La gestin documental en la Administracin electrnica

Fina Sol i Gasset

Responsable de Archivo y Gestin Documental. Diputacin de Barcelona

SUMARIO. 1. Introduccin. 2. Pautas bsicas para la implantacin de un sistema de

gestin documental en una Administracin electrnica. 3. Los elementos de la metodo-
loga archivstica. 3.1. El sistema de clasificacin documental. 3.2. El sistema de descripcin
documental. 3.3. El sistema de transferencia documental. 3.4. El sistema de evaluacin docu-
mental. 3.5. El sistema de conservacin de documentos. 4. El acceso a la informacin.

1. Introduccin

La trascendencia de los cambios que se estn desarrollando en las Administraciones

Pblicas, como consecuencia directa de la incorporacin del modelo de Administra-
cin electrnica, afecta de manera importante y decisiva a la estructura interna y a
las metodologas organizativas. No estamos ante una nueva Administracin, sino ante
un reto de modernizacin de la Administracin.

Un nuevo concepto de contexto organizativo se ha ido desarrollando en las ltimas

dcadas del siglo XX, produciendo una transformacin radical en las metodologas de
organizacin documental dirigidas a aumentar la eficacia y en busca de la excelencia.
Se ha dado un giro importante en las Administraciones Pblicas en cuanto a los
modelos de organizacin de la informacin, como resultado de una reflexin sobre
la complejidad de la actual realidad y de los retos del futuro ms inmediato.

El aumento del volumen de documentacin e informacin, resultado de las actua-

ciones propias de la gestin administrativa, hace necesaria la elaboracin de una
planificacin estratgica de gestin documental integral, definida como un proceso
global y sistemtico en que tambin se debe definir la relacin con su entorno. Es-
tamos ante un momento crucial respecto a la planificacin estratgica del modelo de
Administracin electrnica, y deberamos desarrollar una referencia clara y concisa
para la toma de decisiones.

La aprobacin de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrnico de los

ciudadanos a los servicios pblicos, ha supuesto el inicio de la carrera hacia la mo-

FINA SOL I GASSET I 259

Serie Claves del Gobierno Local, 12 Fundacin Democracia y Gobierno Local

ISBN: 978-84-614-0970-9
dernizacin de la Administracin en la que todos los actores implicados deben inte-
rrelacionarse de forma coordinada y sistemtica.

Es un momento en que la Administracin Pblica debe adaptarse a nuevos requi-

sitos documentales. Los ciudadanos pueden elegir el mtodo de comunicacin con
la Administracin, lo que supone una gestin administrativa que integre a los dife-
rentes soportes documentales, lo que conlleva a su vez una necesidad creciente de
organizacin de los documentos, as como de sus soportes, y la introduccin de los
expedientes hbridos en nuestras Administraciones.

La Administracin Pblica ha superado a lo largo de la historia diferentes retos,

entre ellos la evolucin y modernizacin de soportes y formatos documentales, que
nos llevan desde el uso de los papiros, pergaminos, etc. al uso del documento elec-
trnico. A principios del siglo XX, un reto importante fue la adopcin por las Admi-
nistraciones Pblicas de los documentos escritos con mquina de escribir con iguales
efectos que los manuscritos (ver Real Orden publicada en la Gaceta de Madrid, el da
19 de febrero de 1900). Actualmente, y con la aprobacin de la Ley 11/2007, de 22
de junio, de acceso electrnico de los ciudadanos a los Servicios Pblicos, el reto es
la adopcin por parte de las Administraciones Pblicas de los documentos electrni-
cos con iguales efectos que los documentos tradicionales.

Estos procesos de cambio requieren de unas reflexiones y de anlisis en profundi-

dad de las repercusiones positivas y negativas que pueden surgir, y sus consecuen-
cias.

En cuntas ocasiones hemos reflexionado sobre la necesidad que tiene la Admi-

nistracin Pblica de modernizarse? Cuntas veces nos hemos preguntado cmo
organizan el gran volumen documental de que disponen? Somos conscientes de la
necesidad de sistematizar y normalizar la documentacin? Somos capaces de visua-
lizar que, en un proceso de cambio hacia una Administracin electrnica, debemos
incorporar sistemas de gestin documental integral? Podremos consultar documen-
tos de los diez siglos anteriores y no los producidos en los siglos venideros?

Todas estas preguntas y muchas ms son las que debemos hacernos hoy, y por
tanto es el momento idneo para incorporar sistemas de gestin documental integral
en las organizaciones, para que no llegue el tiempo en que debamos lamentamos
por no disponer de informacin del siglo XXI, aunque tengamos debidamente clasi-
ficados y ordenados los documentos de diez siglos anteriores.

Pero es posible que nos preguntemos: qu es un sistema de gestin documental

integral? Por qu debemos incorporarlo a la gestin administrativa? En realidad,

260 I LA GESTIN DOCUMENTAL EN LA ADMINISTRACIN ELECTRNICA

Serie Claves del Gobierno Local, 12 Fundacin Democracia y Gobierno Local

ISBN: 978-84-614-0970-9
cuando hablamos de un sistema de gestin documental nos referimos a un proceso
transversal e integral de racionalizacin de la actividad administrativa que realiza una
organizacin.

Actualmente, algunas Comunidades Autnomas han desarrollado legislacin al

respecto, como es el caso de Catalua, que dispone de la Ley 10/2001, de 13 de
julio, de archivos y documentos, en la que, en su artculo 2 apartado e), define un
sistema de gestin documental como el conjunto de operaciones y de tcnicas,
integradas en la gestin administrativa general, basadas en el anlisis de la produc-
cin, la tramitacin y los valores de los documentos que se destinan a la planificacin,
el control, el uso, la conservacin, y la eliminacin o la transferencia de los documen-
tos a un archivo, con el objetivo de racionalizar y unificar su tratamiento y conseguir
una gestin eficaz y rentable de los mismos.

La Comunidad Autnoma de Canarias dispone del Decreto 76/2003, de 12 de

mayo, por el que se aprueba el Reglamento del sistema de gestin documental y
organizacin de los archivos de la Administracin Pblica de dicha Comunidad, cuyo
artculo 4 apartado G) define la gestin documental como la parte de la gestin
administrativa centrada en la aplicacin de los principios de economa, eficacia y
eficiencia en la produccin, explotacin, valoracin, eliminacin y servicio de los do-
cumentos.

En la Comunidad Autnoma Valenciana se public la Ley 3/2005, de 15 de junio,

de archivos, que en su artculo 3 apartado k) define el sistema de gestin de docu-
mentos como el conjunto de operaciones tcnicas, integradas en la gestin admi-
nistrativa general, que, basadas en el anlisis de la produccin, tramitacin y valor de
la documentacin, se dirigen a la planificacin, el control, el uso, la transferencia y
la conservacin o eliminacin de la documentacin.

Otro ejemplo lo vemos en las Illes Balears con la Ley 15/2006, de 17 de octubre,
de archivos y patrimonio documental de las Illes Balears, cuyo artculo 2 apartado H)
define la gestin documental como un conjunto de operaciones y tcnicas basadas
en el anlisis de la produccin, la tramitacin y la valoracin de los documentos, que
se destina a la planificacin, al control, al uso, a la conservacin y a la eliminacin o
a la transferencia de los documentos a un archivo, con el objetivo de racionalizar y
unificar su tratamiento y conseguir una eficaz y rentable gestin.

Tambin Navarra ha legislado sobre el tema de la organizacin documental y los

archivos con la Ley Foral 12/2007, de 4 de abril, de archivos y documentos. En su
artculo 2 apartado f) define el sistema de gestin documental como marco en el
que se definen, implantan y evalan los principios metodolgicos, las tcnicas y los

FINA SOL I GASSET I 261

Serie Claves del Gobierno Local, 12 Fundacin Democracia y Gobierno Local

ISBN: 978-84-614-0970-9
instrumentos que sirven de fundamento bsico al desarrollo de polticas y normas,
destinadas a regir el tratamiento de los documentos a lo largo de las etapas de su
ciclo de vida, con diferentes regulaciones para su organizacin, conservacin, trata-
miento y accesibilidad en cada etapa.

Conceptos tan bsicos como la gestin administrativa, racionalizar, efica-

cia, eficiencia y planificacin forman parte de las definiciones. La Ley Foral
12/2007, de 4 de abril, de archivos y documentos, introduce un trmino nuevo,
aunque muy utilizado en la metodologa archivstica, que es la concrecin de que un
sistema de gestin documental abarca todas las etapas del ciclo de vida del docu-
mento. Esta apreciacin es un elemento clave para el buen desarrollo de la gestin
documental en una organizacin.

A qu nos referimos cuando hablamos de ciclo de vida del documento? Simple-

mente a la importancia de la estrategia global, integral, transversal y lineal de las
metodologas organizativas documentales que nos aportarn mejoras sustanciales en
la actuacin de una Administracin electrnica. La incorporacin del concepto ciclo
de vida del documento comportar una integracin en las estructuras y las dinmi-
cas de la organizacin, una ampliacin del marco competencial del archivo y una gran
aportacin de ste a los procesos de cambio que se estn desarrollando como fruto
del entorno electrnico en que nos hallamos inmersos.

La necesidad de normalizacin documental, afecta tanto al documento en sopor-

te tradicional como al documento electrnico, en cualquier momento de su ciclo de
vida, lo que nos lleva directamente hacia un horizonte donde la planificacin, nor-
malizacin y estandarizacin de la gestin documental son una realidad para una
Administracin electrnica en la que se necesita de la conjuncin con la tecnologa
afn.

Grfico 1

FASES DEL CICLO DE VIDA DE LOS DOCUMENTOS

ACTIVA SEMIACTIVA INACTIVA

Un sistema de gestin de documentos electrnicos, integra procedimientos defi-

nidos por una tecnologa que nos permite desarrollar la produccin de documentos

262 I LA GESTIN DOCUMENTAL EN LA ADMINISTRACIN ELECTRNICA

Serie Claves del Gobierno Local, 12 Fundacin Democracia y Gobierno Local

ISBN: 978-84-614-0970-9
electrnicos de manera segura, controlada e integral, con intercambio de la informa-
cin, de la documentacin y de los datos, sin olvidarnos de la capacidad de integrar
diferentes soportes, lo que comportar la creacin de expedientes hbridos para dar
cobertura a lo que la Ley 11/2007 expresa.

2. Pautas bsicas para la implantacin de un sistema de

gestin documental en una Administracin electrnica

La implantacin de un sistema de gestin documental requiere de una fase previa de

anlisis de la produccin documental de la organizacin, en la que se deben detectar
todos los puntos dbiles y los puntos fuertes de la organizacin, para obtener una
visin de la realidad interna, as como de las oportunidades y amenazas del entorno.

El estudio de los puntos fuertes y dbiles y de la organizacin, ser una parte

importante de la cimentacin sobre la que deber asentarse el proyecto completo.

La auditora de la produccin documental debe llevarse a cabo en una fase previa,

y consistir en la deteccin de todos los actores implicados directa o indirectamente
en la produccin de documentos, en su gestin y su utilizacin, de manera que dis-
pondremos de la informacin de cada actor y de qu roles desempean en este
proceso, as como su grado de implicacin y disponibilidad. Debemos realizar un
anlisis muy minucioso de cada uno de los aspectos anteriormente mencionados, para
as obtener todos los indicadores necesarios y los factores que determinan el nivel de
posibilidad de implantacin.

Para la elaboracin de un diagnstico preciso del nivel de organizacin de la pro-

duccin documental en la organizacin, deben llevarse a cabo unas actuaciones
concretas que darn como resultado el grado de sistematizacin existente en cuanto
a metodologa archivstica. Para ello debemos responder a una serie de preguntas,
que nos darn la informacin necesaria para realizar el diagnstico sobre la produc-
cin documental. Algunas de las ms comunes son:

de qu tipo de documentacin dispone la organizacin?

qu ubicacin tiene la documentacin e informacin dentro de la organiza-
cin?
cmo organizamos esta informacin? qu metodologas de clasificacin utili-
zamos? disponemos de un cuadro de clasificacin?
son transversales los mtodos archivsticos y para toda la organizacin? las
metodologas de clasificacin documental son sectoriales?

FINA SOL I GASSET I 263

Serie Claves del Gobierno Local, 12 Fundacin Democracia y Gobierno Local

ISBN: 978-84-614-0970-9
 tenemos indicadores de uso?
sabemos quin hace qu?
disponemos de un inventario de los procesos?
hemos analizado los circuitos documentales?, etc.

Los resultados obtenidos proporcionarn algunas de las pautas necesarias para

poder desarrollar el cuadro de clasificacin uniforme de la documentacin, que es
una estructura lgica, jerrquica y coherente de las funciones de una organizacin,
reflejadas en la documentacin e informacin como resultado del desarrollo de sus
actividades. El cuadro de clasificacin debe contemplar las funciones de la organiza-
cin ms all de su estructura orgnica y en continuo movimiento, y ms all del
soporte y formato del documento.

La necesidad de estrategia global en un entorno de Administracin electrnica,

nos lleva a desestimar cualquier solucin individualizada, tan comn en muchas or-
ganizaciones. Tambin debemos excluir las soluciones sectoriales que no tengan al-
cance global, y que no incorporen la normalizacin de los elementos de la metodo-
loga archivstica como sistemtica predeterminada.

La norma UNE 15489 de gestin documental, establece la necesidad de unas

polticas y normas, de una asignacin de responsabilidades y competencias y del
establecimiento de procedimientos y directrices para el desarrollo de la gestin docu-
mental, as como la prestacin de servicios relacionados con la gestin y su utilizacin.
La norma UNE 15489 crea estndares para el diseo, implantacin y administracin
de sistemas especializados de gestin, y promueve la integracin de la gestin docu-
mental dentro del marco de los sistemas especializados de gestin.

3. Los elementos de la metodologa archivstica

Las tcnicas de tratamiento documental que nos aporta la metodologa archivstica

como elementos para la gestin documental integral, se pueden desglosar en:

El sistema de clasificacin documental

El sistema de descripcin documental
El sistema de ingreso o transferencia documental
El sistema de evaluacin documental
El sistema de conservacin documental

264 I LA GESTIN DOCUMENTAL EN LA ADMINISTRACIN ELECTRNICA

Serie Claves del Gobierno Local, 12 Fundacin Democracia y Gobierno Local

ISBN: 978-84-614-0970-9
Grfico 2:

3.1. El sistema de clasificacin documental

Tal y como hemos definido con anterioridad, el sistema de clasificacin es el resulta-
do de la elaboracin de un cuadro de clasificacin de la documentacin de carcter
integral y transversal; es una determinacin de las funciones de la organizacin que
quedan reflejadas en la documentacin resultante de la prctica de la gestin admi-
nistrativa.

El cuadro de clasificacin ser el elemento estructural de toda la gestin docu-

mental, y el eje y punto de apoyo para determinar los atributos de gestin que van
asociados al documento/expediente, como pueden ser el tipo de acceso, su evalua-
cin, etc., que permite una gestin permanente de los documentos, as como el
control de la trazabilidad de las acciones realizadas en cualquier fase de su ciclo de
vida (activo, semiactivo e inactivo).

3.2. El sistema de descripcin documental

La descripcin documental es la operacin de identificacin, representacin y abstrac-
cin del documento y/o expediente, conforme a unas normas preestablecidas, y el
uso de estndares que facilitan la identificacin, localizacin y recuperacin de la
informacin.

FINA SOL I GASSET I 265

Serie Claves del Gobierno Local, 12 Fundacin Democracia y Gobierno Local

ISBN: 978-84-614-0970-9
 La descripcin permite y promueve la incorporacin de los metadatos, para que,
de forma fidedigna, el documento est asociado a cada operacin que realiza duran-
te todo su ciclo de vida, de manera que tambin quede vinculado al cuadro de cla-
sificacin uniforme de la documentacin.

Estamos ante un proceso de normalizacin de la documentacin, que debe seguir

unos principios. La descripcin documental es necesaria en todas las fases del ciclo
de vida del documento, ya que debe dar respuesta en el momento en que se preci-
se, segn las necesidades de localizacin y recuperacin de la informacin.

La descripcin es uno de los instrumentos primordiales para facilitar el acceso y la

consulta a los documentos para su control y conocimiento, y garantizar su debido
uso, y debe determinar qu datos de identificacin y uso deben ir asociados a los
documentos durante la tramitacin, y cmo se vincularn estos datos en todo el ciclo
de vida.

La normalizacin de la descripcin incorpora los estndares ISAD (G), como Nor-

ma Internacional general de descripcin archivstica, e ISAAR (CPF), como Norma
Internacional para registros de autoridades archivsticas de organismos, personas y
familias.

En este contexto, cabe destacar especialmente la elaboracin de pautas y normas

de referencia internacionales para la identificacin y la descripcin de los documentos
electrnicos de archivo, como la ISO 15489, la ISO 23081 y la MoReq y MoReq2,
como complemento de los dos estndares internacionales mencionados en el prrafo
anterior.

3.3. El sistema de transferencia documental

La transferencia de documentos es una de las operaciones que engloba la gestin
documental, en la que se establecen los perodos de traspaso de documentos y de
responsabilidades a un repositorio especfico para una buena conservacin, en base
a criterios establecidos a priori. Esta operacin incluye el blindaje de los datos de los
expedientes y de los documentos.

Es un proceso de preparacin y ejecucin de cambio de responsabilidad y de rol

de la documentacin que, previamente, ha sido declarada de conservacin perma-
nente. Desde los archivos de gestin, se incorpora a los repositorios de e-archivo para
la conservacin de las evidencias y pruebas con garantas de autenticidad, integridad
y accesibilidad.

266 I LA GESTIN DOCUMENTAL EN LA ADMINISTRACIN ELECTRNICA

Serie Claves del Gobierno Local, 12 Fundacin Democracia y Gobierno Local

ISBN: 978-84-614-0970-9
 En un entorno de Administracin electrnica, se deben adaptar los documentos
electrnicos desde el productor para su traspaso al archivo permanente. La Norma
ISO 20652:2006, PAIMAS Space data and information transfer systems. Producer-
archive interfase. Methodology abstract Standard, identifica y define la necesidad
de una estructura de compatibilidad e interaccin entre ambos actores, con un di-
logo predefinido para atenuar las dificultades de lectura de los distintos objetos digi-
tales en ambos sistemas.

3.4. El sistema de evaluacin documental

Es un proceso de identificacin y estudio de los diferentes valores presentados en una
determinada serie documental (conjunto de expedientes con igual o similar tramita-
cin), para determinar si debe ser conservada o eliminada, as como el perodo de
tiempo de conservacin.

La valoracin documental se debe llevar a cabo en la fase de diseo de la gestin

documental, determinando el perodo de retencin de cada uno de los documentos
electrnicos y asegurando la transferencia o la evaluacin segn sea el caso concreto,
afirmando la integridad, fiabilidad y autenticidad de los documentos.

En diversas comunidades autnomas y en la Administracin central, se han crea-

do comisiones especiales para evaluar los expedientes y determinar su perodo de
conservacin. Algunos ejemplos los podemos ver en la Comunidad Foral de Navarra,
donde se cre la Comisin de Evaluacin Documental de la Administracin de la
Comunidad Foral de Navarra; en la Comunidad Autnoma de Andaluca, que cre la
Comisin Andaluza Calificadora de Documentos Administrativos; en la Comunidad
Autnoma de Catalua, donde se cre la Comisin Nacional de Acceso, Evaluacin
y Seleccin Documental, etc.

3.5. El sistema de conservacin de documentos

La gestin documental debe disponer de estrategias de preservacin, conservacin
y almacenamiento que permitan la conversin de datos a formatos de conserva-
cin permanente, en repositorios especficos. Los repositorios de documentos
electrnicos de archivo deben facilitar el acceso a la informacin, ofreciendo unas
medidas de seguridad que garanticen la preservacin de la informacin a largo
plazo.

Ejemplos de estndares y proyectos internacionales que buscan dar respuesta a

operaciones de custodia de documentos e informacin, y garantizar las condiciones

FINA SOL I GASSET I 267

Serie Claves del Gobierno Local, 12 Fundacin Democracia y Gobierno Local

ISBN: 978-84-614-0970-9
de identidad, integridad, autenticidad, confidencialidad y legitimacin, son los UNE-
ISO/TR 18492:2008 IN, que promueven la necesidad de conservacin a largo plazo
de la informacin basada en documentos; la UNE-ISO 19005-1:2008 de gestin de
documentos, y el formato de fichero de documento electrnico para la conservacin
a largo plazo; la ISO 32000-2008 Preservacin de documentos electrnicos (Pdf-a), y
el proyecto InterPARES (The Internacional Research on Permanent Authentic Records
in Electronic Systems), entre otros.

Conocer la necesidad de la preservacin de los documentos electrnicos, brinda

la oportunidad de desarrollar planes de seguridad, preservacin y conservacin que
garanticen el acceso a la informacin, tanto del siglo XI como del siglo XXI.

4. El acceso a la informacin

El acceso a la informacin como derecho democrtico, comporta el deber de intro-

ducir mecanismos de acceso, comprensin y autorizacin de la informacin. Adems
debemos aplicar elementos de acceso a las evidencias electrnicas, mecanismos de
acceso y seguridad y de proteccin de los datos personales.

El conjunto de elementos de la metodologa archivstica en el entorno de la inte-

roperabilidad debe operar y compatibilizar. Debe evidenciarse la capacidad de los
sistemas de informacin y de sus procedimientos para compartir datos e intercambiar
informacin y conocimiento.

El artculo 42 de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrnico de los

ciudadanos a los Servicios Pblicos, crea el Esquema Nacional de Interoperabilidad. El
Real Decreto 4/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional de
Interoperabilidad en el mbito de la Administracin Electrnica, en su Captulo X,
desarrolla las condiciones de recuperacin y conservacin de los documentos, resal-
tando la necesidad de la definicin de una poltica de gestin de documentos, as
como la inclusin del ndice electrnico, la seguridad, los formatos de los mismos y
la digitalizacin de documentos en soporte papel.

Otra caracterstica del entorno del Archivo y la Gestin Documental, es que acta
en la reutilizacin de la informacin y los diferentes usos de la informacin pblica
(Ley 37/2007, de 16 de noviembre, sobre reutilizacin de la informacin del sector
pblico), en cuanto que tiene por objeto la regulacin bsica del rgimen jurdico
aplicable a la reutilizacin de los documentos elaborados o custodiados por las Ad-
ministraciones y organismos del sector pblico.

268 I LA GESTIN DOCUMENTAL EN LA ADMINISTRACIN ELECTRNICA

Serie Claves del Gobierno Local, 12 Fundacin Democracia y Gobierno Local

ISBN: 978-84-614-0970-9
 Los estudios de riesgo para evitar una prdida innecesaria de documentacin e
informacin e impedir la manipulacin de la informacin, facilitar el acceso y un in-
tercambio con garantas, son otra de las prioridades del entorno descrito.

Grfico 3:

La aplicacin de metodologas archivsticas en los componentes de la produccin

documental de la Administracin, debe estar en consonancia con la tecnologa que
se destinar a tal efecto. Este carcter integral y de armona supone un cambio de
la metodologa organizativa de la informacin que deber concordar con una subs-
tancial gestin del cambio. Supone modificar la estructura y arquitectura de la orga-
nizacin documental, redefinir y adaptar las necesidades y la metodologa y avanzar
en la normalizacin, teniendo como metas la interoperabilidad, la seguridad, la con-
servacin y el acceso.

La armonizacin de la tecnologa, la metodologa archivstica y la legislacin, as

como la madurez de los componentes, establecen un momento idneo y una opor-
tunidad nica para la plena aplicacin de la Administracin electrnica.

FINA SOL I GASSET I 269

Serie Claves del Gobierno Local, 12 Fundacin Democracia y Gobierno Local

ISBN: 978-84-614-0970-9
Serie Claves del Gobierno Local, 12 Fundacin Democracia y Gobierno Local
ISBN: 978-84-614-0970-9