................................................................................... 124
Paso 5.1 Revisar la informacin sobre el programa sustantivo ........................................................... 124
Paso 5.2 Ajustar los instrumentos de planificacin, presupuestacin, seguimiento y evaluacin .... 125
5 Implementacin de las fases y pasos de la Gestin por Resultados a travs de los instrumentos y
sistemas de gobierno .................................................................................................................................... 126
5.1 Agenda o plan de pas, marco nacional de resultados ....................................................................... 127
5.2 Polticas pblicas .................................................................................................................................. 128
5.3 Planes operativos multianuales y marcos presupuestarios de mediano plazo ................................ 128
5.4 Planes estratgicos institucionales..................................................................................................... 130
5.5 Sistema de inversin pblica ............................................................................................................... 130
5.6 Sistema de gestin de la cooperacin internacional ......................................................................... 131
5.7 Planes operativos y presupuestos anuales......................................................................................... 131
6 Glosario ....................................................................................................................................................... 133
ANEXOS.......................................................................................................................................................... 136
Anexo 1. Ejemplo de anlisis FODA ........................................................................................................... 136
Anexo 2 Anlisis de actores ...................................................................................................................... 138
Anexo 3. Desarrollo de un modelo conceptual a partir del rbol de problemas ................................... 142
ndice de tablas.............................................................................................................................................. 147
ndice de grficos .......................................................................................................................................... 147
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1. Introduccin
Esta gua se ha elaborado en el marco de la decisin del gobierno de Guatemala de aplicar la
Gestin por Resultados (GpR) en la administracin pblica.
El captulo 2, denominado "Gua rpida para aplicar los elementos de la gestin por resultados"
describe de forma esquemtica cada fase y paso.
El captulo 3 describe los conceptos y definiciones que se emplean en GpR y que se utilizan en
todo el documento.
El captulo 4 describe las fases para la aplicacin de la GpR y sus pasos, de acuerdo al ciclo de la
GpR, desarrollando los elementos que se abordaron de forma esquemtica en el captulo 2. En
estas fases y pasos se han respetado los avances que ya se han dado en el instrumento de
Presupuesto por Resultados
El captulo 6 es el glosario de trminos y le siguen anexos con mtodos utilizados en los pasos
explicados en el captulo 4: el rbol de problemas, al anlisis FODA y el anlisis de actores.
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2 Gua rpida para aplicar los elementos de la Gestin por
Resultados
Esta gua rpida presenta de forma resumida, sin explicaciones de los conceptos y sin ejemplos,
las fases y pasos para la aplicacin de la Gestin por Resultados. Su propsito es doble: a) facilitar
la obtencin de la visin global del proceso y b) servir de bitcora a los tcnicos una vez manejen
rutinariamente conceptos e instrumentos.
Integrantes:
Presidencia/Vicepresidencia de Gobierno
Ministro/a de Finanzas Pblicas
Secretario/a de SEGEPLAN
Subsecretario/a de Finanzas Pblicas o SEGEPLAN con funciones de secretara
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2 Direccin Tcnica Gubernamental de la GpR
Funciones
Asegura la coordinacin interinstitucional entre programas
Revisa las propuestas programas y asignaciones presupuestarias
Propone los ajustes de los programas
Analiza los informes peridicos de los programas y prepara informes para la Direccin
Poltica
Toma decisiones por delegacin de la Direccin Poltica
Integrantes
Viceministro/a de Finanzas Pblicas
Subsecretario/a de SEGEPLAN
Directivo de Finanzas Pblicas o SEGEPLAN con funciones de secretara
Integrantes
Ministro/a y Viceministro/a de la institucin rectora del programa
Viceministros/as de las instituciones que forman parte del programa
Directivo de la institucin rectora del programa con funciones de secretara
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Da seguimiento a los acuerdos de la Direccin Poltica del Programa
Integrantes
Viceministro/a de la institucin rectora del programa
Directivos de las instituciones que forman parte del programa
Integrantes
Los del Comit de Direccin de la institucin
Integrantes
Directores/as de Planificacin, Finanzas, Cooperacin Internacional y unidades
sustantivas que entregan productos
Fase 1 Planificacin
Paso 1.1 Elaborar el anlisis de situacin y la visin de futuro
Anlisis de situacin
Es la sistematizacin de la informacin del mbito en el que se quiere aplicar la GpR. Incluye los
principales problemas de desarrollo y sus causas, los productos ms significativos para abordar
su solucin y los insumos ms importantes para producirlos; los sistemas y organizaciones que
est involucrados en el mbito, sus mecanismos de funcionamiento y articulacin; los actores y
condicionantes que estn dentro de la capacidad de influencia del mbito y los condicionantes
que estn fuera de dicha capacidad.
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Presenta la informacin haciendo comparaciones en el tiempo y en el espacio y sealando las
tendencias.
Se emplean mtodos como el anlisis FODA para las organizaciones y el anlisis de actores
(ambos incluidos en los anexos de esta gua)
Puede ser de todo el pas o de un mbito menor, como un sector o un territorio. Suele emplearse
en la agenda o plan de pas, las polticas pblicas y los planes estratgicos sectoriales y
territoriales.
Todos los pasos de la GpR que siguen estn referidos al mismo mbito en el que se ha realizado
el anlisis de situacin.
Visin de futuro
Es la expresin de las aspiraciones a largo plazo sobre la situacin de los problemas de desarrollo
que son considerados de mayor importancia para el pas a nivel de Estado o de gobierno.
Su funcin es resaltar las prioridades que se abordarn con la gestin de gobierno o de Estado y
explicar a dnde se desea llegar.
Se aplica en la agenda o plan de pas, las polticas pblicas o en los planes estratgicos.
Seleccionar resultados
Se seleccionan los problemas de desarrollo que se consideran ms importantes entre los
identificados en el anlisis de situacin y se caracterizan definiendo: QU (el problema), QUINES
(las personas, colectivos, elementos del ambiente o del medio socio - econmico que tienen el
problema), y DNDE (el territorio donde se encuentran QUIENES tienen el problema). El
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CUNDO es muchas veces una fecha relacionada con momentos de rendicin de cuentas (por
ejemplo, en el 2015 hay que cumplir las metas de los Objetivos de Desarrollo del Milenio y,
adems es el final de un periodo presidencial en Guatemala). En cambio, para formular en
CUNTO hay que esperar a conocer los productos, su costo y su efecto esperado sobre las causas
del problema.
Los problemas se traducen en resultados, que son su expresin positiva. Hay que recordar que
un resultado es siempre un cambio positivo en las condiciones de la ciudadana: directamente, si
el problema lo tienen las personas o indirectamente si el problema es del ambiente o el medio
socio - econmico.
Los resultados se lograrn en el futuro, de manera que se expresarn en futuro o futuro anterior
de los verbos reducir, aumentar o mantener (por ejemplo: se habr reducido o se reducir)1
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En el SIGES se est empleando el infinitivo de estos verbos, pero es ms correcto utilizar las formas del futuro para describir un
resultados
2
El rbol de problemas es el mtodo que se ha utilizado para elaborar muchos de los modelos conceptuales validados
internacionalmente como el de UNICEF para la desnutricin crnica
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Se denominan causas directas a las que producen el problema de desarrollo y causas indirectas
a las que son factores causales de las directas. Para cada causa, directa o indirecta, se definir el
QU, el QUINES y el DNDE como se hizo para los resultados.
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Identificacin de indicadores de resultados
Los indicadores de resultados se elaboran, siempre que sea posible, sobre la base del QU y el
QUINES.
Cuando esta informacin no exista, no tenga suficiente calidad o el intervalo entre cada medicin
sea excesivo para hacer el seguimiento, se buscarn indicadores complementarios que midan
parte del fenmeno, o en parte de la poblacin o un fenmeno asociado (indicadores proxi)
Con los productos de todas las instituciones que contribuyen al logro del resultado se construye
una tabla como la que sigue:
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RESULTADO Institucin Productos vigentes
que los Nombre del Valoracin de la Valoracin de la
produce producto evidencia eficacia
Institucin A Producto A 1
Producto A 2
Institucin B Producto B 1
Producto B 2
Producto B 3
Institucin C Producto C 1
Productos potenciales
Institucin A Producto A 3
Institucin B Producto B 4
Esta tabla se utilizar, junto con el resultado de la jerarquizacin de las causas y el costo de los
productos, para su priorizacin y, por lo tanto, para la asignacin de recursos, de modo que es
muy recomendable que las autoridades de las instituciones involucradas en el resultado la
conozcan y le den su visto bueno.
Productos y subproductos
El trmino "subproducto" se introduce para agrupar productos similares en una misma
categora, a la que se llamar "producto". Su razn de ser es adaptar el elemento producto a la
estructura del presupuesto por programas que se emplea en Guatemala. Desde la perspectiva
de la planificacin tiene que quedar claro que cada "subproducto" es en s mismo un producto,
que diversos subproductos de un "producto" del presupuesto pueden contribuir a resolver
diferentes causas indirectas del resultado y tener distintas cadenas de produccin dentro de la
institucin.
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Red de produccin
Una vez establecidos los elementos bsicos se completar la formulacin estableciendo la red
de produccin institucional, incluyendo los centros de costo de productos intermedios y
producto terminal. Las instituciones emplearn la red de produccin para asegurar que pueden
producir y entregar oportunamente los productos estratgicos.
Tipo de Frmula
indicador
De cobertura (Poblacin que recibe el producto/Poblacin objetivo)*k
De calidad (Productos entregados que cumplieron el estndar/Productos
entregados)*k
De eficiencia (Costo de la entrega de los productos/productos entregados)/Costo
unitario
De desempeo (Productos entregados/Productos programados para entregar)*k
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Paso 1.4 Proyectos de mejora de la entrega de productos
Los proyectos se priorizan de acuerdo a su impacto esperado sobre el resultado. La informacin
para establecer la prioridad estar incluida en el documento de proyecto y se referir a3:
Algunos proyectos emblemticos pueden formar parte de la agenda de pas, las polticas o los
planes estratgicos. Todos los proyectos tienen que estar incorporados en el Sistema Nacional
de Inversin Pblica, el programa sustantivo del resultado correspondiente y en los planes
operativos multianuales y anuales.
3
Se espera que el SNIP obligue a que los proyectos incorporen la informacin sobre los resultados, causas y
productos que van a mejorar con su ejecucin antes de abril de 2013, de forma que se pueda integrar en la
planificacin y el presupuesto, a partir de 2014, el efecto que van a tener sobre la entrega de productos y el
logro de resultados.
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correspondan. Todos los programas sustantivos formarn parte de los planes operativos
multianuales y anuales.
La identificacin de los riesgos es una funcin de los responsables de los distintos pasos de la
planificacin, presupuestacin y gestin institucional. El trmino "gestor del riesgo" tiene que
ver con la asignacin inequvoca de responsabilidades, que es uno de los principios de la GpR, y
no implica a priori ningn juicio sobre el desempeo de este responsable.
Hay que evaluar el riesgo desde el enfoque integral del programa para que las respuestas que se
vayan a implementar tengan un efecto global positivo y para que los directivos del programa
decidan qu nivel de riesgo es posible asumir o qu medidas complementarias hay que tomar.
Esta evaluacin tiene que basarse en informacin objetiva: series estadsticas, verificacin in situ
de las causas del riesgo o en informacin resultado de un estudio experimental. Si no se tiene
disponibilidad de esta informacin la certeza sobre la eficacia de las respuestas ser baja y se
requerir fortalecer la evaluacin en este mbito.
Una vez decididas las respuestas, se implementan, se evala si han sido efectivas y, en caso
positivo, se integran en el programa y en los mecanismos de seguimiento.
Los productos se costearn de acuerdo con la metodologa establecida por la Direccin Tcnica
del Presupuesto.
Los costos unitarios de los productos se emplearn en los indicadores de eficiencia y formarn
parte de los planes operativos anuales y multianuales.
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esperada para el logro del resultado y el costo de la entrega de los productos, de modo que
tengan los mejores elementos posibles para decidir. Para llevarlo a cabo se necesita contar con
la jerarquizacin de las causas indirectas (que forma parte del paso 1.2), la eficacia del producto
para alcanzar el resultado inmediato, la evidencia de esta eficacia y su costo unitario.
La priorizacin se realiza en el marco del programa, esto es, de forma conjunta para todos los
productos de todas las instituciones que contribuyen al resultado y bajo la conduccin de la
institucin lder del programa.
La priorizacin se lleva a cabo en dos momentos: uno tcnico y uno poltico. En el tcnico se
prepara la informacin y en el poltico se toman las decisiones.
La priorizacin se revisa todos los aos al hacer el ajuste del plan operativo multianual o, en su
defecto, al hacer el POA y el presupuesto anual, utilizando oportunamente la informacin que se
haya producido en el seguimiento y evaluacin de los programas y las propuestas de
incorporacin de nuevos productos costo - efectivos. Es sumamente importante tenerla en
cuenta cuando hay situaciones de incremento o decremento del presupuesto.
Con el fin de adaptarse al presupuesto por programas, a los productos similares se les
denominar "subproductos" y se agruparn bajo en trmino "producto" bajo la categora
"actividad" de la red programtica del presupuesto por programas.
Los proyectos estarn registrados en el SNIP, con la especificacin de los productos a cuya
entrega contribuirn y los resultados que se espera que mejoren. Aparecern en el prepuesto
vinculados al programa presupuestario correspondiente.
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Paso 2.4 Elaborar escenarios
Con la informacin sobre la red de causalidad de un resultado incluyendo los productos y su
valor en la priorizacin, se elaboran escenarios para llegar a fijar metas realistas de indicadores
de resultados y productos. Los escenarios pueden partir de metas o de presupuestos. A
continuacin se explican algunos escenarios tiles para la toma de decisiones.
La elaboracin de escenarios requiere de una aplicacin informtica, que ser la misma con la
que se elaborarn los planes operativos anuales y multianuales.
Los elaborarn los equipos tcnicos del conjunto de las instituciones del programa sustantivo.
La decisin sobre el escenario que se propondr al Gabinete de Gobierno para constituir la base
del plan operativo multianual la tomarn el conjunto de autoridades de las instituciones que
forman parte del programa bajo el liderazgo de la institucin rectora.
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Se extrapolar la asignacin a los dos o tres aos siguientes, en funcin de las previsiones de
ingresos del Estado, para que se puedan tener estimaciones de resultados a medio plazo y
elaborar los planes operativos multianuales de las instituciones.
Una vez asignado el presupuesto definitivo a cada programa sustantivo, las instituciones que
forman parte del mismo, bajo la direccin de la institucin rectora, asignan presupuesto a cada
producto, calculan sus metas de entrega de productos y de cobertura y estiman metas de
resultados inmediatos, intermedios y estratgicos (o institucionales y sectoriales) para el ao en
curso y los dos siguientes, mediante la aplicacin informtica que produce los escenarios.
4Como se ha observado, algunas tablas multianuales son a tres aos y otras a cuatro. Ambas proyecciones son tiles y el gobierno tiene
que decidir cul va a utilizar. La proyeccin a tres aos tiene la ventaja de que coincide con el Marco Presupuestario de Mediano Plazo,
mientras que la proyeccin a cuatro aos coincide con un periodo de gobierno y da ms perspectiva a las metas de resultados.
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Fase 3 Sistema de seguimiento
Paso 3.1 Organizar el seguimiento
Adems de la instancia de seguimiento de gobierno, las instancias polticas y tcnicas de cada
programa sustantivo tienen la responsabilidad de hacer el seguimiento del mismo. Las instancias
tcnicas son las responsables de asegurar: a) la disponibilidad de los indicadores en los
momentos oportunos, b) los reportes correspondientes a cada reunin de seguimiento y c) un
primer anlisis de estos reportes (especialmente qu es lo que no va bien) que genere la
demanda a los responsables de informacin complementaria. La instancia poltica analiza los
reportes, pide informacin complementaria y toma decisiones para redireccionar la ejecucin del
programa.
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Para cada indicador identificado, la institucin responsable del mismo llenar la ficha tcnica que
tendr como mnimo la siguiente informacin:
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y la eficacia para comparar productos de los que se espera un efecto similar en la misma
poblacin.
Las evaluaciones a medio plazo abordarn el impacto y la consistencia de la atribucin causal que
se hizo al elaborar la red de causalidad, as como la globalidad del programa, desde los procesos
productivos hasta el logro del resultado objeto del programa.
Sin embargo las instituciones necesitan cierta capacidad de evaluar, especialmente sus procesos
de produccin y entrega de productos y su vinculacin con los resultados inmediatos. Sin excluir
que cuando se considere pertinente se realicen evaluaciones externas sobre estos aspectos.
Por lo tanto las instituciones, con la supervisin de MINFIN y SEGEPLAN, incorporarn a sus
planes de desarrollo de capacidades los elementos de evaluacin que se consideren necesarios.
Si bien las instituciones no tienen por qu contar con capacidad de evaluar todo un programa, s
necesitan saber elaborar los trminos de referencia de una evaluacin incluyendo los objetivos,
las preguntas para las que se requiere respuesta, los eslabones de la cadena causal a investigar,
el tiempo, los recursos y los productos a entregar.
Las instancias de conduccin poltica y tcnica de los programas sustantivos son las responsables
de analizar y tomar decisiones (al nivel poltico) en relacin a las aportaciones de las
evaluaciones.
Es importante que estas instancias se den el tiempo necesario para analizar las evaluaciones. Por
ejemplo, las reuniones de evaluacin no pueden integrarse en una reunin sistemtica de
seguimiento (con excepcin de las evaluaciones concurrentes) porque se va a requerir ms
tiempo y probablemente tendrn que participar otros actores.
Por lo tanto es importante que, antes de iniciar una evaluacin, est bien establecido quin va a
dar seguimiento a su ejecucin y quin va a recibir los informes, los va a analizar y va a tener la
responsabilidad de tomar decisiones.
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Paso 4.4 Elaborar una agenda de investigacin
Desde el momento del diseo del programa sustantivo van a evidenciarse necesidades de
investigacin. La red de causalidad y la eficacia de los productos estratgicos van a ser la principal
fuente de requerimientos de investigacin, pero tambin surgirn de los procesos productivos.
Las instituciones que forman parte del proyecto podrn dar respuesta a algunos de estos
requerimientos, pero en muchas ocasiones habr que recurrir a organizaciones de la academia o
especializadas en temas especficos, nacionales e internacionales.
La informacin que se requiere para ajustar y reprogramar proviene del seguimiento, las
evaluaciones, las previsiones presupuestarias, las investigaciones que se hayan realizado, las
encuestas u otros medios que muestren la satisfaccin de la ciudadana con los productos
recibidos y de los cambios en las prioridades de Estado y de gobierno.
El equipo de Direccin Tcnica del programa elaborar el anlisis y las primeras propuestas de
ajuste. La Direccin Poltica del Programa las revisar y validar. La Direccin Poltica de la GpR
revisar los ajustes, los aprobar y, eventualmente, los presentar al Congreso de la Repblica
para contar con su consenso.
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3 Marco conceptual y definiciones
La GpR busca que las instituciones pblicas aumenten el valor que aportan a la ciudadana a
travs de la mejora continua de los productos que, conforme a su mandato, le entregan, de modo
que se generen cambios positivos y sostenibles a largo plazo (resultados) en sus condiciones de
vida.
En el grfico 4.2 se muestra de forma sinttica el proceso cclico de la gestin por resultados y los
momentos de planificacin, presupuestacin y gestin institucional, as com el seguimiento,
evaluacin, investigacin e innovacin, toma de decisiones basadas en evidencias y rendicin
pblica de cuentas que se desarrollan de forma continua durante todo el ciclo y se sustentan en
los sistemas de informacin.
El ciclo inicia con el estudio del mbito socio - econmico al que se va a aplicar la GpR. Este estudio
se suele denominar anlisis de situacin (que es el trmino empleado en esta gua) o diagnstico.
Proporciona una imagen sistematizada de la situacin socio - econmica al comienzo del proceso
(situacin socio - econmica 1). A partir del anlisis de situacin se seleccionan los resultados
cuyo logro es la prioridad del Estado o del gobierno y a partir de los que se orientar el quehacer
de la administracin pblica.
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El desarrollo de la red de causalidad de los resultados permitir identificar y costear los productos
que la administracin pblica tiene que entregar para lograrlos, as como los proyectos que tiene
que ejecutar para mejorar la entrega de estos productos.
La estrega de los productos y la ejecucin de los proyectos constituyen el fundamento de los
programas. La asignacin de presupuestaria al programa permitir establecer metas de entrega
de productos.
La entrega de los productos a la ciudadana dar lugar a cambios positivos en la calidad de vida
que, a su vez, transformarn la situacin inicial para llegar a otra mejor (situacin socio -
econmica 2). Los ciclos sucesivos mejorarn el nivel de desarrollo del pas.
Desde la perspectiva poltica, la entrega de los productos y los cambios positivos en la calidad de
vida de la ciudadana son el resultado de la accin de gobierno.
En el centro del ciclo se sitan los elementos clave que requieren de informacin oportuna y de
calidad y determinan la conduccin y ajuste del ciclo: seguimiento, evaluacin, investigacin,
innovacin, toma de decisiones basadas en evidencias y rendicin pblica de cuentas.
Anlisis de
situacin RESULTADOS
Red de causalidad
Planificacin
Cambios positivos (resultados intermedios
Resultados de la
en la calidad de vida e inmediatos)
accin de gobierno
de la ciudadana
Seguimiento,
Productos Proyectos
evaluacin,
investigacin,
Entrega de los productos
a la poblacin innovacin, toma
de decisiones
Programas
basadas en por resultados
evidencias,
Produccin rendicin pblica
Realizada de cuentas Presupuesto
Metas de
Proceso
entrega
Productivos
de productos
Insumos
Fuente: Albert Serra. Modelo abierto de gestin para resultados en las administraciones pblicas. BID-CLAD 2006. Adecuacin para
esta gua
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Cadena de resultados
Adems del ciclo de la gestin por resultados, un instrumento muy empleado para analizar el
proceso de la GpR es la cadena de resultados. La cadena de resultados es un diagrama lgico que
vincula los insumos, actividades, productos y resultados. El nmero mnimo de eslabones es de
cuatro, pero puede aumentar en funcin de las necesidades de quien usa la cadena o en funcin
de la complejidad de los resultados.
Grfico 3.2
Cadena de resultados
Por ejemplo, una institucin que entrega productos a la ciudadana estar interesada en emplear
la cadena de resultados no solo para conocer su produccin de servicios finales, sino tambin
para dar seguimiento a sus procesos productivos, de modo que incluir los eslabones
correspondientes a los productos intermedios y las actividades e insumos para producirlos.
Grfico 3.3
Cadena de resultados para analizar la cadena de produccin de una institucin
As mismo, cuando los resultados esperados son complejos y a largo plazo ser conveniente definir
resultados intermedios5 o inmediatos (o ambos) desarrollando una cadena de causalidad.
Grfico 3.4
Cadena de resultados para analizar la causalidad
En la prctica la cadena de resultados suele ser una red, porque varios productos inciden en el resultado y
lo mismo sucede en los otros eslabones.
5 La definicin de los distintos tipos de resultados se encuentra en el apartado denominado "resultados" y en el glosario
25
Grfico 3.5
Red de resultados
A lo largo de esta gua la cadena de resultados se emplear en muchas ocasiones para facilitar la
comprensin de los procesos. Se mantendrn los colores de cada eslabn tal como se han
presentado en este apartado (rosado para insumos, amarillo para actividades, azul para
productos, verde para resultados intermedios y otros niveles de resultados y diana tricolor para
el resultado ms elevado)
a) los principales problemas que afectan la calidad de vida de la ciudadana, el medio socio -
econmico o el ambiente y sus factores causales; b) el marco legal de las instituciones con
competencias relevantes en el mbito analizado; c) la gobernanza, entendida como las normas,
procesos y conductas a travs de los que se articulan intereses, se gestionan recursos y se ejerce
el poder en la sociedad6 y d) la cobertura, capacidades y organizacin de estas instituciones y los
productos que se estn entregando para mejorar los problemas de la poblacin.
Aunque en esta gua se presenta el anlisis de situacin antes de la visin de futuro, en la prctica
hay una retroalimentacin entre ambos momentos, porque los polticos requieren informacin
analizada sobre la situacin socio - econmica para definir la visin de futuro y, a partir de la
6
Para ms informacin ver:
http://ec.europa.eu/europeaid/infopoint/publications/europeaid/documents/149a_es.pdf
26
definicin de esta visin, se determinar en qu aspectos tiene que ampliarse el anlisis de
situacin.
Visin de futuro
Para saber qu camino tomar es indispensable saber a dnde queremos dirigirnos. La visin de
futuro, a la que se refiere esta gua se refiere al desarrollo que se aspira a alcanzar a medio o
largo plazo para el pas o el mbito socio - econmico en el que se va a aplicar la GpR. Para
construirla se emplea la comparacin de la situacin actual con la del propio pas en momentos
anteriores y con otros pases (y tambin puede ser til comparar territorios del mismo pas)
En el caso de seguridad, una parte de la visin de futuro al 2032 puede hacer nfasis en que el
pas tendr una tasa de homicidios similar a las ms bajas entre los pases de su rea.
Esta visin de futuro puede formar parte de una agenda o plan de pas, preferiblemente
consensuada en el Congreso Nacional y con la ciudadana, tambin puede derivarse de los
programas polticos del partido de gobierno (en este caso tendr menos oportunidades de
permanecer despus de un cambio de gobierno) y necesita de informacin objetiva que se deriva
de un anlisis de situacin.
Es importante disponer de una visin de futuro para enfocar el anlisis en los aspectos ms
importantes del mbito sobre el que se va a aplicar la GpR. La visin no es todava un resultado,
porque le faltan la mayora de elementos que lo definen, pero orienta su definicin.
Evidencia cientfica es la demostracin por mtodos cientficos de las relaciones causa - efecto.
Se obtiene mediante estudios que aplican el mtodo cientfico, en los que se examina, esclarece
o verifica una o ms relaciones causales. Estos estudios tratan muchas veces de determinar
tambin la fuerza de la relacin causal.
Cinco son los elementos esenciales para analizar las relaciones causa - efecto: 1) la causa, 2) el
efecto, 3) la poblacin a la que se refiere la causa; 4) la poblacin a la que se refiere el efecto y 5)
27
el mtodo de investigacin. A continuacin se presentan los elementos identificados de dos
relaciones causa efecto encadenadas para dos problemas:
Tabla 3.1
Elementos de las relaciones causa-efecto
CAUSA POBLACI EFECT POBLACIN MTODO DE CAUSA POBLACI EFECT POBLACI MTODO DE
N A QUE O A QUE SE INVESTIGACI (ANTERI N A QUE O N A QUE INVESTIGACI
SE REFIERE REFIERE EL N OR SE REFIERE SE REFIERE N
LA CAUSA EFECTO EFECTO) LA CAUSA EL EFECTO
Preparaci Madres de Diarrea Menores de Anlisis Diarrea Nios Desnu- Menores Anlisis
n de los menores aguda 24 meses multivariado a aguda menores tricin de 5 aos multivariado a
alimentos de 24 partir de de 24 crnica partir de
con las meses encuestas de meses encuestas de
manos hogares con hogares con
sucias menores de 24 nios y nias
meses entre 6 y 24
meses
Incorpora Hombres Secues Poblacin Anlisis de los Secuestr Poblacin Homici Poblacin Anlisis de los
cin de los entre 14 y tro general registros de la o general -dio general registros de la
jvenes a 25 aos polica polica
bandas
criminales
La fuente de las evidencias son las investigaciones cientficas, pero como estas pueden ser
numerosas y estn publicadas en diferentes medios, se necesita de un procedimiento para
ubicarlas, seleccionarlas y sistematizarlas, a este procedimiento se le denomina Revisin
Sistemtica de Evidencias y existen guas de uso libre en internet. Esta revisin termina en un
resumen de evidencias y con una conclusin precisa respecto de la relacin causa-efecto.
Los resmenes son presentados en un formato denominado tabla de evidencias con los cinco
elementos mencionados y la conclusin sobre la fuerza de la relacin causa-efecto.
Las instituciones acadmicas y, en algunos casos, otras instituciones pblicas relacionadas con
el tema, pueden tener o pueden preparar rpidamente tablas de evidencias. La orientacin a
resultados estratgicos exigir que este trabajo se realice de manera continua, de modo que en
cada fase de ajuste y reprogramacin se cuente con las innovaciones en materia de evidencias.
Tabla 3.2
Ejemplos de resumen de evidencias de relaciones causales
28
IMPACTO(resultado EFECTO Forma de presentar el resumen
estratgico) (resultado intermedio) de la evidencia
QU QUINES QU QUINES
Se habr En la Se habr En la El anlisis de los ltimos 10 aos del
reducido la poblacin de reducido la tasa poblacin registro de causas de homicidios de la
tasa de Guatemala de secuestros de polica de Guatemala muestra que el
homicidios Guatemala 25% se produjeron en casos de
secuestro de la vctima
La razn para construir una red de causalidad en GpR es llegar a comprender la naturaleza del
problema de desarrollo, la importancia de cada factor causal en la aparicin de dicho problema
y crear las condiciones para determinar cules son los productos que la administracin pblica
tiene que entregar a una poblacin (poblacin objetivo) para contribuir a resolverlo.
7
En esta gua los trminos factor causal, factor determinante y causa significan lo mismo y se emplean indistintamente
29
Si la investigacin de causas se queda a este nivel, la decisin ser ofrecer como producto salas
de parto mejor equipadas, con profesionales mejor preparados y ms cerca de donde viven
las mujeres.
Pero si adems se pone de manifiesto que un alto porcentaje de las mujeres que presentan
embarazo de alto riesgo estn en edades extremas (por ejemplo menores de 18 aos y
mayores de 40), tambin se podrn en marcha productos para evitar el embarazo en estas
edades.
Grfico 3.6
Cadena de resultados que muestra la relacin causal de los factores que contribuyen a la hemorragia
intraparto y a la mortalidad materna y los tipos de productos que se han identificado8
8 Es importante resaltar que no se est presentando toda la red causal de la mortalidad materna, solo la parte que corresponde a uno de
30
Clasificacin de los factores causales o causas
La cadena causal puede tener varios eslabones (factores causales) entre el problema de
desarrollo y el producto
En esta gua se denominan causas directas a aquellas cuya presencia puede dar lugar al problema
de desarrollo y causas indirectas a aquellas que inciden en las causas directas. A continuacin se
presentan dos ejemplos de cadenas causales utilizando la cadena de resultados.
Grfico 3.7
Ejemplos de problema de desarrollo y sus causas directas e indirectas
Si se requieren ms de dos niveles de causas para que la red causal explique suficientemente el
problema de desarrollo, se denominarn "causa indirecta 1" a la que incide en la causa directa y
"causa indirecta 2" a la que incide en la causa indirecta 1.
Muchos modelos causales incorporan el concepto de causas subyacentes o bsicas, como la baja
educacin, la exclusin social o la pobreza). Si estas causas tienen una importancia demostrada
para el logro del resultado estratgico, se considerarn causas indirectas y se explorarn las
31
posibilidades de resolverlas mediante las instituciones del Estado. Muchas veces abordar las
causas subyacentes o bsicas es difcil, porque los productos a entregar dependen de
instituciones no directamente ligadas al resultado estratgico. Sin embargo no pueden dejarse
de lado si realmente se quieren conseguir cambios significativos en el resultado estratgico.
Cuando un factor causal incide de forma relevante en varios problemas de desarrollo, hay que
considerar si es en s mismo un problema de desarrollo y tratarlo como tal.
Ejemplo de causa indirecta que aparece en la red causal de muchos resultados estratgicos:
la educacin
La incorporacin de los jvenes a bandas criminales se da con mayor frecuencia en las
sociedades con alta exclusin social y alto abandono escolar de nios y adolescentes. A su vez
esta incorporacin es una causa de extorsin, secuestro, asesinato y otras acciones delictivas
que aumentan la tasa nacional de homicidios.
El bajo nivel educativo de las mujeres influye negativamente en las prcticas de cuidados
durante el embarazo y a los nios menores de dos aos, que son causas directas de
desnutricin infantil.
El bajo nivel educativo de la poblacin econmicamente activa de Guatemala incide
negativamente en la competitividad internacional del pas
PROPUESTA: Considerar el bajo nivel educativo de la poblacin, una de cuyas causas directas
es el abandono escolar, como un problema de desarrollo.
Modelo conceptual
Sin embargo no siempre existe la evidencia cientfica, o la que est disponible se refiere a
contextos muy distinto del guatemalteco. En estas situaciones, hay que recurrir a la informacin
disponible en el pas y en pases similares y elaborar la red causal. Para hacerlo se emplea el
mtodo del rbol de problemas que forma parte de los anexos de esta gua. Cuando la red causal
no se ha podido elaborar sobre modelos basados en evidencia cientfica, la evaluacin es todava
ms importante, porque fortalecer el conocimiento que inicialmente falta sobre las relaciones
causa - efecto.
32
ello se espera que mejore el problema de desarrollo. Estos productos representan la apuesta
estratgica del pas sobre la que concentrar los esfuerzos y los recursos, siempre escasos, que se
asignan en los presupuestos.
Grfico 3.8
Modelo conceptual de la desnutricin crnica de UNICEF
Entre las que se denominan "causa bsicas en el modelo" se encuentran problemas de insumos
y actividades, que se vern en el anlisis de los eslabones correspondientes de la cadena de
resultados, y causas que afectan no solo a este resultado estratgico, sino a otros, como son los
sistemas polticos, econmicos, culturales y sociales que son definiciones demasiado amplias
para incluirlas en una red causal y solo podrn abordarse si se definen como problema de
desarrollo y dan lugar a un resultados estratgico.
33
En la GpR aplicada a la administracin pblica, los resultados expresan siempre cambios positivos
en las condiciones de vida de la ciudadana, el ambiente o el medio socio - econmico y son el
referente al cual deben contribuir los productos que se generan a travs de las instituciones
pblicas, de modo que las personas estn en el centro del modelo y la transformacin de la
realidad en la que viven es el propsito de este enfoque.
Los resultados son la traduccin positiva de los problemas de desarrollo y de sus causas. Suelen
expresarse como la reduccin del problema (se habr reducido la tasa de homicidios) o el
aumento de la condicin buscada en las personas (habr aumentado el nivel educativo de la
poblacin menor de 15 aos).
Para definir y cuantificar los problemas y resultados se utilizan cinco parmetros: el problema o
resultado (QU), la poblacin que presenta el problema9 (QUINES), el territorio donde se va a
dar el cambio (DNDE), el tiempo en que se espera lograr (CUNDO) y la cantidad de cambio a
lograr (CUNTO).
Elemento QU
c) Ejemplos de problemas: la talla del nio o nia inferior a la norma, el nivel de contaminacin
ambiental por encima de la norma, el rendimiento de kilos de caf por hectrea inferior al
promedio, la gestante que fallece durante el parto.
9
La "poblacin" puede referirse a personas, colectivos, elementos del medio socio - economico o elementos del ambiente
10 El termino ciudadana incluye individuos, hogares, comunidades y organizaciones.
34
En la prctica, en la formulacin de un resultado es irrelevante hacer la distincin entre
necesidad, condicin y problema, por ello, en adelante se usarn los trminos problema, factor
causal y resultado como se han definido en los apartados anteriores.
Una caracterstica esencial de este primer elemento (QU), es que debe ser susceptible de ser
modificado. Por ejemplo la edad es una condicin, pero no es susceptible de cambio, y por lo
tanto, no es posible formular un resultado a partir de esta condicin.
Elemento QUINES
Hace referencia a la poblacin o a los aspectos del medio socio - econmico o del ambiente que
van a experimentar el cambio. Para analizar este elemento se necesita definir tres conceptos
relacionados con la poblacin.
Poblacin
Es un conjunto de individuos, colectivos, aspectos del medio socio - econmico o del ambiente
identificables por sus caractersticas internas o externas.
Poblacin objetivo
35
Mercancas importadas (que pueden ser introducidas por contrabando)
Metros cbicos de agua (que puede estar contaminada)
Grfico 3.9
Relacin entre poblacin, poblacin objetivo y poblacin elegible
Elemento DNDE
11
Las definiciones de producto y programa se encuentran en los apartados del mismo nombre y en el
glosario
36
Indica el territorio donde est la poblacin elegible. Este territorio debe ser preferiblemente una
divisin poltico - administrativa, como el pas, el departamento o en municipio, de manera que
se conozca el tamao de la poblacin objetivo y elegible.
Elemento CUNDO
Seala el momento del futuro para el que determina una meta del resultado. Suele ser una
definicin poltica (por ejemplo, al final del periodo de gobierno o la meta de un compromiso
internacional) relacionada con un calendario de rendicin de cuentas.
Tambin puede definirse el CUNDO a partir de otros parmetros, aunque no es habitual. Por
ejemplo, las autoridades pueden preguntar cundo se lograr determinada meta de un resultado
si la asignacin de recursos para la entrega de productos sigue la tendencia de los ltimos aos.
En este caso sern los tcnicos quienes calcularn CUNDO se lograr la meta.
Elemento CUNTO
Para definir la magnitud del cambio (CUNTO) en el tiempo sealado (CUNDO) es necesario
conocer las causas del QU (red causal), la eficacia y el costo de los productos y el presupuesto
asignado a su entrega. En consecuencia la magnitud del cambio no pude determinarse hasta que
todos estos aspectos han sido definidos y calculados.
Si el CUNTO se expresa en porcentaje, como en los ejemplos que siguen, es importante hacer
referencia bien al valor de base, bien al valor que se espera alcanzar, de lo contrario no es posible
saber con exactitud el cambio esperado.
Por otra parte la determinacin del CUNTO no es estrictamente tcnica, tiene un componente
poltico. En la prctica las metas de cambio a las que el gobierno se compromete son el resultado
de un debate entre la voluntad poltica del gobierno y los equipos tcnicos, en el que se analiza
qu volumen de cambio es factible alcanzar con el tiempo y los recursos asignados versus la
voluntad poltica de lograr una meta.
Incluso en ocasiones los dirigentes polticos marcan metas (CUNTO) para lograr en un periodo
de tiempo (CUNDO) sin la informacin necesaria. Esto podra verse como una temeridad, pero
puede ser un potente incentivo para el logro del resultado. A continuacin se muestran algunos
ejemplos de resultados.
Tabla 3.3
Ejemplos de formulacin de resultados
37
Tasa de homicidios La poblacin general En Igual o De 2011 al final
Guatemala inferior a de 2015
29x105
Porcentaje de superficie Hectreas con vocacin En Guatemala Igual o De 2011 al final
cubierta de bosque forestal superior a de 2015
58%
Nivel de 75% matemticas Alumnos que han finalizado En Guatemala Igual o De 2011 al final
y espaol el ciclo diversificado en el superior a de 2015
ao 30%
"Al final de 2015 el porcentaje de hectreas con vocacin forestal cubiertas de bosque d Guatemala
ser igual o superior al 58%"
"Al final de 2015 el porcentaje de alumnos y alumnas de Guatemala que finalizan el ciclo diversificado
y obtienen 75 puntos o ms en los exmenes oficiales de matemticas y espaol ser igual o superior
al 30%"
Como en el caso de los problemas de desarrollo y sus factores causales, a los resultados se les
ponen "apellidos" con la finalidad de diferenciarlos entre s y sealar su posicin en la red causal.
En esta gua se emplean las denominaciones que se citan a continuacin.
Resultado estratgico
12 Como en este resultado no se menciona "QUINES" se da por supuesto que se refiere a la poblacin general de Guatemala
38
Ejemplos de resultados estratgicos en Guatemala son los que se han citado anteriormente
sobre desnutricin crnica y homicidios
Son los resultados de mayor nivel de un sector o de una institucin que no han sido
seleccionados como resultados estratgicos de gobierno. Tienen las mismas caractersticas
que los resultados estratgicos en cuanto a su identificacin.
La autoridad de la institucin (rectora en el caso del sector) es quien define las metas que se
compromete a alcanzar en un periodo de tiempo, de modo que el componente poltico es muy
importante.
Resultado intermedio
En teora definir un resultado intermedio debera ser una decisin tcnica basada en la
evidencia de su relacin causal y fuerza explicativa para el logro del resultado, sin embargo
suele haber una incidencia no despreciable de los intereses polticos y de otros actores.
Ejemplos posibles de resultados intermedios:
Resultado inmediato
39
Es la traduccin de una causa indirecta o de una causa estructural que, por su importancia y
especificidad para el resultado, se ha decidido incorporar a la red causal. Como el resultado
intermedio se identifica al elaborar la red causal.
Debera derivarse de un proceso tcnico, pero tambin influyen los intereses de los actores.
Ejemplos de resultados inmediatos pueden ser:
En ocasiones se necesitarn los tres niveles explicados, a veces sern suficiente con dos, porque
con el resultado intermedio ya se identifican los productos y, excepcionalmente, se necesitarn
ms niveles. En este ltimo caso se recomienda nombrarlos como "resultado intermedio 1" (que
incide en el resultado estratgico) y "resultado intermedio 2" (que incide en el resultado
intermedio 1), reservando el trmino resultado inmediato para el que se vincula con los
productos. La equivalencia entre causas y resultados en el caso de que se requieran cuatro
niveles quedara como sigue.
Tabla 3.4
Denominacin de problemas, causas y resultados en esta gua
Denominacin de problemas y sus causas Denominacin de los resultados
Problema de desarrollo Resultado (estratgico, sectorial o
institucional)
Causa directa Resultado intermedio 1
Causa indirecta 1 Resultado intermedio 2
Causa indirecta 2 Resultado inmediato
40
Un producto es un conjunto estandarizado de bienes y servicios que se entrega a una poblacin
elegible para contribuir a lograr un resultado. El conjunto de bienes y servicios es el QU del
producto y la poblacin elegible equivale al QUINES.
Los productos son una parte fundamental de la cadena o red de resultados y son el punto de
vinculacin entre estos resultados, el quehacer de las instituciones y el gasto pblico.
Ejemplos de productos
El Ministerio de Educacin tiene como producto la matrcula de nios y nias en cada uno de
los cursos de educacin primaria con el objeto de aumentar su nivel educativo (resultado). El
producto "matrcula" incluye a) la presencia durante 180 das de un/a maestro/a con el nivel de
formacin definido; un aula que cumpla el estndar establecido; c) la disponibilidad del pupitre
y la silla, d) la entrega de la mochila con los tiles escolares y los libros y e) la merienda escolar
durante los 180 das.
Unidad de medida
Para saber la cantidad de productos que se entregan se requiere determinar una unidad de
medida. La unidad de medida que se elija tiene gran relevancia para la comprensin del producto
y la elaboracin de indicadores y debe estar lo ms cerca posible del resultado que se espera
obtener (en general un resultado inmediato). A continuacin se muestran a modo de ilustracin
algunos productos y las unidades de medida que podran emplearse. En lneas generales hay que
evitar la unidad de medida "documento" y otras igualmente inespecficas.
Tabla 3.5
Ejemplos de productos y su unidad de medida
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Producto Unidad de medida
recomendada
Vacunacin contra el rotavirus Persona
Capacitacin sobre preparacin de alimentos Persona
Reforestacin de reas protegidas Hectrea
Recoleccin de desechos slidos Tonelada mtrica
Patrullaje para prevencin de delitos contra la propiedad Patrullaje
Matriculacin de nios y nias en primer grado de primaria Persona
Construccin de caminos vecinales Km
Inspeccin de empresas Empresa
Cierre de empresas contaminantes Empresa
Suscripcin de contrato con empresa extractora de petrleo Barril de petrleo
42
Adems del gobierno central, pueden estar involucradas las instancias pblicas territoriales (las
municipalidades, por ejemplo)13 en la entrega del producto eficaz para el logro del resultados,
como se refleja en el grfico 3.10
Grfico 3.10
Cadena de produccin interinstitucional con participacin de la municipalidad
Sin embargo, dado que el gobierno refleja en el presupuesto los productos que son de su
competencia y solo a stos puede asignar presupuesto, la cadena de productos gubernamental
se limitar a los productos de las instituciones del gobierno central y las municipalidades
establecern sus propias cadenas, aunque habr que asegurar la coordinacin y la oportunidad
de la entrega.
En algunos pases se cuenta con programas que vinculan productos del gobierno central con
productos de las municipalidades, logrando un mayor impacto sobre los resultados. Esta
vinculacin tiene mucha importancia en el caso de los resultados ambientales por ejemplo,
porque las competencias de las municipalidades son muy relevantes en este mbito.
Los productos (al igual que los factores causales y resultados) requieren la definicin de QU (el
producto), QUINES (poblacin elegible), DNDE (territorio donde se halla la poblacin
elegible), CUNDO, CUNTO y CMO, esto ltimo a travs de la estandarizacin. Los productos
se estandarizan estableciendo los insumos esenciales y sus caractersticas, las actividades
relevantes y la modalidad de entrega del producto. Este estndar tiene que garantizar la eficacia
del producto, permite el control y seguimiento de la calidad del producto y es un insumo
indispensable para calcular el costo unitario.
13 Tambin puede estar involucrado el sector no gubernamental o el privado por contrato, convenio u otra forma de relacin. En este
caso no se considera que haya un eslabn ms, sino que en el instrumento se establece la cantidad de producto a entregar y en la red
de produccin se refleja como entregado por la institucin contratante, como puede verse en el apartado de unidad de medida.
43
cambios en la entrega de productos pueden ser: a) introducir un nuevo producto; b) incrementar
la entrega de un producto; c) mejorar la distribucin; d) aumentar la calidad, e) reducir costos; f)
reducir o eliminar la produccin o g) combinaciones de varios de estos cambios.
En ocasiones estos cambios podrn hacerse con los recursos presentes de la institucin, pero en
muchas otras necesitarn inversiones a travs de proyectos que mejoren habilidades y
conocimientos, acten sobre los procesos o fortalezcan el equipamiento y la infraestructura.
Los proyectos en GpR son procesos que se desarrollan durante un periodo de tiempo
determinado, con un costo establecido, para lograr cambios en la entrega de productos y, a
travs de este cambio, un mayor impacto en relacin a los resultados, incrementando adems el
valor social y calidad del gasto de las instituciones pblicas.
Esta relacin de los proyectos con los productos es determinante para analizar su importancia y
darles prioridad dentro del Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP), de modo que es
esencial que el SNIP incluya entre los elementos que solicita para registrar un proyecto los
resultados y productos que van a cambiar con el mismo, dnde, cundo y cunto; de modo que
se cumpla con el apartado 1.3.1.1 de las normas del SNIP que busca verificar si el proyecto "Se
ajusta a las polticas, planes, programas y estrategias del gobierno y del sector".
44
El programa sustantivo incluye:
Se han empleado distintos mtodos para aplicar la gestin de riesgos, desde la opinin de
expertos hasta los modelos probabilsticos. En la actualidad se considera que solo la utilizacin
de informacin cuantitativa (las ponderaciones de expertos no son informacin cuantitativa) o
procedente de experimentos bien diseados da solidez a la gestin de riesgos. Adems, siempre
hay que evaluar los riesgos viendo el conjunto del programa, porque actuaciones para resolver
un problema en un punto de la cadena, sin visin de conjunto, pueden resultar perjudiciales para
otros eslabones.
3.11 Seguimiento
La Organizacin para la Cooperacin Econmica y el Desarrollo (OCDE), define 'seguimiento'
como una actividad continua, que usa la recoleccin sistemtica de datos sobre indicadores
especficos para guiar a los directores, financiadores e implementadores de estrategias de
45
desarrollo con informacin sobre las dimensiones del progreso en la consecucin de resultados
y la utilizacin de los fondos asignados. El seguimiento clarifica los resultados estratgicos,
relacionndolos con indicadores, metas, recursos y actividades, lo que permite comparar los
resultados actuales con las metas establecidas. En sntesis:
46
centros de gestin responsables, porque de l depende que se logre la produccin y entrega
programadas con la mayor eficiencia posible.
Los resultados no dependen solamente del quehacer de la administracin pblica. Otros actores
y diferentes factores que no estn bajo el control del gobierno pueden tener influencias no
despreciables. Por esta razn se habla de esferas de control (la entrega de productos
estratgicos est casi totalmente bajo el control del gobierno) influencia (los resultados
intermedios o inmediatos dependen en buena parte de la gestin gubernamental) y apreciacin
(los resultados estratgicos pueden varias significativamente por causa de factores
independientes del quehacer gubernamental).
Es importante reflexionar sobre el control real del gobierno sobre la entrega de productos y el
logro de resultados, porque es un tema que genera inquietud entre los directivos de las
instituciones que asumen compromisos de entrega. Cuando el producto es un servicio
(matriculacin, transporte, vacunacin, atencin al parto, certificacin, capacitacin, asistencia
tcnica, inspeccin, entre otros), las instituciones pblicas no tienen el control completo, porque
si bien pueden garantizar los insumos y actividades, no tienen capacidad de asegurar que las
personas lleguen o quieran recibir los servicios, sin embargo esto no les impide, una vez
analizados los riesgos, comprometerse a determinado nivel de cobertura, de lo contrario no
estaran asumiendo sus responsabilidades. As mismo, las limitaciones de la influencia del
gobierno en el logro de resultados han de llevar a establecer metas razonables basadas en
informacin slida, incluyendo el anlisis de riesgos.
3.12 Indicadores
Un indicador puede definirse como la expresin matemtica de la relacin entre variables que
miden una dimensin de un fenmeno determinado. No siempre se consigue medir las
dimensiones que caracterizan mejor el fenmeno y hay que conformarse con indicadores que
proporcionan una informacin con limitaciones. Por ejemplo, no se dispone de un mtodo eficaz
para medir adecuadamente la ingesta calrico - proteica de las personas, de modo que se puede
recurrir a las encuestas de consumo y nutricin, donde los encuestados declaran lo que comieron
en das recientes y asumirlo como equivalente a la ingesta proteico - calrica.
Por lo tanto es muy importante conocer las ventajas y las limitaciones (validez) de los indicadores
disponibles para emplear correctamente la informacin que aportan en las decisiones que se
tienen que tomar. Para asegurar que el indicador se interpreta de manera homognea, su validez
debe ser aceptada y comprendida por todos sus usuarios.
47
Para reducir los riesgos relacionados con la seleccin o el uso de los indicadores existen varias
estrategias. Por ejemplo, es preferible empezar con el uso de indicadores sencillos y dejar los
ndices complejos para cuando exista una prctica consolidada de interpretacin de indicadores.
Tambin es til seleccionar varios indicadores para medir diferentes dimensiones de un mismo
fenmeno, de modo que se eviten errores relacionados con las propias limitaciones del
indicador.
Para ser incorporado a un sistema de informacin un indicador tendra que responder
afirmativamente a las siguientes preguntas:
Las tasas son buenos indicadores para medir la presencia de fenmenos en grupos de poblacin.
Una tasa es el cociente de dividir los individuos que forman parte del "QUINES" y presentan el
QU (problema, factor causal o producto recibido) por el total de QUINES en un periodo
de tiempo determinado (por ejemplo un ao) que se multiplica por un mltiplo de 10. La tasa
mide la frecuencia de presentacin de problemas y sus causas y la cobertura de la poblacin
objetivo con la entrega de productos.
No siempre se cuenta con un indicador que produce una relacin tan adecuada como la tasa. En
ocasiones los fenmenos que quieren medirse no estn suficientemente bien definidos o no
existe el medio de verificacin. En otras ocasiones lo que falla es conocer la totalidad de la
poblacin (QUINES) susceptible de tener la causa (QU) o la frecuencia con que pueden
obtenerse los datos no es adecuada para las necesidades de seguimiento.
En estas situaciones hay que buscar indicadores alternativos. Por ejemplo, no se mide la tasa de
mortalidad materna, sino la razn de mortalidad materna, porque no se cuenta con el total del
QUINES (todas las mujeres en alguna etapa del embarazo durante el ao), en cambio se conoce
el nmero de nacidos vivos en el periodo. A diferencia de las tasas, una razn emplea en el
numerador una poblacin que no est incluida en el denominador.
Se pueden conseguir indicadores que miden una parte del resultado, lo que ocurre en una parte
de la poblacin o un fenmeno estrechamente vinculado al resultado (indicadores proxy).
Siempre que sea posible se utilizarn indicadores que midan el resultado con precisin y cuando
no sea posible ser muy importante fortalecer la evaluacin en el terreno. En aquellos casos en
que el problema es la frecuencia con que se obtiene el dato (por ejemplo, cuando es a travs de
medios de alto costo como encuestas), pueden emplearse indicadores menos precisos entre las
48
mediciones del indicador adecuado y plantear a la gerencia del programa el beneficio que
representara tener el dato de calidad con mayor frecuencia.
3.13 Evaluacin
La OCDE define el proceso de evaluacin como el diagnstico sistemtico de un programa o
poltica, cuyo objetivo es determinar la relevancia y cumplimiento de los resultados planteados,
la eficiencia de la implementacin, su eficacia, impacto y sostenibilidad.
Algunas evaluaciones son fijas y estn definidas desde el diseo del programa (por ejemplo
evaluaciones globales bianuales del programa sustantivo). Otras pueden definirse dentro de los
ciclos anuales y, aunque es mejor evitarlo, pueden surgir necesidades de evaluacin en cualquier
momento, si el seguimiento alerta sobre problemas importantes.
Siempre habr que determinar si la evaluacin va a ser ejecutada por las propias instituciones
involucradas o se va a contratar una organizacin externa. Las evaluaciones internas son menos
costosas y se aprovechan del conocimiento y la experiencia de las personas involucradas. Sus
limitaciones estn relacionadas con la capacidad de evaluacin instalada en las instituciones y las
creencias y juicios de valor establecidos, que pueden sesgar el anlisis.
Grfico 3.12
Diferentes tipos de evaluacin y su expresin en la cadena de resultados del Programa
49
1 (Llave verde) Evaluacin de la eficacia y la calidad de los productos
Este tipo de evaluacin informa sobre la relacin entre el quehacer de las instituciones y el primer
eslabn de los resultados. Su importancia radica en que se pueden realizar en fases iniciales del
programa, porque los resultados inmediatos suelen tardar poco tiempo en aparecer despus de
la entrega de los productos. A continuacin se muestran algunos ejemplos
Tabla 3.6
Ejemplos de resultados productos y sus resultados inmediatos
Una evaluacin de la eficacia de los productos puede llevarse a cabo despus del primer ao de
implementacin del programa analizando si se han entregado los productos de acuerdo al
estndar y si se han logrado los resultados inmediatos. Esta evaluacin servir para valorar si la
seleccin de productos o su estndar merecen ser revisados.
50
Los eslabones dentro de esta clave conectan desde los productos hasta los resultados
estratgicos. Estas evaluaciones analizan las redes causales, los caminos crticos y la
jerarquizacin de causas inmediatas que se desarrollaron en la etapa de planificacin del
programa y que dieron lugar a la estrategia de implementacin del mismo. Esta tipo de
evaluacin es esencial para validar ese trabajo de planificacin y bsqueda de evidencia,
proporciona informacin sobre la fuerza explicativa de los factores causales en el logro del
resultado, as como sobre la eficacia de los productos. En sntesis, la evaluacin de impacto del
programa nos dar informacin sobre el POR QU se ha llegado a determinada meta de
resultado estratgico.
No hay que olvidar que los resultados inmediatos e intermedios estn bajo la esfera de influencia
de la administracin pblica, mientras que los resultados estn en la esfera de apreciacin, de
manera que en las evaluaciones de impacto habr que tener en cuenta la globalidad de factores
causales que influyeron en el logro de los resultados durante el periodo evaluado.
La posibilidad de que una evaluacin de impacto produzca informacin valiosa para la toma de
decisiones depende de la velocidad con que los resultados cambien y habr que tenerlo en
cuenta al disearla. Si los resultados estratgicos solo pueden medirse a medio plazo (cuatro o
cinco aos, por ejemplo) estar indicado realizar una evaluacin de efectos, solo hasta
resultados intermedios, con la salvedad de que no podrn extraerse conclusiones definitivas
sobre el cambio finalmente esperado.
Existen distintos mtodos para evaluar las relaciones entre estos eslabones, como anlisis de los
procesos, estudios de casos, otros estudios cualitativos, pero tambin pueden aplicarse diseos
experimentales y cuasi-experimentales.
Estos eslabones y sus relaciones requieren ser evaluados con frecuencia, especialmente al inicio
del programa. Su buen funcionamiento constituye el valor aadido de la institucin a los
resultados estratgicos y en consecuencia su desempeo.
Los proyectos requieren de evaluaciones ex-ante que aseguren que la inversin va a contribuir
efectivamente al logro de los resultados mejorando las condiciones de la entrega de productos
a la poblacin elegible. Algunos proyectos de inversin (por ejemplo las carreteras) contribuyen
51
a diversos productos y resultados. En esto caso es importante que la evaluacin ex-ante asegure
que el proyecto est diseado para maximizar su contribucin a los ms estratgicos.
Cada proyecto tiene que llevar incorporado el sistema de evaluacin de su ejecucin acorde con
su naturaleza.
52
Grfico 3.13
Agrupacin de los elementos clave para desarrollar la gestin por resultados sealados en la literatura
Democracia poltica
Entorno institucional estable
Marco poltico Seguridad jurdica
Responsabilidad pblica
Control social
Liderazgo
Organizacin de Reconocimiento y aceptacin del modelo de GpR
Reconocimiento de la funcin de gestin
la
Desconcentracin de decisiones sobre la gestin del gasto
administracin Responsabilidad inconfundible sobre cada objetivo
pblica Evaluacin del desempeo en base a productos y resultados
Sistema de sanciones e incentivos
53
Esta gua se centra en los apartados de instrumentos y sistemas y ambos se desarrollan en este
captulo y en el siguiente, dedicado a las fases y pasos para la aplicacin de la GpR en Guatemala.
Sin embargo, aunque no sea el propsito de la gua, conviene incorporar algunas reflexiones
sobre algunos de los otros elementos.
Liderazgo
Los lderes que van a impulsar la GpR requieren cualidades especificas, como tener visin de la
dimensin de cambio; contar con las competencias adecuadas (capacidad de inclusin, dilogo,
generacin de compromisos y construccin apoyos amplios; movilizar recursos, motivar para
lograr los resultados y crear una cultura favorable al aprendizaje) y con valores (valor de lo
pblico, transparencia, rendicin de cuentas, convencimiento de la importancia de los resultados
y la evidencia, profesionalidad)
54
de productos y el logro de resultados y dejando en sus manos las decisiones sobre la gestin de
los insumos y actividades.
Una vez establecido el compromiso, los directivos gestionan (es decir, deciden el empleo de) el
presupuesto, los recursos humanos, la tecnologa y los procesos, tratando de conseguir las
metas de resultados de la forma ms eficiente. Los polticos y los ciudadanos dan seguimiento al
logro de los resultados y a la transparencia de la gestin, sin interferir en la gestin misma. Los
directivos son responsables de los resultados y reciben incentivos en base al cumplimiento de
metas.
En GpR los planes estratgicos de las instituciones partirn de los compromisos de gestin que
firmen con las instituciones rectoras de gobierno. Estos compromisos comprometern a la
institucin a entregar determinados productos (QU) a una poblacin (QUINES) y se
convertirn en el elemento fundamental de su quehacer y, por lo tanto, de su planificacin
estratgica y organizacin.
55
escenarios; c) estrategia de mejoramiento continuo de la calidad; d) estrategia de recursos
humanos; e) desarrollo de sistemas; f) fortalecimiento de las adquisiciones; y g) gestin de
riesgos.
56
4. Fases y pasos para la aplicacin de la Gestin por Resultados en
Guatemala
Las fases y pasos que se explican en esta gua se aplican en los instrumentos de planificacin,
presupuestacin, seguimiento y evaluacin como se explica en el captulo 6 de esta gua. Es
importante resaltar que no todos las fases del ciclo de gestin orientada a resultados forman
parte de todos los instrumentos mencionados. Por ejemplo, los resultados estratgicos se
definen en la agenda de pas o el marco nacional de resultados, mientras que las actividades e
insumos para la entrega de productos son parte fundamental del presupuesto y los planes
operativos anuales.
La GpR se aplica en un mbito socio - econmico determinado. Este mbito puede ser todo el
pas, un sector socio - econmico o un territorio. Puede aplicarse tambin a una institucin o a
un tema (por ejemplo a la poltica de gnero), pero en ambos casos solo se conseguir un
resultado satisfactorio si la institucin o el tema estn incluidos en un mbito ms amplio, que
pueda vincularse ms efectivamente a resultados de desarrollo.
Para que el enfoque de gnero se aplique a travs de la GpR la poltica de gnero sealar
cmo hay que aplicarla en la elaboracin de las cadenas causales de los resultados, la
jerarquizacin de causas y en la seleccin y priorizacin de productos de todos los programas.
57
Conduccin y acompaamiento para la aplicacin de la GpR
La GpR tiene una naturaleza esencialmente poltica, porque determina prioridades y asignacin
de recursos. Adems compromete a las instancias de gobierno con determinados resultados y
con la rendicin pblica de cuentas, de modo que al aplicarla es indispensable que se cuente con
las instancias necesarias de conduccin poltica.
La capacitacin y acompaamiento por parte de MINFIN y SEGEPLAN es clave para que las
instituciones reciban el mensaje de la prioridad que este nuevo enfoque tiene para el gobierno,
conozcan la metodologa, la apliquen de forma homognea y avancen en el desarrollo de su
propia capacidad de aplicarla.
Grfico 4.1
Fases y pasos para aplicar la Gestin orientada a Resultados en Guatemala
Sistema de Seguimiento
Paso 3.1 Organizar el sistema de seguimiento
3 Paso 3.2 Elaborar los indicadores y sus fichas
Paso 3.3 Elaborar los informes de seguimiento
Evaluacin y agenda de investigacin
Paso 4.1 Elaborar una agenda de evaluacin
Paso 4.2 Capacitar a las instituciones para evaluar y para encargar evaluaciones
4 Paso 4.3 Analizar las evaluaciones
Paso 4.4 Elaborar la agenda de investigacin
Ajuste y reprogramacin
Paso 5.1 Revisar la informacin sobre el programa y las prioridades nacionales
5 Paso 5.2 Ajustar los instrumentos
58
Con estas cinco fases que se explican a continuacin y sus pasos se abordan todos los elementos
del ciclo de gestin orientada a resultados necesarios para el propsito de esta gua, como se
muestra en el grfico 4.2
Grfico 4.2
Relacin de las fases para la aplicacin de la GpR en Guatemala con el ciclo de GpR
59
Decide los ajustes en los programas y los cambios en los productos que se entregan
en funcin de la informacin del seguimiento, evaluacin y las investigaciones.
Dialoga con el Congreso de la Repblica sobre los programas sustantivos
Establece los mecanismos de participacin de actores e involucrados en los programas
Integrantes:
Presidencia/Vicepresidencia de Gobierno
Ministro/a de Finanzas Pblicas
Secretario/a de SEGEPLAN
Subsecretario/a de Finanzas Pblicas o SEGEPLAN con funciones de secretara
2 Direccin Tcnica Gubernamental de la GpR
Funciones
Asegura la coordinacin entre programas sustantivos
Analiza e informa a la Direccin Poltica de la GpR sobre las propuestas de programas
sustantivos y las asignaciones presupuestarias
Propone ajustes de los programas
Prepara la reuniones de la Direccin Poltica de la GpR
Toma decisiones por delegacin de la Direccin Poltica de la GpR
Integrantes
Viceministro/a de Finanzas Pblicas
Subsecretario/a de SEGEPLAN
Directivo/a de Finanzas Pblicas o SEGEPLAN con funciones de secretara
3 Direccin Poltica de Programa
Funciones
Conduce el programa
Asegura la coordinacin interinstitucional del programa
Revisa y valida el diseo y la implementacin del programa
Analiza el seguimiento y las evaluaciones del programa
Propone a la Direccin Poltica de la GpR ajustes en la entrega de productos y la
asignacin presupuestaria
Rinde cuentas a la Direccin Poltica de la GpR sobre la entrega de productos y el logro
de resultados
Orienta a las instituciones cambios en la produccin y entrega de productos
Integrantes
Ministro/a y Viceministro/a de la institucin rectora del programa
Viceministros/as de las instituciones que forman parte del programa
Directivo/a de la institucin rectora del programa con funciones de secretara
4 Direccin Tcnica de Programa
Funciones
Elabora planes de trabajo interinstitucionales para garantizar la coordinacin en la
entrega de productos
60
Elabora y analiza los reportes de seguimiento del programa
Realiza el anlisis tcnico de las evaluaciones del programa
Propone a la Direccin Poltica ajustes al programa
Prepara las reuniones de la Direccin Poltica del Programa
Prepara los reportes de la Direccin Poltica del Programa a la Direccin Poltica de la
GpR
Da seguimiento a los acuerdos de la Direccin Poltica del Programa
Integrantes
Viceministro/a de la institucin rectora del programa
Directivos/as de las instituciones que forman parte del programa
Directivo/a de la institucin rectora con funciones de secretara
5 Comisin GpR institucional
Funciones
Da seguimiento a la entrega de productos de la institucin
Decide cambios en los procesos de produccin y entrega de los productos
Aprueba informes para la Direccin Poltica del Programa y de la GpR (a nivel de
gobierno)
Integrantes
Los del Comit de Direccin de la institucin
6 Grupo tcnico de GpR institucional
Funciones
Asegura la coordinacin intrainstitucional alrededor de la produccin y entrega de
productos y la generacin de informacin
Da seguimiento a los acuerdos de la Comisin GpR institucional
Prepara los informes de seguimiento para la Direccin Poltica del Programa y de a GpR
(a nivel de gobierno)
Integrantes
Directores/as de Planificacin, Finanzas, Cooperacin Internacional y unidades
sustantivas que entregan productos
Fase 1 Planificacin
Sntesis de la fase
En esta fase se parte del anlisis de la situacin del mbito sobre la que se quiere aplicar la GpR.
Para realizar este anlisis de una forma efectiva se necesita contar con la visin que se desea para
este determinado mbito en el futuro, lo que permitir centrar el anlisis y establecer
comparaciones.
61
A partir del anlisis de situacin se definen los problemas de desarrollo y los resultados a los que
las instancias de gobierno se comprometen. Una vez se cuenta con los problemas de desarrollo
se identifican los factores causales (que se traducirn en resultados intermedios e inmediatos).
A partir de los factores causales la administracin pblica identifica los productos que va a
entregar a la poblacin para modificarlos y as lograr el resultado.
Como los procesos de cambio estn influidos por muchos factores sobre los que la
administracin pblica no tiene capacidad de influencia, se realiza un anlisis de los riesgos y se
trata de minimizarlos.
62
Paso 1.1Realizar el anlisis de la situacin actual y definir la visin de futuro
El proceso de anlisis de situacin se inicia con la definicin de las reas o sectores sobre los que
se va a trabajar, la identificacin de las instituciones pblicas que tienen competencias relevantes
sobre cada uno de ellos y el nombramiento de la institucin rectora del sector. Estas instituciones
participarn en todas las fases de la GpR. MINFIN y SEGEPLAN darn orientaciones especficas y
acompaarn todo el proceso.
El anlisis de situacin requiere mucha informacin y, sobre todo, mucho anlisis, de modo que
representa un esfuerzo intenso. Sin embargo, no tiene que atrasar el proceso ms all de lo que
permita la necesidad de fijar compromisos de resultados para el periodo de gobierno. Por lo
tanto es importante conseguir un equilibrio entre la calidad del anlisis de situacin y el avance
en la implantacin de la GpR. Dado que hay que ajustar peridicamente los instrumentos de
planificacin, presupuestacin, seguimiento y evaluacin, las mejoras en el anlisis de situacin
pueden incorporarse progresivamente.
Grfico 4.3
Marco para el anlisis de situacin de un sector
Fuente: Nils Boesen. A Sector Development Focus on Sector Diagnosis: Time for a More Holistic Approach? 2008
63
A continuacin se presentan los aspectos que se abordan en el anlisis de situacin en funcin
del esquema del grfico 4.3, revisados de derecha a izquierda
El anlisis inicia describiendo los principales problemas que afectan al desarrollo de la ciudadana,
a los que se llamar problemas de desarrollo. Para determinar la importancia relativa de estos
problemas se requieren comparaciones entre distintos momentos en el pas (por ejemplo la
tendencia del problema en los ltimos 5 o 10 aos) y comparaciones con pases de caractersticas
similares. Se presentarn tambin desagregaciones por territorio y grupos especficos de
poblacin (sexo, edad, etnia, nivel socioeconmico, entre otros) que permitan focalizar el
problema. De este modo el anlisis de situacin podr presentar conclusiones bien
fundamentadas sobre la importancia relativa de cada problema en el pas, sector, territorio y
grupo de poblacin.
Tabla 4.1
Presentacin posible del problema de desarrollo "los homicidios en Guatemala"
64
Desagregacin de los/las homicidas por territorio de origen en los
ltimos 10 aos
Otras caractersticas?
Homicidios Desagregacin por secuestros, extorsiones, narcotrfico, otros
relacionados con
otros delitos
Armas utilizadas en Fuego, arma blanca, otros
los homicidios
Eficacia de las Tendencia de la proporcin de casos de homicidios con sentencia firme
instituciones en
relacin a los
homicidios
Conclusiones del Calidad de la informacin
anlisis Interpretacin de los datos en relacin a la importancia del problema
para el desarrollo
65
1.1.A b Condicionantes externos que estn fuera de la capacidad de influencia de las organizaciones del sector
(gubernamentales o no) o mbito en que se aplica la GpR
El anlisis presentar estos condicionantes y valorar la tendencia que van a tener durante el
periodo para el que se elabora una poltica o se planifica. Este anlisis es uno de los elementos
ms importantes para una buena gestin de riesgos. A continuacin se presentan algunos
ejemplos
El anlisis de los sistemas y organismos del sector inicia con el estudio de las normas y
orientaciones polticas que determinan el mandato de las instituciones involucradas en el mbito
al que se aplica la GpR. El propsito es identificar sus competencias y responsabilidades en
cuanto a los problemas de desarrollo y a la entrega de productos. Esta revisin incluye la
Constitucin Poltica de la Repblica, la Ley del Organismo Ejecutivo, otras leyes y normas
sectoriales e institucionales, polticas pblicas y planes. Incluye tambin los compromisos
internacionales que ha adquirido Guatemala.
66
En este apartado se abordar la organizacin de las instituciones del Estado involucradas en el
sector explicando a) su carcter como instituciones proveedoras de productos a la poblacin o
como reguladoras i/o financiadoras de productos que entregan otras organizaciones; b) su
organizacin central y territorial y su nivel de desconcentracin o descentralizacin; c) los
productos que entrega valorando su importancia para los problemas de desarrollo, la calidad y
la cobertura; d) los sistemas financieros, de planificacin, adquisiciones, logstica, seguimiento y
evaluacin y e) sus procesos en relacin a la entrega de productos y la disponibilidad de los
insumos bsicos para la entrega de productos.
Se realizar una valoracin de cada institucin en relacin con su mandato y con la entrega de
productos en funcin de los problemas de desarrollo.
Este trabajo se puede completar con un anlisis de Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y
Amenazas (FODA) que contribuya a dirigir la reforma institucional, pero es conveniente que se
realice en una etapa ms avanzada, cuando se hayan formulado los productos y la institucin
pueda valorar las brechas en cobertura y calidad que tiene que afrontar. En el anexo 1 se presenta
la metodologa para la realizacin de un anlisis FODA.
Como el logro de resultados no depende exclusivamente de lo que puedan hacer las instituciones
pblicas, el anlisis de los intereses y de la capacidad de influencia de otros actores y grupos
involucrados aporta informacin, orienta sobre las necesidades de dilogo y negociacin y sobre
los productos que las instituciones pblicas habrn de entregar. Los actores son individuos o
colectivos sociales que disponen de atributos y recursos estratgicos que les permiten influir en
la toma de decisiones. Los involucrados son la poblacin afectada directa o indirectamente por
un problema (o por la forma de resolverlo y que no tienen capacidad significativa de influencia.
En el caso de los involucrados que van a recibir los productos es sumamente importante conocer
su aceptacin de los mismos.
67
Se aplica a la problemtica que se busca resolver y que ya fue identificada (problemas de
desarrollo y capacidades de las instituciones) as como los cambios que tienen que hacerse y en
los que se visualiza una o ms partes afectadas en sus intereses.
El equipo tcnico identificar los indicadores que se emplearn en el anlisis de situacin y llenar
la ficha tcnica que se presenta en la fase de seguimiento. En la prctica, si se elaboran
correctamente las fichas de los indicadores que se identificaron en esta fase, se contar con una
parte substancial de los requerimientos para el seguimiento.
La visin de futuro puede estar ya definida en una agenda de pas, un marco nacional de
resultados o en documentos similares de mbito sectorial. Si no existe esta visin habr que
elaborarla con informacin suministrada por el anlisis de situacin.
La preparacin de las actividades necesarias para que se definan los resultados (estratgicos,
sectoriales o institucionales) requiere un trabajo tcnico previo de elaboracin de la informacin
14
El periodo para el que se pueden establecer compromisos en firme puede ser mayor si estn avalados por una amplia mayora del
Congreso, de modo que se trate de compromisos de estado
68
que se habr realizado en el anlisis de situacin. Los tcnicos de las instituciones producirn un
documento conciso con los problemas que se han identificado en el anlisis de situacin que
muestre el QU (problema), QUINES (la poblacin afectada) y DNDE; as como las tendencias,
comparaciones, causas y cualquier otra informacin importante para valorar los problemas a los
que se trata de dar respuesta. No se emplear la informacin sobre las instituciones o actores e
involucrados y solo se revisarn las redes causales si no estn suficientemente desplegadas.
La institucin rectora del mbito sobre el que se trabaje (pas, sector, institucin) liderar el
proceso de seleccin de resultados y el liderazgo lo ejercer a ser posible el Ministro/a y en su
defecto un/a Viceministro/a. Las instituciones que forman parte del mbito participarn
activamente en esta seleccin con directivos de alto nivel (no inferior a Secretario General) que
se harn acompaar de los tcnicos que consideren necesarios por su nivel de conocimientos.
a) Una presentacin en que el equipo tcnico que elabor el anlisis de situacin presentar la
informacin relevante sobre los problemas (QU) del sector que ms afectan a la ciudadana, en
el que ya se identifiquen los grupos (QUINES) de poblacin, la magnitud (CUNTO) y los
territorios (DNDE)
b) Una dinmica con los participantes para traducir de estos problemas en los resultados
estratgicos. Para la dinmica pueden emplearse mtodos como el Delphi o el grupo nominal15.
Lo ms recomendable es recurrir a una persona que tenga experiencia en el mtodo y pueda
facilitar el proceso. La duracin de este proceso depender del nmero de participantes, su nivel
de dedicacin y del mtodo seleccionado.
Los resultados tienen que ser pocos (entre uno y tres) y se presentarn al rgano de gobierno
que corresponda (Gabinete de Gobierno si son resultados estratgicos, instituciones ncleo del
sector o Comit de Direccin de la institucin) que decidir con cules va a comprometerse.
Idealmente debera contarse con el consenso del Congreso de la Repblica y los actores y
sectores de poblacin interesados sobre los resultados, especialmente los estratgicos.
1.2.B MODELO CONCEPTUAL. Adopcin de un modelo para el anlisis causal de cada resultado
La mayora de problemas de desarrollo han sido estudiados y se cuenta con modelos para definir
su red de causalidad. Estos modelos se denominan conceptuales o causales y en este gua se
emplear el trmino "modelo conceptual". Se requiere en primer lugar revisar la literatura
existente con relacin a la causalidad del resultado de forma ordenada y sistemtica, en
diferentes bases de datos electrnicas disponibles, siguiendo la metodologa de Bsqueda
Sistemtica de Evidencias (BSE) y en reuniones con expertos en el tema. Los resultados que se
15
Puede encontrarse una descripcin del mtodo Delphi en: http://www.gtic.ssr.upm.es/encuestas/delphi.htm
69
pretenden conseguir en un pas son generalmente comunes a otros pases y, en la mayora de
casos, ya existe un nmero significativo de estudios nacionales e internacionales sobre ellos.
Una vez seleccionados los modelos conceptuales, se debe propiciar la discusin abierta en torno
a los mismos. Se debatir primero sobre los distintos modelos identificados en la literatura. A
continuacin se trabajarn las modificaciones y adecuaciones del modelo que se decida emplear
con base a la informacin y experiencia nacional como se explica en el siguiente apartado.
Los modelos conceptuales de la literatura pueden incluir factores causales que no tienen
importancia relativa en el pas o no incluir algunos que s la tienen y hay que incorporar. La
decisin de incorporar o eliminar una causa tiene que basarse en evidencias y no solamente en
la opinin de expertos u otros actores, porque hay un gran riesgo de que predominen intereses,
creencias o la rutina de lo que siempre se ha credo.
Por ejemplo, la causa "enfermedad" del modelo conceptual de la desnutricin crnica de UNICEF
(grfico 2.4) incluye, segn la literatura cientfica, unas 17 enfermedades que pueden producir
desnutricin crnica, pero el anlisis de la incidencia de estas enfermedades en Guatemala
muestra que las nicas que tienen relevancia para la desnutricin crnica en el pas son la
Enfermedad Respiratoria Aguda (ERA) y la Enfermedad Diarreica Aguda (EDA). Por lo tanto el
modelo quedar como se muestra en el grfico 3.6.
Grfico 4.4
Adecuacin a Guatemala del modelo de UNICEF para la desnutricin crnica en menores de 5 aos
70
Desnutricin
crnica en
menores de
5 aos
ERA
EDA
X
Inadecuada
Enfermedad
ingesta de alimentos
Otras
Inadecuadas Servicios de
Insuficiente
prcticas de salud, agua y
acceso a los
cuidado para saneamiento
alimentos
nios y mujeres insuficientes
Grfico 4.5
Modelo conceptual de desnutricin crnica de UNICEF desplegado hasta causas indirectas para Guatemala
Desnutricin
crnica en
menores de
5 aos
(Enfermedad)
Baja
Insuficiente Baja Confeccin
ingesta Contamina- Contamina-
lactancia ingesta Infeccin de Consumo
micronu- cin de cin de
exclusiva prot. cal. por alimentos de agua no
trientes viviendas alimentos
hasta los (embaraza rotavirus con manos potable
(embaraza por humo por heces
seis meses das y < 5) sucias
das y < 2)
Causas indirectas
Una vez finalizado el despliegue de la red se dispondr de todas las causas y por lo tanto el
elemento QU de las mismas.
71
Es importante subrayar que la clasificacin de una causa como directa o indirecta, como se ha
definido en el marco conceptual, es una categora que depende del resultado sobre el que se
est trabajando. Es posible que un mismo factor causal sea causa directa para un resultado e
indirecta para otro. Incluso puede existir un factor causal se considere de mximo nivel
(problema de desarrollo) en un anlisis e intermedio en otro. Por ejemplo, si el problema de
desarrollo al que se est apuntando es la competitividad de Guatemala en los mercados
internacionales, el fenmeno " desnutricin crnica" tomar la posicin de causa directa.
Para cada causa habr que definir la poblacin que la presenta y que tiene importancia para el
problema de desarrollo. Conviene recordar que, al estar la GpR orientada a la ciudadana, el
QUINES siempre tiene que ver con personas, hogares o colectivos de personas y que la nica
excepcin es el medio socio - econmico y el ambiente (por ejemplo hectreas de bosque o
ingresos por exportaciones).
Tabla 4.3
Descripcin del "QUINES" de la desnutricin crnica y sus factores causales
Desnutricin crnica en menores de 5 aos
Inadecuada ingesta de alimentos en menores de 5 aos
Inadecuada ingesta de alimentos en mujeres embarazadas
Incidencia de ERA en menores de 2 aos
Incidencia de EDA en menores de 2 aos
Lactancia materna exclusiva en menores de seis meses
Ingesta proteico calrica en menores de 5 aos
Ingesta proteico calrica en mujeres embarazadas
Ingesta de micronutrientes en menores de 12 meses
Ingesta de micronutrientes en mujeres embarazadas
Infeccin por rotavirus en menores de 2 aos
Contaminacin por humo en hogares con menores de 5 aos
Confeccin de alimentos con manos sucias en madres de menores de 2 aos
Consumo de agua no potable en menores de 2 aos
Consumo de alimentos contaminados por heces en menores de 2 aos
Una opcin para definir cadenas causales es el empleo de ndices internacionalmente aceptados.
Por ejemplo, el ndice Doing Business es calculado por el Banco Mundial en 184 pases para
comparar su competitividad a partir de 10 mbitos (causas directas) que a su vez dependen de
72
otros factores (causas indirectas). A continuacin se muestra el indicador desagregado en sus 10
causas directas16.
Grfico 4.6
Red de causalidad de la competitividad de los pases segn el ndice Doing Business
Baja competitividad
del pas para hacer
negocios (93)
Los El
Los Los Los Los Los
empresa- Los El Los
empresa- empresa- empresa- inversionista inversionis- inversio-
rios empresa- inversio- inversio-
rios rios rios tiene Baja tas nistas
enfrentan rios - nista nistas
enf rentan enfrentan enfrentan Proteccin enf rentan enf rentan
dif iculta- enfrentan enf renta enfrentan
dif iculta- Dif icultades Dif iculta- legal contra el dif icultad dificulta
des para Dif iculta- dificulta- dificulta-
des para la para la des para el uso arbitrario para hacer des en la
la des para des para des para
constru- Obtencin Registro de los activos cumplir los resolucin
apertura obtener un el pago de importar y
ccin de de de las de una contratos de la
de un crdito impuestos exportar
un bodega electricidad propieda- compaa por comercia- insolvenci
negocio (12) (124) (117)
(94) (34) des (20) parte de los les (96) a (109)
(172) directores
para benef icio
propio (158)
En el grfico 4.7 se presentan las causas indirectas de las tres causas directas en las que
Guatemala estuvo peor clasificada en 2012.
Grfico 4.7
Desarrollo de la red causal de la baja competitividad de Guatemala para los tres mbitos en que present peores
resultados en 2012
16
En los grfico 4.6 y 4.7 los colores indican la posicin relativa del pas en la clasificacin de 184 pases: verde cuando se encuentra en
el primer tercio, amarillo en el segundo tercio y rojo en el ltimo. Los nmeros entre parntesis son la posicin en el ranking para cada
factor causal
73
Baja competitividad
del pas para hacer
negocios (93)
inversionist
el as
inversionist
el inversionist enfrentan
inversionist inversionist as
inversionist a emplea altos
as enf renta as enf renta enf rentan
a realiza demasiado impuestos y
altos Altos una alta
Alto nmero tiempo para contribucion
impuestos a impuestos y carga
de preparar, es f uera de
las contribucion impositiva
tributacione presentar y los
ganancias es laborales para la
s por ao pagar laborales y
empresa
impuestos las
ganancias
Estos grficos (junto con las causas indirectas del resto de causas directas) son un excelente
punto de partida para que el gobierno y los principales actores puedan continuar planificando en
base al ciclo de GpR.
1.2.E Formulacin inicial de resultados
Como se ha explicado en el marco conceptual los resultados son la traduccin positiva de los
problemas y sus causas. Suelen expresarse como la reduccin del problema (se habr reducido
la tasa de homicidios/la tasa de homicidios ser igual o inferior a) o el aumento de la condicin
buscada en las personas (habr aumentado el nivel educativo de la poblacin menor de 15 aos)
y se definen con cinco elementos: QU (el resultado), QUINES (la poblacin en la que se quiere
lograr el resultado); DNDE (el territorio en donde vive la poblacin en la que se espera el
resultado); CUNDO (la fecha para la que se comprometen metas) y CUNTO (el valor de la meta
comprometida)
La definicin de QU, QUINES y DNDE de los resultados se deriva del anlisis de situacin y las
redes causales que ya se han elaborado. El periodo de tiempo (CUNDO) suele estar
determinado por momentos polticos (como por ejemplo el final de una gestin gubernamental
o un compromiso internacional). Habr que esperar a conocer los productos, su costo y el
74
presupuesto asignado a su entrega para determinar el CUNTO17. De modo que a este nivel de la
aplicacin de la GpR los resultados pueden definirse como sigue:
Tabla 4.4
Redaccin de los resultados relacionados con la desnutricin crnica y su cadena causal
Ejemplos
Al final de 2015 la desnutricin crnica en los menores de 5 aos en Guatemala no ser superior al XX%
Al final de 2015 por lo menos el XX% de menores de seis meses de Guatemala se alimentarn con
lactancia materna exclusiva
Al final de 2015 la ingesta proteico calrica de los menores de 5 aos de Guatemala no ser inferior a
xxxxxx
Al final de 2015 la ingesta proteico calrica de las mujeres embarazadas de Guatemala no ser inferior
a xxxxxx
Al final de 2015 la ingesta de micronutrientes de los menores de 12 meses de Guatemala no ser inferior
a xxxxxx
Al final de 2015 la ingesta de micronutrientes de las mujeres embarazadas de Guatemala no ser
inferior a xxxxxx
Al final de 2015 la incidencia de ERA en menores de 2 aos en Guatemala no ser superior a XX%
Al final de 2015 los hogares con contaminacin por humo con menores de 5 aos en Guatemala no
superarn el XX%
Al final de 2015 la incidencia de EDA en menores de 2 aos en Guatemala no ser superior a XX%
Al final de 2015 el XX% de las madres de menores de 2 aos de Guatemala prepararn los alimentos de
sus hijos en condiciones de higiene
Al final de 2015 el XX% de los hogares con menores de 2 aos de Guatemala tendrn acceso a agua
potable domiciliar o comunitaria
Al final de 2015 el XX% de los hogares con menores de 2 aos tendr sistemas higinicos de eliminacin
de aguas negras
1.2.F Modelo explicativo. Empleo de las evidencias para valorar la fuerza explicativa de los factores
causales y establecer caminos causales crticos
Se denomina modelo explicativo al que desarrolla el modelo causal con parmetros que permiten
valorar la importancia de las distintas causas en la aparicin del problema de desarrollo.
Un camino causal crtico es una secuencia de causas directas e indirectas al que se ha dado un
determinado nivel de prioridad en funcin de su mayor o menor impacto en el problema de
desarrollo.
En este momento se dispone de informacin sobre tres aspectos de un factor causal que determinan
su impacto sobre el problema: a) la frecuencia (nmero de casos) o magnitud cantidad) con que el
factor causal se presenta, b) el grado de evidencia sobre su relacin con los resultados de mayor
nivel y c) la fuerza explicativa en relacin al problema.
17
Sin embargo, como se ha explicado en el marco conceptual, muchas veces las autoridades establecen metas polticas sobre
resultados estratgicos, que a su vez condicionan el presupuesto a asignar
75
En el siguiente diagrama (grfico 4.8) se presenta esta informacin y los caminos crticos posibles
para abordar la desnutricin crnica.
Grfico 4.8
Modelo explicativo y caminos crticos de la desnutricin crnica
Desnutricin
crnica en
menores de
5 aos
e+ e+ e+
Inadecuada Enfermedad respiratoria Enfermedad diarreica
ingesta de alimentos aguda aguda
e+ e+ e- ? e+ e+ e+ e+ e+
Baja
Insuficiente Baja Confeccin
ingesta Contamina- Contamina-
lactancia ingesta Infeccin de Consumo
micronu- cin de cin de
exclusiva prot. cal. por alimentos de agua no
trientes viviendas alimentos
hasta los (embaraza rotavirus con manos potable
(embaraza por humo por heces
seis meses das y <5) sucias
das y <2)
Alta
Aunque puede hacerse como un ejercicio puramente tcnico, la jerarquizacin de causas indirectas
tiene repercusiones polticas, porque influye en la priorizacin y entrega de productos y, en
consecuencia, en la satisfaccin de la ciudadana, los compromisos de las instituciones y los intereses
de los productores de insumos para los productos, entre otros aspectos.
76
Una causa indirecta puede influir en ms de una causa directa como se observa en el grfico 4.8, Por
lo tanto es importante conocer la importancia relativa de cada causa indirecta teniendo en cuenta
cmo influye en cada causa directa.
Para realizar la jerarquizacin de las causas indirectas se valoran en primer lugar las causas
directas a travs de su frecuencia o magnitud, fuerza explicativa y evidencia. Cada parmetro
(frecuencia, fuerza explicativa y evidencia) se valora de 1 a 3, donde 1 es el valor ms bajo y 3 el
ms alto. Para determinar los valores de la frecuencia y fuerza explicativa de cada causa hay que
establecer rangos especficos. Para determinar los valores de la evidencia puede utilizarse: 3, se
cuenta con evidencia cientfica; 2, se cuenta con la opinin de expertos; 1, no se ha valorado la
evidencia.
La multiplicacin de la frecuencia por la suma de la fuerza explicativa y la evidencia es el valor de
la causa.
Fuerza
Frecuencia Evidencia Valor
explicativa
Causa directa 1 FCD1 FeCD1 ECD1 FCD1(FeCD1+ECD1)
Causa directa 2 FCD2 FeCD2 ECD2 FCD2(FeCD2+ECD2)
Causa directa 3 FCD3 FeCD3 ECD3 FCD3(FeCD3+ECD3)
A continuacin se jerarquizan las causas indirectas empleando el valor de las causas directas, la
frecuencia o magnitud de las causas indirectas, la fuerza explicativa y la evidencia de cada causa
indirecta en relacin a cada causa directa. Los valores de cada parmetro de una causa indirecta
sern, como en el caso anterior 1,2 o 3.
77
Valor de la
causa VCD1 VCD2 VCD3
directa
Causa FeCI1CD1 FeCI1CD2 FeCI1CD3
FCI1 VCI1
indirecta 1 ECI1CD1 ECI1CD2 ECI1CD3
Causa FeCI2CD1 FeCI2CD2 FeCI2CD3
FCI2 VCI2
indirecta 2 EC21CD1 ECI2CD2 ECI2CD3
Causa FeCI3CD1 FeCI3CD2 FeCI3CD3
FCI3 VCI3
indirecta 3 ECI3CD1 ECI3CD2 ECI3CD3
Causa FeCI4CD1 FeCI4CD2 FeCI4CD3
FCI4 VCI4
indirecta 4 ECI4CD1 ECI4CD2 ECI4CD3
Causa FeCI5CD1 FeCI5CD2 FeCI5CD3
FCI5 VCI5
indirecta 5 ECI5CD1 ECI5CD2 ECI5CD3
En la fila 2 (CCD) est el valor obtenido por cada causa directa con la frmula anterior: VCD=
FCD (FeCD+ECD)
Las columnas 3 a 5 incluyen la fuerza explicativa (FeCICD) y la evidencia (ECICD) de cada causa
indirecta para cada causa directa.
La columna 6 es el resultado de aplicar la frmula de clculo de la jerarquizacin para cada
causa indirecta.
la columna 7 muestra el orden jerrquico establecido a partir del valor de las causas
indirectas. El orden jerrquico se establecer dando el valor 1 a la causa indirecta que ha
obtenido el valor ms alto.
La frmula de clculo que se emplea para obtener el valor de cada causa indirecta es:
VCI1= FCI1 {VCD1(FeCI1CD1+ ECI1CD1)+VCD2(FeCI1CD2+ ECI1CD2)+VCD3(FeCI1CD3+ ECI1CD3)}
78
A continuacin se muestran ejemplos de indicadores para la medicin de los resultados de la
cadena de causalidad de la desnutricin crnica, la formalidad del empleo y la competitividad del
pas:
Tabla 4.7
Indicadores para la medicin de los resultados de la cadena de causalidad de la desnutricin
crnica
79
educacin educacin y pueden tener ms
primaria primaria)*100 de7X aos
Habr Tasa de (Menores de 6 Encuesta La frecuencia de
incrementado lactantes meses alimentados medicin (cada 4
la lactancia menores de 6 con lactancia aos) no es
materna meses materna exclusiva suficiente para el
exclusiva en alimentados en el ao/Menores seguimiento Se
menores de 6 con lactancia de 6 meses en el recomienda buscar
meses materna ao) x 100 un indicador que de
exclusiva alguna informacin
anual.
Habr Tasa de (Hogares con Encuesta El indicador no
incrementado hogares con menores de 5 aos mide con exactitud
la ingesta menores de 5 que tienen una el resultado. La
proteico aos que ingesta proteico frecuencia de
calrica en los tienen una calrica adecuada/ medicin (4 aos)
menores de 5 ingesta Hogares con no es suficiente
aos proteico menores de 5 para el
calrica aos)*100 seguimiento. Se
adecuada recomienda buscar
un indicador que de
alguna informacin
anual
Se habr Incidencia de (Casos de ERA en Registros del Subregistro de
reducido la ERA en menores de 2 aos/ Ministerio de casos porque no
incidencia de menores de 2 menores de 2 aos) Salud todas las ERA
ERA en aos x 100 acuden a los
menores de 2 servicios de salud
aos
Se habrn Proorcin de (Hogares con Encuesta La frecuencia de
reducido los hogares con menores de 5 aos medicin (2 aos)
hogares con menores de 5 sin contaminacin no es suficiente
menores de 5 aos sin por humo/Hogares para el
aos con contaminacin con menores de 5 seguimiento. Se
contaminacin por humo aos) x 100 recomienda buscar
por humo un indicador que de
alguna informacin
anual
Se habr Incidencia de (Casos de EDA en Registros del Subregistro de
reducido la EDA en menores de 2 aos/ Ministerio de casos porque no
incidencia de menores de 2 menores de 2 aos) Salud todas las EDA
EDA en aos x 100 acuden a los
servicios de salud
80
menores de 2
aos
Habr Porcentaje de (Madres de Encuesta La frecuencia de
mejorado la madres de menores de 2 aos medicin (2 aos)
higiene en la nios y nias que preparan los no es suficiente
preparacin hasta 2 aos alimentos con para el
de alimentos que preparan higiene/ Madres de seguimiento. Se
de las madres los alimentos nios y nias hasta recomienda buscar
de menores con higiene 2 aos) x 100 un indicador que de
de 2 aos alguna informacin
anual
Habr Proporcin de (Hogares con Encuesta La frecuencia de
aumentado el hogares con menores de 5 aos medicin (2 aos)
acceso a agua menores de 5 con acceso a agua no es suficiente
potable de los aos con potable/ Hogares para el
hogares con acceso a agua con menores de 5 seguimiento. Se
menores de 5 potable aos) x 100 recomienda buscar
aos un indicador que de
alguna informacin
anual
Habrn Proporcin de (Hogares con La frecuencia de
aumentado el hogares con menores de 5 aos medicin (2 aos)
acceso al menores de 5 con saneamiento no es suficiente
saneamiento aos con bsico/Hogares con para el
bsico de los acceso a menores de 5 seguimiento. Se
hogares con saneamiento aos) recomienda buscar
menores de 5 bsico un indicador que de
aos alguna informacin
anual
81
Porcentaje de la (Personas afiliadas Registros Tiende a dar cifras
poblacin al IGSS/Poblacin del IGSS ms bajas que la tasa
econmicamente econmicamente de empleo formal
activa afiliada al activa)*100 porque no toda la
IGSS poblacin
econmicamente
activa est empleada.
Puede obtenerse
mensualmente a bajo
costo
82
Habr mayor facilidad para hacer Cumpli- De acuerdo al ndice
cumplir los contratos miento de ndice Doing Doing
comerciales contratos Business Business
Resolucin De acuerdo al ndice
Habr mayor facilidad en la
de ndice Doing Doing
resolucin de la insolvencia
insolvencia Business Business
Si bien puede ser muy til emplear indicadores que no miden directa o totalmente el problema,
estos no pueden substituir definitivamente a los que s lo miden, que se tratarn de obtener con
una periodicidad adecuada para tomar decisiones sobre los programas sustantivos.
SEGEPLAN proporciona a las instituciones pblicas asistencia tcnica, que es su producto. Esta
asistencia tcnica est dirigida a la elaboracin de planes territoriales, planes anuales
operativos institucionales, proyectos y polticas. Estas modalidades de asistencia tcnica son
sus subproductos.
As como los pasos 1.1 y 1.2 los desarroll desde el inicio un equipo tcnico interinstitucional, la
identificacin de productos es un trabajo que hace inicialmente cada institucin y que, una vez
realizado, comparte con el conjunto de instituciones que estn involucradas en el resultado.
La identificacin de los productos se hace en base a su capacidad de resolver las causas indirectas
(o resultados inmediatos) aunque en ocasiones puede identificarse a partir de las causa directas
(o resultados intermedios).
83
Los productos se miden con unidades de medida que tienen que expresar lo ms claramente
posible el producto evitando trminos como informe o documento.
El equipo institucional, formado por las direcciones de planificacin y financiera junto con las
direcciones sustantivas, a partir de las evidencias sobre la eficacia de los productos, de la
produccin actual de las instituciones y de su mandato institucional identifica: a) aquellos
productos de reconocida eficacia para abordar los factores causales del resultado que la
institucin est entregando; b) los productos que produce, pero no cuentan con evidencia de su
eficacia. La segunda parte del ejercicio es importante para planificar cambios en la produccin y
hacer ms eficiente el uso de los recursos. En ambos casos, adems del producto se identificar
la poblacin elegible para la entrega del producto.
Estos nuevos productos pueden ser adicionales o substitutos que los que se estn entregando.
Si substituyen a un producto que se entrega en la actualidad, se disear el proceso para reducir
o eliminar su entrega.
Una vez que cada institucin haya identificado los productos efectivos que se estn entregando
y aquellos que deberan entregarse porque tienen eficacia demostrada, se elaborar una lista
conjunta de todas las instituciones involucradas como en la tabla 5.13. La descripcin del
producto incluir el QU y el QUNES
Tabla 4.10
Tabla formato de productos vigentes y potenciales para lograr los resultados
84
Producto A 2
Institucin B Producto B 1
Producto B 2
Producto B 3
Institucin C Producto C 1
Productos potenciales
Institucin A Producto A 3
Institucin B Producto B 4
Esta tabla ser la base para la priorizacin de los productos una vez se conozca el costo unitario
y, por lo tanto, de la asignacin de recursos, de modo que es muy recomendable que las
autoridades de las instituciones involucradas en el resultado la conozcan y le den su visto bueno.
Una vez que todas las instituciones hayan realizado su ejercicio de identificacin de productos,
se llevarn a cabo sesiones de trabajo conjuntas para revisarlos, agruparlos y elaborar un
diagrama que vincule instituciones productoras, productos estratgicos y resultados como el
siguiente en el que la (N) que acompaa a algunos productos indica que no se estn entregando
en el momento de elaboracin del diagrama.
Grfico 4.9 Diagrama instituciones, productos estratgicos y resultados
Una vez establecidos los elementos bsicos se completar la formulacin estableciendo la red
de produccin institucional, incluyendo los centros de costo de productos intermedios y finales.
Las instituciones emplearn la red de produccin para asegurarse de que pueden entregar
oportunamente los productos estratgicos.
85
INSUMOS PROCESO PRODUCTO
Humanos
Financieros
Fsicos
La estandarizacin consiste en definir las caractersticas mnimas que son necesarias para
garantizar la calidad del producto. Si existen subproductos la estandarizacin incluir las
caractersticas de cada subproducto. Anteriormente se precisaron los dos primeros elementos,
el QU y el QUINES, ahora se detallarn el resto de estas caractersticas. En primer lugar se
abordan tres caractersticas que en conjunto se denominan modalidad de entrega: a) el esquema
o conjunto de bienes y servicios que forman el producto; b) el personal que lo entrega, c) el lugar
de entrega y d) la lista de insumos mnimos.
86
Tabla 4.11
Estandarizacin de un producto
QU QUINES UNIDAD ESQUEMA PERSONAL LUGAR
DE QUE
MEDIDA ENTREGA
Vacunacin Menores de Persona 2 dosis de Enfermeras Establecimiento
contra el 24 meses vacuna, antes y tcnicas s de salud,
rotavirus de los 12 meses con domicilio,
de edad capacitacin puestos de
especfica campaa
Incentivo Grandes y Hectre Capacitacin Tcnicos/as Fincas
PINFOR por medianos a inicial, 5 visitas forestales reforestadas
reforestaci propietarios de con curso
n para de fincas seguimiento, oficial de
produccin forestales certificacin de formacin
para calidad de la control de
produccin reforestacin reforestaci
n
Verificacin Empresas Empresa Verificacin de Ingerieros/as Empresas
del agropecuaria terreno de con agropecuarias
cumplimient s acuerdo al formacin
o de la estndar y especfica en
norma sobre emisin del la
emisin de informe verificacin
aguas negras correspondient
e
Para el anlisis de los productos se necesita ms de un indicador. En primer lugar habr que medir
la cantidad de producto entregado y la cobertura, es decir cuntas personas de la poblacin
objetivo lo han recibido. Este es el indicador que ms se relaciona con el logro del resultado. Por
ejemplo, si una institucin entrega un producto para el tratamiento de desechos slidos, es
importante establecer qu porcentaje de los desechos slidos (en este caso el QU son las
toneladas mtricas de desechos slidos) que genera el municipio, la cuenca, etc. estn siendo
tratados. Si se determina que solo se trata adecuadamente el 5% de los desechos slidos
generados ser obvio que este aporte o cobertura no contribuir suficientemente a la solucin
del problema, de modo que habr que buscar otras alternativas para resolverlo.
87
program entregar y lo que realmente se entreg. Este indicador mide el desempeo de las
instituciones y es el que ms frecuentemente se vincula a los compromisos de gestin y a los
incentivos. En ocasiones hay que medir tambin si el producto se entreg oportunamente,
porque el momento de la entrega es importante para el logro del resultado (como sucede con
los productos vinculados al ciclo agrcola)
Tabla 4.12
Indicadores para el seguimiento de la entrega de productos
Tipo de Frmula
indicador
De cantidad Nmero de productos
De cobertura (Poblacin que recibe el producto/Poblacin objetivo)*k
De calidad (Productos entregados que cumplieron el estndar/Productos
entregados)*k
De eficiencia (Costo de la entrega de los productos/productos entregados)/Costo
unitario
De desempeo (Productos entregados/Productos programados para entregar)*k
De oportunidad (Productos entregados a tiempo/Productos entregados)*k
Los proyecto priorizados en el Sistema de Inversin Pblica cumplirn con las condiciones para
asegurar que van a mejorar la entrega de los productos que contribuyen efectivamente al logro
de los resultados.
La informacin para establecer la prioridad estar incluida en el documento de proyecto y se
referir a:
88
Una vez se cuente con la previsin presupuestaria multianual, se tomar la decisin sobre qu
proyectos se incluyen en el presupuesto. El anteproyecto de presupuesto que se enve al
Congreso incluir un informe sobre los proyectos incluidos y el proceso de priorizacin que se ha
seguido.
En primer lugar los equipos tcnicos del conjunto de instituciones que tienen responsabilidades
en el resultado de desarrollo elaborarn las redes de produccin interinstitucional18. En la tabla
4.13 se muestra un ejemplo ilustrativo de la red de produccin interinstitucional
Tabla 4.13
Ejemplo ilustrativo de la red de produccin interinstitucional del programa de proteccin de la
cobertura boscosa
Institucin Producto final U. de Institucin Producto U. de Resultado Resultado Resultado
institucional medida medida inmediato intermedio
INAP Incentivo por Hectrea Ha Se ha Al final de
hectrea increment reducido la 2015 se
reforestadas ada la deforestaci habr
con bosque disponibili n en reas mantenido
energtico dad de protegidas y la
lea a bosques cobertura
partir de naturales boscosa
bosques para nacional en
energtico utilizacin de el 34 % de la
s lea en los superficie
CONAP Patrullajes en Patrullaje Se ha hogares del
reas reducido la territorio
protegidas tala ilegal
CONAP Multas por Quetzal de lea
deforesta-cin para
INAB Capacitacin Persona Municipalidad Extraccin de Tonelada consumo
en uso de lea del bosque mtrica de los
bosques energtico hogares
energticos
INAB Incentivo por Hectrea Han Se han
hectrea de aumentad reducido las
bosque natural o las hectreas de
mantenida hectreas bosque
de bosque perdidas por
natural incendios
que
reciben
mantenimi
18
La complejidad de las redes puede ir ms all de las competencias y funciones de las instituciones del gobierno central e incluir a las
municipalidades o al sector privado como se mostr en marco conceptual, donde se explic tambin que, en la actualidad, las condiciones
obligan a limitar el programa al gobierno central.
89
ento
adecuado
Municipalidade Construccin Metro Se ha
s de brechas reducido el
antiincendios promedio
CONAP de
superficie
CONRED de bosque
INAB Vigilancia de Patrullaje perdida en
bosques cada
incendio
forestal
Las instancias pueden ser para uno o varios resultados de desarrollo (por ejemplo para todos los
que pertenecen a un sector). Esta decisin hay que tomarla en funcin de lo estrecha que sea la
vinculacin entre los resultados de desarrollo y de las instituciones involucradas, evitando
duplicidad de instancias y reuniones.
Los niveles de conduccin y coordinacin son las direcciones Poltica y Tcnica del programa
sustantivo y has sido descritos en la fase 0.
90
Como se ha explicado en el primer captulo el anlisis de los riesgos, la decisin sobre las
respuestas a implementar y la evaluacin de su eficacia forman parte de la agenda de las
instancias de conduccin y coordinacin del programa sustantivo y se aplican con un enfoque
integral que abarca todo el programa.
Pueden presentarse riesgos en todos los aspectos del ciclo de la GpR, desde incertidumbre en el
anlisis de situacin hasta problemas en la adquisicin de los insumos o entrega del producto a
la poblacin objetivo. La importancia de un riesgo est determinada por su capacidad de afectar
al logro del resultado.
Grfico 4.11 Ciclo de la gestin de riesgos para el logro de los resultados
La identificacin de los riesgos es una funcin en primer trmino de los responsables de los
centros de gestin a los que se denomina gestores del riesgo. Estos responsables deberan ser
los primeros en identificar el riesgo (a partir de la informacin disponible, especialmente la de
seguimiento) y proponer posibles respuestas a la Direccin del programa sustantivo.
Si el riesgo es identificado por otros actores, se llevar tambin a las instancias de direccin para
establecer de forma inequvoca al gestor del riesgo, quien buscar las respuestas oportunas. El
trmino "gestor del riesgo" tiene que ver con la asignacin inequvoca de responsabilidades, que
es uno de los principios de la GpR, y no implica a priori ningn juicio sobre el desempeo de este
responsable.
Hay que evaluar el riesgo desde el enfoque integral del programa para que las respuestas que se
vayan a implementar tengan un efecto global positivo y para que los directivos del programa
decidan qu nivel de riesgo es posible asumir o qu medidas complementarias hay que tomar.
Esta evaluacin tiene que basarse en informacin objetiva: series estadsticas, verificacin in situ
de las causas del riesgo o en informacin resultado de un estudio experimental. Si no se tiene
91
disponibilidad de esta informacin la certeza sobre la eficacia de las respuestas ser baja y se
requerir fortalecer la evaluacin en este mbito.
Una vez decididas las respuestas, se implementan, se evala si han sido efectivas y, en caso
positivo, se integran en el programa y en los mecanismos de seguimiento.
92
Fase 2 Asignacin de presupuesto en base a los resultados
Una vez se cuenta con los productos estandarizados, su red de produccin y los proyectos para
mejorar la entrega de estos productos, se dan las condiciones para iniciar el proceso que llevar
a contar con presupuestos, anuales y mutianuales orientados a resultados.
Se costearn los productos y se priorizarn en base a estimaciones de su eficacia esperada y su
costo.
Se costearn y priorizarn los proyectos en base a la mejora esperada de la produccin y entrega
de productos.
La informacin sobre produccin, proyectos y costos elaborada hasta este momento permitir
hacer diversos escenarios, anuales y multianuales, en los que se observe la modificacin de los
resultados que puede esperarse en funcin de distintas asignaciones presupuestarias a los
proyectos y procesos productivos.
Los costos de produccin son el valor del conjunto de insumos y esfuerzos en los que se ha
incurrido o es necesario incurrir para obtener un producto. Es necesario conocer estos costos
para: a) estimar los requerimientos presupuestarios en funcin de metas de entrega de
93
productos estratgicos; b) calcular las metas de entrega de productos en funcin del techo
presupuestario; c) obtener informacin para la racionalizacin del uso de los recursos
(eficiencia); d) proporcionar datos relevantes para, entre otros fines, fijar tasas y precios de los
servicios pblicos; d) cumplir con la rendicin de cuentas y e) evaluar el nivel de rendimiento de
los servicios pblicos.
Existen diferentes maneras de estimar los costos de produccin de los productos. En esta gua
se utiliza el sistema de costeo variable o proporcional. En este sistema slo la porcin directa de
los costos de produccin se tratan como costos de los productos. La seleccin del sistema se
basa en el argumento de que los costos indirectos o fijos, son costos en los que se incurre
independientemente del volumen productos que se generen, en tanto que los costos directos o
variables son costos a corto plazo que estn en funcin directa del volumen de productos.
Se incluirn los costos institucionales directos de personal y los insumos directos (humanos,
materiales, fsicos y financieros) utilizados en las actividades que se realizan para lograr los
productos y los subproductos requeridos. Para realizar el clculo se proceder como sigue:
Identificar para cada producto, su centro de costo, los subproductos y las actividades que se
necesita realizar para producirlo y entregarlo. Las actividades que se debe identificar son
aquellas que impliquen costo, por ejemplo, realizacin de talleres, visitas de campo, equipo,
elaboracin de material audiovisual, etc.
Identificacin, medicin y valoracin de los insumos (humanos, materiales, fsicos y
financieros) que se requieren por subproducto y actividad.
Establecimiento del volumen histrico anual de entrega de cada producto y anlisis de la
tendencia.
Una vez se dispone del costo unitario de los productos se elaborarn los indicadores de eficiencia
que se incorporarn al seguimiento y pueden calcularse como sigue:
Eficiencia de la entrega del producto = (Costo real de la entrega del producto en el ao/
Cantidad de producto entregado)/Costo unitario calculado del producto
94
Las normas del Sistema Nacional de Inversin Pblica determinan el mtodo de costeo de los
proyectos. Cada proyecto contar con un calendario de ejecucin multianual (que se incorporar
al Plan - Presupuesto Operativo Multianual) y con los cambios esperados en la entrega de
productos a travs del periodo de ejecucin.
La priorizacin se realiza en el marco del programa, esto es, de forma conjunta para todos los
productos de todas las instituciones que contribuyen al resultado y bajo la conduccin de la
institucin lder del programa.
La priorizacin se revisa todos los aos al hacer el ajuste del plan operativo multianual o, en su
defecto, al hacer el POA y el presupuesto anual, utilizando oportunamente la informacin que se
haya producido en el seguimiento y evaluacin de los programas y las propuestas de
incorporacin de nuevos productos ms eficaces o de menor costo. Es sumamente importante
tenerla en cuenta cuando hay situaciones de incremento o decremento del presupuesto.
95
Del ejercicio se obtendr una lista de productos, ordenados de mayor a menor importancia para
el logro del resultado de desarrollo, con informacin sobre todos los parmetros que se han
empleado en el proceso. Se aade a la tabla la produccin y, si es posible el presupuesto ejecutado
del ao anterior, porque ayudan a valorar la capacidad de entrega del producto.
Tabla 4.14
Tabla formato para mostrar el paso tcnico de la priorizacin
Evidencia
Causa Valor de la
de la Eficacia Presupuesto
Valor en la indirecta causa Costo Produccin
PRODUCTO eficacia del ejecutado
priorizacin a la que indirecta en la unitario ao -1
del producto ao -1
contribuye jerarquizacin
producto
En una tabla adicional se presentarn los productos que no pueden entregarse en la actualidad,
pero seran ms eficaces, de menor costo o contribuiran a resolver una causa para la que no se
est entregando ningn producto en la actualidad.
La realizacin de este ejercicio requiere contar con un facilitador/a con experiencia. Los
participantes sern los responsables de los centros de produccin, directores de planificacin y
otros directores sustantivos de las instituciones que forman parte del resultado de desarrollo.
Sera conveniente que tambin participaran altos cargos como viceministros o directores/as
generales. Es interesante, aunque no indispensable, la participacin de las direcciones
financieras.
Como en el caso de la jerarquizacin de las causas inmediatas, hay que recordar que los valores
de la priorizacin son el resultado de poner nmeros a valoraciones cualitativas, por lo tanto las
diferencias entre ellos no son matemticas.
96
Los proyectos para mejorar la produccin estarn incluidos en el SNIP con la informacin
necesaria para saber a qu resultados contribuyen, los productos cuya produccin va a mejorar
y el segmento de poblacin que se va a beneficiar (por territorio y otros factores relevantes para
el resultado). A estos datos se sumar la viabilidad y el tiempo previsto de ejecucin.
La decisin sobre los proyectos que van a ejecutarse debera tomarse con la participacin de
todas las instituciones que contribuyen al resultado del programa sustantivo.
2.3.A Expresin presupuestaria del programa sustantivo en la Estructura Funcional Programtica (EFP)
del presupuesto anual
Hacer efectiva la integracin del programa sustantivo con presupuesto, requiere reestructurar
la actual forma de elaborar la red de produccin, de manera que el programa presupuestario sea
una expresin lo ms precisa posible del programa sustantivo, independiente de las fronteras
institucionales.
En el grfico 3.13 se indica la forma de conectar la EFP vigente en Guatemala con el programa
sustantivo. El resultado se ubica a nivel del programa de la EFP y el producto a nivel de la actividad
de la EFP. Se hace notar que en la EFP no aparecern los resultados intermedios ni los inmediatos.
Grfico 4.12
Expresin presupuestal del programa
97
Cuando el programa sustantivo involucra ms de una institucin, el programa presupuestario se
esquematiza tal como se muestra en la figura 1.13. En este ejemplo, el resultado es la reduccin
de la desnutricin crnica y la denominacin del programa para abordarla es Prevencin de la
Desnutricin Crnica. El Estado a travs de MSPAS, MINDES y otra institucin (an no definida),
se ha comprometido a entregar siete productos. En las tres instituciones se crea el programa
presupuestario Prevencin de la Desnutricin Crnica, exactamente con la misma denominacin
pero con diferente cdigo (internamente el SICOIN llevara un identificador nico por cada
programa). Los productos son creados de la misma manera como actualmente se crean las
actividades.
Grfico 4.13 Expresin presupuestal en SICOIN de un programa que involucra a varias instituciones
98
Paso 2.4 Elaborar escenarios
Las instituciones rectoras de los programas deberan llevar al Gabinete de Ministros escenarios
multianuales sobre metas esperadas de resultados.
Estos escenarios pueden elaborarse a partir de tres supuestos: a) metas de resultados, b) metas
de entrega de productos y c) presupuesto. Siempre se incluir el costo y el cambio en las metas
de entrega de productos y de resultados que va a representar la ejecucin de los proyectos.
Para que los escenarios proporcionen una informacin suficientemente amplia para que el
Gabinete de Gobierno asigne presupuesto y apruebe metas se necesita contar con ejemplos
basados en los tres supuestos antes sealados. A continuacin se listan algunos escenarios que
son de utilidad para tomar decisiones
Tabla 4.16 Escenarios que pueden ser de utilidad para la toma de decisiones
Escenario en base a metas de resultado Muestra la entrega de productos que se
necesitara para alcanzar la meta determinada y el
presupuesto necesario
Escenario en base a la entrega de productos con Muestra la cobertura mxima de entrega de
las capacidades instaladas y las que se considera productos que se puede alcanzar si no hay
que pueden instalarse en el periodo (por ejemplo restriccin presupuestaria, la mejora en el
a travs de proyectos, mejora de proceso o resultado que se conseguira y el requerimiento
actividades de capacitacin) presupuestario
99
Escenario en base a techos presupuestarios Muestra la cobertura de la entrega de productos
y la mejora en el resultado que se puede esperar
con los techos asignados por el MINFIN para el
periodo.
Puede complementarse con dos escenarios ms,
uno con incremento y otro con decremento del
techo presupuestario
Escenario en base a la ejecucin histrica Muestra la cobertura de la entrega de productos
y la mejora en el resultado que se puede esperar
si no hay variaciones en la ejecucin histrica
Los escenarios en base a metas de resultados son los que tienen mayores riesgos porque estos
resultados estn sometidos a muchos factores que estn fuera de la capacidad de influencia de
la administracin pblica, sin embargo son la clase de compromisos que la ciudadana espera de
los gobierno y que toman los gobernantes que pretenden trabajar por resultados, como reducir
la desnutricin crnica o los homicidios.
Para mostrar los escenarios pueden emplearse la tabla 3.20 sobre resultados y entrega de
productos esperados. El escenario seleccionado se convierte automticamente en la matriz
bsica del Plan Operativo Multianual (POM) y en el reporte bsico del seguimiento del programa
(aadiendo columnas para reportar los logros, adems de las programaciones)
100
R
Inmediato
Producto 7
Los escenarios se discutirn en primer lugar en la instancia poltica de conduccin del programa
y despus se llevarn al Gabinete de Ministros para llegar a un compromiso de gobierno con una
visin integral de las prioridades. El escenario que se seleccione se ajustar anualmente en
funcin de los cambios en las previsiones presupuestarias, la ejecucin y la informacin que haya
proporcionado el seguimiento, la evaluacin y la investigacin.
Con la asignacin realizada la Direccin Poltica del programa sustantivo asignar presupuesto a
las instituciones en base a metas de productos a entregar.
Cada institucin asignar presupuesto a sus centros de gestin en funcin a metas de productos
intermedios y finales.
19 Si se desea incluir dos o ms indicadores, por ejemplo cantidad de producto a entregar y cobertura, se aadirn las filas necesarias
101
Es bien sabido que los resultados tal como se entienden en gestin por resultados (cambios
positivos en la calidad de vida de las personas, las organizaciones o el ambiente) no dependen
exclusivamente de la entrega de productos por parte de la administracin pblica, por esa razn
en la cadena de resultados se indica que los resultados inmediatos e intermedios estn en la
esfera de influencia, mientras que los resultados estratgicos, sectoriales o institucionales estn
en la esfera de apreciacin. Sin embargo las autoridades lderes de los programas tienen que
comprometerse a lograr metas de resultados en los compromisos de gestin, no solamente de
entrega de productos. Los riesgos habrn sido analizados en el paso 1.6 y pueden ser
consignados en los escenarios.
Paso 2.6 Elaborar planes operativos y presupuestos orientados a resultados
Con la informacin acumulada hasta este momento es posible elaborar planes multianuales y
anuales orientados a resultados. En la prctica la tabla 3.20 de formato para escenarios, sirve
para el plan multianual de un determinado programa.
Sin embargo para elaborar los planes y presupuestos institucionales se requiere conocer y
presupuestar toda la produccin de las instituciones. Para ellos se requiere la informacin que se
presenta en la tabla 4.18. Esta informacin es multianual y la referida a cada ao ser la base del
POA y le presupuesto anual.
Tabla 4.18
Informacin necesaria para la elaboracin de planes y presupuestos orientados a resultados de las
instituciones
Plan - presupuesto del Ministerio A
Metas
Lnea base (ao)
Ao 1 Ao 2 Ao 3 ao 4
Productos
Presu- Presu- Presu- Presu-
Nmer Cobertur N Cober N Cober N Cober N Cober
puest puest puest puest
o a m -tura m -tura m -tura m -tura
o o o o
Resultado 1
Producto
1.1
Producto
1.2
Producto
1.3
Proyecto
1.1
Resultado 2
Producto
2.1
Producto
2.2
Producto
2.3
Proyecto
2.1
Productos no vinculados a un resultado
102
Producto
2.1
Producto
2.2
Producto
2.3
Produccin comn y de apoyo de la cadena de produccin de productos
Producci
n comn 1
Producci
n de
apoyo 1
Produccin comn y de apoyo no vinculada a la produccin de productos no vinculados a un resultado estratgico
Producci
n comn 2
Producci
n de
apoyo 2
Descripcin de la tabla 3.21
Columna 1: Nombre del producto vinculado a cada resultado
Columnas 2 y 3 Nmero de productos entregados y valor del indicador de cobertura en el ao de la lnea base
Columnas 4-15 Nmero de productos entregados, valor del indicador de cobertura y presupuesto programados para cada
ao
103
Fase 3 Organizar el sistema de seguimiento
En esta fase se explica la organizacin de un sistema de seguimiento incluyendo instancias,
actores, instrumentos bsicos y funcionamiento; cmo identificar indicadores y llenar sus fichas
tcnicas; cmo disear reportes de estos indicadores para que proporcionen informacin
adecuada a los distintos actores en funcin de sus intereses y responsabilidades; y las instancias
de seguimiento que es conveniente formar.
Actores involucrados en el
programa
Tiene que existir una institucin que sea la responsable inequvoca del sistema de seguimiento
del gobierno. Se requiere contar con el marco legal necesario para que todos los productores de
informacin conozcan y asuman sus responsabilidades en cuanto a proporcionar los datos. A su
vez la institucin responsable del sistema de seguimiento de gobierno proporcionar los
reportes y los anlisis, incluyendo alertas y recomendaciones, a la Presidencia, al Gabinete de
Gobierno y a las instituciones pblicas y otros actores cuando as se acuerde.
El gobierno necesita un sistema de seguimiento nico, lo que no significa que se centralice toda
la informacin, sino que cada dato tendr un solo responsable de su produccin y calidad, se
emplear un solo circuito para llegar a los distintos usuarios y el cuadro de mando de gobierno
ser preparado por una sola instancia (la institucin responsable del seguimiento).
104
La base del sistema de seguimiento es la informacin que recibe de otros sistemas y entidades,
gubernamentales y no gubernamentales. Hay que evitar duplicar las fuentes, los productores y
los flujos de los datos porque estas duplicaciones generan ineficiencia y perjudican la calidad de
la informacin. El propsito es crear un sistema que recolecte los datos que ya se producen y los
trate adecuadamente para construir los indicadores y sus reportes.
Es poco frecuente que el sistema de seguimiento necesite datos distintos de los que requieren
las instituciones para su gestin y, si estas no los estn recolectando, es probable que lo ms
adecuado sea fomentar que el problema se resuelva en el seno de la institucin y sta alimente
al sistema de seguimiento. Solamente en el caso de que el dato sea necesario nicamente para
el sistema de seguimiento de gobierno se crear un mecanismo propio para obtenerlo.
Grfico 4.14
Diagrama de funcionamiento de las instancias de seguimiento
105
Equipo tcnico de Instancia poltica de Institucin responsable
seguimiento seguimiento de la produccin y entrega de
productos
Elabora los reportes ejecutivos
Se tratar de contar con los indicadores que midan el fenmeno de la forma ms exacta posible,
pero se tendr en cuenta tambin la oportunidad, la calidad y el costo para obtener los datos.
Cuando no haya alternativa se emplearn indicadores "proxy", que miden un fenmeno
estrechamente relacionado con el que realmente se quiere medir; o indicadores que miden el
resultado solo en una fraccin de la poblacin objetivo o solo una parte del resultado. En
ocasiones estos indicadores se emplearn para complementar la informacin de los indicadores
que miden directamente el fenmeno. Por ejemplo cuando la frecuencia con que puede
obtenerse este indicador es insuficiente para hacer el seguimiento.
En la tabla 3.22 se seala el tipo de indicador que se necesita para cada eslabn de la cadena y,
en trminos generales, para el seguimiento de los riesgos.
106
Resultados intermedios Medicin parcial del resultado (miden parte del resultado o
Resultados inmediatos en parte de la poblacin objetivo)
Proxy (miden fenmenos estrechamente vinculados al
resultado)
Productos Cobertura (de la poblacin objetivo)
Calidad (en relacin al estndar)
Desempeo (entrega/programacin)
Eficiencia (costo real/costo estndar)
Oportunidad de la entrega (fecha de entrega real/ fecha de
entrega programada
Actividades Ejecucin
Oportunidad de la ejecucin
Insumos Adquisicin
Almacenaje
Consumo
Seguimiento de riesgos En funcin de los riesgos identificados
Cada indicador necesita contar con una ficha en la que se registre por lo menos:
El nombre del indicador
La institucin responsable de proporcionar el indicador
El fenmeno que mide (en el caso de los productos especificando qu caracterstica mide:
cobertura, calidad, eficiencia, oportunidad, desempeo)
La frmula
Los datos, el medio de verificacin o fuente origen de los datos y la unidad responsable de
su produccin
Las desagregaciones aconsejables (por ejemplo: territorio, edad, sexo, etnia, nivel socio -
econmico)
La frecuencia o periodicidad con que se puede obtener y la recomendada para analizarlo
La interpretacin (qu puede concluirse del indicador qu errores pueden producirse al sacar
conclusiones sobre el resultado o producto)
Las limitaciones (como momentos de medicin demasiado espaciados, subregistro de datos,
insuficiente confiabilidad)
Disponer de la ficha tcnica es tan importante que sin ella el indicador no servir para el
seguimiento por falta de informacin suficiente. De modo que tiene que haber, por lo menos en
las instituciones lderes de un programa estratgico e idealmente en todas las instituciones, un
equipo de personas con la formacin necesaria para llenar correctamente estas fichas tcnicas.
En la siguiente tabla se muestra una ficha completa de un indicador.
Tabla 4.20
107
Ejemplo de ficha del indicador de desnutricin crnica
Nombre del indicador Prevalencia de desnutricin crnica
Institucin responsable de construirlo INE
Talla de los menores de 5 aos comparada con el
Fenmeno que mide estndar para su edad
(Menores de 5 aos con talla inferior a la del estndar
Frmula para su edad/menores de 5 aos)*100 en el ao
Dato y medio de verificacin Menores de 5 aos con tallar menor a la del estndar
numerador para su edad: ENCOVI, encuesta cuatrienal. INE
Dato y medio de verificacin
denominador Menores de 5 aos: Censo y proyecciones. INE
Municipio, rural/urbano, edad, sexo, etnia y nivel socio -
Desagregaciones aconsejables econmico
Frecuencia o periodicidad con que se
puede obtener y la recomendada para
analizarlo Cuatrienal
El indicador, tal como se est construyendo en
Guatemala, no mide directamente la desnutricin
crnica, sino la talla de nios y nias. Aunque la
desnutricin es la principal causa de talla baja, algunos
nios y nias con talla baja pueden no estar desnutridos
Interpretacin y limitaciones y otros, con talla estndar pueden estarlo.
La encuesta que produce el dato de desnutricin se
realiza con una frecuencia (cada cuatro aos) que no
permite el seguimiento oportuno del programa por lo
que se recomienda utilizas otros indicadores
complementarios.
Las proyecciones del censo a nivel municipal no son
Limitaciones suficientemente confiables
Cuando se elaboran correctamente las fichas de los indicadores se evidencian los problemas que
existen para generarlos, que tienen que ver con la ausencia de datos o las limitaciones en la
calidad, exhaustividad y oportunidad de los mismos.
108
Paso 3.3 Elaborar modelos de reportes de seguimiento estandarizados y peridicos
para los diferentes usuarios. Cuadros de mando integrados
Los directivos necesitan informes de seguimiento que respondan a sus necesidades especficas.
Por ejemplo, el Ministro estar muy interesado en conocer cmo va la entrega de productos y el
logro de resultados inmediatos e intermedios, porque ha firmado un acuerdo de gestin cuyo
ncleo es precisamente cumplir con determinada entrega y con unos resultados de ese nivel. En
cambio el jefe de adquisiciones estar preocupado por asegurar que los insumos han llegada
oportunamente al lugar donde son necesarios para la entrega de los productos. El director
financiero vigilar que las erogaciones sigan el ritmo previsto. El Presidente de la Repblica, el
Congreso, la ciudadana y los cooperantes querrn conocer especialmente si se estn logrando
las metas de resultados, especialmente los estratgicos, sectoriales e institucionales en el tiempo
previsto.
Esto no significa que estos actores no se interesen por la marcha de los otros elementos de la
cadena de resultados, pero no son su centro de atencin. El responsable de adquisiciones no ha
de tomar decisiones cuando no se alcanza el resultado intermedio (ya se encargarn sus jefes de
ordenarle cambiar la programacin de las adquisiciones si averiguan que esta es una causa del
rezago), en cambio el Presidente pedir explicaciones sobre el atraso en la entrega de productos
y los avances en los resultado de todos los niveles, porque su compromiso con el pas es lograr
el cambio socio - econmico y el desarrollo.
Todos los reportes de seguimiento tienen columnas para mostrar lo que se espera que suceda
(en el caso de los resultados) y lo que se program entregar (en el caso de los productos) y
columnas donde se ir registrando lo que se logr en resultados y se entreg en productos. Esta
109
combinacin es la que permite valorar si el programa va a lograr los resultados esperados en el
tiempo establecido.
110
Tabla 4.21 Marco de resultados del programa "Reduccin de la Vulnerabilidad de Guatemala al Cambio Climtico "Reporte para el seguimiento de los
resultados20.
Metas programadas y logros alcanzados
Lnea
Resultados Indicadores base Ao 1 Ao 2 Ao 3 ao 4
(ao) Meta Logro Meta Logro Meta Logro Meta Logro
Al final de 2015 se habr reducido la Proporcin de superficie 84.6
vulnerabilidad de Guatemala al no sobre utilizada (2003) 85.2 86.6 88 90
cambio climtico. Esta reduccin se
expresar en la proporcin de
superficie nacional no sobre
utilizada, que ser igual o superior al
RE 90% y en la proporcin del territorio
SUL con esquemas de manejo Proporcin del territorio
TA sostenibles, que ser igual o superior con esquemas de manejo 30.67
DO al 35% sostenibles (2003) 35
1 Al final de 2015 la superficie del
pas con vocacin forestal cubierta Proporcin de hectreas
R con bosque ser igual o superior al con vocacin forestal
Inter 50% cubiertas de bosque 48 48 48.5 49 50
1.1 Al final de 2015 los 180 municipios Metros cbicos de lea
priorizados contarn con 200,000 de proporcionados en
hectreas de plantaciones con fines promedio por las
R energticos capaces de proporcionar hectreas de bosque
Inm. 10 metros cbicos de lea anuales energtico 800 - - 1800 2000
20
Todos los indicadores provienen del Plan Multianual de Ambiente y Agua. La mayora de los valores de los indicadores son reales. Cuando no se dispona de lnea de base real se ha puesto una
ficticia con el objeto de que la tabla sea ilustrativa
111
1.2 Al final de 2015 Guatemala Proporcin de hectreas
contar con un 25% de hectreas con de la superficie nacional
vocacin forestal cubiertas con con vocacin forestal
R plantaciones de produccin cubiertas con plantaciones
Inm. de produccin 22 22 23 24 25
1.3 Al final de 2005 el avance de la Perdida de cobertura
frontera agrcola ser igual o inferior forestal por avance de la
al 0.25 frontera agrcola en
relacin con la perdida de
R cobertura forestal total 0.50
Inm. entre 1991 - 2001 (2003) 0.45 0.37 0.32 0.25
1.4 Al final de 2015 se habr reducido Proporcin de la superficie
el rea afectada por incendios anual afectada por
forestales al 18% en relacin con el incendios forestales en
promedio de la afectada en los relacin con el promedio
ltimos cinco aos de la superficie afectada
R por incendios en los 21.8
Inm. ltimos cinco aos (2008) 21 20.2 19.5 18
1.5 Al final de 2005 se habr reducido
el consumo de lea anual per capita
en los hogares que la utilizan como Metros cbicos de lea
R combustible hasta 1.3 metros consumidos en promedio 1.6
Inm. cbicos en los hogares (2006) 1.55 1.50 1.40 1.30
2 Al final de 2012 los suelos
deteriorados por la prctica agrcola Proporcin de suelos
R no superar el XX% de la superficie deteriorados por la
Inter nacional cultivable prctica agrcola ND ND ND ND ND ND ND ND ND
112
2.1 Se habrn aplicado buenas Porcentaje de empresas
prcticas agrcolas en los sistemas de agropecuarias y forestales
produccin agropecuaria con esquemas de
certificacin aprobados en
relacin al total de
R empresas agropecuarias y
Inm. forestales ND ND ND ND ND ND ND ND ND
Proporcin de la superficie
de rea arable en zonas de
sequa con agricultura
2.2Se habr implementado adaptada del total de la
agricultura adaptable a la sequa en superficie de tierras
R las zonas ms vulnerables a este agrcolas en zonas de
Inm. fenmeno sequia ND ND ND ND ND ND ND ND ND
Proporcin de la
superficie de mayor
2.3 Se habrn establecido prcticas vulnerabilidad con
R de conservacin de suelos en reas presencia de prcticas de
Inm. de mayor vulnerabilidad conservacin de suelos ND ND ND ND ND ND ND ND ND
En este reporte, como sucede en la realidad en la mayora de programas que se ponen en marcha, un resultado intermedio y sus resultados
inmediatos carecen de datos para construir los indicadores de seguimiento. Ante esta situacin la direccin del programa tiene que definir los
requerimientos para contar con estos datos a la mayor brevedad.
El seguimiento de los productos suele presentarse en una tabla separada porque se necesita informacin con mayor frecuencia que para los
resultados. En la tabla 3.25 se muestra un formato de seguimiento de los productos que incluye el nombre del producto, el resultado inmediato
al que ms contribuye, la lnea de base, y, para cada periodo, el nmero de productos programado para entregar, la cobertura que esta
programacin representa, el nmero entregado y la cobertura alcanzada. El nmero permite medir el esfuerzo fsico - financiero de la
113
institucin y la cobertura permite estimar el efecto esperado sobre el resultado inmediato. Se trata de un reporte para un programa sustantivo,
de modo que incluye los productos cuya entrega han comprometido todas las instituciones involucradas en el programa.
La tabla de seguimiento de los productos (3.25) que se presenta muestra solo un ao para facilitar su lectura, dado que el seguimiento de la
entrega de productos tiene que ser como mnimo cuatrimestral. En la prctica abarcar el mismo periodo que el reporte de seguimiento de
los resultados.
Una mayor frecuencia no asegura necesariamente un mejor seguimiento. Depende de la capacidad de analizar los informes oportunamente,
de investigar las causas de las desviaciones y de tomar decisiones para remediarlas, de manera que un informe mensual de nada servir si
quienes tienen que tomar las decisiones no se renen.
Tabla 4.22
Marco de resultados del programa "Reduccin de la Vulnerabilidad de Guatemala al Cambio Climtico" Reporte para el seguimiento de los productos
Programa "Reduccin de la Vulnerabilidad de Guatemala al Cambio Climtico"
Coberturas programadas y alcanzadas
Lnea base (ao) 1er cuatrimestre 2o cuatrimestre Tercer cuatrimeste Anual
Programa Programa Programa Programa
do Entregado do Entregado do Entregado do Entregado
R Cobe Cobe Cobe Cobe Cobe Cobe Cobe Cobe
in Nme Cobertu N r- N r- N r- N r- N r- N r- N r- N r-
Productos m. ro ra m tura m tura m tura m tura m tura m tura m tura m tura
INAB
Asistencia
tcnica e
insumos para
el
establecimie
nto de 1.1
114
bosques
energticos
Entrega de
incentivo
forestal por
reforestaci
n 1.2
Producto 3
MAGA
Monitoreo
de la
aplicacin de
buenas
prcticas de
cultivo 2.1
Capacitacin
a
agricultores
en zonas de
sequa 2.2
Capacitacin
a
agricultores
en zonas de
mayor
vulnerabilida
d 2.3
CONRED
115
Educacin
para la
prevencin
de incendios 1.4
Capacitacin
a brigadas
contra
incendios
forestales 1.4
MARN
Instalacin
de estufas
ahorradoras
de lea 1.5
116
Adems de la tabla es sumamente til contar con una grfica que muestre los cambios en cada
uno de los indicadores a travs del tiempo y el resultado esperado si la tendencia se mantiene
(mediante anlisis de regresin), comparndolos con la meta establecida. Cuando los programas
ya llevan algn tiempo de avance tambin es til aadir los valores de aos anteriores, para ver
si se mantiene el ritmo de avance hacia el resultado. En sntesis el grfico mostrar:
El grfico 5.16 muestra la meta (estrella roja) de entrega de un producto programada para el final
del periodo, la cantidad entregada en el tiempo transcurrido, la entrega acumulada y la
tendencia, si no hay cambios en la entrega. El crculo azul al final de la tendencia muestra que no
se alcanzar la meta.
Grfico 4.15
Seguimiento de la entrega de un producto comparada con la meta programada
Tiempo
Cada institucin que entrega productos necesita tambin informes que relacionen los insumos y
las actividades ms relevantes para esta entrega.
117
Las tablas anteriores pueden sintetizarse para facilitar la identificacin de los fenmenos crticos
a los que hay que prestar especial atencin. Para ello suelen emplearse tablas ejecutivas con
seales que indiquen qu va bien y qu va mal, por ejemplo con semforos. En la prctica cada
programa estratgico debera contar con un reporte ejecutivo muy breve en el que se visualizara
claramente a qu hay que prestar atencin y de reportes ms detallados se necesitan.
La tabla 3.26 muestra una parte del reporte ejecutivo que integra las tablas 3.24 (seguimiento de
resultados) y 3.25 (seguimiento de la entrega de productos). Los colores aparecen de acuerdo a
rangos del valor del indicador previamente establecidos.
Tabla 4.23
Matriz de seguimiento de resultados con alarma de semforo
118
Fenmeno Unidad de Metas Ao 3
que mide Indicadores medida
Logro o
Programado Logro/Entrega Institucin
entrega/Progr Observaciones
(acumulado) (acumulado) responsable
amacin
Resultado Hectrea 88 87 0.99
del Proporcin de superficie no
programa sobre utilizada
Resultado Proporcin del territorio con Hectrea - -
del esquemas de manejo
programa sostenibles
1 Proporcin de hectreas con Hectrea 49 48.9 1.00
Resultado vocacin forestal cubiertas de
intermedio bosque
Hectrea 1800 1500 0.83 INAB - No se ha logrado
Municipa- suficiente
1.1 Miles de hectreas con lidades coordinacin con
Resultado capacidad de proporcionar X las
inmediato toneladas de lea anuales municipalidades
1.1.1 Asistencia tcnica e Municipio 180 180 1.00 INAB
insumos para el
establecimiento de bosques
Producto energticos
1.2 Proporcin de hectreas Hectrea 24 24 1.00 INAB
de la superficie nacional con
vocacin forestal cubiertas
Resultado con plantaciones de
inmediato produccin
1.2.1 Entrega de incentivo Hectrea 280,000 260,000 0.93 INAB
Producto forestal por reforestacin
1.3 Perdida de cobertura Hectrea 0.32 0.5 1.56
forestal por avance de la
frontera agrcola en relacin No se han
con la perdida de cobertura definido
Resultado forestal total entre 1991 - productos
inmediato 2001 eficaces
1.4 Proporcin del superficie Hectrea 0.32 0.31 0.97
anual afectada por incendios
forestales en relacin con el
promedio de la superficie
Resultado afectada por incendios en los
inmediato ltimos cinco aos
1.4.1 Educacin para la Persona 250,000 275 0.00 CONRED
Producto prevencin de incendios
1.4.2 Capacitacin a brigadas Brigada 550 548 1.00 CONRED
Producto contra incendios forestales
Metro 1.4 1.5 1.07 No se ha
cbico cumplido la
meta de
instalacin de
1.5 Metros cbicos de lea estufas
Resultado consumidos en promedio en ahorradoras de
inmediato los hogares lea
Estufa 50,000 12,000 0.24 MARN Reduccin del
presupuesto.
Subejecucin del
1.5.1 Instalacin de estufas
119
presupuesto
Producto ahorradoras de lea asignado
Fase 4 Evaluacin y agenda de investigacin
La evaluacin complementa el seguimiento y responde a los "porqus" que surgen de la
informacin sobre "qu se hizo y qu pas" que aquel proporciona.
En esta fase se explican los distintos tipos de evaluaciones que se necesitarn y que se
desprenden de la cadena de resultados. Se describe cmo hacer una agenda de evaluacin y
cules son las instancias de anlisis de la evaluacin.
Es importante no olvidar que las evaluaciones son costosas y requieren mucho esfuerzo de las
instituciones, incluso cuando son externas, y que solo contribuyen a mejorar el logro de
resultados si las conclusiones y recomendaciones que se producen son analizadas por los
responsables de tomar decisiones y se aplican en la medida en que se consideren oportunas.
Para preparar la agenda de evaluacin del programa hay que empezar por definir cules son las
necesidades de evaluacin en cada periodo. Estas necesidades se derivan del estado de
desarrollo del programa y de las preguntas que sobre su desarrollo han planteado las instancias
de seguimiento y otros actores y beneficiarios.
En el grfico 3.17 se muestra cul sera el propsito de las distintas evaluaciones y tambin se
indica en qu estado de desarrollo del programa seran pertinentes aplicarlos.
120
Grfico 4.16
Propsitos y momentos de la evaluacin
Se considera que un programa est en estado de planificacin cuando se estn diseando sus
componentes. El estado de inicio significa que se ha empezado a implementar el programa y se
buscan con especial atencin las necesidades de mejora. A partir del segundo ao de ejecucin,
si no han habido especiales contratiempos, el programa puede considerarse en fase de ejecucin
plena.
Durante el proceso de planificacin y a ser posible anualmente, las instituciones tienen que
evaluar sus procesos de produccin y entrega de productos y mejorarlos progresivamente. La
121
evaluacin del diseo de la realizan las unidades de control de gestin de las instituciones, con
apoyo externo cuando lo necesiten.
Cuando se pone en marcha el programa sustantivo (por ejemplo, durante los dos primeros aos)
la evaluacin se centra en la eficacia y el proceso de produccin, midiendo a) el logro de los
resultados inmediatos, que son los que dependen directamente de la entrega de productos y b)
la eficiencia y calidad de la produccin y entrega de estos productos. Dado que la eficacia est
muy determinada por factores locales (por ejemplo, los cambios de hbitos estn
profundamente influidos por elementos culturales, las creencias locales influyen en la aceptacin
de los productos), es conveniente desde un inicio acordar qu experimentos sera recomendable
desarrollar, teniendo en cuenta que la principal fuente de evidencias para la eficacia son los casos
de buenas prcticas, que pueden desarrollarse a partir de distintos esquemas de entrega del
producto que, sin alterar el estndar, hagan adaptaciones locales. Sin embargo los cambios en
los productos sin suficiente seguimiento pueden deteriorar significativamente su eficacia, este
un aspecto que requiere realizar evaluaciones que se desarrollan durante todo el periodo de inico
del programa sustantivo (evaluaciones concurrentes)
Se puede considerar que un programa sustantivo entra en la etapa de ejecucin (si no se han
presentado dificultades importantes) cuando inicia su segundo ao de ejecucin y cuenta con
las primeras evaluaciones que han dado lugar a una mejora en la planificacin y gestin
institucional.
Al final de un periodo determinado previamente establecido hay que evaluar la globalidad del
programa sustantivo, vinculando su capacidad de impacto con el proceso de produccin y con
su costo. Esta evaluacin global es la que proporciona informacin al gobierno sobre la
conveniencia de continuar con el programa, cerrarlo o modificarlo. Es muy conveniente que sea
externa para evitar sesgos y proporcionar el anlisis de personas con amplios conocimientos y
experiencia en el tema.
En funcin de lo planteado en este paso, la agenda de evaluacin del programa sustantivo tendr
algunas evaluaciones definidas desde el diseo, otras que se incorporarn anualmente y,
excepcionalmente, surgir la necesidad de realizar una evaluacin no prevista.
Todas las evaluaciones contarn con objetivos y trminos de referencia bien definidos antes de
su inicio; estar clara la instancia a la que se presentarn los resultados y la naturaleza de las
decisiones que habr que tomar cuando se presenten las conclusiones y recomendaciones.
122
Paso 4.2 Capacitar a las instituciones para evaluar y para encargar evaluaciones
Sin embargo las instituciones necesitan cierta capacidad de evaluar, especialmente sus procesos
de produccin y entrega de productos y su vinculacin con los resultados inmediatos. Sin excluir
que cuando se considere pertinente se realicen evaluaciones externas sobre estos aspectos.
Por lo tanto las instituciones, con la supervisin de MINFIN y SEGEPLAN, incorporarn a sus
planes de desarrollo de capacidades los elementos de evaluacin que se consideren necesarios.
Si bien las instituciones no tienen por qu contar con capacidad de evaluar todo un programa, s
necesitan saber elaborar los trminos de referencia de una evaluacin incluyendo los objetivos,
las preguntas para las que se requiere respuesta, los eslabones de la cadena causal a investigar,
el tiempo, los recursos y los productos a entregar.
Paso 4.3 Anlisis de las evaluaciones y toma de decisiones sobre la aplicacin de las
recomendaciones
Las direcciones poltica y tcnica de los programas sustantivos son las responsables de analizar
y tomar decisiones (al nivel poltico) en relacin a las aportaciones de las evaluaciones.
Es importante que estas instancias se den el tiempo necesario para analizar las evaluaciones. Por
ejemplo, las reuniones de evaluacin no pueden integrarse en una reunin sistemtica de
seguimiento (con excepcin de las evaluaciones concurrentes) porque se va a requerir ms
tiempo y probablemente tendrn que participar otros actores.
Por lo tanto es importante que, antes de iniciar una evaluacin, est bien establecido quin va a
dar seguimiento a su ejecucin y quin va a recibir los informes, los va a analizar y va a tener la
responsabilidad de tomar decisiones.
Desde el momento del diseo del programa sustantivo van a evidenciarse necesidades de
investigacin. La red de causalidad y la eficacia de los productos estratgicos van a ser la principal
fuente de requerimientos de investigacin, pero tambin surgirn de los procesos productivos.
Las instituciones que forman parte del proyecto podrn dar respuesta a algunos de estos
requerimientos, pero en muchas ocasiones habr que recurrir a organizaciones de la academia o
especializadas en temas especficos, nacionales e internacionales.
123
En consecuencia habr que establecer una agenda de investigacin, jerarquizada y en lo posible
costeada. Para darle respuesta habr que hacer alianzas estratgicas con las mencionadas
organizaciones. El financiamiento de la investigacin puede ser un mbito de gran inters para
la cooperacin internacional.
En los pasos se se revisa la informacin que se ha generado sobre el programa y se ajustan los
instrumentos de planificacin, presupuestacin, seguimiento y evaluacin.
Insumos Pasos Actores Aportes de la fase
Informacin del seguimiento Revisar la informacin sobre el Congreso de la Repblica Programas substantivos
programa substantivo Gabinete de Gobierno ajustados en funcin de nuevas
Direccin Poltica de la GpR evidencias, orientaciones de
Informacin de las evaluaciones Instancias de conduccin del polticas y previsiones
programa substantivo presupuestarias
Previsiones presupuestarias Ajustar los instrumentos de
planificacin, presupuestacin,
seguimiento y evaluacin Actores no gubernamentales
Informacin de las
investigaciones
Encuestas de satisfaccin de la
ciudadana
La informacin que se requiere para ajustar y reprogramar proviene del seguimiento, las
evaluaciones, las previsiones presupuestarias, las investigaciones que se hayan realizado, las
encuestas u otros medios que muestren la satisfaccin de la ciudadana con los productos
recibidos y de los cambios en las prioridades de Estado y de gobierno.
El equipo de Direccin Tcnica del programa elaborar el anlisis y las primeras propuestas de
ajuste. La Direccin Poltica del Programa las revisar y validar. La Direccin Poltica de la GpR
124
revisar los ajustes, los aprobar y, eventualmente, los presentar al Congreso de la Repblica
para contar con su consenso.
Una vez aprobados los ajustes al programa se necesitar adaptar los instrumentos de planificacin,
presupuestacin, seguimiento y evaluacin de acuerdo con los cambios decididos.
125
5 Implementacin de las fases y pasos de la Gestin por
Resultados a travs de los instrumentos y sistemas de gobierno
Las fases y pasos de la GpR que se han explicado en el captulo 4 se aplican a travs de los
instrumentos y sistemas de polticas, planificacin, presupuestacin, inversin pblica y gestin
de la cooperacin internacional. Cada uno de estos instrumentos, de acuerdo a su naturaleza
poltica y tcnica, desarrollar algunos de los pasos, de modo que sean complementarios y eviten
duplicidades. Todos los instrumentos incluirn los indicadores de seguimiento que, a su vez,
formarn parte del sistema de seguimiento de la GpR. Ser el sistema el que proporcionar los
reportes para el seguimiento de cada instrumento. A continuacin se muestran los pasos de las
fases 1 y 2 y las fases 3, 4 y 5
Grfico 6.1
Pasos de la GpR que se aplican en los instrumentos de planificacin y presupuestacin
126
no disponga de alguno de ellos habr que asegurar que se abordan toda las fases y pasos de la
GpR en los que estn vigentes.
La diferencia esencial entre la agenda o plan de pas y el marco nacional de resultados es que el
segundo solo cuenta con un anlisis de situacin derivado de los resultados que el gobierno a
determinado, mientras que la agenda de pas parte del anlisis de situacin para identificar los
resultados a alcanzar. La agenda o plan de pas incluye el marco de resultados.
Las cadenas causales se elaborarn hasta aquellos resultados (intermedios o inmediatos) que se
consideren especialmente relevantes por su incidencia en el pas o por su alta sensibilidad social.
No se tratar de desarrollarlas de forma exhaustiva ni establecer modelos explicativos.
Solo se incluirn aquellos productos o proyectos de alto inters social (a los que en esta gua se
denomina emblemticos). Por ejemplo si son una demanda expresada por la ciudadana o si, en
el caso de los proyectos, si van a representar una gran inversin y/o una mejora substancial de
la entrega de productos de alto inters social.
127
5.2 Polticas pblicas
Se incluirn los proyectos y otras acciones que van a mejorar la entrega de los productos
identificados. A nivel de polticas pblicas debera ya desarrollarse el anlisis de riesgo que
conlleva su implementacin.
Como en el caso de la agenda o plan de pas, las polticas incluirn estimaciones de metas de
entrega de productos y de resultados que no representarn compromisos en firme para las
instituciones.
128
institucional pocas veces tiene capacidad de lograr resultados sin contar con otras instituciones.
Sin embargo, si no se cuenta con un enfoque sectorial, se puede aplicar el POM en las
instituciones para mejorar su orientacin a resultados.
El POM se basa en los anlisis de situacin que ya se han elaborado en la agenda o plan de pas,
en las polticas correspondientes o en los territorios. Solo si no se cuenta con anlisis de situacin,
o es insuficiente, se desarrollar este paso. Los resultados y sus cadenas causales tambin
deberan estar definidos previamente, pero se asegurar que son correctas, incluyendo la
bsqueda de modelos conceptuales y el desarrollo de los modelos explicativo y preceptivo. En
los planes territoriales habr que verificar si existen problemas de especial importancia a nivel
local que requieren que se defina un resultado adicional.
129
5.4 Planes estratgicos institucionales
Esta es una de las causas de la falta de realismo de muchos planes estratgicos institucionales.
Las municipalidades tambin deben emplear la planificacin estratgica institucional para
fortalecerse en sus capacidades, especialmente en la entrega de productos a la ciudadana, en el
marco de las prioridades nacionales y las particulares de su municipio.
El sistema de inversin pblica tiene entre sus obligaciones verificar si un proyecto "Se ajusta a
las polticas, planes, programas y estrategias del gobierno y del sector" (apartado 1.3.1.1 de las
normas del SNIP). La forma de garantizar este ajuste es a travs de los productos que se han
130
priorizado, sus redes de produccin y los proyectos para mejorar la produccin y entrega que se
han identificado en los planes.
Como estos elementos se determinan de forma precisa en los planes operativos multianuales y
marcos presupuestarios de mediano plazo, solo si se cuenta con ellos, sean sectoriales,
territoriales o institucionales se podr ajustar la inversin pblica a las prioridades nacionales.
En consecuencia hay que incorporar en el SNIP la capacidad de priorizar los proyectos a partir de
los productos prioritarios y los POM. De esta manera ser relativamente fcil y muy transparente
valorar el grado de alineacin con las prioridades nacionales.
131
En el POA no debera ampliarse el anlisis de situacin, identificar resultados, cadenas causales
o productos. Su marco de referencia tiene que estar definido en los instrumentos de medio y
largo plazo antes definidos
132
6 Glosario
Concepto Descripcin
Anlisis de situacin Es la sistematizacin de la informacin del mbito en el que se
quiere aplicar la GpR. Incluye los principales problemas de
desarrollo y sus causas, los productos ms significativos para
abordar su solucin y los insumos ms importantes para
producirlos; los sistemas y organizaciones que est involucrados
en el mbito, sus mecanismos de funcionamiento y articulacin;
los actores y condicionantes que estn dentro de la capacidad de
influencia del mbito y los condicionantes que estn fuera de
dicha capacidad.
rbol de problemas Es una tcnica participativa que ayuda a desarrollar ideas
creativas para identificar el problema y organizar la informacin
recolectada, generando un modelo de relaciones causales que lo
explican.
Cadena de resultados Diagrama lgico que vincula los insumos, actividades, productos
y resultados
Camino causal crtico Es una secuencia de causas directas e indirectas al que se ha dado
un determinado nivel de prioridad en funcin de su mayor o
menor impacto en el problema de desarrollo
Causa Es un fenmeno que contribuye a la aparicin de un problema de
desarrollo
Causa directa Es la que contribuye directamente a la aparicin de un problema
de desarrollo. Se traduce en un resultado intermedio
Causa indirecta Es la que contribuye a la aparicin del problema de desarrollo a
travs de una causa directa. Se traduce en un resultado inmediato
Centro de costo Unidad administrativa mnima que tiene asignacin de
presupuesto
Centro de gestin Unidad administrativa que entrega productos (intermedios o
finales), tiene responsable y asignacin de presupuesto
Ciclo de gestin por Modelo que muestra cmo se desarrolla la gestin por resultados
resultados
Diagnstico Equivale a anlisis de situacin
Eficacia Capacidad de un producto de reducir una causa (generalmente
indirecta) de un problema de desarrollo
Eficiencia Entrega de un producto o logro de una meta de resultado con el
menor costo posible
Incremento de los productos entregados o de la meta de
resultado lograda con el mismo costo
Factor causal Equivale a causa
Factor determinante Equivale a causa
133
Gestin orientada a La Gestin por Resultados (GpR) es un enfoque de la
resultados administracin pblica que orienta sus esfuerzos a dirigir todos
los recursos - humanos, financieros y tecnolgicos - hacia la
consecucin de resultados, fomentando un uso articulado de
polticas, planes, presupuestos y mecanismo de seguimiento,
evaluacin, ajuste y reprogramacin para mejorar la toma de
decisiones, la transparencia y la rendicin de cuentas
Gobernanza Conjunto de normas, procesos y conductas a travs de los que se
articulan intereses, se gestionan recursos y se ejerce el poder en
la sociedad
Institucin ncleo En el enfoque sectorial aquellas cuya misin est orientada
principalmente al sector
Jerarquizacin Ordenamiento de las causas indirectas de un problema de
desarrollo de ms a menos importante. Se da valor 1 a la ms
importante
Poblacin elegible Es la que ha sido seleccionada para la entrega de determinados
productos
Poblacin objetivo Es la que presenta determinado problema de desarrollo o una
causa de un problema de desarrollo
Priorizacin Ordenamiento de los productos de un programa sustantivo en
funcin de su capacidad de contribuir a lograr el resultado al que
apunta este programa. Se emplea para asignar recursos y
aumentar y reducir la entrega de determinados productos.
Problema de desarrollo El que afecta al desarrollo global del pas o de un sector
Producto estratgico Producto final, priorizado, que contribuye al logro de un
resultado estratgico de gobierno
Producto final El que una institucin entrega a otra institucin o a la poblacin
institucional elegible
Producto intermedio El que un centro de gestin de una institucin entrega a otro
centro de gestin de la misma institucin
Programa estratgico Programa sustantivo para el logro de un resultado estratgico
Programa Expresin presupuestaria del programa sustantivo del mismo
presupuestario nombre
Programa sustantivo Conjunto de los insumos, actividades, procesos, tecnologa,
estructura y organizacin que aseguran la entrega de los
productos para el logro de un resultado.
Red de causalidad Expresin de las relaciones entre las causas que determinan un
problema de desarrollo y del conocimiento sobre las mismas
Red de resultados Traduccin a resultados de la red de causalidad
Resultados Cambio positivo en las condiciones de vida de la ciudadana o en
elementos del medio socio - econmico o el ambiente
134
Resultado (estratgico, Es el que reduce un problema considerado de desarrollo
de mayor nivel, de
desarrollo, de impacto,
sectorial)
Resultado inmediato Aquel al que contribuye directamente el producto entregado. Es
la traduccin de una causa indirecta
Resultado intermedio El que contribuye directamente al resultado
135
ANEXOS
El anlisis del FODA contribuye a identificar las estrategias que permitirn a la institucin
convertir sus debilidades en fortalezas, aprovechar las oportunidades y reducir los riesgos. Para
elaborar el FODA los participantes en el ejercicio deben conocer a profundidad tanto la
institucin como su entorno y no deben ser ms de 20 para que todos participen. Los pasos a
seguir son los 3 siguientes.
Como se elabora
Iniciando con una pregunta orientadora, por ejemplo: Que es lo que favorece u obstaculiza la
eficiencia, eficacia, calidad y cobertura de los servicios de educacin?
No utilizar: actividades,
falta de ,
analizar hechos, realidades
Luego se realizar una combinacin de los elementos de los distintos cuadrantes para
llegar a establecer estrategias, las cuales dependiendo de los elementos que se
combinen respondern a condiciones diversas como se ilustra a continuacin.
136
AREA DE POTENCIALIDADES AREA DE DESAFOS
Actividades estratgicas con las Actividades estratgicas usando
que se aprovechan fortalezas y oportunidades para enfrentar
oportunidades: debilidades:
Provocan resultados e impactos de Prevean impactos de mediano
corto plazo en el sistema, facilitan plazo, enfrentan resistencias y
la implementacin de otras debilidades internas al sistema.
actividades estratgicas.
AREA DE RIESGOS AREA DE LIMITACIONES
Actividades estratgicas usando O no hay actividades estratgicas
fortalezas para amortiguar o deberan ser de tipo
amenazas: seguimiento y observacin para
Equilibran y perfilan el sistema, observar y delimitar el rea de
garantizan impactos y resultados a limitaciones.
largo plazo.
Cuando es un grupo mayor a 10 personas, se pueden formar 4 grupos. Cada uno tendr
a su cargo trabajar uno de los elementos del FODA, luego de que cada grupo concluya,
se realizar una dinmica de rotacin de los grupos para que cada uno tenga oportunidad
de revisar lo que los otros tres grupos trabajaron y enriquecer los diferentes elementos.
Es importante que en cada grupo quede una persona del grupo original, quien tendr a
su cargo explicar a que arrib el grupo inicialmente, e incorporar los ajustes que los otros
grupos acuerden. Es importante que se identifiquen en las races del rbol de problema,
las debilidades y amenazas identificadas para incluirlas en el FODA.
Paso ii: se entrega a cada grupo 3 4 tarjetas por integrante, se les indica que cada
integrante deber escribir un elemento por cada tarjeta que se le entrega, utilizando
todos los grupos la misma pregunta orientadora.
Paso iii: una vez todos los grupos han aportado a todos los elementos del FODA se
forman tres grupos, cada uno de los cuales realizar el trabajo siguiente: Grupo 1. Cmo
aprovechar las oportunidades utilizando las fortalezas, para establecer estrategias que
ayuden a desarrollar las potencialidades; Grupo 2. Cmo superar las debilidades
utilizando las oportunidades, para establecer estrategias que contribuyan a enfrentar los
desafos; Grupo 3. Cmo amortiguar las amenazas utilizando las fortalezas para
establecer estrategias de reduccin de riesgos
Es importante que, antes de trabajar las estrategias, se priorice por parte del grupo qu
oportunidades son las ms importantes de aprovechar, qu debilidades son las ms importantes
de superar y qu amenazas son las ms importantes teniendo en mente la pregunta orientadora,
de manera que se trabajen aquellas estrategias que tengan ms impacto en la pregunta
generadora. Cuando cada grupo haya concluido, se llevar a cabo una dinmica como la utilizada
en el paso anterior, en la cual todos los grupos rotan para revisar y aportar a las estrategias
137
planteadas por los dems. A continuacin se presenta una tabla que muestra cmo organizar la
informacin para facilitar la formulacin de las estrategias. Para ilustrar cmo articular las
estrategias se incluye un ejemplo del MINEDUC.
Tabla 1
Ejemplo de combinacin de elementos FODA para establecer estrategias
Otro ejemplo:
Oportunidades Debilidades Estrategias para enfrentar los
desafos
Participacin de Falta de Gestionar apoyo para establecer un
instituciones nacionales seguimiento y sistema de seguimiento y
(ONG evaluacin sobre evaluacin sobre eficiencia, calidad
eficiencia, calidad y cobertura que incluya a todos los
y cobertura de la actores que dar servicios educativos
educacin
Alianzas Docentes no
interinstitucionales dominan el idioma
tcnicas y de las
administrativas comunidades
Apoyo internacional, El CNE no llega al
tcnico y econmico aula
138
FODA. Es importante realizar este ejercicio para aquellas soluciones que se identifica que pueden
tener oposicin por parte de algunos actores. Para ello puede utilizarse una tabla como la
siguiente.
Actitud y capacidad del docente que Condicionar el pago del bono xx a los
afecta la calidad educativa resultados de la evaluacin que se hacen
a los docentes
2. Para cada posible solucin se identifica a los actores tanto primarios como secundarios a travs
de las siguientes preguntas: para identificar a los actores primarios es necesario responder a las
siguientes interrogantes:: quien podra ser afectado por la solucin potencial; qu intereses o
cuestiones seran afectados; quin sera el responsable de tomar la decisin para realizar la
solucin potencial y quien tendra la capacidad de bloquear o asegurar la implementacin de la
solucin. Para identificar a los actores secundarios: quien ve afectados sus intereses pero menos
directamente; quienes estn aliados a las partes principales y estn afectados de manera menos
directa.
Intereses y mandatos: cules son los intereses que cada actor posee y defiende con relacin
a la solucin potencial En algunos casos esos intereses vienen de mandatos formales
originados por la ubicacin de ese actor en un contexto institucional.
Identificacin de funciones y roles que desempean: reconocer las principales funciones y
las acciones que podran desarrollar los actores sociales para identificar posibles alianzas o
conflictos en relacin a la propuesta de solucin.
Relaciones predominantes: Pueden ser de afinidad (confianza) o de opuestos (conflictos).
Se consideran los siguientes tipos de relaciones: a favor: predominan las relaciones de
confianza y colaboracin mutua, indeciso / indiferente: predominan las relaciones de afinidad
pero existe una mayor incidencia de las relaciones antagnicas y en contra: predominan las
relaciones de conflicto.
Jerarquizacin del poder: Se refiere a la capacidad del actor de facilitar o limitar las acciones
que se emprendan con la intervencin propuesta. Se consideran los siguientes niveles de
poder: Alto: predomina una alta influencia sobre los dems, Medio: la influencia es
medianamente aceptada y Bajo: no hay influencia sobre los dems actores
139
4. Consiste en la elaboracin de la matriz de mapa de actores Se elabora un cuadro de doble
entrada en el cual cada fila (eje vertical) est determinada por los tres grados de poder que
se identifica posee cada actor (alto, medio y bajo) y cada columna (eje horizontal) est
identificada por la posicin de cada actor respecto a la propuesta de intervencin (a favor,
indiferente y opuesto). Mediante la discusin entre los participantes se proceder a ubicar a
cada actor en el cuadro, de acuerdo con su nivel de posicin y grado de poder. A continuacin
se ilustra el cuadro de doble entrada propuesto.
140
Cuadro de doble entrada - mapeo actores
Representantes con poder
Organizaciones no gubernamentales
Otros interesados
NIVELES DE PODER
Alto
Medi
Bajo
INTERES EN LA INTERVENCIN
Es importante utilizar figuras que ayuden a identificar a los actores y los diferencien en funcin
de determinados criterios. Asimismo, se puede utilizar como apoyo la siguiente matriz de
actores:
Tabla
Matriz para sistematizar actores, relaciones predominantes y jerarquizacin de poder
5. Comprende el reconocimiento de las relaciones sociales entre los actores Estas pueden ser
de los siguientes tipos: relaciones de fuerte colaboracin y coordinacin, relaciones dbiles
o puntuales o relaciones de conflicto.
141
Anexo 3. Desarrollo de un modelo conceptual a partir del rbol de
problemas
Figura 2.10 El rbol de problemas
Para lograr la identificacin y delimitacin del Resultado
Estratgico de Gobierno con sus factores causales y
consecuencias cuando no se dispone de un modelo conceptual
ampliamente aceptado o de suficientes evidencias, se propone
aplicar el instrumento del rbol de Problemas (AP) que es una
tcnica participativa que ayuda a desarrollar ideas creativas para
identificar el problema y organizar la informacin recolectada,
generando un modelo de relaciones causales que lo explican.
Es una tcnica simple y conocida que facilita la identificacin y
organizacin de las causas y consecuencias de un problema (que
es el Resultado Estratgico de Gobierno expresado como
problema). El tronco del rbol es el problema central, las races son las causas y la copa los
efectos. La lgica es que cada problema es consecuencia de los que aparecen debajo de l y, a
su vez, es causante de los que estn encima, reflejando la interrelacin entre causas y efectos.
Grfico. Estructura de rbol de Problemas.
Efectos
Problema
Central
Causa Causa
Inmediata 1 Inmediata 2
Causas Generales
142
i. Se expresa el problema (que quiere reducirse con el Resultado Estratgico de Gobierno)
como una carencia o dficit, se presenta como un estado negativo en una situacin real,
no terica, y se localiza en una poblacin objetivo bien definida.
ii. Se definen los efectos ms importantes del problema en cuestin, de tal forma que se
verifique la importancia del problema. Se trata, en otras palabras, de tener una idea del
orden de gravedad de las consecuencias y del problema.
iii. Se analizan las causas del problema y sus interrelaciones. Es esencial tratar de determinar
el encadenamiento que tienen entre ellas. En particular, es muy importante tratar de
llegar a las causales primarias (inmediatas o directas21) y secundarias (indirectas22 y
bsicas) que se piensa que estn originando el problema. La secuencia de causas debe
iniciarse con las ms directamente relacionadas con el Problema Central, que se ubican
inmediatamente debajo del mismo. De preferencia se deben identificar unas pocas
grandes causas, que luego se van desagregando e interrelacionando. Una buena tcnica
es preguntarse por qu sucede lo que est sealado en cada bloque? La respuesta
debiera encontrarse en el nivel inmediatamente inferior. Se deben identificar todas las
causas, detenindose en el nivel en que es posible modificarlas. Hay que recordar que lo
que se persigue es elaborar un modelo causal para la identificacin de resultados y no un
marco terico exhaustivo.
iv. Se diagrama el rbol de causas y efectos asociado al problema y revisar la validez e
integralidad del rbol dibujado todas las veces que sea necesario:
La siguiente figura ilustra en calidad de ejemplo el resultado del trabajo realizado por el
Ministerio de Educacin con el acompaamiento de SEGEPLAN.
Ejemplo de rbol de problemas
21 Los factores causales inmediatos o directos son aquellos que guardan una relacin directa con la ocurrencia y magnitud
del problema.
22 Los factores causales indirectos son aqullos que estn ligados de modo indirecto al problema pero ejercen incidencia
directa sobre los factores causales inmediatos.
143
Aumento de la Dificultad para
Contribuye al Contribuye a la inse-
insertarse en
brecha de actividades
aumento de la guridad alimentaria Consecuencias
inequidad violencia nutricional
laborales
educativos de la
poblacin
Causas
La aplicacin del AP como instrumento de identificar los problemas centrales y sus cadenas de
causalidad, tiene algunas ventajas: siendo un proceso participativo, ayuda a construir un
sentimiento compartido de comprensin, propsito y accin; permite desglosar el problema en
proporciones ms manejables y priorizar ms claramente en relacin a qu problema es ms
importante y, por ltimo, los problemas identificados en el rbol de problemas, se convierten a
continuacin en el proceso en los resultados de la institucin, afinndose metas, indicadores y
poblacin objeto.
Una clara definicin de los problemas y sus cadenas causales comprobadas y priorizadas es uno
de los principales productos de esta etapa del proceso, ya que esto permite una posterior
definicin de los resultados inmediatos. Los resultados inmediatos representan cambios
positivos en los problemas centrales de la poblacin y son el referente al cual deben contribuir
los productos (bienes y servicios) que se entregan a travs de las instituciones pblicas. Por
ejemplo, las causas directas del problema central en el ejemplo del MINEDUC, que pueden
identificarse al nivel de las races primarias del rbol de problemas, se redactan en positivo en
funcin de lo que se espera alcanzar.
Ejemplo de la relacin Problema-Resultado
144
Problema central Causa inmediata Resultado
inmediato o efecto
Bajo nivel y calidad Desercion escolar Entre 2012 y 2015 se
educativo de la bajara la desercion
poblacion escolar en 20% en los
50 municipios de
mayor pobreza
Los resultados se definen en funcin de lo que se espera alcanzar y se expresan como los
cambios positivos cuantitativos o cualitativos que se esperan lograr en las condiciones de la
poblacin. El resumen de las caractersticas principales del resultado y de lo que se espera hacer,
se refleja en una ficha bsica (que se elabora al final de las etapas) del resultado que contiene los
siguientes elementos:
Contenido ficha bsica resultado
145
Resultados Poblacin objetivo Focalizacin territorial a priorizar
Mejorar la tasa de Nios, nias y jvenes con Departamentos con menos de 95% en la relacin nio/nia
paridad de hombres- nfasis en nias rurales en el nivel primario y menos del 90% en bsico y
mujeres en el acceso a diversificado
la educacin de 90% a
100% entre 2012 y
2015.
Detallar los resultados de esta manera (especificando poblacin objeto y territorialidad), permite
focalizarlas las acciones necesarias para lograr los resultados en una manera que aumente
considerablemente la eficacia y el impacto de la entrega de los servicios, enfatizando aquellas
reas que reflejan los mayores niveles de pobreza.
Los resultados y las metas que se persiguen lograr en el largo plazo deben tener una priorizacin
en trminos de expresin territorial y poblacional (ver ficha bsica de resultados). Por ejemplo,
la meta nacional para el 2015 en el caso de la tasa de mortalidad materna, es bajar a 55 las
muertes maternas por cada 10,000 de nacidos vivos. En el 2007 este indicador se situ en 136 en
Guatemala y 20 de los 22 departamentos de Guatemala estaban por encima de la meta hasta con
valores que llegaron a 302. Estos departamentos con niveles agudos de mortalidad materna
demandan priorizar las intervenciones de manera proporcional a la magnitud de las brechas que
presentan en relacin con la meta.
Actores
Este paso tiene que ver con el conjunto de instituciones que forman parte del pacto, pero el nivel
requerido es ms tcnico que en el paso 1. Deben participar los responsables de las unidades
sustantivas y de planificacin, que pueden estar acompaados por tcnicos de las propias
instituciones o de organizaciones externas, invitados en funcin de sus conocimientos y
experiencia.
146
ndice de tablas
Tabla 3.1 Elementos de las relaciones causa-efecto ...........................................................................................28
Tabla 3.2 Ejemplos de resumen de evidencias de relaciones causales ...............................................................28
Tabla 3.3 Ejemplos de formulacin de resultados ............................................................................................. 37
Tabla 3.4 Denominacin de problemas, causas y resultados en esta gua ....................................................... 40
Tabla 3.5 Ejemplos de productos y su unidad de medida .................................................................................. 41
Tabla 3.6 Ejemplos de resultados productos y sus resultados inmediatos ...................................................... 50
Tabla 4.1 Presentacin posible del problema de desarrollo "los homicidios en Guatemala" ........................... 64
Tabla 4.2 Presentacin del problema de desarrollo "La desnutricin en Guatemala" ......................................65
Tabla 4.3 Descripcin del "QUINES" de la desnutricin crnica y sus factores causales ................................. 72
Tabla 4.4 Redaccin de los resultados relacionados con la desnutricin crnica y su cadena causal ............... 75
Tabla 4.5 Formato para la valoracin de las causas directas ............................................................................. 77
Tabla 4.6 Formato para la jerarquizacin de las causas indirectas ................................................................... 77
Tabla 4.7 Indicadores para la medicin de los resultados de la cadena de causalidad de la desnutricin
crnica ...............................................................................................................................................................79
Tabla 4.8 Indicadores para medir la reduccin del empleo informal ................................................................ 81
Tabla 4.9 Indicadores de competitividad del pas .............................................................................................82
Tabla 4.10 Tabla formato de productos vigentes y potenciales para lograr los resultados ............................. 84
Tabla 4.11 Estandarizacin de un producto .......................................................................................................87
Tabla 4.12 Indicadores para el seguimiento de la entrega de productos ......................................................... 88
Tabla 4.13 Ejemplo ilustrativo de la red de produccin interinstitucional del programa de proteccin de la
cobertura boscosa ............................................................................................................................................ 89
Tabla 4.14 Tabla formato para mostrar el paso tcnico de la priorizacin ...................................................... 96
Tabla 4.15 Productos costo - efectivos que no se estn entregando ................................................................ 96
Tabla 4.16 Escenarios que pueden ser de utilidad para la toma de decisiones ................................................. 99
Tabla 4.17 Formato para la presentacin de escenarios, POM y seguimiento ................................................. 100
Tabla 4.18 Informacin necesaria para la elaboracin de planes y presupuestos orientados a resultados de las
instituciones .................................................................................................................................................... 102
Tabla 4.19 Indicadores que se necesitan en cada eslabn de la cadena .......................................................... 106
Tabla 4.20 Ejemplo de ficha del indicador de desnutricin crnica ................................................................ 107
Tabla 4.21 Marco de resultados del programa "Reduccin de la Vulnerabilidad de Guatemala al Cambio
Climtico"Reporte para el seguimiento de los resultados. .............................................................................. 111
Tabla 4.22 Marco de resultados del programa "Reduccin de la Vulnerabilidad de Guatemala al Cambio
Climtico" Reporte para el seguimiento de los productos ............................................................................... 114
Tabla 4.23 Matriz de seguimiento de resultados con alarma de semforo ......................................................118
ndice de grficos
Grfico 3.1 Ciclo de gestin por resultados ........................................................................................................ 24
Grfico 3.2 Cadena de resultados ...................................................................................................................... 25
Grfico 3.3 Cadena de resultados para analizar la cadena de produccin de una institucin ........................... 25
Grfico 3.4 Cadena de resultados para analizar la causalidad ........................................................................... 25
Grfico 3.5 Red de resultados ............................................................................................................................ 26
Grfico 3.6 Cadena de resultados que muestra la relacin causal de los factores que contribuyen a la
hemorragia intraparto y a la mortalidad materna y los tipos de productos que se han identificado ............. 30
Grfico 3.7 Ejemplos de problema de desarrollo y sus causas directas e indirectas.......................................... 31
147
Grfico 3.8 Modelo conceptual de la desnutricin crnica de UNICEF .............................................................. 33
Grfico 3.9 Relacin entre poblacin, poblacin objetivo y poblacin elegible ................................................36
Grfico 3.10 Cadena de produccin interinstitucional con participacin de la municipalidad ..........................43
Grfico 3.11 Aspectos que pueden analizarse con la cadena de resultados ...................................................... 46
Grfico 3.12 Diferentes tipos de evaluacin y su expresin en la cadena de resultados del Programa ............ 49
Grfico 3.13 Agrupacin de los elementos clave para desarrollar la gestin por resultados sealados en la
literatura ........................................................................................................................................................... 53
Grfico 4.1 Fases y pasos para aplicar la Gestin orientada a Resultados en Guatemala ..................................58
Grfico 4.2 Relacin de las fases para la aplicacin de la GpR en Guatemala con el ciclo de GpR ......................59
Grfico 4.3 Marco para el anlisis de situacin de un sector .............................................................................63
Grfico 4.4 Adecuacin a Guatemala del modelo de UNICEF para la desnutricin crnica en menores de 5 aos
...........................................................................................................................................................................70
Grfico 4.5 Modelo conceptual de desnutricin crnica de UNICEF desplegado hasta causas indirectas para
Guatemala ......................................................................................................................................................... 71
Grfico 4.6 Red de causalidad de la competitividad de los pases segn el ndice Doing Business ................... 73
Grfico 4.7 Desarrollo de la red causal de la baja competitividad de Guatemala para los tres mbitos en que
present peores resultados en 2012 .................................................................................................................. 73
Grfico 4.8 Modelo explicativo y caminos crticos de la desnutricin crnica ..................................................76
Grfico 4.9 Diagrama instituciones, productos estratgicos y resultados ........................................................85
Grfico 4.10 Esquema de una red de produccin institucional ..........................................................................85
Grfico 4.11 Ciclo de la gestin de riesgos para el logro de los resultados ......................................................... 91
Grfico 4.12 Expresin presupuestal del programa ...........................................................................................97
Grfico 4.13 Expresin presupuestal en SICOIN de un programa que involucra a varias instituciones ............ 98
Grfico 4.19 Diagrama de funcionamiento de las instancias de seguimiento.................................................. 105
Grfico 4.20 Seguimiento de la entrega de un producto comparada con la meta programada ...................... 117
Grfico 4.20 Propsitos y momentos de la evaluacin ..................................................................................... 121
Grfico 6.1 Pasos de la GpR que se aplican en los instrumentos de planificacin y presupuestacin ............. 126
148
149