IV Simpsio Brasileiro de Geomtica SBG2017 Presidente Prudente - SP, 24-26 de julho de 2017

II Jornadas Lusfonas - Cincias e Tecnologias de Informao Geogrfica - CTIG2017 p. 007-011

A GEOGRAFIA OFICIAL A INFRAESTRUTURA DE DADOS

ESPACIAIS NORMATIZADA COMO BEM DE DOMNIO PBLICO E
SEU IMPACTO NAS QUESTES URBANSTICAS EM PORTUGAL E
NO BRASIL

LUIZ UGEDA

Presidente do Instituto Geodireito

Doutor em Geografia (UnB - Braslia) e doutorando em Direito (FDUC Coimbra)
las@geodireito.com

RESUMO: O presente estudo mostra como a Geografia oficial est se tornando uma infraestrutura
de domnio pblico, com base na interdisciplinaridade entre Geografia e Direito e suas respectivas
tecnicidades: o mapa e a norma. H a identificao de como este sistema tratado pela legislao
de Portugal e do Brasil, bem como sua aplicao nos temas urbansticos.

Palavras chave: Geografia oficial, Polticas pblicas geogrficas, IDE, Direito Urbanstico,
Geografia Urbana

ABSTRACT: The present study shows how the official Geography is becoming an infrastructure
of public domain, based on the interdisciplinarity between Geography and Law and its respective
technicities: the map and the act. There is the identification of how this system is treated by the
legislation of Portugal and Brazil, as well as its application in the urban themes.

Key words: Official Geography, Geographic public policies, SDI, Urban Law, Urban Geography

Introduo busca e localizao; e (iii) geoservios, como

A Conferncia das Naes Unidas para o Meio
Ambiente e Desenvolvimento de 1992 (RIO 92),
ocorrida no Rio de Janeiro entre 3 e 14 de junho,
destinada a debater os problemas ambientais
mundiais, criou um marco regulatrio global para o
desenvolvimento da Geografia oficial, ou seja, como
cada Estado de Direito viria a conceb-la enquanto
infraestrutura.
A padronizao de dados passou a compor uma
premissa imperiosa do desenvolvimento dos Estados
mundo afora, devendo ser aprimorados
qualitativamente, situao que fundamentou a criao
de Infraestrutura de Dados Espaciais (IDE) como pea
fundamental da Geografia oficial de um pas, sendo
composta por: (i) dados, sendo classificados em dados
de referncia (como mapeamento bsico cadastral,
localidades, limites, dentre outros) e dados temticos
(cobertura e uso da terra, servios pblicos,
transportes, por exemplo); (ii) metadados, que
documentam e registram os dados, permitindo a sua
funcionalidades que uma Infraestrutura de Dados
Espaciais (IDE) oferece aos usurios finais para
acessar dados e metadados geoespaciais, permitindo a
visualizao de mapas, seu download, consulta,
converso, dentre outros, por meio de aplicaes web
ou de gabinete (MINISTRIO DO
PLANEJAMENTO, 2016). E a Agenda 21 foi clara ao
expressar a centralidade da Geografia e dos dados
geoespaciais como a base dos estados no futuro.
Importante destacar que a compatibilizao de
formatos de dados ou interoperabilidade
tambm foi abordada pela Agenda 21, pois so
imprescindveis para obter indicaes adequadas de
sustentabilidade. Conforme estabelecido pela meta
40.9, os centros nacionais e internacionais de dados e
informaes devem estabelecer sistemas contnuos e
acurados de coleta de dados e utilizar os Sistemas de
Informao Geogrfica (SIG) para a avaliao e
anlise de dados, haja vista a necessidade de se
processar uma grande quantidade de dados obtidos por

L. Ugeda ISSN 1981-6251

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meio de fontes de satlites no futuro. As bases do
desenvolvimento geoespacial, que passariam a ser
tratadas pelos governos mundo afora no sculo XXI,
estavam lanadas.
Entre 26 de agosto a 4 de setembro de 2002, foi
realizada a Rio+10, ou a Cpula de Johannesburgo, na
frica do Sul. Ela reconheceria as afirmaes
realizadas na Cimeira da Rio 92, sendo seguida por
todas as reunies seguintes, referentes a importncia
dos dados baseados em tecnologia espacial, o emprego
da informao geoespacial fidedigna para a
formulao de polticas pblicas enquanto pressuposto
de construo de projetos de desenvolvimento
sustentvel, bem como a importncia da cartografia e
a necessidade de se apoiar os pases em
desenvolvimento nesta frente.
Nos meses seguintes, ocorreu a Conferncia
das Naes Unidas sobre Desenvolvimento
Sustentvel, a Cimeira da Rio+20, realizada no Rio de
Janeiro de 13 a 22 de junho de 2012, com resultados
bem mais tmidos do que a Rio 92, e com enfoque
maior para a questo de segurana e terrorismo.
Acompanhando esta tendncia global, a ISO -
International Organization for Standardization criou
uma srie de normativos para padronizar as
informaes geogrficas (MATOS, 2008, p. 260).
E cada pas tem organizado seus servios de
forma a dar vazo a infraestrutura de dados espaciais.
tomada como referncia a infraestrutura espacial
norte-americana, que foi criada em 19941 e est
vinculada a um comit especfico que a regula,
concebido em 1990.2 Por sua vez, na Europa a
Diretiva 2007/2/EC do Parlamento Europeu e do
Conselho de 14 de Maro de 2007, estabeleceu a
criao da Infra-Estrutura Europeia de Informao
Geogrfica, obrigando os Estados-Membros a gerirem
e a disponibilizarem os dados e os servios de
informao geogrfica de acordo com princpios e
regras comuns. Este tema foi regulamentado pelo
Regulamento (CE) n. 1205/2008.
Em ordem alfabtica, menciona-se os rgos
geogrficos e/ou afins da Alemanha (Agncia Federal
de Cartografia e Geodsia), Bulgria (Agncia de
Geodsia, Cartografia e Cadastro), Espanha (Instituto
Geogrfico Nacional e Diretoria Geral de Cadastro),
Gr Bretanha (Agncia Nacional de Mapas -
Ordnance Survey), Holanda (Agncia de Cadastro e
Registro de Terras), Itlia (Agncia Nacional de
Cadastro, Cartografia, Registro de Terras) e Rssia
(Servio Federal de Registro, Cadastro e Cartografia)
(UGEDA, 2017).
A IDE em Portugal
Portugal implementa estas normativas de
distintas formas. A Direo-Geral do Territrio
1
National Spatial Data Infrastructure (NSDI).
2
Federal Geographic Data Committee (FGDC).
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(DGTerritrio) controla o Sistema Nacional de
Informao Geogrfica (SNIG) no sentido de
disponibilizar um conjunto de tecnologias, polticas e
acordos institucionais que facilitam a disponibilizao
e acesso a informao de natureza espacial. H ainda
um estruturado arcabouo jurdico que confere
legitimidade para se empregar a infraestrutura de
dados espaciais como base da gesto urbanstica, tais
como a Lei de Bases da Poltica do Ordenamento do
Territrio e do Urbanismo (Lei n. 31/2014, de 30 de
maio); o Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto
Territorial (Decreto-Lei n. 380/1999 e Decreto-Lei n.
80/2015), que dentre outras coisas fixa que o plano
diretor municipal deve estabelecer a referenciao
espacial dos usos e das atividades, nomeadamente
atravs da definio das classes e das categorias de
espaos (art. 96., 1, d); os Decretos Regulamentares
n. 9, 1 e 11, todos de 2011, que regulamentam o
Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto
Territorial, bem como o Decreto-Lei n. 2/2011, que
cria o SIMPLEGIS e altera o local de publicao dos
elementos grficos dos instrumentos de gesto
territorial.
Destacam-se, ainda, a Diretiva Continente
ETRS89 (PTM06) - Arquiplago dos Aores e a
ITRF93 (International Terrestrial Reference Frame
1993 - Arquiplago da Madeira, como sistemas de
georreferenciao oficiais empregados em Portugal.
A IDE no Brasil
Considerando que a Geografia oficial um
tema constitucionalizado no Brasil, conforme
determina o art. 21, inciso XV da Carta Magna de
1988, apenas 20 anos depois, em 2008, foi institudo,
no mbito do Poder Executivo Federal, a
Infraestrutura Nacional de Dados Espaciais (INDE).3
Ela se destina a promover a gerao, o
armazenamento, o acesso e o compartilhamento dos
dados geoespaciais, disseminando seu uso pelas
diversas entidades federadas, de forma a evitar a
duplicidade de aes e o desperdcio de recursos na
obteno de dados geoespaciais pelos rgos da
administrao pblica. Para tanto, previu a implantao
do Diretrio Brasileiro de Dados
Geoespaciais (DBDG), denominado Sistema de
Informaes Geogrficas do Brasil (SIG Brasil),
sendo o portal principal para o acesso aos dados, seus
metadados e servios relacionados.
Por seu turno, o Ministrio das Cidades
concebeu por Portaria4 o Cadastro Territorial
3
Vide Decreto n. 6.666, de 3 de dezembro de 2008.
4
Portaria n. 511, de 7 de dezembro de 2009, que cria
diretrizes para a criao, instituio e atualizao do
Cadastro Territorial Multifinalitrio (CTM) nos municpios
brasileiros, com base nas competncias do Ministrio das
Cidades descritas nos incisos I e II, do pargrafo nico, do
art. 87, da Constituio Federal, no inciso III, do art. 27, na
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Multifinalitrio (CTM), sendo o inventrio territorial
oficial e sistemtico do municpio, embasado no
levantamento dos limites de cada parcela, que recebe
uma identificao numrica inequvoca. O critrio
espacial passaria a ser dado pela Carta Cadastral,
sendo a representao cartogrfica do levantamento
sistemtico territorial do Municpio. O levantamento
cadastral para a identificao geomtrica das parcelas
territoriais deveria ser referenciado ao Sistema
Geodsico Brasileiro,5 sendo que a Cartografia
Cadastral obedeceria aos padres estabelecidos para a
Infraestrutura Nacional de Dados Espaciais (INDE) e
s normas relativas Cartografia Nacional. 6 Em que
pese conter elevado nvel de integrao com as demais
polticas pblicas, alta tecnicidade, bem como alta
capilaridade nos municpios, atendendo as vertentes
do Sistema Nacional de Poltica Urbana,7 o Ministrio
das Cidades misturou funes de Governo e de
Estado, haja vista que regulou questes cadastrais por
meio de Portaria e criou obrigaes a outras entidades
federadas sem o crivo do Congresso Nacional.
Ao sintetizar o arcabouo jurdico da Geografia
oficial portuguesa e brasileira, nota-se com clareza
que os mapas, tpicos do largo emprego de
ferramentas da computao ubqua, da geolocalizao
e das premissas do Big Data, viraram fonte do Direito
em geral e a base da gesto urbanstica em especfico.
Com esta consistente base normativa, repleta
de critrios espaciais para fundamentar gestes
territoriais e urbansticas, resta importante analisar
como os mapas, em sua repercusso tecnolgica e
urbanstica, assumiro cada vez mais centralidade nas
anlises fundadas no Direito Urbanstico e na
Geografia Urbana.
A gesto urbanstica no sculo XXI
pressumpe IDE como bem de domnio pblico e
mapas como fonte de Direito
Milton Santos, o patrono da Geografia no
Brasil, confere uma definio de lugar que pode ser
empregada tanto na Geografia Urbana quanto ao
Direito Urbanstico, e talvez sirva para definir seus
objetos de estudo. A ordem do lugar est associada a
uma populao contgua de objetos, reunidos pelo
territrio e como territrio, regidos pela interao. Ela
funda a escala do cotidiano, e seus parmetros so a
co-presena, a vizinhana, a intimidade, a emoo, a
cooperao e a socializao com base na contiguidade.
A ordem do lugar, que "reterritorializa", a do espao
Lei n. 10.683, de 28 de maio de 2003, e no art. 3, do Anexo
I, do Decreto n. 4.665, de 3 de abril de 2003.
5
Vide art. 10.
6
Vide art. 14, em consonncia com o art. 4 do Decreto n.
6.666, de 2008.
7
que so: (i) planejamento territorial; (ii) habitao; (iii)
saneamento ambiental; e (iv) trnsito, transporte e
mobilidade urbana, com controle e participao social.
L. Ugeda
banal, espao irredutvel, porque rene numa mesma
lgica interna todos os seus elementos: homens,
empresas, instituies, formas sociais e jurdicas e
formas geogrficas. O cotidiano imediato, localmente
vivido, o trao de unio de todos esses dados
(SANTOS, 2006, p. 230).
E se o lugar a escala do cotidiano, o conceito
de local depende de uma imediata referncia. O
planeta Terra pode ser considerado um local dentro da
Via Lctea, e esta perante o universo. Portugal,
enquanto Estado identificado no planeta Terra, um
local dentro do globo, inserido na regio da Europa. O
lugar pode ser parte de um local, e o contrrio
igualmente vlido, tudo ser definido por uma questo
de escala.
Lugar e local so conceitos distintos, sendo que
o lugar deve possibilitar o pleno desenvolvimento das
funes sociais da cidade, consoante uma diviso do
trabalho que explique como os interesses locais
animam os objetos no espao municipal. A lgica
motriz do zoneamento viabilizar as funes sociais
da cidade, determinando onde os cidados exercero
sua capacidade laboral e de qual forma ser disposta
as atividades do setor primrio, secundrio e tercirio,
por intermdio do macrozoneamento, que deve
observar, principalmente, a atividade que ser
exercida em determinada gleba, a disponibilidade de
infraestrutura, a base ambiental e a densidade de
ocupao.
Sob estes conceitos, a gesto urbanstica nada
mais seria do que a gesto do lugar, entendido lugar
como uma categoria geogrfica, um critrio espacial
do Direito que caracteriza o principal aspecto
dinmico do Direito Urbanstico e da Geografia
Urbana. Sob este conceito, se para o Direito a gesto
urbanstica compreendida como um conjunto das
atividades relacionadas com a concreta ocupao, uso
e transformao dos solos, quer sejam realizadas
diretamente pela Administrao Publica, quer pelos
particulares sob a direo, promoo, coordenao ou
controlo daquela, com o objetivo de executar planos
municipais (OLIVEIRA, 2015, p. 123), para a
Geografia o plano a ser executado deve ser realizado
com base em uma infraestrutura de dados espaciais,
que congregue a Geografia oficial de um pas,
integrando as diferentes escalas de anlise
(local, regional nacional e, mesmo,
supranacional).
Estas premissas esto bastante claras no
prembulo do Regulamento n. 142/2016 da Direo-
Geral do Territrio, que aponta que, nos ltimos anos,
cerca de 130 planos diretores municipais portugueses
que esto em vigor ou em processo de reviso buscam
empregar cartografia de base topogrfica em escalas
iguais ou superiores 1:25.000. Ao aumentar a escala,
e por conseguinte a riqueza de detalhes dos planos,
permite-se uma maior celeridade na gesto urbanstica
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por eliminao de dvidas de representao dos
mapas.
Esta tendncia impe um limite material a
mera anlise jurdica dos planos municipais, pois
definitivamente a gesto urbanstica passa por uma
grande transformao tecnolgica no momento em
que as escalas de mapeamento passam a ser cada vez
maiores, com uma riqueza de detalhes cada vez mais
pormenorizada. A prpria Lei n. 31/2014, de 30 de
maio, reconhece a insuficincia dos registros cartoriais
ante as novas repercusses tecnolgicas,
caracterizadas principalmente pelos processos de
georreferenciao (art. 76.), sujeitando os fatos que
afetem direitos reais relativos a um determinado
imvel ou lhe imponham um nus a este processo.
Nos prximos anos deve haver um aumento
exponencial do emprego da computao ubqua a
gesto urbanstica, a ponto de se afirmar que, em 15
ou 20 anos, no ser vivel realizar anlise jurdica da
gesto urbanstica sem dominar as ferramentas da
infraestrutura de dados espaciais enquanto bem de
domnio pblico destinado a conformar os interesses
espaciais. Em outras palavras, no haver como os
mapas deixarem de ser fonte de Direito, de maneira
que se pergunte onde e eles confiram a resposta, como
latitudes e longitudes precisas.
A viso jurdica de gesto urbanstica no pode
estar dissociada da viso geogrfica, pois mapas e
normas devem ser compreendidos como um sistema
tecnolgico em prol do aprimoramento das polticas
pblicas. A infraestrutura de dados espaciais adquirir
no sculo XXI aspectos de essencialidade. E esta
caracterstica tem tamanha relevncia que muitas
vezes passa despercebida da compreenso da
sociedade. Com base principalmente na Agenda 21, o
Comit Geoespacial da ONU afirma que a informao
geoespacial8 se tornar to fundamental quanto a
energia eltrica e o governo ser mais regulador e
menos produtor de dados geoespaciais. 9
Esta centralidade deriva da concluso de que a
globalizao se retroalimenta do Big Data e das
ferramentas geoespaciais. Pessoas se georreferenciam
voluntariamente em redes sociais; o Estado
georreferencia os cidados para efeitos tributrios,10
criminais11 e at de espionagem;12 h polticas
pblicas que envolvem a preveno de catstrofes
naturais, a urbanizao de favelas em pases em
desenvolvimento, o planejamento ambiental, a
8
Para efeitos desta obra, informao geoespacial ser
compreendida como uma tcnica geogrfica.
9
Neste sentido, ver o stio eletrnico
<http://ggim.un.org/ggim_committee.html>
10
No Brasil, ao assinalar em cada compra o CPF, os
cidados permitem ao Estado conhecer seus hbitos
econmicos e sociais.
11
A Polcia, com base nas informaes passadas pelo CPF
dos cidados, passa a ter condies privilegiadas de
proceder investigaes.
12
Vide notrio caso Snowden.
L. Ugeda
viabilizao de infraestruturas e a gesto de detentos; 13
quebram-se paradigmas de servio pblico de
transporte municipal;14 empresas se utilizam do
georreferenciamento para diversas finalidades
capitalistas;15 chega-se ao ponto de se cunhar a
expresso geoslavery para alertar sobre invases de
privacidade em face da expanso desenfreada de
servios baseados em geolocalizao (DOBSON;
FISHER, 2003, p. 47). A massificao do acesso a
tecnologia geogrfica decorrente da proliferao de
smartphones viabiliza rpido acesso a diversas formas
de mapas e, todos estes elementos em conjunto
moldam o estilo de vida neste incio de sculo.
Dissociar a gesto urbanstica desta viso
tecnolgica confina as possibilidades dos municpios a
questes meramente analgicas, aos simples ritos
cartoriais, ao baixo emprego de mapas enquanto
elemento de prova de propriedade e a repetio de
erros seculares, caso da sobreposio de ttulos
cartoriais. Em pases em desenvolvimento, a ausncia
de emprego de ferramentas de georreferenciao para
comprovao de propriedade evidencia o tamanho dos
problemas, com efeitos nefastos para a economia e a
segurana jurdica. Como exemplo em um pas em
desenvolvimento com grande extenso territorial, o
Brasil, se forem considerados a rea de todos os
imveis rurais cadastrados no Instituto Nacional de
Colonizao e Reforma (Incra), com base em
informaes geogrficas privadas, o resultado final
chega a 9,1 milhes de km. Considerando que o
Brasil tem aproximadamente 8,5 milhes de km, esta
diferena equivale a duas vezes o territrio do Estado
de So Paulo (ARRUDA, 2013) ou a uma pennsula
ibrica inteira. Em 2013, Ladrio, municpio no estado
do Mato Grosso do Sul, fronteirio a Bolvia, tinha
nos cartrios 397.999 hectares, mais de dez vezes do
que a rea real, de 34.250 hectares.
A compreenso dos mapas e das normas
enquanto um sistema impor uma enorme mudana de
paradigma no relacionamento entre pblico e privado,
principalmente no aprimoramento da confrontao de
propriedades nos cartrios. Se pela norma a
Administrao Pblica deve regular e supervisionar as
atuaes privadas, pela IDE os privados exigiro da
Administrao Pblica ferramenta tecnolgica que
seja interopervel, de baixo custo, de livre acesso,
atualizada e, antes de mais nada, tenha cunho oficial
para melhor apurao de direitos e deveres.
Logo, a gesto urbanstica somente ser vlida
e eficaz no sculo XXI se conseguir viabilizar
13
P. ex., questes tecnolgicas e jurdicas no que concerne o
uso de GPS como tornozeleira de detentos.
14
Vide notrio caso Uber.
15
No caso do setor eltrico, possvel, de forma online,
identificar furtos, fraudes, inadimplncias, ocupao de
servides, compartilhamento de infraestruturas, necessidade
de poda de rvores, dentre inmeras outras repercusses
pelo conceito de smart grid.
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tecnologias que compreendam o padro MINISTRIO DO PLANEJAMENTO.
ordem/desordem do Direito em funo da dialtica Infraestrutura Nacional de Dados Espaciais.
centralizao/descentralizao da Geografia. Encontrado em
Localizar, delimitar, representar, oficializar e <http://www.cgu.gov.br/sobre/institucional/concursos/
universalizar so meios para garantir a justia concurso-de-boas-praticas/arquivos/1o-concurso-de-
espacializada e mediar interesses espaciais com base boas-praticas/premiados/mpog.pdf>, janeiro de 2016.
em uma plataforma tecnolgica de domnio pblico,
oficial e irrestrita. Parafraseando Claval (1978), CLAVAL, Paul. Espao e Poder. Rio de Janeiro:
corresponde a obter uma soluo imperfeita num Zahar Editores, 1978.
universo imperfeito, de forma a legitimar o jogo de
uma autoridade sem a qual no h construo poltica DOBSON, J.E.; FISHER, P.F. GeoSlavery.
vivel. Technology and Society Magazine, IEEE, Volume 22,
Issue 1 p. 47 - 52, Spring 2003.
CONCLUSO
MATOS, Joo (2008) Fundamentos de
H uma clara construo de uma poltica Informao Geogrfica. LIDEL Edies Tcnicas,
pblica geogrfica no mundo, que abarca todos os 1 Edio, Lisboa, 405 p.
elementos de gesto territorial e urbanstica por meio
de novas tecnologias. E uma efetiva articulao entre OLIVEIRA, Fernanda Paula. Direito do Urbanismo.
Geografia e Direito possibilita identificar seus Do Planeamento Gesto. AEDRL, NEDAL, 2
elementos norteadores, que repousam nas entrelinhas Edio, 2015.
dos mapas e das normas enquanto tcnicas, e que SANTOS, Milton. A Natureza do Espao: Tcnica e
possibilitam edificar uma forma de mediao Tempo, Razo e Emoo. 4 Ed. 2. reimpr. - So
interdisciplinar, realocando a compreenso do critrio Paulo: Editora da Universidade de So Paulo, 2006.
espacial das polticas pblicas a novos patamares.
O Estado tem horror ao vcuo em seu UGEDA, Luiz. Direito Administrativo Geogrfico
territrio. A gesto urbanstica, enquanto mtodo de Fundamentos na Geografia e na Cartografia oficial
desenvolvimento, manuteno e expanso da do Brasil. Braslia: Instituto Geodireito Editora, 2017,
morfologia do lugar, em um sculo no qual latitude e 424p.
longitude passaram a ter um valor, deve definir o nvel
de desenvolvimento de um determinado pas nas
prximas dcadas. Portugal caminha a bons passos
quando busca produzir mapas oficiais com escalas
cada vez maiores para aprimorar a gesto urbanstica,
criando algoritmos que certamente aprimoraro o
sentimento de pertencimento e de cidadania a sua
populao. O Brasil, por sua vez, tem muito o que
trilhar para desenvolver uma Geografia oficial de fato,
aprimorando a governana pblica, de forma a
respeitar a previso constitucional.
Por outro lado, ambos os pases ainda ensaiam
os primeiros passos para compreender a
interdisciplinaridade entre Geografia e Direito como a
base epistemolgica desta revoluo tecnolgica. E a
lusofonia, que teve nos mapas a essncia de seu
poderio militar e martimo no sculo XVI e XVII, no
pode se abster de ser protagonista neste processo.

BIBLIOGRAFIA

ARRUDA, Roldo. No papel, Brasil dois Estados

de SP maior do que o oficial. Reportagem de O
Estado de S. Paulo, Encontrado em <
http://politica.estadao.com.br/noticias/geral,no-papel-
brasil-e-dois-estados-de-sp-maior-do-que-o-
oficial,992268> em 2 de fevereiro de 2013.

L. Ugeda ISSN 1981-6251