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I. INTRODUCCIN
Estos tres grandes estatutos, junto con numerosas reformas parciales intermedias,
han acompaado en su evolucin a la jurisdiccin de lo contencioso
administrativo, que en 2013 cumplir cien aos de continua existencia, han sido
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El Derecho Pblico en Iberoamrica. Libro homenaje al profesor Jaime Vidal Perdomo. Bogot,
Universidad de Medelln - Editorial Temis S.A., 2010, Tomo I, p. 613 y ss.
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Consejero de Estado, Profesor Emrito de la Universidad Externado de Colombia, Asesor de la
Comisin Redactora del Cdigo Contencioso Administrativo
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Sobre la jurisdiccin de lo Contencioso Administrativo.
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Sobre organizacin de la jurisdiccin Contencioso-administrativa
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Por el cual se reforma el Cdigo Contencioso Administrativo. Cabe anotar que, como se
observa, las leyes anteriores nunca denominaron Cdigo Contencioso Administrativo a dicho
estatuto, y que este nombre propiamente tuvo origen en el artculo 1 del decreto 01 de 1984.
6
Pedro M. Carreo. Apuntes sobre Derecho Administrativo, Bogot, Editorial Cromos, 1934, p.
248.
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Jairo Lpez Morales. Actas del nuevo Cdigo Contencioso Administrativo. Bogot, Editorial
Jurdica Colombiana Ltda., 1985, p. 11.
decisivos para consolidar la justicia administrativa y, tambin, para promover la
modernizacin de la administracin pblica. Con toda seguridad el nuevo cdigo
no ser inferior a la noble historia que lo precede, introducir mayor eficiencia en
los procedimientos administrativos y jurisdiccionales, y armonizar la jurisdiccin
de lo contencioso administrativo con el plan constitucional de 1991.
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Por la cual se conceden facultades extraordinarias al Presidente de la Repblica para reformar el
Cdigo Contencioso Administrativo.
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normas, a fin de evitar la jurisdiccionalizacin de los procedimientos puramente
administrativos. Recomienda el sealamiento de pautas para la actuacin
administrativa cuando no existe un procedimiento especial.
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Jairo Lpez Morales, op. cit., p. V y ss.
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III. EL PORQU DE UN NUEVO CDIGO Y FINES PERSEGUIDOS
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civil, son apenas algunas de las manifestaciones de lo que ha venido a
denominarse la constitucionalizacin del derecho administrativo, acompaada
profusamente de leyes que han transformado el entorno jurdico de la jurisdiccin.
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La ley 57 de 1985 (publicidad de actos y documentos oficiales), la ley 23 de 1991 (conciliacin
contencioso administrativa), la ley 80 de 1993 (estatuto general de contratacin), la ley 144 de
1994 (prdida de investidura de congresistas), la ley 190 de 1995 (estatuto anticorrupcin), la ley
270 de 1996 (estatutaria de la administracin de justicia), la ley 388 de 1997 (reforma urbana y
expropiacin por va administrativa), la ley 393 de 1997 (accin de cumplimiento), las leyes 443 de
1998 y 906 de 2007 (carrera administrativa), la ley 446 de 1998 (descongestin de la justicia y
reformas al CCA), la ley 472 de 1998 (acciones populares y de grupo), la ley 489 de 1998
(organizacin y funcionamiento de la administracin pblica nacional), la ley 678 de 2001 (accin
de repeticin), la ley 734 de 2002 (Cdigo Disciplinario nico), la ley 809 de 2003 (artculo 71 del
CCA), la ley 954 de 2005 (descongestin judicial y reforma al CCA), la ley 962 de 2005
(racionalizacin de trmites y procedimientos administrativos), la ley 1107 de 2006 (modifica el
artculo 82 del CCA), la ley 1150 de 2007 (contratacin estatal), la ley 1285 de 2009 (estatutaria de
la administracin de justicia), para mencionar tan solo algunas de ellas, adems de numerosos
decretos.
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eficiente la justicia administrativa, tienen un carcter estratgico en funcin de la
democracia y de la consolidacin de Colombia como Estado nacional.
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Memoria 2009. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Bogot D.C., febrero de
2010, pp. 11 y 24.
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La Comisin qued integrada por los ministros del Interior y de Justicia y de Hacienda y Crdito
Pblico, el Secretario Jurdico de la Presidencia de la Repblica, los magistrados de la Sala de
Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, un magistrado de la Sala Administrativa del
Consejo Superior de la Judicatura y un magistrado por cada una de las secciones del Consejo de
Estado.
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en el procedimiento contencioso administrativo, as como reducir los diversos
procedimientos a un procedimiento nico, tanto en sede administrativa como en
sede judicial.
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V. pgina web del Consejo de Estado: http://190.24.134.67/pce/publicaciones/ELEMENTOS
%20PARA%20UN%20NUEVO%20CODIGO%20CONTENCIOSO%20ADMINISTRATIVO.doc
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slo de conocimiento o tambin de ejecucin?); estructura de la jurisdiccin
(Debe el Consejo de Estado ser un tribunal de instancia, un juez extraordinario o
tener un sistema mixto? Mecanismos para unificar la Jurisprudencia?); accin y
pretensiones, unificacin del procedimiento (Es viable definir una sola accin
para el control judicial de la administracin, con plurales y diversas pretensiones?);
simplificacin del procedimiento (Es necesario y procedente unificar el
procedimiento e integrar todo en un slo cuerpo? Qu hacer con las remisiones
al Cdigo de Procedimiento Civil?); representacin judicial de las entidades
pblicas (La representacin judicial del Estado debe estar en cabeza de un solo
apoderado?); intervencin del ministerio pblico (Cul debe ser su papel?);
intervencin de terceros (oportunidad procesal, calidades, facultades, inters?);
Causales de anulacin de los actos administrativos (Se pueden consagrar en
forma ms precisa, clara y tcnica?).
El Cdigo conserva la estructura dual que hoy tiene, y por consiguiente se ocupa
tanto de los procedimientos administrativos como de los juicios contencioso
administrativos. 15 Atendida esta circunstancia, el nombre del nuevo cdigo
obedece a la intencin de reflejar su contenido con fidelidad: Cdigo de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. La Primera
Parte (Procedimiento Administrativo) consta de 102 artculos distribuidos en
cinco ttulos, y la Segunda (De la organizacin de la jurisdiccin de lo contencioso
administrativo y de sus funciones jurisdiccional y consultiva) de 193 artculos
organizados en once ttulos, para un total de 295 artculos, superando de esta
manera los 268 artculos del cdigo vigente.
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Entre las diversas voces autorizadas que han reparado en este aspecto del cdigo se cuenta el
profesor Jaime Vidal Perdomo, quien seala: no resulta propio poner bajo el nombre de Cdigo
Contencioso Administrativo las normas que se estn comentando (las relativas a las actuaciones
administrativas), pues no pertenecen a esa materia, sino a la anterior de los procedimientos
administrativos. La amplitud de las facultades de la ley 58 de 1982 aconsejaba dos decretos
distintos y una diferente denominacin. (Derecho Administrativo, Bogot, Editorial Temis S.A.,
1997, p. 301).
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1. El procedimiento administrativo desde la perspectiva de los derechos
Para resolver las controversias surgidas por oposicin entre los intereses
privados existe el Poder Judicial; era indispensable crear una jurisdiccin
encargada de decidir las muy frecuentes entre la administracin, es decir,
las autoridades, y los individuos, porque los actos de esa administracin
pueden lesionar los intereses individuales o el mismo inters colectivo. La
jurisdiccin de lo contencioso administrativo se ejerce, de esta suerte, por
entidades que son el amparo de las garantas sociales consignadas en la
Carta Fundamental, y que estn investidas de la facultad de anular los
actos pblicos que sean violatorios de ella, llmense leyes, decretos,
ordenanzas o acuerdos. Pudiera decirse que es una institucin de defensa
social. Como salvaguardia de la justicia y del derecho, es una jurisdiccin
distinta de la jurisdiccin civil, especialsima, con autoridades inferiores y
superiores, independiente, y capaz de dictar disposiciones definitivas de
obediencia obligatoria. 16
Podramos hoy suscribir sin reserva alguna este magnfico pasaje, para hacer en
trminos similares la descripcin y apologa de la jurisdiccin colombiana de lo
contencioso administrativo.
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administracin y sus procedimientos, sino la persona humana concreta, a quien la
administracin debe servir, para proporcionarle eficaz proteccin y garanta en sus
derechos inalienables.
Son numerosos los aspectos de novedad que presenta la Parte Primera. Tan solo
comentaremos algunos de ellos, dada la limitacin de espacio que impone la
naturaleza de la presente exposicin.
2. Los principios
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Artculo 3. Principios orientadores. Las actuaciones administrativas se desarrollarn con
arreglo a los principios de economa, celeridad, eficacia, imparcialidad, publicidad y contradiccin y,
en general, conforme a las normas de esta parte primera.
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Ese mismo ao el decreto 2241 de 1986 (Cdigo Electoral), formul en el artculo 1 sus propios
principios: el Consejo de Estado, el Consejo Nacional Electoral y, en general, todos los
funcionarios de la organizacin electoral del pas, en la interpretacin y aplicacin de las leyes,
tendrn en cuenta los siguientes principios orientadores, que son los de imparcialidad, secreto del
voto y la publicidad del escrutinio, eficacia del voto, capacidad electoral y proporcionalidad.
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trata el artculo 211 son, prcticamente, una transcripcin del artculo 3 del
Cdigo Contencioso Administrativo de 1984. 20
Parte de los debates preparatorios del nuevo cdigo se dedic a analizar si era
necesario que el Cdigo desarrollara la temtica de los principios, teniendo en
cuenta que la Constitucin los consagra explcita y abundantemente, y que han
sido objeto de prolfera jurisprudencia. Tambin se expresaron dudas sobre la
conveniencia de definirlos, al considerar que la definicin de trminos es un asunto
ms propio de la doctrina que de la legislacin.
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3. Derecho de peticin
Al leer esta parte del cdigo podra creerse que no se registran grandes cambios,
si no es en lo relativo a mayor precisin, orden y claridad en la regulacin de la
materia. Sin embargo, en adelante habr de entenderse que toda actuacin que
inicie cualquier persona ante las autoridades implica el ejercicio del derecho
constitucional de peticin, sin que sea necesario invocarlo. Adicionalmente, el
artculo 20 del cdigo introduce una figura original, la atencin prioritaria del
derecho reclamado, cuando se trate de peticiones que deban ser resueltas para
evitar un perjuicio irremediable a los derechos fundamentales de quien pide. Si su
vida estuviere en peligro, podr pedir el reconocimiento provisional del derecho y
la autoridad tendr que pronunciarse en el trmino mximo de cinco (5) das.
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relacin entre este procedimiento general supletorio, con aquellas
actuaciones de la Administracin que no estuvieren reguladas
especficamente, o donde no se hubieren contemplado suficientemente los
principios que la ley quiso que determinaran toda la actuacin de la
Administracin 22
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beneficiarn con este nuevo captulo del cdigo, en el cual se dispone que los
procedimientos administrativos de carcter sancionatorio no regulados por leyes
especiales estarn sujetos a las reglas generales all establecidas, y que los
preceptos del Cdigo, en materia sancionatoria, se aplicarn tambin a dichas
leyes en lo no previsto por ellas.
El artculo 54 consagra un nuevo derecho: el que tiene toda persona para actuar
ante las autoridades utilizando medios electrnicos. Cuando un ciudadano as lo
reclame, la autoridad deber adelantar la actuacin por este medio. Toda
actuacin, en las diversas etapas del procedimiento administrativo, podr
tramitarse por medios electrnicos: peticiones, consultas, quejas, reclamos,
notificaciones, recursos. Ingresaremos en la era de los archivos y los actos
administrativos electrnicos, y por consiguiente de los expedientes electrnicos.
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aos, numerosas agencias estatales. 25 Las nuevas normas llegan cuando existe
ya en la ciudadana no solo conocimiento e inters por el uso de los medios
electrnicos, sino fervor por la magia informtica. Se habla ya de una ciudadana
digital, familiarizada con unos instrumentos que con el nuevo cdigo se convierten
en norma para el trmite ordinario de sus relaciones con las autoridades y para el
ordenado desarrollo de la actividad administrativa.
El artculo 230 de la Constitucin estipula que los jueces, en sus providencias, solo
estn sometidos al imperio de la ley, y que la jurisprudencia es criterio auxiliar de
la actividad judicial. Est claro, pues, que para los jueces la jurisprudencia, incluida
la que ellos mismos construyen, no obliga, en tanto que la ley s. De all que la
jurisprudencia no goce de gran consideracin en la tradicin judicial del pas, ni
constituya precedente con alguna fuerza para determinar el sentido de los fallos, ni
punto de referencia confiable para predecir la decisin del juez en casos similares,
a pesar de que informa sobre la manera como los jueces entienden y aplican la
ley.
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procedimientos administrativos los operadores del derecho ya no son jueces, ni
est de por medio la actividad judicial, ni se trata de expedir providencias
judiciales. Sobre este particular la Corte Constitucional ha observado que las
autoridades administrativas no cuentan con la autonoma funcional de los jueces,
consagrada en el artculo 228 de la Constitucin, y por tanto ellas estn obligadas
a aplicar el derecho vigente (y las reglas judiciales lo son) De ah que su
sometimiento a las lneas doctrinales de la Corte Constitucional sea estricto. 27
De all que el artculo 102 del proyecto plantee un mecanismo que debe ser
aplicado en sede administrativa, de extensin y adaptacin de la jurisprudencia
del Consejo de Estado a terceros. No se trata, propiamente, de convertir la
jurisprudencia en fuente de derecho obligatoria sino, por medio de este
mecanismo, garantizar el derecho que tiene toda persona a un trato igual por parte
de la administracin, y el derecho colectivo a la certidumbre jurdica.
Consideracin final
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Sentencia T-569 de 2001
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El cdigo no alcanza a absolver todos los interrogantes del documento de Paipa.
Con razn, a algunos podr parecerles que el cdigo se queda corto en algunos
aspectos, y que luce conservador en el tratamiento de materias como el silencio
administrativo, la revocacin del mandato, la supresin de remisiones al Cdigo de
Procedimiento Civil, y algunos aspectos del rgimen del derecho de peticin. No
ha sido por inadvertencia o falta de imaginacin. Quiz la administracin an no
est preparada para asumir eficientemente cambios ms audaces.
Nada de ello desdice, sin embargo, de los notables avances que se consignan en
este cdigo, sin duda el ms moderno de Amrica Latina, afirmacin que con toda
seguridad puede hacerse luego de haber consultado para la redaccin del cdigo
los estatutos ms recientes de Europa y Amrica Latina.
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