Вы находитесь на странице: 1из 8

TEMA 5: EL DOMINIO PUBLICO

1. LOS BIENES DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

Definicin del Patrimonio de las AAPP : Conjunto de bienes y derechos de diferente


naturaleza, El artculo 132 CE con una falta total de sistemtica contiene una enumeracin
muy parcial y defectuosa de algunos bienes pblicos. En efecto, el mencionado precepto
establece que:

1. La Ley regular el rgimen jurdico de los bienes de dominio pblico y de los comunales
inspirndose en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, as
como su desafectacin.

2. Son bienes de dominio pblico estatal los que determine la Ley y, en todo caso, la zona
martimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona econmica y
la plataforma continental.

3. Por Ley se regularn el Patrimonio del Estado y el Patrimonio Nacional, su administracin,


defensa y conservacin.

No formaran parte del patrimonio de las AAPP : el dinero , los valores , crditos y dems
recursos financieros (artculo 3 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las
Administraciones Pblicas (LPAP).

De acuerdo a su rgimen jurdico, podrn ser:

- De dominio pblico o demaniales


- De dominio privado o patrimoniales

Segn el tipo de Administracin, podrn ser:

- Estatales: Cdigo Civil; Ley 33/2003 y legislacin sectorial


- Autonmicos : Ley del Patrimonio de la Administracin Pblica Andaluza ( ley 4/1986
de 5 de mayo)
- Locales: Ley de Bases de Rgimen Local ( Ley 7/1985 o LBRL) y Reglamento de Bienes
de las Entidades Locales( Real Decreto 1372/1986 de 13 de Junio)

2. LOS BIENES DE DOMINIO PBLICO

1. Concepto y naturaleza jurdica de los bienes de dominio pblico

Es un tema muy polmico en el Derecho Administrativo, pues la doctrina est muy divida.

La doctrina tradicional (siguiendo al Cdigo Civil) : lo considera como un conjunto de bienes y


derechos de los que es titular la Administracin Publica y que estn destinados al uso pblico o
a un servicio pblico

1
La doctrina administrativa, en su mayora, lo ha calificado durante aos como una forma
especial de propiedad cuya titularidad corresponde a una AP , y durante aos esa AP debera
ser territorial ( realidad que ha cambiado tras la LPAP del ao 2003)

La doctrina mas reciente considera al dominio pblico como el conjunto de potestades


pblicas conferidas por la norma, que se expresan en actos administrativos concretos y cuya
configuracin legal determina el rgimen jurdico del dominio pblico (como titulo de
intervencin que legitima a las Administraciones a actuar sobre los mismos).

Cada vez se abre paso con mayor vigor la tesis de quienes ven en el dominio pblico un haz o
conjunto de potestades pblicas conferidas por la norma, que se expresan en actos
administrativos concretos para garantizar el uso pblico, el desarrollo de los servicios pblicos
o cualquier otra finalidad legtima apreciada por el legislador.

2. Clases de dominio pblico: por naturaleza y por afectacin.

Tradicionalmente se consideraba que haba una predestinacin natural de los bienes a formar
parte del DP( por su inapropiabilidad), HAURIOU demostr que la demanialidad no es cuestin
de predestinacin natural, sino de destino actual y que el problema no se plantea tanto sobre
la cosa en su conjunto un rio - sino con respecto a porciones concretas -metros cuadrados- de
la misma, que s son claramente susceptibles de apropiacin particular (teora del metro
cuadrado).

Esto ha provocado cierta reticencia al hablar de Dominio Pblico por naturaleza. El TC en su


sentencia 227/88 , de 29 de noviembre, distingue entre bienes de Dominio Pblico:

a) Los singularmente afectados a un servicio pblico o a la produccin de bienes o servicios


determinados en rgimen de titularidad pblica.

b) Aquellos otros que, en cuanto gneros, se declaran no susceptibles de apropiacin en


atencin a sus caractersticas naturales unitarias.(DP por naturaleza)

Las diferencias se encuentran, en el primer caso , la afectacin est vinculada a la gestin de


un servicio o actividad especfica ( de carcter pblico ); en el segundo caso ( en el demanio
natural) subyacen otros fines , vinculados a la satisfaccin de necesidades colectivas primarias.

Hay que tener en cuenta que no toda declaracin legal genrica determina la existencia de DP
por naturaleza (Por ejemplo: las carreteras o las infraestructuras ferroviarias)

3. LOS ELEMENTOS DEL DOMINIO PBLICO:

1. Elemento subjetivo: Quin podr ser titular de bienes demaniales?

- Los particulares no podemos ser titulares de bienes demaniales, es necesario el carcter


pblico de los titulares del DP, esto es, siempre ha de ser una AAPP.

- Art. 5.1 LPAP: habla de titularidad pblica; y art. 2.1 LPAP de los organismos pblicos
vinculados a ella (organismos autnomos, y entidades pblicas empresariales, de acuerdo a la
clasificacin establecida en la LOFAGE Ley 6/1997, de 14 de abril).

2
2. Elemento objetivo: qu tipo de bienes podrn conformar el dominio pblico ( ser
demaniales) ?,

- Podrn formar parte del Dominio pblico toda clase de bienes, tanto inmuebles como
muebles (basta que a la titularidad pblica se aada la afectacin a una finalidad de carcter
pblico constitucionalmente legtima)

- nicamente los bienes del 3.2 de la LPAP quedaran excluidos del demanio pblico: dinero,
valores, crditos

3. El elemento teleolgico: finalidad de los bienes que vamos a incluir en el dominio pblico
(este elemento es fundamental):

A) La afectacin

- Lo que determina su inclusin en el demanio es la afectacin(adhesin) o destino de una cosa


a una finalidad de carcter pblico (se presupone la titularidad pblica, en manos de una
AAPP).

- Cmo podr ser esa afectacin? (cmo podemos destinar un bien a un uso pblico o
servicio pblico?):

* En el caso del DP por naturaleza (o demanio natural):


- Ha de realizarse por ley que determine genricamente las caractersticas naturales o
intrnsecas de un bien y en funcin de stas se integra en el DP (lo exige el 132 CE; reserva
material de ley)

- Debe ser una ley estatal (STC 227/88, de 29 de noviembre): con la demanializacin excluimos
a un gnero de bienes de la propiedad privada, lo que significa una regulacin negativa del
derecho de propiedad que afecta a la legislacin civil (competencia exclusiva del Estado:
149.1.8 CE).

- Por tanto, la desafectacin (devolucin al trfico jurdico privado) slo es posible por
derogacin o modificacin de la ley (o por mecanismos previstos en la ley; como por ejemplo,
cuando el bien en cuestin pierde las caractersticas que determinaron su
inclusin)

* En los dems bienes de DP:


- De ordinario, la afectacin se lleva a cabo mediante acto administrativo y expreso (66.1
LPAP); nada impide que se haga por ley.

- La afectacin se lleva a cabo mediante un procedimiento formal (artculo 68 de la LPAP).

- En este procedimiento es fundamental: especificar el bien o derecho a que se refiere; fin al


que se destina; circunstancia de quedar integrado en el dominio pblico; y rgano al que
corresponde el ejercicio de las competencias demaniales.

- Se presupone que la AAPP ha adquirido la propiedad del bien por cualquier medio reconocido
en Derecho (ej. compraventa).

3
- Con la afectacin ese bien queda adherido a una finalidad de carcter pblico, pierde su
condicin de objeto de propiedad privada y queda sometido a un rgimen jurdico pblico (y
especial).

* La afectacin se entender implcita en los casos contemplados en el art. 66.2 LPAP:

a) utilizacin pblica, notoria y continuada por AGE (u organismos pblicos) de bienes y dchos.
para un servicio pco. o un uso general
b) cuando se haya producido una prescripcin adquisitiva vinculada al uso general o a un
servicio pco.
c) adquisicin por expropiacin forzosa (afectados al fin de utilidad pblica).
d) aprobacin por Consejo de Ministros de programas o planes de actuacin general, o
proyectos de obras o servicios.
e) adquisicin de bienes muebles necesarios para desenvolvimiento de servicios pblicos o
decoracin dependencias oficiales

* Otros casos:
- afectacin tcita: cuando se deduzca de actos de la AAPP (ej. Art. 51 Ley 4/1986 de
Andaluca); aprobacin de planes de obras (art. 8 del Reglamento de Bienes de las Entidades
Locales).

B) La desafectacin

- Es el acto por el cual la Administracin pblica convierte en patrimonial un bien demanial (el
bien deja de estar destinado a un servicio pblico o al uso pblico). Con la desafectacin, el
bien se incorpora al trfico jurdico privado.

- Es el resultado de un procedimiento administrativo ad hoc, consagrado hoy da en el artculo


70 de la Ley del Patrimonio de las Administraciones Pblicas.

- Salvo en aquellos supuestos previstos en la ley, la desafectacin ha de ser expresa (artculo


69.2 de la LPAP).

C) Mutaciones demaniales

- Cambios en la afectacin pero que no alteran la condicin demanial del bien.

- Las mutaciones pueden ser:

Internas: cambio de destino, pero se mantiene la misma titularidad.

Externas: cambio de titularidad (por ejemplo, cuando un bien demanial del Ministerio X
pasa al Ministerio Y, o cuando un bien del Estado es afectado a una Administracin
autonmica Ojo, en este ltimo supuesto, hemos de
estar a lo dispuesto en las normas reglamentarias de desarrollo de la Ley del Patrimonio de las
Administraciones Pblicas Real Decreto 1373/2009, de 28 de agosto).

- Regulacin: artculo 71 de la LPAP

4
4. ELEMENTO FORMAL: RGIMEN JURDICO DEL DOMINIO PBLICO.
1. Regulacin constitucional
- Artculo 132.1 de la CE: [[ La Ley regular el rgimen de los bienes de DP y de los comunales
inspirndose en los principios de inalienabilidad,
imprescriptibilidad e inembargabilidad, as como su desafectacin.

- Reserva de ley: materia que afecta al rgimen jurdico de las Administraciones Pblicas,
materia de competencia estatal (149.1.18 CE: bases).

2. Principios constitucionales

2.1. INALIENABILIDAD: no se pueden enajenar (estn fuera del comercio de los hombres /
res extra-commercium)

- Tcnicamente puede considerarse como el efecto del carcter intransferible de las


potestades que integran el rgimen jurdico del dominio pblico (impensable admitir la
renuncia o dejacin de esas potestades por la Administracin pblica competente).

- La Administracin podr:
1. Desafectar el bien
2. Crear en otros sujetos diferentes titularidades subordinadas que le permitan un uso y
disfrute legtimo de esos bienes

2.2. Imprescriptibilidad:

- Complemento necesario de la inalienabilidad; protege al dominio contra la adquisicin de


derechos por el uso prolongado de los particulares.

- Ninguna persona privada podr adquirir, por va de la prescripcin, ningn derecho sobre el
DP: ni derecho de propiedad, ni servidumbre, ni ningn derecho real.

2.3. Inembargabilidad:

- Origen: Ley de Contabilidad 1850: los Tribunales no podan dictar mandamientos de


ejecucin ni providencias de embargo contra los bienes, rentas o caudales del Estado.

- Hoy en da sera un privilegio injustificado si se extendiese a la totalidad de los bienes de la


Administracin pblicas (STC 166/1998, de 15 de julio: nicamente se justifica en relacin con
los bienes de dominio pblico).

3. Tutela posesoria( Medios de proteccin del dominio pblico)

Diferentes tcnicas jurdicas encaminadas a proteger a la Administracin en la posesin de sus


bienes demaniales.

3.1. Potestad de deslinde


- Es la potestad que tiene la Administracin de fijar los lmites fsicos de cada una de las
dependencias de dominio pblico.

- Mediante el deslinde se delimitan los bienes que pertenecen a la Administracin pblica.

5
- Algunas caractersticas del deslinde administrativo:
- Es unilateral (se efecta por la propia Administracin).
- Se materializa en un acto administrativo (ejercicio de una potestad pblica); manifestacin de
la potestad de autotutela administrativa.
- Ha de seguir un procedimiento predeterminado (artculo 52 de la LPAP: lneas generales).

3.2. Recuperacin de oficio:

- Potestad de autotutela que el ordenamiento jurdico atribuye a la Administracin. Constituye


el llamado interdictum propium y va dirigida a la recuperacin y restablecimiento de la
situacin posesoria anterior alterada por el particular.

- Inicialmente su regulacin en la legislacin local (RBEL); hoy en da en la LPAP (artculos 55 a


57).
- Plazos para ejercicio:

- DP: en cualquier momento


- Bienes Patrimoniales: iniciacin notificada antes de un ao desde da siguiente a la
usurpacin (pasado el plazo, la Administracin pblica debe acudir a la jurisdiccin civil).

- Novedad LPAP: regulacin del desahucio (artculos 58 a 60 de la LPAP).

3.3. Publicidad posesoria:

- Hasta ahora se entenda como facultativa la inscripcin en el Registro de la Propiedad (se


consideraba que el DP ya posea publicidad por s mismo).

- Pero hoy en da la LPAP obliga a las AAPP a inscribir en los correspondientes registros sus
bienes y derechos (artculo 36), ya sean demaniales o patrimoniales, siempre que por supuesto
sean susceptibles de inscripcin.

- Rgimen jurdico: LPAP (arts. 36 a 40 de la LPAP) y legislacin hipotecaria.

3.3. Potestad de investigacin:

- La Administracin tiene la potestad de investigar la situacin de bienes y derechos que se


presumen de su titularidad (cuando sta no conste de modo cierto).

- En relacin a la Administracin General del Estado: procedimiento de investigacin en el


artculo 47 de la LPAP.

- Novedad 48 LPAP: premio por denuncia.

5. UTILIZACIN DEL DOMINIO PBLICO


A) Bienes afectados a un servicio pblico
- Normalmente son utilizados por la propia Administracin, lo que no plantea excesivos
problemas.
- En ocasiones lo utilizan los particulares (usuarios o concesionarios de servicios pblicos):
rgimen jurdico especfico.

6
B) Bienes de uso pblico

- En cuanto a las posibilidades de uso pblico de un bien stas son mltiples.


- La LPAP distingue entre uso comn general y uso comn especial, y uso privativo (artculo 85
de la LPAP).

1. Diferentes usos segn la compatibilidad de uso por diferentes sujetos:

1.1. Uso comn general:

- El que corresponde por igual a todos los ciudadanos indistintamente, de modo que el uso de
unos no impida el de los dems interesados.

- Se ejerce libremente, con arreglo a la naturaleza de los bienes.

- No exige ninguna titularidad especial; slo estara limitado por las normas que regulan el
ejercicio de las diferentes libertades y las de polica especfica para la conservacin de los
bienes.

1.2. Uso comn especial:


- Su especialidad radica en que concurren en l circunstancias singulares por la peligrosidad,
intensidad, escasez, rentabilidad o cualquier otra semejante.

- Esto motiva la necesidad de establecer un control sobre ese uso, para lo cual necesitaremos
un acto de la Administracin que sirva de ttulo legitimador; mediante:
- Licencia/Autorizacin.
- Concesin.

- Licencias/Autorizaciones:
Rgimen general: art. 92 de la LPAP.

En cuanto a su otorgamiento ste ser al peticionario que cumpla los requisitos; si hay un
nmero limitado de licencias o autorizaciones deber otorgarse en rgimen de concurrencia (y
si no fuera posible, mediante sorteo)

Por regla general, se podrn transmitir, salvo en aquellos supuestos en los que se hayan
tenido en cuenta circunstancias personales.

Se conceden por tiempo determinado.

Podrn ser revocadas discrecionalmente (siempre que concurran razones de inters pblico);
y ello no generar derecho alguno a indemnizacin: ej. Cuando sean incompatibles con las
condiciones generales aprobadas posteriormente; cuando produzcan daos en el dominio
pblico; cuando impidan su utilizacin para actividades de mayor inters pblico; o
menoscaben el uso general, entre otras.

Podrn ser gratuitas o estar sujetas al pago de tasa (siempre que lleve aparejada una utilidad
econmica para el autorizado).

En cuanto a su contenido: artculo 92.7 de la LPAP.

7
1.3. Uso privativo

- Ocupacin del dominio pblico que limita o excluye su utilizacin por los dems interesados.

- Ttulo para este uso: constitucin de un derecho: concesin demanial.

- Rgimen jurdico: en el art. 93 de la LPAP:

Otorgamiento: en rgimen de concurrencia (slo ser adjudicacin directa en los supuestos


del artculo 137.4 LPAP, cuando se den circunstancias excepcionales o cuando as lo
establezcan las leyes).

Importante: no podr ser titular de una concesin demanial, aquellos en quienes concurran
las prohibiciones para contratar conforme a la LCSP (Ley de Contratos del Sector Pblico).

Duracin temporal: hemos de acudir a la normativa especial (aunque la LPAP establece como
tiempo mx. general 75 aos artculo 93 de la LPAP).

Podrn ser gratuitas o estar sujetas al pago de la tasa correspondiente.

En cuanto a su contenido, ser el mismo que para las autorizaciones, excepto la referencia a
revocabilidad.

No podrn ser objeto de revocacin unilateral sin indemnizacin.

2. Segn el uso sea compatible o no con la afectacin o destino principal:

- El Reglamento de Bienes de las Entidades Locales los clasifica en:


* usos normales.
* usos anormales.

C) Reservas demaniales

- Es la potestad que tiene la Administracin de retener para s el uso especial o privativo de


todo o parte de un bien demanial.

- Aparece en la legislacin sectorial y de forma general en el artculo104 de la LPAP:

Para realizacin de fines de su competencia, cuando existan razones de utilidad pblica o


inters general que lo justifiquen.

Duracin: por tiempo necesario para el cumplimiento de los fines.

Prevalencia frente a cualquier otro posible uso; lleva implcita la declaracin de utilidad
pblica y la necesidad de ocupacin a efectos expropiatorios de los derechos preexistentes
que resulten incompatibles con aquellos