ORIGEN YEVOLUCiN DEl CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO EN VENEZUELA
INflUENCIA FRANCESA OESPAOLA?
REPERCUSIONES EN lA SITUACiN ACTUAL DE LA
JUSTICIA ADMINISTRATIVA VENEZOLANA Y
EN SUS PERSPECTIVAS DE CAMBIO'
Daniela Urosa Maggi"

SUMARIO

1. ASPECTOS FUNDAMENTALES DEL ORIGEN DEl CONTENCIOSO ADMINIS

TRATlVO EN VENEZUElA. INflUENCIAS DEL DERECHO COMPARADO EN LA
GNESIS DEL ESTADO DE DERECHO VENEZOlANO . 11. INflUENCIA FRANCE
SA EN LA CONFIGURACiN ORIGINARIA DE LOS MEDIOS PROCESALES
CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVOS. III.INFlUENCIA ESPAOLA EN LA CON.
FIGURACIN DEl SISTEMA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO VENEZOLANO .
IV. REPERCUSIONES DE LA INflUENCIA EL DERECHO ESPAOl EN EL FUTU
RO DE NUESTRA JURISDICCiN CONTENClOSOADMINISTRATIVA: DE LA
PROMULGACIN URGENTE DE UNA LEY REGULADORA DE LA JURISDICCIN
CONTENClOSOADMINISTRATIVA VENEZOLANA. V. RECAPITULACiN Y
CONCLUSIONES.

Ponencia dictada el 21 de mayo de 2009, en la Academia de Ciencias Polticas y Sociales, en

el Foro " Cien aos de enseanza del Derecho Administrativo en Venezuela 1909-2009" .
" Profesora de Derecho Procesal Constitucional y Derecho Procesa l Adnnistrativo de las
Unversdades Catlica Andrs Bello y Montevila.
I. ASPECTOS FUNDAMENTAI.ES DEL ORIGEN DEL CONTEN-
OOSO ADMINISTRATIVO EN VENEZUELA. INFLUENCIAS
DEL DERECHO COMPARADO EN LA GNESIS DEL ESTADO
DE DERECHO VENEZOLANO

Es afirmacin en la que coincide la doctrina ius publicista venezo-

lana! que fue la Constitucin de 1961 la que instituy en Venezuela el
sistema de jurisdiccin contencioso-adrrnistrativa. Esa sistematizacin
del Texto de 1961 le otorg al contencioso la garanta institucional que
aporta el rango constitucional, no obstante, ya con anterioridad existan
competencias de la mxima instancia judicial que permitan el control
jurisdiccional de la Adrrnistracin Pblica y que, en consecuencia,
daban lugar a la interposicin de recursos contencioso-adrrnistrativos.
Pero as como est claramente determinado en el tiempo el na-
cimiento del contencioso venezolano como sistema, no hay acuerdo
pacfico en nuestra doctrina acerca del origen exacto de la justicia ad-
ministrativa en Venezuela.
As, desde la primera Constitucin de Venezuela -y de todos los
pases latinoamericanos - de 1811, se han reconocido como principios
fundamentales la separacin de poderes, el principio de legalidad, la
supremaca constitucional y el carcter normativo de la Constitucin
(artculos 189, 149 Y 150, respectivamente). Especialmente ilustrativo
result el artculo 227 de esa primera Constitucin, al establecer que "la

1 Por todos. vid. LARES MAR11NEZ. ELOY, Manual de Derecho Administrntivo. Facultad de
Ciencias )uridicas y PoUticas de la Universidad Central de Venezuela, primera edicin, Ca-
racas. 1963. pp. 489 Yss.
 ORIGEN DE LA EVOLUCIN DEl CONTENCiOSO ADMINISTRATIVO EN VENEZUELA

presente Constitucin, las leyes que en consecuencia seexpidan para eiecutarla

y todos los tratados que se concluyan bajo la autoridad del Gobierno de la
Unin sern la ley suprema del Estado en toda la extensin de la Confedera-
cin, y las autoridades y los habitantes de las provincias estarn obligados a
obedecerlas y cbsertarias religiosamente sin exCllsa ni pretexto alguno".
Segn el profesor ALLAN BREWER-CARAS, tales preceptos se plasmaron
por influencia directa del consti tucionalismo derivado tanto de la Revo-
lucin Americana como de la Revolucin Fran cesa en la conformacin
inicial del Estado Venezo lano . Incluso, agrega BREWER, la Constitucin
de 1811 estableci el germen de lo qu e luego sera el control jurisdiccio-
nal de los Pod eres Pblicos, cuando en sus articulos 199 y 227 se esta-
bleci la nulidad absoluta de cualquier ley qu e se expidiese en contra
de la Constitucn-,
En la primera Constitucin de Venezuela como nacin autnoma,
en 1830, se da un paso ms en esa consolidacin del Estado de Derecho,
pues esa Constitucin se fundament (i) en el respecto al principio de
separacin de poderes, (ii) en el respecto al principio de legalidad (iii)
en el principio de responsabilidad en el ejercicio de la funcin pblica
y, ahora s, (iv) en la garanta de control jurisdiccional de esa responsa-
bilidad mediante la entonces Su prema Corte de Jus ticia. En esa medida,
el Texto Constitucional de 1830 inclua entre las atribuciones de la Corte
Suprem a, la de conocer de la responsabilidad individual - civil y pe-
nal- que por mal desempeo en el ejercicio de sus funciones se exija de los
funcionarios pblicos y la competencia para conocer de las controtersias que
resultaren de los contratos y negociaciones quecelebre el Poder Ejecutioo', las
cuales pu eden entenderse como el primer eslabn formal del contencio-
so administrativo venezolano.
No obstante, algunos juristas venezolanos ubican el nacimiento
del contencioso administrativo en Venezu ela en pocas posteriores. As,
MARTl:-; PREZ Gt.:EVARA, lo ubic en la Constitucin de 1864, Texto en
el que se incluy la competencia de la Alta Corte Federal para declarar
la nulidad de todo acto del Congreso o del Poder Ejecu tioo que viole los dere-

, Cfr.: BRFWFR-CARIA'i, AU.Al", Historia mshtucional de Venezuela, Editorial Alfa, Tomo L

Caracas, 2008.
Artcu lo 147 de la Cons titucin d e 18.10. Su texto fue consul tado en BRhWFR-eARlAS,
ALLAN, Las Constituciones de Venezuela, Biblioteca de la Academia de Ciencias Polfticas y
Sociales. Caracas, segunda edicin- 1'"', p. 453.

116
 DAf', I E ~ J RO SAMAGI

cho s garantizados a los Estados o ataque 511 independencia, as como la com-

petencia para conocer delos juiciociriles clIando sea demandada la Nacum' ,
Por su parte, TOMS POI A\lCO ALC.' T ARA consi de r qu e fue la Cons-
tituci n de 1925 la qu e estableci por primera ve>: el con trol jurisdiccio-
nal del cumplimiento del principio de legalidad por parte del Poder
Ejecutivo, concretamen te a travs de la facultad de la Corte para anular
los actos ejecu tivos qu e alterasen el espritu. propsito y raz n de las
leyes, a diferenci a de los Textos Fundamentales anteriores, qu e slo
prevean competencias relativas al con trol d e las actuaciones adminis-
trativas - como las de cualquier otro rgano d el Poder Pblico- que
violaran directamente la Cons tituci n>, En este mismo sentido, afirma
BREWER-CARIAs qu e fue a partir de la Constitucion de 1925 que comienza
propiamente en VenezlIela la canstruaion de 1111 sistema contencioso-
administra tit o separada del control [urisdicconalen materia de inccnstitucio-
nalidad'>, y de all la diferenciacin con los Textos Constitucionales ante-
riores. antes mencionados",

Articulos 92 Y 89. num eral 6 de la Constitucin de 186-l. Su texto fue consultado en la

misma obra d e BR>WFR-CARlA'. A \.I A " . cit . p. 526. La postura de Pi'RF7 GUEVARA,
MAR11N, en "Bases normativas del control jurisdiccional de los Poderes Pblicos en Vene-
zu ela". A.A.V.V. El Control JurisdicdonaI de los Podere, Pblicosen Vetle:uela. Instituto de De-
recho Pbli co. Facul tad d e Ciencias jurdicas y Polticas, Univ ersidad Ce n tral d e
Venezu ela Caracas. 1979. p. 23.
, PoLAJ'JU) Al..L.....'TARA, TOMS. "Origen y evolucin hist rica del Contencioso- Adminis-
trativ ', Revista de Contrd Fiscal n 129. Caracas, 1995, p. 18. Tngase en cuenta que para
Mc:x.e; CAt:BET tales disposiciones constituyeron un "tenue reflej' de contencioso admi-
nistrativo francs, bsicamente por la referencia a la extralimitacin de funciones como
motivo de impugnacin de los actos del Poder F4ecutivo, lo que podaasimilarse, para Mo-
les, al exceso de poder fran cs. En, "El sistema contencioso administrativo venezolano en
el Derecho Comparado", A A.V.V . ContmciosoAdministratiuoen Venezuela, ct, p. 14.
BREWFR-CARfAS, A LlAN Roo [JlS lnstituconee Fundamenales del Dmdw Adnrinistrativo y la
jurisprudenciaoenezolana, Universida d Central de Venezuela. 1964, edicin facsimilar, Edi-
torial Arte, Caracas, 1982 p. m .
7 El Textos Co ns titucionales posteriores, en concreto, la Constitucin de 19-t7, en su artculo
220, numerales 10 y 12 profundiza ra en esta linea. al es tablecer como competencias de la
Corte Suprema de Justicia "l a. Conocer. en procedimiento conteruioeo cdminisraiiio, de todas
las ruestiones quese suscitm entre la .'ladn y los paniculares. a conSt'ruencia o con ocasi6n de los
conlTIltos alebrados por d Ejecutivo NadO/lal (.. .); 12. Conocer, en pnxrdimimto-amtencoeo ad-
ministrativo. de lasaccicmes que Si' propongan con tra la Nacin por dJ2,los y perjuid05. Yde las de-
msacdones que por sumas dedinero se intenten contraello". Por su parte el primer aparte del
numeral 8, articulo 220 eiusdem sealaba que "la accin de nulidad dt un acto adnrinistratioo
por ilegalidad o por abuso de poder caduca a los t roo! meses. ,e"' prr que por didw acto tIO se 1Ul)fQ
violado ningunadisposicin constitucional(.. .[". Esen es ta Constitucin en la que por primera

117
 ORIGEN DE lA EVOLUCIN DEL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN VENEZUElA

Siguiendo nuevamente a BREWER-CARI AS, puede afirmarse que si

en 1830 surgi en Venezuela el mbito contencioso administrativo de
las demandas contra los entes pblicos, especficamente contractuales,
fue en 1925 cuando surgi el contencioso de anulacin de actos admi-
nistrativos". Asimismo, si en 1811 y con ms nfasis en 1830 surgi la
garantia de control judicial de los actos del Poder Pblico, fue en 1925
cuando se distingue claramente el control de la constitucionalidad de
las leyes y dems actos del Poder Legislativo, respecto del control de la
legalidad de los actos administrativos y dems actuaciones del Poder
Ejecutivo. Primer esbozo, pu es, de la distincin actual entre la jurisdic-
cin constitucional y la jurisdiccin contencioso-administrativa.
Ntese qu e, sea en uno u otro caso, la doctrina ha opinado, casi
unnimemente, que el control contencioso administrativo y en general,
todo el control jurisdiccional de las Poderes Pblicos en Venezu ela, se
ha constituido desde su origen como un ord en judicialista, esto es, un
control residenciado exclusivamente en el Poder Judicial". En ese aspecto

vez se hace referencia a los medios procesales o "recursos" propios del contencioso admi-
nistrativo.
BRJ- WFR-CARJAS. A LLAN R., /q Orglli ca del Tribullill Supremo de ustcia, Editorial Jurdica
Venezolana, Caraca s, 2004, p. 140.
Decimos que se trata de una opinin casi unnime. porque en su obra La Administracin
Pblica, en 1952, PoLAl'leO ALCm ARA opin que la Corte Federal y de Casacin actuaba
en ejercicio de funcin adminis trativa, como "Administraci n Co n tenciosa", cuando ce ntro-
laba la legalidad de la actuacin administrativa, bien a travs de la entonces Corte Plena.
cuando sta ejerca dos competencias: (i) recurso contenciosode anulacin de actos ad:minis-
tra tivos y reglamentos (articul o 7, num erales 9 y 11 de la Ley Orgn ica de la Co rte entonces
vigente) y () conocimiento de la negativa de los funcionarios federales a cumplir con la
Ley, que aos despus diera origen al recurso por abstencin o carencia: o bien a travs de
la Sala Federal mediante el conocimiento del recurso de plena jursdc cn, lo que abarcaba
el conocimiento de: (i) demandas patrimoniales, () juicios contenciosos contractuales y ape-
laciones contra ciertos actos adm inistra tivos, esta blecidas en leyes especiales. Segn Po-
I A NW " la Co-te Federal y de Casacin. adems de sus jroltaties politicas y judiciales, tiene
atribuidas otras de carcter administrativo. precisamente parala resoludn de los recursos contendo-
so-administrativos" y que en tales casos "no se trata (...) de una revisin 'iudidal'; se trata de W l
recurso de carcter estrictamente eminisrauo, en el cuol la Corte acta, no como rgano judicial,
sinocomorgano administrativo". De este modo, propona la existencia de una doble [urisd ic-
cin en Venezuela residenciando el contencioso administrativo en una jurisdiccin admi-
nistrativa calcada del modelo francs. Es elocuente la postura cuando afirma "por qu no
atribuir al Poder udicia que tiene facultad parajuzgar. el conocer de losactos administrativos poroa
contenciosa ! Lo respuesta es clara y sencilla: nopuede atribuirse a un Poder el entrar en el mbitode
accinde otro. Dentro de la misma Administracin Pblica deh' buscarseel cemtrol jurisdiccional de
sus actos y no acudir fuera de el/a afin de evitar perjudiciales intromisiones que puedan perjudicar la

118
 DANIEIA UROSA MAGI

la diferencia con el sistema francs, de doble jurisdiccin o jurisdiccin

administrativa, es radical y precisamente por ello el profesor A,'\'TONIO
MOLES C AGBET fue enftico al afirmar que "en Venezuela no tuvo lugar
ninguna recepcin del sistema francs, ni "ratio imperii", como sucedi en
Italia, ni "imperio ratio" como en tantos otros pases. Los fundamentos fueron
distintos y el desenvolvimiento se produjo de diferente manera"!o.
De este modo llegamos a una conclusin preliminar respecto del
origen histrico del contencioso administrativo venezolano y la raz del
mismo en el Derecho comparado: el constitucionaJismo francs result
ciertamente determinante en la concepcin de Venezuela como un Es-
tado de Derecho, en el reconocimiento del principio de legalidad y en la
necesidad de un contr ol de esa legalidad del Poder Pblico como ga-
ranta del Estado de Derecho y como garanta de los derechos funda-
mentales de los ciudadanos. No obstante, es evidente que el modo en
que el constitucionaJismo venezolano asumi esa garanta, que ya des-
de 1830, segn se dijo, se radic en el Poder Judicial no fue, de ninguna
manera, importacin del Derecho francs, en el qu e desde sus inicios se
radic en la propia Administracin Pblica el control de la legalidad de
los actos administrativos, mediante un sistema de doble jurisdiccin y
de all la denominacin misma de la jurisdiccin administrativa france-
sa, luego jurisdiccin contencioso-administrativa.
Por el contrario, el ordenamiento jurdico venezolano, en lo que
al origen del modo de control jurisdiccional de los Poderes Pblicos se
refiere, se asemej ms al modelo norteamericano, en el cual el control
jurisdiccional de los pod eres pblicos ha obedecido siempre a un ver-
dadero control judicial, a travs del judicial remeto.
De all que ese control jurisdiccional de los Poderes Pblicos en
Venezuela, que en sus orgenes fusionaba lo qu e hoy entendemos como
jurisdiccin constitucional - o control jurisdiccional de actos con rango

independencia que tanto losjueces comolaAdministracin han de tener en sus perspectivasesferas de

competencia (...) el rgano jurisdiccional judidaltiene como cometido el establecer la prevalencia de
una situacin jurdica subjetiva. En cambio lajurisdiccin administrativa tan solo luma en sus manos
un ado administrativo para verificar su correccin, su legalidad". En. La Administracin Pblica,
Caracas, 1952. pp. 290 y ss.
10 MOLES CAUBET, ANToNlo. "El sistema contencioso administrativo venezolano en el Dere-
cho Comparado", A.A.V.V. Contencioso Administrativo en Venezuela. Editorial [urfdica Ve-
nezolana. tercera edici n, Caracas, 1993, p. 10.

119
 ORIGEN DElA EVOl~C16N DEl CONTI'NOOSO ADMINISTRA !NO EN VENEZUElA

de ley - con la jurisdiccin contencioso-administrativa -control juris-

diccional de los actos administrativos y dems actos sublegales->, fue
un sistema hbrido que entremezcl aspectos propios del constituciona-
lismo norteamericano y aspectos propios del constitucionalismo francs,
para dar por conclusin un Estado de Derecho, fundamentado en el
principio de separacin de poderes, en el principio de legalidad y en el
de responsabilidad del Estado, pero en el que la garanta de observancia
de esos principios radica especialmente en el Poder judicial.

II. INFLUF.NCIA FRA.'1CESA EN LA CONFIGURAON ORIGINA-

RIA DE LOS MEDIOS PROCESALES CONTENOOSO - ADMI-
NISTRATIVOS

Ahora bien, analicemos la influencia francesa en la configura-

cin originaria de los medios procesales contencioso-administrativos.
Las potestades de control judicial de la legalidad administrativa
esta blecidas en los primeros Textos Constitucionales venezolanos des-
embocaron en la Ley Orgnica de la Corte Federal y de Casacin de 19
de ju lio de 1925, y especialmente en la Ley Orgnica de la Corte Fede-
ral de 2 de agosto de 1953, la cual mantuvo vigencia incluso luego de
la entrada en vigencia de la Constitucin de 1961, hasta la promulga-
cin de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia de 1976.
Segn la doctrina venezolana, la Ley de 1953 estableca fundarnen-
talmente dos modalidades de recursos contenciosos-administrativos: el
"recurso de anulacin porilegalidad o abuso de poder' (artculo 7, numerales
9 y 11 Y artculo 25 de dicha Ley), caracterizado como un "proceso objetn
contra un acto administrativo, en el cual la pretensin procesal del recurrente se
limitaba a la anulacin del acto administrativo impugnado"l1 ; y el "recurso de
plena jurisdiccin" (articulo 7, numerales 28, 29 Y 30 eiusde m), que poda
ser ejercido en tres situaciones: i) para obtener la reparacin de daos y
perjuicios por responsabilidad extracon tractua1 de la Administracin; )
para la solucin de las controversias relativas a los contratos administra-

.' 8 RJ<WhR-CAR1A'l, Al I A N , "Contencioso Administrativo", nstutiones Polticas y Constitu-

crmales, Tomo VIL Editorial Jurdi ca Ven ezolana y Universidad Cat lica del Tchra, terce-
ra edicin. Caraca..San Crist bal 19'17. p.67.

120
 OANIElA UROSA MAGI

tivos; y iii) para obtener el restablecimiento de las situaciones juridicas

subjetivas lesionadas por la actividad adrnnstratvau, incluso d e mane-
ra conjunta a la anulacin de un acto, y de all que "se conceba coma un
proceso subjetivo en el cual seentablaba una verdadera litis contra una persona
juridica de derecho pblico, y en la cual la pretensin procesal del demandante
era amplia en el sentido de que poda buscar la condena del ente demandado y,
adems, laanulacin deactos administrativos"J'.
Ahora bien, esa denominacin de "recu rso de plena jurisdiccin"
fue importada del Derecho franc s a nuestro ordenamiento juridico por
la doctrina y la jurisprudencia, no por la Ley, la cual se refera a las "ac-
ciones" por daos y perjuicios, por sumas de dinero y de resolucin de
conflictos en materia de contratos adnnistrativos (artculo 7, numera-
les 28 y 29 de la Ley de 1953).
En efecto, la existencia o no de un recurso de plena jurisdiccin en
nuestro ordenamiento jurdico, dio lugar a no pocos debates de la doc-
trina venezolana durante las dcadas de los aos 70 Y 80 del siglo pasa-
do. As, de una parte, LARES MART:-iEZ14, TI:-iOCO RIa ITER", FARiAS
MATA, BREWER-CARAS16, Y muy enfticamente el profesor lRIBARREN
MONTEVERDE17, al igual la jurisprudencia de la Sala Poltco-Administra-

12 As lo afirma LARES MARTtNEZ.. El OY, Manual de Derecho Administrativo, primera edicin,

cu, p. 493. El texto de las Leyes Orgnicas de 1925 y 1953 fue consultado en HIIN 11 BA-
TlST. MOISPs, Tribunal Supremo de Justicia. Memoria Histriro-normativa 181' -1999, Ed itorial
Arte, Caracas, 2000, pp. 498Y565Yss.
13 BREWER-eARlAS, AUAN, "Contencioso Administrativo".. Instituciones PoJtiCQ5 y Cons tu -
d ona1es, Tomo VIT, cit, p. 67.
1.. Cfr. lAREs MAR11NE7 Ewy, Manual de Derecho Adm nistrutioo, primera edicin, cit., pp.-I93
Yss.
15 TINOC.U RIClHFR, CSAR. Nociones de Derecho Administrativo y Administracin Pblica. tercera
edicin, CfP SanJuan de los Morros, pp. 151 Yss.
16 Cfr. BREWF:R-CARfA'J, ALLAN, Las Institu cionesfimdnmentales del Derecho Administruina y la
jurisprudenda oenezouma, Univers idad Central de Venezu ela. Caracas . 1%4 , pp. 411 Y ss.
No obstante, el autor cambiara posteriormente su postura. entendiendo Id existencia de
verdaderas demandascontractuales y extraco ntractu ales contra los entes pblicos, acorde
con la evolucin del sistema con tencioso adrrun stra tivo venezolano. Cfr. Del mismo autor,
NuevasTrndencias del Contencioso administrativo en Vmezut'la, Editorial [urdica Ven ezo lana ,
Caracas, 1993, pp. 117 Yss.
17 Cfr. IRJBARREN MONTFVERDE, HFNRJQUE, "Existe en Venez uela un recurso de plena juri....
diccin!', Revista de la Fundacin Procuradurn General dl' la Repblica. n 1, Ca racas. Iq!'W"l.
consultado en la obra del mismo autor f studios de DerechoAdmnistratro, Fd ki ')n~ 1Jber.
Caracas, pp. 47Y ss, La posicindel autores enfan ca al dercnd er la existencia de un ft'\ u ro

121
 ORIGEN DE LA EVOLUCIN DEL C.ONTENClOSO ADMINISTRATIVO EN VENEZUELA

tiva, entre otras, sentencias de la Corte Federal de 2 de jUIO de 1958 y

d e la Sala Poltico-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia de 2
de mayo de 197418 , plantearon la existencia de un recurso de plena ju-
risdiccin en Venezu ela, que pr oced era en los casos de demandas de
condena patrimonial a la Administracin, bien po r razones contractuales
o extracontractuales; en otros trminos, consideraron que las demandas
patrimoniales y condena torias frente a la Administracin, procedentes
conforme a las normas jurdicas entonces vigentes en el ordenamien to
jur dico venezolano, daban lugar a un recurso de plena jurisdiccin, y
aun cuan do algunos -IRlBARRENMONfEVERDE- insistieron en la auto-
noma de caracteres del recurso de plena jurisdiccin venezolano resp ec-
to del franc s, la jurisprudencia endilg paulatinamente al sistema
venezolano, las caractersticas que ese medio de impugnacin tenia en
Francia. Tal posicin se sostu vo incluso luego de la entrada en vigencia
de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia.
La posicin con traria a la existencia de un recurso de plena juris-
diccin en Venezu ela la sostuvo otro sector de la doctrina, especficamen-
te MOLES CAUBET, RONDN DE SANS Y RODRGUEZ GARCIA, quienes
optaban por la inexistencia del recurso de plena jurisdiccin francs en
el Derecho venezolano, bajo argumentos que pueden sintetizarse de esta
man era:
En primer lugar, porqu e ni la Ley Orgnica d e la Corte Federal ni
la Constitucin de 1961 had an referencia a un recurso de plena jurisdic-
cin, sino que regulaban d istintas acciones y dis tintas pretensiones de
conde na frente a la Ad ministracin Pblica. As lo puso de manifiesto
NEL'iON RODRGUEZ en 1983 cuando, criticando la u tilizacin del con-
cep to de recurso d e plen a jurisd iccin por parte de la doctrina y juris-
prudencia venezolana, sealaba que"estadistincin dicotmica tradicional

so de plena jurisdiccin en Venez uela, rebatiendo extendidamente los argumentos de la

doctrina que, en la poca sostuvo la opinin co ntrara.
18 Vid. entre otras, sentencias d' la Corte Federal de 2 de junio de 1958 y de la Sala Poltico-
Administrativa de la Corte Suprema de Justicia de 2 de mayo de 1974, que claramente d is-
tinguen entre recurso contencioso de anu lacin y recurso co ntencioso de plena jurisd iccin
como las dos vas proc esales existentes en el contencioso administrativo venezolano de la
poca.El texto de las sentencia'> fue consu ltado en C ANOVA G<.)N7LF7., Am ONIO, Re-
flrXiOlU.'S para la refomm del
sistema contendoso administrativo venezolano, Editorial Shcrw ood,
Caracas, 1998, p. 199.

122
 DANIELA UROSA MAGI

en la jurisprudencia y doctrina venezolana no tiene el respaldo del derecho

positito. No existe norma alguna que en forma expresa lUlga la distincin
enunciada por la doctrina, la cual (la distincin) seencuentrafundada en crite-
rios importados deotras legislaciones, especficamente del sistema francs, en el
cual sus lineamientos comienzan a decaer".
En segundo lugar, porque el artculo 206 de la Constituci n de
1961 incluy una serie de competencias del juez contencioso adminis-
trativo, que se traducen en las posibles pretensiones d e las partes -
pretens in de nulidad de actos administrativo, pretensiones de conde-
na al pago de sumas de dinero, pretensiones indemnizatorias y pre ten-
siones de restab lecimento-, sin que en modo alguno, ni el consti tuyente
ni el legislad or discriminara esas pretensiones a travs de medios pro-
cesales dis tintos ni excluye ntes en tre s.
En tercer lugar, ap un taba RONDN DE SANS, al menos a pa rtir
de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia, en el mbito del
recurso d e anulacin el juez tiene plena jurisdiccin, pues no se limi ta
a la d eclaratoria de nulidad, sino que puede proceder al restableci-
miento de la situacin jurd ica infringid a, al pago d e sum as de dinero
y a la rep aracin d e los daos y perjuicios, segn expresamen te dis-
pona el artculo 131 d e esa Ley20.
Una postura intermedia acerca de la existencia o inexistencia del
recurso de plena jurisdiccin fue asumida por el p rofesor JESSCABAI.LE-
Ra ORTIZ, quien expuso, no sin raz n, que "negar o afirma r la existencia en
nuestro pas de un recurso de plena jurisdiccin constituye un planteamiento
intrascendente", desd e qu e ello depende del sentido y alcance qu e se le
d al concep to. As, si damos al recurso de plena jurisdiccin el conteni-
do que originariamen te tuvo en el modelo francs "habra que negar la
existencia de ese recurso en nuestro pas", en el qu e sus trminos y alcance
son muy distintos. Por tanto, afirma CABALLERO, la utilizacin del re-
curso de plena jurisdiccin ha sido un as unto ms convencional que de

19 RODRtCUEZ G., NElSON, El sistema contencioso administrativo. ed itorial juridica A1va S.Rl.,
1983, p.51.
lO ROND N DE SANS, HIW EGARD, " Medios de proceder por la va contencioso-
administrativa", A.A.V.V. Contencioso Administrativo en Venezueln, al, pp. lOS Yss.

123
 O RIGff'. JE ~ E'IO l t-C6 N J El CO f'.'EN C O SO ADMN IS- RA~VO EN VENEZL;ELA

fondo, ms de semntica que de contenido jurdico, pues se import la

d enominacin pero se le dio un sentido distinto al fran csu .
De manera que para buena parte de la doctrina y jurisprudencia
venezolanas, antes de la entrada en vigencia de la Ley Orgnica de la
Corte Suprema de Justicia, e incluso luego de sta, el sistema contencioso
administrativo previsto en las Leyes de 1925y 1953Yconstitucionalizado
en el artculo 206 de la Constitucin de 1%1, contaba fundamentalmente
con dos medios procesales administrativos, esto es, dos recursos contn-
cioso-administralivos: el recurso de nulidad de actos individuales o "re-
curso de ilegalidad o abuso de poder", que satisfaca la pretensin de
nulidad de actos administrativos y el "recurso de plena jurisdiccin", que
daba cabida a las pretensiones patrimoniales de origen contractual o
oxtr acon tractual contra los entes pblicos.
Tal clasificacin de los medios procesales contencioso-administra-
tivos estaba claramente fundamentada en la clsica divisin francesa de
los recursos contenciosos, segn las ideas de LAFERRIRE y que atenda
esencialm en te a la consideracin de los poderes del juez administrativo.
De alJi que sea evidente, en este sentido, la influ encia del Derecho
francs, aun cuando no en la ley, s en la doctrina y jurisprudencia, res-
pecto de los medios procesales con tencioso-administrativos, es decir,
respecto de los modos de proceder en el contencioso administrativo.
Las consecuencias d e esa importacin francesa fueron no solo
semnticas, sino incluso prcticas: en primer lugar, abon en la concep-
cin de que (>1 recurso de nulidad era un proceso objetivo y revisor, en el
qu e era presupuesto procesal la existencia del acto previo impugnable, y
cuyo objeto no era otro qu e el acto administrativo en s mismo, mientras
que los pronunciamientos subjetivos eran propios del "recu rso de plena
jurisdiccin". Pero la consecuencia ms determinante, en nuestra opi-
nin , fue qu e contrbuy a la concepcin del contencioso administrativo
venezolano como un sistema de medios de impugnacin tasados, que
responde directamente, segn dijimos ya, a la "actuacin administrativa
impugnable" - sea un acto administrativo, sea una abstencin, un con-
trat o o una actuacin material- y solo indirectamente a la pretensin

._ - - - - -
II e ARA:JFRPOR1V, J):.c,'L.s, Contendoso de plenn ;un'sdicd6n ydemandas contra losentes pblicos,
Ed itorial Jurdica Venezo lana, Caracas, 1989, pp. 14 Yss.

124
 DANIElA UROSAIMGI

procesal que el administrado pretenda hacer valer ante el juez. De ma-

nera que la regulacin de las pretensiones deducibles no ha respondido
hasta ahora a un numerus apertus, sino que depende de esas actuaciones
administrativas qu e son"objeto de impugnacin" segn cada "recurso".
Ese esquema de medios de impugnacin separados entre s, con
pretensiones excluyentes, era propio del sistema francs, en el que la
jurisdiccin contencioso-administrativa es especial, con reglas propias y
diferentes a las de la jurisdiccin judicial, lo que no es, ni mucho menos,
el caso venezolano, en el cual, como se dijo, contamos con un sistema
contencioso administrativo judicialista desde sus orgenes, lo que trae
como consecuencia directa y necesaria la aplicacin al proceso conten-
cioso administrativo de los principios propios del Derecho procesal.
La concepcin francesa de "recursos contencioso-administrativos"
separados y excluyentes entre s se mantuvo en Venezuela incluso luego
de que se superara, definitivamente, la existencia del recurso de plena
jurisdiccin. En efecto, puede afirmarse que actualmente, bajo la vigen-
cia de la Ley Orgnica del Tribunal Supremo de Justicia, se mantiene tal
concepcin. No obstante, en nuestro criterio es errada e implica una do-
ble limitacin al derecho fundamental a la tutela judicial22:
De una parte, porque limita el principio de integralidad de la tut e-
la judicial, pues excluye la posibilidad de plantear pretensiones respecto
de actuaciones que no cuentan con una "especial va impugnatoria".
Caso paradigmtico en nuestro ordenamiento jurdico es, sin duda, el de
la va de hecho, que no cuenta con un medio procesal especial estableci-
do en la ley, lo que implica que las pretensiones de cond ena frente a sta
hayan de tramitarse, en la medida en que lo admite la jurisprudencia, a
travs del amparo constitucional o a travs del procedimiento qu e sta
considere ms conveniente.
En segundo lugar, se olvida que una misma pretensin puede de-
ducirse en relacin con distintas manifestaciones de la actividad adminis-
trativa. Por ejemplo, la pretensin de condena a actuacin (el otorgamiento
de una licencia de importacin, o la prestacin de un servicio pblico,
entre otras) puede plantearse con fundamento en una conducta omisiva

22 DROMI, ROBERlO, Deredw Administrativo, Ediciones Ciudad Argentina, quinta edicin,

Buenos Aires, 1996, pp. 815 Yss.

125
 ORIGEN DE LA EVOlUCiN DELCONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN VENEZUELA

o bien respecto de un acto administrativo denegatorio expreso, aun

cuando se trate de "actuaciones impugnables distintas" (inactividad y
acto administrativo) condenables por vas jurisdiccionales tambin dife-
rentes (recurso por abstencin y recurso de nulidad de actos administra-
tivos)" .
y en tercer lugar, aunque la pretensin de fondo sea la misma, la
"confusin" del recurrente en relacin con el medio procesal procedente
en el caso concreto, implicara la inadmisibilidad de su demanda. Pin-
sese en el caso de que el particular plantee una pretensin de condena a
la prestacin de un servicio pblico a travs de un recurso por absten-
cin o carencia; en ese caso, lo ms probable ser la declaratoria de in-
admisibilidad del recurso bajo el criterio de que tales prestaciones deben
hacerse valer a travs del contencioso de los servicios pblicos y no a
travs del recurso por abstencin, aun cuando esa aus encia de presta-
cin sea, sin duda, una abstencin.
Por tanto, ese modo de- tramitaci n del proceso ad ministrativo
fundamentado en la existenca de vas diferendadas segn la actuacin
impugnable no es, evidentemente, el modo ms efectivo de otorgar tute-
la judicial frente a la Administracin Pblica, pues lirrta las pretensio-
nes deducibles en cada caso y no se centra en lo que es el objeto del
proc eso, por lo que, se insiste, es necesario su replanteamiento.

nr, INFI.UENOA ESPAOLA EN LA CONFIGURACIN DEL SIS-

TEMA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO VENEZOLANO

Analizada la influencia francesa en el marco del contencioso ad-

ministrativo venezolano, corresponde, ahora, hacer lo propio con el De-
recho espaol.

2J Tngase en cuenta que nuestra jurisprudencia ha admitido la procedencia del recurso por
abstencin o carencia respecto de ciertas negativas expresas a realizar determinada actua-
d n administrativa. sin perjuicio de la procedenc ia del recurso de nulidad en algunos de
esos casos.Eneste sentido, vid. sentencias de la Corte Primera de lo Contencioso Adminis-
trativo de 29 de octubre de 1987 (caso ALfredo Yanuca F.) y de la Sala Poltico- Administra-
tiva de 11 de noviembre de 1989 (caso CarlosAlvarez G.).

126
 DANIELA UROSA MAGI

As. retomando la idea inicial, puede afirmarse que fue en el ao

de 1961 cuando el contencioso administrativo venezolano adquiri la
categora de sistema jurisdiccional. En efecto, el artculo 206 de ese Texto
Constitucional alude, por primera vez, a la existencia de una jurisdiccin
contencioso-administrativa y a los aspectos orgnicos - tribunales com-
petentes-, adjetivos -competencias y pretensiones deducibles- y
teleolgicos - fines y funciones - de esa jurisdiccin.
Desde 1811 hasta entonces, la existencia del contencioso adminis-
trativo, segn expone MOLES CAUBEf, obedeci a un criterio cuantitativo
y meramente organco, esto es, que surgi y se ampli en la medida en
que, sin sistematizacin alguna, se fueron otorgando de manera dispersa
competencias al Mximo Tribunal de la Repblica relativas al control de
la legalidad de la actuacin de los Poderes Pblicos y, en concreto, de la
Administracin Pblica. No obstante no habia un sistema contencioso
administrativo, no estaban ordenadas las competencias, procedimientos,
funciones y fines del contencioso administrativo.
Ahora bien, en esa constitucionalizacin del contencioso adminis-
trativo venezolano, a travs del reconocimiento de la jurisdiccin con-
tencioso-administrativa en el artculo 206 de la Constitucin de 1961, s
hubo una .clara influencia de legislacin extranjera: el Derecho espaol.
As lo afirma el propio MOLES CAUBET cuando exp lica que "la date del
sistema contencioso administrativo venezolano, cuyo ncleo se encuentra en el
artculo 206 de la Constitucin, es una traslacion el modelo espaol, tal como
resulta configurada en la Ley Reguladara de la jurisdiccin contencioso-
administrativa de 27 de Diciembre de 1956 (. ..) en suma, el artculo 206 de la
Constitucin tenezolana contiene en gemzen todo el sistema del contencioso de
actos espaol, adoptando inclusive su misma terminoogia">.
la afirmacin de MOLES es no solo enftica, sino adems absolu-
tamente irreprochable, si se toma en cuenta la talla jurdica del autor y
su condicin de ce-redactor, precisamente, de ese artculo 206 de la Cons-
titucin de 1%1. De esta manera, su opinin se confunde con el espritu
mismo del legislador, en este caso del constituyente.

24 MOUSCAUBIIT, AmONIO, "El sistema contencioso administrativo venezolano en el Dere--

cho Comparado". A.A. V.V. Contencioso Administrativoen Venezue4 cit., p. 10.
2S MoI...E..'i CAUBET, ANToNIO, "El sistema contencioso administrativo venezolano en el Dere-
cho Comparad', A.A.V.V. Contencioso Administrativo en Venez"e/. ct., pp. 21-22.

127
 ORIGEN DE LA EVOLUCIN DEL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN VENEZUELA

La influencia espaola en la redaccin del articulo 206 de la Cons-

titucin de 1961 implica, de suyo, la necesidad de anlisis de esa norma
constitucional a la luz de los principios fundamentales del orden con-
tencioso administrativo espaol.
En este sentido, ntese que el articulo 1 de la Ley de la Jurisdiccin
Contencioso-Administrativa espaola de 27 de diciembre de 1956 -en-
tonces vigente -, otorgaba a la jurisdiccin contencioso- administrativa
competencia para conocer de "las pretensiones que se deduzcan en relacin
con los actos de In Administradn Pblica sujetos a Derecho Administrativo y
con las dispoeiciones de categoria injerior a In ley". De alli deriv la doctrina,
con fundamento adems en el texto expreso de la Exposicin de Motivos
de la Ley espaola, la naturaleza eminentemente subjetiva del proceso
administrativo en ella regulado>, cuyo objeto no era otro que el conoci-
miento de las pretensiones que se deduzcan en reladn con tales actos. En
sntesis, era la pretensin y no el acto administrativo el objeto del proce-
s027 Pero adems, ese concepto de "acto administrativo" tenia para la
Ley una amplia acepcin jurdica, sin que se redujera a la expresin de
acto administrativo formal stricto sensu.
En efecto, que la Ley espaola de 1956 se fundament en la preten-
sin procesal es evidente, como lo demuestran, tambin, sus artculos
41, 42 Y 43, en los cuales se haca referencia expresa a las pretensiones

26 A ello ya nos referamos, con mayor extensin, en el primer Captulo de este estudio, al
analizar los obstculos tradicionales de la tutelajudicial frente a la inactividad administra-
tiva. A tales consideraciones y a las opiniones doctrinales entonces aludidas, nos remitimos
en esta oportunidad.
Xl Lo expuesto se deriva adems, en nuestra opinin, del artculo43 de la misma Ley, el cual
dispona que la jurisdiccin contencioso-administrativa "juzgardentro de los lmites de las
pretensiones fomlUladas por las partes y de lasa1egadones deduddae pora fundamentar el recurso y
la oposicin ". Portanto, si el lmite del conocimiento judicial 10determinan las pretensiones,
mal podra considerarse que el objetodel proceso es el acto impugnado, pues en ese caso
los lmites del proceso se identificarfan con el contenid o de aqu l. Que la pretensin era el
objeto del proceso conforme a la Ley jurisdiccional de 1956, fue tambin materia de pro-
nunciamientoexpreso de la jurisprudencia de la poca. Vid. en este sentido, sentenciasdel
Tribunal Supremo Espaol de 25 de noviembre de 1988 (Ar . 9209); de 15 de octubre de
1990 (Ar. 8126); de 17' de diciembre de 1990 (Ar. 10211); de 17 de octubre de 1991 (Ar.
6959); de 5 de diciembre de 1991 (Ar . 9283) y de 30 de septiembre de 1995 (Ar . 6818).
28 Este criterio, plasmado en la Ley Y justificado en su Exposicin de Motivos, ha sido tam-
bin recogido en mltiples ocasiones por la jurisprudencia. Vase as fundamentalmente,
la sre 160/1991 de 18 de julio.

128
 DANIELA UROSA IAAGI

de declaratoria de inconformi dad a derecho de los actos administrati-

vos, pretensiones de anulacin de los actos administrativos generales o
particulares, pretensin de "reconocimiento de una situaci n juridica indi-
oiduolizada y la adopcin de las medidas adecuadas para el pleno restableci-
miento de la misma, entre ellas la indemnizacin de los daos y perjuicios,
cuando proceda "29 .
El contraste de las normas espao las de la poca demuestra cla-
ramente su influencia no solo en el contenido, sino incluso en la redac-
cin y semntica del articulo 206 de la Constitucin de 1961, norma qu e,
debe concluirse, lo qu e estableca era un catlogo de posibles pretensiones
a ser planteadas ante el juez contencioso administrativo, y no, como
parte de la doctrina entendi, una dicotomia entre recurso de anulacin
y recurso de plena jurisdiccin.
La segunda nota caracterstica de la Ley espaola de 1956 fue su
carcter judicalista, en tanto qu e residenci el control jursdiccional de
la Administracin Pblica exclusivamente en los tribunales, superando
as los antigu os modelos del contencioso espao l qu e en sus orgenes
instituyeron, primero, un sistema de jurisdiccin administrativa a travs
del Consejo de Estado - especficame nte en 1845- y luego, en 1881, un
sistema de jurisdiccin mixta , ejercida por tribunales compuestos por
rganos administra tivos y jurisdiccional esw,

" El texto de las normas era el sigu iente: " Art:ulo 41. El demandantepodr pretender ladeclara-
cin de no ser conformes a Derecno y, en su caso, laanulacin de los actos y disposiciones suscepti-
bles de impugnacin segn el capitulo precedente. Articulo 42. La porle demandante legitimada
conforme a lo dispuesto en el prrafo 2 del articulo 28 podr pretender. adems de lo previsto en el
articulo anterior, Articule 43. 1. LA Jurisdiccin Contendoso-administrativa juzgar dentro del
linote de las pretensiones formuladas porlas portes Yde las alegadones deducidas pora fundamentar
el relUrso y la oposicin. 2. No obstante. si el Tribunal al dictar sentencia, estimareque la cuestion
sometida a su conocimiento pudiera nohaber sido apreciada debidamente por las partes, por existir
en apariencia otros motivos susceptibles defundar el recurso o la oposicin, lo someter a aqullas
mediante providenda en que, advirtiendo que no se prejuzgaelfallo definitivo, los expondr y con-
cedera los interesados un plazo comn de diez daspara que fimnulen las a1egadones queestimen
oportunas, con suspensin del plazo pora pronunciar elfallo".
JO Acerca de la evol ucin histrica del modelo contencioso administrativo en Espaa, vid .
G ARd A DE ENfERRfA, EDUAROO y FERNNDF7. TOM ~RAMN. Cu rso de DmcJw Admnis-
trativo, Tomo IL sptima edicin, Civitas, Madrid, 2001, pp . 558 Y ss.: Y MARTIN REBOLW,
LUIS, "Estu dio preliminar a la Ley de la Jurisdicci n Contencioso-Administra tiva", Leyes
Admnstraiiias, 12' edicin, Aranzadi, Pamplona. 2006. pp. lZ35 Yss.

129
 ORIGEN DE lA EVOLUCIN DEL CONTENCOSO ADMiNISTRATIVO EN VENEZUElA

De esta manera, la jurisdiccin contencioso-administrativa vene-

zolana, sistematizada en 1961, concurre con la jursdicci n contencioso-
administrativa espaola en sus dos notas esenciales: (i) el carcter jud-
cialista de esa jurisdiccin, ubicada y exclusivamente ejercida por el
Poder Judicial y (ii) la existencia de una clusula general de proceden-
cia de cuantas pretensiones sean necesarias para el control jurisdiccio-
nal de la Administracin Pblica.
La Constitucin venezolana de 1999 felizmente reprodujo, en su
articulo 259, el contenido del articulo 206 de la Constitucin derogada
y, en consecuencia, mantuvo la influencia espaola en la configura-
cin constitucional del contencioso administrativo venezolano.
No obstante, para el momento en que se dio nu estra ltima refor-
ma constitucional, la legislacin espaola habia sufrido tambin coyun-
turales modificaciones, que deben ser tomadas en cuenta. As, el 27 de
diciembre de 1978 se promulga la vigente Constitucin Espaola y vein-
te aos despus, en 1998, se dict la Ley 29/1998 Reguladora de la Juris-
diccin Contencioso-Administrativa. Estos nuevos textos normativos se
identifican, de nuevo, con los correspondientes del sistema venezolano,
especficamente en los siguientes aspectos: de una parte, el Texto Consti-
tucional de 1978 recogi en su articulo 24.1 el derecho fundamental a la
tutela judicial efectiva por parte de los jueces y tribunales, y en su articu-
lo 103.1 se estableci como principio fundamental el sometimiento pleno
de la Administracin a la Ley y al Derecho. Situacin anloga a la de la
Constitucin venezolana de 1999, cuyo artculo 26 recogi el derecho
fundamental al acceso a la justicia y a la tutela efectiva de los derechos e
ntereses de toda persona, y en su articulo 141, con clara inspiracin en
la norma del artculo 103.1 de la Constitucin espaola estableci el
carcter vicarial de la Administracin pblica, los principios que infor-
man su actuacin y su "sometimienlopleno a In LetJ Yal Derecho".
Por su parte, la Ley Reguladora de la Jurisdiccin Contencioso-
Admnistrativa espaola de 1998 mantuvo un sistema contencioso ad-
mnistrativo fundamentado en la procedencia de pretensiones que se
deduzcan frente a toda forma de actuacin o ausencia de actuacin de
las Administraciones Pblicas (articulo 1), por lo que, como afirmase en

130
 DANlELA URO SA M'lGI

Espaa PEM l'-I GAV:-.i, la nueva Ley opera sobre el patrn suministrado
por el texto de la ley de 1956-".
De manera que la influencia del sistema contencioso administrati-
vo espaol, ha sido evidente y afortunada en el sistema contencioso ad-
ministrativo venezolano no solo en su origen en 1961, sino incluso en la
Constitucin de 1999. Precisamente por ello, y en atencin a las bonda-
des del modelo ibrico, es necesario tener en cuenta el alcance de ese
sistema en el marco de la imperante y urgente aprobacin de una Ley
reguladora de la jurisdiccin contencioso-administrativa en Venezuela.
A ello dedicaremos los ltimos minutos de nuestra intervencin.

IV. REPERCUSIONES DE LA INFLUENCIA DEL DERECHO ES-

PAOL EN EL FUfURO DE NUESTRA JURISDICCIN CON-
TENCIOSO-ADMINISTRATIVA: DE LA PROMULGACIN
URGENTE DE UNA LEY REGULADORA DE LA JURISDIC-
CIN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA VENEZOLANA

Segn las ideas expuestas, la influencia espaola en la configura-

cin constitucional del sistema contencioso administrativo en 1961 y
luego en 1999 es indubitable. Como consecuencia de esa influencia, pue-
de afirmarse que en la actualidad, el sistema contencioso administra tito l'e-
nezoianoes, por imperatioo constitucional un sistema jurisdiccional judicialista
fundamentado en un catlogo enunciativo de pretensiones procedentes frentea
la Administracin Pblica, en el que confluyen los principios de integra-
lidad - universalidad - y efectividad de la tutela judicial.
Lamentablemente, tan perfecto germen constitucional de nu estra
jurisdiccin contencioso-administrativa se encuen tra, desde 1961, en es-
pera de desarrollo legislativo. As, la promulgacin, hace casi 50 aos, del
fundamento constitucional de la jurisdiccin contencioso-administrativa
venezolana, plante la necesidad de una Ley que la desarrollase y esta-
bleciera con precisin su mbito orgnico, su mbito funcional o mate-
rial y su mbito adjetivo . No obstante, no se ha dictado hasta ahora esa

31 PEMAN GAVN, JUAN, A.A.v.v: "Comen tarios a la Ley de la Jurisdiccin Contencioso-

Administrativa de 1998", Revista Espaola de Derecho Administrath10 nm. 100; Civi tas, Ma-
drid, 1999, pp. 46 Yss.

131
 ORIGEN DElA EVOLUCIN DEL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN VENEZUElA

normativa, lo que implica en la actualidad una precaria regulacin del

orden contencioso administrativo, mediante normas desordenadas e
incompletas recogidas en la Ley Orgnica del Tribunal Supremo de Jus-
ticia.
As, a pesar que desde hace casi medio siglo se constitucionaliz la
jurisdiccin contencioso-administrativa, el desarrollo legislativo de sta
sigue siendo el mismo que exista en la Ley Orgnica de la Corte Federal
de 1953, con puntuales modificaciones en la Ley Orgnica de la Corte
Suprema de Justicia (especficamente en cuanto aument el nmero de
medios procesales) y en la Ley Orgnica del Tribunal Supremo de Justi-
cia. Pero la regulacin establecida en esta nu eva Ley no solo adolece de
ser una regulacin forrnaImente dispersa, poco sistematizada, sino que
adems tiene graves deficiencias en cuando al modelo adoptado: un
modelo de medios procesales tasados, de naturaleza mpugnatoria, cuyo
objeto es el acto administrativo o en general la actuacin administrativa
impugnable,
Ahora bien, cules seran esos aspectos fundamentales que debe
desarrollar el legislador? El legislador nacional, dentro de su opcionali-
dad natural, debe partir necesariamente de las premisas constitucionales
que delimitan nuestro contencioso administrativo, anteriormente ex-
puestas, y qu e lo definen como (i) un sistema judicialsta, ubicado y ex-
clusivamente ejercido por el Poder Judicial y (ii) fundamentado en la
existencia de una clusula general de procedencia de cuantas pretensio-
nes seas necesarias para garantizar el control jurisdiccional de la Adm-
nistracin Pblica y la tutela judicial efectiva de los particulares frente a
sta. Con mejores palabras lo ha sealado, recientemente, el profesor
DUQL'ECORREDOR, cuando afirma que la concepcin constitucional de la
justicia administrativa "exige de una solucin 1egiSltillfl definitioo a su tran-
sitoriedad para reestructurar un verdadero proceso administrativo que refuerce
an ms su naturaleza judicial, la independencia de sus rganos, su organiza-
cin descentralizada y desconcentrada y que acomode sus procedimientos a los

32 Sobre ello nos hemos pronunciado en "Los recursos contencioso administrativos" obra I

colectiva El Derrcho Administrativo Venezolono en los umbrales del siglo XXI. Lbro Homenaje
al Manual de Derecho Administrativo de E10y Lares Martnez, Editorial jurdi ca Venezo-
latid y Unive rsidad Montevla, Caracas, 20::>6.

132
 DANIELA UROSAMAG

diferentes tipos de pretensiones que pudieren surgir de laactuacin de la Admi-

nistracin",
El primero de tales aspectos, su carcter [udicialista, nos conduce
directamente a la aplicacin de los principios generales del Derecho pro-
cesal en las demandas que sea parte un ente pblico . As, si se mantiene
la premisa de que el contencioso administrativo no es sino uno de los
muchos mbitos del Derecho Procesal - Derecho Procesal Administra-
tivo-, pues su funcin primordial es administrar justicia en el marco de
las relaciones de los particulares con la Administracin Pblica, no pue-
de menos que concluirse, siguiendo al maestro espaol JESl;S GoNZLEZ
PREZ34, que a la justicia administrativa han de aplicrseles los princi-
pios que rigen la teor a general del proceso. En esta medida, la correcta
ordenacin del rgimen procesal administrativo parte de una primera
afirmaci n: el proceso administrativo es uno solo y lo qu e puede variar
es el procedimiento o cauce adjetivo a travs del cual aqul se sustan-
cia35 De manera que no puede confundirse el concepto de proceso ad-
ministrativo con el de recurso contencioso administrativo, pues este
ltimo, en todo caso, atiende ms a la idea de procedimiento que a la de
proceso.
La segunda afirmacin obligada en aras de la ordenacin del rgi-
men procesal administrativo es que el objeto del proceso administrativo
es la pretensin procesal administrativa, entendiendo por talla declara-

J3 D UQUECORREDOR. ROMN J., " Evolucin y situacin ac tual del Derecho Procesal Admi-
nistrativo Venezolano" en Temario de Deredw Constitucional y de Deredto Pblico, Editorial
Lcgs. Caracas-Bogot, 2008, p. 408 .
34 Sobreesta posturavid. CON7 Au :z Pt.RF7. JE5CS, Manualde Derecho Procesal Administrativo,
tercera edicin, Ctvttas, Madrid, 2001., pp. 69 Yss.
.l~ Siguiendo a GUASP, entendemos por proceso una serie o complejo de actos sucedidos entre s y
que atienden a lJ1 actuaci6n. de una pretensin conforme al derecho objetivo. Esta definicin -
aplicableal contencioso administrativo- aporta la naturaleza sustancial del proceso, cuyo eje
es precisamente la actuacin de la pretensin" paralo cual requiere de la presencia. del ele-
mento jormal -seri e o conjunto de actos- que faciliten y conduzcan a aquella finalidad. De
ese elemento formalsurge entonces el concepto de procedimiento judicial, entendido como
el especial modo de sucesin. orden y fornra de los actos y tiempos de que St' sroe el proceso paraac-
tuar la pretensin. Las nociones fundamentales tornadas del autorcitadopueden verse en su
ob ra Concepto y mtodo de Derrdw Procesal, Civitas, Madrid, 1997, pp. 1(,,17. Asimismo vid.
el clsico estudio en este tema, de BERCAITZ, MJGUEL ANGF.L, "Proceso y procedimiento
contencioso-administrativo", Revista de Administracin Pblica nm. 44, Madrid, 1964. pp.
21 Y ss.

133
 ORIGE~ DE LA EVOLJClN JELCON'fNCIOSOADMIN:STRATlVO EN VE~EZUELA

cin de voluntad por la que sesolicita una aciuacum de un rgano jurisdiccional

frente a la Administracin pblica o frente a otro sujeto de Derec/w pblico o
privado que ejerza actividad administratiouw, y que se clasifica - al igual
que cualquier pretensin procesal- segn el contenido de la actuacin
que se pretenda conseguir a travs del juicio, en dos grandes divisiones:
pretensiones cognitivas -constitutivas, declarativas y de condena- y pre-
tensiones ejecutivas",
Segn sealbamos ya, nuestra Constitucin, por influjo de la le-
gislacin espaola, realza la institucin de la pretensin procesal como
el objeto que caracteriza a los recursos contencioso-administrativos, al
establecer enunciativamente las pretensiones procedentes contra la Ad-
ministracin pblica.
De manera que la ordenacin del proceso administrativo debe
atender a la naturaleza y contenido de su objeto: la pretensin procesal,
y no al de la actuacin administrativa que la fundamente, la cual sera,
formalmente, presupuesto procesal, y sustancialmente, el objeto de esa
pretensi nv,
Partiendo de esa premisa, la ordenacin del rgimen procesal ad-
ministrativo venezolano exigira, en nuestro criterio, un replanteamiento
sustantivo y adjetivo del sistema de recursos contencioso-administrati-

'" Sobre el concepto de pretensin procesal administrativa vid . A= A I'srVFZ, C6 B.,

Pretensin procesal administrativa, ejecucin de sentencias y construccin jurispruden cial de la i-
ependeruin en el contencioso administrativo, PPt.:, Barcelona, 1987, pp. 15 Y SS .; GARdA-TRF...
VljANO Fas, JC1;t. A., " Acotamiento cualitativo de la pretensi n contencioso-ad m inistrativa
y desviacin de poder en el sistema espaol vigente", Revista de Administracin Pblica
nm.)8, Madrid, 1962, pp. 9 Y SS.; Y GONZLEZ PRFZ, jrscs, " La pretensin procesal ad-
ministrativa", Revista de Administracin Pblica nm. 12, Madrid, 1953, pp. 77 Y ss. Ms re-
cientemente, ARAUJO JUREZ, jC6F., Principios generales del Deredlo Procesal Administrativo,
VadeU Hermanos Editores, Caracas, 1996, pp. 400 Y S,., CANOV A GoNZLFZ, AN1DNIO, Re-
flexiones pam la reforma del sistema contendoso administrativo venezolano, cit., pp. 206 Y SS.,
CORDN \oIORFNO, fACSTNO, El proceso administrativo, la Ley, Madrid, 1989, pp. 85 Y SS.;
G ARCtA PFRFZ. \oIARTA, El Objeto del Proceso Contencioso-Administrativo, Aranzad, Pamplo-
na, 1999, pp. 142 Y SS.; GIMFNOSENDRA, VIC'ENTF, ,\lORFN O CATFNA, V. y SALASNCl'EZ,
P., Derecho Procesal Administrativo, TirantLo Blanch, Valencia [Espaa), 1993, p. 65.
37 Nos remitimos en este sentido a nuestro estudio l.JRC6A MAGGI, DAl,\;IELA, "La pretensin
procesal administrativa", El Contenaoeo Administrativo !loy, Puneda, Caracas, 200t, pp, 110
y ss.
38 Sobre este aspecto hemos ahondado en nuestro estudio TuteLa judicial frente a la inactividad
administrativa en el Deredw Espaflol y Venezolano, ct., pp. 189Y ss.

134
 DANIELA UROSA MAGI

vos, que se ajuste a los principios constitucionales que informan la justi-

cia administrativa y, fundamentalmente, a los principios de integralidad
y efectividad de la tutela judicial. Replanteami ento que comienza por
superar, en si misma, la nocin de "recursos contencioso- administrati-
vos", y asumir la postura de un proceso administrativo nico que d
cabida a mltiples pretensiones a travs de procedimientos tambin
unificados, tal como se regula el proceso administrativo en la Ley regu-
ladora de la jurisdiccin contencioso-administrativa espaola, en sus
artculos 43 y siguientes.
En definitiva, ha de partirse de dos supuestos bsicos: i) la tutela
judicial de toda pretensin procesal administrativa fundada en derecho,
lo cual requiere de una clusula general de procedencia de las pretensio-
nes procesales administrativas y ) la previsin de medios procesales
distinguidos segn las necesidades de esa pretensin procesal, lo que
implica tener en cuenta procedimientos idneos para esas pretensiones
y una regulacin de los aspectos procesales fundamentales -legiti-
maci n, medidas cautelares, pruebas, ejecucin de sentencias, entre
otras - acordes a un sistema procesalista y por ende acordes al derecho
a la tutela judicial efectvav, Para ello, el anlisis procesal no debe versar
sobre el criterio de las fimnas de manifestacon de la actividad que lleve a
clasificarlas y posiblemente a "excluirlas", sino en la existencia de una
actuacin contraria a derecho que lesiona a un sujeto y cuyo restableci-
miento exige su correccin judicialw,
Ello no implica, ni mucho men os, un control jurisdiccional desme-
surado sobre el modo y oportunidad de la actuacin administrativa, ni
impide entender que son necesarios ciertos lmites sustantivos y proce-
sales para la estimacin de las pretensiones, como la legitimacin proce-
sal, y el respeto del margen irreductible de apreciacin administrativa
en relacin con el cmo y cundo de su actuacin, entre otros.

,., DUQUE CORREDOR. ROMN J., " Ev olucin y situacin actu al d el Derech o Pr ocesal Admi-
nistrativo Venezolano", cit., pp. 413Yss.
., En lneas generales. es ese el esquema del pro yecto de Ley Orgnica d e la jurisdiccin
contencioso-administrativa que se discuti y aproben la Asamblea Nacional en primera
discusin en 2007 y que lamentablemente no ha sido objetode la agenda leg islativa ni en
2008 ni en 2009.

135
 ORiGEr-. DE.A EVOlvc:r-. DEL CONTEr--::::IOS0 ADMINIS,RA~IVO EN VENEZUELA

V. RECAPITULACIN Y CONCLUSIONES

A modo de recapitulacin, podernos afirmar que la influencia del

Derecho comparado ha sid o especialmente evidente en la concepcin de
Venezuela como un Estado de Derecho y en consecuencia, en la concep-
cin de la justicia administrativa corno garanta jurisdiccional de ese
modelo de Estado.
La proyeccin d el constitucionalismo francs result ciertamente
determinante en la configuracin del Estado de Derecho venezolano, en
el reconocimiento del principio de legalidad y de los derechos funda-
mentales de los ciudadanos, as corno en la necesidad de dar garanta a
esa legalidad a travs del control jurisdiccional de los actos del Poder
Pblico. "O obstante, el modo en que el cons titucionalismo venezolano
asumi esa garanta, no fue , de ninguna manera, importacin del Derecho
francs, pues mientras que, desde sus inicios, el sistema galo radic en la
propia Administracin Pblica en control jurisdiccional de los actos ad-
ministrativos, en Venezuela ese control jurisdiccional ha correspondido,
siempre, a rganos del Poder Judicial. De all que el ordenamiento jur-
dico venezolano, en lo que al origen del modo de control jurisdiccional
de los Poderes Pblicos se refiere, se asemej ms al modelo norteameri-
cano, de con trol judicial, que al francs, de control administrativo, guar-
dando la importante distancia que entre ese modelo anglosajn de
control judicial de los Poderes Pblicos y el nuestro exista y existen an,
fundamentalmente por la ausencia en aqul de una rama jurisdiccional-
la contencioso-ad ministrativa- que controle a la Administracin, distinta
a la de los tribunales ordinarios que ejercen el resto del control judicial.
De alli qu e desde sus primeras Constituciones, el Derecho venezo-
lano tom aspectos propios del cons titucionalismo norteamericano y
aspectos propios del constitucionalismo francs, para dar por conclusin
un Estad o de Derecho, fundamentado en el principio de separacin de
poderes, en el principio de legalidad y en el de responsabilidad del Es-
tad o, pero en el que la garanta de observancia de esos principios radica
especialm ente en el Poder judicial.
Sin embargo, la influencia fran cesa cuaj sobrevenidamente en el
mbito de los medios procesales contencioso-administrativos originales
- recurso de anulacin y recurso de plena jurisdiccin - , influencia no

136
 ::JANIElA UROSA MAGI

obstante importada por la doctrina y jurisprudencia, no as por la ley,

que nunca utiliz tal terminologa ni estableci un medio procesal calca-
ble al recurso de plena jurisdiccin francs. Como consecuencia de esa
influencia, el sistema de medios procesales contenciosos en Venezuela se
ha caracterizado por ser un modelo de catlogo o lista de "medios de
impugnacin" correspondiente a cada"actuacin impugnable", con cla-
ros vestigios revisores poco adaptados a los principios propios del Dere-
cho procesal.
La aplicacin de tales principios procesalistas es evidentemente
irrelevante en el sistema francs, pues all el contencioso administrativo
es un sistema jurisdiccional sui generis ajeno a la jurisdiccin judicial;
pero en el ordenamiento venezolano, en el que el contencioso no es sino
una de las ramas jurisdiccionales que ejerce el Poder Judicial, la aplica-
cin de los principios de la teora general del proceso es no solo posible,
sino exigida por el derecho a la tutela judicial efectiva de los administra-
dos. En consecuencia, sufrimos en la actualidad de los vestigios de la
indebida importacin de aspectos propios del sistema francs, que no
nos correspondan dada la diferencia esencial entre la justicia adminis-
trativa gala y la venezolana.
En la actualidad, el sistema contencioso administrativo venezola-
no debe girar la mirada al ejemplo de la justicia administrativa espaola,
no slo porque ese ordenamiento s influy decisivamente al momento
de la concepcin constitucional de nuestro sistema de justicia adminis-
trativa, sino adems porque esa concepcin constitucional mantiene an
plena vigencia, ante la reedicin del artculo 206 por el artculo 259 de la
Constitucin de 1999, norma constitucional que, a casi 50 aos de su
promulgacin, aun no ha conseguido pleno desarrollado legislativo.
Pero incluso, consideramos que la influencia espaola va ms all
y debe mantenerse en el tiempo como un modelo de avanzada, en aten-
cin a su concepcin procesalista del contencioso administrativo, y a la
configuracin del proceso administrativo sobre el eje de su objeto: la
pretensin procesal administrativa.
En consecuencia, la importacin decisiva del Derecho espaol en
la sistematizacin del contencioso administrativo venezolano no debe
verse como un dato histrico, sino como una influencia que mantiene

137
 ORIGEN DE lA EVOLUCIN DEL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN VENEZUElA

plena vigencia y que debe continuar en el marco de la esperada y nece-

saria Ley reguladora de la jurisdiccin contencioso-administrativa vene-
zolana, la cual deberia inclinarse por un modelo procesalista que supere
definitivamente el carcter objetivo y el carcter impugnatorio del con-
tencioso, limites tradicionales de su plenitud de control.

RESUMEN

Se analizan aspectos fundamentales del contencioso adminis-

trativo en Venezuela y la influencia del derecho francs y espaol en
nuestro derecho.

PALABRAS CLAVES

Derecho Administrativo
Contencioso Administrativo
Derecho Comparado

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