FEDERALISMO E POLTICAS PBLICAS NO BRASIL, por Marta Arretche

I. INTRODUO

Parece haver um paradoxo no funcionamento do Estado federativo brasileiro.

Este descrito como um caso extremo de no qual minorias seriam capazes de
constranger as preferncias da maioria e cujas instituies permitiriam a derrota
sistemtica de iniciativas orientadas a produzir polticas de interesse nacional. Seus
resultados, contudo, contradizem estas expectativas. Desde o incio dos anos 90, um
amplo conjunto de leis regulamentando os impostos, os gastos e as polticas dos
governos subnacionais foram adotadas no Brasil. Alm disto, h slidas evidncias de
reduo sistemtica da desigualdade entre indivduos e entre jurisdies no que diz
respeito ao acesso educao, sade, infra-estrutura urbana, coleta de lixo e energia
eltrica.
Contrariando difundida viso acerca das instituies polticas brasileiras, este
estudo apresenta evidncias dos elementos majoritrios e das caractersticas
centralizadoras da federao brasileira. As instituies polticas do federalismo
brasileiro no impedem mudanas no status quo federativo; diferentemente, elas as
tornam possveis sem infringir os direitos das unidades constituintes.

II. METODOLOGIA

1. Para compreender o poder de veto dos governos subnacionais, esta pesquisa analisou
mais evidncias empricas do que estudos anteriores sobre o federalismo brasileiro.
Foram examinadas 59 iniciativas legislativas submetidas ao Congresso entre 1989 e 2006
referentes aos impostos, gastos e polticas dos governos subnacionais, envolvendo de
emendas constitucionais a legislao ordinria. Duas linhas de investigao foram
adotadas: (i) a distribuio de autoridade entre nveis de governo, isto , quem tem o
right to decide (autoridade para decidir) e o right to act (direito de agir) nas polticas
pblicas e (ii) os poderes de veto dos governos subnacionais nas arenas centrais, isto ,
os mecanismos de shared-rule.
2. Para examinar como o governo central afeta as polticas dos governos subnacionais,
uma abordagem quantitativa das finanas subnacionais foi empregada. Dado que os
municpios so os principais provedores das polticas essenciais no Brasil (sade bsica,
educao fundamental, infra-estrutura urbana, coleta de lixo e transporte
publicopblico), as fontes de receita e as prioridades de gasto de todos os municpios
brasileiros foi examinada.
3. Os poderes regulatrios e redistributivos do governo central foram explorados com
base nos mecanismos empregados para obter a adeso dos governos subnacionais s
polticas federais bem como o impacto das transferncias federais na reduo da
desigualdade de receita e gasto entre os municpios brasileiros.

III. PRINCIPAIS RESULTADOS

1. O Brasil seria melhor classificado como um caso de demos-enabling federalism, em

lugar de demos-constraining (caso adotemos o modelo de Alfred Stepan). A Unio
detm o direito de legislar sobre a maior parte das polticas pblicas. As regras decisrias
no Congresso Nacional, mesmo quando se tratam de questes que afetam os interesses
dos governos subnacionais, esto orientados por princpios majoritrios. O
comportamento parlamentar no Congresso, mesmo quando interesses subnacionais
so afetados, orientado por partidos nacionais. H poucas oportunidades para que os
governos subnacionais vetem as decises tomadas pelo Congresso. No h necessidade
de supermaiorias para a aprovao de matrias legislativas que afetem os interesses dos
governos subnacionais.
2. Um modelo bi-dimensional, distinguindo o "right to decide" do "right to act" mais
adequado para capturar como a autoridade sobre polticas pblicas est distribuda na
federao brasileira. A conhecida abordagem uni-dimensional (descentralizao x
centralizao) no permite capturar os papeis distintos e complementares
desempenhados pelos diferentes nveis de governo na proviso de polticas pblicas. Na
maior parte das polticas, o governo federal detm o direito de iniciar legislao e
desempenha um papel regulatrio sobre os governos subnacionais, por meio de regras
homogneas a serem executadas em todo o territrio nacional. O governo federal
tambm detm o direito de supervisionar o desempenho dos governos subnacionais
bem como sua adeso a objetivos e padres de execuo das polticas definidss pelo
governo central. Os governos subnacionais, por sua vez, so encarregados da execuo
das polticas, isto , detm o direito de agir. Seu escopo de autoridade, portanto,
derivado de seu papel na implementao das polticas.
3. A vinculao das receitas dos governos subnacionais e a vinculao das transferncias
federais a polticas especficas so os mecanismos mais usualmente empregados para
obter a cooperao dos governos subnacionais s polticas federais.
4. O poder dos governos subnacionais para afetar as decises do governo federal esto
mais associadas necessidade de obter adeso para a implementao das polticas do
que a seu poder de veto nas arenas decisrias centrais.
5. A centralizao da arrecadao de impostos est associada redistribuio territorial
das receitas. O coeficiente de Gini das receitas diretamente arrecadadas pelos
municpios brasileiros era de 0.527 (em 2006). Uma vez realizadas todas as
transferncias, o coeficiente de Gini caa para 0,237 (em 2006).
6. A maior parte das transferncias realizadas para os governos subnacionais est
protegida das barganhas parlamentares e partidrias. So realizadas com base em
dispositivos constitucionais ou legais.

IV. REFERNCIAS

ARRETCHE, Marta (2012). Democracia, Federalismo e centralizao no Brasil. Rio de Janeiro:

FGV/Fiocruz.
Arretche, Marta (2013) "Demos-Constraining or Demos-Enabling Federalism? Political
Institutions and Policy Change in Brazil", in: Journal of Politics in Latin America, 5 (2): 133-
150. ISSN: 1868-4890 (online), ISSN: 1866-802X (print)
ARRETCHE, Marta (2013). "Quando instituies federativas fortalecem o governo central?",
Novos Estudos CEBRAP, 95: 38-57.
ARRETCHE, Marta (2012). "State Effectiveness in Contemporary Brazil", LASA Forum, Vol XLII,
Issue 4, October 2012.