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La Ciudad Latinoamericana

en el Siglo XXI

Globalizacin
Neoliberalismo
Planeacin

Peter Brand
COMPILADOR Y EDITOR

UNIVERSIDAD
~"'hIII-=~ NACIONAL
DE COLOMBIA
SEDE MEDELLN
UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA

Moiss Wasserman L.
RECTOR GENERAL " .,
el NA\. 0& COLOM~
J.J:!.!.\1 E@!.!L-Er~, ME.OEl.UrQ1'ECAS
."e',!" "; f1]:, ~if'~:" OOl\- "
() L ',~.
Osear Almario Garca

VICERRECTOR SEDE MEDELLfN

Carlos Salazar M.
SECRETARIO DE SEDE

FACULTAD DE ARQUITECTURA

Juan Carlos Oehoa B.

DECANO

Juan David Chvez G.

VICEDECANO ACADMICO

Fabin Beethoven Zuleta R.

DIRECTOR DE EXTENSIN E INVESTIGACIN

Escuela de Planeacin Urbano-Regional

Anlida de la Cruz Rinron Patio

DIRECTORA

1
2o) 1b
CL\
ly'L

Contenido

Presentacin.

La globalizaci6n neo liberal y la planeacin urbana:

perspectivas para Amrica Latina ................................................. 7

Peter Brand

PARTE 1:

Transformaciones globales ......................................................... 35

Modernizacin capitalista y revolucin urbana en Amrica Latina:


cinco tendencias genricas ... .. ............................................. ....... .. .... 37
Carlos A. de Mattos

El segundo saqueo de Amrica Latina: implicaciones para


la planificacin urbana .................................................. ........ .... .. .... 83
John J Betancur

PARTE 2:

Desarrollo econ6mico y ambiental ........................................... 121

Polticas de desarrollo territorial y transformaciones productivas: el


caso de la industria manufacturera colombiana ................. ........ ..... 123
Jorge Lotero Contreras

Plataformas de sustentabilidad: soportes urbano-territoriales,


problemticas y gestin ambiental .................................. ....... .... .... 149
Roberto Femndez

Sostenibilidad ecolgica urbana: lo global y lo local-regional ...... ... 173

Lu is Carlos Agudelo P
Presentacin

La globalizacin neoliberal y la
planeacin urbana:
perspectivas para Amrica Latina
Peter Brand
Universidad Nacional de Colombia, Medellln

Deslumbramientos y sombras

Qu est pasando con la ciudad latinoamericana en el nuevo siglo?


Cmo entender sus transformaciones recientes y perspectivas de cambio
hacia el futuro? La globalizacin riene efectos urbanos d istintos y particu
lares en Amrica Latina? Sin duda se trata de un tem a c mplejo, diverso y
m ultifactico. N o obstan te. la globalizacin ha im primido su ello incoo
fu ndi bl a la manera de pen ar, gestionar y construir las ciudades, y los
resultados estn a la vista: islas d opulencia, mares de pobre7.a, desigual
dad, violencia y miseria. Ms de lo mismo en el cas de la ciudad latinoa
mericana? Este libro busca es larecer estas preguntas mediante anlisis agu
dos, reflexiones crticas y prop uestas estratgicas de un de tacado grupo de
investigadores latinoamericanos.
El libro naci del s minario Globalizacin Neolib~ral y Planeacin Ur
bano-&gional: Perspectivas para A mmca Latina, realizado en agosto de
2007 1 El motivo del seminario fue la celebracin de los 40 afios de crea-

I El sem inario se realil.6 los das 23 y 24 de agosto de 2007, en la Universidad Nacional de

Colomb ia, sede Med ellfn, en celebracin de los 4 0 a os de creacin d I p rograma de maestra
en I rea de la planeacin urhana. Fue la oportun idad de reunir un grupo im porranre de
invesrigadores para explorar y poner en discusin un rema tod ava relarivamenre descuidado en
C-lom bi a y hasra cierro punro en Amrica Larina. La calidad de las ponencias provoc la

7
La globalizacin neoliberal y la planeacin urbana: perspectivas para Amrica Latina

riqueza petrolera del ri nte M edio , el su rgimien to de los "tigres asiti


cos" y la trans icin del ex bloque sovitico hacia el capitalismo, antes de
que los pases latinoamerican os (con excepcin de Chile) em pezaran a in
tegrarse de manera plena, heterognea y tTecuememente traum tica a la
econom a global. Mucho se ha escriro sobre la importancia de las grandes
ciudades como nodos de artic ulacin de la nueva econo ma glob I (Sassen,
2001, 2006; Taylor 2003; Breoner y Keil, 2006), Y las metrpolis de
Amrica Latina em pezaron a transform arse en consecuencia. Ms tarde las
ciudades grandes e intermedias tambin intentaron adaptarse a la lgica
urbans tica de la competitividad global med iante esfuerzos de reconstruc
cin de im genes arquitectnicas y cul turales, la renovacin de infraestruc
tura y equ ipamientos y la reestrucruracin de econom as locales, todo
acompaado por ciclos intensivos de construccin, q ue en su conjunto,
cambiaron la cara de ciudades hasca hace poco arrasadas y sin rumbo defi
nido.
No obstante cierto deslumbram iento por este tipo de transformacin
urbana, el juego de la com petitividad es duro y riesgoso y no todos ganan;
an las grandes metrpolis estn lejos de haber resuelto sus problemas y
contradicciones . En la medida en que el neoli beralismo concentra la distri
bucin del ingreso y de la riqueza, d irige las polticas urbanas hacia el
capital privado y reduce el Estado de Bienestar a una estrategia de
focalizacin del gasto en los ms pobres de los pobres, es inevitable la
agudizacin de la desi gualdad social, im puesta adems, en el caso latino
americano, sobre ciudades ya sumamente injus tas. Podramos traer a cuen
ta aqu las palabras del urbanista cataln O riol Bohigas, de visita a Medelln
en das antes del semi nario para conocer los nuevos proyectos del llamado
"urbanismo social" desarro llados en los sectores populares de la ciudad: los
Metrocable o sistemas areos de transpo rte p b lico, los parques bibliote
cas, los bouLevards, los parques recreativos, los colegios de alta calidad y el
mejoramiento del espacio pblico. Despus de expresar su admiracin por
una po/(tica urbana que le pareci "fantstica, de una eficacia extraordina
ria", aad i: "Hay que decir las cosas buenas y tambin las malas. Estamos
habla ndo de una ciudad que en realidad es una catstrofe, con un alto
porcentaje de la gent viviendo en tugurio [...] estamos hablando de una
ciudad que tiene gravsimos problemas" (El Colo mbiano, 2007). Lo ante
rior sintedza ntidamente la ciudad latinoamericana bajo condiciones de
globalizacin neoliberal: fants tica y carastrfica, maravillosa y desastrosa
al mismo tiempo.

9
La globalizacin neoliberaJ y la planeac in urbana: perspecrivas para Amrica Larina

Nuevas geografias delpoder

Ames que todo , enrender la gl balizacin de la econom a, y con ella la


transfo rm acin de mltiples aspectos de la vida poltica, social y cultural,
no tiene sentido alguno sin exp licitar, de entrada, su fuerza motriz en la
for ma de! capitalismo desregulado y in fronteras geogrficas. D e hecho.
po r esta razn e! concepto de neoliberalizacin tiende a desplazar a l de
globalizacin en much s ampos de debat actu ales en las ciencias sociales
(Sparke, 2006). En trminos generales e! neoli eralism o refiere a una nue
va fase de acumulacin capitalista, basada en la creencia de q ue "los merca
dos abiertos, competitivos y desregulados, brado d toda forma de inter
ferencia estatal, constituyen e! mecanismo p timo para e! d arrollo eco
nmico" (Brenner, 2004). Com nm ente se reconoce una primera fase de
privatizacin y desregulacin de la acti vidad econmica, seguido por un
perodo posterior de re-regulacin , en un proceso largo , no lineal y hetero
gneo, con una gran variedad y ritmo de m ani festaciones en d iversos con
textos geogrficos.
En uno de los pri meros esfuerzos sis tem ticos de teorizar la poltica, la
dinmica institucional y los efectos socioespaciales de! neoliberalismo a un
nivel especficamente urbano, Bren ner y Theodore (2002), identificaron
siete caractersticas principales : a) la importancia de la ciudad-regin como
escala clave en la economa global y el surgimiento de la competitividad
urbana, b) la naturaleza multi-escalar de! go bie rno urbano, con la ciudad
como punto de interseccin de polticas supranacion les, regionales, na
cionales y locales, c) la reestructuracin d e los gobiernos locales y la intro
duccin de tcnicas de administracin prestadas de la empresa privada, d)
nuevas formas d e gob ie rn o y la p ro m cin de una cultura de
em prendimiento, e) la reestructuraci n de los mercados de trabajo, f)
privatizacin y mercan tilizac n, y g) el auge de sector de servicios y de la
economa cultural. A la suma se produce una transformacin de fondo
enorme: en vez de un Estado que regula e! mercado, el mercado acta
como e! regulador interno de! Estado (Lemke, 2001 ), im poniendo su ethos
de productividad y eficiencia, m ecanismos de control y evaluacin ms
tcn icos que po l ticos, y la co n cuente "dfici t dem ocr t ico " del
neoliberali mo (Swyngedouw et al , 2002; eddes, 2006); todo lo cual se
asienra y se siente en todo su peso a escala urbana.
El neoliberalismo no se limita a procesos puramente econmicos. Mien
tras que su Fundamentacin terica se atribuye a los Chicago Boys de Milton

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La globalizaci6n neoliberal y la planeaci6n urbana : perspecti vas para Amrica Latina

del me rcado. encadenam ientos hacia d lante y hacia trs, derrames tec
no lgi os, mer . dos laborales densos. fu rz.a laboral calificada, alta inver
sin pb lica en infraestructura y estrucruras produ [ivas avanzadas"
(Moncayo, 200 4:22 . En otras p labras, la actividad econmica se ampla
donde ya es abundante.
Po r otro lado, la espacial idad urbana de la glo balizacin ha ocu pado
muchos esfuerzos analticos de urban istas y gegrafos. La concentracin de
ingresos en aq uellos secto res ec nmi cos y social es articulado s a la
glo balizacin result n la profundizacin de di ferencias en el mercado del
suelo. la fragmentacin urbana, la segregacin socio-espac ial, la implanta
cin de "islas" y "archipilagos" urbansticos para los ampliados servicios
financieros, tecnolgicos y de negocios internacio nales, las unidades resi
denciales cerradas. los mega-proyectos infraestructurales en funcin de las
empresas multinacionales y !.ites locales, e! descuido y deterioro del
hbitat de los sectores populares, etc. Estos fenmenos constituyen el eje
de! segu ndo tema p ri n cipal de la reciente ge ogr afa urbana de la
globa lizacin en Amrica Latina, con estud ios importantes sobre la
metropolizacin (Prvot Schapi ra, 2002; Prez, 2006), las transformacio
nes en la estructu ra urbana (Janoschka, 2002; Azcar. Sanheuza y
Henrquez. 2003), los patrones de segregaci n (Rodrguez, 2004; Hidal
go. 2004), las desigualdades socio-territo riales (Cariola y Lacabanca, 2001;
Rodrguez y Sugranyes, 2004), los espacios de las lites (Cohen. 2005;
lvarez-Rivadulla, 2006) y las condicio nes de vida (Da Silva, 2003).
Hasta dnde dicho s fe nmeno s sean el res ultado d irecto de la
globalizacin producto de tendencias histricas endgenas es un tema de
debate, cuya elucidacin est dificultada po r las similitudes estructurales
de los patrones socioespaciales an tes de la p lena insercin de las ciudades
en la globalizacin . En Am rica Latina, el bajo nivel de industrial izacin y
las caractersticas prop ias del p roces d e u rbanizacin inhibieron la
homogeneizacin territorial significativa bajo una polCtica proteccionista y
keynesiana de acum ulacin, teln de fon do que hace m s d ifcil detectar la
produccin de nuevas diferencias geogrfi cas bajo la lgica neoliberal. As
mismo. muchos de los fen menos es paciales asociados con la globalizacin
en las ciudades del m undo desarrollado ya existan en los aos 80 n fo rma
endgena, tales como la info rm al idad, la pobreza, la m arginalidad y las
migraciones, frecue ntemente entremezclados co n economas ilegales, co
rrupcin y aparatos para-estatales.

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La globalizaci6n neoliberal y la planeaci6n urbana: perspectivas para Amrica Latina

obstante, el campo se abri con el desdibujamiento de las instituciones del


Estado y las organizaciones s ciales estable [alea como los partidos tradi
cio nales, los si nd ica ros y las com unidades local s. Asi m ism son ind iscu
ti bles los efec tos del disc urso neoliberal en su intento de reconstruir y
movi li zar nuevas nociones del se ntido com n, las maneras aparentemen te
'obvias' de entender el m undo, el carcter de los problemas actuales, las
aspiraciones legim as y los ca minos aceptables pa ra lograrlas, los horizo n
tes del fut uro y el lugar del individ uo en e! nuevo esquema neoliberal en la
'narrativa' neoliberal (Cameron y Palan, 2004; Jessop, 1999).
Tal vez la implicacin ms importante de este fenmeno se concreta en
la esfera de la vida urbana cotidiana. An ms, en la medida en que es en la
ciudad donde las polticas abstractas de! neoliberalismo se materializan,
toman forma concreta y se introduc n en la vida material y cotidiana de los
ciudadanos, se vuelve posible hablar de la "ciudad neoliberal". No es slo
que las ciudades sean cada vez ms importantes para la economa global y
para la realizacin de la co m pe ti tividad internacion al, sino que la
globalizacin neoliberal co nst ruye actitudes y valores q ue transforman las
subjetividades individuales y cale tivas, los imaginarios urbanos y las iden
tidades de los grupos sociales. Lo hace, por supuesto, acorde con las exi
gencias del mercado y la empresa como modelo sublime de organizacin
social, con efecros radicales sobre las expectativas ciudadanas en esferas
bsicas de la vida urbana como el trabajo , la vivienda, los servicios pbli
cos, la salud y la educaci n.
Tambin se prod ucen efectos impo rtantes en cuanto al gobierno" a dis
tancia" de las ciudades, que pretende operar sobre ciudadanos responsa
bles por si mismos y auto-regul ados (Merriman, 2005; Brand , 2007b).
Una consecuencia de lo anterio r es que las ciudades se convierten en luga
res privilegiados para la construccin de la legitimidad gubernamental, la
solidaridad terrirorial y una ciudadana sumisa alrededor del proyecro
neoliberal, medi ante estrategias locales basadas en la reconstruccin de los
derechos y deberes del ciudadano, las fo rmas legtimas de participacin
polcica, las respo nsabilidades individuales, la relacin con los dems y con
el Estado, las expectativas frente a las institucio nes y la esfera de lo pblico
en general. Sin embargo este esfu erzo es siempre incom pleto y p rovisional:
tiene que renovarse todos los das fre nte a las opo rtun idades recortadas y
las realidades contradictorias de la vida urbana.

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La globalizacin neoliberal y la planeacin urbana: perspectivas para Am rica Latina

Sin embargo, la globalizacin neo liberal no es un proceso plano y ho


m ogneo . Es cad a vez m co mli n hablar de "globalizaciones" y
"neoliberal izacio nes" ( asrree, 2006), en plural para captar las mltiples
inte racciones entre lo global y lo local, y la imp()f(an ia de las condiciones
propias de cada localidad o la dependencia de camino (path d~pmdmcy).
La globalizaci n ne liberal tiene unas caractersticas distin tivas y conlleva
unos rasgos genricos propios, pero no produce una ciudad nica. En la
produccin de ciud ades especficas, juegan tanto las experiencias naciona
les co mo las trayectorias d e cada localidad. En Am rica Latina, por ejem
plo, Chile, bajo la dictadura de Pinochet, se erigi como modelo ne liberal
en lo aos 70, seguido por Brasil , Argentina y Mxico. An as sus trayec
torias en los aos 9 0 yen el nuevo m ilenio han to m ado cursos dismiles.
Los pases andinos y centroamericanos iguieron caminos m uy distintos y
diversos, a razn de sus propias experi nci as polticas y coyunturas de co
nexin co n la globalizacin. Si bien las experiencias n acionales, en toda su
diversidad e improvisaciones. con tituyen el marco general para la formu
lacin de polticas urbanas, la concrecin de estas poHticas y la dinmica
de cada ciudad en particular tam bin depende de sus propias trayectorias,
tradiciones y coyunturas locales.
Por otro lado, el proceso de re-escalamiento es inherentemente conflic
tivo. La versin ortodoxa de la globalizacin argumenta una lgica inexora
ble e implacable que hay q ue seguir racionalmente m diante la adopcin
de las polticas congruentes, intentando esconder o minimizar los conflic
tos de inters que la glo balizaci n produce. Sin embargo, la lgica espacial
abstracta de la acumulacin capitalista global entra en choque con las
racionalidades concretas de las regiones y lugares, y las historias, tradicio
nes y configuraciones de poder en cada ciudad-regi n o localidad particular.
En consecuencia, la global izacin produce conflictos entre y dentro de nive
les escalares: entre intereses nacionales, regionales, urbanos y locales, as como
entre facciones econmicas, polticas y sociales a cada nivel. Podra decirse
que una buena parte de la investigacin urbana en Amrica Latina se dedica
a explorar em pricamenre estos conflictos y ontradicciones, tan evidentes en
las ciudades y regiones a lo ancho y largo del continente.
Esta nueva "economa polftica de la escala" Oessop 1999,2004) resalta
la produccin y las rel acio nes entre escalas no s lo en trminos de una
n ueva g ografa econmica, si no tamb in su relacin con la regulacin es
tatal, la reproduccin social y las luchas sociopolticas. Como ya vimos, la
globalizacin no sucede homogneamente sobre un plano vaco, sino en

17
1.:1 glob alizil ci6n neoliberal y la pl an eac i6n urba na: perspeccivas para Amrica Latina

produ in uni f rmada d las empre. as transnacionaJes y los circuitos in


rernacionale del comercio-, esto no implica la eliminacin de diferencias.
Ms bien resulta en la produc in de diferen ias geogrficas mediante la
especializacin territorial, o aprove hamienro de las "ventajas competiti
vas" de cada unidad terrirori 1. Ninguno de los dos modelos oper plena
meore en la prcrica, aunque las evidencias indican que el m odelo plani fi
G1.dor tuvO mayor xiro en t rmi os de equidad ocio-territorial , pues La
glo bal izacin ha conducido a una mayor concentracin de las actividades
e onmicas en las grandes metrpo lis , si n hablar de la concentracin del
ingreso y la riqueza en red ucidos grupos sociales.
Sin embargo, este hecho trae implicaciones importantes para las polti
cas d desarrollo urbano-regional y la prctica. de planeacin. Las polti
cas territo riales nacionales en la poca de post-guerra buscaron elim inar las
d ifere ncias entre las ciudades y regio nes, mediante la distribucin homo
gnea de las activid ades produc ivas y u efectos sociales; La estrategia con
tempornea neoliberal enfa tiza la exploracin de las diferencias. Esro fen
meno ha sido descrito am o el ajuste rerrirorial en funci n de la acumula
cin del capital, en contraste con el ajuste d el capital al desarroIIo territo
rial en la poca de posguerra (Brenner, 2004: 16). En otras palabras, las
ciudades-regin de ahora -en su organizacin, infraestructura,
equipamientos, instituciones, fuerza laboral y cultura- deben ponerse al
servicio del capital nacional y transnacional.
Este hecho trae sus propias contradicciones. Las promesas formales nun
ca se cumplen plenamente y las condiciones materiales de amplios sectores
de la poblacin se deterioran en trminos absolutos o relativos. Dado que
es en las ciudades donde se viven y se experimentan estas contradicciones
neoliberales, son las administraciones urbanas, y no taoro los gobiernos
nacionales, los que tienen que enfrentarlas, manejarlas, gestionarlas, en lo
que se ha denominado un esfuerw permanente de "administracin de cri
sis" Uessop, 2000). Una buena parte de las polticas urbanas relacionadas
con los proyectos urbansticos, el espacio pblico, los programas de cultu
ra ciudadana, los presupuestos participativos, la gestin ambiental, ete.,
funcionan en este sentido: la creacin de sensaciones de integracin y bien
estar social. Y una buena parte del xito o no de una alcalde depende de su
habilidad de captar la imaginacin y la voluntad de cooperacin de la
ciudadana en este entorno urbano vivencial , incluso convirtiendo a los
pobres en autogestores de su propia desgracia.

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1.:J. globalzacn neolberal y la planeacn urbana: per< pec tivas para Am rica Latina

evolucionando hacia una ciudad idntica o genrica en rodas panes, n i que


con esto procesos es n di luyndose los rasgos q ue defin n la identidad
especfica de cada una de ellas,
P r su parte, John Betancur ofrece un anl i is crtico desd la per pecti
va de la eco nom a poltica, Sigu iendo la tesis de David Harvey sobre el
neoliberalism o com "acum ulaci n mediante el despo ei mienro", al autor
argum nta que el im pacto m~s drstico de la reestructuracin glo bal de la
econom a ha tenido lugar no en los pases desarrollados sino en las econo
mas emergentes, y con consecu n ia.. devastadoras. Apoyndose en abun
dantes datos, Betancur sustenta su proposicin de que la globalizacin
neoliberal constituye nada me nos que el "segundo saqueo" de Amrica
Latina, cuyas econom as adquirieron la tarea triple de servir la deuda exter
na, acruar como esl ab n inferior de la cadena de transferencia de riqueza
hacia arriba y hacia afuera, y sostener las lites locales cada dfa ms reduci
das pero a la ve:z. ms ricas y globa Iizadas. En consecuencia, arguye Betancur,
se ech para atrs el proceso de desarrollo de la regin, instaurando una
eco nom a altamente inform al y una ciudad neoliberal predatori a.
En cuanto a las ciudades d la regin, Betancur d muestra c mo la
globalizaci n neoliberal h a impulsando el proceso de urbanizacin (espe
cialmente en las grandes metrpolis), a su ve:z. acenruando y dando n uevas
dimens iones a su s c ar ac te dsticas preex iste nte: lites ahor a
desterrito rializadas, egregaci6n socioespacial aguda, urban izaci n de la
po breza, degradaci n del trabajo, crisis de legitim idad de los gobiernos
locales, info rm alidad e in hahirabil idad de los asenramienros pop ulares,
econom as ilegales, y un nuevo deso rden tanto en la insritucionalidad como
en la vida cQ(id iana. Termi na cue '[iona ndo el pape! de la planeacin urba
na en e! proceso de "gobernanza econmica " de la ciudad, y urge por una
planeaci n alternativa" desde abajo", contes atario y hum ani zante, basada
en el reconocimien to de la diversidad y la resol uci n creativa de las contra
dicciones urbanas.
La SegundD. Parte: Desarollo econm ico y ambienUlI, privilegia aspectos
econmicos y am bienrales. Retomando el de bar sobre el desarroll o eco
nmico territo rial, Jorge Lotero explor l o~ postul ados ortodoxos al respec
tO, su traduccin en polticas pbl icas y su impacro en el desarr !lo regio
nal efe tivo en Colombia. Se esperaba que la apertura de las economas
nacionales de la regin iniciad a e los aos 80 iba a traer no slo la rees
tfll cruracin se to rial si no tam bin la r distribucin geogrfic del aparato
roductivo. M s a n, fueron las nti dades territ riaJes las respo nsables, en

2J
I.a gl, bali zaci n ncolibe ral y la plan e ~ ci n urbana: perspe [ivas para Amri ca I.arina

Estado para garamizar estndares mni m os en e te o ualq uier orro as pecro


de la vida social. Como re. Ita F rnndez al fi nal de su t xro, I no i6n de
pi raform as de S05t nibil idad ddx entenderse o como orr a arato tcni
co para racio nal izar lo malcanzable, sino ms bien como un dispositivo de
anl i is crtico y de emp deram iento potencial de los estratos social m s
indefensos y marginados. Pues para Fernndez, las nuevas economas y sus
m anifestaciones te rriroriales signi fica nada m nos q ue el "colapso de la
culru ra del plan" y la obso lesc ncia de sus artifi cios tcni os.
El tema terrirori al est desarroll ado por Luis Carlos Agudelo en su tra
bajo sob re la dependencia de las ci udades d - I s recursos te rriro rial es re
gionales. La lnea principal de su argumento co nsiste en la insusrituibilidad
del capital natural -recursos naturales y ecosistemas- y sus imp licaciones
para la organ izaci6n y planificaci n urbano-regional. Agudelo arguye q ue
el d iscurso de la competi tivid ad ha distrado la atencin de las ciudades de
los agudos problemas terriroriales locales, tales com la seguridad alimentaria,
el sum inistro de agua, los efectos de misiones contami nantes, I d isposici6n
de residuos slidos, ete., -los bienes y servicios ambiemal es que proporcio
nan una regi6n- con eno rm es consecuen ias ramo ociales co mo ambienta
les. Los flu jos am bientales de los espacios metropoli tanos, argum enta el
auror, exigen igualo m ayor atenci6n por parte de los plani fic adores q ue los
flujos econmicos a escal gl bal .
La confiam.a li beral en la capacidad de La tecnologa de reemplazar capi
ral natural con capital hum ano -que se trad uce en la versi6n dbil d e!
desarrollo sostenible del neoliberal ismo ramp ante y pr ivatizador- encuen
tran sus !(mites, sostiene Agude!o, en un do ble sentido: por un lado, en los
procesos pro piame nte ecolgicos (la regulaci6n del clim a, la fotosmesis, el
almacenamiento y reglll cin de nutrientes, etc. ); po r orro lado , en aque
llos recursos natu rales apro pi ados d irectameme por las ciudades (el sumi
nistro de agua, la abso rcin de desechos, la a fe rra paisajstica, ete.), debido
precisamen te a los cos ros invol ucrados y la capacidad diferencial de pago
de los d istin tos grupos sociales. Por la va de la economa ecol gica apl icada
al terri to rio, Agud lo llega a una con lusi n se m jante a la d Fernndez
en cuan to a la creciente des igualdad de acceso a lo recursos naru rales. Po r
su parre, propone que el urgente reconocimient de los bioespacios regio
nales sign ifica un freno necesario a la expropiaci6n privada de los recursos
naturales, y ha de conducir a nuevas formas de solidari dad social , supera
cin de la pobreza y recuperaci6n de I dign idad.

23
La globalizac in neol iberal y la pl aneac in urban a: perspecrivas para Am rica Latina

co . En las condicio nes actuales, argu m n ra Ri ncn, es t po der se


operacion:i'l,a, entre otras cosas, a rravs de un a cr dente d sc recionalidad
en el manejo de las norm as, su fragmentacin tcnico-territorial y el des
plazam ic nto de la prod ucci n jurd ica hacia pod res privados econm icos.
En la segunda parre del t rabajo, Rincn ilus tra estos fen menos a travs
del anl isis histrico de dos barrios populares centrales en la ciudad de
Medelln. As la aurora dem uestra el sub na poltico de la norma en
accin, por ejemplo, en la construcci n di scursiva de la il galidad medi an
te sealamientos de "territorios en co ofl ice "enu nciados por pal abras como
orden pblico, calamidad pblica, riesgo am bienta l, inseguridad, peligro
sidad y conflicto funcional; y la complejidad de las disputas terriroriales
donde las normas jurdicas pugnan con las prcticas sociales de regulacin
territorial e incluso el orden coactivo de grupos armados donde la fuerza
tambin se convierte en norm a. En el fondo de los procesos jurdicos, ar
gumenta Rincn, est el uso de la norma para legitimar el actuar de los
gobiernos locales en la apropiacin y regulacin del territorio en pro de la
captacin de las rentas urba nas y la adecuacin del espacio urbano a la
expansi6n del capital en la ci udad competitiva neoliberal: "el golpe d el
derecho".
Por su parte, Silvia Arango retrata la ciudad de las lites sociales articu
lad as a la gJobalizaci6 n. Arango d ibuja el estilo de vida de la versin criolla
de los famosos "yuppies" nuevayorkinos y londi nenses de los aos 80,
desterritorializados "ciudadanos del mundo" q ue al m is mo tiempo ejercen
una influencia poderosa como agentes d e camb io en la ciudad latinoame
ricana del nuevo siglo. Transmiten valores y encarnan aspiraciones sociales
irrealizables para la gran masa de ciudadanos pobres y an para los j6venes
de clase media que ven en este modelo la representacin del xito. Parad
jicamente, como comenta Arango, "es un mo eIo vital democrtico pues
no se basa en herencias sociales, sino en la meritocracia y, en principio,
cualquiera puede acceder a l siem pre y cuando se esfuerce lo suficiente en
una competencia sin tregua en la q ue hay ganadores y perdedores" .
Detrs de ellos, po r supuesto, estn las em presas rransnacionales y sus
exigencias en cuanto a I adecuaci n d I espacio u rbano. La autora dirige
su mi rada a los lugares fsicos d onde se ma terializan y concentran la
internacionalizacin de valores neol iberales: los conjuntos d e grandes di
mensiones, de ciudadelas de negocios y habiracin que se han construido
en las megaciudades latinoamericanas y que pueden considerarse como
"islas de globalizacin " en medio del magma urbano. Luego de analizar

25
La globalizacin neoliberal y la planeaci n urban a: perspectivas para Amrica La[ina

la planeacin moderna y su desemboque n lo que l llam a su "extincin"


bajo las condiciones neo liberales . Reconoce la funci n original de la
planeacin urbana demr d 1 despliegue espacial del capital, con posibili
da es reivi ndicativas y progresistas en la etapa fordista de acum ulacin, la
poltica de sustitucin de importaciones y el liderazgo del Estado en los
procesos de desarrollo. Para Pradilla, si la segunda mitad del siglo pasado
representaba una serie de sueos urbanos fru trados y recorrados, el nuevo
siglo represen ta la extincin del ueo mismo. Entendiendo la globalizaci6n
como un proceso de integracin subordinada de las iudades a la economa
internacio nal, el autor argumenta que este p roceso socav uno de los pila
res bsicos de la planeacin: la determinaci n de la eco noma urbana, aho
ra en manos de las corporaciones a ansnacionales desterritorializadas.
A partir de este hecho estructural, argumenta Pradi Ua, se desencadena
una serie de fenmenos -la desindustrializacin, la terciarizaci6 n, las refor
mas del Estado, la prdida de instrumentos de intervencin- que redun
dan en la "privatizacin de lo pblico y la desaparicin de los mbitos de
disfrute comn de los ciudadanos". Pradilla critica severamente las nuevas
prcticas de planeacin a servicio del capital rransnacional -especialmente
el nuevo urbanismo y los megaproyectos- que desarticulan la ciudad y
despedacen el sentido unitario y corresponsal del territorio, as como las
polticas sociales neo liberal de emergencia. Termina con una llamada por
re-imaginar la planeaci6 n urbana a partir de su ubi cacin dentro de una
nueva concepcin de la poltica p blica urbana. En este sentido, aboga
para que las polticas urbanas se d irijan a resolver -y no profundizar- las
contradicciones socioespaciales pro pias del modelo neoliberal, mediante
un proceso amplio, participarivo, pluralista e incluyente; tarea nada fcil
pero tambin inelud ible, arguye el autor.
La im portancia de la descentralizacin del Estado en la experiencia lati
noamericana es el tem a desarrollado po r Dac Restrepo , cuyo trabajo exa
mina tanto las expectativas creadas como los resultados concretos de este
amplio proceso en Am rica Lati na. Restrepo ub ica las demandas sociales
po r la descen tralizaci6n co n la pro nunciada inequ idad social y ( rritorial
de lo pases de la regin, en el momento histrico en el cual emergen de
dictad uras y esquemas uni- y bipanidisras. Las expectativas de la descen
tralizacin se fu ndameman , segn el autor, en la esperanza de una "nueva
geografa del poder ms cercana al ciudadano. m permeable a los pobla
do res, ms difum inada espacialm enre y ms descentrada socialmeme". Sin
embargo. el neoliberalismo rermina imponiendo su ello inconfundible a

27
La globalizacin neo libera! y la planeaci6n urbana: perspec tivas para Amrica Latina

inversiones pblicas p untual es o donde e! secror privado ha vis o en los


nuevos instrume ntos una m an era de :lgil izar proyecros urban sticos y
maxi miza r rentas. Las ganan ias pblica. so n, tal vez, mayores en trminos
d la ca lid ad urbanstica de pr ecros q ue la r cuperacin de plusvalas y el
avance hacia una ciudad m s democrtica e in luyente. Tambin persiste,
como seala ] aram illo, una vu lnerabi idad de la legislacin respectiva, don
de la cr nica falta de pro mocin y apoyo los instru m entos de gesti6n del
suelo urbano por part de! gobierno cen tral fue agudizad a, hacia fin ales de
2008, por e! anuncio de su imenci n de "suspender" algwlOS de ello. En
el fondo, como argumenta el autor, se trata del viejo asu nto de voluntad
poltica, frente al cual plantea la necesidad aprem iante de ampliar la parti
cipacin de una diversidad de agentes de la socied ad civil en la planeaci6n
urbana, para asegurar actuaciones menos atadas al capital privado y ms
comprometidas con la inclusin y la equidad sociales.

Trayectorias urbanas: abiertas de nuevo?

En su conjunto, los trabaj os presentados en este li bro dibujan un cua


dro bastante sombro pero no sin luces. Desde mltiples ngulos, los auto
res revelan y explican el inmenso lado oscuro d e la ciudad latinoamericana,
aquel que el mercadeo de ciudades prefi ere sconder. Resaltan un hecho
comundente: que detrs de al gunos proyectos puntuales deslumbrantes, la
"ci udad competitiva" de la globalizacin neoliberal no ha conducido sino a
ms desigualdad, mayor segregacin socioespacial, deshumanizacin e
insostenibilidad ambiental. Al mismo tiempo, iden tifican asumas crticos y
sealan caminos, nada fciles po r cierro, hacia un mejor futuro urbano.
En cuanto al prese nte, dadas las contradicciones e injusticias de la vida
material urbana, hay que insistir en la pregunta: cmo se ha mantenido
una coherencia)' una convivencia social mnimas en las ciudades? Una
respuesta importante res ide en lo q ue podramos llamar la eficacia sim b
lica de las n uevas estrategias urbansticas: por un lado, los nuevos edifici os
in ignes )' los mega-proyectos de re novacin urbano, que transfo rman la
estti ca urbana y co nvi erten al ciudadan en turista y consumidor pasivo
de su propia ciudad; por Otro, la proliferacin de eventos culturales y de
ntretenimiento masi fi cado -fiestas, ferias, carnavales, conciertos, compe
tencias deportivos y espectcu los de todo tipo, tpicamente realizados en el
espacio pblico- que transforma la experiencia cultural del ciudadano
m ' diant novedosas opciones de diversi6n y nuevas oporrunidades de cons

29
La globalizacin neoliheral y la pl a neacin urbana: perspectivas para Amrica Latina

nuevos gobi mos socialdem cra ta. e inn va ion s en la ges tin urbana
como los presupues ros parr pari vos. o frece n gu nas pist s q ue los rraba
jos en este li bro ensanc han. AJems, alrededo r de la ta n m entada
competi tividad. nos acecha n enmeno. e mo el cambio cl im tico, la cri
sis energtica y la s guridad alim oraria que obliga n a repensar de fon do
las ciudades en su organ izacin, e ns u uccin y adm inistracin. La cri sis
fi nanciera de m irad de 2008 exp uso dramri amente la falacia de los mer
cados d sregulados y pro pi n un d uro gol pe a la doctrina ne liberal. El
mundo no ser igual despus, a lo mejor las ciudades ta mpoco.

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33
PARTE 1:
Transformaciones globales
Modernizacin
capitalista y revolucin urbana
en Amrica Latina:
cinco tendencias genricas
Carlos A. de Mattos
Pontificia Universidad Carlica de Chile

Introduccin

Durante las ltimas dcadas del sigl o pasado, bajo los efecros entrelaza
dos de un nuevo sistema tecnolgico esrructun do en torno a las Tecnolo
gas de la Informacin y las Comunicaciones (TIC) y de la generalizada
aplicacin de una concepcin de gestin pblica -y, en panicular, de po
ltica econmica- basada en la liberal izaci n y la desreguLacin, prctica
m ente en el mundo entero se desp leg una di nm ica econ mica
substancialmente d iferente a la que se haba im puesto luego de la gran
crisis de 1929. Por la profund idad y el alcance de las trans formaciones q ue
se pusieron en ma rcha con el avance de esta dinmi ca, lo q ue se ha perfila
do desde entonces puede ser entendido, smcto semu, como una nueva fase
de modernizacin capitalista.
C on el aumen to del nmero de pases afectados directamente por los
procesos de reestru cturacin y de informacionali23cin, una cantidad cada
da mayor de grandes empresas rransnacionales se vio obligada a definir y
adoptar nuevas formas d organizacin productiva. capaces de permitirles
en&entar mejor los cambi s en las co ndiciones de competitividad que se
estaban imponiendo en un espacio de acumulac i n que ampliaba incesan

37
Moderni, acin capitalista y revolucin urbana en Amrica Latina

Sin duda, el generalizado e inapelable fracaso de los intentos por plani


ficar centralizada y normativa mente el "desarroll o econmico y social", que
haba alcanzado su apogeo en los aos de la segunda posguerra, tanto en
los pases capitalistas como en aquellos que se prop usieron hacerlo hacia
un destino alternativo, estableci condiciones especialmente favorables para
un regreso a las recetas del liberal is mo econm ico. As, despus del auge
alcanzado durante buena parte del Siglo XX por los pla nteamientos so bre
la necesidad y la posibil id ad de una interve ncin exgena al mercado a fin
de regular el crecimiento capitalista, se produjo el retorno al credo de que
solamente sera posible enco ntrar una salida a la cri is con un pleno resta
blecimiento del libre juego de las fuerzas del mercado.
Desde el momento en que este discurso volvi a ganar fuerza , sus rece
tas se propagaron asociad as al avance de la glo balizacin, alcanzando pau
latinamente a la mayor parte de las naciones del orbe, si bien con diferente
grado de penetracin e impacto. En lo esencial, lo que se impuso, fue la
conviccin de que la recuperacin del crecim ien to solamente podra
alcanzarse bajo una dinmica gen uin amente capitalista: como afirm
Castells (1987:261), el objetivo fundamental del nuevo modelo que co
menz a perfilarse, era.

[... ] sustituir los mecanismos histricamente inaplicables del modelo


"keynesiano" por otros de nuevo cuo, que sean capaces, en las nuevas
condiciones sociales, de asegura r los procesos bsicos de toda economa
capitalista, a saber, la generacin del excedente (fuente de inversin), la
elevacin de la ganancia, el desarrollo de mercados en forma equivalen
te, y la regulacin del ciclo econmico y las co ndic iones generales de
produccin, mientras se m a ntienen condiciones de circulacin del capi
tal que no perturben la apropiacin e inversin de los beneficios, evitan
do procesos inflacionarios desmesurados.

En este contexto, dos creencias se ubicaron como ejes de este nuevo


"saber convencional dominante" (Krugman, 1996) que se difundi con
escasa resistencia: en primer lugar, que los fundamentos terico-ideolgi
cos del "modelo" que se haba estructurado e impuesto luego de la Gran
Depresin y que haba tenido un desempeo relativamente exitoso duran
te la segunda post-guerra, resultaban inadecuados para definir respuestas
capaces de producir una efectiva reactivacin de la economa mundial; y,
en segundo lugar, que estas respuestas, -as como la reestructuracin que
ellas deban promover- deban estar orientadas a restablecer los atributos y

39
Modernizacin capitalista y revolucin urbana en Amrica Latina

capitalista del siglo XVI como del mundo capitalista del siglo XX"
(Walierstein, 1983:22). Sin embargo, an si se acepta este punto de vista,
no se puede desconocer que las modalidades adoptadas por este fenmeno
a lo largo de esa evoluci n han estado acotadas tanto por la especificidad
de! sistema tecnolgico en torno al que se articularon, como tambin por
las estrategias, polticas y arreglos insti tucio nales, p romovidas en cada una
de las fases respectivas.
Por lo tanto, la especifi cidad actual d e la globalizacin radica en que las
TIC apo rtaron un soporte tecnolgico mucho ms po tente y eficaz para
perm itir e! d espliegue eco n m ico-rerrito rial extensivo de la arquitectura
prod uctiva emergente, as como su funcionamiento en tiempo real a escala
planetaria; com plementariamente, la p rogresiva des-fronterizacin econ
mica de los terrim rios nacionales promov ida por la liberalizacin econmi
ca y la apertura externa, facilit la constitucin e incesante ampliaci n
geogrfica del espacio d e acumulacin. Po r lo tanto, lo que la d istingue en
esta fase, es que en tanto tend encia co n sti tu tiva del capitalismo , la
globalizacin alcanza una cobertura territo rial de una amplitud y profun
didad nunca lograda en fases anteriores, estableciendo las condiciones para
la materializacin de una "nueva forma histrica particular" del capitalis
mo (Held & McGrew, 2002:65).
Una de las consecuencias medulares de la expansin econmico-territo
rial de esta dinmica que tiende a tener alcance global, es que con ella se
consolid la dependencia estructural con respecto al capital e~ la gran mayora
de las sociedades nacionales (Przeworski , 1990).. Este proceso tiene algunas
implicancias fund amental es: en primer lugar, que all( donde este fenme
no se ha consolidado, las posi bil idades de acumular y crecer a cualquier
nivel territorial se encuentran condicionadas cada vez ms frreamente por
reglas del juego stricto sensu capitalis tas ; en segundo lugar, que a medida
que la dinmica de la glo baliza in im pul la formacin y expansin de
un espacio de acum ulacin de cobertura planetaria, el Es tado-nacin fue
cediendo paso a la empresa privada como actor central de los procesos de
acumulaci n y crecimiento ; y, e n tercer lugar, que en sociedades
estructuralmente dependientes del capital, tiende a reducirse an ms la
posi hilidad de promover de objetivos sociales de inters general (y, en es
pecial, de inters para los sectores ms desfavo recidos), en tanto ellos no
sean compati bles con los intereses de los propietarios y/o administradores
del capital, que son quienes tienen la prerrogativa de invertir o no invertir,
de producir o no producir.

41
Modernizacin capiralisra y revolucin urbana en Amrica Larina

que buscan posicionarse en el mayor nmero posible de lugares de la nue


va geografa globalizada. Consecuentemente, una cantidad cada vez mayor
de redes productivas transfronterizas (cross-bo rderproduction networks o glo
bal commodiry chaim) de diverso tipo, en buena parte de los casos de carc
ter oligoplico, se desplegar n en busca de las mejores condiciones para
valorizar sus capitales a travs de unas fro m eras cada d a m s po rosas co n
respecto a los Aujos de capital, de mercancas y de p uestos de trabaj o. D e
tal modo, al pasar a ubicarse en una posicin preemi nente en la dinmica
econmica global izada, estas cadenas se encontraro n en co nd iciones de
producir y asu mir lo esencial de las relacio nes econmicas entre los territo
rios, en la medida en que fueron capaces de internaci nal izar sus activida
des bajo tres fo rmas di fere ntes: detentando lo fun damental del comercio
internacional , manejando la parte central de la inversin directa producti
va en el extranjero y configurndose como empresa-red que localiza sus
nodos en cada vez ms lugares del espacio mundial de acumulacin (Lafay,
1996:37 y ss) .
Cules fueron las principales consecuencias territoriales de estos cam
bios? Bsicamente, por un lado, la transformacin productiva resultante
dio un nuevo y definitivo impulso a la urbanizacin de la economa en
todo el mundo y, por otro lado, las grandes ciudades se transformaron en
los lugares preferidos para la localizacin de las inversiones y actividades de
las empresas transnacionales o en proceso de transnacionalizacin. Esto
ocurri en virtud de la disponibilidad en estas ciudades de un complejo y
diversificado conjunto de factores (externalidades diversas, acceso a
infraestructuras y servicios, disponibilidad de recursos humanos califica
dos y diversificados, potencial innovador, etc., etc.) que les permiti ubi
carse ventajosamente en relacin a las ciudades medias y pequeas. En
definitiva, fueron estas aglomeraciones las que suministraron "el conjunto
de recursos y la conectividad social que perm iten a la empresa o al mercado
maximizar los beneficios de la conectividad tcnica" (Sassen, 2003a:30) y,
por tanto, las que pudieron ofrecer mejores condiciones para la valoriza
cin de los capitales en movim ie nto .
En tanto las actividades ms dinmicas del nuevo mo delo y, en particu
lar, los nodos estratgicos de las empresas globalizadas o en vas de
global izaci n, tendieron a localizarse preferentemente en estas agl omera
ciones, stas pasaron a constituirse en los focos principales en torno a los
que se articu l la nueva dinmica econmica global izada, estableciendo as
las bases para una reconfiguracin geogrfica global. En consecuencia:

43
Modernizacin capitalista y revolucin urbana en Amrica Latina

La evolucin que corresponde a estos procesos marca el progresivo


desdibujamiento de una conformacin donde las relaciones centro-perife
ria jugaban un papel central, relaciones que tienden a ser sustituidas por la
trama mucho ms enmaraada q ue emerge de las complejas inter-relacio
nes entre el espacio de los fluj os y el espacio de los lugar s. La anterio r
organizacin , de la que el m odelo de los lugares centrales de C hristaller
haba constituido por m ucho tiempo la representacin m s acep tada, que
pres ntaba un conjumo de propiedades en trm inos de di fusi n territorial
vertical de corta y med ia d istancia, ahora tiende a ser desp lazada po r una
en que "la econom a est estructurada mucho ms fuerremente por la red
pri maria metropo litan a que por la relacion verricales con las zo nas o las
m etrpo lis secun d ari as" (Veltz. 1996 :65 ). Resulta as , que "[ ... ] la
globalizacin desterrirorial iza el mu ndo, lo divide en fragmentos, a los que
da autonoma como sistemas locales para despus someterlos a sus reglas"
(Dematreis. 2002: 173). Es este cambio en la dinm ica (erritorial lo que
sienta las bases para la formacin de un nuevo patrn de urbanizacin, q ue
co mienza a im ponerse en form a generalizada, m s al l de la especificidad
de cada ciudad.
La multiplicaci n de fl ujos q ue confl uyen hacia distintos lugares del
espacio mundial de acum ulacin, se m aterializa en la d ispersi n de un
nmero cada da m ayo r de nodos de empr sas transnacionales (ETN) ha
cia diversas ciudades si tuadas estratgicamenre en ese espacio en con tinua
expansi n. C omo consecuencia de la localizacin de funciones y activid a
des asociadas a dichos fl ujos en estas ci udades, ell as pasan formar parte,
con desigual presencia e intensidad , de una red global de ciudades, la "world
city network" (Taylo r, 200 4), qu tiende a cubrir al pla neta en su t talidad,
como plataforma bsica para la operacin de las fi rm as gl obales. En esa
cond icin, cada una de ellas se consti ruye en un lugar de entrecruzam ien
to de flujos glo bales, c n un a densidad que es especialmente alra en las
grandes aglomeraciones del hemisft rio no rre y, con menor intensidad, tam
bin en otras ciudades Je gran ta m a o del resto del m undo, donde la
convergencia de flujos aumenta a med ida u cad a una de ellas profundiza
su imbricacin en los circuitos de esta nueva dinmica.
Sin embargo, y esto es fundamental para explicar la situacin emergen
te, las distintas ci udades que forman parte de esa red global estn afectadas
por la desigual atraccin que cada una de ellas puede ejercer sobre los
distintos flujos, debido esencialmente a que no tienen capacidad para ofre
cer condiciones similares para la valorizacin de los capitales en competen

45
Moderni7..acin capi[alis[a y revolucin urbana en Amrica Larina

afirma Sassen (2007: 157) la ciudad global asume un carcter estratgico


como territorio para la valorizacin de las nuevas formas del capital global:
"las ciudades son el espacio para la sobrevaloracin del capital empresarial
y la subvaloracin de los trabajadores en situacin de desventaja" (Sassen
(2007: 161). Pero, habida cuenta de la creciente autonoma de que gozan
los distintos tipos de flujos, en especial los de capital, para elegir y decidir
su destino territorial, el recurso del que ahora pueden disponer las ciuda
des que aspiran a atraerlos es mejorar, en la medida de sus posibilidades,
las condiciones para su valorizacin. De hecho, en esto radica el funda
mento bsico de las estrategias de competitividad urbana, que se han ubi
cado como uno de los componentes centrales de la gestin de las ciudades
imbricadas en la red global.
Cmo fueron afectadas las ciudades involucradas en esta d inmica?;
cules son los cambios ms importanres observados en ellas?; existen ten
dencias comunes en es[a evolucin ? A este respecto, este trabajo se propo
ne sustentar la tesis de que a medida que se han ido incorporado a la
dinmica global, en las ciudades respectivas se ha iniciado una metamorfo
sis que implica una modificacin sustantiva de la organizacin, funciona
miento, morfologa y apariencia de las mismas, segn procesos en los que
se imponen ciertas tendencias genricas. Lo cual supone la desaparicin o
el debilitamiento de algunos de los aspectos que haban caracterizado ge
nricamente a la ciudad industrial, el fortalecimiento de otros que ya eran
perceptibles en fases anteriores, al mismo tiempo que hacen su irrupcin
algunas tendencias y/o fenmenos enteramente nuevos. Hasta cierto pun
to, estos procesos son equiparables a los que se desarrollaron, con menor
intensidad y difusin geogrfica, en el momento de la segunda revolucin
urbana, cuando comenz a configurarse la "ciudad industrial" como pa
trn de urbanizacin dominante.
En otras palabras, lo que aqu se sostiene, es que ciertas tendencias que
se han observado en la metamorfosis actual de las grandes ciudades lati
noamericanas, van en la misma direccin que las sealadas por Demarreis
(1998: 17) para el caso europeo:

Con la periurbanizacin y la "ciudad difusa" los modelos de


sub urbanizacin de tipo latino-mediterrneo y de tipo anglosajn, que
durante mucho tiempo han seguido caminos diferentes, tienden ahora a
converger en un modelo nico comn a roda Europa de "ciudad sin
centro" de estructura reticular, cuyos "nodos" (sistemas urbanos singula
res) conservan y acentan su identidad a travs de procesos innovadores
de competicin y cooperacin.

47
Modernizaci6n capiralisra y revoluci6n urbana en Amrica Larina

Cmo podra caracterizarse o identificarse este nuevo patrn? En una


primera aproximacin, siguiendo a Dematteis y Governa (2001) se puede
afirmar que la actual metamorfosis urbana se estara materializando en "una
trama continua de asentamientos, organizada alrededor de un gran nme
ro de focos nodales especializados en una vasta regin multicentrada"; por
ello, el "modelo ideal de este patrn puede ser definido como una ciudad
sin centro o como una regin urbana organizada alrededor de los fragmen
tos desparramados de la explosin del centro".
Cmo aparecen las ciudades latinoamericanas en este escenario? N u
meros as investigaciones recien tes documentan c6mo cam bios en esta di
reccin se estn haciendo pres ntes en las principales ciudades d e los pa
ses latinoamericanos ms global izados; en efecto, a medid a que desde las
ltim as dcadas del siglo pasado la mayorCa de estos pases pas a aplicar,
co n d iferente intensidad y con diversos resultados, las recetaS q ue luego
cristal izaron en el Consenso de Wash ington, u na evolucin de este tipo
co menz a procesarse en sus grandes m etrpolis. Ello se materializ prin
cipalmenre con la localizacin de numerosos nodos de ETN q ue, desde
estas ciudades, pasaron a umpli r y a desarrollar determi nad as funciones
y/o activi dades globales, lo cual no quiere decir que po r ello estas ciudades
puedan ser consideradas como ciud ades gl obales. Tanto el inventario de
ciudades del Global and World Cities Group (Beaverstock, Smith y Taylor,
1999), como la revisin realizada por Taylor (2004), indican que cuando
menos Mxico, Panam, Caracas , Bogot, Quito, Lima, Sao Paulo, Rfo de
Janeiro, Santiago, Buenos Aires y Montevideo, ya forman parte de dicha
"worfd city network", an cuando en trminos de cumplimiento de funcio
nes globales el listado podra ampliarse significativamente.
An reconociendo la importancia de los aspectos que establece la diferen
cia entre una ciudad y otra, lo que im porta ahora es identificar cuales son los
cambios que afectaron a la estructura, organizacin, funcionamiento yapa
riencia metropolitana en Amrica Latina que siguen la misma direccin de
tectada en ciudades globalizadas en otras partes del mundo y cuales son los
factores asociados especfica y concretamente a esta nueva fase de moderniza
cin capitalista que pueden explicar! s. En esta tarea, tomando como base
las conclusiones de diversas investigaciones para grandes ciudades latinoa
mericanas, parece posible hacer referen cia por lo menos a cinco tendencias
principales, que en la mayor parte de los casos ya estn presentes en la
evolucin actual y cuya presencia debe ser asociada a mutaciones especfi
cas inherentes a la fase actual de modernizacin capitalista.

49
Modernizaci6n capiralisra y revoluci6n urbana en Amrica Larina

imbricadas en esa nueva dinmica, tales como: i) tareas de direccin, ges


tin, coordinacin y control de las empresas globales o en proceso de
globalizacin; ii) servicios a la produccin (financieros, jurdicos,
consul to ra. publicidad, 'marketing', informtica, ingeniera y arquitectu
ra, inmobiliarios. etc.) y actividades asociadas a las TIC; iii) servicios de
carcter global a las famil ias, en el rea de la ducacin, d e la salud , del
esparcim ienro y el tu rismo. de la cultura. etc.; iv) actividades industriales
relaci onadas con la d inm ica econmica globalizada; y v) actividades rela
cionadas con la distrib uci n y comercializaci n de producros globales.
Uno de los efectos d 1crecimiento de algunos de los principales compo
nentes de la nueva econom a u rbana. s la progresiva tercerizacin de la
m isma. donde los servicios avanzados pasan a situarse como 1nuevo n
cleo dinmico de cada una de ell as y como el principal articulador de la red
de fl ujos. En cualquier caso, ms all d e la presencia de esros nuevos co m
ponente globalizados, al m ismo tiempo, la respectiva eco noma urbana de
estas ciudades conri n a incluyendo una multi tud de pequeas y medias
actividades productivas tradicionales, especialmente en el .rea de los servi
cios cotidianos de baj a productividad (Am in y Thrift , 2 002), cuya
dinamizacin est fuertemente cond icionada por la presencia de las activi
dades global izadas. que son en ltima instancia las que ms contribuyen al
resurgimiento urbano. Son ellas, fin almente, las q ue contribuyen en ma
yor grado para que sea all donde se registra la mayor concentracin relati
va de riqueza y de poder de cada mbito nacional lo cual, a su vez, incide
por diversos canales y mecanismos a la dinamizacin y retroalimentacin
directa e indirecta del crecimiento metropolitano.
La presencia y desarrollo de los nuevos componentes global izados de la
economa urbana pasan a tener una incidencia medular en el resurgimien
to de la dinmica que caracteriza a las ciudades en proceso de globalizacin
y en los cambios que marcan la direccin de la metamorfosis urbana en
esta fase. Esto es, como consecuencia de la localizacin y expansin de
actividades y funciones como las sealadas, es en estas ciudades donde
primero y ms intensamente se perciben las mutaciones que caracterizan a
esta fase.
Cmo repercuten estos cambios en la organizacin socio-territorial de
cada ciudad? Lo fundamental es que a partir de la nueva base econmica y
bajo el impacto de una movilidad en continua intensificacin, las muta
ciones en la organizacin yel funcionamiento de cada ciudad emergen de
la interaccin entre el mundo de los flujos y el mundo de los lugares. esto

51
Modernizacin capitalista y revolucin urbana en Amrica Latina

A medida que nuevas ciudades se van incorporando a la "world city


network", los factores que desencadenan y condicionan e! desarrollo de es
tas interacciones entre el mundo de los flujos y e! mundo de los lugares
marcan su presencia en prcticamente todas ellas, independientemente de
la modalidad y de la intensidad con que esta incorporacin haya ocurrido.
Y, en estos casos, los efectos producidos en trminos de transformacin de
la estructura urbana son claramente iden ti ficab les, tanto en lo que se refie
re a su organizacin y funcionam ienro, co mo en lo q ue atae a u morfolo
ga. La configuracin urbana emergente de esta d inm ica, en la q ue n uevas
modalidades de movilidad se ad icionan de manera conti nua, pr enta d ife
rencias estructurales con la ciudad aurocenrrada y territorialmenre delim ita
da del momento industrial. En la configuracin urbana policnrrica expan
dida, una di versid d d e pro montorios territ ri ales confo rman n uevas
cen rral idades, en las que crist liza n las conexiones inrermodales entre d istin
tos tipos de fl ujos reticulados, c mO exp re in de una evoluci6n todava in
conclusa de este nuevo fenmeno territorial, para el cual se discute la propie
dad de! calificat ivo de urbano. Ava nces en esta direccin se observan en
todo e! mundo, an cuando en muchos casos todava en forma embrionaria.
An cuando en el caso latinoamericano, no es posible hablar de avances
generalizados en su adscripcin a la sociedad del conocimiento, los pasos
dados en esa direccin no son del todo despreciables y los impactos urba
nos respectivos tienen importancia. Un ejemplo, tomado de un estudio
realizado para el caso de Lima permite ilustrar sobre la direccin y los
efectos de cambios de esta naturaleza:

El nico cenero metropolitano que Lima mantuvo por muchas dca


das se ha desdoblado en mltiples ceneros especializados y redes de acti
vidades informacionales, industriales, comerciales y culturales. Estos
centros han generado una alta densidad de actividades y flujos de capital
e informacin, creando una nueva jerarqula espacial metropolitana
(Chion,2002:72).

Este tipo de cambio de la estructura bsica urbana est manifestndose


en la mayora de las grandes aglomeraciones latinoamericanas.
En definitiva, se trata de una mutacin que solamente resulta explica
ble a partir de los cambios que han afectado al aparato y a la dinmica
productiva, donde el modelo de ciudad correspondiente a esta tercera re
volucin urbana aparece como e! resultado de la transicin desde la ciudad
compacta, que fue considerada como la expresin culminanre de la fase

53
Modernizacin capiralisra y revolucin urbana en Amrica Larina

posibilidad de optar por localizaciones ms alejadas de las que habitual


mente podan escoger en la ciudad industrial.
Complementariamente, debe tenerse presente q ue esros procesos se
desarrollaron asociados a una acentuacin del proceso de urbanizacin de
la economa y de la pobla in, en el marco de una di nmica regida por un
Estado subsid iario, donde el debilitamiento de las regulaciones perm iti
una mayor liberrad en el juego de las fuerzas del mercado en lo que re pec
ta a las inversiones inmobil iari as privadas y a sus decisi ones de localizacin,
con lo que se fortalecie ro n las cond iciones para la auto-organizacin y auto
reproduccin metropolitan .
Al m ismo tiempo , hab ra que agregar que: i) co ntinu ere iendo el
nmero de ha bitantes de gran parte de la p rincipales aglomeraciones u r
banas en rodo el mundo. lo q ue naturalmente sign ific un in re mento en
la dem anda por suelo u rbano; ii ) al aum entar el ingreso personal medio en
estas ciudades, naturalmente tendi a acrecentarse la demanda por espacio
residencial (Cavailhs, 2004 : 167); iii) se p rodujeron cam bios en la co m
posici n fami liar urbana. con una tendencia a la formac in d e unidades
familiares m s peq ueas y el consecuente aum nro de la dem and a po r
nuevos tipos de vivienda; y, iv) la reestructuraci n q ue afect a los distintos
tipos de empresa, que se materializ en una organizacin reticula r, signifi
c al mismo tiempo dispersin y concentracin territorial. Todo ello, im
plic un aumento de la demanda por suelo urbano y, por consiguiente, un
mayor consumo de tierra urbana per cpita, que se tradujo en un mayor
impulso al proceso de expansin metropolitana.
En lo esencial, estos cambios sustentaron una evolucin por la que un
tipo especfico de configuracin urbana tendi a desaparecer, para dar paso
a otra, marcada por las tendencias que aqu se sealan. Cul es la configu
racin bsica que tendi a desaparecer? En lo fundamental, lo que se
"desdibuj con rapidez" fue una forma urbana que se haba impuesto como
expresin generalizada de una ciudad" [...] caracterizada por la existencia
de un gradiente densimtrico en sentido centro-periferia, tanto en trmi
nos de poblacin, como de actividad y empleo, junto a la identificacin de
unos lmites externos bastante netos frente al entorno rural [... ]" (Mndez,
2001: 145).
Y qu es lo que apareci como nuevo? En lo fundamental, una forma
urbana, mucho ms compleja, ms difcil de identificar, caracterizar y de
limitar, que hace que la misma definicin de "lo urbano" que se haba
impuesto en el pasado comience ser puesta en cuestin (Webber, 1968;

ss
Modernizaci n cap itali sta y revolucin urhan a en Am r ica I ,arina

idea l pod ra ser defi nido "co mo una ciudad sio cent ro o como una regi n
urba na org:m izada alrededor de los fragmento, desparram ados de la explo
si n del centro" (Dematteis & Governa, 2001 :29). La imagen resultante
de este model o ideal, es la que: da SLlst oto 3 exp resiones omo "vi/le ec/ate"
(May & alli, 199 ). "spiinteringurbanism" (Graham & Marvin. 200 1), La
Citt Difma, (lndovi na. 1990). "ciud ad sin confines" (Nello. 2002), etc.,
m ilizadas en d iversos intentos po r c.1.racrerizar este nuevo tipo de di nmica
y morfologa urbanas.
Cmo se ha observado este ipo de m utacIn n las grandes ciudades
latinoamerica nas? Investigaciones para varias de ell as p rmiten precisar las
modalidades que estas tendencias han asumido a medida que los pases
respectivos se han ido adscribiendo a los circuitos globales. En este senti
do, por ejemplo al observar la evolucin de la expansin metropolitana de
C iudad de M xico, se com p rob que la mayor parte del crecim iento ya
no s da dentro del permetro urbano. sino que se ha trasladado a un
nmero importante de ciud ades medias y peq ueas dentro de una amplia
regin metropolita na a una distancia co nsiderable del ncleo central de la
mega- ciud ad (Agu ilar, 1999: 14 8 ) . En el mi smo sen t ido , Arau ja
(200 1:27) caracteriza esta tendencia para ao Paulo, sefialando que:

La estructu ra industrial d 1 conj un ro de las regiones q ue con fi guran


el entorno de la Re~ n Metropoli tana de Sao Pau lo prese n ta un elevado
grado de in regraci n tcnica y fun ion al co n esta. Puede afi rmarse q ue
en esa po rci n del terrimrio paul i. ta se encue n ra en cu rs un extenso
pro eso de me rropoliza in , nt grando aglo me racio nes urbanas met ro
poli tanas (Sao Paulo, Ca mp inas y S nms) y no merropo liranas (Sao Jos
dos Ca mpos y . oroca ba) en una g r:1n rea socioecon 6 m i .

Es ta~ tenden ias se pueden comprobar no solamenre n las m etrpolis


de mayor dimensi n (Sao Pau lo, Ciudad J Mx ico, Buenos Ai res, Rio de
Janeiro, Lima, Bogot , Santiago de Chile, ere.), sino tambin en algunas
de meno r di mensi n amo CiudaJ de Panam, La Paz. Montevideo, San
Jos de Ca ta Rica y Q li to. entre lras .
Si bien en m uchas d esras ciudades ya hahan comem.ado a aparecer expre
siones de periu rbanizacin al intensiflcarse la industrializacin sustitutiva, ahora
la acentuaci6n J e este fenmeno liene causas difere n te.~ y se despliega bajo
otras modalidades. En ereet ,ya no es un elevada [asa de crecimiento demo
grfico melropoli tano lo que la origi na, puesto que en la mayora de estas
ciudades el aumenro de b poblacin se ha ralentizado y ya no e esperan

57
Mo ckrni zac in c:l piralisca y revolu ci n urbJ n ~ en Am ri'a Larin.1

En el crecimi ent periu rhano ram b in incid i la paricin de nuevas


formas d ba rr ios xre rno , desti nados principalmente a . ecrores ele ingre
sos med ios y m d ios al os, lo que incluye desde barrios cerrados' m ural/ a
d s clu bes de camp , hasta las "c iudaJe.~ va lladas" (I-lid Igo. 2004 ), ver
daderas ciud ades satlites privadas (Alp havill en Sao au la, iudad-pue
blo Nordelra en Bue nos Aires, Piedra Roja en Santiago , entre a rras).
Los rrabaj s de Caldei ra (2000) para Sao Paulo y Svampa (2001) para
Buenos Aires, enrre Otros, apo rta n impo rranres elementos de juicio para
analizar el signi ficado yel im pacto que este tipo d con fi guracin ha ten i
do en la estructura, el fun ion amien ro y la imagen de las grandes ciudades
lari n americanas. Si bie n ya eXl. can barrios ce rrados en la fase anterior (en
Bogor y Ciudad de Mxico, por ejem plo) aho ra han alcanzado una mag
nitud entonces esco nocida, b jo el estmulo del automvil y las TIC y
como respuesta a la agudizacin de fenmeno como la d li ncuencia, la
conflictividad y vio lencia urba nas y la co ntam inacin y la congesri6n.
En cuanto a las em presas, muchas funciones y actividades q ue en la
ci udad industrial haban estado compelidas a localizarse e la mayor p roxi
midad pos ibl e d e las reas centrales, con la ampliacin del campo metro
po litano de externalidades se benefician ahor de condiciones que les per
m ite n despl azarse hacia lugares m ucho ms d istantes dentro del mbito
metropolitano sin perjudicar su trucmra de costos. Esta transform acin ha
ren ido sus pr incip,J es fuerzas impulsoras, por un a parte, en el despliegue de
las em presas o rganizadas en red que buscan mejorar su ac sib il idad a las
diferen tes par tes del mercado metropolitano. Y, po r otra parte , en cierto
cambios en las preferencia. locacionales de las p rincipales activid ades pro
ductivas ind ucidas por los nuevos sis remas y co ndicio nes en trans a rtes y
om un icaciones y por el costo de la ti erra. Esta tendencia a desp lazarse desde
1 ciudad central hacia el periurbano afeCt ranto a los establecimientos pro
ductivos industriales en busca de terre n s ms grandes y baratos, como a las
sedes co rporativas y oficinas ceorrales de las gran des em pr sa~.
Siguiendo la trayecroria de estos despl aza mi o ros, la cons trucci n de
edificios y/o conj unto edificios corpo rativo incid i en la rran sfo rma
ci n y verr i alizaci n de algun as r as intermed ias y/o periurbanas y en el
estableci miento d nuevas cen tralidad s en la respectiva es tructura urba
na . Cuand en etapas m,ls avanzadas las necesidades de las actividades
gl obalizadas lo justi fi ca ro n. en algu nas iudades aparecieron complejos
inmobiliario-emp resariales d gran d imensin ("megaproyecros urbanos"),
intentando repl icar m odelos ya conso lidados en los pases desarroUados;

S9
Modernizacin capitalista y revolucin urbana en Amrica Latina

los 90, hacia e! cuadrante sudoeste, sobre la Av. Luiz Carlos Berrini y la
Marginal Pinheiros, ya considerablemente ms alejado de! centro histri
co, alrededor de un complejo edilicio de gran dimensin (Frgoli Jr., 2000;
Iglecias, 2001; Silva y Castillo, 2007).
La misma tendencia tambin se manifest tempranamente en Lima,
con e! progresivo desplazamiento terciario desde e! centro histrico, hacia
San Isidro y Miraflores (Ludea, 2002), a lo que habra que agregar como
un caso especial, la formacin del sub-centro de Gamarra, singular ejem
plo de cluster productivo especializado en un rea relativamente cercana al
centro antiguo (Chion, 2001). Igualmente, en Santiago de Chile donde,
al desplazamiento inicial en direccin a la Comuna de Providencia, sigui
una mayor dispersin hacia El Golf y alrededores, para culminar con la
creacin de un centro terciario en la Ciudad Empresarial en Huechuraba
(De Matros, 2002). Con respecto a esta tendencia, Buenos Aires aparece
como una excepcin, pues como afirma Prez (2005:37) entre mediados
de los aos 80 y 90 esta ciudad "continu su proceso de crecimiento me
tropolitano con concentracin en el centro", an cuando esta concentra
cin solamente concierne al terciario superior y, en especial, al sector fi
nanciero, dado que en OtroS rubros esta ciudad muestra una alta
policentralidad.
Estos ejemplos permiten documentar la direccin de la transformacin
morfolgica que ha afectado a las ciudades latinoamericanas, que parece ser
similar a la observada en la mayor parte de las grandes aglomeraciones bajo
los efectos de la globalizacin y la informacionalizacin. En cualquier caso,
es importante destacar que gran parte de las intervenciones que han tenido
mayor impacto estructurante en la morfologa urbana y en la configura
cin de nuevas centralidades en las ltimas dcadas, corresponden esen
cialmente a inversiones privadas realizadas en forma inconexa y fragmenta
ria, atendiendo principalmente a la rentabilidad de las inversiones respec
tivas y soslayando la cuestin de cuales podran ser las intervenciones ms
adecuadas desde e! punto de vista de la organizacin y el funcionamiento
de cada ci udad.
En su conjunto, la transformacin morfolgica de las principales ciuda
des latinoamericanas, parece evolucionar desde un modelo de ciudad cuyo
referente era bsicamente la ciudad compacta de corte europeo, hacia una
ciudad difusa que muestra una mayor afinidad con el patrn que caracteri
za a las grandes aglomeraciones norteamericanas. Esto estara validando la
hiptesis de que al establecerse y consolidarse en estas ciudades ciertas

61
Modernizacin capitalista y revolucin urbana en Amrica Latina

del rgimen laboral keynesiano constirua un obstculo para que las em


presas pudiesen enfrentar las condiciones de com petitividad impuestas con
la globalizacin; con este alegato como fund amemo, se empez preconizar
una reforma orientada a "aument.c'lf la ren rabil idad del capital haci ndo
disminuir el peso ejercido por los salarios y por las cargas sociales, y reducir
el im pacto de las reglamentaciones generales garan tizadas por la ley sobre
la estructuracin del trabajo" (Castel, 2003:56). C on este fundamento se
procedi, en el tiempo y con la profundidad que permitieron las condicio
nes socio-polticas de cada pas, a desmantelar lo mecanismos pre-existen
tes para la regulacin social de los mercados de trabajo.
En este plano, el nuevo discurso tambin postul la supresin o atenua
cin de buena parte de aquellas funciones d el Estado de Bienestar que
haban sido implantadas con el propsito de amortiguar los efectos negati
vos de la dinmica capitalista sob re los sectores ms desfavorecidos de la
sociedad. En sus investigaciones sobre las races de la degradacin del gueto
negto en las ciudades norteamericanas, Wacquant destac las implicancias
negativas de esta opcin, con una argumentacin que trasciende ese espe
cfico mbito geogrfico:

La retirada del Estado de Bienestar durante las dcadas del setenta y


del ochenta es otra causa fundamental del presente deterioro de las opor
tunidades de vida de los residentes del gueto. A lo que agrega que el
colapso de las instituciones pblicas -resultante de la poltica estatal de
abandono y de la contencin punitiva de la minora pobre- emerge como
la raz ms potente y distintiva de la arraigada marginalidad en la metr
polis norteamericana (Wacquant, 2001:83 y 112-113) .

En cuanto a 'la segunda dinmica, ella se deriva del hecho de que la


transformacin ocasionada por la reestructuracin estuvo asociada a una
intensa terciarizacin de la estructura productiva, es pecialmente en las gran
des ciudades. Desde su trabajo pionero de 1991, Sassen ha argumentado
que, en esta situacin, los mercados de trabajo de las ciudades global izadas
iniciaron una evolucin hacia tilla mayor segmentacin y polarizacin,
como resultado de la imposicin de una organizacin econmica caracteri
zada por un aumento de la demanda de perso nal ltamente calificado con
elevadas remuneraciones. que permiten sofisticados niveles y pautas de
consumo, como consecuencia de la expansin de nuevas actividades lde
res, en coexistencia con un conjunto de servicios con bajas remuneraciones
y empleo a menudo precario . A su vez, Mingione (1998:6) refuerza y

63
Modernizaci n capitail ista y revolucin urbana en Amrica Latina

los mercados de trabajo est llevando a una mayor polarizacin social


(Friedmann & Wolff, 1982; Sassen, 199 1) y, por 10 tanto, a la formacin
de ciudades d uales (Mollen kopf & C astells, 199 1; Borja & C ast lis, 19 7)
o a la contin uidad y/o agu dizaci n de las desigualdades intraurban as en
coexistencia con el fortaleci m iento de nuevos sect res medios (Preteceille,
1995; H amne tt, 2003), d iversos indicadores permi ten com probar q ue la
persistencia de las desigualdades constituye un rasgo inseparabl del esce
nario urbano resultame de esta evolucin. En este sentido, se ha compro
bado una tendencia ntida hacia la acemuaci ' n del contraste entre reas en
las que impera una enorme riqueza y los arrabales pobres, en procesos de
incontenible expansin, donde se imponen nuevas modalidades de pobre
za y exclusin social.
Los estudios realizados durante los ltimo s aos para las principales
ciudades latinoamericanas por lo general coinciden en torno a los rasgos
que caracterizan al cuadro emergente de una evolucin marcada por estas
tendencias. Por una parte, se observa un crecimiento de la homogeneidad
social delos barrios ricos, producto de la prefer ncia de los estratos de altos
ingresos por establecer sus residencias tan lej os como sea posible de las
"clases peligrosas". En la medida q ue en la mayor parte de estas ciudades
ha aumentado la inseguridad y la violencia, el mied se ha transformado
en un factor de fuerte incidencia en los comportamientos locacionales,
especialmente de estos sectores; de esta manera, "la ho mogeneidad social
de los barrios ricos permite tomar conciencia de la amb ivalencia de la se
gregacin: ella no es nunca solamente separa n, sino tam bin siempre
agregacin y bsqueda de sus similares" (Pins;o n & Pinc,:on-Char lot,
2004:92). Esta "bsqueda de sus similares" b~ llevado - fortalecer la ten
dencia a la auto-guetizacin, qu se materializa en una verdad ra explosin
de los condominios y barrios cerrad s. La proliferaci n de este tipo de
configuracin residencial, que aparece como expresin de una conducta
influida por el temor, qu se expresa en una d man a urbana cada dfa ms
sofisticada en sus requeri m ientos de seguridad y vigilancia, ha ofrecido
otro atractivo campo de ac i n para los negocios inmobil iar ios q ue, a esro
efectos ha multiplicado incesa ntemente la oferta d una norm e variedad
de islas urbanas.
Justamente una diversidad de configuraciones de esta naturaleza, las
"gated communities", los barrios cerrados, se presentan como una exp resin
destacable de la reestructuracin socio-territorial de las grandes reas urba
nas de nuestro tiempo; con ello se ha contribuido a afirmar un tipo dife

65
Moderni zacin capitali sta y revolucin urban a en Amri ca Latina

Lo que lleva a una conclusin alarm ante: "en lugar de ser u n foco de
crecim iento y prosper idad, las ciudades se han transformado en una tierra
inundada por un excedente de poblacin trabajando e.n servicios indus
triales y comerciales no cali ficados. desp rocegidos y de bajos s larios" (UN
Hbitat, 2003:40) .
A partir de la situacin de las banlieuesde las grandes metrpolis frana: as,
Caste! bosqueja un pais je urbano que tambin resulta per nente para los
arrabales de la pobreza y La exclusin de las grandes urbes latinoamericanas:

Los "barrios sensibles" acu mulan los principales factores causan tes
de la inseguridad: fuertes tasas de desem pleo, de empleos p recari s y de
actividades marginales, hbitat degradad , urbanismo si n alma, promis
cuidad entre grupos de origen tnico difere nte, presencia permaneme
de jvenes inactivos que parecen exhibir su inutilidad social. visi bilidad
de prcticas delictivas Ugadas al trfico de drogas y a los r ucidores,
frecuencia de las "ncivilidades". de momen tos de agitacin y de tensin
y de conflictos con las "fuerzas del orden", etc. La insegu ridad social y la
inseguridad civil se superpon en aqu y se alimem an recproca mente
(Castd, 2003:69).

En sus rasgos m s prominentes, este paisaje se repi te por doquier en la


gran ciudad latinoarn ricana, como lo m ues tran diversas investigaciones
referidas a los im pactos de la rce tructuraci6n de los mercados de trabajo
en la transform aci n s co-territorial metropolitana en la mayor parte de
las grandes ciudades lacin americanas como es e! caso, entre muchos otros,
de los realizados por Pochmann (200 1) y Taschner y Bogus (2001) para
Sao Pauto, Ribeiro (2003) para Rio de Janeiro, Katzman y Retam oso
(2005) para Montevideo, C ari ola y Lacaban a (2005) para C aracas. Todos
ellos contienen am pl ia evidencia acerca de cmo los factores que exp lican
las tendencias socio-territoriales sefialad as, es in directamente relacion a
dos con los cam bios obs rvados en la olucin de lo ro rcados de trabajo
bajo los requerim ientos impuestos por la nueva escraregia m croecon mica.
Todos estos antecedente , ap rtan cruciales dementos de juicio para
mostrar que la viabilidad efectiva de m uchas de las pro puestas orientad s a
modificar la direccin dominante y los principales efectOs de esta tenden
cia -y, en especial, sus consecuencias en trminos de desigualdad, frag
mentacin. segregaci n, exclusi n social, tugurizaci6n, etc.- exige, como
condicin necesaria e ineludible, la alteracin de las coordenadas bsicas
del paradigma teeno-econmico dominante.

67
Modernizaci6n capitalista y revoluci6n urbana en Amrica Latina

creciente autonomizacin del capital y por un aumento de su movilidad a


trav s de unas fro n eras nacionales q ue se fueron hacie ndo cad a da ms
permeables ( hesnais, 1994; Strange, 1 98). En este escenario, pronto se
observ un signi ficativo aum ento de los flujos de capital hacia el sector
inmobiliario, en la medida que la recuperacin del crecimiento de las gran
des aglo meraciones urbanas fue percibida por los inversores privados como
un m edio privilegiado para la valorizaci n de sus capitales. Con el mi mo
fundamento, en m uchos casos, este tipo d inversio nes se co nsti tuy en un
medio idneo para el reciclaje de capitales del crimen organizado y, en
particular, del narcotrfico que en las l timas dcadas han adquirido una
magnitud no despreciable (Strange, 1998; Naim , 2005).
En segundo lugar, hay que tener en cuenta que el cam bio en el enfoque
de la gestin pblica en todos sus niveles y, en particular, en el relativo a la
ges tin urbana, abri espacio para un aumento de la autonoma y del peso
de la participaci n privada en la transformacin de las ciudades. D e hecho,
du rante las ltimas dcad s del siglo pasado, ya se haba generalizad d
convencim iento de que tan o las propuestas sob re plan ificaci n normativa
centralizada, como las relativas espedfi cameme a p lanificaci n urbana,
sustentadas por el mismo fundamento terico, resultaban inoperantes para
condu ir y/o regular procesos de cambio tanto a nivel nacional como urba
no. Complementariamente, al mismo tiempo que s co m prob la inope
rancia y el fracaso de la planificacin racional-comprensiva centralizada, se
forta leci la creencia de que:

Los procedimientos practicados por los poderes pblicos no son sin o


uno de los componentes de procesos en los q ue se combinan segn
modalidades muy diversas, l6gicas pb licas y lgi s privadas, evolucio
nes "espontneas" e interven io nes planiftcadas, racio nal idad tcn ica y
elecciones polrtc;as, expertes cientficas y compromisos militantes, pro
gramacin y concertacin, etc. (G rafmeyer, 200 5: 11 1).

Por esa va, en lo que especficam nte co ncierne a los procesos de desa
rro llo urbano, se lleg a la co nclusin de que "( .. . ) la coherencia del proce
so no se deriva de una imposicin de un a doctrina urbanstica bajo la
coaccin de la auroridad", puesto que "la autoridad polti ca no es la nica
base de una racionalidad espacial, detrs de la cual no se encontrar a ms
que el caos"; y, por lo tanto, que "la intervenci n pol tica y urban stica
ti ene mucho ms peso si se inserra en un proceso q ue roma fuerza indepen
dientemente de ella" (Remy, 2001:148). A medida que estas ideas fueron

69
Modernizacin capiralisra y revolucin urbana en Amrica Larina

Finalmente, el tercer cambio que favoreci el despliegue de la tendencia


analizada, fue el importante estmulo adicional que recibi la preferencia
de los capitales mviles por las grandes ciudades en virtud de que numero
sas administraciones urbanas comenzaron a competir por atraer inversin
externa, en el entendido de que esto era una condicin necesaria para el
crecimiento y la generacin de empleo en las ciudades respectivas. Si bien
es cierto que de alguna manera las ciudades siempre han estado en compe
tencia, lo realmente nuevo es que ahora la competitividad interurbana se
constituy en un punto central explcito de la gestin urbana, siendo esto
justamente lo que les confiri el carcter empresarialista de que habla
Harvey.
La generalizacin de estas estrategias estableci un poderoso estmulo
para que los capitales mviles, que buscaban condiciones propicias para su
mejor valorizacin en los ms diversos 'lugares del espacio mundial de acu
mulacin, se orientaran hacia una cantidad creciente de ciudades que ex
plcita y deliberadamente buscaban atraer inversiones externas mediante la
aplicacin de polticas orientadas a mejorar dichas condiciones. Vale decir,
al mismo tiempo que por una parte aumentaba la disponibilidad y oferta
de capitales para los negocios inmobiliarios, en contraposicin tambin
aumentaba la demanda por esos mismos capitales.
En lo medular, las estrategias de city marketing, en boga prcticamente
en todo el mundo, tenan como objetivo prioritario la construccin de
atractividad urbana vis-d-vis las firmas y los visitantes globales, bajo el su
puesto de que esto permitira generar nuevas actividades productivas lo
cual, a su vez, incidira en aumentos del empleo y del ingreso y, conse
cuentemente, en una mejora de la calidad de vida de las ciudades respec
tivas. En todo caso, frente a este supuesto es necesario tener en cuenta que
quienes invierten en respuesta a los estmulos ofrecidos por las estrategias
de city marketing lo hacen motivados por la posibilidad de realizar buenos
negocios a partir de las ventajas y estmulos que les ofrecen y no con el
objetivo de generar empleos o mejorar la calidad de vida en las ciudades
escogidas, aspectos stos que son ajenos a los emprendimientos inmobilia
rios. En este sentido, resulta fundamental tener presente que "el sector
privado, con conocimiento de causa, no realiza inversiones no rentables,
no importa lo socialmente loables o deseables que puedan ser, y [que] las
principales opciones para los gobiernos locales son a menudo tratar de
oponerse a los desarrollos privados o trabajar con ellos" (Hamnett,
2003: 14).

71
Modernizacin capitalista y revolucin urbana en Amrica Latina

Artefactos de la globalizacin, homogeneizacin del


paisaje urbano

Tendencias constitutivas Efectos UIbanos genricos

Ascendente influencia de los


negocios inmobiliarios en la
Homogeneizacin y generalizacin de un
paisaje urbano en el que la localizacin de un
metamorfosis urbana. conjunto de artefactos arquitectnicos
Dispersin generalizada de nodos de
ETN hacia ciudades en proceso de
emblem:icos de la nueva modernidad, se
conrrapone a extensas reas rugurizadas,
globaJizacin. marcadas por la pobreza, la exclusin social y
Influencia de las estrategias de city
marketing en la localizacin urbana
l.a degradacin y fealdad ambiental.

de artefactos e conos de la
globalizacin.

La vertiginosa intensificaci6n de comunicaciones, intercambios e inter


relaciones, producidos con el avance de la globalizacin ha fortalecido la
tendencia hacia una mayor homogeneidad del paisaje urbano de un n
mero creciente de ciudades articuladas a la red global de ciudades
transfronterizas, ms all de la persistencia (e, incluso, de la reafirmacin)
de ciertos rasgos especficos asociados a la identidad de las esas ciudades.
Varios factores han contribuido a una evolucin en esta direccin. En pri
mer lugar, el fuerte incremento de unas inversiones inmobiliarias que, cada
vez con mayor frecuencia, estn relacionadas a capitales internacionales y a
modelos estandarizados; en segundo lugar, la creciente importancia en las
ciudades en proceso de globalizaci6n de la presencia de nodos de empresas
globales que buscan localizarse en ciertos tipos de edificios diseados y
construidos conforme a patrones pre-establecidos; y, en tercer lugar, los
esfuerws realizados en el marco de estrategias de cty-marketingque buscan
renovar determinadas partes de las ciudades ajustndose a tendencias
globales.
Es as, que a medida que la incidencia conjunta de estos factores impul
san una nueva metamorfosis urbana, tambin comienza a acentuarse la
tendencia a la implantaci6n de diversos artefactos urbanos, que configuran
un tipo de paisaje que tiende a reproducirse en forma generalizada; como
afirma Pican:

73
Modernizacin capi[aJis[a y revolucin urbana en Amrica Ladna

El paisaje conformado de esta manera se ha ido reproduciendo y multi


plica asociado generalmente al crecimiento de un sector de servicios
globalizado que, a medida que llega a nuevos lugares requiere de un tipo
de soporte o imagen arquitectnica que, adems de permitir su mejor fun
cionamiento, destaque su imagen corporativa. De la misma forma como
las catedrales marcaron la importancia y la posicin de la iglesia en la ciu
dad romnica y medieval, estos artefactos pueden observarse ahora como la
expresin simblica del principal nuevo protagonista de la sociedad capi
talista global: la corporacin multinacional. Por ello mismo, su aparicin
documenta el avance de la globalizacin de cada ciudad y marca un punto
de inflexin en la transformacin del correspondiente paisaje urbano.
Adicionalmente, en la conformacin de este nuevo paisaje tienen una
importante influencia las estrategias de competitividad que consideran el
diseo y la construccin de edificios emblemticos, que puedan ser utiliza
dos en la promocin externa de la ciudad como expresin de su moderni
dad. Como es obvio, no se trata de un recurso novedoso, por cuanto a lo
largo de la historia muchas ciudades han empleado este expediente para
difundir e identificar su imagen; sin embargo, lo propio de esta fase es que
ahora su empleo se realiza conforme a ciertos patrones comunes en un
nmeto creciente de ciudades en competencia. Su importancia radica en
que siendo concebidos para acoger y servir de soporte a actividades y de
empresas globales, son promovidas como imgenes representativas de los
tiempos de la globalizacin, en aras del mejor posicionamiento iconogrfi
co de la ciudad respectiva. Para su concrecin, se suelen utilizar los servi
cios y la imaginacin de ciertos "star achitects", de renombre global (Foster,
Calatrava, Gehri, Koolhaas, Nouvel, etc.), cuyo slo nombre asegura que
sus obras adquieran proyeccin mundial y, de esa manera, permitan la
rpida identificacin del lugar en cuestin.
Esta modalidad de gestin para generar atractividad urbana se apoya en
una amplia variedad de imgenes, cuya presencia en una determinada ciu
dad depende de la importancia relativa de la respectiva economa nacional
y metropolitana, del grado de insercin de la misma en los circuitos
globalizados y, fundamentalmente, de las funciones globales que ha logra
do acoger. Ejemplos como las Petronas Twin Towers en Kuala Lumpur, el
Museo Guggenheim en Bilbao y el Hotel Burj Al Arab en Dubai, entre
otros, muestran importancia de esta tendencia. Por su parte, las grandes
ciudades latinoamericanas no han sido ajenas a este juego, y ejemplos como
Puerto Madero en Buenos Aires, la Torre Mayor en Ciudad de Mxico y el

75
Modernizacin capitalista y revolucin urbana en Amrica Latina

posible, se trata de ocultar a los ojos de los visitantes. Hoy en da no hay


ciudad latinoamericana que carezca de este paisaje de miseria, degradacin
y de extrema fealdad. Pero, en cualquier caso, constituye uno de los com
ponentes bsicos e infaltables del paisaje urbano de la ciudad global izada.

Conclusiones

Las tendencias observables en la metamorfosis que han vivido buena


parte de las grandes ciudades en proceso de globalizacin desde fines de!
siglo pasado indican que, ms all de la identidad especfica de cada una de
ellas, la evolucin dominante est llevando a la formacin de un nuevo
patrn genrico de urbanizacin, sustantivamente diferente al que se haba
desarrollado bajo e! impulso de la revolucin industrial. Como se ha trata
do de justificar en este trabajo, los factores que han tenido mayor inciden
cia en e! desencadenamiento de esta metamorfosis solamente pueden ex
plicarse en funcin de un conjunto de cambios y tendencias que pueden
considerarse como constitutivos de! nuevo paradigma tecno-econmico
pos-fordista. En otras palabras, han sido especialmente la configuracin y
continua expansin de un espacio mundial de acumulacin, la
financierizacin prcticamente total de la economa mundial, la
estructuracin de una nueva arquitectura productiva organizada en red
desplegada por el planeta entero, la imposicin de nuevas condiciones para
la competitividad, la desregulacin, flexibilizacin y segmentacin de los
mercados de trabajo y la explosiva intensificacin de la movilidad y la con
secuente compresin de la relacin espacio-tiempo, las principales tenden
cias que han incidido en la conformacin de un escenario estructuralmente
diferente al que haba caracterizado a la fase anterior.
El despliegue y la vigencia de los cinco tipos de cambios caracterizados
y analizados en este trabajo, bajo cuyo impacto se ha definido la direccin
y el contenido de esta etapa de la metamorfosis urbana, se encuentra
indisolublemente imbricado con tendencias como las sealadas. An cuan
do algunas manifestaciones de estas tendencias ya eran perceptibles en
perodos anteriores e, incluso, en los mismos orgenes del largo proceso de
formaci n capitalista, su presencia actual es cualitativa y cuantitativamente
diferente a la que haban mostrado en fases anteriores del mismo; si se
acepta que ellas definen y acotan al nuevo modelo a escala global, es lgico
reconocer que tales cambios estn afectando prcticamente a todas las gran
des ciudades en proceso de globalizacin, ms all de la persistencia y/o

77
Modernizacin capiralisra y revolucin urbana en Amrica Larina

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81
El segundo saqueo de Amrica
Latina: implicaciones para la
planificacin urbana
John J. Betancur
Universidad de JIlinois en Chicago

Introduccin

El estudio del rgimen de aCluuulacin flexible y su impacto en las ciuda


des y en la planificacin urbana se ha enfocado en los paises desarrollados,
enf,nizando factores como desindustrializacin, emergencia de un sistema ur
bano jerrquico globalizado, paso de una economa m anufacturera a otra de
servicios, y una transformacin urbana jalonada por la aceleracin de la indus
tria de la construccin y los fenm nos de gentrificati6n 1 , commodificatiorl in
tensificada del proceso de rep roduccin, fOrmacin de nuevos capitales como
el cultural, y polarizacin social. La planificacin, en tanto, se ha redefinido en
torno a las prioridades de desregulacin, privatizacin, competitividad y
financializacirr dentro del paradigma de ciudades globales.

I Gentrification: Proceso de rransformacin de espacios estrargicos ocupados por personas de

clases ms bajas y usos menos rentables en reas para clases ms airas ('gentry') y usos ms
rentables.
1 Commodification: dominio del valor de cambio; conversin de bienes y selVicios en valores de

cambio; penetracin y dominio de las relaciones de imercambio sobre roda otra clase de
relaciones, y por ende alienacin de rodas esras relaciones, que emonces se convienen en
relaciones de acumulacin y exploracin en lugar de relaciones de sentimientos y enriqueci
miento humano.
l Financializacin: Proceso de acumulacin donde la ganancia se obtiene principalmenre a travs

del financiamiento y refinanciamiento en lugar de la produccin yel intercambio de mercancas;


en el contexro de esra discusin se refiere a la conversin de la economa en insrrumenros
financieros pues ros en el mercado de valores, muy especialmeme la deuda exrerna.

83
El segundo saqueo de Amrica Latina: implicaciones para la planificacin urbana

primarios y paralizadas por sistemas de subsistencia, las economas de la


regin tenan capacidades muy limitadas para llevar a cabo este proyecto
en forma masiva, auto-sostenida y virtuosa. Los paises con ms poblacin y
mayores recursos naturales o agrcolas lograron redirigir capitales comer
ciales hacia el proceso de sustitucin de importaciones. Sin embargo, serias
limitaciones de mercados, tecnologa y capital y el monopolio del desarro
llo por parte de los pases del Centro hicieron el proceso difcil y costoso.
Solamente unas pocas economas lograron avanzar ms all de la produc
cin de manufacturas ligeras y an stas lo hicieron a costa de su propia
sobre-explotacin.
A pesar de las enormes dificultades estructurales, la industrializacin
introdujo un paradigma moderno basado en el empleo formal estable, ins
tituciones modernas, una democracia representativa y un sistema regula
dor de respeto a la ley, proteccin social, prosperidad para todos, y autode
terminacin. El producto de este esfuerw fue mltiple (con distintas in
tensidades y niveles de legitimidad en cada pas):

Creacin de mercados y economas nacionales.

Transformacin de sociedades rurales en urbanas.

Establecimiento de estructuras de instituciones y leyes modernas.

Creacin de sistemas formales de empleo y capacitacin con los co

rrespondientes sistemas de valores y expectativas de ciudadana plena

y movilidad social.

Establecimiento de sistemas de democracia representativa.

Industrializacin.

Ya para los afias 1950 y hasta los 70, Amrica Latina era la regin ms
desarrollada del tercer mundo. Aunque las deficiencias estructurales de lo
que se llam desarrollo dependiente nunca permitieron que la regin ad
quiriera las caractersticas de economas industriales auto-sostenidas, Am
rica Latina desarroll un sentido profundo de progreso con las expectativas
y valores propios de los pases industrializados. Para los afias setenta, la
regin tena las caractersticas bsicas de sociedades modernas de ley y
orden justificadas por ideologas y expectativas de libertad y justicia. Como
era el caso de los pases desarrollados, la regin fue socializada en un siste
ma de legitimidad basado en el acato a la ley a cambio de oportunidad y
movilidad. Dos pilares sociales eran particularmente importantes para efec
tos de nuestro argumento:

85
El segundo saqueo de Amrica Latina: implicaciones para la planificacin urbana

Amrica Latina aeci6 2.6% en promedio anualmente entre 1990 y 2004,


nivel que contrasta con la expansi6n de 4.9% que tuvO entre 1950-1960;
de 5.5% entre 1960-1970; de 5.1 % entre 1970-1980, si bien es superior
al nivel de 1980-1990, 1.6%.

La marcha del des-desarrollo en Amrica Latina

En respuesta a la crisis del capitalismo de los aos 70, los agentes del
capital Central impusieron lo que se conoce hoy como rgimen flexible de
acumulacin o globalizacin neolibera!. A la base del rgimen esta la
globalizacin de la produccin y del mercado a travs de la remocin de
barreras al flujo de capita!. Grupos como la Comisin Trilateral e institu
ciones como el Banco Mundial (BM) yel FMI unieron fuerzas para impo
ner el nuevo rgimen. Entre 1982 y 2002, las fundaciones privadas de
derecha invirtieron ms de un billn de dlares en think-tank5, institutos,
e instituciones estratgicas en la promocin del mensaje neolibera!. El
Endowrnent Fund for Democracy y otras instituciones financiadas por el
gobierno de los EE.UU. intervinieron selectivamente para minar regmenes
de izquierda (incluyendo la Unin Sovitica). La puerta de entrada al Tercer
Mundo provino del problema de la deuda y de la ayuda internacional.
En Amrica Latina, en los aos setentas las limitaciones estructurales de
industrializacin por sustitucin de importaciones, solamente lograron
sostenerse a base de enormes infusiones de capita!. La crisis coincidi con
una liquidez masiva de la industria financiera en el Centro generada por
los capitales liberados por la industria manufacturera o los petrodlares 5
Atradas por prstamos a intereses reales de -1.3% en 1975 y -1.8% en
1978 (George, 2006), las economas de la regin accedieron a las ofertas y
presiones especulativas de prestamistas y adquirieron crditos que sobrepa
saban sus capacidades de pago comprometiendo seriamente sus economas.
Estos flujos alcanzaron $22 billones en 1978, ms de diez veces por
encima de los flujos del comienzo de la dcada. Los gobiernos Latinoame
ricanos prefirieron estos prstamos, porque no incluan condiciones como
era el caso de las recomendaciones de polticas macroeconmicas aadidas
a los prstamos del FMI, el BM y las dems organizaciones multilaterales
o bilaterales (Gwynne, 2004:45).

j Ya desde finales de los 1960. las tasas negativas de ganancias hablan generado una liquidez

excesiva en la medida en que no habla oporrunidades adecuadas de inversin en los trminos y


[asas esperadas.

87
El segundo saqueo de Amrica Latina: implicaciones para la planifIcacin urbana

do, los pases de Amrica Latina exportan productos con grandes niveles de
fluctuaci n de precio y una tendencia estructural a la baja?, En tanto, las
importaciones que en pro med io constituyen el 30% del p rod ucto doms
tico bruto absorben gran parte de las entradas en moneda dura. Por su
parte, la liberalizaci n del comercio di sminuye los ingresos pblicos
(Caliari, 2005:4). En respuesta, los pases se ven obligados a la sobrepro
duccin de productos baratos de exportacin, afectando an ms los pre
cios. En tanto, la pobreza de! erario pblico impide que dediquen las su
mas necesarias para romper e! crculo vicioso obligando al Estado a endeu
darse ms para llevar a cabo las inversiones mnimas que e! status quo re
quiere. Como resultado, la deuda crece en forma crnica.
A la mnima crisis, los pases de la regin son incapaces de hacer sus
pagos y tienen que hacer nuevos prstamos para cumplir con ellos, y as
seguir aumentando indefinidamente la deuda en lo que George (2006),
denomina servidumbre financiera. Ante esta situacin, las instituciones y
pases de! Centro se enfocan en ajustes estructurales para asegurar e! servi
cio de la deuda de que ellos dependen al tiempo que condicionan las eco
nomas a sus intereses:

La deuda del Sur no puede mirarse principalmente como un asunto


econmico o fmanciero. Ms bien funciona como una herramienta
poltica mejor que e! colonialismo y e! imperialismo clsico, si la juz
garnos con criterios de eficiencia, efectividad de costos e invisibilidad
(George, 2006:8 de 12).
La deuda externa es esencialmente un problema poltico, que funcio
na como un mecanismo para hacer cambios radicales en e! Estado y la
sociedad y que acomoda sus formatos y marcos institucionales a las
necesidades de! capitalismo (Dvalos, 2006: 1 de 5).
Gracias al FMI. la regin cambi las prioridades de empleo y creci
miento por la de control de la inflacin como e! principal propsito de
la economa poltica. De este modo se pas de polticas de industriali
zacin a polticas de estabilizacin; de las prioridades de una burgue

1 "Entre [977 Y 2001 el promedio anual de reducciones en los precios de estos productos segn
Unctad Fueron los siguientes: menos 2.6% para producros alimenticios; menos 5.6% para
bebidas tropicales; menos 3.5% para semillas de aceite y aceites. Solamente los metales -que al
igual que la comida y las bebidas nunca son producidos por pequeos productOres- tuvieron un
mejor comportamientO de menos 1.9% por ao, si bien esto implica un descenso considerable"
(George, 2006: 1O de 12) .

89
El segundo saqueo de Amrica Latina: implicaciones para la planificaci6n urbana

billones de dlares en 1990 y haba aumentado a $780 billones de dlares


en el ao 2000, o sea cerca del 50% del GDP del continente". Como
advierte Osava (1997), "el sueo del desarrollo puede haber terminado".
An los empleados del FMI reconocen la seriedad de la deuda (as cul
pen a los pases de mal manejo y sugieran medidas de reciclaje de los
problemas crnicos). Anne E. Krueger (2006:4 de 6), Primera Diputada y
Directora Administrativa del FMI explic en una conferencia sobre cam
bio de deuda por educacin en Madrid:

La mayora de los pases de Amrica Latina y el Caribe tienen un


enorme camino por recorrer antes que sus gobiernos puedan usar pol
ticas fiscales contra-cclicas. Tal cambio facilitada pequeas reducciones
en el GOP y, por tanto, pequeas reducciones en gastos pblicos, inclui
das la educacin, durante perodos de crecimiento lento y contribuir
entonces a una tasa mayor de crecimiento.
Pero para llegar a esa posicin necesi tan una consolidacin fiscal
porque las tasas de la deuda permanecen altas tanto cuando se compa
ran, por ejemplo, con 1990 como cuando se comparan con lo que cree
mos es sostenible. En la Amrica Latina, la deuda como porcentaje del
GOP es an ms alta que al final del 2001 y cerca de 10 puntos porcen
tuales por encima de 1997. Un criterio aproximado seda que niveles en
exceso de 40% del GOP no son sostenibles en el trmino medio, dejan
do a los pases incmodamente expuestos a aumentos en las tasas de
inters.

Sing et. al. (2005), en tanto, culpan a la regin de no sostener sus


esfuerws y de reformas incompletas demandando fortalecer an ms e!
manejo financiero, rebajar la deuda, consolidar el control de la inflacin,
mantener la flexibilidad en las tasas de cambio, profundizar la
intermediacin financiera domstica y la liberacin de! comercio, cons
truir instituciones ms fuertes de gobernanza, mejorar el ambiente de in
versiones y reformar an ms e! mercado de empleo. En cada ronda de
crisis, la receta es siempre la misma "ms y ms" ye! resultado igual "me
nos y menos".

Si bien no se puede atribuir sin ms el problema de la deuda externa al


neolberalismo, sin embargo, los vnculos entre ellos son bastante estre
chos. En primer lugar, la alta disponibilidad de crditos de los 70, tiene
que ver directamente con la financializacion y dominacin de! capital fi
nanciero del nuevo rgimen de acumulacin introducidos en los aos 70

91
El segundo saqueo de Amrica La(ina: implicaciones para la planificacin urbana

Pero e! saqueo de Latinoamrica no se reduce a la deuda. Por e! contra


rio, la globalizacin neoliberal ha introducido muchos Otros mecanismos
de extraccin de valor. Ente ellas quizs las ms obvias son las relacionadas
con la desregulacin (sobre todo, sus efectos en la industria manufacturera
yen la fuerza de trabajo), la privatizacin (y su impacto en e! erario pbli
co), la financializacion, las transferencias forzadas de patrimonio pblico al
sector privado global por medio de mecanismos como la privatizacin, la
sobreexplotacin de los recursos naturales, la penetracin no restringida
de las multinacionales, la desindustrializacin, y la reorganizacin de las
economas de la regin en formas que garantizan la transferencia ininte
rrumpida de capital hacia el centro. Miremos brevemente algunos de estos
factores.

Desregulacin, degradacin de la industria


manufacturera, terciarizacin y degradacin
de la fuerza de trabajo

La apertura obligada y acelerada de las economas de la regin expuso,


de la noche a la mafiana, industrias protegidas a una competencia interna
cional sin restricciones con resultados nefastos. En general, las industrias
de la regin operaban con tecnologas de uso intensivo de fuerza de trabajo
(como corresponda al modelo substitutivo de industrializacin con pro
duccin de empleo) . De esta manera, fueron incapaces de competir con
pases como China y la India con fuerzas de trabajo an ms baratas y
abundantes y otros como Taiwn, Singapur y Corea de! Sur con industrias
modernas con altos niveles de mecanizacin. La nica industria con niveles
aceptables de crecimiento fue la industria agropecuaria caracterizada tam
bin por bajos valores agregados y ganancias bajas para los productores. De
esta manera, la mayora de las industrias endgenas tuvieron que contraer
se, cerrar o reorganizarse en torno a procesos como las sweatshops o el
subcontrato. Con algunas excepciones para los casos de Mxico y Brasil, en
cuestin de una dcada o poco ms, la industria manufacturera de la re
gin se redujo a procesos de bajo valor agregado con pocos encadenamien
tos al resto de la economa y muy bajos efectos multiplicadores internos.
An en Mxico y Brasil la inversin y la productividad siguen hoy por
debajo de los niveles de 1980 (Gwynne, 2004:51).

93
El segundo saqueo de Amrica Latina: implicaciones para la planificacin urbana

personales; 30.9% en comercio, restaurantes y hoteles; 14% en finanzas,


seguros, servicios a negocios y propiedad inmobiliaria; 12.0% en servicios
pblicos, transporte, almacenamiento y comunicaciones; -11.1 % en agri
cultura; 8.4% en construccin; y -3.5% en otros secrores (Stallings y Peres,
2000:67).
Estas y otras transformaciones del neoliberalismo tuvieron un impacto
nefasto en la fuerza de trabajo produciendo una informalizacin generali
zada de las economas.

Mientras que [la economa informal) provefa el 28 .9% de los em


pleos en 1980, la cifra aumenr6 al 42.8% en 1990 y al 46.4% al princi
pio del nuevo siglo. La Oficina Internacional del Trabajo repona un toral
de 53.6% de empleos en el sector informa.l en 1999 ( ... ). En menos de
un cuarto de siglo, el sector informal pas6 de proveer menos de un
tercio de los empleos a cerca de la mirad (Reygadas, 2006: 136).

Segn Tokman (2003: 10), "en promedio, seis de cada diez nuevos em
pleos en la regin desde 1990 son informales". En contraste, "entre 1950
y 1980, la economa formal contribuy 4 de cada 5 nuevas posiciones o sea
la mitad de su contribucin a partir del reajuste". (Tokman, 2003: ll). En
tanto, en la dcada de los 90, "nueve de cada diez nuevos empleos eran en
servicios con el 70% en empleos de baja productividad, especialmente en
la economa informal" (Klein y Tokman, 2000:16).
De hecho, como resultado de la reestructuracin, las economas formal
e informal se imbricaron hasta formar un continuo en el que la primera
extrae ganancia de la segunda, mientras que ella misma informaliza mu
chas de sus funciones (ej., va subcontratacin) para rebajar costos. Los
mismos gobiernos han apoyado la informalidad a travs de la desregulacin
laboral y polticas como micro prstamos y promocin de microempresas.
Gran parte de la responsabilidad de la reproduccin de la fuerza de trabajo
ha sido transferida a la economa informal generando niveles elevados de
empobrecimiento de las clases medias y trabajadoras (Klein y Tokman,
2000: 12; Itzigsohn, 2000; Gallart, 2003; Prez Sainz, 1995). Un aspecto
muy importante en esta transformacin es la desproteccin social. Segn
la OIT (2005:69), la proporcin de asalariados con cobertura de protec
cin social disminuy entre 1990 y 2003. En tanto, 79.3% de los traba
jadores en el sector formal tenan alguna cobertura de seguridad social,
mientras que este era el caso para solamente 29.2% de los trabajadores
informales.

95
El segundo saqueo de Amrica Latina: implicaciones para la planificacin urbana

los 90. Igualmente los estudiosos de! caso de Chile muestran que si bien
ha habido reducciones en la pobreza, la desigualdad ha aumentado consi
derablemente y la inestabilidad en el empleo ha creado altos niveles de
inseguridad, especialmente, en los sectores ms bajos (Larraaga y
Sanhuesa, 1994). De hecho la importancia de la agroindustria en la nueva
economa chilena implica una disminucin de la pobreza especialmente
en e! campo. En casos como los de Chile y Colombia, las reformas han
incluido altos niveles de violencia que se expresan en la persecucin yase
sinato de lderes populares y sindicales al frente de la resistencia y la impo
sicin de reformas en contra de los deseos manifiestos de la poblacin
especialmente en una poca yen pases que se precian de democrticos-o
Mientras que e! ingreso per cpita de los pases de la Organization for
Economic Development and Cooperation -Ocde- aument de $16,807
dlares en 1980 a $26,121 para un incremento del 55.4%, en Amrica
Latina solamente pas de $5,952 a $6,397 para un incremento irrisorio
del 7.6% (OIT, 2005:45) . Finalmente, "La distribucin de! ingreso en la
regin es la ms desigual del mundo entero. En los 90, el coeficiente me
dio del Gini para toda la Amrica Latina y el Caribe era 49.3 comparado
con 46.9 para frica Sub-Sahara y 38.1 para Asia del Este y del Pacfico"
(UN/Hbitat, 2003a:4 1).
Damin y Boltvinik (2006:167) resumen la situacin de la siguiente
manera:

El descontenw econmico de la poblacin Latinoamericana es gene


ralizado. Las polticas de ajuste estructural introducidas en los 1980 y
1990 no lograron el crecimiento econmico o la reduccin de la pobreza
prometidos por las lites y los gobiernos neoliberales. En los sectores
populares con oportunidades limitadas de empleo contina creciendo la
informalidad. A pesar de su resistencia a reformas laborales que buscan
eliminar los logros histricos que han logrado, trabajadores y sindicatos
continan siendo hostigados por salarios y estrategias orientadas a des
mantelar o debilitar sus organizaciones. La clase media tiene cada vez
menos esperanza de mantener su estndar de vida y su juventud enfrenta
dramticos niveles de desempleo a pesar de sus niveles ms altos de
educacin (rraduccin del autor) .

Sera imposible calcular el valor perdido y la riqueza transferida hacia el


Centro y hacia las nuevas lites y empresas de la economa global como
resultado de estos cambios. Las rebajas en los ingresos y condiciones de

97
El segundo saqueo de Am r ica Larina: implicaciones para la planifi cac in urbana

Luina y se ob[Uvieron meis ingresos que en cualquier lugar d el m u n do.


Los resulrados, segn evaluaci on s e onrni cas y financi eras , fu eron
posirivosB ([ raducci n d I amo r).

Lo que estos autores no m en ion es que las privatizaciones se hiciero n


a menos precio, q ue s lo incluyero n las empre as lu rativas, que enrique
cieron a favor ito de los gob iernos (corrupcin), q ue el Estado se gase el
dinero en actividades no pro d u tivas e irrecuperables malgastando as pa
trimonio colectivo y perdiendo su capacidad de influir la e o nom a a travs
de sus empresas, y que las mayores beneficiarias fueron las co m pa as
multinacionales. De hecho las grandes riquezas acumuladas recientemente
en Latinoamrica incluyen la adqu isicin de emp resas pblicas. Segn
P tras (2006):

Las empresas pblicas ms lucrarivas, evaluadas en ms de $3 50


billo nes de dlares, fueron privatizadas sin ninguna de las finezas consti
tu cionales y eventualmente termi nar n en las n a nos de co rpo raciones
mu ltin acionales y ban cos Estado un idenses, Espaoles, y de o trOS pafses
Europeos . Decretos presidencial a espaldas d el co ngreso y el electora
do privil giaron al capi ta l extra nje ro [ . .. ] Las m ul t inacionales de Es ta
dos Unidos y la U nin Eu ro pea y el saqueo de los bancos entre 1975 y
2005 llegaron a $950 b illones de d lares. El saqueo sin desa rrollo in vi
rabi m enre co ndujo a la risis soc io-econm ica y al casi colapso del
modelo de acumulacin capi talista de corte imperial en Argentina (1998
2002), Ecuador(1996-2006) , Bolivia (200 2-2005), Y Brasil (1998-2005 ).

Segn el Banco M undial, la r gin de Amrica Lati na y I Cari be cons


tituy la mayor fuente de privatizaciones en el mundo, sob re todo , en el
perodo 1990-20039 -especial m ente Mxico, Arg ntina y Brasil con tres
cuarros d l total- o Las pri ncipales privatizaciones se diero n en infraestruc
tura, energa y finanzas (ver t m bin Nell is, 2003).
Quizs el principal argumento a favor de la globalizacin neo liberal es
la atraccin de inversiones extranjeras . Segn George (2006:3 de 12), en la
regin "Estadsticamen te, la mayo ra de los fondos clasificad os co mo in
vers in extranjera dire ra se dirigirn hacia fLl' iones y adq uisiciones de

, Fu en re: nter-American Developmenr Bank (20 02) "The Pri v3ri7.-3tion Paradox" , Latin
American Economic Policics 18 , Second quaner p.B.
hnp:l/ rru .worldban k.o rg/Privacizarion/Region.aspx?region id =43 5

99
El segundo saqueo de Amrica Latina: implicaciones para la planificaci6n urbana

(Oberman, 2005:3 de 9). As mismo, "los activos del sector de seguros


han crecido continuamente de un equivalen te al 5% del producto bru to
de desarrollo en 1992 al 19% en el 2002" (fdem : 5 de 9). Dada la natu
raleza y oportunidades en el sector fin anci ro, grandes sumas d e capital
privado han emigrado hacia este secto r descapital izando sectores claves como
la produccin de bienes y servicios, que entonces son subsumidos por fir
mas pequeas con escasa productividad y ganancias -a menudo en el sector
informal-o En tanto, su mercantilizacin implica una redistribucin hacia
arriba y hacia fuera con el subsigu iente drenaje y la prdida de control de
la economa y los servicios locales.
En ltima instancia, la privatizacin transfiere decisiones que pertene
can al proceso democrtico a los criterios de ganancia del sector privado,
en especial de! sector flOanciero internacional. La creciente hipoteca de las
economas Latinoamericanas im plica no solamente la subasta de patrim o
nios nacionales yel debilitamiento d el poder econmico y distributivo del
estado, sino que adems sacrifica la aspiracin de estos pases a la autodeter
minacin. Al final, el Estado termina abdicando la soberana nacional y de
dicndose en cambio a garantizar las condiciones demandadas por el capital
global ya cuidar los privilegios de l p ropiedad privada. En tanto, el poder
econmico de las m ultinacio n le se traduce en pod r poltico a travs de
mecanismos como el lobby, la corrupcin o la coercin, y an poderes de
facto como lo han demostrado las acciones de empresas como Coca Cola,
Drummond y Ch iq uita en Colombia acusadas de la persecucin y an
matanza de lderes sindicales o el pago a paramilitares y guerrillas 10.
En sntesis, la globalizacin neoliberallleva a cabo un saqueo masivo de
riqueza y recursos reestructurando las economas Latinoamericanas de una
manera que no solamente profundiza el subdesarrollo, sino que transfiere
riqueza hacia las economas del Centro, hacia las compaas multinaciona
les, y hacia unas minoras regionales cada da ms ricas. En tanto, se erige
como el nuevo dogma donde los pueblos pierden e! derecho a sus patrimo
nios y en cambio se les carga la llamada autodeterminacin de autoempleo
informal o empleos formales en los trminos que d icte el capital global

10 Ambas compafias han sido acusadas de acudir a mecanism os ex traJegales para enfrentarse a

las demandas de su s tra bajadores o para o perar en w nas de con f1 icto armado en Colombia.
Respondiendo a una demanda del Departamento de Justicia de Ills Estado s Unidos contra
Chiquita por pagos a los parami lirares, la compaa acepr6 pagar 2 5 millon es de d6lares. Esta
misma compafia ha sido acusada de roda clase de abusos sobre los ind genas y lderes sindicales
en Amrica Central (Howard. 2007).

101
El segundo saqueo de Amrica Larina: implicaciones para la planificacin urbana

de poder y toma de decisiones y espacios privilegiados de concentracin de


recursos -sobre todo, en pases con al tos niveles de centralizacin-o La suer
te de ciudades y regiones depende de su capacidad de reconversin econ
mica, sus posibilidades de exportacin y de atraer inversiones, su monopolio
de servicios como capitales de grandes regiones, y sus ventajas acumuladas.
UN/Hbitat (2003) ha llamado la atencin hacia la tugurizacin
(slumization) creciente de las ciudades del Tercer Mundo ". Para el caso de
Amrica Latina, este estudio clasihca el 31.9% de la vivienda urbana como
asentamientos irregulares o slums (tercero despus de frica y Asia) con un
total de 128 millones de personas viviendo en tales condiciones a princi
pios del Siglo XXI. El informe reconoce que no todos [os pobres viven en
tales asentamientos ni que todos [os que viven en ellos son pobres, lo cual
implica la posibilidad de que haya muchas otras viviendas irregulares fuera
de ellos. El informe (2003:54) denomina a estas reas como "zonas de
si[encio" aludiendo a la falta de conciencia del mundo y sus ciudades hacia
sus condiciones extremas de desigualdad y abandono. Dejo que e[ investi
gador latinoamericano analice la exactitud de estas cifras. En mi propia
experiencia cuestiono hasta qu punto ellas reflejen apropiadamente el
hacinamiento de familias trabajadoras y las invasiones diarias de reas de
alto peligro en [as ciudades de Amrica Latina. Otro estudio de UN/
Hbitat (2003b:46) atribuye el crecimiento del sector informal a la libera
lizacin y considera que la informalidad y los asentamientos irregulares
son hoy realidades urbanas permanentes.
Las Naciones Unidas y Hbitat (2003a & b y 2004) tambin ponen
nfasis en lo que llaman la urbanizacin de la pobreza. Si bien proporcio
nalmente la pobreza es mayor en el campo que en las ciudades, la mayora
de los pobres (el 80%) de la regin vive hoy en ciudades, atascada en la
informalidad y desatendida por el resto de la sociedad. En palabras de
Drakakis-Smith (1987:67):

[... ) los pobres se proveen a s mismos de vivienda, alimemo y ropa


con poca ayuda del gobierno y, sin embargo, constituyen fuerza de trabajo
lista, a la mano para la expansin de las actividades del secror formal.

11 UN/Hbirar (2003a: 18) define slum como un espacio habiracional que carece de una o ms

de las siguienres condiciones: acceso a agua porable, acceso a insralaciones sanitarias adecua
das, suficiente espacio para vivir, durabilidad de las viviendas y seguridad en la tenencia.

103
El segundo saqueo de Amrica Latina: implicaciones para la planificacin urbana

como de individuos y grupos autnomos), auto -ayuda/autogestin, co


rrupcin, creencias religiosas, permisividad, aguante, rebusque y uso aco
modaticio de las normas segn la necesidad o el caso. Un ambiente social
propenso a la ilegalidad, en una regin donde las lites no se atienen a las
mismas reglas que imponen ejerciendo profusamente la violencia contra la
poblacin facilita el desarrollo de actividades criminales y extralegales a
todo nivel.
Tenemos que entender que el impacto mayor de la globalizacin
neoliberal se ha dado en las ciudades. Si bien la urbanizacin no fue el
resultado de la globalizacin neoliberal, ella ha continuado extendindose
hoya los pases tradicionalmente rurales como los de Amrica Central.
Con un total de 76.5% de la poblacin viviendo en ciudades en el ao
2005, el impacto principal de los cambios mencionados aqu se da en las
ciudades y sus gentes. Si bien en el paradigma de la industrializacin la
inmigracin a la ciudad se perciba como el primer paso en el ascenso
econmico social, hoy la movilidad social se mira como un sueo cada da
ms imposible. Segn Davis (2004: 12 de 32):

Los 1980, cuando e! FMI Y e! Banco Mundial usaron la oportunidad


de la deuda para esrructurar las economas de la mayora de [los pases]
de! Tercer Mundo, son los aos cuando los asentamientos irregulares se
convirtieron en un implacable futuro, no solamente para los emigrantes
del campo, sino para los millones de habitantes tradicionales de la ciu
dad, desplazados o tirados a la miseri a por la violencia de los ajustes
[estructurales] .

o en palabras de UN/Hbitat (2003b:40):

En lugar de ser focos de crecimien ro y prosperidad, las ciudades se


han convertido en los basureros de la poblacin trabajadora excedente
en servicios y comercio informal sin proteccin, con salarios bajsimos
y que no requieren calificaciones.

Implicaciones para la planificacin urbana

Con la globalizacin neoliberal han surgido una serie de cambios con


un impacto profundo en las tareas y posibilidades de la planificacin urba
na. Ellos incluyen:

105
El segundo saqueo de Amrica Larina: implicaciones para la planificacin urbana

capital. Aqu han surgido dos anlisis: de una parte est el llamado
sistema global de ciudades en competencia (ej. Friedman y Sassen) y
de otra la versin de ciudades entrelazadas por las actividades de em
presas multinacionales en telaraas que se extiende por el globo
maximizando utilidades y disminuyendo costos (ej . Taylor 2004). Li
mitaciones en los medios de comunicacin han aislado unas regiones
y geografas ponindolas en desventaja, pero a la vez dndoles cierta
proteccin contra la competencia y han privilegiado a las geografas
con las mayores facilidades de exportacin. En tanto, ventajas acumu
ladas en pocas previas, sobre todo, en las ciudades capitales han per
mitido que algunas ciudades se reconviertan progresivamente en bus
ca de un mayor protagonismo en el mercado global.
4. Reorganizacin de las economlas urbanas en torno a los servicios, el capital
financiero , la industria del espacio y las exportaciones. En general, como
se anot antes, la transicin ha sido traumtica para muchas ciudades
y dentro de ellas para determinados sectores. La degradacin de la
industria o la desindustrializacin han representado la prdida masiva
de empleos adecuados, removido la escalera de la movilidad social en
el sector manufacturero, y generado empleos con salarios ms bajos y
condiciones de trabajo ms difciles. La economa de servicios es una
economa polarizada entre una minora de empleados con altas califi
caciones y remuneracin y una mayora empleada en el sector infor
malo en empleos de baja remuneracin. Otros empleos de clase me
dia han sido degradados o eliminados, por ejemplo, a travs de la
contraccin del sector pblico. La burguesa industrial ha sido reem
plazada o se ha transformado en burguesa financiera a travs de la
liquidacin de sus activos manufactureros o la transferencia de capita
les al sector financiero, con las subsiguientes contradicciones y traumas.
Precisamente cuando la globalizacin neoliberal genera una masa ms
grande de trabajadores dependientes, informales, subempleados o
desempleados, el Estado privatiza los servicios sociales, pierde fuentes
de ingresos, se contrae, y disminuye su capacidad de gestin urbana.
5. Crisis generalizada de legitimidad y control social. En medio de todo
esto, el individuo queda abandonado a su suerte mientras que se le
exige lealtad a un Estado que poco le ofrece. En la ausencia de califica
ciones apropiadas y recursos o acceso a capital, operando con todas las
desventajas en una economa global, e incapaz de vender su fuerza de
trabajo para garantizar al menos una reproduccin adecuada, muchos

107
El segundo saqueo de Amrica Larina: implicaciones para la planificacin urbana

res. A ello se suma la creacin de espacios exclusivos de shopping y


consumo para estas clases y la construccin de lugares de trabajo inac
cesibles al pblico. Por otra parte estn la privatizacin y
mercantilizacin crecientes del transporte, las vas, la educacin, la
salud y toda clase de servicios con la subsiguiente separacin de clases,
espacios y usos privando a una mayora carente de los recursos necesa
rios para comprarlos.
8. Demandas y desaftos nuevos desde la sociedad civil. Mencionemos por
ltimo la organizacin de grupos de ciudadanos para enfrentarse al
poder totalitario de los sectores pblico y privado. En parte promovi
dos por la globalizacin de ideas y luchas, en parte por la fragmenta
cin y diferenciacin social, o por la necesidad de defender sus intere
ses contra abusos, o el oportunismo, estos grupos y movimientos cons
tituyen un desafo importante para un sector pblico autoritario y un
sector privado que reclama monopolio total de sus decisiones. La acti
tud de los gobiernos y el sector privado contrasta entre una retrica de
participacin y concertacin y una prctica de acuerdos a puerta ce
rrada, autoritarismo y excusas crecientemente sofisticadas para evadir
la presin creciente de estos grupos. En la Amrica Latina no se ha
logrado inregrar efectivamente este nuevo desafo; la respuesta general
ha sido una de coercin, manipulacin, represin o indiferencia. A
pesar de todo, la persistencia de estos grupos, el apoyo internacional,
y la misma retrica de entidades como las Naciones Unidas y el mis
mo Banco Mundial (especialmente en la promocin de la gobernanz.a)
han ido creando una cultura contestataria que de alguna manera se
presenta como alternativa a las acciones violentas de masa provocadas
por decisiones gubernamentales o por el deterioro de las condiciones
de vida para una mayora de la poblacin.

Estos son algunos de los parmetros y desafos nuevos de la planifica


cin urbana. De hecho, quizs el punto ms positivo recientemente ha
sido el descrdito de la planificacin urbana clsica de corte tecnocrtico,
que a nombre de la ciencia reclama el derecho a determinar por s misma la
direccin y prioridades de la ciudad. Atrapada en la produccin de planes
maestros interminables y a menudo impracticables que privilegian la di
mensin espacial sobre las dems, esta planificacin ha sido criticada hoy
por autoritaria y elitista y por favorecer los intereses de especuladores in
mobiliarios, institucionalizar la separacin social, y convertirse en un me

109
El segundo saqueo de Amrica Larina: implicaciones para la planificacin urbana

competitividad y gobernanza. Desde otras perspectivas y con cierto apoyo


de la institucionalidad han surgido otros temas como sostenibilidad y di
versidad.
Inspirados por el neoliberalismo, los temas de competitividad y
gobernanza se han convertido en el dogma nuevo de la planificacin. El
asunto no es "qu hacer" sino "cmo construir ciudades competitivas y
sistemas urbanos de gobernanza". Planear hoyes identificar las estrategias
que cada geografa debe seguir para atraer la inversin privada y promover
el mercado. El supuesto es que toda firma, toda persona, toda geografa,
toda unidad poltica est compitiendo contra todas las dems por recursos
escasos. Al lado de la competitividad han surgido subtemas como los de
ventaja comparativa, nicho, branding, signatura, y as sucesivamente. No
es necesario repetir aqu las ya bien conocidas prcticas, discursos, y planes
de la competitividad. A nivel de la planificacin urbana ha predominado e!
tema de una jerarqua urbana global y la subsiguiente competencia entre
todas las ciudades del mundo por adquirir e! estatus de ciudad global o
por avanzar en la jerarqua desplazando a otros.
Por su parte, la gobernanza ha sido propuesta (UN/Hbitat, 2004),
como la verdadera planificacin hoy. Este concepto tiene un alto nivel de
vaguedad y retrica. Evoca el reemplaw del Estado bienestar que arbitraba
entre e! sector privado y la sociedad civil o trataba de crear un equilibrio de
intereses por consorcios entre la comunidad, el Estado y el sector privado
donde se debera decidir por acuerdo y cada quien debera aportar lo que le
corresponde. Aqu tambin se utilizan trminos altamente retricos como
los de responsabilidad, autogestin, y asociacin libre. En principio, nadie
podra oponerse a tales propuestas. Sin embargo, "no todo lo que brilla es
oro". Es muy importante salir del estado de fascinacin o apabullamiento
con que se han impuesto estos conceptos y entrar a analizar la manera
cmo ellos han sido apropiados en la prctica.
Empezando por la competitividad, tanto ella como la economa que la
propone estn basadas en supuestos que nadie ha comprobado e informan
prcticas muy desiguales. Es la economa global realmente competitiva?
Es cierto que las ciudades han entrado en competencia o acaso es que hay
agentes que se benefician de obligar a las ciudades a competi r? Estudios de
empresas como la automovilstica han establecido que las firmas que la
componen estn profundamente imbricadas y funcionan ms como
oligopolios entrelazados o redes que como empresas distintas en compe
tencia a muerte. De otra parte, pueden las ciudades obtener beneficios

111
El segundo saqueo de Amrica Larina: implicaciones para la planificacin urbana

niega la autonoma necesaria para influir el proceso? O acaso la gobernanza


es un mecanismo para sentar a la sociedad civil en la mesa y pasarle los
costos y responsabilidades que ni el gobierno ni el sector privado quieren
.~
asu.mlr.
Una gobernanza verdadera requerira un Estado independiente del sec
tor privado y con la capacidad de exigirle que cumpla con su papel de
servir a la sociedad, una sociedad civil con la misma capacidad de lobby y
los mismos recursos para influir polticas que el sector privado. En su au
sencia, la gobernanza no es ms que una retrica para disimular el hecho
de que en la globalizacin el sector privado pone a los Estados y a las
ciudades a competir por su favor; o el hecho de que la fuerza de trabajo est
cada da ms impotente frente al capital que entonces manipula esta impo
tencia para rebajar los salarios y las condiciones de trabajo al mnimo posi
ble. De acuerdo, la gobernanza como ideal es ideal. Sin embargo, requiere
una verdadera negociacin y no la subvencin diaria del sector privado a
nombre de la competitividad. Los discursos de la competitividad y la
gobernanza presentan al sector privado como la fuente de todo lo positivo,
al sector pblico como la fuente de toda ineficiencia y a la sociedad civil
como una fuente insaciable de demandas. El discurso de competitividad
implica un economicismo sin lmites y el supuesto de que la sociedad
existe para la acumulacin.
En tanto, conceptos como sostenibilidad y diversidad, son hasta cierto
punto contra conceptos, en la medida en que buscan evitar la destruccin
del universo por las lgicas de ganancia y terminar con la discriminacin
que divide la fuerza de trabajo en categoras y jerarquas en las que unos
seres humanos merecen ms que otros simplemente por ser del gnero,
raza, o clase subyugada. Pero en una sociedad capitalista la igualdad real o
la sostenibilidad son aceptables solamente en la medida en que no afecten
la acumulacin o sean fuente de ganancia. Es por esto por lo que muchos
autores arguyen que hay una contradiccin entre la sociedad de mercado y
estas prioridades. Es por esto por lo que muchos autores sugieren una
sociedad civil fortalecida que pueda presionar al sistema hasta humanizarlo
y hacer que el fin de la economa no sea la acumulacin sino la vida.
Al final del da, ni la competitividad, ni la gobernanza, ni la
sostenibilidad, ni la diversidad son categoras absolutas; todo puede de
pender de las reglas de juego o las prioridades que las rigen. Podramos
invertir el discurso y buscar una competitividad donde son las empresas las
que tienen que competir por el privilegio de operar en una ciudad o en un

1 13
El segundo saqueo de Amrica Laina: implicaciones para la planificacin urbana

segregadas, totalitarias y por lo mismo inseguras e invivi bles. Por su pane,


Lefebvre arguy que la planificaci n institucional era un a s crecin d e una
sociedad dominada po r el valor de cambio y q ue, por ende, generaba u n
espacio homogen izador, represi o y cuanti tat ivo manteniend o a raya la
d iferencia, la calidad y la creatividad. El papd d e tal planifi cacin es tra
ducir el orden social en una organizaci6n territorial q ue lo reprod uzca.
Para l slo una practica de oposicin o anti-plani ficaci n p uede abrir las
puertas a la producci n de dib ren ia. Tal prctica tiene que ser agresiva y
contestataria e inscrita en una lucha de clases q ue abra nuevos espacios de
posibilidad y genere nuevas prcticas donde el uso y la apropiacin preva
lezcan. El futuro no es un resultado mecn ico d e leyes subyacentes a la
realidad n i de una racionalidad "objetiva" . El futuro es lo q ue queremos.
No se puede predecir o disear cientlficamente en una mesa de dibujar. Si
bien podemos actuar guiados por lo q ue no quer m os, sobre la base de
aquello de lo que conocemos que nos aliena y de pri ncip ios hum anizantes,
no podemos predecir como ser ese fut uro; pero si podem os construirlo a
travs de la eliminacin en la prcri .a d iaria lo q ue nos aliena.
Esta propuesta ha sido rechazad a por provenir de una perso na o u na
visin que Occidente ha demonizado. Aqu la planific aci6 n surge como la
bsqueda de una sociedad diferente a la actual donde no sean las prio rida
des de acumulaci6 n y por ende la planificaci6 n institucional las que rigen
sino las prcticas contestatarias y la experimentacin con nuevos espacios.
Lefebvre (2004 : 373-4), ilustra estos puntos as para Amrica Larina:

Las enormes shanty towns de Amrica Latina ((ave/as, barrios, ran


chos) manifiestan una vida social mucho ms in ce nsa que los distritos
burgueses de las ciudades. Esta vida social [ ... ) slo sobrevive en tamo
que se aU(Qdefiende y enrra al ataque en el curso de la lucha de clases. A
pesar de su pobreza, esros disuiros organizan el es pacio a veces tan
efectivamenre -casas, paredes, espacios pblicos- que generan una ad
miraci6n nerviosa. Se uata de una apropiacin de un orden superior
extraordinario. La arquitectura esponrnea de la pla nificaci6n (formas
"salvajes" usando una terminologra elegame) demuestra ser muy supe
rior en la organizacin del espacio por parre de especialistas qu ienes
traducen el orden social en una realidad te rri(Qrial con o sin rdenes
directas de las aU(Qridades econ6micas o polticas. El resultado -en el
[erren 0- constituye un duaLismo especiaL extraordinario. Yel dualismo en
el espacio mismo genera la impresi6n muy fuerre de que all hay un
dualismo de poder poltico: un equilibrio tan amenazame que una explo
sin es inevitable [ .. .] La impresi6n, sin embargo, es equivocada -una

1 15
El segundo saqueo de Am rica Latina: implicaciones para la planificacin urbana

ltima instancia, la planificacin e un acto de poder. Entonces podemos


hablar de un poder q ue impone su agenda desde arri ba, una negociacin
dond cada parte en tra con la misma posibil idad de infl uir el res ultado. o
un j rcicio d contradicciones don de puede haber form acio nes q ue incl u
yen vari os secrores de clase bajo e! con rol de una de ellas (ej. el cliente!ism )
o una lucha por impo ner los inter es de una a las dems.
De hecho la planifi cacin no ha logrado ni puede impo ner un dominio
absol uto de cl se. La democracia repe enradva ha propuesto una planifi
cacin con par ticipacin onstreida (plani fi cacin participativa) donde se
manipulan los intereses de clase y donde se presentan muchas combina
ciones. Para nuestro caso. la globalizacin neoliberal aparece como un nue
vo absolutismo de clase apoyada en una maquinaria apabullante de propa
ganda e ideologa (las virtudes de1libre cambio y de la mal llamada demo
cracia). un monopolio cad dfa ms arraigado de! poder represivo del Esta
do y la dictadura del mercado. Esta plani lCacin ha sido devastadora para
la ciudad latinoamericana y ha profundizado el sistema de transferencia de
valor hacia fue ra y hacia el N orte. Si Amrica Latina quiere cam biar su
destino tien e que d sarroll ar otra doctrina, otra prctica, y una plani fica
cin contestata ria o altern ativa a la que la globaliza i n neoliberal im pone.

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1 19
PAR TE 2:

Desarrollo econmico y ambiental

Polticas de desarrollo territorial y


transfornlaciones productivas: el
caso de la industria manufacturera
colombiana
Jorge Lotero Contreras
Universidad de Antioquia, Colombia

Introduccin

Con la adopcin de programas de apertura e insercin internacional


por los pases de Amrica Latina durante la ltima dcada del siglo pasado,
se ha renovado el inters por los problemas y polticas del desarrollo econ
mico territorial. Este tema ha alcanzado relevancia al tratarse de los impac
tos, productivos y espaciales, que se habran producido con la mayor inser
cin internacional de la economa colombiana desde finales de los aos
ochenta y el trnsito hacia un modelo de acumulacin alternativo al de
economa cerrada.
En el marco de la desregulacin y de autonoma territorial, desde las
esferas oficiales se ha planteado que una "buena" combinacin de polticas
comerciales y sectoriales con un carcter descentralizado, permitiran ele
var la competitividad del pas y sus regiones, reduciendo simultneame nte
los desequilibrios territoriales (DNP, 2006) . De esta manera se abandonan
las polticas activas de desarrollo industrial promovidas desd I nivel cen
tral de go bierno que pro pendan por la reversin de la polarizacin y el
desarroll o d e las regiones perifricas en el co n texto de la urban izacin ace
lerada y la industrial izacin por sustitucin de importaciones. De otra
parte, con una concepcin del desarrollo "desde abajo" (bottom up) o basa
do en cLusters y sistemas productivos locales, ha emergido una nueva ge
neracin de polfticas con propsitos de elevar la competitividad.

123
....

Pol(ti ca.~ d e desarrollo territorial y trans f rmaciones productivas

co n el prop ico explcito de red uci r las d isparidades territoriales, atribui


das al carcter concentrador y :x:c1uyente del proteccionismo.
Este tipo d polticas se suste nt en una con epci t del desarrollo eco
nmico como un proce o de rransformaci6n estructural, polarizado y des
igual, donde la d inm ica econmica y la organizacin de la produccin
descansaban en las decisiones de firmas innovadoras pertenecientes a in
dustrias motrices y a las externalidades pecuniarias po r ellas generadas. Por
ser el pri ncipal agente in novador, la gran Irma era concebida como la prin
cipal insri rucin del capitalismo. Oc orra parte, las intervenciones pbli
cas ,e planteaban en I m arco de una concepcin ideal del Estado, segn la
cual este contaba con la capacidad tcnica y el poder poltico suficientes
para i d ucir "desde arrib ' el desarrollo en las regiones atrasadas, incidien
do en las pau tas de localizacin de la inversin privada.
En este marco se di earon estrategias basadas en la creacin de nuevos
polos o centros de crecimiento, al fomenta r la inversi n indusrri I en las
ci udades intermedias co n el fin de acelerar la industrializacin com eje de
las transformacin estructural si multneamente con la desconcentracin
de la actividad econmica; a este respecto, se uti lizaron do tipos de medi
das de poltica econmica2 : la primera, de reasignacin de la inversin
pblica en infraestructura y la localizacin de empresa es tatales con el fin
de gen rar externalidades en las regiones perifricas; la segunda, mediante
incentivos q ue incidiera n en las decisiones de localizacin de lo empresa
rios: fom ento de las zonas francas y fronterizas, incentivos fi scales para la
desco n ntraci n de inversin extranjera, etc.
E! fracaso fue la norma de estas po\(cas " ind ustrializa ntes" de las regio
nes perifrica y en el marco de un nuevo modelo de apertura se introduje
ron polticas co nducentes a acelerar el proceso de cam bio estructural, me
jorando la calidad de los factores productivos y la co m petitividad, com pa
tibles con las nuevas concepcio nes dd desarrollo que no p rivil egiaban nin
gn sector, ni regin especfica.
Con I agoram i nto defm itivo de la lSI y la imensificacin de la compe
tenci a internacional , resurgieron las ideas ortodoxa en desarrollo basadas

2 Este en fo que y las polftic;ls permanecieron vigentes hasta bien ent rado el dece nio de: los

ochenta. U no J ~ los tra bajm p iom:ros y de ma or releva ncia fue el mnJelo de equilib rio
terri to ri al d iseado por el De partamento acional de Plan e c(l n pub li d o en 1970 y donde
se consignan I pol(lieas de region :tl izacin de la poca. T:lmbi n vase Lotero ( 1983) donde
se hace el recuentO y la evaluac in de las polticas sobre descentral i7.:Jcin industrial.

125
Pol(cic as de desarrollo re rrirorial y transformaciones productivas

econmica considerando tanto la versi n basada en las cond iciones fsi as


del te rrit ri o como aquell a que abordJ. el problema desde la ptica de los
procesos de aglome raci n y d ispersin. In lu 0, las polfticas de liberaliza
ci n co mercial tambi n son c o nsidera d as con n claro e fec ro
desco ncentrador por algun s auto res al analizar la relaci n en tre geograffa
y com rcio (Krugm an y Liv ,1 996; Venables. 2000; Fernndez, 1998).
En la primera de las versiones o de "d iE< rencia de prim ra naturaleza",
se pla ntea cmo los facto res geogrficos (cl ima, ferril idad de los suelos,
topografa, etc .. as como el acceso de las regio nes y pases co ndicionan el
desar rollo econ m ico, especialmeore por u in cidenci a en la prod uctividad
(Gallu p et al, 2003; Gallu p et al 1998; Rodri k, 2003 ). Pero el desti no de
las soci d des no est determinad por la geografa: puede superarse por
una mejora de la calidad de las instituciones que condici na la eh iencia y
eficacia de las polticas pb licas.
La segunda corriente examina la co nfiguracin espacial asociada co n los
pr ce os de aglome raci n y di spersin de las a tivi acles eco nm i s como
un resu ltado endgeno . La localizacin de las firmas , el desarrollo de mer
cados urbanos de oienes y factores y la con fi guraci n de r giones y redes de
ciudades as como las agrupaciones empre'arial p ueden exp licarse por la
interacci n corre econo m as de escala rendi m ieoros crecie ntes y COStos de
transporte4 . As mism . d an cuenta de la configuracin e pacial tanto d en
tro e los p ase como de la econ om a mun di al (Ven ables. 2005;
Henderson et al, 2000; Krugma n, 1998 ).
Las economas de e cala inducen aumen tos en la deman da mediante
encadenamientos hacia atrs y haci dd ame , generndose exte rnal idades
pecuniarias que arrastran la localizacin de nuevas fir mas y de poblacin.
Si a lo anterior se agrega una cada en los costos de transpo rte, se generar
un proceso de aglomeracin q ue es de causaci n acum ulativa. D e otra par
te, los rendimienros creci ores debido a las innovacio nes es otro de los
factores que impulsa la concentracin geogrfica de la industria al reducir
se los cOStos para la gen eracin , adaptacin y difusin del cambio tcnicos.
El aumento del capital humano mediante el aprend izaje se encuentra es
trechamente relacionado con la aglomeracin (Lucas, 1988).

, 1.3.) econnm(as de escala son eXtf'r I13S ~ !Js firmas pero imernas a una industria o a un rea
especfica, consrimyendo las conocidas cco nom(as de localizacin o de especializacin y d e
urbanil..acin o de diversificacin .

127
Polricas de desarrollo rerri(Orial y rransformaciones producrivas

En estos enfoques la regin es el espacio en el cual las organizaciones se


originan, o el "entorno" en el cual las firmas construyen sus estrategias de
competitividad, dando lugar a que en las esferas oficiales y privadas (C
maras de Comercio y algunos gremios econmicos) se plantee la necesidad
de adoptar polricas que contribuyan con el aumento de la competitividad
regional. Estas deben orientarse a la promocin de clusters y sistemas pro
ductivos territoriales y a la mejora de las condiciones del "entorno" para las
empresas en cuanto a generacin de externalidades y encadenamientos,
innovaciones y desarrollo tecnolgico, mejora de capacidades y competen
cia para el trabajos y estmulos a las acciones conjuntas o asociatividad
entre empresa, desarrollo institucional, etc. (Porter, 1998; Pietrobelli y
Rabellotti, 2005)9. Los trabajos pioneros con un enfoque de competirividad
corresponden a los elaborados para Colombia siguiendo el enfoque y al
metodologa de Poner (Monitor, 1994) .
As, mediante un esquema de colaboracin pblico-privada y de coor
dinacin interinstitucional se vienen diseando estrategias de
competitividad regional y se han puesto en prctica numerosos instru
mentos para levar la productividad y competitividad de las empresas loca
lizadas en las regiones: identificacin y promocin de clusters; creacin de
centros regionales de competitividad y parques tecnolgicos enmarcados
en el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnologa; creacin de incubadoras
de empresas de base tecnolgica; diseo de planes estratgicos de desarro
llo departamental y municipal; conformacin de comits regionales de
competitividad y de los Comits Asesores Regionales de Comercio Exte
rior -Carces-, agencias locales y regionales de desarrollo, etc. En fin, se
han puesto en prctica un sin nmero de instrumentos con implicaciones
territoriales. Por su parte, desde las regiones tambin se han adoptado al
gunas polticas e instrumentos con un carcter ms territorial que sectorial
al enmarcarse en las relaciones especficas que establecen los actores locales
donde intervienen de manera activa las Cmaras de Comercio y las univer
sidades: programas de competitividad basados en la identificacin y desa
rrollo de cluster, incentivos fiscales para la localizacin y atraccin de em
p resas , construccin de parques te nolgicos, programas de desarrollo
empresarial y fome nto de los emprend imientos de peque os y medianos
estableci mientos, etc.

9 U n probl ema con este enfoque es que gran parre de las veces se confunde el insrrumemo que
es el clusrer con el objerivo de las polricas, que es la co mperirividad.

129
Polti cas d e desa rro llo te rritorial y rrans fo rm aciooe.s productivas

Bogot, Antioquia y Valle, elevando sus coehci otes de ind ustrializaci n;


po r su pa rte, las regiones de frontera y cosrera (AtI 'mico , Magdal ena y
Sucre) que deb an favorecerse con I liberalizacin comercial esruvieron
entre las de peor dese mpeo (rabia 1).
La productividad la bo ral, la densid ad de cap ital y la productivi dad to
tal de los factores (PTF) tambin recicron a tasas ms elevadas en las
deno m inadas econo m as p erifricas, siendo menores en las que han con for
mado el Tringulo de oro (tabla 1).
Aunque las rransformaciones prod uctivas no fueron muy p rofund s, se
ce nrraron en los factores de o fena y si bien se p rodujeron en mayora de en
las eco no mas depa rtamentale , fueron m s inrensas en las perifricas al
elevarse el coeficienre de industria lizaci n simultneamente con el fortale
cimiento de la especi alizaci n. Pero esto no represe nr cambios sign ifica ti
vos en I s patrones de o rganizacin eco n m i ' y e paci al, ni de d isrri u
cin de la industria.
El comportam iento esp cial de la densidad y d e I productividad rotal
factori al , es una manifestacin de los d iferentes tipos de ajuste que se p ro
duj eron en los aos noventa. En los d epartamento s de mayo r d esarr 110, el
lento crecimiento de la densidad de cap ital se explic ra principalme nte por
la disminucin ms pronu nciada del capi ral que del em pleo, mientras que
en las de meno r desarrollo las al tas rasas de crecimiento fueron el resul tado
de una combinacin de cadas en la ocupacin con leve aum entos del capi
tal 12 C on la apertura comercial de los n venta esta tendencia que vena
desde los ochenta no se revi rti; po r el contrario, se ac nru al sustituirse
empl eo permanente po r temp ral , agravndose co n la crisis de finales de la
dcada al d struirse un nmero sigruficarivo de pu esros de trabajo.
A lo anrerior se agrega la cada d e la inversin a partir de la segunda
mitad de la dcada, a causa de la fi nalizacin de la fase expansiva del ciclo
econmico posterior a la adop in d 1p rograma de apertura ( la ray, 1998)
que alcanza su momento crtico d ura nte los aos de la risis de finales del
siglo. Las cadas ranto de la ocupacin como de la tasa de inversi n pueden
se r la manifestacin del rpido proceso de desindusrrializaci n q ue se pro
duce en la economa colombiana duranre los noventa.

12 De acuerdo con los datos proporcionados por la EAM, el empl eo cay a en la mayo ra de

departamentos de la periferia del pas, excepto en Cauca y en Crdoha, donde se cre un


nmero importante de pu estos de trabajo.

131
Polticas d e desa rrollo te rritorial y trans~ rmactones produc tiva5

Esta cada relativa de la KlL expl i ar tambin el mejoramie nto que se


ob erva en la PTF en la m ay ra de d pa rtamentos, pero especialmen te en
los de de mayo r des:mo llo. En un grupo numeroso de departamentos la
mayor efic ien ia no se debe tanto a la inrroduccin de cambio tcnico
basado en innovaciones c mo a un cada del uso del capi tal fsico respecto
al trabajo.
Pese a la mayor dinmica de la. regiones altamente esp ciali7..adas, algu
nas de las cuales han elevado sus coefi cientes de industrialb.acin, la con
centraci n de la industria no se ha alterado hasta el momento. Los grados
de co n entraci6n geogrfica de la actividad econm ica y de la industria
que no han ido tan elevados en Colombia como los de otros pases de
Amrica Lati na, se han ven ido acentuando de de comi nzos de los aos
setenta con la consolidacin de la primada en Bogot y 1 s municipios
vecinos perreneci ntes a los departamentos de la regi6n oriental (Lotero, et
al, 2007; Cuervo y Gonz lez, 1997; Lotero, 1998a, 1998b); actualmente
esta regi n genera ms de una tercera parte del valor agregado y del empleo
a nivel nacio nal. Por su pane, lo ncleos de acumulaci n regional
Antioqu ia y Val! - , han mantenido su participaci6n en los agregados in
d ustriales en una ci fra superio r a140%, la q ue umada a las participa iones
de Bogot y Cund inam arca nos indica el alto grado de e ncentracin al
canzado en el pa .
Lo anterio r significa que aproximadamente 20 departam entos que cons
titui ran la periferia d el pas, ompiten po r el var su participacin en el
restante 20% del producto y el empleo . Y esro se produce pese a que
departamentos como Bolvar, C auea, Boyac, C rdoba yTolima han mejo
rado sus niveles de prod u ti idad y eficiencia de manera signi ficativa y
elevado sus ca fi cientes de indu trializacin .
Con la aperrura, el patrn d disrribucin geogrfica de la industria no
se alter6 de manera si gnifi cativa como lo m uestra la evoluci6n del fndice
de Herfindal l-Hirschman (HH) I3 (Grfico 1) . Estos {ndic s mu man que
la con cen tracin ha ido mayor para el empleo que para el val or agregado y
las exportaciones; as mismo que la apertura y la crisis de finales del siglo
pasado tuvieron un efecto concentrador para la exporraciones y el empleo,
respectivamente.

Este ndice se defi ne como: If = "t(S.')dondc s, e, b panicipacic\n dd deplnam neo i en la


1I
,.,
in dustria nacional y n es el n mero d e depa rt. 11 e nlOS.

133
Polticas de desarrollo territorial y rransformaciones productivas

G rafico l. fndices de Hirschman-Herfindall para el valor agregado y el


empleo de la indu tria manufacturera, perodo 1977/2002
0,14

O.ll

0 .1

u. lB
.

I
... ..
0 .16 '" . . , .-'" - -'"
-
0 ,]4 .. '

o.n

1977 1979198119831935198 71989 199 1 1993 1~ _ S 1997 1999 lOO 1

- - HH VA ............... HH em pl eo - - !-CH E)r,poft.:Klones o lombfOl

Fuente: Dane, Encuesta Anual Manufacturera; clculos propios

Divisin espacial del trabajo, organizacin espacial de la


produccin y especializacin internacional

El examen de los nivel s d pro ducti vi dad y d intensidad de capital


por departamentos en tre perodos perm ite abord ar su specializaci n de
acuerdo a la dotaci n y uso de los facto res -capi tal, rrabajo y cambio tcn i
co- y, por ende, el tipo d e desarroll o induscrial, arrojando pistas sobre la
concenrracin y configuraci n de los agrupamientos industriales.
H istricame n e la industria localizad a en Bolva r, C rdoba. Arl nti co,
H uila, C auca. Boyac, Tolima, Cund inamarca y Valle ha posedo los ma
yore niveles de productividad y d en dad d e capital, mie ntras que Bogot
y los d partamenros d Antioqu ia, C al das y Risaralda, pertenecien tes a la
r gi6 n central y los fronterizos -Norre de Santander y N ario-, han mos
trado niveles ms bajos. Tampoco se observan cambios impo rtan tes con la
ap rtura ya que la m ayora de d epartamentos co nservan us posiciones en
el escal afn de la productividad, co nfigurndose as un "modelo" de orga
nizacin espacial e acuerdo la intensidad en el uso de los factores.
Co n la insercin inrernaci nal se ha fortalecidoe un patr6n de organiz.a
ci6n espacial e industrial en el tcrrito rio nacional del tipo "cenrro-perife
ri ". Adems de ser una de las herencias del prO[cccioni mo, este parr6n e
origin con los ajustes espaciales y p rod uctivos, que e p rodujeron en el
modelo de desarr 110 d s e fina les de los aos sesenta y la crisis de omien
zo de los ochenta (C uervo y Gonzlez, 1998; Loter 1998 a, bj Lotero,
2004; Lo tero, et al. 2007). Los rasgos de este patr n son los siguientes:

135
rol tica~ de desar rollo territo rial y transformaciones p roductivas

M u nicipios vecinos de Bogot, Cal i ye! Vall e de Aburr pert necie n

tes a los departamenros de Cundinamarca. Cauca y Antioq ui a, respec

tivamente l' .

Regiones-empr 5a o nclave 11 lo departamentos de Hui la y Tolima,

Boyac. Sucre y C rdoba donde se localizan Industrias de transforma

cin de recursos na turales con dbiles conomas externas a nivel de

ind ustria y rea y no cuentan ni con facilidade de acceso a los merca

dos externos ni con fuertes enlaces o encadenamientos acia atrs y

hacia delan te.

C iud ades port uarias espe ializadas en la produccin de insumos in

termedios q ue ap rovechan econ m as de esca la en los mercados do

mstic y exrerno co mo para el domstico. Se tratara de Barranquilla

y Cartagena, en la r gin del Caribe colombiano . Cabe sealar que

po r ser dependi ores de insumos importados algunas de las industrias

localizadas en estas dos iudades no son fueme de importa nres enca

denami entos con p roveed res situados en el pas o la regi n. No obs

tante , disfrutan de econo m as de localizaci n y se encadenan c n al

guna actividades complementarias, manu factureras y de servicios pero

sin im pactos co nsiderable en el territorio.

A pa rtir d la evide ncia para las economas avanzadas se ha pred icho que
co n la insercin de los paises y las r giones a la econom a global , la indus
tria m anufacturera abandona las regio nes metropolitanas, desp lazndose
hacia las regi nes y ciudades de la periferia. Se produce as un cambio
estru rural asociado con la nueva organizacin espacial: los servicios mo
d roas (financi eros, marketing, ingeniera y cons ultora, desarrollo t cno
lgico e innovaciones) se onvierten en la "locomotora" de! creci m iento en
las gran des urbes y las actividades manu factureras de las regione perifricas.
El resultado fi nal es ranto un au mento de la productividad en las grandes
ciudades y nuev s aglo meraciones industriales en la periferia (Herderson,
2000 ; H erderso n et al. , 2000; AlC7 er al., 2001). Pero este proceso apenas
e insina en e lo mbia ysus regiones perifric ~ estn an lejos de conver
tirse en nuevas aglomeraciones de em pre as.

17 Se re u 'rda qu e el depa rtamentos del .auca ram bin di ~ fru rc\ de hcnd: ci o~ rributarios
s i m i larc ~
a los del ~.je cafetero que qued aro n cOI\ ~ ign ad o, en la [ ~ y 1R de 1995 .

[37
Po lf ricas de desar ro ll o re rritorial y trans Form ac io n S p rod ucti vas

E toS cambi S no fu ron suficientes para que l::ts regiones en Colombia


se aproxima ran a un comercio basado en rubros ms dinm icos del comer
ci o mundial, pro fundizndose la especialilacin en rubros estancad s, he
ch especialmente nor rio en el Caribe y la regin Cenrral; p r esta razn.
la compecitividad de las regiones se encucnrra an lejos de alcanza.r esta
dios superio re . En este sen tido, se mancienen den tro de la tendencia
suramerican:1 de preponderancia en [a especializacin comercial en pro
d uctos relacionad s co n los recurs s naturales, asociada co n ventajas com
parativas "e tticas" o "nacurales" (Moreno, 2007:166).

La organizacin en clus ters y agrupamientos industriales

Los agrupamientos y sistemas prod ucrivos local s ind usrriales n Co


lom bia se ins riben en el co ntexra de los patrones de di rri bucin geogr
fica de la indus tria y de divisin social y espacial del trabajo descritos arri
ba y en los Sistemas [ntern acionales de Produccin lnregr dos -Sipi
(Cepal, 2002) . S car::tCterizan de manera general por ser inten' ivos en
recu rsos genri s (rrabajo, recursos naturales y capi tal ) y no estar asocia
dos con r cursos especficos o basado en innovaciones y conocimientos
t itas. Todava an asrran. pues. las ineficiencias de la organizacin indus
trial que pr valeci duranre el proteccio ni smo, encontrndose lejos an de
co nfigurar un nuevo modelo de organizaci6n industrial.
Aunque xiste una abundante li ra tu ra sobre clusters y cadenas produc
tivas en [os ltimos aos,q) poco se ha avanzad o en una taxono m a de la
ind ustri en agrupa m iemos em presariales o cluste?:f que pe rmita identificar
las rend ncias de la o rganizacin productiva y la naturaleza de los ca m bios
qu e se ha n suscitado con [a apertura. Co n el riesgo de ser esquemtico y de
obtener concl usio nes urili7.ando resu ltados a n parciales, a co nti nuacin

1 ~ El rub ro de exportaciones intemivas en capitJ.1 humano y lccn ol gfa correspon de princi pal
meme a b ien es esrandari7.ado que ~c desar roll aron con la sm titucin de import aciones y han
aumentad o su participacin en el co mercio. tradndose la may ra de las vece~ de in dustri as co n
db iles encade oami eocos. especial me nte en 135 regiones per ifricas.
W Sob re estos aspectos. pu den cnmultarse los es, u dio.~ S(lb r e comp e t it i vid~d empresarial y el
levanta m iento d e mapas de c/u tas real izad ~ po r la~ cmara dI' Comercio de Bogar y
Mcdelln . uti linndo la merodologfa dr Porrer. As mi~mo. pueden tamhin cllnlultarse los
docu mentos de la Red :ol om bi a Co mpite y del D epartamenro acin nal el e Plan eacin
refcrc nci. Jos en la bibli ografa .

139
Polticas de d esarrollo territorial y rransfor maciones productivas

imp uesta po r estas, son dos de los rasgos p rin ipalcs de este cluster, se
co ncen tr an en Bo g t y B got-Cund inamarca, teniendo tam b i n
An tioquia una baja parricip cin y otros deparramemos.
U n tcrcer tipo de cluster se idemific corresponde a I s agrupan ientos
ro an facturas intensivas en trabaj ,con J hiles nculos locales hacia
atrs, pero fuerte, co n la dem oda final y. en algunos ca os, con las expor
(aci nes, cales como confecciones, muebles de madera y productos metli
cos y de maquinaria. Los agru pamiemo ' ms significativos se ubican en
Bogot ' , siendo imp n antes Anti oquia y Ri aralda en confecciones. Esta
lt ima industria, a d iferencias de las Olras se aladas es altam enre
exportadora, posee una organizacin industrial donde coexisten distintas
m odalidades: paquete co m plero (folf package,), maquila y subconrrataci6n
en tre diferentes tamaos d mpr sas industriales y comer iales, naciona
le y extr njeras, trabajo a dom icil io; esta ltima indu tria . Adicionalmente.
cuema con un im po rtante sistema de soporte instirucional y de . ervicios
en cuantO a escuelas de diseo y mod laje, erc., lo alizado en Anuoquia.
El tlrimo tipo de cluster se encuentra formado por un nmero pequeo
de grandes emp r sas con economas de escalJ., integradas en una cadena de
valo r con origen en el sector agropecuario y [uenes vnculos on la deman
da ex terna; la industria de al im ento de pr cesados es un tpico ejemp lo de
este fustero Si bien se encuentran en muchas regiones, sobresale en l Valle
d nde la fuerre integraci6 n ranto vertical desde la roducci6n de caa has
t la de hienes para l. demanda fi nal es fuerte. As mismo, la existencia de
fuertes relacion es horizontales y co n un sistem de soporte institucional
avama o p fa la inve tigaci ' n y la capacitaci6n, han contribui o para si
tuar es te cluster territorial eorre los m s co m pe irivos deb ido a su alto nivel
de productividad.
Debido a que clusterr industrial es se configuraron durante el protec io
nismo , especialmente I s de mediana y p eqllea empresa m anti nen algu
nos de los rasgos de la sustituci6 n de im portaciones-bajo ni vel de in nova
ci nes y de utili:z.acin de cap ital h um an , ausencia de accion es conjuntas
para elevar el p rogreso co m petiti o, ete. , carencia de coord inac i n de las
cade nas o gru pa m ie ncos , ete. , los iran en es tadios infe ri ores de
co mpetitividad y los iden ti fl aca mo "in m adu ros" o "tr uncos".

141
Polricas d e desarrollo rerriwri al y rransformaciones produc[iva.~

D ebid o a lo anterior y a una d efi ciente ca lidad de lo factores producti


vo - , las regiones d la periferia con vemaja.~ comparativas y facilidades de
acceso a los mercados externos mantien n su p:uri pacin en la industria,
pero fonal 'ciendo su elevada especializacin en la produccin de insumos,
basada en grand s empresas y donde preclominan dbiles encadenamien
tos. Este patrn fiel reflejo de las trJ.nsformac iones estrucrurales de las
econom as en desarrollo en las tres ltimas dcadas (Ocampo. 2005).
Por su parre, la orga nizacin industrial en clusters y sistemas producti
vos terrirorial s repr ducen a escala regional o loca l este patrn, con ervan
do mucho de problemas que posea la industria m nufaclurera durante el
proteccionismo , pero articulado con el istema Internacional de Produc
cin Integrada; la intensidad en recurso abundantes, pero con bajos gra
dos de in novacin, baja productividad, debilidad de lo encadenamienros
y car ncia de ac ion conj unras para alcan2.aI progreso competitivo son
alguno de los rasgos que los d istinguen.
La inercia institucional exi~tente en el pas en rodos los niveles es el otro
fa tor qu explica algunas de las debilidades de lo cLusters, com tambin
los pobres resultados d las poHticas.
La des emralizacin no ha jugado rodava un papel importante para el
desarrollo econmico de la mayora de regiones perifrica y las organizacio
nes gremiales ms representativas de la industria y sus ramificaciones re
gional desarrollan actividades de lobby que tienen poca incidencia en el
mejoramienro e la prod uctividad; slo se rescatan organizaciones como
la C maras de mercio y aJgunas sedes regional - de la fuociaci6n Co
lom biana de la Med iana y la eque Industria - Acopi-.
De arra parte, los niveles de asociarividad y de capital social 1 cal se
mantienen bajos, de ta! fo rma que no se han conformado verdaderas redes
empresariales y de e peracin q u se traduzcan en acciones conj untas
(:ntre mpresas para mej orar el aprendi7.aje colectivo y I prod uctividad,
sie ndo adems frgiles los acu rd s de comperirividad mediame el desa
rrollo de clusters regionales 2 '1

y no al Jn1;rh ler ni del 1% actualme nte, mu y inrc 6 0r ;1 1 2% qUt deher~ ren tr el pals de

acucnlo a su nivel de ingr so.

21 Al respecto, vJSt: Galv i y Mei,c1 (2001 ).

3 F. LO e col igc J ~ I en rrevi [J.I real;... as (Jn empn:sarios en ,,1esrudlO sohre organi7.aciones

prnuctivJ.S dd CIE EI'M ya cir all >.

143
Pol ft icas de el 's,u roll o (erritorial y rran sFormacio nes producr ivas

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147
Plataformas de sustentabilidad:
soportes urbano-territoriales,
problemticas y gestin ambiental

Roberto Fernndez
Unive rsidad de M ar de.! Plata, Argentina

Introduccin

La noci6n de sustentabilidad es un concepto relacional, no absoluto, ya


que algo se articula con cierta externidad y entre ambas entidades se sustan
cia la funci6n o circunstancia de que una sustenta a otra. Se trata de una
relaci6n inestable o variable que puede tener visos de eficacia o funcionalidad
y tambin parece ser que se trata de algo circunstancial, pero condicionante
de la viabilidad, perdurabilidad y calidad de lo sustentado.
La sustentabilidad implica intercambios -de capacidad/demanda
sustentante, traducible ms o menos directamente a energa- lo cual y,
sobre todo, en la era capitalista significa que la sustentabilidad cuesta, o
sea, que tiene existencia y traducibilidad o equivalencia econ6mica. Un
posible carcter arquerfpico de la sustentabilidad para los humanos (pero
en este caso, en tanto nada m q ue animal evolucionado) es que opera a
travs de transferencias energticas simples bsicamente en el orden de
energas elementales como el trabajo fs ico-corporal, la co m bustin, la cu
bricin, la bioco m pari bilidad de sustanci as rrficas entre el homb re y otros
organismos, etc. Pero todo e o se co mplica trem en damente co n el desplie
gue de la tcnica, de lo cual como entiend en antroplogos co m o R bert
Redfield (1%3), la urbanidad es una clase especfica de manifestaci6n de

149
Pla(aformas de sus(encabilidad

Qu sustento o soporte natural tiene cada asentamiento urbano o sea,


cuanta naturaleza gasta in ttum (ya que es una nocin per cpita que
como las econm icas no logra discern ir la realidad de la medida concre
ta de cada in d ividuo real; cunto efectivamente come/quema cada quin).
Q u vari aciones existen entre habitantes rurales y urbanos y entre habi
tantes de diferentes ciudades (de 0.9 HNH ... hasta 20 ... ), lo que ya
entrega informacin sobre apropiaciones desiguales de capital natural.
Q u el mundo d mocrticamente entendido ya no essustentable (una media
razonable de 4H.AJH dara ms de 24 mil millones de HA y el mundo
slo tiene a mxima explotacin, 10 m il millones usables o susceptibles
de sustentar poblacin con la tecnologa relativamente disponible).

Recordemos de paso a este efecto, aquel clebre aforismo de Arthur


Clarke, uno de los fundadores de la science flcrion: cualquier tecnologa lo
suficientemente avanzada es indistinguible de la magia.
Me gustara en base a estos comentarios sugerir, q ue la sustenra bilidad
debera perder su pretensin de parm ([O d o nu o l e tricto y en lugar de
ello, abrir un debate sobre la negociacin poltico-social de sustentabilidades
posibles, lo que se constituye en te ma de relae nes polticas y formas de
poder. As imismo, creo que debe profundizarse el anlisis de la relatividad
(y eventualmen te de la interca mbiabilidad o con mensurabil idad) de las
for mas o evidenci as de medir, modelizar y refe renciar las diversas expresio
nes de la suste ntabilidad. Es en este sen tido que en tenderamos la idea de
plataforma, que tendra varias acepcio nes o se ntidos, a saber:

La idea de sopo rte o estructura rel ativame nte homognea en s, pero

que opera como sustento de entes externos o heterogneos que depen

den de ella.

Una nocin de planos, estratos o dimensiones diferentes de esa prime

ra idea de estructura soporte, de forma tal que podra hablarse de

diferentes capas o layen, cada un a cumpliendo con la definicin prece

dente respecto de otra distinta en s pero conceptualmente semejante.

Un concepto de ncleo e irradiaciones para tales estructuras-soporte,

de manera tal que haya epicentros y orillas de sustentacin, siendo por

tanto la funcin soportante no tanto o no slo una funcin claramente

delimitable sino al contrario una prestacin que adquiere cualidad (o

defecto) de modo sinrgicamente sistmico.

Un modelo en el que se pueden simular alternativas de presinlres

puesta (del ente sustentado respecto del sustentante), condiciones de

151
Pla[aformas de sus[emabilidad

de dicha condicin o estado. s en el concepro de plataforma que podra


modelizarse la situaci n especfica de sustentab ilidad, en una relacin cual
qu iera de entes o entidades sustentantes y sustemadas e incl uso indagar
ta nto I proceso formativo o evolutivo de dicha condicin as como p ro ba
bles estados de desarrollo fu turo de la misma.
As como es conceptualmente posible modelizar un quntum virtual
mente infln iw de posibles plataformas, ta m bin es modelizable cierta in
tegraci6n sinrgica entre muchas de ellas ob tenindose si cabe, integrales
de calidad de plataformas. Operativamente por tanto, es perfectamente
posible definir una escala determinada de la plataforma en cuestin, que
resulta de la escala de la entidad sustentante y de la sustentada an siendo
tales entidades no iso mrficas ni iso rnicas.
Cabe tambin hipotetizar alternativas de gestin o intervencin ten
dientes a mejorar una determinada calidad de sustentabilidad mediante la
exploracin de variables externas a cada una de tales escalas (po r ejemplo,
achicando o ampliando poblaciones y/o territorios). En estas h iptesis fun
cionan procedimien tos de negociacin e intercam bio, mecanism os de ajuste
o com pensacin, acciones racionales o irracio nales, etc. Po r ejem plo, el
antedicho concepto de huella eco lgica puede ser ampliado sim plem ente
si la poblaci6n sustemada tiene capaci d ad econ m ica para transar p roduc
tividad nam ral (renta natural) de reas extern as que pasan as a operar
com o extens iones de sopo rte.
La idea de plataform a debe operar, no co m o mero sin ni mo de carw
grafa, an uando esta se trate de sistemas com plejos de info rm acin
heterognea, ya que entenderamos a esta noci n como mu!tid imensi6n
activa, como geografa sensible/vulne ra ble tan to a dinmicas endgenas
del subsistema so po rrante (por ejemplo, u n rgimen de drenaje de un
suelo determinado o un potencial de oferta de servicio d e red de agua por
ejemplo a partir de combinacin de variables como calibres-presiones de
red) , como a dinmicas endgenas del sis tema soponado (por ejemplo,
cambios de demandas de insumos por nomadismo de la poblacin deman
dante) a lo que hay que integrar las dinmicas exgenas de cada subsistema
(articulaciones unvocas subsistemas soportado/soportame y viceversa) as
como las demandas interactivas (articulacio nes mul dvo cas de ambos
subsistemas). El concepto de plataforma se caracterizara adems por otras
dos caractersticas: las variaciones procesuales y escalares, o cambios de su
entidad sistmica en el tiempo y en el espacio y conjuntamente (modelos
de variaciones pulstiles) .

153
Plaraformas de susrenrabilidad

La nocin de platafonna 2

TECNOESTRUCTURA

BIOESTRUCTURA
(NATURALEZA)

Dicha plataforma 1 entendible como una tecnoestructura evolutiva que


interacta con entornos de alta variabilidad est a su vez sustentada por un
fragmento sistmico de naturaleza cuya calidad es modelable como
sustentabilidad ecol6gica. Llamamos a e e sustrato plataforma 2. Tradicio
nalmente en el campo de lo que llamaramos ciencias del territorio ambas
plataformas (aqu conectadas por su comn aunque diferente supeditacin
a modalidades de asentamiento urbano) han sido analizadas, estudiadas y
modeladas de manera autnoma, la primera ms bie n como una esfera
dominada por el co mplejo de demandas sociales y anrropizada por las ofer
tas tecnoestructurales; la segunda como campo de las ciencias de la natura
leza, ahora relativamente interactivas en este sentido segn las miradas y
aportes de la ecologa sistmica.
Cabe pensar adems que las dos dimensiones de sustentabilidad que se
verifican o miden en cada una de las plataformas mencionadas -la
sustentabilidad social y la sustenrabilidad ecolgica- resultan pertenecer a
dos de las tres dimensiones en que se haba formulado el concepto tridico
de desarrollo en Rio 92 y aqu pensamos que estas dos dimensiones estn
suficientemente trabajadas desde los mbitos de pertenencia acadmica
mencionados de forma de constituir entidades susceptibles de fungir como
objeto de concimiento o lo que es lo mismo, entidades susceptibles de
ofrecer pruebas empricas de sus caractersticas. En Rio se inrent, adems,
definir y establecer dicha nocin tridica a diversas escalas, de las uaJes la
que estipul el captulo XVI del Acuerdo puso en marcha el mecanismo
llamado de Agendas Locales XXI, expresamente entendido como merodo
loga de formulacin de estado y metas de sustentabilidad a escala local y
urbana.

155
Plaraformas de susrenrabilidad

Podramos suponer que existe una imbricacin de las dos plataformas


precedentemente definidas, imbricacin cuya com plejidad ha crecido en
el desarrollo histrico de la modern idad. Se tratara de la articulacin entre
las nociones precedentes de plataforma (que permi ten medir y modelizar
sucesivamente las sustentabilidades social y ecolgica de un asentamiento
urbano), segn un campo co nectivo que aqu llamamos plexo de interaccin
ambiental y que co ntiene si cabe, tanto el esquema de la normalidad racio
nalo positiva de las relaciones sociedad/naturaleza, como el esquema de la
anormalidad irracional negativa de las disrupciones sociedad/naturaleza
que en general han sido definidas como impactos ambientales. En ese plexo
se establece una imbricacin entre las plataformas 1 y 2 y, asimismo, apa
recen definidos, por fuera de los circuitos oferta/demanda de la sociedad
respecto de la tecnoestructura (plataforma 1 = sustentabilidad social), y
oferta/demanda de la tecnoestructura respecto de la bioestructura (plata
forma 2 = sustentabilidad ecolgica); otros flujos de oferta y demanda que
se pueden establecer directamente -o sea, fuera de las mediaciones tcni
cas- entre sociedad y bioestructura (en este caso como un com ponente de
la naturaleza que la abarca y define).
Entendemos tal imbricacin como la em ergente de las relaciones del con
junto de demandas sociales con el co njunto de servicios am bi males (que a
su vez d isponen de una racional idad relativa versus el sistema de impactos
ambientales -que puede ser ledo como un conjunto de fenmenos de irra
cionalidad rel aciva- y las condiciones entrp icas o irreversibles de la co ndi
cin auropoitica y autorregenerativa de la ferra de tales servicios).
Llamamos plataforma 3 a los modelos ilustrativos de tal imbricacin, y
tal plataforma resultara ser la dimensin para modelar la nocin de
sustentabilidad ambiental que operara, no tanto como una condicin ideal
o maximalista de calidad de vida segn los parmetros de sustentabilidad,
sino ms modestamente como medida del balance entre dficit de
sustentabilidad social y supervit de sustentabilidad ecolgica ya que la
demanda o cualidad activa que detona la calidad sustentante de la plata
forma 1 siempre debera encontrar condiciones de oferta o cualidad pasiva
emergente de cierta productividad de la Plataforma 2 tal que no devenga
en mermas irreversibles de la mencionada racionalidad.
La idea de pasividad remite ms bien a una nocin de heterono m (a del
mundo natural, en el sen tido de intentar mantener su autonoma fu ncional
limitndose en tal ca.~o a las maniobras socio-tcnicamente activas de mane
jar o poner en hiperproduccin ese mundo. La relativa insondabilidad de esa

15 7
Plataformas de sustentabilidad

construye la misma nocin de medio ambiente como un sistema inerte y


externo a la dinmica econmica, compuesto de recurs os naturales
ente nd ibles como potenc iales insumos de pro duccin y de resid uos
d efl ni les c mo desechos m arginales de la p rodu i n y el co nsumo: la
naturaleza, devenida medio am himte. se redefine como repo itorio a la vez pre
y posproductivo y, lo prod uctivo en s, se trata de procesos d o nde prima e!
concepto de val or econ mi co as como los ll am ados "problemas ambienta
les" po r tal razn abstr cta y simp li ficado ra, se co nviene n en problemas
pre y posp roductivos o sea en lo po ible, ajenos a un a articulacin con las
f1 uc t uaci o nes del valo r. Na red o a mp lia s u imagen ra t i fica ndo la
acientifl cidad de la econo ma (por ejem plo , al desco noce r las leyes termo
dinmicas) y planteando el peligro adicion al de I iden ti dad en tre pensa
miento nico y la virtual heg m on a d tal eco no micismo.
El primer nivel me ncio nado de siste m aticidad, alude a las dimensiones
espacial-terri tori ales del recimi ento, expansi n y d sa rrollo espacial de las
organizaciones soci ale com plejas. al cond ici n sistmica po~ee caracters
ticas d e co mplejid ad en las relaciones partes/tod o y posee un afuera
sistm ico que la modern id ad ha presentado en una co ndicin absuacta de
presunta infinitud, salvo hasta ncontrarse l mites a la expans in intermi
nable de las megaciudad es, las reas metropoli tanas, los urban corridors, los
sistemas sprawl o cualquier orra formacin recien te; limites emergentes en
un prime r sentido de las condicio nes maqufnicas de las m ega-organizacio
nes socio-territo riales (friccin, movilidad/accesibilidad, co nec tividad, ete.);
en un segundo sentido, de las estipulaciones de la reorganizacin posfordista
de la produccin alcance de! paradigma de econom a lq uida, movilidad,
logsticas just in time, redes y flujos de transferencia de datos, ete.); yen un
tercer y ltimo sentido, de las restricciones recientemente asumidas de las
condiciones de sustentabilidad (o en rigor ms bien, los lmites tcnicos y
econmicos para expandir aquella supuesta restriccin de carcter sustenta
ble, de forma que e! problema no es transgredir o superar un lmite terico
de soporte, sino la superacin de determinados parm etros de costos).
En ge neral las tendencias de urhanizacin pu den verse en e! d esarrollo
hist rico m oderno, como aumentos en la concentracin d e p resiones
ant r6pi cas, lo q ue se potencia negativamente en I aus ncia d e ordena
miento territoria l para la optim izaci n de las p res i nes dadas en el fracaso
de las planificaciones de tipo gra itatorio/locacional y an en general, en
las llamada economas de escala hoy devenidas en economas de alcance.

159
Plataformas de sustentabilidad

micas diferentes, por ejemplo, el agua que Catalua compra en Francia, los
excedentes energtico-elctricos que se subastan diariamente en USA me
diante redes interconectadas -en que Las Vegas por caso es la ciudad ms
compradora-, o los procesos de relleno sanitario q ue megaconcentraciones
como Buenos Aires estn negociando no sin dificulrad, arrendando tierra de
hasta 100 kilmetros a la redonda o los ptlcks de basura compactada que la
autoridad metropolitana neoyorquina negocia para depositar en reservorios
submarinos de diferentes jurisdicciones internacionales.

Intercambios I

Las nociones precedentes de plataforma (como entidad de interaccin


ambiental de algn tipo sobre las que pueden modelizarse ideas o estados
de sustentabilidad) y de sistematicidad (como los afueras de las platafor
mas que sin embargo afectan y determinan a stas) deben complementarse
a los fines descriptivos con otro par de nociones, a saber, la de intercambio
y la de mosaico.
Llamamos intercambios a los procesos de Aujo y transferencia que ope
ran en las plataformas y en sus entornos sistmicos y podemos agrupar tales
procesos en dos grandes instancias relacionales: las relaciones de demandas y
servicios entre Infraestructura y Naturaleza y las relaciones de demandas y
servicios entre Sociedad y Naturaleza, la primera quiz incluida en la segun
da, pero en tanto mediaciones tcnicas crecientemente sofisticadas en la
modernidad, susceptible de ser caracterizada como un plexo de intercam
bios especficos. Los mosaicos son recortes o fragmentos relativamente esta
bles (pero no inertes o inmutables) de las plataformas que por as decir obtie
nen alguna clase de identidad por la homogeneidad emergente de los in
tercambios que los afectan ya sea de manera positiva o negativa.
La primera categora mencionada de intercambios comprende las rela
,ciones entabladas, en la dimensin de un cierto mercado de servicios am
bientales, entre las demandas de naturaleza requeridas por el plexo
infraestructural de una plataforma y las ofertas o disponibilidades emer
gentes del conjunto de los en este caso bien nombrados, recursos natura
les, cuya condicin de uso difcilmente coincida con la dimensin fsica de
una plataforma en cuestin y ms bien se relaciona con el tipo de disponi
bilidad que llamaramos sistmica y que resulta de cesiones ms o menos
lejanas de recursos mediante diferente tipo de transacciones.
En esta clase de intercambios sobrevienen varios tipos de racionalidad o
eficiencia de los mismos a saber:

161
Plataformas de sustentabilidad

de la problemtica ambiental se sita en la conflictividad emergente entre


demandas locales y servicios globales o ms precisamente, global izados.
Esta dicotoma difcilmente puede ser autnomamente racionalizada o
resuelta al interior de una supuesta esfera lgica de lo amb iental, lo cual
hace prever un mantenimiento y an profundizacin de dicha anomala
por lo cual cabe abrir una discusin de compen acin en aquellos inter
cambios q ue puedan ser model izados en trmi nos de conm ensurabilidad.

El mosaico de la Plataforma 1

Lo que definimos como plataforma 1, puede ser leda como una organi
zacin socio-territorial de diferentes fragmentos (mosaico), caracterizados
y diferenciados entre s por diferencias en la calidad de vida territorial izada
y que por tanto posee cada fragmento cierta condicin de rea de homoge~
neidad de calidad relativa.
Este amosaicamiento resulta de procesos histricos de asentamiento que
pueden alcanzar en cualquier punto tal desarrollo, cierto modo de confi
guraci6n espacial. Resuena en esta caracterizacin el eco de la llamada
ecologa humana y urbana, trabajada en la llamada Chicago Schoo! de so
ci610gos com o Burguess, Park y McKe01.ie (1 967), q ue buscaron quiz de
manera harto simplificada, patrones de diferenciacin social, segn deter
minadas formas de disposici6n fsica y de procesos de apropiacin social de
fragmentos diversificados de ciudad, por ejemplo, en relacin a cierta orga
nizacin anular radiocntrica por lo dems, imediatamente negada por
procesos verificados por caso, en la propia ciudad de Chicago, en torno de
los llamados garden suburbs.

La idea de mosaico que pensamos es diferente en varios sentidos a saber:

Los mosaicos, como fragmentos referidos a determinada clase de ho


mogeneidad social, se caracterizan como reas de homogeneidad en
tanto calidad o condicin de sustentabilidad, en cuanto grupos de
sociedad instalados en sectores o porciones de plataformas
infraestructurales con quines intercambian en diversa instancia, ser
vicios ambientales.
Esas reas que estructuran mosaicos, al contrario de las modelizaciones
de ordenacin geogrfica del tipo Chicago School, suelen ser no jerr
quicas, aleatorias, extremadamente lbiles, pulstiles o de cambio de

163
Plaraformas de susrenrabilidad

[Qcalizando en conj unto 430 km2_, 2 1 nuevos emprend imientos - seme


jantes a los anteriores pero ms pequeos, de hasta 12 lon 2_ , 29 cl ubes de
chacras - que son fraccionamientos privados con lotes de entre media y 4
hectreas y superficies de hasta 12 km 2_ Y 100 countrits clubes - la tipologa
ms antigua que implica amanzanamientos pimor squistas casas indivi
duales con nnimo equipamiento colectivo, de hasta 6 km l - .
La supe rfic ie totalizada por esta gama de fragmentacin o
amosaicamiento terrirorial alcanza al 31 % del rea, unos 10BS km 2, po
blados actualmente on unos 115.000 habitames, pero con un tope de
unos 3S0 .000. Una densidad razonable de 1.S00-2.000 H /km 2 permiti
ra alojar en ese territorio una poblacin de 1.7/2. 3 millones.

Qu concl usiones emergen de este fenmeno segn una lectura sus


tentable?

El mosaico del queso gruyere.

Las rupturas de trazados racionales de infraestructura de red.

El favorecimiento de medios de movilid ad privados dado el relativa

mente bajo grupo poblacional radicado.

Un uso ocioso de la gran capacidad de oferta de sustentabilidad.

Un agravamiento de las condiciones de sustentabilidad de la pobla

cin marginal que comparte el territorio.

La ideal condici n de supervit de oferta de sustentabilidad social

(supuestamente sobra infraestructura, suelo urbano equipado), se trun

ca por dos motivos: la accesibilidad diferencial obstruye lgicas sistmicas

-como la calidad gravitatoria, los flujos ptimos de energas o las

accesibilidades terriroriales- y tal supervit inhabilita su oferta social

debido a su inaccesibilidad econmica (los servicios potencialmente exis

ten, pero son demasiado caros para las capas sociales demandantes).

La baja presin antrpica terrirorial debida a la baja densidad no ge

nera beneficios de calificacin del capital natural -de por s severa

mente modificado e interferido- ya que no existe manejo integrado de

microcuencas. An as la presunta generosidad ecolgica de estos

megaemprendimientos inmobiliarios es m uy til para su publicidad:

dos de ellos se auropropagandizan com Ciudad Verde (Pilar del Este)

y Pueblo Ecolgico (Puerto Palmas) . En cualquier caso, la cualidad verde

-o verdificada, puesto que es un verde diseado de implantacin

exhtica- de un territorio no puede identificarse con calidad de

165
Plaraformas de susrenrabilidad

Pero lo ms importante de este grado de fragmentaci6n de la llamada


plataforma 2 es que ha sido bastante estudiado en su grado de calidades
relativas desde el campo especfico de la llamada ecologta delpaisaje, campo
en el cual se han realizado estudios y propuestas de la lgica inherente a la
reorganizaci6n de los espacios dominantemente naturales como consecuen
cia de las presiones propias de la antropizacin emergente de poblaciones
urbanas y sus actividades.
Por ejemplo, es interesante la propuesta de principales para un anlisis
segmentado o amosaicado de los paisajes antropizados que proponen entre
otros Richard Forman, reconociendo cuatro categoras de tales principios
-parches, bordes/fronteras, corredores/conectores y mosaicos-, cuya enti
dad y procesualidad puede entenderse en torno de 55 criterios de manejo,
lo cual supone, dentro de la orientaci6n emergente de tal espacio de la
ecologa del paisaje, una forma de analizar y modelizar esta llamada por
nosotros plataforma 2, entendible como un soporte heterogneo de calida
des fragmentariamente diferenciadas.

Diferentes mosaicos como layers territoriales

En rigor la propuesta de segmentaci6n diferenciada de lo que llamamos


plataforma 2 segn los criterios de Forman (I997), entrega datos para
modelar y analizar la complejidad territorial de un rea intensivamente
transformada por efectos de la urbanizaci6n. Esos datos se orientan en una
perspectiva de bsqueda de una determinada calidad inherente a garanti
zar cierto status quo racional del estado de interferencia, que ciertas deman
das de servicios ambientales provocan sobre la naturaleza preantropizada,
aunque sta contenga condiciones de acogida del medio natural respecto
de cierta clase y/o intensidad de actividad. La consideraci6n te6rica de
capacidades de acogida del medio natural seguramente engendra una clase
de fragm nraci6n de la plataforma 2 q ue suele rpidamente, dentro del
despliegue de los procesos de antropizaci6n urbana, diferenciarse de los
patrones especficos que va remodelando aq uella acogida potencial.
Una de las caractersticas bsicas de una evaluacin de sustentabilidad
debe basarse precisamente en modelizar las diferencias entre mosaicos pu
ros (que se definen como capacidad de acogida) y mosaicos ms o menos
interferidos por diferentes clases de procesos de antropizaci6n urbana. Cabe
por ello valorar, asimismo, la necesidad de efectuar descripciones de las
condiciones bsicas de antropizaci6n de un territorio camino de su des

167
Pla[aformas de sus[emabilidad

dades de sustentabilidad . El m ayo r objetivo de la plan ificacin citada es


triba boyen provee r plataformas d e info rmacin de di fere nte articulacin
y com binabilid ad, ames que establece r ind icaciones de tipo prescriptiva.
Quiz I operacin de estas plataformas modelizadoras de informacin com
pleja, sea hoy la m ayor conaibucin porenciadora del rol creciememenre
activo de colecvos de la sociedad civil, par abrir canales q ue van d de la
denuncia cntica basta la ob tenci n de acuerdos tipo neg/reg (negotiation/
regulation).

Gestin ambiental: operar plataformas como scoreboards

Bajo la perspectiva de las notas previas podra definirse a la gestin


ambiental como una clase de gestin poltico-social o rientada a obtener
cierta racionalidad en las condiciones d e sustentabilidad interactiva que se
presen tan en la que llamamos plataforma 3 como combinatoria de estados
y procesos propios de las plataformas 1 y 2. En tal plataforma 3 pueden
realizarse maniobras de gestin como una suerte de scoreboard o tablero de
control apto para proponer, inscribir y medir datos de calidad de capital
ambiental que debera entenderse como nocin superior de capital social,
al integrar adems el componente dinmico de capital natural.
Desde este punto de vista interesa apuntar una serie de comentarios
finales de este ensayo y una suerte de lineamientos para orientar una clase
de gestin alternativa de ciudades y territorios a la bsqueda de mejores
condiciones de sustentabilidad:

El nfasis principal de los modelos de plataformas de sustentabilidad


es ofrecer mecanismos conceptuales aptos para analizar los problemas
gruesos de in-sustmtabiLidad, poniendo n evidencia modelstica las per
turbaciones y disfu ncionadades principales y, en m enor medida, su
brayando cuando sea as, el pote n ial de sustentab il id ad utilizable. El
modelo de planificacin territorial de Holan da --el llamado sistema
Nepp- fun ion como plataforma terrico rial extendida para elegir las
mejo res condiciones de instalaci n de n uevos proyecros de desarrollo,
am pl iando al marco o plataforma de anlisis, aunque amparndose en
un m ecanismo de concertacin territorial (verzuiLing) q ue admita un
anlisis suprajurisdiccional: esta estrategia sintetiza algunas ideas de la
orientacin que aqu proponemos en base a considerar condiciones
sistmicas (los asentamientos dentro de todo el territorio operable), y

169
Plataformas de sus[enrabilidad

tomas de riesgo. Esta vinual nueva caracterstica consensuada de la actuali


dad neoliberal im plica desmontar por completo los antiguos y remanentes
vestigios del we/fore state e introducir parmetros azaro os en la nuroa mala
vida sociaL, entre otros caraterizada por Richard ennen (2006) com o el
arribo a un paradigma deL postrabajo en el que las figuras tradicionales del
empleo esrable+condiciones de segu ridad social bsica rpidam ente tien
den a desmanearse, primero en las clebres EPZ (exporting rocess zones)
que d esde hace dcada y medi ins talan unos vei n te mi llon es de
neotrabajadores -<iominantemente en el sudeste asti ,pero tam bin en
enclave diversos como las maquilas normexicanas- en situacin de nueva
esclavitud aunque, mediante regmenes militarizados de producci6n, a car
go de la manufacturas ms complejas y de ms alto valor agregado, entre
otras cosas por las casi nulas condicione de aquell que supo llamarse
salario social y que en cierta forma ayud6 a financiar las infraestructuras y
equipamientos urbanos en la era industrial convencional.
El impacto de la deslocalizaci6n econ6mica multinacional y el arribo a
form as productivas posfo rdistas - on el just in time toyotista, el ensamble
justo a tiempo, el m undo de la loglstica y la extinci6 n de la idea de stock
resultan instancias que esd n generando impactos territo riales extensivos,
pero cuyos efectos encadenados todava estam os lejos de estima r correcta
mente aunq ue los modelos indusivistas ya establecen afectaciones globales
a la calidad de la sustentabilidad.
La emergencia de colectivos posmarxistas que anclan en reivi ndica
ciones de corre ecologista -como el grupo Attac y en general, los movi
mi entos globalif6bicos- han entendido que estas condicio nes promueven
un estado de movilizacin social bastante ms inorgdn ico (la escuela de
Toni Negri ha in troducido al respecto la noci6n de multitud, que en rigor
haba sido desarrollada por Spinoza en el XVII y Gabriel Tarde en el XIX)
que adviene a diversas instancias ligadas a reacciones frente al
neoliberalismo, desde la ccoguerrillas - bastante desarrolladas- hasta la
neocontractualidad ecosocial qUl': en rigor instaura cond iciones de negocia
cin bastante oscuras al transar prdid de naturaleza con beneficios se
cundarios. Estl': fue el caso de situaciones ms o menos lebres como las
negociaciones compensatorias avanzadas en la cuenca pauJistana delliet.
una de las reas ms salvajemente contaminadas del mundo.
En rigor estas modalidades neocontracrual istas compensatorias resul
tan maniobras consolarorias, que tambin funcio nan al amparo de la crea
cin de factores de homologacin econmica de imponderabs en lo que han
crecido los mercados extraos (com o la bolsa de com pra de derechos de

171
. " ,
. .
. ' .1

Sostenibilidad ecolgica urbana:


lo global y lo local-regional
Luis Carlos Agudelo P.
Universidad Nacional de Colombia, Medellfn

Introduccin

La globalizacin bien puede entenderse, desde una pe rspectiva ecolgica,


como el momento culminante de la emancipacin humana de la naturale
za. Nuestra especie ha colonizado de alguna forma todos los ecosistemas
te rrestres y ejerce control sobre prcticamente toda la hidrosfera. El xito
anunciado desde el Gnesis toma forma hoy da: el dominio absoluto de la
naturaleza por parte del hombre, slo que no todos los hombres poseen
por igual la naturaleza, ni todas las naciones, ni todas las sociedades; el
texto bblico no previo el problema de la distribucin.
An hoy se buscan explicaciones cientficas al hecho de que una especie
endeble e inerme como el homo sapiens, haya podido triunfar sobre sus
depredadores mejor dotad s morfolgicamente, al punto de encerrarlos
hoy en zoolgicos y de formular concie ntemente decisiones y polticas
globales para protegerlos de s mismo. Sagan (1993) expone un interesan
te an lisis de los elementos que en teora representan los rasgos distintivos
inequvocos de la especie hum ana: la cultura, el lenguaje, la tecnologa, el
arte, la co nciencia; extraamente omite el control del fuego, la primera de
las formas d e usos exosomtico de energa, el elemento civilizador por exce
lencia (G oudsblom, 1992 ). Esta tendencia d e uso de fuentes de energa
externas contin a y s expande y constituye en gran medida la base de la
ilusin de la independencia entre la naturaleza y la economa humana,
ms especficamente entre la naturaleza y las aglomeraciones urbanas, las

173
Sosrenibilidad ecolgica urbana: lo global y lo local-regional

planificacin urbana. Distrados en la insercin en los circuitos urbanos


globales, los centros metropolitanos, an los del llamado Tercer Mundo,
han descuidado la dimensin inmed iata de sus territorios; la emancipa
cin de la naturaleza es un mito urbano an vigente.
Este trabajo se ha divid ido en cinco partes . En la primera parte, se
propone el concepto de sosteni bilidad ecolgica apli cado a las ciudades.
En la segunda parre, se exam ina la tesis neoliberal de la susti tuibilidad del
capital natural y los servicios ambien tales. Luego, en la tercera parte, se
propone el agua como expresin del capital natural crtico, y la cuarta
parte se d dica a anal izar el discurso de la com petitividad global, al que se
opone en este trabajo la nocin de solidarid ad regional y se sealan nuevos
mbitos de planificacin urbano-regional. Finalmente, se recoge una serie
de conclusiones relativas a la sostenibildad ecolgica urbana en el contex
to de la globalizacin , especialmente en cuanto a la incorporacin de la
base natural a la platafo rma competitiva urbana.

Lo global y lo local en la sostenibilidad ecolgica urbana

Con la urbanizacin de la vida humana en el planeta, las ciudades pasa


ron a ser durante el siglo XX, el hbitat humano por excelencia, y por
tanto, el escenario de las crisis de todo orden, as como de los ms grandes
logros de nuestra especie. No en vano Wackernagel (1996) afirma que "La
batalla por la sostenibilidad se ganar o se perder en las ciudades". Sus
tenta su afirmacin en el hecho de que si bien las ciudades son las ms
grandes contribuidoras al producto global econmico, tambin son las ms
grandes consum ido ras de recursos y productoras de desechos. De modo
que la separacin entre la vida urbana y los escenarios naturales, y de stos
con la vida rural, no es ms que la manifestacin creciente de la
desnaturalizacin dd hombre: lase, una comprensin cada vez menor de
la relacin que existe entre los recursos naturales y los niveles de bienestar,
propio de la vida urbana 2 La tendencia a la globalizacin del mercado
mundial de mercancas, incl uidas materias pri mas, alimentos procesados y
desechos, ha contribuido defi ni tivamente a la imagen de una economa
humana independiente de la biosfera.

en los grandes cenrros metropolitanos de Amrica Latina, el servicio de acueducto sigue

bsicamente a cargo de entidades gubernam entales.

1 Al menos para una paree de la poblacin; en Latinoamrica, la pobreza es un fenmeno

urbano creciente.

175
Sostenibilidad ecol6gica urbana: lo global y lo local-regional

expresi6n social a favor de la escala intermedia o regional de los problemas


ambientales. Por lo menos en Colombia, no se han estudiado
sistemticamente los problemas ambientales generados por las ciudades en
el territorio, aquellos derivados de la apropiaci6n de grandes reas para los
abastecimientos de bienes y servicios para la poblaci6n, aquellos ecosistemas
desde los cuales la ciudad importa, por as decirlo, su sostenibilidad. No
obstante, recientemente se han abordado en diferentes espacios acadmi
cos y polticos dos temas relacionados con la escala regional de los proble
mas ambientales: el equilibrio regional y las ecorregiones estratgicas.
El primer tema se ha debatido arduamente al interior de las Comisio
nes del Senado de la Repblica, que han tenido a su cargo la formulaci6n
de la Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial. En cuanto a las
ecorregiones estratgicas, este concepto lo introdujo el entonces Ministe
rio del Medio Ambiente 3 con el prop6sito de delimitar wnas del pas en
las cuales los ecosistemas frgiles y ricos en biodiversidad se estn viendo
amenazados por distintas actividades productivas, entre ellas la urbaniza
ci6n dispersa o intensiva. Se trata, en principio, de conformar reas para la
gesti6n ambiental que reconozcan los lmites de los ecosistemas, por enci
ma de los lmites de las entidades territoriales (municipios, departamen
tos). Este esfuerw se acab6 en el afio 200!.
Esta simplificaci6n no olvida la existencia de muc~as otras escalas inter
medias: lo regional puede incluir desde un grupo de naciones, hasta un
conjunto de ciudades; lo local puede aludir igualmente a esos dos grupos
de espacios. La simplificaci6n tiene por objeto establecer la dicotoma exis
tente entre la percepci6n global de la crisis ambiental y sus manifestacio
nes e interpretaciones en el nivel al cual se toman la mayor parte de las
decisiones de gesti6n ambiental y territorial, especialmente en
Latinoamrica: los mbitos municipal, metropolitano y regional 4 Se pro
pone, sin embargo, que la escala regional de los problemas ambientales
urbanos coincide con la escala de la sostenibilidad local.
Si la ciudad es el escenario en el cual se resume la grandeza de la civili
zaci6n humana, tambin es all en donde se manifiestan las mayores des

} Hoy transformado en el Ministerio de Medio Ambiente. Vivienda y Desarrollo Territorial.


En e! caso de Colombia. el concepw de regi6n. referido a la acci6n institucional en materia de
gestin ambiental. ha sido recientemente introducido a partir de la puesta en vigencia de la Ley
99 de 1993 que crea el Ministerio de! Medio Ambiente y divide el territorio nacional en
jurisdicciones propias d e Corporaciones Autnomas Regionales. las cuales a su vez. subdividen
sus jurisdicciones en sub regiones.

177
Sosrenibilidad ecolgica urbana: lo global y lo local-regional

Figura l. Esquema de sostenibilidades que convergen en la


sostenibilidad urbana (SU)

Figura 2. Megatemas de sostenibilidad urbana

Ex isten 4 Megaremas
vinculados con La SP S
G p Sostenibilidad (dbil) "'"----------.
r - - - - ---,
Urbana:
G. Gobernabilidad- KP
P. Producrividad-KE SE
H. Habirabilidad-KS
S. Sosrenibi lidad-KN

SS SN
H s
SP. Sostenibilidad Poltica
SE. Sosrenibilidad Econmica
- Presiones que desen den,n SS. Sostenibili dad Social
tensiones urbanas SN. Sosrenibilidad Natural

Fuente: adaptado de Fernndez et al. , 1999.

179
Sosrenibilidad ecolgica urbana: lo global y lo local-regional

La insustituibilidad del capital natural y los servICIOS


ambientales: la tesis neo liber

Las diferentes inrerpretaci o nes y 1 anl isi de viabi lid ad del desarrollo
sostenible, tiene en el campo eco n mi co avances im portanres. Los mismos
han de rivado en la identifi cacin de dos verriente la sostenibilidad,
clasifi cadas segn e! optimismo que cada una encierra en cuanro al futuro
de la biosfera d e seguir la tendencia actual de co nsumo de materiales y
energa y produccin de desechos. U na de ell as, la de la sostenibilidad
dbil, se fun d amenta en un optimismo pleno en que los avances tecnolgi
cos sern suficientes y oportunos para que el ago tam iento de algn recurso
natural, la extincin de algun as especies y ecosistem as o incluso, para que
algunos cam bios en la biosfera -el presunto elevamienro de! nivel m edio
de! mar por ejemplo- sean conven i ntemenre paliad os sin q ue se produzca
una reducci n en e! consumo ni en e! ritmo de acumu lacin de cap ital. La
segunda vertienre man tiene un opti m ismo moderado en la tecnologa y se
fundamenta en la comprensin de la biosfera como un sistema abierto finiro,
sometido indefectiblemenre a las leyes de la termodinmica, y de la econo
ma como un subsistema dentro del sistema global finito (Correa, 2006). La
primera vertiente de la sostenibilidad dbil se inscribe en e! pensamient de
la economa neoclsica, e! fundamento esencial de! neoliberalismo; mientras
que la segunda corriente de la sostenibilidad fuerte corresponde a la llamada
economa ecolgica cuyo precursor ms reconocido -recientemente- es Ni
cols Georgescu-Roegen (Cleve!and y Rurh, 1997).
De acuerdo con Correa (2006), e! debate actual entre estas dos vertien
tes de la economa se centra en el supuesto de la sustituibilidad perfecta
entre capital recursos naturales. (Van Coten y Bulte, 2000; citados por
Correa, 2006). Este autor propone que la sostenibilidad dbil asume que
la nocin de capital natural resume la complejidad de funciones de los
ecosistemas y, adems, confa en las posibilidades enormes de sustituir el
capital natural por capital manufacturado . E n la otra ori lla, la
sostenibilidad fuerte reconoce una am pl ia gam a de funcio nes ecosi tmi cas
que se constituyen en bienes y servicios no reco nocidos en el sistem a ordi
nario de valor de la economa neocl sica -o entendidos como bienes li
bres- frente a los cuales las posibi lidades de sustituibili dad, por va tecno
lgica por ejemplo, so n poco viables, si se entiende la viabilid ad en el
sentido de Georgescu- Ro gen, citado por Martinez, (I 997), quien dife
rencia entre tecnologas factibles y viabl es. Las tecnologas factibles corres

181
Sostenibilidad ecolgica urbana: lo global y lo local-regional

La escala temporal se explica en tanto e! ritmo de la evolucin tecnol


gica determina las posibilidades de sustitucin, siempre que se cumpla la
condicin de viabilidad de Georgescu-Roegen, (Matnez, 1997). En este
trabajo interesa especialmente la escala espacial. Al respecto dicen Ekins et
al., (1994; citados por Cleve!and y Ruth, 1997): "Una sociedad puede
incrementar su potencial de sustitucin, si e!la tiene acceso a ofertas regio
nales o globales de capital natural. Adems, gran parte de! debate sobre los
mritos de! libre comercio se basa en e! simple hecho de que e! comercio
expande el acceso de una economa a recursos naturales, a servicios de asi
milacin o aprovechamiento de los desperdicios, o a servicios del ecosistema
de otras regiones" .
El umbral de importacin de bienes y servicios localmente escasos no
necesariamente corresponde al conjunto de la biosfera, como afirman
Cleveland y Ruth. A determinadas escalas el incremento del precios del
sustituto importado para ciertos bienes y servicios, limitara gravemente el
acceso de una parte de la poblaci n, aquella de menores ingresos, a tales
bienes y suministros que, de constituir b ienes bsicos como el agua o el
saneamiento, generaran graves crisis sociales y en ltimas un freno al avan
ce de la economa 10ca1 G En tal situacin no se cumplira el supuesto de la
economa convencional, segn el cual el mecanismo de mercado resolvera
la situacin de acuerdo con las siguientes reglas. Primero, el precio del
recurso -escaso- aumentara, reduciendo as la demanda, la demanda an
terior (al precio antiguo) quedara insatisfecha o los proveedores satisfaceran
esa demanda con alguna otra fuente que pudiera sustituir al recurso escaso.
Segundo, es posible que el aumento del precio aliente mayores exploracio
nes de! recurso escaso y/o una explotacin mayor de reservas conocidas,
cuya explotacin se hara rentable hoy cuando antes no lo fue por costos de
extraccin. Tercero, es de esperar que ocurra una cantidad mayor de reciclaje
(Pearce, 1976). Para no ex[ nder grandes con cl usiones en este punto, se
pide a los lectores tratar de apli car estos principios al tema del abasteci
m iento de agua o incl uso de alimen tos en regiones metropolitanas, con

(, Ntese que se propone un recu rso especi:llmente crtico en reas urbanas, en tanto el costo de
captacin, cond uccin, d epur::lcin y distribucin, ha ven ido en aumento en los ltimos aos,
al tenor de las polticas de privatizacin de este servici o en muchas ciudades del m u ndo.
debiendo agregar e un ma rgen de util idad crec iente pata las empresas que real izan la depu ra
cin y la distri buci n, cas i sin com pro misos en el asegu rami ento de los servicios ecosistmicos
relacionados con el flujo de agua hacia los em balses y/o acufero s. Este aspecro se ampl a en el
apanado siguiente.

183
Sosrenibilidad ecolgica urbana: lo global y lo local-regional

Lo expuesto permite fcilmente proponer al agua como una parte de!


capital natural crtico de la biosfera en su conjunto, especialmente si se
atiende a la cantidad disponible de agua dulce y al flujo constante de
servicios ecosistmicos imputables a este recurso esencial que sirve de fuen
te, sumidero, apoyo a la vida y otro amplio conjunto de funciones de apo
yo a la vida y al bienestar humano (recreacin, amenidades paisajsticas,
regulacin climtica, soporte de la biodiversidad, aporte de oxgeno, entre
otras). No se trata, obviamente, de un recurso escaso en trminos absolu
tos; de hecho como bien se sabe e! 75% de la superficie del planeta est
cubierta de agua. Se trata ms bien de un problema de distribucin, cali
dad y accesibilidad al agua potable, en funcin de la creciente privatizacin
de los servicios bsicos, especialmente en las ciudades de todo el mundo.
Veamos algunas cifras:
El agua se encuentra en la tierra fundamentalmente en los mares y
ocanos, cubriendo el 72% de la superficie del globo. Su volumen se cifra
en algo ms de 1.300 millones de km3, lo que representa slo 114.500 de
la masa de la tierra, siendo la profundidad media de 3.800 metros, que es,
aproximadamente, 1/1.600 del radio de la esfera terrestre, lo cual da una
idea de la pequeez respecto al conjunto y de la importancia para la forma
ci6n de la vida en la superficie terrestre, empezando por la de los ocanos.
El agua salada representa el 97,2% de la totalidad de las aguas y el 2,8%
restante lo forman las aguas no saladas que se cifran en unos 38 millones de
km 3. Este restame se reparte, a su v~ , en los casquetes polar s n forma de
hie!o, con un volumen estimado en unos 30 m illo nes de km 3 .lo que repre
senta el 2,2% del toral y el 78% de las dulces; las aguas sub t rrneas, co n
algo ms de 8 millones de km 3 y el 0 ,60% del total y 20% de las dulces;
los lagos, ros y arroyos con 120.000 km 3 y el 0,009% y 0,3% , del tOtal
respectivam nre; y la de la armsfera con 13.000 km 3 el 0,001% yel 0.03
del total, respectivam nte (C uti rrez, 1998).
Las cifras mu tran q ue, si se descuenta la evaporacin y el agua no
disponible en forma lquida por eStar en otra fase del ido hid rol6gico, el
volumen de agua utilizable actualmente es del orden de la cien milsima
parte ti l total de las aguas existentes, la m il 'sima de las ag uas dulces no
heladas, y la vig im parte de las que forman el ciclo hidrolgico , sin
co ntar con las aguas subterrneas no renovables (existen otras aguas pro
fundas y que segn los ci nrfi s se cifran en 50 m illo nes de km 3 , con un
perodo de al m acenamiento de de enas de mi les de aos, por lo q ue no se
co nside ran directamente ligadas al ido hidrolgico y m ucho m nos util iza
bl 5, G utirrez, 1998). o es insensato entonee. hab lar de la escasez de agua

185
Sosrenibilidad ecolgica urbana: lo global y lo local-regional

bin e! rea Metropolitana de Medellfn. El costO de la captacin, e! tras


porte y la depuracin de agua se tra lada agregado a los usuar ios de estos
servi ios en los hogare. , adicio nado co n el m argen de util id ad de las em
presas prestado ras. C mo se onstituye el agua en una parte d 1 capital
natural crftico y qu apo rte hada a favor o en contra de esta rendencia, la
globalizacin y la com petitividad urbana y regional, erigida c mo propsi
to de! des arrollo urbano contemporneo? Ante de proponer algunas res
puestas, vale la pena revisar gra ndes rasgos los sistemas de abastecim iento
y las co ndiciones bsicas de adm inistracin de! agua y d 1 servicio de pro
visin domiciliaria n algunas de las ciudades mencio nadas. La tabla 1
resum e las caractersticas en cada caso.
A continuacin se xpl ica e forma detallada e! si tema de abasteci
miento de la ciudad de Medell fn, para re t mar estos datos en el cierre del
apartado .
M edell{n es la capital del departamento de Antioquia, el cual tiene una
poblacin cercana a los de G millones de hab itant s, de los cuales 2,34
millones viven en Medelln. El rea Metropolitana, tiene ms de 3,36
millones de habitantes en sus 10 municipios, con una tasa de urbaniza
cin de 94%, que lo convierten en la segunda zona urbanizada de Colom
bia despus de Bogot. Mede!Hn concentra el 12% de la poblacin colom
biana. (Dane, 2005). La empresa encargada de prestar el servicio de acue
ducto y alcantarillado es Empresas Pblicas de Mede!lfn -EPM-; y el
sistema de abastecimiento se surte de tres grandes fuentes o embalses:
Riogrande II, La Fe y Piedras Blancas . La tabla 2 resume las caractersticas
del sistema.
Para cerrar este apartado se propone e! siguiente problema: las fuentes
de agua dulce disponibles para e! desarrollo urbano estn cada vez a mayo r
distanci a del siti o de consumo, un a vez po tabi lizada. En consecuencia es
previsible un aumento de lo costos por litro de agua potable en el fu tu r ,
como canse uencia de la escasez. Slo una m fnima parte de la poblacin
de las megaciudade latinoamericanas podr pagar estos costos que an
hoy comienzan a q uedar por fu ra del alcance de los ms pobres. Este
problema es menor para las ciudades globales del no rte, por la m ayo r capa
cidad de consumo por habi tante. ' lo en la ciudad de M edelln, cuya
dispon ib ilidad de agua podra abaste er a m s del doble de la po blacin
actual, exist n en cualquier momento al menos 30.000 hogares desconec
tados, es decir, excluidos de tOdos los servicio bsicos, incluido el suminis
tro de agua. La susriruibilidad plena de un servicio o bien de la naruraleza

187
Sostenibilidad ecolgica urbana: lo global y lo local-regional

Tabla 2. Esquema de abastecimiento de agua en Medelln

Prin ci p<&l AAucntc:


Rfo G ra nde

Emb :lo l.~c" Prin ci pal AO ucmc:


A b ;tw~a.do re ~ Quebrada u.o; P a lma~. RCo
Buey y Pantan illo

Aflue n t ~~:

Q uebrada Pi cdra.~

e /a nCl1, Quebrada la

Hond ... Q ueb rada La

M O~ Q

Fuente: Rojas. 2006.

El caso de Medellfn tambin ilustra un hecho grave: el esquema de sub


sidios cruzados est llegando a umbrales peligrosos. Cuantas ms familias
pobres haya que atender con subsidios, mayor ser el monto de sobrecosro
que las familias ms pudientes debern asumir. Si esta tendencia se mantiene
el desequilibrio se har notar con un nmero mayor de desconectados, pese
a esfuerzos en materia de financiacin de las deudas y optimizacin de sub
sidios; tal es el panorama en el rea Metropolitana de Medelln.
Lo que antes fuera un recurso natural libre, hoyes una mercanca; lo
que antes fuera un recurso natural, hoyes un servicio pblico de costo
creciente. Cabe preguntarse: Qu efectos tendr la globalizacin del mer
cado local del agua en la sustituibilidad de este recurso? La tendencia por
el momento ubica a las empresas transnacionales en la captacin, trata
miento y distribucin; an no incursionan en la proteccin de las cuencas
abastecedoras, funcin que como el resto de las vinculadas con el
ambientalismo gubernamental, siguen a cargo de entidades pblicas como
una autntica va de legitimacin de la existencia y la presencia de los
gobier nos en todos los mbitos territoriales. La gestin ambiental guber
namental es probablemente el ltimo bastin del estado del bienestar, al
menos en buena parte de Amrica Latina. Hasta cundo?8.

, D e hecho la legislaci n. amb iental colombi ana es tablece para las entidades gubernamentales
del S istema Nacional Amb iental fun ciones ind el egab lcs. La privati7Aci n de la gesti n. amb ien
taJ parece un rem a lej ano po r el momento. La gesti n am bi entaJ emp resa ri al es de car ter
remed ial y ti en e un efectO mayor n los in dicadores de gesti n autOco nsrru idos que en la salud
de los ecosistemas que afectan . I.b s.: emp resas forestales. m inero-e nergt icas. ag ropecuari as.

189
Sosrenibilidad ecolgica urbana: lo global y lo local-regional

sicin identifica los bioespacios como entidades geogrficas autnticas en las


cuales se afianza la identidad local que se constiruyen en espacios de resis
tencia, resquicios ajenos a la globalizacin neoliberal.
Por su parte Santos propone dos conceptos anlogos. Al primero lo
denomin a espacio de integraci6n vertical: puntos en e! terrirorio global que
co rresponden a empresas y capitales transnacionales que se integran va
fl ujos de informacin y capital-la tecnorregin de Fals Borda-. El segu n
do co rrespo nde a la reterriw ri al izacin , tam bin en parte atribui ble a la
globalizaci6n, que la denom ina in tegracin horizontal y la caracteriza tam
bin corno u n espacio de resistencia. Las ciudades globales s imegran con
la m yoda de su poblacin al espacio de los fluj os, a la tecnorregi6n global.
Las com unidades ms pobres y las megaci ud d es del ercer Mundo viven
la paradoja de una m inora integrada a la tecno rregi n global, al terriw ri o
virtual de! capitalismo neoliberal, mientras que la mayor parte de su po
blacin empobrecida apenas se asoma a los beneficios de la vida urbana
moderna, mientras resiste como puede a los efecros devastadores sobre e!
empleo, la capacidad de ahorro; en fin, subsiste.
Las regiones metropolitanas del sur, dobl emente parsitas segn
Fernndez (I 996), requieren para funcionar grandes flujos de recursos na
turales de las periferias inmediatas y flujos eventuales de tales recursos de
otros mercados, al tiempo que requieren atraer para s inversiones de capi
tal internacional. La ltima idea coincide con la nocin de competitividad.
En efecto, la globalizacin fuerza a todos los agentes econmicos a la parti
cipacin en el juego de la pugna econmica por atraer inversiones hacia los
espacios metropolitanos, los territorios ms conspicuos en cuanto a encla
ves de ciudad global , fragm m as de tecnorregiones globales. La trampa es,
segn Gaja (2005), que la competitividad es un juego co n triunfad ores y
fracasados en el q ue no jugar es perder. Ms grave an es que, contina Gaj a,
s610 algu nas p cas m ed idas favor de la sosteni bilidad local aportan ventajas
com parativas en la carrera p r la c m p titividad global. Esta m ejora co
rresponde en la mayora de los asos, a proyecto de embelleci miemo urbano
y en ocos caso a programas e inversi n sistemtica en sectores margina
dos, como estrategia de gobernabil idad. No ob tante, lo anteri r la estructu
ra ecolgica de sop rre acta silenciosamente co mo un activo fijo regional,
escasamente visibil.i.zado en la p lanificaci n urbana metropolitana.
U o ant iguo pri ncipio del fene ido 'c odesarrollo' (Jim ncz, 1997) p ro
pora q ue: "En cada Ecorregin el esfuerLo se dirige l aprovechamiento de
sus recursos especfi o pa ra satisfac r la necesidades bsicas de la pobla

191
Sostenibilidad ecolgica urbana: lo global y lo local-regional

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193
PARTE 3:
Espacialidad y vivienda
Lugar y vnculo social:
concibiendo futuros
Ana Clara Torres Ribeiro
Universidad Federal de Rio de Janeiro

Se est pisando la fron tera, muerte y vida en


los cambiables lados del mismo riesgo.
(Mia oum, Ti erra Sonmbula)

El desafo epistemolgico

La referencia a la globalizacin de la economa, como elemento central


de la explicacin de las desigualdades sociales en las metrpolis latinoame
ricanas, muchas veces oculta elementos esenciales del fenmeno urbano,
como la estructura de clases y la configuracin de la esfera poltica. El
hecho de ocultar posibilita que el concepro de reestructuracin urbana sea
utilizado sin la aclaracin de la nueva estructura social esperada o el anli
sis de la administracin pblica, de la ideologa urbana, de la coridianeidad
y de la socialidad. Es instalada, as, una especie de laissez foire cientfico y
poltico, por medio del cual la globalizacin aparece como fatalidad o como
inapelable destino de las grandes ciudades de los pases perifricos.
Adems, con la relevancia atribuida a. la global izacin, la tendencia es
que no sean realizados, con la necesaria amplitud, el estudio del sistema d e
ciudades y la observacin de los lm ites e paciales y sociales con que efecti
vame n te se m anifiesta, en cada sitio , la nueva f rm a de real izacin d el
capitalismo. Sin hacer esta ob ervacin, se rep ite una lectura select iva del
ambiente construido que estimula el abandono de tentativas de compren
sin de la totalidad en movimiento. Abandono que corresponde a la pro

197
Lugar y vnculo social: concibiendo futuros

ducen, en cada sitio, a la absorcin de los impulsos globales (Torres Ribeiro


y Silva, 2004).
Actualmente, somos invitados a sentir las orejas, la trompa y las patas
del elefante y, a sorprendernos con el tam ao de su sombra y, al mismo
tiempo, desalentados a visualizar el elefante entero y a reconocer su fuerza
constructiva-destructiva. Esta vis ualizacin queda reservada a los tMnk tanks
de los pases cent rales, respo nsab les por la orie ntac in de la accin
hegemnica y por su planeacin a larg plazo. Ase, m ientras al gu nos de
nosotros nos dedicamos a la cultura, orros a la nueva gestin, y Otros toda
va a los grandes proyectos y los nuevos servicio, debemos preguntarnos
qu significa esta fragmentacin en trminos de la global izacin econmi
ca y la r estructuracin urbana. Cule son los procesos estructurales y
estructurantes del presente? Cmo la materializaci n de estos procesos
condiciona el fm uro?
La dificultad en responder a esas preguntas resulta de una com pleja
conj ugacin de factores. Entre ellos estn la nueva o rganizacin de la eco
noma, comandada por el capital fin anciero, que desestabiliza el tej ido
social y desarraiga recursos; la creciente infl uencia de instituciones de esca
la glo bal, r sponsables por nuevas orientaciones culturales y polticas (Ianni.
2000); el acceso general izado informacin desarticulada de concep tos
con isten tes y el agravamiento d la crisis socie taJ (Torre Ribeiro, 2006),
que emerge como indiferencia social y violencia. La conj ugacin de estos
facto res presiona el analista a responder po r las urgenci s que marcan el
presente, r duci endo su empeo en la aCTualizacin d e las herencias del
pensamiento social y la reflexin sobre las consecuencias de los ajustes te
rritOriales, estos ltimos determinados dentro de la gama de oportunida
des ofrecidas por los intereses privados de muy diverso carC[e[.
Ese anal ista, sometido a las con tante exigencias de recualificacin y
evaluaciones de desempeo. puede ser llevado a renunciar a la creacin de
conceptOs y a la interpretacin de tendencia histri as. que son indispen
sables para el estudio de la urbanizacin. Ese analista. una figura que ame
naza a todos, no puede aswnir. por este camino, uno de los ms grandes
de afeas de la ciencia. Milton antos (1996: 17). al referir e a la teora cri
lIca del espacio, afirma: "El desafo est en separar de la realidad [Otal un
campo panicular, su ceptible de mostrarse autno mo y que. al mismo [iem
po. permanezca integrado a esa realidad total [ ... ] As es posible q ue se
transciendan las reaJidades truncadas. las verdades parciales. sin la am bi
ci n de filosofa r o re ril.a r" (traduccin nuestra). Para Am rica Latina la

199
Lugar y vnculo social: concibiendo futuros

Por otro lado, independiente de la intensidad de la crtica a la moderni


dad occidental, se mantiene, en el presente, el anhelo por lo moderno en la
experiencia urbana latinoamericana, generando cambios en la tecnoesfera
yen la psicoesfera (Santos, 1996). Entre estas alteraciones estn el cambio
en las relaciones gobierno-sociedad, la creacin de nuevas formas de
socialidad y la actualizacin de los objetivos de las instituciones tradicio
nales. Como veremos ms tarde, el anhelo por la apropiacin de la tcnica,
y por el consumo asociado a ella, excede la posibilidad de su realizacin.
Con todo, el consumo no realizado en el presente construye idearios y, as,
interfiere en la concepcin del futuro deseado. Por esta razn, es necesario
conocer la composicin tcnico-cultural de los vectores del capitalismo
global izado y los mecanismos por medio de los cuales son inculcados los
valores del "nuevo novsimo" (Santos, 1996), incluyendo las estrategias
polticas.
Para ese conocimiento, no es til dejarse seducir por un ingenuo "ac y
ahora", en una tentativa de no ver los ngulos temibles del tipo de desarro
llo -que mezcla evolucin y involucin- que hoy da transforma la expe
riencia latinoamericana (Torres Ribeiro, 2004). Precisamos conocer los
contenidos materiales e inmateriales de esta nueva forma de desarrollo y
los agentes econmicos y acrores polticos responsables por su difusin. Se
propaga, actualmente, una nueva codificacin de lo moderno, asociada al
neofordismo, que podramos denominar de modernizacin corporativa.
Para el neofordismo, es indispensable el dominio de la informacin y los
nexos entre la produccin y reproduccin social (consumo individual y
colectivo) y, en consecuencia, entre economa y cultura, lo cual transforma
la naturaleza de la poltica. Por la intensidad del cambio en curso, experi
mentamos, en la actual coyuntura, el desafo de reconocer el envejecimien
to de teoras e instrumentos de intervencin en el espacio urbano, sin per
der los compromisos sociales que estuvieron en su origen.

Sobre hegemona

El concepto de hegemona es utilizado, especialmente en los anlisis


econmicos, como sinnimo de control sobre un amplio conyunto de acti
vidades subalternas. Sectores hegemnicos son los que alcanzan las ms
altas tasas de lucro, conducen a la renovacin de la tcnica, determinan la
accin del Estado y cambian la divisin social del trabajo. A esta utiliza
cin del concepto, consideramos que deben ser valorizados sus otros conte

201
Lugar y vinculo S al: concibiendo fururos

sociales envuelws en la d inm ica de la eco noma global izada, una forma
especfi ca de escas z anres descon cida: la e casez de tiempo. La sup ra
cin de esta escasez de cuando en cuando transciende las posibilidades de
ajuste de lo com xtOS urbano, justi fi ando la auro-segregacin de los
privilegiados por la nueva economa. ro. segmentos cienden a alejarse de
los desafeos institucionales y de la vida local, as como de los espacios de
negociacin de interese y de cambios interclasistas, rransfigUIndos en
de fensores de la gl obalizaci6n.
As, se crea una atm6sf, ra em prendedora que, a pesar de no correspo n
der a las oportunid ades de emp leo existentes para la mayora, cambia la
memoria tcnica y la experiencia pol tica d e los lugares, haciendo m s fcil
la aceptaci n de las fbulas de la glo balizacin. Como afirm a Santos
(2000: 18): "Sus fundamentos [de las fbu las] son la informacin y su im
perio, que encuentran su base en la produccin de imgenes y del im agi
nario, y se ponen al servicio del impe rio del di nero, fu ndado en la
economizaci n y moneta rizacin de la vida social y de la vida p rso nal"
(traduccin nuestra). xis te, por lo tanto, un costo de globalizacin q ue,
lamentablemente, n ha ido contabil izado. El clculo de es te costo debe
ra, por lo menos, considerar: la desvalorizaci n de inversiones pretritas
en los marcos u rbanos; los em pleos perdidos co mo consecuencia de las
nuevas formas d e pr d u ir y cons um ir; las necesidades sociales no atendi
das po r la priorid ad conced ida a las inversiones relacion adas con los flu jos
globales; el condicionam iento de la econo m a relacionado con la de repa
triacin de gananci as y los crdito ext rnos; el ajus te d e las institucio nes a
las imposiciones del mercado glob alizado; las prdid as de conocimienro
tcnico generadas po r las formas fl exibles de conuataci n d e 1 fuerza de
trabajo y por las in novaciones tecnol gicas.
Para efectos de este trabajo aadimos que, en la adhesin a las fbulas de
la globalizacin, pesan procesos relacionados con los proyectos dom inantes
para la adecuacin del espacio ur ano. Entre estos procesos, resaltamos:

] . La emergencia de un nuevo producrivismo, que incluye el productivismo


espacial asociado a la concentraci n de inversio nes en fragm entos privi
legiados del espacio UIbano. Ahora hay una nueva economa de aglome
raci n, relacionada con los servicios prod uctivos y al moldeo de estilos
de vida. Las externalidad posi tivas del presente e encuentran relacio
nadas con la admi nistraci n, la tercerizaci n y la inform acin, despega
das del ambiente rradi cio nal de la produccin y del comercio.

203
I.u gar y vfnculo social: concibiendo fururos

el marketing, la manipul aci6 n de la informacin, los productos fman


cieros, la difusi n de la adm in istraci6n empresarial en los gobiernos y
en las fa mi li as, y la privatizaci 'n de lo espacios pblicos. Estas me
di :-l. cio nes, que construyen nichos de mercado, interfieren en e! costo
de la vida ur ana yen la percepcin de las desigualdades sociales.
7. La despriorizacin de la inversi n en servicio pblicos bsicos, freme a
la cuali ficac in de zonas del espacio urbano para atraer inversiones
ex ternas. Este roceso se co m pleta por la promoci n cultural de algu
nos sitios. Se man ifiesta, as, un crecieme desnivel entre las polticas
econmicas y aquellas que se preocupan por la adhesin social y el
acceso a condiciones bsica de la vida urbana, tales como habi tacin,
saneamlenro y transpone.
8 . La privatizacin de los servicios pblicos, q ue prioriza la atencin de
las clientelas pecficas. te macroproceso crea nuevos obstculos para
los movim ientos sociales urbanos, reduciendo las posibilidades de con
q uista de derechos de iudadana. De hecho, la nueva forma de reali
zacin del capi tal ismo, administrativa y financi era, transform en lu
crativos servicios lo que antes sola mente pod ra ser fortalecido por el
Estado, co mo indica Jean jki ne (1 981) al anal i7.ar los med ios de
consumo col crivo. La priv tizacin de los servicios reduce e! sentido
colectivo de la experiencia urbana, y contribuye a la d spol itizacin de
lo co tidiano y el enAaquecimi ntO del papel de los go iernos locales.
9. La adopcin de reglas de la ad min istracin privada en el secmr pbli
co, la cual hace ms difcil su organizaci n y con trol pol ticos y la
actualizaci n de su compro miso con el bien comn. Sin duda, el
funcion al is mo universalista recibe hoy da los impaGOS de la reorgani
zacin del aparato de gobierno , e! aumento de la competencia por
opo rtunidades y ascenso en e! empleo, la difusin de ideologas anti
Estado y los cambios en las exig ncias tcnicas de! trabajo.

La si mple enumeracin de estos procesos indica la natu raleza sistmica


de! encadenamiento entre global izacin econmica, polfcica, cultura y ciu
dad . Ahora, no se trata, amo en perod s anteriores, de la imposicin de
un ideario d e civil izacin correspondiente a la experiencia histrica de los
pases centrales. Se impon una agenda que debe ser cumplida por los
gobiernos nacionales y lo ates. Esta agenda - que permite la absorcin,
hasta cierro punto, de la creativi dad de los lugares- incluye orientaciones
para la gobernabilidad y, de esta form , para las relacio nes Estado-socie

20 5
Lugar y vinculo social: concibie ndo futuros

la pro pia noci n de estrategia, nuevame nte empobreciend o el alcance de la


polti~'l.
Co n e e red ucci onismo, lo co ntenid os si m bli cos de la modernidad,
difund idos por las instiruciones ordenadoras de la cul tura, han ido limi
taJos a la metas de una accin modeladora del presenre, haciendo ms
difci l el debate del fucu ro. En las sociedad es perifricas predomina, en
nUestra op inin , la accin racional d irigida a med i s, en la m d i a en que
la accin racional di rigida a fi nes pr upone la defin i in autnoma de
proyecms po lticos y de estrategias a largo plazo. e ah resultan obs cu
los a la re novaci n de la esfe ra poIrrica, la actualizacin (o superacin) de
las institucio nes de la m odernid ad , y el enfrentamiento planeado de las
di r, r nci as regionales y de las des igualdades sociales. A propsito, la com
pete ncia entre ciudades po r inversiones y prestigio indica la involucin
que marca la experi ncia urbana d 1 presente .
n la lucha or la innovacin y la diferenciacin se adoptan las m ismas
estruegias q ue, parad6ji am ente, terminan igu landa los sitios, al some
terlos a metodo logas estanda ri7.adas y objetivos si m il ares. En este co ntex
to , el habitante es ll evado a adheri r a lecturas eufrica de las intervencio
nes urbanas, que r fuerz n la image n idealizad a de la ciudad e interfieren
en las identidades esp ciales. Esta p res in sobre el h abi tan te,
insrrument lizada por las cienci as del co mporra m iento, produce efecros
altn desconocidos sobre la experiencia poltica y la memoria individual y
colectiva. Este es orro aspecto de! productivismo espacial, q ue involucra la
percep i6 n y propicia la cristal izaci6n de consensos.
La vida urbana es, por lo tan to, enrigi decid a. y. como resultado, hay un
control de! potencial disruptivo de la fl exibil izaci n de la produccin y de
la desinstitucio nalizaci6n de las relaciones sociales. Un co ntrol que se sus
tenta en la ideologfa de la tcnica, el mi edo, el fara li o, y la es pectacula
ridad d la vida urbana. C o n estos poyos, el control del imagi nario asume
una distancia autno ma y se auto juS[ifica. ]ugand con figuras del sentido
co mn , podemos decir que, por esre camino, "el tiro les saldr por la cula
ta" , una frase q ue expresa los riesgos asociados al cierre i tmico del pre
Sente. Resi tiendo aste ci ' rr , no pregun tamos: Quinc ganan de la
inn ovaci n en la gestin urbana? Quin Se aprop ia de! lucro excepcional
reservado a los innovad res? E. r margen de lucro ha sido transformada,
efectivamenr ,e n ms re ursas para [a adm inistracin pblica y en benefi~
cios para la totalidad d e los habitlmcs o ha sido utilizada, prioritariamente,
para 1 r [ c in d su fuente?

207
.uga r y vnculo social: concihiendo fu ni ros

co nsumo y permi te la m ulripli ci n de los producros financieros y de


nuevos servicios. Por lo ranco, la hegemona e u.Henta en la penetraci6n
en modos de vid a y los proyectos fam il iares, I que, para lo espacio urba
nos, ocu rre por med i de la admin istracin d I ocio, la introducci6n de
conos urbanos y la mercantilizacin de expresiones culrurale .
La valorizacin del con umo alca nza su pice cuando la referencia al
trabajo y a la producci n, d rama relevancia en las fases ameriores dd
capitalismo, es tra nsformada, como q uie ren los operadores fi na ncieros y
us ag ncias d turismo, por ocio y, fin almente, total inercia de actividad.
N o m ' rostros sudados y cuerpos cansados, si no maniqu{e , celebridades
y uerpos esculp idos por las ltimas tcnicas. Sin duda, la hegemona del
capi al fin anciero depende de la instalaci n de un nuevo nivel de absrrac
in sobre las capas de reedi fi caci n de las relaciones socia.les histricamen
te con truidas. En este n uevo nivel, la im agen co m pete con la corporeidad,
ampliando la segm entacin del tejido social. E n este en tido, podemos
decir que el imperio de la image n, inrerfiriend o en el imaginario, apoya la
indiferencia social q ue se asienca en la vida ur ana cotidiana.
e n uevo nivel de ab rraccin e rel acio na o n la d ifusin del medio
tcnico-cientfico lnf rmacional (Santos, 2000). n verdad, la hegemona
del cap ital financiero, el recim iento del fl ujo d personas y mercancas, y
la tran nacionalizaci n de la economa se ran imposibles sin la d ifusi6n de
es te m edi o. us caracrer ticas permiten la aceleraci n del ritm o de vida
urbana, la conexin de imgene a cada bien o servicio, y el nfasis en d
consu mo que interfiere en la totalid ad de la xperienci urbana. Por lo
ta nto, paralelo a la li bertad de info rm acin que este medi o trae, es necesa
rio co nsiderar el carcter invasivo de las es trategias de marketing, incluso el
marketing urbano. Hoy, a causa de esta in vasi6n, es indisp nsable valorizar
la acci n espo ntnea y los sitios en que e ta accin ocurre, evitando su
alisam ien to po r los nuevos modernizadores.
ienci y tcnica se conjugan en la produccin de las nuevas condicio
nes de vida urbana, transform ndo la en una arena de incesantes experi
men eos de gestin. Co mo afirm a Edgard Morin (1 996: 19): "El mrodo
experimental es un mtodo de manip ulaci n, q ue necesita cada vez ms de
tcnicas, que permiten ada ez ms manip ulaciones" (traducci6n n ues
tra). Este es I fun d am enro ms consiste nte de la agen da dom inante para
el de ~arro ll o urbano. La artiCIIl aci n entr cien ia y tcnica -que incluye
las ciencias ociales aplic,1.das a lo urbano , la comunicacin y las d iscipli nas
del espriru- sostiene la ma nipul acin del espacio hered ado q ue es in he

209
Lugar y vinculo social: concibiendo futuros

de vida, bienestar, salud, responsabilidad social, seguridad socia\' confort y


compromiso con la familia. Se interfiere en algunas de las principales bases
de la consciencia social, lo ue explica tanto la crecien te pr upaclOn por
la segu ridad, incluyendo la sal ud, como la eclo i n de una nueva
conflictividad urbana, difusa y tentativa.
La reinvencin de co nceptos, qu~ no perdona la filo sofa como lo de
muestra la inversin d 1 marketing en los co ncep tos de lo bello y lo justo,
crea una instabilidad que alcanza creencias y hbitos. E Ca reinvencin
continua probablemente estimula la esquizofrenia q ue Harvey (1992) aso
cia a la condicin posmoderna. Una alteraci n del comportamiento que
trasluce, en nuestra opinin, una extraa form a e apata social: activista y
contemplativa a la vez. Esta f rma de ap ta, ue amb in es estimul ada
por la distancia entre promesa y h cho, o mr por d encolamiento de la
psicoesfera a la tecnoesfera, apoyada en La baja intensidad institucional y a
escasa normatividad. Esto no signifi negar su naturaleza sistmica. Cons
tatamos, en este sentido, que, al contrario de lo que prometan los idelogos
del nuevo ambiente geogrfi o, crece el trabajo graruito de la mayora; un
trabajo relacionado con la reprodu cin de las propias condiciones de tra
bajo y el consumo, en la medida en que la vida urban e encuentra condi
cionada por los que dominan y administran la informacin relevante.
Frente a la naturaleza del cambio en curso, consideramos los siguientes
procesos como particularmente caract rsticos de la ciudad neoliberal:

l. El vaciamiento del centro histrico y de otras centralidades tradicio


nales. Este proceso se articula, en general, con la construccin de una
nueva centralidad, destinada al abrigo exclusivo de las actividades fi
nancieras, del equipamiento culrural ms moderno, de las formas
transnacionales del ocio y de los nuevos servicios, entre los cuales se
destacan los relacionados con la administracin la vida privada yel
cuerpo condecente con lo mandami ,ntos de la ltima modernidad.
2. La planeacin de centralidades en reas populares, con una baja den
sidad de inversiones urbanas y culturales. De esta manera, la ciudad
neoliberal, movida por procesos h rizo ntales permi tidos por las nue
vas tecnologas, presenta una dinmica fuertemente vertical, orientada
por el vrtice modernizador de la ciudad y por la segregacin espacial.
3. La articulacin episdica de las distintas centralidades por medio de
grandes eventos y de la promocin cultural de sitios. Hacemos refe
rencia, en este aspecro, a las iniciativas relacionadas con la sociedad del

211
Lugar y vnculo social; concibiendo fururos

raleza es encarecido por el agenciamiento econmico y reservado para


clientelas especficas. La naturaleza. trabajada por el ma,.k~tiflg. se trans
forma en objeto de deseo. componiendo un imagi nario apaciguador
de la experien ia s ial .
10. La difusin de un urbanismo y de Wl a arqui tectura que nace n m '
fci l el control y la vigilancia. En las lri mas dcadas, surgi un gran
nmero de innovaciones tecno lgicas relacio nadas con la seguridad.
cuyo mercado preferencial son los segmentos privilegiados so metidos
a las consecuencias social s de La ci udad q ue ayudan producir. Como
afirm el arquitecto Paulo Mendes da Rocha (2007) : [... ] "es el inmo
vilismo de los afligidos. como el naufragi del T itanic: la orquestra no
ha parado de tocar" .

La presencia de los elementos de la ci udad neo liberal en distintas real i


dades locales depender de la posicin q u estas cupen en los flujos finan
cieros globales; de las alianzas entre acto res polticos locales e inversio nistas
de otras escalas; de la Hexibilizaci6n de La reglas q ue definen el uso del
suelo urbano y los cdigos urbansticos, o sea. del tenor del territorio nor
malizado (Santos. 1996; Antas Jr, 200S; Rincn, 2005); de la adhesi n
social a las promesas de movilidad q ue resul tan de la globalizacin con6
mica; del compromiso de la accin gubernamental en la realizacin de
inversiones urbanas estratgicas; del arraigamiento de los im pulsos globales
en el espacio heredado; y del tamao de la mancha urbana y de la densidad
demogrfica.
Aadimos que la ciudad neoliberal es, simultneamente. hecho y pro
yecto, realidad e idealizacin. fragmento y sistema, tcnica y cultura. Su
materialidad. com puesta por grandes objetos. se mezcla a levedad el
paisajismo clean, la economa de flujos y la virtualidad que es inherente al
nuevo ambiente geogrfico. Todo es presente y, tambin, todo es futuro,
haciendo que la seduccin del mercado global izado remembre otros cuen
ros. Remembremos las "Mil y una noches" y los relatos que pospusieron la
muerte. Conseguiremos posponerla po r m d io de la actualizaci n de las
narrativas de la ciudad histrica y de la valorizacin de rad nalidades al
ternativas o aceptaremos la ciudad neoliberal, que se auto representa como
eterna?
Entre los riesgos de la ciudad neoliberal, se d tacan los rel acionados
con a) el "darwinismo social", que incluye una dura selectividad en el acce~
so a las oportunidades de obtencin de renta y los mecanismos de ascen

213
Lugar y vfnculo social: concihiendo futuros

3. Los procesos relacionados con la revitalizacin de zonas urbanas que,


muchas de las veces, ignoran la vida existenre en los sitios y la vi talidad
de las resistencias sociales (Silveira, 2004; Ferran, 2000). Estos proce
sos estn asociados al turismo de negocios y las acciones administrati
vas orienradas por ag nci s m u ltilaterales. En los procesos de
revitalizaci n, predom ina una versi n pa rimonialista d la m maria
urbana, que trae la amenaza de elirizaci n de zonas tradicionalmente
ocupadas por las clases populares.
4. Los procesos relacionados n las expectativas de usufructo indirecto
de la renovacin de la imag n de la ciudad. Estos pro esos propician la
creencia de que siempre babr, para todos. algn resto del banquete
hecho solamenre para al gunos. La densificacin del calend rio de la
ciudad forral ce esta creencia. Este calendario. cuando eficaz, distri
buye, de hecho, al gunas oportunidades de vinculacin secundaria a la
ci udad neoliberal, incluyendo una p ete de! sector informal de la eco
noma urbana.
5 . Los procesos relacionados con el S tor financiero de la ciudad neoberal.
Al introducir el rdito y el endeudamienro en cada ngulo del co nsu
mo, estos pe cesa s cam bian la planifi acin de la vid a individual y
familiar, valorizando el consum idor frente al ciudadano (Santos, 1987).
Se experimenta, como resultado, una socialidad mediada por la mone
da, en la cual predominan los intereses particulares.

Estos procesos no hacen que la jerarqu{a social heredada de perodos


histricos anreriores desaparezca (Torres Ribeiro, 2007), sino que ella em
piece a tener nuevos fundamenros materiales y simblicos, lo que puede
implicar la reorganizacin o anulacin de algunos de sus estratos. Concre
tamenre, la totalidad urbana en movimienro no admite simplificaciones.
Al conrrario de un orden estabilizado, tenemos un escenario -que creo no
est limitado al caso brasileo- n lo cual las oportun idades de movilidad
social aparecen junro con nuevas formas de marginalizacin , e! crecim ien
to de homicidios, la desintegracin de insti tuciones sociales y e! aumenro
de la poblacin encarcelada. En este escenario q ue estim ula prcticas de
auto defensa y difunde la cultura de autoayuda, la aceptacin de nuevos
comportamientos no impide e! regreso a valores tradi iona.les socialmente
excluyentes. Se pospone, as, la experiencia de una urbanidad generosa y
democrtica.

215
Lugar y vfnculo social: concibiendo fucuros

Ahora que estamos d escubriendo el semido de nuestra presencia en


el planda, podemos deci r q ue una hiS[Qria universal, verdaderameme
humana, est empezando. La m isma materialidad, actualmente utilizada
para construir un mund confuso y pe rve cso, puede transformarse en
una condicin para la construcci6 n de un mundo ms humano (Santos,
2000:174).

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217
El uso de la norma y la apropiacin
territorial en la disputa por la
ciudad l

Anlida Rinc6n Patio


Un iversidad N acional de C olombia, MedelIfn

La ciudad ,se configura a partir de las contradicciones inherentes a la


produccin espacial ya las disputas propias en su apropiacin lo que devela
un universo de intereses, proyectos, visiones del mundo y concepciones de
orden. Este precepto, desarrollado con gran agudeza por Henri Lefebvre,
parece perderse de vista cuando el ejercicio de la planeacin o la produc
cin normativa estatal propone una organizacin, homologa y cohesin 2
del espacio.
Efectivamente, el espacio de la sociedad capitalista pretende ser racio
nal cuando de hecho, en la prctica, est comercializado, desmigajado y
vendido por parcelas (Lefebvre, 1976) o en palabras de Milton Santos
(2002) consagra una visin inmobiliaria que impide dimensionar la ciu
dad en su totalidad. Para el primer autor, la ciudad es el Jugar donde se
manifiestan las contradicciones no como producto de una forma racional
sino como producto del contenido prctico y social y, ms especficamente,
del contenido capitalista. Tambin destaca la imposicin de la lgica del

'Esre rrabajo se esrrucrura desde aparres, reflexiones y reinrerpreraciones de la invesrigacin


docroral rirulada De la norma practicada a las prdcticas normativas: Experiencias urbanas en la
apropiacin territoriaL y usos deL sueLo en MedeLLin-C%mbia. concluida en el afio 2006. Esre
proyecro fue apoyado econm ica menre por el Insriruro Lincoln, Programa para Amrica Lari
na y El Caribe y por la Dime, Direccin de Invesrigacin de la Universidad Nacional. sede
Medellfn.
2 El auror se refiere al espacio del derecho como un espacio de cohesin y coherencia que

significa regulacin buscada. ansiada, proyectada pero no necesariamenre obren ida.

219
El uso de la no rma y la apropiacin territorial en la di puta por la ciudad

cionales para el manejo tanto de las no rmas co mo de los hechos urbanos en


la forma que considere n mi. adecuada; en segundo lug , la norm a escatal,
igual que el terri torio, .~e convierte en una norma fragmentada; yen tercer
lugar. a travs de in, rumentOS de ordenam iento y gesti n territorial, se
desplaza la produccin j Irdica hacia poderes privados econ6 mi cos.
Este artc ulo es un esfuerzo por traer el der cho a la reflexi6n de la
cuestin cbana y terrirori al y comprender. dentro del movimiento con
flictivo de apr piacin del espacio de la ci udad. el momento en el que la
norma surge. o en p labras de Francoi t Osr (200 5: 70), el momento exac
to en que se da "el golpe del derecho" .

El uso de la norma

Prefl ro empezar por la defin icin del uso normativo en experie ncias
territori ales nominadas y denominadas, por el derecho estatal, co mo ilega
les, ya sea po r la ocupacin de hecho de predios, pblicos o privados, po r
inm igrantes o experiencias tomadas tam bin co mo il gales por la ocupa
ci n d l espa io pblico. De este modo. dentro del amplio campo del
derecho. se retoma la norma co mo concepto y prctica que permite captar
la experiencia jurdico-u rban . As, se presenta la interpretaci6n del on
cepto de "uso no rmativo" a partir de cuatro aspecros:
El uso y 14 vigencia temporal de la norma: I anli is de la norma desvenda
la com prensin de los usos en la prctica, de la form a y las circunstancias
bajo las cuales las normas urban s son activadas. modificadas o ignoradas.
Dice Wo lf (2000: 145): "Las no rmas son intenciones abstractas que en su
contexto de us deben se r especificadas" . Encender q ue la norma ti ne una
produccin y un uso contextual y q ue tie ne na especifi cidad a partir de
las interacciones sociales ayuda a inferir el contexro. el contenido y el pro
psito de las normas. De esta fo rma el ideario y los discursos urbansticos,
producidos en contextos econmico y polfricos particulares , adq uieren
positividad a travs de la norma jurd ica defin ndo y no m inando, por
ejemplo, lo que es espa io pblico y lo que est por fue ra de l. As ( en
Colo mbia, po r ejemplo. en poco ms de una dcada encontramos una
defin in de ste en la Ley 9 de 1989 donde su contenido se define a
pa rtir de inmuebles pblicos - arquitec t6nicos y narurales- y se presenta
una enume racin taxativa de lo q ue co nstituyen reas de espacio p blico.
En 1998. a travs de! Decr ro l 504, en un contexro de ciudad globa l. e!
espacio pblico pasa de ser bjeto de una enumeracin a ser ubicado con

221
El uso de la norma y la apropiacin territorial en la disputa por la ciudad

y su regulacin como forma normativa. Esta regulacin se presenta en


med io de prcticas normativas -estatales, com un itarias o a rmadas- que en
la disputa por la apropiacin de la ci ud ad da lugar a la imposicin de un
poder normativo. Por tanto el presente trabajo capta momemos d e con
flicto yen especial aquellos en que las reglas o n impues tas. De acuerdo a
ello se puede d cir que los bar rios M oravia y Barrio Triste representan para
Medelln dos grandes hechos urbanos cuya hi to ria se ha capturado a par
tir de la relaci6n conflicto, norma y usos del suelo.

Apuntes sobre la ubicacin de Medellln: entre orden urbano y


conflicto

Medelln es una ciudad colombiana, capital d el departamento de


Antioquia, situada en el noroccidente del pas, en el cenrro del Valle de
Aburr y a orillas del do Medelln. Cuenta, segn los datos del censo del
Dane (2005), con una poblacin de 2.223.078 habitantes, lo que la con
vierte en la segunda ciudad ms poblad a de C olo m b ia, slo superada po r
Bogot. Por su parte, el rea Metro pol itana de la ciudad, co nformada por
otros 9 municipios, tiene una poblacin de 3.3 12. 165 habitan tes, siendo
sta la segunda aglomeracin urbana de Colombia.
Requerir la presentacin de Med elln evoca las diferentes representacio
nes sociales construidas alrededor de esta ciudad: la ciudad industrial, la
ciudad de la eterna primavera, la ci udad ms violenta del mundo, la ciudad
de la moda, la ciudad del narcotrfico, la ciudad pujante. Cualquiera que
sea su representacin, denota una ciudad de contrastes que permanente
mente se est redefin ie ndo a partir de la relacin orden urbano y conflicto.
Por ello, fcilmente es reconocida en el pas como un a de las ciudades
de mayor tradicin en la planeacin y regulacin u rbana y a su vez es
configurada y reafirmada urban amente desde lo q ue se ha denominado
"asentamientos informales" o "asentamien tos de desarro llo incompleto",
no precisamente reglados po r I Estado. A finales de 2002, Plan eacin
Municipal de M edel ln haba identi fi ca.do 104 asentamientos de desarro
llo incompletO o inadecuado, habitado por una 3 0.000 perso nas, po
blacin equivalente al 18% del total de la ciudad , clas ificada en los n iveles
1 y 2 del Sistema de Iden tificacin y Seleccin d e Beneficiarios - Sisbn-
Conti nuando con lo contras t s y polmicas de M edelln, la ci udad es
reconocida a trav s de co nos institucionales co mo la Em presas P blicas
de Medelln yel complejo adm inistrativo La Alpujarra cuyo paisaje urba

223
El uso de la norma y la apropiacin terrirorial en la dispura por la ciudad

dicha participacin haba descendido al 42%, mientras que la de servicios


(transporte, finanzas y dems servicios) pasara del 20% al 44% en los
mismos aos de anlisis (Arbelez, et al., 2007:30). Anualmente, la in
dustria manufacturera, el comercio y la actividad de servicios constituyen
las actividades econmicas ms representativas de Medelln y su rea Me
tropolitana. El auge constructo r se da en los aos 80 y principios del 90,
cuando se adelantan en la zona sur-occidental amplios complejos urbans
ticos de estratos medio-alto y airo (Alcalda de Medell n y ED U , 2003 :28).
Algunas circunstancias, procesos, eventos y una cie rra mentalidad ge
nerali zada, perfi lan los inicios del sigl XXI, un perodo disti n to a los
anteriores, caracterizado po r un cambio dramtico en el uso del suelo,
proliferacin de torres de vivienda y una cierta homologa de esquemas
urbanS[ icos: demolici n y cons tr uccio nes de nu evas edificaciones,
densificacin y ocu pacin del espacio urba no , transformacin del centro
administrativo de la ciudad y modernizacin en e! sistema de servicios,
especialmente el fi nanciero.
Dentro de la estrategia de ciudad co mpetitiva y concretamente con la
Ley 388 de 1997 o Ley de Desarrollo Territorial, el barrio Moravia y Ba
rrio Triste son articulados o integrados estratgicamente al centro de la
ciudad, lo que contrasta con lo que representaban estos territorios unos
aos atrs, como "asentamiento subnormal" y "centralidad perifrica" res
pectivamente.

Los acuerdos 62 de 1999 y 23 de 2000, ubican a Moravia como una


centralidad barrial en el mbito de la centralidad zonal de Aranjuez,
vinculada con el centro tradicional y representativo y con el centro de equili
brio del norte, al rea de planeamiento identificada con el cdigo ZI-MI
6 que orienta al tratamiento urbanstico de mejoramien to integral por
medio de un pla n parcial estratgico que busca mejorar las condiciones
de vivienda y h bitat}.

En Barrio Triste, el Plan de Ordenamiento Territorial de Medell n,


Acuerdo 62 de 1999, establece "la necesidad de adelantar un proceso de
renovacin urbana, dirigido hacia la transform aci n de! sector de manera
que se resuelvan sus conflictos funcionales y potencie su productividad y
competitividad tanto a nivel local como nacional" (Fundacin Coraje:
2000).

3 Considerando 2 del Decrero 1958 de 2006 por el cual se adopta el Plan Parcial de Mejora

mienro Integral del Barrio Moravia.

225
El uso de la no rm a y la apropiacin territorial en la dispura por la ciudad

)his Primer caso: Moravia


asu
de Los barrios perifri os de Medelln, com o muchos de C ol mb ia, fueron
ore, construidos por cam p inos cuya necesidad de sobrevivir a la p rolongada e
~rio
inrerminable violencia poltica urbano-rural del pas iniciada a mediados
de del siglo :XX, llegaron a una ciudad nunca preparada para recibirlos. As se
0
convirrieron en campesinos-urban izadores al comenzar, con su historia y
IY costumbres rurales, a lidiar con la desconocida urbe.
Este aparre puede encabezar muchos documemos que incursionan en
el anlisis de los diversos fenmenos de urbanizacin de nuestras ciudades,
pero sobre lo que se quiere llamar la atencin y no pasar de largo sobre
palabras ya dichas, es por el proceso de connotacin, homogenizacin,
formacin y transformacin como "territorios ilegales", lo que se convierte
en una improma histrica para los pobladores en su edicin ideolgica,
estratgica, planificadora, organizacional, relacional y de manera especial
en las regulaciones del territorio.
Una buena parte de los asemamientos se localizan en la llamada comu
na nororiemaP , que ejerce un a atraccin hacia los inmigrames por el bajo
precio de las tierras o por el desarrollo de invasiones. En Medelln, en la
base de la zona nororiemal, fue ocupada, a partir de la dcada de los 60,
una porcin de tierra que se llam Moravia, "Ubicada en la puert~ de
emrada a la ciudad por el sector norte, a 2 Km y medio del puma ms
cmrico de sta, ocupa una rea de 40 hectreas, en un terreno plano, en
una urbe que crece en medio de momaa" (Ramrez, et al., 2000: 12). Los
terrenos fangosos se empezaron a llenar y los habitantes, en su mayora de
municipios de Amioquia y de los deparramemos cercanos, plamaron sus
ranchos y tomaron para ellos un lugar a cambio del que forzosameme les
haba tocado dejar.

I Fue en la dcada de los 90 donde la palabra comuna qued connotada por la violencia y el

sicariato como se puede leer en la siguiente nota: "La comuna nororiental de M ellfn fue
conocida en el mund o entero por los hechos de violencia que ocurrieron en sus calles, por el
surgimiento de grupo s de jvenes desarraigados y dedicados al sicariato, el narcotrfico y la
delincuencia", Caracol Radio, 24 marw 2007, disponible en: http://www.caracol.com.co/
noti cias/40626 1.asp (consultado 25 marzo 2007).
, La ley 057 de Abril 29 de 1905 se denomina sobre "Sobre reformas judiciales regula en su
artcu lo 15 lo ati ll ent e a invasiones y (reglam entado por el D ecreto Nacional 992 de 1930,
Modifi cado parcialmente por el art. ) 5, ley 200 de 1936) establece que "cuando alguna finca ha
sido ocupada de hech n sin que medie contrato de arrendamiento ni consentimiento del arren
dador, el jefe de polida ante quien se presente la queja se trasladar al lugar en que est situada

227
El uso de la norma y la apropiacin territorial en la disputa por la ciudad

Vista barrio Moravi a

cin por parte del municipio del mencionado lote, asen:tll.miento que co
rresponde a Moravia, para la construccin d e un parque, anexo al Parq ue
a rte, (acogiendo y aadiendo al Plan de Parques/Obr, s de 1976), con
previa destinacin de cinco aos como botadero de basuras, para lo cual se
le asigna a Empresas Varias 7 en arrendamiento.

Conflicto por la ubicacin : poder p ormatiyo estatal

En onsecuencia de todo lo anterio r los poblador s del lote adquirido


por 1 municipi o so n instados por ste a desa lojar, pu 1 zo na decretada
como basurero , ya "no es apta", desde condiciones sanitarias y de stablli
dad del terreno , para la vi le nda. Por tan to el "riesgo am biental " q ue acom
paa a Moravia en todo su desarrollo hist ri co E'S declarado, siendo pro
ducto de una decis in em itida por el poder normativo e tatal en l que
subyace un riesgo so ial generado po r el propio E tado, con emi nentes
responsabilidades. En otra palabras el Estad o provoca el "riesgo ambien
tal" y social de la zona. Pri mero crea el ri sgo al decretarel uso del basurero,
y despus declara pblicamente el riesgo ambien tal.

la finca dentro de las cuarenta y oc ho horas desp u('s de la presf; ntaci n d el escrito de queja: y
si los ocupantl's no rx hiben el contrato de arrendam iento . o se ocultan . proceder a verifl r el
lanzamiento sin dar lugm a recurso alguno ni a diligencia que pu 'da demorar la desocupacin
de la finca ".
7 Emp resa del Estado. cuyo principa l propsito es prestar el servicio pblico de aseo. Se rige

por la Ley 14 2 de 1994.

229
El uso de la norma y la apropiac in [erriwrial en la disputa por la ciudad

1."Los
y escenifica el conflicto con el Estado y los conflictos entre las comunida
barrio des. A su vez el p lan de rehabilitacin tena tam b in co mo propsito
.. .] el
reubicar a las familias que es taban asentadas en franjas de terreno que el
/an el mun icipio necesita para ampliacin de la Carrera 52 C arabobo , y la pro
1 los longacin de la Carrera 53 y de la va regional en la m argen oriental de! ro
tr lo
Medelln. Tambin se necesitan fajas de terreno para la ampliacin de la
Calle 70, y para hacer vas de acceso al puente El M ico, que comunica a la
:ti Terminal del Transporte con e! oriente de la capital Antioquea.
la
io
Conflicto por el control poder nonnativo armado

El ao de 1983, en la poca en que se cierra el basurero, la gente se


queda sin nada qu hacer y se forman las bandas" (Gmez, 2005), recuer
dan algunos de los lderes de la zona. Simultneamente al programa de
rehabilitacin urbana iniciada con la alcalda, los lderes y en general la
comunidad, tuvieron que lidiar con la delincuencia comn.
Hasta comienzos de los ochenta la mayora de los barrios contaban con
bandas delincuencial es de diversos tamaos que despojaban d e bienes a la
poblacin con e! uso de la fuerza, principalmente a los sectores ms pobres
de la ciudad de Medelln. Se trata de una poblacin, la mayora jvenes,
primera generacin urbana hija de los inmigrantes de la dcada de los 60.
Sin mbargo, el auge del cartel de Medelln fue un factor determinante en
la transformacin de la ciudad. Se plantea que e! fenmeno d e delincuen
cia adquiri en Medelln una dimensin organizativa no tan claramente
identificada en otras ciudades del pas. Se conforman poderosos grupos de
sicarios que empiezan a operar al servicio del narcotrfico.
El conflicto armado coloc en el discurso de acadmicos, funcionarios
pblicos, comunidad y en los propios grupos armados, las palabras territo
rio y control territorial. La ciudad entra en guerra a finales de la dcada d e
los 80 y emergen controles territoriales informales, implcitos o explcitos
y tremendamente eficaces. El control territorial es la nueva forma de regu
lacin social.
El espacio pblico y los usos del suelo son constr idos al ser controla
dos fsicamente por los grupos armados. as terri to rialidades pb licas -las
calles, el morro, los parques, las esquinas- p rescriben y son usurpadas por
territorial idades coactivas. Se genera una recesin de la d inmica imerna
barrial inmobiliaria y econm ica: "no se puede construir y poner una tien
da pues ello es muestra de progreso y pasa ban a hacer objeto de vacunas"9 .

231
El uso d e la norma y la apropiacin territorial en la disputa por la ciudad

tercer hecho normativo, consolidado entre mediados de la dcada de los


80 y finalizando la dcada de los 90, se expresa con la imposicin del
poder normativo armado. Es un perodo en el que acontecen tres guerras,
como lo expresa la propia comunidad. Es un poder armado ejercido por
diferentes agentes del conflicto que actan en perodos especficos: bandas
del narcotrfico, milicias populares y paramilitares. Como puede enten
derse de lo planteado anteriormente, cada uno de ellos se diferencia por el
ejercicio del poder, el control de! territorio, las estrategias de legitimacin
y los usos del suelo.

Conflicto por el espacio pblico: presin y coaccin

Finalmente, el cuarto hecho normativo es contextualizado a finales del


siglo XX y principios del XXI por la convocatoria a Moravia de dos proyec
tos que se instauran entre e! juego explcito e implcito que cambiarn a
futuro la representacin urbana de este barrio. El primero, un proyecto de
institucionalidad estatal y social, que se concreta a travs del Plan de Me
joramiento Integral cuyo propsito explcito es realizar, entre otras, el pro
ceso de titulacin de las viviendas. De esta forma se intenta integrar a
Moravia no slo a la legalidad sino al concepto global de centralidad urba
na. El segundo proyecto, e! paramilitarismo, se presenta en Moravia con la
hegemona de un actor armado. En ambos proyectos el espacio pblico es
objeto de conflicto y regulacin. Para e! primer caso constituye en elemen
to estructurante de recuperacin de! urbanismo pblico para Moravia. Para
e! segundo caso, e! espacio pblico se convierte en e! lugar no slo a travs
de! cual se ejerce un control territorial, sino tambin un control urbansti
co, y de esta manera ingresan no slo como poder armado sino especial
mente como agente econmico. En medio de estos proyectos ocurre una
explosin de usos sociales que se manifiesta como densidad de prcticas
sociales en e! spacio que entre intereses y necesidades reconquistan, desde
nuevas formas, e! territorio moravita.

Segundo caso: Barrio Triste o Barrio Corazn de Jess

El barrio Corazn de Jess, conocido pop ularmente como Barrio Tris


ll
te , es uno de los principales secto res de servicio automotor que pertenece
a la deno mi nada Z ona Centro Oriental de Mede!ln. Su gran dinamicidad
est dada por el comercio y servicio automotor-mecnico formal yespecial
mente informal.

233
El uso de la norma y la apropiaci n territorial en la disputa por la ciudad

quisiera tener, pero est en el centro de la ciudad. Es esto lo que le da un


carcter diferencial y de disputa a la regulac in territorial.
Esta definicin de territorio central de la ciudad a travs de la regula
cin de los usos del suelo, ha llevado a que la norma estatal , desde su
contenido, cree el conflicto mediante la declaracin de usos prohibidos o
restringidos y por ello califica -desvaloriza- el sector como "periferia cen
tral", "zona crtica", "zona deteriorada", "territorios de conflicto funcio
nal"; y por otro lado , convoque a la construccin de un sentido territorial
del barrio a travs de la "transformacin" y "renovacin". Es as como la
presin por el cambio de uso del suelo hace parte del conflicto histrico
relacionado con las contradicciones en la produccin del espacio y espe
cialmente con la apropiacin de territorios cntricos de las ciudades. De
nuevo, como en Moravia, la relacin usos, conflicto y norma ser el lugar
desde donde se recupere la historia normativa de este territorio.

Conflicto por la ocupacin: la modernidad de la centralidad


urbana

El primer hecho normativo se constituye en la primera mitad del siglo


XX. Barrio Triste surgi en uno de los lugares donde se concentran esfuer
zos -entre 1890 y 1950- para hacer de Medelln una ciudad moderna:
cambios en la morfologa urbana, trazado de vas, instalacin de indus
trias, la construccin de una plaza de mercado cubierta, la canalizacin del
ro Medelln y el surgimiento del ferrocarril que ubic su punto central en
la Plaza de Cisneros. Ante el naciente Estado regulador, son estas obras
urbansticas las que se convierten en fuente de regulacin de usos. Durante
este perodo coexisten varias fuerzas sociales en conflicto por la ocupacin
del espacio: una primera que se arroga la representatividad del proyecto
modernizador de la ciudad, en cabeza del Estado local y la Sociedad de
Mejoras Pblicas (organizacin de la lite empresarial) que entra en coli
sin con otras dos fuerzas sociales: la primera, constituida por particulares
propietarios que aseguran el predominio del beneficio privado sobre la
construccin y manejo de la ciudad moderna; y la segunda, compuesta por
campesinos inmigrantes que desarrollan dinmicas urbanas que emergen
al margen de planes o normas, interactuando con procesos urbanos mo
dernos o entrando en contradiccin con ellos.

235
El uso de la norma y la apropiacin territorial en la disputa por la ciudad

Entre la dcada del 50 Y el 80, el conflicto terri torial estaba claramente


localizado en G uayaquil. Era la d isputa por la instalacin de "un" sentido
territorial y de algu na mane ra la definicin de una disputa de intereses.
Guayaquil y la cultura guayaquile ra 15 fue la form a urbana del con fl iero,
publicitado a travs de la invocacin permanente del o rden mo ral , co n la
dara intervencin del E tado a trav s de la planeacin y de! poder no rma
tivo del derecho. Ambos co mo medio de regulacin y este ltimo adems
co mo medio coerci tivo de aplicacin de la no rma con diver as formas de
expresi n. Por ello s fu ndamental en tender la creacin y regulacin del
conflicto de G uayaq uil para devel ar la instalacin del confl icto y normali
zacin estatal en Barrio Triste en la dcada de los 90.
G uayaqui l. como confl icto, es objeto de regulacin desde el Plan Piloto
de W iener y Sen de 1951. Se propuso una zoni ficacin de la ciudad y
enrre ellos el uso comercial en el ce nrro. Es as com o Guayaquil y e! na
iente Barrio Triste, que se caracterizaban po r la m ul d plicidad de usos, son
en ese mo mento redefin idos desde la especializaci6n com rcial.
El s gundo gran aspecto planteado po r el Plan Piloto es e! tras lado del
Ce ntro dministrativo del Parque Berrfo en el centro h ist6rico a la zona La
Alpujarra. Realmente la pretensi6n es la creacin d un nuevo centro cvi
co y adm inistrativo. Segn Wiener y Se n , "Medellfn ha dado amplias prue
bas de este espritu de empuje. sus fbricas y rpido crecimiento son prue
ba de sto, pero como orras ciudades que han crecido rpidamente no
tienen bien definido un centro que personificara este espriru de empuje
de los antio ueos" (Betancur, 2000). En onsecuencia, en el perodo en-
re 1960 y 1980 se redefine el nuevo cen tro de la ciudad con el traslado
del cen rro administrativo para el sector de La Alpujarra, p ropuesta que fue
acogida po r el Concejo de Medell n gracias al Acuerdo 45 de 1968.
Es importante sealar cmo los estudios tcnicos como el "Estudio del
Cenrro de la Ciudad" (1968) Y posteriormente el esrudio "Criterio de
prioridad en los p rogramas d renovacin urbana para el cent ro de la ciu
dad de MedeIl n" (1969) legitima el proceso de transformaci n del centro,
al declarar am bos estudios, su d terio ro. El primero seala que "el centro
ha perdido poco a poco sus valo res estticos tradicionales y boy bac frenre

15 "Con las dos term ina rles del Fe rrocarri l, un a bien d otada plaza de mercado cubierta,
rilladoras de caf , regimi ento m ili t3 r, igles ia, hor el c ~ , pensio nes, alm acenes come r iales, pe
queas ndu . ( ri a.~ , J ep itos, cluhcs, antin as, prostbul os, res tauran tes, cafs y term inales de
(ranvlas, buses, camiones, autos y coches de tra ccin animal, Guayaquil era el centro de un
hervidero de gente de todos los colores, en el Medellfn de 1930 [ . .. ]" (Betancur, 2000: 14).

237
El uso de la norma y la apropiacin [erritorial en la dispu[a por la ciudad

de G uayaquil, incluyendo Barrio Triste, se encamina hacia un recorrido de


ms de treinta aos hasta llegar a lo q ue es hoy. La zona era conocida por la
abundancia de tall eres de eban iste ra y mecn i a. El co mercio em pez a
llegar alrededor de los aos 60, cuando los dueos de las casas comenzaron
a fraccionar las propiedades para hacerles garajes y poner negocios o
alquilarlos. Poco a poco el sector se fue llenando de almacenes de repuesto,
talleres de mecnica y mecnicos informales. Este uso comercial se ha ido
especializando de ese tiem po para ac en el com ercio de repues ros automo
tor, d istribuidos al por mayor y al deral, en la r paraci6 n y mantenimiento
de veh culos pesados y livianos, en los talleres de recuperacin de materia
les, en la industria artesanal, los depsi ros de maderas y de mat riales de
construccin y recientemente n el comercio mayo rista textil.
El Estud io del Plan C entro de 1968 as se refera a Barri o Triste: "Sector
vecino a la Iglesia Corazn de Jess. Su deteri ro obedece en pri mer lugar
a la ocupacin de la tierra en comerci industrial de ti po transitorio, rela
cionado con la Estaci6n del Ferrocarril, Plaza de M ercado y terminales de
buses interurbanos. Se encuentan all especialmente, talleres de repara
cin de vehculos y depsitos de materiales de construccin. Su recupera
cin total parece muy difcil, bien sea a corto o mediano plazo" (Valencia y
Cadavid, 1969:258).
El estudio parte de calificar el territorio como un sector en deterioro,
reconoce que su erradicaci n inm ediata es imposible por tanto plantea un
desplazamiento progresivo de los usos inadecuados a travs de tres estrate
gias: reglamentacin, control e im pacto de obras urbansticas, y estrategias
de regulacin que, cuarenta aos despus, an se m amienen.
Esta representacin urbana de Barrio Triste asociado a inseguridad y
del incuencia cre las condiciones para decretar este sector co mo un terriro
rio disfuncional. n trminos normativos-urb n fsticos, la ilegalidad de
Barrio Triste, se instaura desde la exped ici n del Acuerdo M unicipal 38 de
1990 o el estatu to de los usos del suelo. 1Acuerdo 038 de 1990, com ien
za por inclui r a Barrio T riste d nrro de la zo na central de la ciudad con U D
pedm tro ms amplio y unos lm ites q ue ya hab a establecido el A uerdo
092 de 1959. El anlis is de esta no rmativa perm iti identifi car las med i
das y los efectos de ella n los usos trad icio nales del sector as: se incluye a
Barrio Triste como "centro co m plementario" y por tanto objLto de trans
formacin ; los LI SOS de taller s, servitecas, centros de lubricacin y lavade
ros de vehculos 56l san permitidos en centros industriales o centros de
zona; al permitir edificaciones de vivienda en Barrio Triste, como uso prin

239
El uso de la norma y la apropiacin territorial en la disputa por la ciudad

municipio a travs de los impuestos pagados, entre otros. Esto se convierte


en un importante mtodo de la comunidad relacionada con el cambio de
la imagen urbana del sector. Continuando con este propsito la Fundacin
realiza varios programas que acrecientan la funcin de promover, adems
de la seguridad yel mejoramiento fsico, el desarrollo del sector. A partir
de estas funciones, de alguna forma, hace las funciones de Estado 10ca1.
Ahora, si bien el Acuerdo 38 fue expedido en 1990, su vigencia se
invoca a travs de medidas de trnsito en octubre de 1993, las cuales son
expedidas directamente para el sector de Barrio Triste por la alcalda del
momento que prohbe el parqueo de vehculos. Esto genera inmediata
mente un paro cvico promovido por la Fundacin Coraje como protesta y
resistencia hacia la norma. El paro cvico inaugura, para el sector, a travs
de la Fundacin Coraje una larga etapa de negociacin frente a la norma
estatal y Coraje asume un claro desempeo como agente regulador dentro
de la zona.
La Fundacin Coraje ha sido una de las principales organizaciones cvi
cas en la ciudad de Medelln que, especialmente durante la dcada de los
noventa y coyuntural mente entre 1993 y 1998 17 , se constituye como una
fuerza social que tiene la capacidad para llevar la definicin normativa de
los usos del suelo a la arena poltica. Es una de las organizaciones cuyo
origen y consolidacin se articula de manera vehemente por la defensa de
su territorio: "Debido a esta situacin la comunidad [. .. ] a travs de la
Fundacin se ha liderado un proceso de participacin comunitaria en el
que ha defendido el derecho de permanecer en la zona" (Fundacin Cora
zn de Jess, 2003). De alguna forma la "conciencia jurdica" generada
por la lucha contra el Acuerdo 38 de 1990 se expresa en la defensa de los
usos histricos pero tambin genera transformaciones en la regulacin del
territorio y, por supuesto, emergen nuevas formas de usos.
Las disputas por los significados normativos gubernamentales que des
valo rizan el territorio provoca una serie de tcticas sociales para lograr pre
cisamente el efecto contrario: la valorizacin. Frente a normas restrictivas

17 Desde la presente investigaci n se identifica la lucha de esta organizacin por ms de una

dcada, periodo marcada por varios eventos jurdicos. Sin embargo, la Fundacin Coraje
identifica el inicio de esta lucha en 1993 con el Paro Cvico y la culminacin de la misma con
el acuerdo 15 de 1998, norma que en ~u artculo lo estipula "Establzcase un plazo hasta tanto
se adopte el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Medel1ln, para garantizar la
permanencia y el funcionamiento de los establecimientos de comercio y de servicios localizados
antes del lo de enero de 1998 entre los sectores de Barrio Triste y otros".

24\
El uso de la norma y la apropiacin terr itorial en la disputa por la ciudad

Observaciones finales

Moravia y Barrio Triste se pueden defi nir como dos gra ndes hechos
urbanos de la ciudad de M edellfn , que conquistan la sobrevivencia con el
desecho (en el pri mero, la basura de la ciudad yen el s gundo, los repues
tos de veh culos) y con el reci claj (qu encierra el re-uso de los recursos
te rri torial iz dos) ; que han declarado un orden propio, ti na reglamentacin
social del terrirorio y su propia renovacin social; q ue han coexistido con
una norm a coactiva-armada que po r m s de tres dcada ha ejercido una
intervencin territorial articul ada claramente a proyectos de rentabilidad
econmica; y fi nalmente que han resisti do a una norma es tatal que los ha
denominado im Ifci o explciramenre, como "rerri rorios de confl icto",
ya sea d de el etiq uetamienro de orden pblico, de calamidad p blica, de
riesgo ambienta l, de inseguridad, de pel igrosidad o de co nAicro funcional.
De esta fo rma el Estado ha buscado legitimar la expedicin de un decrero
O acuerdo que transforma los u os hist ricos del territorio en usos del sud o
que conducen a la ciudad , indefecribememe, por los requerimientos ac
tuales de expansin global del capital.
De esta manera se puede identificar e interpretar el conflicro urbano
como elemento fundante que da movimiento a la historia normativa de los
usos terriroriales, y por tanto como elemento matricial que imprime las
configuraciones especficas al terrirorio. A partir de ello los usos urbanos
son dimensionados como arena poltica en la que se despliegan estrategias
y tcticas trazadas por la pluralidad de racionalidades que coexisten
tensamente. Es ahf donde surge el poder normativo que se impone a travs
de agentes reguladores quienes administran un cuerpo de normas que a
travs de recursos en algunos casos argumentativos, en otros violentos,
buscan evadir, mutar, tramitar y controlar el conflicro.
De manera clara se palpa la convocaroria realizada hacia estas dos expe
riencias. De un lado, el Estado cita a Moravia y a Barrio Triste para su
incorporacin en el centro global de la ciudad la cual est determinada por
un modelo econm ico, una ideologa urbanstica y una categora de ciuda
danos. D e otro lado, se encuenrra la lucha desarrollada por algunos actores
de la comunidad de estos dos barrios para ser incluidos en la centralidad
urbana bajo la concepci n de Lefebvre como calidad o propiedad esencial
de! espacio urbano. D e este modo el autor plantea que el derecho al uso de
la ciudad legitima e! rechaw a dejarse apartar de la realidad urbana por
una organizacin discriminaroria y segregativa. Ese derecho del ciudadano

243
El uso de la norma y la apropiacin territorial en la disputa por la ciudad

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245
Las ciudadelas de negocios en las
megaciudades latinoamericanas
Silvia Arango
Universidad Nacional de Colombia. Bogor

Introduccin

Tal vez deba comenzar diciendo que tengo reservas freme a la denomi
nacin "globalizacin" para referirse a la siruacin econmica y cultural del
presente. Tal vez sera ms acertado hablar de "imernacionalizacin de las
comunicaciones", "desagregacin de la produccin" o "colonialismo cultu
ral" que no son, ciertamente, fenmenos nuevos y que presentan
especificidades que han sido estudiadas en diversos mbitos. Cada uno de
estos fenmenos incide sobre las ciudades latinoamericanas de manera dis
tinta y a distinto nivel.
En las ltimas dos dcadas las ciudades latinoamericanas acusan fe n
menos urbano-arquitectnicos de ndole cuamitativo y cualitativo. Algu
nos de ellos son:la disminucin del crecimien to urbano, e! aumen to de la
marginalidad econmica en estratos bajos y altos, la recuperacin de los
centros histricos, la conversi n de! espacio pblico en tema poltico, la
im po rtan ia adq uirida por e! trans porte m asivo y la crisis de las polticas
de vivienda colectiva. No s hasta J nde estas mani festacio nes generales
p ued. 11 imp utarse a la noci n de "global in i n"; es posih le que ms bien
respondan a las inercias hi st ricas urbanas q ue vienen de! siglo XX. Lo qu
s es posibl e, e identificar expresi ones parciales y p untua les d o nde se eon
cenrra n, Hsicamente. lo ereeros de la intern acionalizacin de val o re .

247
Las ciudadelas de negocim en las megac iudadcs latI noamer icana

cuente- y busca sus vacaciones en un lugar extico, ojal frente al mar,


pero que tenga al menos Ipod, conexin a Internet y televisin por cable.
En trminos de sus preferencias estticas, se inclina por el ascetismo for
mal. Como no se siente arraigado a ningn lugar pues se considera un
nmada, amuebla su apartamento transicional de gusto minimalista con
pocos objetos de refinado diseo y no se rodea de decoraciones intiles;
concede importancia a los muebles, sobre todo, a las sillas de trabajo, que
deben cumplir con requisitos ergonmicos para cuidar la columna verte
bral; de ah que la Aeron Chair sea, en cierto modo, su mueble simblico.

Foto 1. Aeron chalr en el hogar.

Foto: C hristopher Seid .

Los que alcanzan a hacer realidad ste modelo so n pri ncipalmente allos
fu ncionarios d e empr sas estatale o privadas, n clonal o Internac io nales,
de la economa "formal ", per lam uin lo o mparten los trabajad ores free
lan ce de la economa inf rmal d alto nivel qu tr bajan por u uenLa:
d iseador grfi os, expert s n comp utacin, p ubli istas independien
L s, asesore de imagen, relacion ista pblicos, e critore gl lOSf, perso ajes
de la farnd ula te l visiva, etc. Los C]ue n o al anza n el mod lo p ro lo envi
dian , se reclu ta n en la masa dejv nes urbanos d las clas m ia que ven
en este modelo la repr en tacin del xi to . Para jicamen te , un 010 lo
vita l democrt ic o pu s no se b asa e n here n ias soc iales, si no en la
meritocrac\a y, en principio, cualquiera pu e te acceder a l siempr y c !an
do se esfuerce lo suficiente en una competencia si n t I" gua en la que hay
ganadores y perdedores.

249
~

Las ciudadelas de n egocios en las megaciudades latinoamericanas

liquid en el 2003 en medio de escndalos por irregularidades y corrup


cin. En la actualidad, la zona est en pleno desarrollo , posee uno de los
precios ms elevados del suelo urbano y se estn presentando propuestas
de grandes nuevos proyectos que la municipalidad. dbilmente, intenta
controlar a travs de una reglamentacin especial.
La Barra de Tijuca, al sur de Rio de Janeiro, es una delgada franja de
terreno de 18 Km., entre el mar y una serie de lagunas y humedales, cuya
Aora y fauna constituyen una importante reserva ecolgica. Para la ciudad,
la zona es la prolongacin lineal, al borde del mar, de los barrios ricos de
Copacabana. Ipanema, Lebln y Gvea. La expansin en esta direccin esta
ba cortada por el morro de San Conrado y una carretera precaria haca de la
zona de la barra un lugar suburbano y buclico: alH se realizaban carreras de
carros en los aos 1960, algunos cariocas iban los fines de semana a buscar
playas incontaminadas y una favela se empez a asentar en la ladera sur del
morro. La construccin de dos tneles y la ampliacin de la carretera en los
aos 70 permitieron un acceso rpido y eficiente a la zona, y Lucio Costa
desarroll un anteproyecto general para su posible urbanizacin.

Foto 2

Santa Fe Mxico D.C., en el fondo el edificio Corporativo Calakmul.

Foro: Enrique Fernndez "Lanuro .. , www.f1i ckr.com/phorosllanzero

251
Las ciudadelas de negocios en las megaciudades larinoamericanas

acutico y el Autdromo, que, junto con la calle Ayrton Sen na, recupera la
memoria de las carreras de carros de tres dcadas antes. La profusin de
estas construcciones formaron una sucesin de conjuntos autnomos que
desbordaron toda planeacin, hasta convertir los lB kilmetros lineales de
la Barra de Tijuca en el fenmeno actual, que algunos ven como la promesa
de la ciudad del futuro y otros como una pesadilla urbana.
El conjunto de Catalinas y Puerto Madero en Buenos Aires, a diferencia
de los dos casos precedentes, tiene una localizacin muy distinta, pues est
enclavado en el centro mismo de la ciudad. Ante la inutilidad de las viejas
instalaciones portuarias, que ocupaban un vasro sector entre el corazn de
la ciudad y el ro de La Plata, en los aos BO se propusieron varias alterna
tivas de rehabilitacin del secror de Puerto Madero por parte de arquitec
tos prestigiosos (como las firmas de Mario Ro berto lvarez, Raa Veloso y
Asociados y Serra Valera) y la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la
Universidad de Buenos Aires, en el taller de Juan Manuel Borthagaray.
En 19B9 se crea la Corporacin Ant iguo Puerto Madero que, al ao
siguiente entrega un Plan Estratgico desarroll ado entre instancias locales
del Estado central y municipal, co n consultores de Barcelona. El ambicio
so proyecto para 170 hectreas comprenda, como punto principal, la res
tauracin y reutilizacin de los antiguos almacenes del puerto, la construc
cin de edificios de vivienda y ofi ci nas, y la adecuacin de una zona ganada
al ro como parq ue y reserva ecolgica. En el proyecto rondaba la mtica
imagen de un dibujo de Le Corbusier en 1929 que planteaba rascacielos
en una isla artificial sobre el ro.
La "operacin puerto Madero" result tan exi tosa que, rodeando los
viejos galpon es de depsitos transm utados en re taurantes y al macenes de
lujo, tofts y sedes universitarias , comenzaron a erigirse rascacielos del lado
del centro urba no, consolidando rpi dam me la zona d e Catalinas, que
empataba co n un ncleo empresaria! desarro ll ado desde los aos 70. Al l
se ubicaron varios cines, u n centro de convencio nes y las sedes de grandes
emp resas nacionales y m ulcinaci nales, co mo 18M, Aero lneas , M icrosoft,
Telecom, el Banco de Boston, la petrolera Repso l YPF y los hoteles Sheraton
y Hi lto n. Al encontrar sus lm ites, hoy en da est en pleno desarrollo el
rea uh ica da al ot ro lado de los di ques, co li ndante con la reserva ecolgica,
no slo con la aparicin de nuevos edificios empresariales, sino con condo
minios habitacio nales, pues la demanda de vivienda ha crecido mucho en
el rea y hoy son los apartamentos ms costosos de Buenos Aires. El Plan
Estratgico inicial se ha modificado al punto de ser irreconocible y se han
desbordado las densidades previstas.

253
Las ciudadelas de negocios en las megaciudades latinoamericanas

controles para los visitantes, alarmas, filtros de control automatizado para


la entrada con tarjetas o sensores de huellas digitales y circuitos cerrados de
televisin con sus cmaras dispue tas por todos lados. La obsesin por la
seguridad, acentuada t ras el atentado a las Torres Gemelas en Nueva York
en el 200 1, es indicado ra de ondiciones psicosociol6gicas del hom bre
contemporneo. Se pod ra decir que estos edificios revelan cmo la insegu
ridad inherente al ser humano se p lantea aho ra como un a dialctica cultu
ral que, como dice Jaime Go nz,lez Cabra, opone la seguridad de lo previ
sible y controlable, re presentado en el lugar de dom icilio y en el lugar de
trabajo, como lo real , a la inseguridad de lo imprevisible, el exterio r y la
calle, relegado al mundo virtual.
Es interesante notar que, a pesar del co nvencio nalismo dominante, en
los tres casos hay una preocupacin por tener algunos ejemplos representa
tivos de buena arq ui tectura, para lo cual se ll am a a algunos arq uitectos
extrados del j et-ut nacio nal o in ternacio nal que hacen una arquitectura
"de marca" , reconocible por los entendidos. En Santa Fe es tn como ejem
plos el Corporarivo Calakm ul (1 994- 1997) de Agusdn Hernndez, un
conj unto habitacio nal de Ricardo Legorreta y, sobre tOdo, la to rre del Cor
porativo Arcos Bosques (1990-19 96) que entroniza la entrada a Santa Fe,
de Teodoro Gonzalez de Le n, cuya evocaci6n al arco de La Defense en Pars
es ms que evidente, pero q ue es conocido coloquialmente co mo "el panta
ln". En Catal inas se alza la torre de 36 pisos, recien temen te termi nada, de
la Repsol YDF de Ce ar Pell i y el Puente de la M ujer, de Sant iago C alatrava.
En Barra de Tijuca, donde la arquitectura pro med io es de ms baja calidad
que en los casos anteriores, se est buscando un "efecto Bilbao" con la
construccin de la C iudad de la M sica: un co njunto de inmensos audito
rios para distinto tipo de representaciones m usical encargado al francs
Cristin de Portzampac, que est en construccin, con termin cin p revis
ta para el 2008, Y donde se busca reinterpretar la heroica trad icin arqui
tectnica moderna brasilera.
En Barra de 1ijuca y Santa Fe hay o tro tipo de edificaciones que mere
cen comentarse: los centros comerciales. Para 1997, en la Barra haba 27
centros comerciales y, como si fueran pocos luego se siguieron construyen
do otros. Algunos de ellos son muy pintorescos: el New York City Center
tiene una rplica enorme de la Estatua de la Libertad en su exterior, y el
World Center tiene plazoletas con iconos gigantes de Pars (la torre Eiffel),
Pizza (la torre inclinada), Londres y Siena . El mayor centro comercial en
Santa Fe (Centro Comercial Santa Fe) fue inaugurado en 1993 (diseo de

255
Las ciudadelas de negocios en las megaciudades larinoamericanas

de ingreso. Ya se empieza a notar la presencia de restaurantes bararos, ventas


callejeras y otras facilidades normales de las ciudades latinoamericanas que
muestran c mo, en e! futuro , estas zonas adqu irirn la impronta de diversos
sectores sociales y no tendrn la imagen fsica exclusiva de los yuppies.
En tercer lugar, en aquellos lugares en que h y afluencia de personas
ajenas al sector, se vislumbra la pro babil idad d e q ue se conformen centros
con caractersticas urbanas que recu rdan la ciudad tradicional. i en e!
urbanismo in icial , los centros comerciales sustituan esa necesidad de lu
gar de encuentro general, la tende ncia l'\tima es la de confo rmar espacios
colectivos en las calles co nvencion ales. En Barra de T ijuca es pro bable q ue
este centro se constituya alrededo r de I Ci udad de la Msica; yen Santa
Fe ya se est formando espontneamente en torno al acceso de la Universi
dad Iberoamerican a y pos ibleme nte se ver reforzado por e! m egaproyecto
vecino de la Ciry San ta Fe (con vivien da, cines y restaurames) que se plan
te en 2007 para t rm inarse en 20 10 con el lem a "bienvenido a la civiliza
cin". Puerto M ade ro no necesi ta crea r su propio cem ro , pues ya lo tiene:
son las bodegas rem ddad as del anciguo pu ero , con su reco rrido peatonal
y un caricter ldic atractivo a tur istas y visitan tes de toda la iudad.
En cuarto lugar, es noto rio cmo en la publici dad de la vivienda q ue se
est construyendo, nunca se en fat iza el carcter em presari al de la zo na,
sino las caractersticas trad icionales de la ciudad en que se incrustan, con un
claro roque nostlgico de! pasado urbano. El nfasis carioca en las actividades
de la playa acerca a la Barra a barri S tradicionales co mo Copacabana; de
hecho , uno de los c nj untos ms populares de la Barra es Downtown con
calles peatonales y pequ as plazas, a la m anera de un pueblo. La prometida
reforestacin de Santa Fe evoca la ci udad verde que desea rodo ciudadano dd
D.F. Los muelles remodel ad os de Puerto Madero recuerdan e! pasado de
los migrantes que llegaron a Argentina por e! puerto.
En quinto lugar, los valores yuppie de la generacin en plena actuacin
no parecen ser compartidos por una generacin ms joven -hoy en las
universidades o recin egresada- q ue buscan una vida urbana menos segre
gada. Como poseen una actitud menos maravillada ante los artefactos tc
nicos, con los cuales crecieron , su esttica tiende a ser menos minimalista y
ms cercana al expresionismo. Sin embargo, es muy pronto an para pre
decir las manifestaciones urbano -arquitectnicas de esta nueva generacin,
pues slo sern plenamente visibles en una o dos dcadas.

257
El hbitat popular en la
ciudad (no) globalizada
Carlos Alberto Torres Tovar
Universidad Nacional de Colombia, Bogor

Introduccin

La actual ciudad colombiana es el producto de la intensificacin, en las


ltimas dcadas, de las co ntradicciones propias del modelo de desarrollo
capitalista en su fase ms avanzada -neoliberal-, lo cual ha incidido en su
rpida transformacin yen la acele racin del proceso migratorio campo
ciudad. Esta situaci n agobia a las ciudades por efectos de la
profundizacin del conflicto interno q ue se vive en el pas, a lo cual se
suma la agudizacin de las condiciones de pauperizaci n del campesinado
colombiano y las dificultades permanentes generadas por las errticas pol
ticas econmicas y sociales que han marcado perodos de inestabilidad y
crisis econmica, siendo los ms afectados los sectores de poblacin de ms
bajos ingresos (Banco Mundial, 2002)' .
La ciudad colombiana de inicios del siglo XXI es la expresin del indi
vidualismo y la competencia que impone la dinmica del mercado, la
internacionalizacin de la economa y la globalizacin de las sociedades,
profundizando cada vez ms las diferencias sociales, econmicas, ideolgi
co-culturales, polticas y ambientales, reflejadas entre otros aspectos en la

I El es[udio sobre la pobraa en Colombia indica que el 64% de la poblacin colombiana esr

en condiciones de pobre".a (27millares de personas en [rminos absoluros) y de ellos 6. millares


esrn en una siruacin de miseria. Poblacin que hoy en da esr cons[ruyendo la ciudad
colombiana y pan:icularmenre la ciudad informal.

259
El hbitat popular en la ciudad (no) global izada

rrollo y la globalizacin el mercado acoge e! hb itat autoproducido como


escenario fundamenral de su exp ansi n y desarro llo. Tercero, ejemplificar
al gunas acciones de desarrollo urb ano a rravs de procesos de Mejoramien
to Integral de Barrios -MIB- como resp uesta al mejoram iento a la ciudad
ye! hbi tat autoproducido.
Cabe sealar que la reflexin aqu presenrada es todava un compendio
de cifras, variables e ind icadores, al igual que claves de lectura que requieren
ser profundizadas y clasificadas, de forma tal q ue permitan comprender e
inrerpretar acertadamenre los procesos de! conjunto de Amrica Latina y
particularmente el proceso colombiano. Aunque esta tarea est an por ha
cerse, la evidencia fragmenraria e incompleta disponible permite avanzar al
gunas conclusiones provisionales, que a conrinuacin se desarrollan.

Urbanizacin neoliberal y planificacin territorial

Es claro que el crecimienro y la consolidacin urbana en Amrica Latina


no han perm itido reducir los problemas de pobreza y exclusin presentes,
por el contrario han aumenrado significativamente al igual que su pobla
cin. An se observan la acelerada urbanizacin, la expansin de los proce
sos demogrficos, la madurez y estructuracin de sistemas de ciudades
(Cuervo, 2004) . Este crecimienro demogrfico y de la urbanizacin no ha
significado un crecimiento equilibrado en lo espacial, lo econmico, lo
polftico, lo ambiental y lo social. Por e! conrrario, al desagregar estas di
mensiones, se encuentran complejas disparidades de carcter estructural
que afectan e! sistema de relaciones sociales, aumentando las condiciones
de exclusin urbana existentes.
Por ello, la exclusin urbana debe ser objeto permanente de
cuestionamientos, ms an, debe hacerse una revisin estructural de las
dimensiones bsicas de la transformacin territorial (fsico-espacial, polti
ca, socio-cultural, jurdica, ambiental y econmica). As mismo, si enten
demos la ciudad como proceso dinmico y expresin de un contexto cultu
ral en un m o menro y enromo determinados, no podemos aceptar que con
toda la experiencia y co nocimiento que hoy conramos para la produccin
del pri nci pal espacio vital de los seres humanos. nuestras ciudades. y prin
cipalme nre sus sectores ms pobres, sigan creciendo fundadas en la preca
riedad fsico-espacial , la exclusin poltica. la injusticia social, la irregulari
dad jurdica, la deficiencia ambiental y la miseria econmica.

261
El hbitat popular en la ciudad (no) globalizada

Dicha caracterizacin se asocia con la configuracin de asentamientos de


origen informal. Como ejemplo, en Ciudad de Mxico estos asentamientos
representaban para finales de la dcada de los 90 el 40% del territorio
ocupado en la ciudad (Clichevsky, 1999) yel 50% en Lima (Riofro, 1999;
Mello, 1999; Brakarz, 2002).
Existen varios procesos (la mayora de las veces de carcter estructural) a
travs de los cuales las condiciones de pobreza que sufren los habitantes
urbanos, se traducen en la aparicin y desarrollo de asentamientos infor
males de condiciones precarias de habitabilidad. Esto se asocia con la satis
faccin y acceso de los pobladores a bienes y servicios ofenados no sola
mente por el mercado sino tambin por el Estado, en tanto la situacin de
pobreza y su condicin humana demandan bsicos vitales para subsistir.
La condicin material de vida de las com unidades urbanas asentadas en
espacios autoproducidos, ha sido caracterizada como de ilegalidad e infor
malidad, de desarrollo incompleto, siendo criminalizada la mayora de las
veces. Algunos de los factores que inciden estructuralmente en la configu
racin urbana para Amrica Latina son los siguientes:

a. Dificultades de la planeacil'l urbana a largo plazo en el actual modelo


de desarrollo: Aunque las ciudades hoy cuentan con procesos de pla
nificacin y ordenamiento pensados a largo plazo, la mayora de las
veces son formulados co n criterios que obedecen a aspiraciones
macroeconmicas y criterios tcnicos distantes de las necesidades del
conjunto de la poblacin, ajenos a la idea de superacin de la pobreza
o al mejoramiento de la calidad de vida mediante el crecimiento de la
produccin. De esta manera, problemticas evidentes y previsibles no
tienen lugar en los ejercicios de planeacin, o las soluciones que se
plantean no tienen viabilidad social o poltica, mxime cuando se
involucran diferentes escalas de intervencin que privilegian una di
mensin sobre otra, sin aprehender la configuracin urbana, presio
nando el cambio y la transformacin tanto de la poltica como del
espacio urbano.
b. Mercado de suelo informal e insuficiencia de tierras urbanas: Las ciu
dades no han logrado planificar y regular la llegada de grandes canti
dades de poblacin migrante, ni su ubicacin e integracin al territo
rio urbano, como tampoco satisfacer las necesidades propias del creci
miento vegetativo de los habitantes urbanos. La incapacidad se asocia
con el hecho de que la emigracin rural-urbana contiene variables que

263
, .. ~ ..
',

"
invalidados y sus derechos son desconocidos. El tipo de pertenencia y
proyecto de vida que generan las ciudades en la mayora de la pobla
ci6n que las habita, est muy lejos de los ideales que inspiran el con
cepro y la noci6n de ciudadana plena para un gran co njunto de la
poblacin. Por el contrario, se fundamenta en la idea de consumidor.
e. Pobreza, desempleo y sub empleo: El acceso y la prestaci6n de servicios
tanto sociales como de bienes, queda mediado exclusivamente por el
poder adquisitivo de los pobladores en un comexm de bajos ingresos y
pobreza generalizada. Como corolario queda establecido que se es ciu
dadano en tamo exista un vnculo con el mercado a travs del dinero,
en tamo el mercado se erige en el asignador de los recursos. Es funda
memal emender que la informalidad y la precariedad 3 son condicio
nes multicausales y multidimensionales que requieren de estrategias
integrales que deben superar la escala local y necesariameme implican
iniciativa y volumad polticas, adems de planes y proyectos especfi
os que imenten afectar varias de las causas de su aparici6n y desarro
llo. Junto a la pobreza, problemtica principal de nuestras ciudades,
es necesario dar cuenta de que la marginalidad y la informalidad son
frum de los dficit cuantitativos y cualita tivos acumulados en la ciu
dad entendida imegralmeme como un rodo.

3 De la misma forma como ocurre con la nocin de pobreza, la definicin de precariedad puede

entenderse desde di srinras perspectivas y con base en distintos conceptos y mtodos para
medirla. Sin embargo, a partir de la inclusin de este trmino en la onceava meta del milenio de
la ONU que plantea la necesidad de "Lograr, para el 2020, una mejora significativa en las
condiciones de vida de al menos 100 millones de habitantes de asentamientos precarios", se
entiende como el resulrado de la combinacin de diversas dimensiones de la vida humana, que
van desde las condiciones econmicas y material es, hasta los estilos de gobiern o y las formas de
participacin, cnrre orras. Un ejemplo de ello son las recomendaciones que desarrollan la Meta
11 : "Promov er si stemas de buena gobernanza urbana, Estab lecer esrrucruras institucionales
facilitadoras involuCl"3J1 do a todos los acrores. Implementar y monitorear estrategias de desarrollo
de ciudad orienrahs en favor de los habitantes ms pobres , Estimular las iniciativas de los
habitanres de los asentam ienros precarios y reco nocer el rol de las mujeres en las mismas, Garan
tizar la tenencia segura, consolidar los derechos de posesin y regularizar los asentamientos
informales, Involu rar inquilinos y propietari os en la bsqueda de soluciones dando prioridad al
inters colecti v(), Adoprar un enfoque progres ivo en el mejoramiento de los asentamientos preca
rios, Conjugar aporr municipales, subsidios cruzados y contribuciones de los beneficiarios para
asegurar la facti bilidad financiera de la mejora de los asentamientos precarios, Disefiar y negociar
planes de reubicacin solamente cuando sea absolutamenre necesario, Combinar el mejoramien
ro de asentamientos precarios con la generacin de empleo y desarrollo econmico local, Desa
rrollar nuevas reas urbanas a rravs de la habilitacin de tierra.s e infraemucrura bsica".

265
El hbicac popular en la ciudad (no) global izada

trminos reales significa un detrimento en los avances sociales acumulados


por ms de una dcada que no son fciles de recuperar. Los ndices de
pobreza urbana para la presente dcada en las diez principales ciudades del
pas reflejan el nivel de atraso en materia de desarrollo social y econmico,
a pesar del dinamismo del proceso de urbanizacin.
Con este panorama se puede afirmar que el crecimiento y consolidacin
del proceso de urbanizacin en Colombia, y de Amrica Latina en general,
no han permitido reducir los problemas de pobreza y exclusin urbana, ni
generar un mayor acceso de la poblacin de ms bajos recursos econmicos
a los bienes y servicios presentes en la ciudad, ni mejorar las condiciones de
habitabilidad y calidad de vida.

Estrategias de planificacin y elordenamiento territorial

Cada vez ms en la actualidad, fruto de las relaciones establecidas a


nivel global como de las dinmicas asociadas a la divisin internacional del
trabajo y su realizacin en las sociedades nacionales, los espacios urbanos
se constituyen en atractores y receptores de poblacin: no slo atraen a los
moradores rurales, sino tambin a personas de diversos pases. Pero adems
de esto, se han constituido en centros de concentracin de actividades
financieras y burstiles, erigindose en epicentros de la inversin de capita
les nacionales e internacionales.
En las dos ltimas dcadas Bogot se ha consolidado como centro de
servicios y mercado financiero. La ciudad se configura como la articuladora
de los distintos agentes que toman parte en el proceso productivo, polti
co, social y cultural de la nacin y del mundo, al concentrar servicios,
bienes e infraestructura, pero fundamentalmente mercado y consumido
res, contando tambin con la oferta poltico-administrativa generada por
las entidades pblicas y privadas. Al atraer poblacin, se convierten igual
mente en un gran reservara de fuerza de trabajo para suplir las demandas
del proceso productivo.
Esta condicin urbana, conformada a partir de la cualificacin de las
relaciones de mercado y produccin, termina incidiendo en la configura
cin socio-espacial, presionando una suerte de ordenamiento espacio-fun
cional del territorio, determinado por la lgica del modo de produccin
como por las resistencias y estrategias de los sectores excluidos presentes en
los hbitat populares. Las ciudades, entonces, asumen un esquema de cre
cimiento urbano caracterizado por una organizacin de las actividades eco

267
El hbitat popular en la ciudad (no) globali7..ada

El hbitat popular en Bogot

Para 2008 la ciudad de Bogot se cuenta entre las ciudades ms grandes


de Amrica Latina, cuyo crecimiento se asocia, entre muchos otros facto
res, a las dinmicas propiciadas por ms de 60 aos de confrontacin pol
tica y militar entre diversas facciones polticas y tendencias ideolgicas,
que han conducido a la urbanizacin del conflicto armado interno. As
mismo, se relaciona con las condiciones estructurales de inequidad y po
breza inherentes al modelo de desarrollo. El crecimiento poblacional inci
de de manera particular en las dinmicas de crecimiento urbano, en tanto
los recin llegados demandan espacio para la realizacin de sus necesidades
materiales y espirituales, derivando en la autoproduccin del hbitat por
va del llamado mercado informal. Dicho fenmeno se siguen acentuando,
debido a que no han existido eficientes polticas pblicas para la genera
cin de ofertas de hbitat y vivienda social asequibles a pobladores urbanos
de bajos ingresos; se seguirn profundizando en tanto el mercado contine
siendo el nico asignador de los recursos y no se produzca una interven
cin del Estado.
Para analizar esto se propone observar cuatro aspectos que permitan
entender la magnitud de la problemtica acumulada en la ciudad: prime
ro, una rpida descripcin de los problemas no resueltos y contradicciones
presentes en la ciudad; segundo, la clarificacin de la condicin de pro
duccin dicotmica de la ciudad a partir de dos modos principales de
configurarla, el uno planificado desde el control gubernamental y el otro
autoproducido a travs de los que se ha denominado urbanismo informal o
hbitat popular; tercero, un breve anlisis de las connotaciones que conlle
va para el hbitat popular el modelo de ciudad adoptado; y por ltimo, la
identificacin de algunos elementos para una relectura y re-imaginacin
del hbitat popular.

Problemas no resueltos y contradicciones presentes en la ciudad

Al observar la otra cara de la moneda de la realidad de Bogot, no la que


se vende al turismo, sino la que se vive a diario, se encuentra un cmulo de
problemas no resueltos con altos niveles de complejidad, varios de ellos en
un estado crtico. Ello obedece al resultado de una ciudad diseada con
criterios excluyentes, de la cual surgen dos o ms urbes: la planificada
oficialmente y que responde a la fase actual del modo de produccin capi

269
El hbitat popular en la ciudad (no) global izada

e. Las continas manifestaciones urbanas del conflicto armado nacional


(que agudizan el fen meno de la violencia urbana y propician proble
mas de convivencia y la imposicin de mecan ismos extra-legales de
control social.
d. El dficit en materia de hbitat y vi vienda a como en eq uipamientos
com unitarios.
La dificultad de acceso a equipamiemos urbanos y co mun itarios.
f El aumento de la segregaci n socio-espacial debido al modelo de ciu
dad basado en la especulacin in m obiliaria y las prctic s de ordena
miento territorial (distribucin de los usos del suelo, la renovacin
urbana, ete.).
g. Dificultades c:n la participacin com unitari a para la toma de decisio
nes en la ciudad y en la construccin de cul tura ciudadana incl uyente,
restringiendo as la transformacin de los ciud ada nos en actores urba
nos y una mejor accin interinstitucio nal.
h. El aumento de los problemas de conectividad y m ovilidad urbana.
1. La insostenibilidad ambiental del territo ri o, con ampl ios problemas
de riesgo y vulnerabilidad, e inseguridad agroali m entaria.
J. Los impactos negativos de la economa competitiva y la activid ad in
mobiliaria en la ciudad informal, sumados a la im plemen tacin no
concertada de polticas pblicas de regularizacin y mejoramiento.
k. Las deficiencias del aparato institucional que cond ucen a problem as
de gobernabilidad.

Un aspecto q ue vale la pena resaltar es 1 crecim iento poblacional aso


ciado al desplazamiento forzado y la em igracin ru ral- urban . Dichos
fenmenos tienen su origen tanto en la violencia rural como I desa rrollo
de grandes proyectos econm icos (estratgicos para la e onom a nacional e
internacional), los cuales se consti tuyen en factores que inciden directa
mente en el crecimiento urba n o y el im p ulso d e di nm ica de
autoproduccin del hbitat y de la vivienda, escapando a la regulacin de
los gobiernos locales en tanto dependen de variables ligadas a problemas
estructurales del conj un to de la sociedad. Segn Codhes (2007)1,
3.832.527 son los colombianos desplazados entre 1985 y 2006 a nivel
nacional, y de ellos 624 .286 se localizaron en Bogot.

7 Esta problemtica es compartida por los denominados centros de recepcin de poblacin

desplazada en rodo el pas, siendo Bogo r el principal centro, seguido por las ciudades de Cal!,
Ccuta, Medellln, Carragena, Santa Marra, Villavicencio, Valledupar y Florencia, entre arras.

271
El hbitat popular en la ciudad (no) global izada

res; 1'713.147 viviendas; 360.513 unidades econ mi as y 3.97 1 u nid a


des agrcolas (Dane, 2006). Para 2007 se haban iden tificado 1.587
asentamientos de origen in formal, c ncentrados especial mem e n las lo ca
lidades de Ciudad Bolvar, C iudad Ken nedy, Bo a, Us me. uba, y an
Cristbal, cu riendo e! 23% de! rea urbani zada de la ci udad y aproxim a
damente e! 60% de su poblacin (SPD, 2007) .
De otra pane, la condi cin de atracwr ju ga un papel im po rtante en las
visiones de la ci uciad, mat rializadas en los POT y en I s planes de d esarro
llo formulados en cada perodo de gob ierno. En todos los casos se plan tea
la necesidad de am pliar la ciudad desde un pers pectiva regio nal, bien se
funcionalme nte, bien sea mediante la extensin d e! rea fs ica. Esta consi
deracin tiene su justificacin en dos e1emem o: or una parte, la espe ia
lizacin y la espacializaci6n de la conomfa , en funci n d la productivi
dad, las ventajas co m parativas y la comp titividad , para las cuales la ciu
dad-regin es de u na impo rtancia estratgica; por otra parte, e! agotam i n
to de! suelo urbano. En este sentido, se argumenra n nuevas d em and as de
infraestructura de conectividad y movilidad , d e integraci6n socio-cultural,
yel desarrollo de herramientas jurdicas y ad m inistrativas, todos a escala
regional, en un proceso que va ms all de la simple conurbaci n geogrfi
ca; implica pensarse urbano-regionalmente como un territorio amplio e
integrado.

El hbitat popular y el modelo de ciudad

Como ya se ha sealado. Bogot, est determinado por el modelo de


desarrollo asociado al modo de produccin capitalista en su etapa gl obal y
neoliberal, y constituye un referente en este sentido para el pas y hasta
cierro punto para Amrica Latina. Como modelo se reO eja en todos los
mbitos de la vida de la ciudad, tanto los pblicos como los privados,
generando una visin territorial cuya realizacin est basada en las fuerzas
del mercado. La planeacin y el ordenamiento urbanstico 10 de la ciudad.
elaborado a travs de! POT en 2000 y revisado en 2003 11 con una vigencia

10 La co ncepcin de la planeacin y el ordenamiento para Bogor, han plasmado una visin

panicular de ciudad que se ha venido manejando desde los afios 60, la cual, hoy da contina
generando problemas esrructurales en el crecimiento urbano al esrar subsumiendo el conjunro
del desarrollo urbano a la racionalidad del mercado exclusivamente.
" Decrero 619 de 2000. Por el cual se establece el Plan de Ordenamiento Terriro[ial de
Bogot.

273
El hbirar popular en la ciudad (no) global izada

cin (Dapd, 2003:4-5). Sin embargo, estas "buenas imenciones" an no


se materializan para la mayora de la poblacin.
La sumaroria de actuaciones sobre la ciudad , definidas y aniculadas
mediame los planes de desarrollo y los planes de orde namienro rcrriro rial,
conrribuye a la superposicin de dos modos de produccin de ciudad -el
formal y el informal- cada uno con una econo m a de mercado difereme.
Sin embargo, el modelo neo liberal tiende a exacerbar las distan cias enrre
ellos, incidiendo negativameme en la habitabil idad y las co ndi io n S de
vida de la mayora de la poblacin urbana. El model de ciudad basado en
la poltica neoli beral ha significado el desmonte del Estado de Bien estar a
cambio del impulso a un Estado Regulador de Mercado . E n consecuencia,
se produce la transferencia de la responsab ilidad p blica al secror p rivado
en materia de servicios pblicos (privatizacin de las empresas de el ctrici
dad, telefona, gas natural, aseo y transporte), en materia d e servi cios socia
les (imposicin de un modelo de privatizacin de la salud y la educacin) , en
la vema de activos pblicos con e! pretexto de reinversin para la atencin de
las necesidades sociales en aumento. En esta mism a direccin, e! nivel en
tral de! Estado ha efectuado la entrega de concesiones vial s, y de servici os
aeroportuarios, al igual que la venta de la banca pblica y el saneamiento de
la privada con dineros pblicos, enrre otras acciones, de paso dndose la
colectivizacin de los errores privados y por tamo la socializacin de sus
prdidas, ms no sus utilidades. Tambin ha significado la apertura al merca
do global sin ningn tipo de restriccin, en bsqueda de capitales multina
cionales que ha profundizando el proceso de tercarizacin de la economa, la
reduccin de los salarios y la prdida del poder adquisitivo del di nero .
En sntesis, se puede afirmar q ue el modelo d ciudad est concebido
en funcin del modelo de desarrollo neoli beral, lo cual efectivamente su
bordina la planeacin territorial a las lgicas del mercado. De m ro de esa
perspectiva, el problema del modelo no se cen tra en resolver la pro bl m
tica ni las necesidades del conjunto de la poblaci n; el modelo se cenrra
fundamemalmeme en disponer de los recursos que ese terri to rio con tiene,
para poder fortalecer el modelo mismo. Po r lo tamo, el m odelo no est
plameado como una alternativa para resolver las lgicas de segregacin y
exclusin, sino como un mecanismo que permita la imposicin continua
da de unos intereses particulares.

27 5
El hbitat popular en la ciudad (no) global izada

tantes de ms bajos ingresos. Dos acciones son necesari as de manera gene


ral: la primera es la generaci6n de una capacidad real de atenci6 n a las
demandas de alojamiento acum uladas para la poblaci6n de m s bajos in
gresos a travs de polticas de hbitat y vivienda, que sean ve rdaderas alter
nativas a esta problemtica; la segunda, indica la necesidad de reconocer la
preexistencia del hbitat construido d sde lo popular y la magnitud de lo
que este representa, de forma tal que las sociedades acruales puedan aco
meter mediante las acciones de m ejoram iento barrial y de vivienda los
procesos que conlleven a la superacin de los dficit cualitativos derivados
de esta forma de produccin de ci udad y hb itat, no s lo en el terri torio
nacional sino en Amrica Latina en general.
En este sentido, el hbitat auroproducido , en tan to es ciudad, no es
ajeno al modelo de desarrollo, sino que es parte inherente de es te. D esde
esta perspectiva, la globalizacin y el mercado aco gen el hbi tat
autoproducido como un escenario fundamental de su expansi n y desarro
llo. Por ello el hbitat popular se ha de reconocer como parte integrante de
la globalizacin.

Hbitat popular, informalidad urbana y Mejoramiento


Integral de Barrios -MIB- 15

En los procesos urbanos recientes de las ciudades latinoamericanas, fe


n6menos como la pobreza -asociada en muchos casos a la prolongacin en
el tiempo de factores estructurales (ahora denominados 'trampas de la po
breza') pero tambin a las micro-dimensiones de la realidad social-, pare
cieran agudizarse, haciendo ms compleja la multiplicidad de probl m as
que agobian a los habitantes y los espacios urbanos. Frente a esta siruaci n,
se han producido una serie de discusiones que procu ran la neutralizacin
poltica de la informalidad urbana en el sentido de algo inherente al creci
miento mismo de la ciudad.
Sin embargo, desde hace ms de dos dcadas existe una uategia de inter
venci6n estatal, denominada Mejoramiento Integral de Barrios -MIB-,que

11 Este aparee del texto est conscruido con base en los resulrados del esrudio concerrado con
el Dimito Capital y la Caja de Vivienda Popular -CVP-. con recursos de la Banca Alemana
K.Fw, tirulado Estudio de Conce-ptualizaci6n para el Mejoram iento Integral de Barrios en Bogot,
e
D. 972-2006. adelantado por la Universidad Nacional de Colombia. Facultad de Artes.
Centro de Extensin Acadmica en 2006 y coordinado por el autor del presente ensayo.

277
El hh irar popular en la ciudad (no) globalizada

en las polticas de mej o ram iento de asentamientos precarios y acci ones


preventivas para su produccin med iante la imple mema i<Sn e polticas
complementarias.
Para el caso de Bogot una sntesis de las a ciones de interve ncin n
MIB se presenta a partir de reconocer sus di fic ultades y sus logros. E n
cuanto a las dificultades, han sido en lo a cial, se generan grande expecta
tivas emre la comunidad q ue exceden del lejos el n m ro de proyectos
aprobados y financi ad os; tambin se presentan pugnas de intereses entre
liderazgos comunitarios, clientelas polticas y la baja co nvocatori a a jve
nes y mujeres. En cuanto a obras e infraest rucrura, ha fal tado precisi n en
la definicin de la escala de in tervencin y criterios para del im itar lo barrial,
lo ronal y lo metropolitano sin afectar negativamente la relacio nes de la
comunidad con el territorio; as mismo , la relacin entre los co mpon entes
de intervencin fsica y social sigue siendo difcil. Por otra par e, a nivel
institucional no se evala ni se realiza un eguim iento a las polfticas y las
acciones implementadas; se presenta una prdida de memoria institucional,
agudizad a por la ampli a p rctica de contrataci n de co n ulto ras y la ines
tabilidad de p rogramas y funcionarios p blicos . A ello ha de sumarse los
conflictos d intereses entre fu ncio narios y las diversas agendas pblico
privadas. Cada q u ien tiene su p ri ridad y su p ltica, presentndose dupli
cidad de fun cione , camb i ab ruptos dete rm inados por L agenda poltica
y una apropi aci n ind bida de los espacio de parricipacin asociados al
territorio. Estas Ji nm icas institucionales saturan a la comu n id a con la
m ultiplicidad d e espacios de participacin sim ultneos.
Por su parte, I s logros del M LB en lo social se asocian con una am plia
pa rtici paci n comu nitar ia en los p rograma ', aco mpaados de procesos de
capacitacin en diversas reas. A nivel de obras e infraestructura, est la
aprop iaci n po r pa rte de la comu nidad de la obras adelantadas y con el las
de acciones de preservacin frsica y am biental. Y por ltimo, a n ivel
institucional se reconoce la importancia de la in tervenci n d e entidades de
la ci udad en la concertacin y orm ul acin de pro puestas con las comuni
d ades y en la ejecuci n de recurso pLlb li cos, as como un e fuerzo
institucional por entender la im portancia de la participacin .
Los aportes del Mm en BogO[ ee rel acin co n el modelo de ciudad se
pued n enumerar de la siguiente forma: a) se propicia el reconoci mien tO
de la relacin ntre lo forma l y lo informal, b) se promu 've la idea de la
centralidad instir ucio nd.I com) lugar de asimilacin de aprendinjes y sen
sible a camb i s p ' rm ancmes en el co ntexro, -) e consolida la no in de

279
El hhirar popular en la ciudad (nn) globa li 7.ada

ma nco, p u pa ra la osre nibili dad de ualq uier tipo de intervencin e


ini ia tiva urban a es fundamen tal con la r con la ap robacin de la poblacin ,
sus redes sociales y sus f, rm as organiz3 rivas .
Por lo a.nterior, co cep(l\ al men te el M IB ha de nt n er e c m un
modelo de intervencin esta tal orientado a concretar los derecho iudada
nos de los habi ta ntes urbanos, med iante el desarrollo de accione sosreni
d s en el tiempo , q ue contribuya n a complementar el desarrollo urbano en
reas con alta vulnerabil idad social fsica, desde u na perspectiva integral
en tanto se afectan d is tintas di mensiones sim ultneame nte en el plano
individual y el colectivo cela io nados con el bien star de hom bres y m je
res. Busca mejorar unas co nd iciones m ateriales y soc.iale_ en trm inos de
calidad de vida para la poblacin m s pobre, to mando en cuenta las rela
ci nes bsicas existentes entre la comu ni d ad y su rerrirorio , ha cindo las
partcipes en la gesrin de su pro pio desarroll o, generando su reconoci
m iento e integracin d e m anera prod uc iva al modelo de ciudad fo rmal a
partir d la intervenci n en d iferentes escalas de m anera si multanea.
Es to im plica que rem as co mo la construccin de vivienda de inters
social, el mejoram iento de vivienda usada, la utilizacin y distribucin del
suelo urbano, la t itu lacin y el reasentam iento , enrre Otros, deben
arricularse alrededor del instrumento privilegiado del MIR . F.I territorio y
la com unidad son una sola, y po r tanto las acciones insti tuc i nalcs tam
bin tienen que oord in arse a travs del MIB . Es de vital imporrancia
posicionar el MIB como poli ica ph lica en materia de hh i at d irigido a
secto res de poblaci n de bajos ingresos, y co mo estrategia para la supera
cin de la pobreza y la digni fi cacin del hbita t popular autoprod ucido.

Conclusiones

A pesar de las probl m ricas presentes en la ciu ad colomhiana, estas se


han con ti tuido en el e cenaro p rivilegiado d e la bsq ueda de la supera
cin de los problemas d e pobreza y m arginaldad, y para el mejoramiento
de la calidad de vida d e roda su po blaci6n . Y aunque se han pre eota o
avances, son ms los problem as que an se encuentran sin reso lver y que
afectan rincipalm ente altos p rce n raj S d e pobla -in de h jos ingresos
que todava afro ntan pr bJ emas de acceso a los mnimos necesarios de
so brevivencia. A travs de la onfi guraci n del hhitat popular e logra
acceso a servicios bsicos pero sin \1 gar a re.~olver .In los prohlemas acu
mu ado de e cl usi n e ineq uidad .

28 1
El hhitat popular en la ciudad (no) global inda

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283
Parte 4:

Gobierno y planificacin urbana

Las polticas y la planeacin


urbana en el neoliberalismo
Emilio Pradilla Cobos
Universidad Aunoma de Mxico . Xochimilco

In troduccin

Ante nuestros ojos se desvane una certeza que acompa la mayor


parte del devenir de las ciudades en el siglo XX, co n sus sueos de cons
truccin de la nueva sociedad y ciu da ocialistas, de reconstruccin mo
derna luego de las guerras mundi ales, de equilibrios urbanos logrados
mediante la inre rvencin es tatal para regular el capi talis mo, o d e mejora
miento de la calidad de vida gracias al cambio tecnolgico: la necesidad, la
viabilidad y la utilidad de la pl aneaci n urbana.
Durante es siglo de inrensa urbanizacin mundial , recimiento y rrans
formacin de las ciudades , destrucci n urbana en las onfla graciones mil i
tares , introduccin de cambios tecno lgicos, y mani festaci6n de graves
problemas sociales en las ciudades, s elaboraro n en el mu ndo y en Amri
ca Lati na, infi nidad de pla nes de desarroll o urbano o urbanismo para viejas
o nuevas ci udades, se desarrollar n teoras, merodolog s y tcnicas para la
planeacin, se eval uaron sus resultJdos, cas i siemp re escasos, yel d iscu rso
po ({ti o se llen6 d e frases el 'uenres sobre la necesidad y utilidad de la
pl aneacin u rbana.
Desde medi ados d los aos etemas. la conrrarrrvolucil n antikeynesiana
neoliberal (G uil!n, 1997), o n su mayo r pro t,lgonismo del gran ca ital
privado y la inrernacionalizaci6n de sus accione, la liberacin del come r
io inr rna ional, el cambi de lgc de int rvenci6n de los estados nacio
n I s)' "adelgazami ento" estructu ral incluyen do el des m nre1a m ienro de

287
Las poliricas y la plan ' a .in urbana en el neo lib eralismo

Sera imposi ble ha er su seguimienw histr i - .n este texto, por lo que


nos lim itaremos a p roponer la J if re nciacin de al gunas de eS(:15 pdCli as
y su naturaleza en el 'apicali n o. Po ran hacerse da itlcaciones fu n iona
les, sectoriales, d n fo q 1, tc. , ee lo e -alaremos aquellos campos
amp lios cuya naturaleza est rucm eal di Ferente defi n su presnte y muro
en e! a pitali sm neolt be r y su g;lobalizd in: il vesligaci n urba n:t" po
lticas ur b a na.~ , pl aneacin urbana y urbanism o.
E l desarrollo de la investign urb,tna . e p roduj al tiempo con el
despl iegue del capi talismo durame la primera revoluc in industrial de fi
nes del siglo XVIII e inicios d e! XIX, ye! crecimiento acelerado y co nfli c
tivo de las ciudades 4 (Ben 'volo, 1963. 197 5; Choay, 1985). En Amrica
Latina tuvo lugar d esde la industrializaci n y urbanizacin acel rada pos
terior a la segunda gu era mundi aP .
Esta investigaci n tiene como objeto y conten ido la descrip in, inter
pretacin , anlisis y teorizacin dios difertores procesos que ocurren en
los mbitos defi nidos como urbanos, de los glo ba les a los I cales, de los
generales a los part icu lares. An no est cerrada I discu in sobre si todo
lo que o urre en las ciudades es urbano, pue toda actividad social deja
huellas permanentes o transi torias sobre el territorio, o si eJC te la especifi
cidad d lo urbano; y es probable que sea un p roblem a a adm ico intras
cendente para el conoci mi ent .
Luego de la exped icin el acta de defun i6n, gratuita creen o , de las
grandes concepciones del mu ndo, decretada por los posmodernistas (Casul lo,

Formas hisrricas de concen rraci n Fsica de las poblaci ones y actividades, y las prcricas d' su
anlisis, p refiguracin , construcci n y o rdenam iento.
J Nos enFrenramos a otra pa radoja: a med ida que avanza el p roceso de urban i7.:lci n y nos

acercamos a la urbanizacin globa l del mundo (P radi lla , 20 02), tiend e a desv3nc c ~ r~e la
diFerencia campo-ciudad y a de aparecer el primero como forma socio- terr ito rial; el campo
quedara reducido a un territori o cad vez me nos ~p ropi ad() Su io-c on mi ame nre por el
hombre conven ido en ~c r urb:U1 o. I'odrcm m eglli r Ibmando ciuJad u urbana a eH;! nica,
aunque desigual, srru rura de sopo rres malcti J.les?
~ J.os soc iali stas utpicos de fin es d el siglo XV II I, Ca rl os Marx y . dericn F n~els, <l los
higieni stas bur ucses de mediados del sigl o XIX aparecen J la VC1. rn in ve'liga uorcs 1l: las
causas de los problemas urbal\ s, elaborad re~ de altcmJliv:L~ \oci,,1 s, IcgJk, y/o f(, i as de
s lucin , y p romOto res prcti cfl ' de ~us propUC~1 s.
s En Amrica .atin a, est desarroll o se p roduce m h tc won a partir d" 1.1 d~ cJd.l de los 60,
sim ulrneamenre en el campo conservado r co n lo tericos lllargin a!JscJS, y en el de i1.quierch,
con diversos cnfo que.s crticos.

289
Las polticas y la planeaci6n urbana en el neo libera lisl!1o

sociedad en el nansiro al comunism o, con carcter im p rauvo para tod .


los actores e instituci ones de la so i ,dad. Su prctica ocurri en los pa es
que se fueron sumando al am po d 1 so i ali~ mo real, d esde el triunfo de la
revol ucin rusa e n 1 17 (Bertel h eim , 1968; T abeev y Otros, 1965;
ecarelli, 1970; Cham bre, 19 59), y fue desaparec ndo a medida que se
derrumbaron sus regmenes.
C omo herram ienta de la recon true i n lueg.o de b hecatombe de las
economas y las ci udades europeas causada por la scgunda guerra mundial,
los pases capitalistas europeos se p]amearon un a varianrc de la p laneacin
(general, regional, sectorial, urbat a). la planeacin indicativa (Labasse.
1966). obligatoria para las institu i nes del Estado, y normativa e indica
tiva para el sector privado. El mar o gener 110 aporr el intervensionismo
es tatal k ynesiano, que sigui a la Gran epresin de los aos 30, ya la
econom a de guerra, cuyo objetivo era reconstruir las economas y resolver
la crisis de la a um ulaci n.
Luego de la guerra, los paises latinoamericanos siguieron el mismo ca
mino , enriquecid con el aporte de la corriente cepal ina de fines de los
a os 4 0, coincidente en la n ecesidad de la inrervencin estatal (Gui lln,
1984) . La introduccin de la planeacin del desarrollo n general y urbana
ocurri61uego desigualmente en los pases de la regin.
La revo lucin mexicana de 1910-1917. con su concenido social. intro
dujo en la Constiruci6n de 19 17. fundadora del Estado posrevolucio nario,
el con epro de economa mixta qu supona 14 imervencit del Estad .
Mxico fue pion ro en la introducci6n de la planea in, en la Ley sobre
Plane acin Gene ral de la Repblica de 1~30 y los Planes Sexenales 1934
1940 Y 1940- 1946 (SPP, 1985:1). Su institucionalizacin en 1982 coin
ci d i con la implantacin del neolibcralismo y el inicio Je su extinci6n
com o herranlienra dd desarrollo.
El urbanismo ri ne una naturaleza ms especfica relacionada con la
prefi guracin o reordenamie n ro de la forma-funcin de las ciudades o par
te de ellas. mediante el di eo. Aunq ue no con ideram s vlido su poner
que el urbanismo es una sencia hisrri a continua, si n rupturas. e. ta acti
vidad puede remontarst: hasta las formaciones eschv i~tas. ;lsiticas y ameri
canas y sus "ciudades". En cada momento de III historia cnconlramO pro
yectos urbanos. mopas urbanas y urbanistas (Korn, 195.); Calamay. 1977;
Benvolo, 1974; Delfamc, 1997) .
En plena r v lucin industrial, 3. ini cios del siglo XIX. urgieron los
so ialistas utpicos (Owen, aint, imn. fourier, Godn y otros). que p ro

291
Las polfricas y la planeacin urbana en el neoliberalismo

cin responda a la relacin entre la lgica tecnocrtica, no exenta de refe


rentes utpicos del deber ser de los diseadores, y la burocrtica y/o pol
tica de los administradores. En su elaboracin se exclua a los ciudadanos,
con excepcin de los grupos de poder econmico con intereses en lo urba
no, que hacan valer su peso usando sus relaciones privilegiadas con la
administracin.
Aunque generalmente los planes de urbanismo se referan a un hori
zonte temporal de largo plazo (20 aos o ms), su vida til, si eran adop
tados, se reduca al perodo de ejercicio de la administracin que los reali
zaba, pues caan en el olvido, o la administracin siguiente los modificaba.
En Mxico, esta periodicidad se institucionaliz en la Ley de Planeacin
Democrtica de 1982, para todos los mbitos de la planeacin.
Puesto que la planeacin tena un carcter sectorial, el sector de desa
rrollo urbano, y se aplicaba fragmentadamente, a los planes de urbanismo
corresponda el "ordenamiento y desarrollo" de las estructuras fsicas. Por
ello, los componentes esenciales del plan han sido la zonificacin siguien
do reas homogneas o combinadas de actividades urbanas, expresadas en
usos del suelo detallados, los programas de vialidad y transporte, infraes
tructura y equipamiento pblico y la normatividad de regulacin y con
trol, adjunta o separada, sobre ndices de ocupacin del suelo y construc
cin, alturas, aislamientos, reas verdes, etc.
La planeacin urbana "integra/"yel gran urbanismo se consideran acti
vidades delimitadas en el tiempo, cuyo producto es un documento chico o
grande, que debe ser adoptado por el poder ejecutivo local, aplicado y
controlado su respeto por los particulares, segn el criterio de la oficina
local responsable. Por lo general, no se da seguimiento continuo a la rela
cin entre la realidad y el plan, y ste no se somete a una adecuacin
permanente a la cambiante realidad. La planeacin consiste en la elabora
cin de un libro; no es un proceso activo y continuo.
Hacia los aos 60 del siglo XX, se introdujeron en Amrica Latina las
ideas de la planeacin integral, que reconoca la importancia econmica y
social de las ciudades y pretenda articular la planeacin fsica con la eco
nmica, la social y, muy tmidamente, la ecolgica. En algunos casos, los
planes de urbanismo formaron parte de esa planeacin. Pero en muchos
casos, la "integracin" se realizaba slo con la engrapadora, a falta de una
teora operacional sobre la relacin entre los diferentes componentes de la
realidad urbana.

293
Las polfricas y la planeaci6n urbana en el neoliberalismo

Las decisiones mayoritarias de inversin en industria, comercio, servi


cios o construccin de inmuebles, seguan en manos de los empresarios pri
vados, los ms importantes de ellos trasnacionales y deslocalizados. Las deci
siones cruciales estaban regidas por la lgica de la ganancia individual, que
no se comprometa con e! plan, ni con e! bienestar colectivo mayoritario.
En las ciudades operaban dos fuerzas constructoras que no se sometie
ron a la lgica de los planes, por imposibilidad de hacerlo, porque su lgica
panicular no coincida con la tecno-burocrtica de los planificadores, y/o
porque tampoco se les preguntaba si estaban de acuerdo con las propues
tas: los fraccionadores y promotores inmobiliarios que aunque tenan que
obtener licencias para sus proyectos, contaban con el poder factual para
obtenerlas y e! de coaccin que significa la ubicacin de su inversin; y los
sectores populares mayoritarios sin sue! ni vivienda, cuya fo rma de resol
ver esta necesidad consista en esos aos en la ocupacin ilegal de suelo, la
lucha por la r gularizacin de la tenencia y la auto produccin de la vivien
da, formas no reconocidas po r el Estado ni posibles de incluir en un plan,
porque afectan su legal ida y legi tim idad, a pesar de que produjeron e!
60% de la superficie de las grandes ci udades latinoamericanas, pues esta
ban por fuera de la ley y los procesos de planeacin.
En Brasilia, la construccin de la ciudad diseada gener e! surgimien
tO de ciudades informales, pop ulares e irregulares, que fue ron y son hoy las
que tiene n vitalidad y vida urbana, mientras la parte planificada sobrevive
en la pesantez de la lgica tecnocrtica de! planifica o r. En Ciudad
Guayana, la parte planificada no atrajo a los pobladores pobres, q ue no
tenan cabida all, y se refugiaron en la no planificada (Puerto O rdaz),
causando una inversin de las cifras de poblacin previstas para las dos
panes en el plan urbano de Harvard-MIT. El trabajo informal, siempre
presente en las grandes ciudades latinoamericanas, sobre todo, el comercio
en la va pblica, no sigui, ni sigue, las indicaciones de la planeacin: su
objetivo es la subsistencia y opera segn esta lgica, no con la de la buro
cracia y la tecnocracia planificadores.
Como afirmbamos entonces los investigadores crticos, las polticas
urbanas y la planeacin urbana indicativa, respondan a dos determinacio
nes fundamentales: sometidas a los lmites estructurales y coyunturales de
su accin, deban garantizar las condiciones materiales generales, territo
riales y polticas para que la acumulaci6n de capital se mantuviera; y te
nan que aportar las condiciones mnimas para que se reprodujera la fuerza
laboral necesaria a esa acumulacin, incluyendo la subsistencia mnima
del ejercito de desempleados.

295
Las polricas y la planeacin urbana en el neoliberalismo

un cuerpo famlico, dbil, cuya energa se agota en un discurso formal sin


impacro en la realidad. Este debilitamienro se present en los pases desa
rrollados (Scon, 2002) yen los atrasados .
La insercin subordinada de los pases latinoamericanos en la
globalizacin, nueva fase del viejo imperialismo (Amin, 2001; Petras y
Veltmeyer, 2001; Pradilla, 2004, 2007), resultante de la aplicacin abrup
ta, indiscriminada, incondicional de las polticas neoliberales en cada rea
lidad nacional, en el m arco frreo de los acuerdos y procesos de dominio de
los pases y bloques hegemnicos y las instituciones m ul ti nacionales que
sirven a su control (FMI, OMC, Banco Mundial), es el factor supranacional
y superestructural que socava uno de los pilares del plan urbano: la defini
cin del curso de la economa urbana, que hoy ocupa el papel determinan
te en los procesos urbanos, nublado en la fase anterior por el
intervensionismo estatal (Pradilla, 1984).
La trasnacionalizacin-desnacionafizacin de las economas latinoameri
canas coloca las decisiones sobre las relaciones econmicas bsicas, los flu
jos de capitales y mercancas, la inversin d irecta en em presas industriales,
comerciales y de servicios, la instalacin y modernizacin de infraestructuras
y servicios, el empleo, etc., en manos de las casas matrices de las corpora
ciones trasnacionales deslocalizadas, ajenas a las necesidades y potenciales
de los territorios paniculares donde se localizan, con relaciones fantasmales
con ellos a travs de mecanismos financieros imperson ales (bolsas de valo
res, fondos de inversin y redes financieras , etc.), articulados a los gobier
nos nacionales, pero sin relacin directa con los locales o los equipos que
elaboran la planeacin urbana.
Dos procesos actuales, la desindustriafizacin y su co rrelato, la
terciarizacin de las economas de las metrpolis latin oamericanas, las con
vierten en mbitos de circulacin de bienes produci dos en otros terriro
rios , reducen su productividad, com petitividad y auronoma econmica y
desequilibran su balanza comercial y de pagos con otros territorios nacio
nales y extranjeros (Co riat. 19 89). genera al mism o tiempo u n cambio
continuo y difcilmente rever ible en la estructura del empleo urbano,
donde avanza la in form alidad pu la d c1inante industria y el terciario
m oderno competitivo no so n capaces de generar los empleos necesarios
para cubrir la oferta labo ral (Pradilla y Mrquez, 2004). Los cambios en
las actividades econm icas se expresan sobre el terrirorio en cambios de
usos del suelo e inm uebles, con nuevas lgi cas estructurales como la for
macin de corredores urbanos terciarios (Pradilla y Pino, 2004), que con

297
Las polticas y la planeacin urbana en el neoliberalismo

eliminando el potencial carcter redistributivo de la planeacin y la accin


del Estados.
En las infraestructuras que son monopolios naturales (carreteras, aero
puertos, puertos, sistemas de agua potable, evacuacin de desechos lqui
dos y slidos, electricidad, etc.), pasamos del monopolio estatal planificable
y controlable poltica y socialmente, al incontrolable y no planificable
monopolio privado, con su mercado cautivo de la necesidad y sus
sobreganancias monoplicas. La privatizacin de los servicios sociales que
deberan garantizar la reproduccin social de la poblacin y el mejora
miento de su calidad de vida, los convierte en bienes mercantiles sujetos a
la oferta y a la solvencia de la demanda, cada vez m limitada por el avance
de la pobreza.
Otra poltica neoliberal emblemtica es la desregufacin, eliminacin o
simplificacin de los reglamentos y normas, que fuero n ins trum entos esen
ciales en la aplicacin de los planes de desarrollo urbano, normativos por
naturaleza; ahora, es la libre competencia entre actores urbanos -prod uc
tores privados y dema ndantes-la que define cam pos como la poltica esta
tal de dotacin de vivienda.
La tendencia es a transitar de la regulacin no rm ativa y el control res
trictivo, al juego de los incentivos, sobre todo, fi scales (desgravacin y sub
sidio) que han demostrado su limirada capacidad para inducir prcticas
urbanas que respondan a los lineamientos de un plan o proyecto urbano.
Estos instrumentos actan como canales de transferencia de recursos p
blicos de los contribuyentes a las empresas, de redistribucin inversa de la
renta nacional.
En la competencia urbana exacerbada, regida por el juego de las rentas
especulativas del suelo y la ganancia inmobiliaria, se generalizaron la ar
quitectura y el urbanismo desechable -a la Waff Mart-, transitorio, de
rpida realizacin como inversin, y la decadencia y obsolescencia de zonas
urbanas que se degradan fsica y socialmente y se abandonan, pues es ms
cara su reutilizacin que la construccin de nuevas zonas desechables en
lugares donde se desencadena la rentabilidad.
Todos los caminos neoliberales llevan a la privatizacin de lo pblico, a la
desaparicin de los mbitos de disfrute comn de los ciudadanos, transfor-

R En Mxico. las experiencias de privatizacin de grandes infraestructuras carreteras de los afias

90 fracasaron. obligando aJ Estado a un cos[Qso rescate an no concluido; en otros campos


como los sistemas de agua poable o recoleccin de desechos. el capiaJ pri~ado ha mostrado
muy poco inters.

299
Las polticas y la planeacin urbana en el neoliberalismo

Por inercia o por la subsistencia de obligaciones legales I o, hoy obsoletas,


se siguen elaborando planes; pero objetiva y subjetivamente la planeacin
urbana y el gran urbanismo pierd n importancia y, sobre todo, aplicabilidad
en las condiciones acruales.
No ocurre lo mismo con los megaproyectos u rba nos, el urbani roo a esca
la de grandes intervenciones inmobiliaria. promovidas y realizadas predo
minantemente por el capital in mobiliario en asociacin con el sector p
blico o apoyado po r las facil idades creadas por ste. A pesar de que este
urbanismo tiene impactos sobre amplias zo nas de la ciudad o en muchos
casos, por el ti po de activi d ades, so bre toda la urbe, los ll amados "estudios
de impacto urbano y am bi nral" no tienen esta di mensin ni ap li can
metodologas que permi tan evaluar sus costos y beneficio globales.

Las polticas urbanas de izquierda


se desvanecen en el aire

A diferencia de la exange plancaci n terri torial, las polticas urbanas,


entendidas en sentido amplio co mo tod s aquellos di ursas, prcticas y
accio nes estatales que actan sobre lo urba no, aunque no tengan ese apelli
do, siguen la a rndose en las oficinas de partidos, gob iern os, co nsultoras
privadas u organismos multin acion ales , y siguen aplicndose y actuando
sobre el terri to rio, unificadas por el capital y la ideo loga neoliberal. Mien
tras, muchos de los que creyeron en la planeacin yel urbanism o pi en an
que los cambios que observan son el destino inevitable de las ci udades, que
es imposible detenerlos, o aceptan resignados q ue son el camino para el
futuro, para el mejoramiento de la ciudad y de aquellos ciud adanos inclui
dos por el parrn de acumulacin, pues al resto no hay cmo hacerlos salir
de la pobreza y la exclusin.

9 En Mxico. las experiencias de privatizacin de grandes infraestructuras carreteras de los afios


90 fracasaron. obligando al Estado a un COStoSO rescare an no concluido; en orros campos
como los sistemas de agua potable o recoleccin de desechos. el capital privado ha mostrado
muy poco inters.
10 En Mxico. no han desaparecido la Ley General de Asentamienros Humanos de 1976. ni la

Ley de Planeacin de 1982. aprobadas a finales de la fase de intervensionismo estatal. que


regulan la obligaroriedad de los plan es y programas de desarrollo a todos los niveles de gobier
no. incluyendo los planes urbanos. no siempre cumplidas. Aunque pocos se cuestionan su
utilidad o aplicabilidad. se siguen elaborando planes sexenales o rrjenales de desarrollo. cuyo
cumplimiento nadie tiene capacidad de evaluar.

301
Las polfticas y la planeacin urbana en el neoliberalismo

cado establecer los equilibrios ambientales, territoriales y sociales necesa


rios o deseables en nuestras grandes ciudades ?
Una ojeada a la realidad terriroriallatinoamericana nos indica que avan
zamos hacia la urbanizaci n gl obal, tra ns iramos d la ciudad tradicional a
la metrpoli y hacia la fo rmaci n de ciudades regi n " ; Yque los te rrito rios
se estructu ra n a partir de la combinacin desigual y com pleja de estas tres
for mas socio-terriro riales. Pod mos tambin caracterizar estas formas terri
tori ales como gigantescas, extendid as , desordenadas, privatizada, fragmen
tadas, in formatizadas, excl uyentes, con fl ictivas, viole ntas, conram inad as y
obsolescent s (Pradilla, 1998 y 200 2) . Adems, hem os co nstatado que ni
la planeacin indicativa del intervensionismo e.! atal, ni la "l ibertad de
elegir" neo liberal han modificado estas tendencias, ni hecho ms habita
bles las ciudades para sus pobladores y usuarios, en su mayor(a em pobreci
dos. El fracaso involucra en primer lugar a los patrones de acum ul acin de
cap ital q ue engendraron , mantuvieron inoperante y luego mataron, a la
planeacin.
Las evidenci as no llevan a co nclui r que en el necesario y urgente, aun
que difkil, proceso de cambio del patrn de desarro llo econmico, social y
terri torial, habr que construir otra for ma dis tinta de po ltica urbana, y
como parte de ella, de planeaci6n urbana que resuelva los lmites y contra
dicciones detectadas en las formas del pasado. Muy si ntticamente plan
rearemos algunos ejes de reflexin y accin que podran hacer parte de este
proceso.
Las polticas urbanas deben ser la prioridad. En su trama podremos
ubicar la compleja combinacin de factores determinantes de la problem
tica urbana y actuar sobre ellos integralmente, sin preocuparnos de q ue
nuestras propuestas y acciones no lleven el apellido urbano , no ea nuestro
"objeto de trabajo". Una segunda "ventaja" es que en ellas es inevitable el
dilogo, difcil, con los polticos con los que, quizs, compartimos objeti
vos y medios para el cambio, o para quienes trabajamos, aunque no lo
reconozcamos, por subsistencia.
Atravesada y determinada por mltiples problemas tcnicos y tecnol
gicos, la planeacin no puede seguir siendo un ejercicio tecnocrtico; de
bera ser campo de aplicacin de las decisiones polticas estratgicas y tc

11 Buenos Aires en Argentina, Sao Paulo y Ro de Janeiro en Brasil , la Zona Metropolitana del

Valle de M xi co, y Lima en Per, superan los diez millones de habit an tes y forman parte de
grandes sistemas urban os regionales -<:iudades regin- crecienremenre integrados.

303
Las polricas y la planeacin urbana en el neoliberalismo

Hay que transitar de la planeacin-producm (acrividad delimitada en


el tiempo que genera un libro o documemo), a la planeacin-proceso con
rinuo, que implica la revisin consrame de la relacin entre polticas y
realidad, para hacer los ajustes necesarios y adaptar las polticas a los am
bias sociales cominuos, con semido de anticip acin del futuro y no de
correccin de lo pasado. Por lo mismo, los planes de desarrollo urbano no
deben corresponder a un perodo de gobi erno , lo que impl ica la ausencia
de comin uidad de las polri as , es decir, convierte al plan en el mejor de los
casos en una poltica de co rto o mediano plaw , seg n el perodo del gober
na nte , en co m rad i ci6 n on los procesos de larga duraci6 n de configura
cin terri torial.
Varias de estas raw nes co nducen a la certeza de q ue la planeaci n urba
na debe ser realizada bsicamente po r grupos o ins tLwciones pblicas au
tnom as o semi- autnomas, altam me especializadas, que manrengan ac
tualizada la infor m acin, y que cuemen con relaciones y mecanismos de
comunicacin y debare preferencial con los actores po lricos y sociales
involucrados. Las empresas privadas de asesora difcilmenre p ueden res
ponder a estas exigencias y deberan limirarse a actuar como consultores en
cuesrio nes particulares.
Es inoficioso sealar que la planeacin urbana debe trascender los enfo
ques del diseo fsi co o urbanismo tradicional, para integrar los temas eco
nmicos, sociales, tecnolgicos, culturales y ambiemales, y ser realizada a
partir de concepciones transdisciplinari as y m ultiprofesionales. La poca
del urbanista, como hombre sntesis visionario, depositario de toda la ima
ginacin y creatividad de una sociedad, ha desapareci do, engull ida por la
complejidad de los procesos urbanos y po r la exigen cia creciente de parti
cipacin democrrica de la poblacin en la co nstruccin de su futuro.
Si a la relacin de los planificador s con los polticos y los ciudadanos
organizados, aadimos la integracin de los productos de la investigaci6n,
podremos aspirar a una planeacin como poltica urbana, eficaz y dotada
de racionalidad. e all, a las polticas y la planeacin crticas, progresivas,
hay un gran paso, el de la opcin poltica, el cual se podr dar gracias al
conocimiento de los vectores contrapuestos; poltica estatal hegemnica y
demandas de los ciudadanos.
Los lectores podran calificar estas notas de utpicas o voluntaristas; no
tienen esa presuncin ni ese alcance; pero no se rechaza ese carcter pues
todo cambio implica un cierto grado de utopismo o visin de futuro. Ser
todava ms difcil reconstruir las relaciones sociales y polticas, dejar atrs

305
Las polfticas y la pl aneacin urbana en el neoliberalismo

Prad ill a, E. Y Pino, R. (2004) "Ciu da d de Mxico: de la cenrralidad a la red de co rredores


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307
Descentralizacin para la equidad 1
D ara 1. Restrepo B tero
Universidad Nacional de C olombia, Bogor

La pregunta que nos planteamos aqu, es la de saber si los procesos de


reforma territorial de las ltimas dcadas en Amrica Latina han sido efica
ces en la descentralizacin institucional del poder, por una parte; y por
otra, si ello ha servido a una mayor apropiacin democrtica de la adminis
tracin, las polticas y los presupuestos locales. Planteada en una perspec
tiva histrica, la inquietud consiste en evaluar las capacidades que han
tenido las reformas territoriales para superar rasgos de largo plazo: el carc
ter de enclave del desarrollo del mercado y del Estado con sus consecuen
cias polticas y soci ales. O, a la inversa, si los procesos de descenualizaci n
han manten ido o, peor an, profundizado las inequidades - ociales, terri
toriales y polticas- que el desarrollo del capital ismo subordi nado y de
enclave produjo durante I siglo XIX en el subco ntinenre latino mericano.

I La primera versin de las ideas aquf cons ignadas fueron desarrolladas originalmence en el

primer semeSLCe del afio 2008 en el marco de una aseso da a la asamb lea conslicuyente de la
Repblica del Ecuador, con el apoyo del Insrituto Latinoamerica no de Invesrigaciones Sociales
-Ildis- de la Fundacin Fried rich Eber r en el F. uador. Co n posterio ridad esre docum ento se
redact para el IV foro Euro Latino Ameri cano aribe fio de Sociedad Civil, co n el apoyo del
Ce ntro Peruano d e Esrudios Social es - C epes- y por solicirud del ,rupo Propuesta Ci udadana
del Per. Agradezco los com ntarios de En rique O , los cuales, sin co mp romerer s aprecia
ciones sobre la mareri , mejo raron el lexto n clar idad y preci i n.
Nora del editor: la ponencia presenrada al semi nario tirulada "Arre, parre y comparre: notas
sobre el proceso de descentralizacin colom biano", puede solicirarse a planur@unalmed.edu.ci

309
O escentr,l izaci6 n pa ra la equidad

Vei nre anos d xperlcncia descentralizado ra' mues tran u n au mento


d 1 tamo no del Estado , del gasw y de la burocracia est~t[a l, tan en los
nivele territoriales, como en el entral. Ame 1.1 transferencia de recursos y
fu nci nes a los gobiefl os lo alcs, I Liase polLica y la burocracia nacional
se resisten a ced er poder. Por 11 defienden competencias y platas que le
perm iten seguir inrervi niendo en aquellos a: unto descentralizados que
de bie ra haber ced ido d -fl ni rinmente (Castro , 2002). Sin embargo, la es
rrategia pr m rcado se ha servldo de la descenrralizacin para av. nzar
m ucho en la SlLbconrrataci n, en la generacin de empresas y en la sociali
zacin de los ca tos de las acciones emules ( .arri n, 2 03) .
Siguiendo co n la dimensin econm i .a, importa seala r que la descen
tralizacin es una estrategia para realizar rpidos y legtimos pr ceso de
privatizaci n de empresas estatales territ rial s, as como para el alza de
tarifas e impuestos. Al transferir funciones con recursos insuficiente para
ar nder los c sr s de tales com peten ias y resp nde r a la acrecentada p re
sin soci al sob re la adm ini stracin local, los man datarios, de cualqu ier fi
liacin poltica, d ben su ir tarifas e im p ue t OS, y cuando estOs na alcan
zan, end udarse y privatizar las emp resas (Resrrepo, 200 1). En [Odos estos
terrenos el neoliberalismo puede mostrar re uiLado , aunque en ms de un
pa el end udamiento territorial ha sido de tal m agn itud. que com prome
te la carrera del sector fi nancie ro p rivado y presiona giros suplem entarios
del nivel central , lo cual afe ta 1 equili brio macroeconmico nacional . Es
decir, el efecto contrario a lo q ue se busca ba (Aghn et al. , 1997).
En la d im en in acial, la descenrralizaci n de las em re. as y s rvicios
estatales es un m ecan is mo eficaz. para quebrar la unidad y la fo rtaleza na
cional de los sind icatos de los trabajado res del sector pbli o. La local iza
cin d ios o nfl iccos ciales es un fecro nada d esp re iable q ue d biera
resultar de la responsabilidad local so bre asuntos muy sensibl en la cali
dad de: vi da de la poblacin . Lo uno y lo otro SOn activos que pued recl a
mar el n oliberal ismo en Amrica Lati na; sin embargo, los conflictos socia
les no cesa n de rebasar su frontera lo 1, au nque el sindi lism o no logra
reponer la fu rza q ue antao acum ul de la mano de las gran des em p resas
estatales de carcter nacio nal.
Dos gran d es ropsitos sobresalen e n la dimensin po!(tica, la
despolitizacin y la fragm entacin . Hace r de la pugna por el poder una
confro ntacin geren ial, con ertir la ad m inistracin local m ism a en un
o nglomerado de emp resas q ue ompiren, sin favoriri smo y monopolio
sobre la recepcin y manejo de los sub idi s, con tras emp resas p rivadas,

31 1
D csce ntrali7.acin para la equidad
. J

puede se r este recon ocido co mo un tri unfo del aju, re neo li beral. pero s un
resul tado de l (Re. rrepo, 200Gb).
La dimensin ms estratgica, com o suele pasar, no es de o r en mate
rial, si no cultural , di ch o de manera ms precisa. de cu ltura pol tica. Para
imponer e! "fu ndam entali mo de mer ado" e traspa a la p ro piedad colec
tiva, bajo su forma esra ta!. masivam e n te a las red s empres aria les
trasnacionales, y lo que q ueda de la adm in istra in p bl ica se so mete a la
lgica de! mercado , princi palmente med iante la ap licacin Jet principio
de la "libre ompeten ial> entre em p resa d e cualq uier n aturaleza jurdica.
Re unida queda as la condicin materi al para incenriv r la cultura del "sl
vese quin pueda y tenga los medios para ello". Las ciudades poderosas de
cada pas se tragan sus reas prximas de influencia y las ponen a orbitar
alrededor de sus necesidades, tales como descongestionar los dormitorios,
proveer recursos naturales y alimentos, recibir d esec hos, dotar
almacenamientos y relocalizar actividades industriales contaminantes.
Este comportamiento de mezqu ino "agujero negro" se distancia de los
principios de solidaridad, sin duda imperfectos, que construyeron los Es
tados nacionales durante el siglo XX (Ocampo, 2002) . No sorprende que
las lites polticas de las grandes ciudades se quejen de aportar la mayor
cantidad de recursos tributarios al presupuesto general para que sea disrri
buido a arras zonas, caracterizadas por sus incapacidades emprendedoras,
subdesarrollo institucional y pereza fiscal. La justicia de mercado es con
traria al principio de redistribucin, a cambio del cual levanta aquel de la
retribucin: la lgica es premiar al ganador en un mundo donde impera la
competencia. Tales voces se oyen desde Bogot, pasan por Guayaquil y
Quito y aturden en Santa Cruz de la Sierra. Cada cual debe recibir en
proporcin directa a su capacidad y no con relaci n a sus necesidades. Para
asegurar este principio de justicia nada mej r que un radical estatuto de
autonoma tributaria, entendido como e! quiebre de las fi nanzas naciona
les y la concentracin de los medios econmicos de las grandes urbes en
manos privadas. Los otros territorios son zonas reservadas para continuar e!
colonialismo interno, es decir, la succi n de sus recursos naturales,
agropecuarios, m inero , de hidrocar buros el agua y los bosques.
Abajo el Estado paternalista, viva la ideo logta de la responsa bilidad de
cada uno anr lo suy o! Superada debe qu dar la larga poca en la que a cada
necesidad de gran sensibilidad social d eb iera seguirle su conversin en de
recho poltico ciudadano y obligacin estatal. Ahora asistimos al reino de
la solidaridad de mercado. oda proclama y reivindicacin debe abando

313
Desce ncraliza cin para la equidad

los cargos en los niveles inter medios y locales. La apertura de los sistemas
polticos a la representacin d e las fuerzas marginadas y cuyos anhelos
fueron postergados, cuand no rep rim idos, en las dcad as del sesenta, se
tenta y ochenra, es un hecho palpable. Ms all de la gran rep resenracin,
se encuentra un nmero exponencialm ente mayor de ciudadanos, co mu
nidades, sectores y organizaciones so iales que empujan las puertas de las
burocracias e invaden a rravs espacios estatales antes reservados al mono
polio de polticos y funcionarios profesional es. La paradoja de tal apertura
poHtica es la tentacin del caudillismo, el mesianism o y el autoritarismo
popular por arriba, y por abajo, la fragmentacin social mediante una mi
rada de micro gestiones forjadas desde las mltiples expresiones de un
cierto individualismo comunitario (Restrepo, 200Gb).
Ms all de la dupla dicotmica: estatismo-colecti i mo o liberalismo
individualismo, las nuevas prcticas polticas batallan por introducir un
nuevo paradigma: la socializacin del poder. No se trata slo de la eleccin
popular de alcaldes y gobernadores, sino de la construccin de mandatos
populares durante la campaa electoral; no es suficiente conocer las inten
ciones de los gobernantes, ahora muchos aspiran definir planes y presu
puestos participativos; adems, del derecho a la alternancia partidista una
vez concluido el perodo de gobierno, se reclama la posibilidad de
revocatoria de los mandatos por incumplimienro de los programas de go
bierno; es crecienre la exigencia de gestiones honestas , para cuya garanta
se presionan rendiciones pblicas de cuentas de la administracin y el
poder ejecutivo; se aspiran incrementos en la calidad y eficiencia de la
administracin y los servicios pblicos, para cuyo fin la participacin ciu
dadana y comunitaria en las instancias y programas pblicos tiene una
importancia definitiva.
Cul es la relacin enrre prcticas participativas y ordenamienro espa
cial del Estado? En teora no existe una relacin unvoca. Un rgimen cen
tralista puede fomentar masivos ejercicios de participa i6n o negarlos; as
como una estructura descenrralizada, y los gobiernos locales, pueden asen
tarse con base en prcticas paternalistas y autoritarias, o ser e! resultado
vivo de un empoderam iento ciudadano sobre la administraci n pbl ica.
Sin em bargo, en la Amrica Laci n a de los aos o henta, nove nta y todava
a prin cipi os de! siglo XXI , movimientos sociales, en particu lar los micos,
de base rural y cvica, identifican la construccin de su poder con la parti
cipa in s cial en for mas descentraliz adas de gobie rno (Fals, 2000). La
reivindicacin de autonoma territorial no se vive como reclamo de autismo

315
Descen tralizaci n para la equidad

lizaci n, gran infraesrrucrura, i ncia y cecnolo g(a, crd ira y crib utaci n ,
pri ncipal mente (Misas et al. , 2005). Las b rechas en los ndice de desarro
llo entre entidades rerric riales se han profundizado desde I dcada del
se tenta (Ocampo, 200 2). Ms an , a pe ar dt: un difusi6n de los sistemas
p lticos, del gasto pbl ico y de l presencia estatal en los territorios. de la
mano de la descentralizacin, todava el poder econm ico y poltico priva
d o y es tatal sig ue alta me n te conce nt rado ocial y te rri rorialmente
(Restrepo, 2007b).

Finanzas territoriales y equidad

Dos fuerzas antagnicas se disputan la redefi nici n del ordenam iento


territorial d los Estados en Am rica Latina. N o se trata de una co nfron ta
cin entre centralistas y des- centralistas; sino de una pugna po r la prima
ca social y poltica den tr de cualqu iera de las prio ridades de organ izacin
espacial del E tado (Remepo, 00l) . Aqu hemos sustentado co m o signo
de disti ncin d e la fisura estratgica la primada por la privatizaci n O la
social i7-acin del Estado, las rentas pbli y la lgica poltica. En lo que
queda invitamos a considerar una serie de propuestas a la d escentral izacin
ordenadas a parti r de la lucha por la equida y la ocializacin d el poder.
Este esfuerzo tiene sentido n icame nte si la izquierda dem ocrtica en
Am rica La ti na co nsidera que el ordenam ien to espacial interno perm ite la
obtencin de fi nes m ayo res en la construcci n de la equidad , el bie nesta r y
la democraci a (Mont3s, 2001). Si po r el con trario, la am enaza de la
glob lizaci6n neo li bera l recomiend a, bajo ciertas cond i iones, lim itar la
autonoma de los spacios rerrito ri ales y fortalecer l eje de! pod er central,
entonces, lo que sigue carece d e perti nencia, o al menos, de actualid ad o de
urgencia. La ap uesta de este escri to es il ustra r los mrgenes d e ganancia
que cie rto manejo de la lgica espacial podra apo rtar a l co nstruccin del
poder in tero el cual debe, a toda luces, com ple mentar e con In acuerdo
mayoritario sobre las prioridad es polticas nacionales y con la cons truccin
de alianzas internacionales, en particular. ap retar e! paso de la integracin
econmica, insti tucional y mo netaria d e Am rica Latin a.
Qu tiene q ue ver la integracin co n la descentralizaci6n? A nuestro
entender, m ucho (Torres Ribeio, 2005). Pe ro , exp licar esta relacin excede
el propsi m de este ensayo. Nos lim itamos a se al ar ql1e son las dos prin
cipales di me nsiones de transformacin e pacial de los Estad s nacionales.
En este co ntexto, advenir que una integraci n carente de un propsi to

317
Descentralizacin para la equidad

excepciones, los impuestos ms dinmicos son aquellos que representan


una carga mayor a las clases bajas y medias de la pobl acin, respecto de los
ingresos relativos de los diferentes niveles sociales. E decir, que los im
puestos indirectos yal trabajo formal retiran de los sectores populares y
medios unos porcentajes may re del total de ingresos de e tl poblacin.
En cambio, los impuestos directos a la ri q za y la propiedad representan
porcentajes menores respecto de los recursos totales de las clases altas. As
las cosas, los recursos cedidos de la naci n a las entidades territoriales po
dran estar viniendo, indirectamente, de la base de la pirmide social...
con destino a financiar la poltica social de esas mismas clases. En este caso
se tratara, cuando ms, de una redistribucin intra clase.
Para lograr una relacin ms clara entre la financiacin de las polticas
territoriales y la equidad se propone crear un sistema que relacione el ori
gen del ingreso con el destino del gasto, por ejemplo, de la siguiente for
ma. Por el lado de los ingresos, mediante un porcentaje directamente pro
porcional al producto interno bruto per cpita de los niveles territoriales
intermedios y las grandes ciudades, otro porcentaje del impuesto a la ri
queza y, orro tanto, de los tributos y tasas al consumo, finalmente, un
monto fijo por entidad territorial. De tal manera, las entidades territoria
les de mayor desarrollo, las clases sociales ms pudientes, los ms asiduos
consumidores y cada entidad territorial contribuiran de manera propor
cional a su riqueza. Por el lado del gasto, se aplicara el criterio inverso, se
recibira una mayor porcin de la bolsa a menor producto interno bruto
territorial. mayor cantidad de pobreza total y relativa, ms precario desa
rrollo institucional relativo y menor capacidad fiscal. Una advertencia: la
experiencia de los ltimos aos ensea que privilegiar con mayor gasto
pblico situaciones de precariedad puede convertirse en un estmulo per
verso a no superar la pobreza y el subdesarrollo. Por lo tanto, es prudente
introducir un criterio de eficiencia a los giros, precisamente: de eficiencia
en la reduccin de las precariedades. Por ejemplo, las mejoras en el esfuer
zo fiscal relativo, las disminuciones en los niveles de pobreza y la disminu
cin de brechas de inequidad deberan ser entusiastamente premiadas.

El presupuesto nacional y la equidad


en la financiacin territorial

Muchos de los movimientos sociales perifricos pugnan por una des


centralizacin del gasto pblico. Es por ello que los sectores progresistas

319
Descenrralizacin para la equidad

territorios especficos. Un tercer paquete de recursos, se genera a partir de


los reconocimientos que varios pases hacen a I a.~ entidades territoriales po r
la explotacin de recursos no renovab les, los cuales pre mian con asignad
nes los lugares a donde el azar situ e! bien natura!. Finalme nte, tambin
existen importantes gas tos a cargo de los diferentes sectores adm inistrati
vos y econmicos, los cuale son sensi bles a las relaciones polticas table
cidas entre los lderes locales y las mayoras polticas nacionales.
El presupuesto nacional debiera ser instrumento para el d arroll ms
equitativo entre las regione . Para que as ea, es deseable que los giros se
subordinen a planes de desarrollo territoriales, que hayan cursado obliga
toriamente un intenso proceso de participacin y concertacin local sobre
las prioridades de! desarrollo. Hacia el mismo fin abogan Fondos de Com
pensacin inter regionales que, a la vez que compensen diferenciales en
niveles y capacidades de desarrollo, se especialicen en e! emprendimiento
de proyectos de integracin regional.
Quizs e! reto ms grande sea lograr que el presupuesto nacional posea
un verdadero carcter nacional, es decir, que la matriz central de su formu
lacin sea la preocupacin por la distribucin de oportunidades de desa
rrollo en todas las regiones y, en consecuencia, e! apoyo a las prelaciones
locales de desarrollo (Dep artamento Nacional de Planeacin, 2003) . S as
fuera, se convertira en un poderoso instrumento de integracin nacional y
de equidad, en ve:z. de ser como hasta ahora ha sido de manera predomi
nante: la organizacin de la hegemo na de sectores econmicos y territoria
les dominantes. El proceso de ejecucin del presupuesto podra combinar
cuatro principios. El primero, el acuerdo sobre las prioridades nacio nales,
estado de conciencia al cual se llega com o resul tado de una amplia partici
pacin de representantes de todos los territorios en su discusin yaproba
cin. El segundo, la concurrencia obligatoria de todos los niveles de go
bierno en la impleme ntacin de las polticas nacionales estratgicas. El
tercero, e! derecho de cada territorio a establecer prioridades y perfiles de
desarrollo propios. Y e! cuarto, e! apoyo de la nacin a la financiacin y
ejecucin de las prioridades territoriales.

Recoger y volver a repartir tributos y ren tas

Caracterstica de tod s los estados la tinoamericanos, sean estos unita


rios O fed erales, ha sido la concentracin tributaria en el nivel central de
gobierno. D esde los aos veinte y treinta del siglo XX los ms importantes

321
Descenrra li7..acin para la equidad

El segundo comp nente que ayud fi nanciar la ampliacin del Esta


do. fueron grandes empresas. generalmente de extraccin minera e hidro
carburo , as como de transporte y telecomunjca ion , corno tambin del
sector financiero. Un Vi ces fueron directamente creadas por el Estado.
otras nacionalizadas al secror privado. pero siempre mantenidas la. princi
pales rentas fiscales a cargo del nivel central del E tado. El sello inconfun
dible del n oliberali mo ha sido la privarizacin del mximo de activos
estatales. La propiedad de empresas produ civas, comerciales, de ervicios
y financieras ha cambiado de manos. En algunos pases se discute, e inclu
so se reclama con alevosa. el derecho territorial sobre la propiedad. el ma
nejo, las remas y los tributos de empresas y recursos naturales esrralgicos,
tales como los mineros y los hidrocarburos; y maana, con seguridad, de
los recursos naturales esencial para la vida como las grandes fuentes de
agua y los bosques. A nuestro parecer nada entraa ms riesgo para la
explosin de los Estados y alienta la confrontacin interna a las naciones,
que arrebacar la propiedad o las rentas fiscales de los sectores estratgico al
nivel central del Estado. El llamado a la auronomla tributaria y estratgica
posee en este caso el claro rufillo de la segregacin y de la rui na del Estado
nacin, a favor de poderosos intereses vinculados a las redes econmicas
globales manejadas por los congl omerados mul tinacionales.
Asunto d iferente y no menos acuciante es discutir el uso de regallas,
rentas e impuesros derivados de la explotacin d recursos naturales no
renovabl s. La mayora de las veces tales recursos se encuentran separado
de los centros urbanos e industriales, en regiones qu reciben compen a
ciones propias del Estado y el mercado de enclave. Es decir, que no
incentivan la generacin de sistemas econmicos locales, debido a que no
retienen excedentes econmicos y enolgicos suficientes para fecundar el
desarrollo regional (Becker et al. , 2004) . Debe explorarse una mayor par
ticipacin de los tenironos en las complejas decisiones de cmo fecundar
desarrollo sostenible cuando se depende de manera abrumadora de un
recurso natural escaso.

Descentralizacin y soberana ciudadana y popular

Una caracterstica de la poca es la gran desconfianza hacia la democra


cia representativa, en particular con los poderes legislativos a todo nivel
espacial y con los partidos polticos. Es difcil no reconocer en dicho des
prestigio la causa de La gigantesca popularidad y expectativa con lo meca

323
Descenrrali7..aci6n para la equidad

Lucha contra la pobreza o reduccin de la inequidad

La reducci6n de la pobreza y de la inequidad no son p rocesos equipara


bles en todos los casos (R srrepo, 2007). La pobreza es tratada como una
siruaci6n, un estado de cosas, un conjunto de carencias a cada una de las
cuales se le establece una medida a partir de la cual se puede superar. Por
eso se habla de lnea de po breza e ndice de Nec sid ades Bsicas Insatisfe
chas. Uno es miserable si dispo ne de menos de u n dlar y pobre si no tiene
ms de dos. De la misma man ra, se es pobre cuando el piso del hogar
posee ciertas caractersticas, se carece de ciertos niveles de escolaridad y los
ingresos alcanzan slo para comprar una porcin inco m pleta de la canasta
bsica necesaria para encontrarse mnimamente nutrido.
La equidad es un trmino que invoca una relacin entre grupos sociales,
los cuales en virtud de caractersticas derivadas de su posici6n social obtie
nen, unos ventajas y otros desventajas, para hacer valer sus derechos y go
zar de oportunidades. Por ejemplo, algunos citadinos acceden con cierta
facilidad a los servicios de salud, mientras para la mayora de la poblaci6n
rural latinoamericana los centros de salud son inalcanzables. Dentro de las
urbes, la atenci6n de calidad se concentra tambin alrededor de los barrios
de estratos altos y medios, mientras se alejan de Jos sectores marginales.
Unos regment!s de salud reconocen ciertas enfermedades y permiten orde
nar medicamen tos en consecuencia, mientras otros restringen el derecho a
contraer enfermedades relativamente comunes y masivas dentro de los sec
rores populares. El sector informal, es decir, ms de la mitad de los trabaja
dores latinoamericanos no conocen la seguridad en los ingresos, se les est
negado un salario mnimo legal, no poseen contraras de trabajo por lo que
no acceden a la seguridad social, y son presa fcil de la asistencia pblica y
privada clienrelista. Las nias asisten menos a la escu la que los nios, cursan
menos aos y padecen mayores grados de desercin. El crdito, inclmo el
manejado por entidades estatales, se concentra en una porcin bastante pe
quea de la poblacin. Las condiciones de salubridad, la seguridad y la cali
dad de la infraestructura son muy desiguales segn el barrio en el que se vive.
Sabido es que, a pesar de enormes esfuerzos, las m ujeres sufren mayores
dificultades que los hombres para ascender en los cargos pblicos y, adems,
por idntico trabajo no se les re co nocen sim ila res salarios. Y as
sucesivamente ... La inequidad se genera cuando la sociedad reproduce meca
nismos de discriminaci6n que terminan por negar selectivamente los dere
chos a los trabajadores, los pobres, los indios, los negros, las mujeres, los
barrios marginales, a la poblacin rural y analfabeta.

325
Descentralizacin para la equidad

Amrica Latina. Cuando la focalizacin es una alternativa a la universaliza


cin de los derechos debe ser rechazada. Pe ro, cuando la focalizaci n es el
gancho para detectar, atraer y vincular a perso nas, co m un idades y territo
rios hacia polticas universales, en ro nces debe ser apoyada. Y cuando la
focalizacin es e! medio para atender personas y grupos excepcionales, q ue
no so n bien tratados en su necesidad y especificidad por 1 s polticas y
servicios universales, enco nces enaltece los pri ncipios de! humanismo
(Ocampo, 2008).
Una ltima advertencia, la obtencin de los bienes y servicios mnimos,
puede que disminuya las inequidades, pero no forzosamente la acaba. Es
por eso, una vez ms, que la prioridad a los grupos ms desvalidos no se
adopta solamente por un principio de piedad, e! cual es suficiente como
razn moral y poltica para hacerlo, sino que se inscribe en un alegato a
favor de sociedades ms equitativas. De lo contrario, se resbala fcilmente
en el asistencialismo y en la misericordia, prcticas q ue no afectan las con
diciones que cavan e! hueco por el cual se cuelan sin cesar millones de
personas en la pobreza y la indignidad.

La representaci6n poltica de los territorios en la nacin

Hasta ahora los procesos de descentralizacin poltica se han concentra


do en la transformacin de los sistemas e1ecco rales locales; ninguno de ellos
ha planteado una modificacin de la representacin poltica de los territo
rios en las instancias nacionales del Estado (Restrepo, 2006b; Rivera,
200 1). Mi ntras esto o ntine as( es im probable que se modifiquen las
relaciones po[(ticas q ue mantienen la alta canc ntraci6n del gasto estatal y
privado en pocas entid ades territoriales. El Estado y el mercado depen
diente y de enclave q ue caracteriza a Amrica Latina se recrea a travs d I
sistema poltico centralizado, el cual compendia en la fi ccin "nacional" su
carcter m I hecho, incompleto, subordinado y caren te de soberana. La
subordinacin de la nacin a las potenci as externas y sus principales gru
pos econmicos es la razn fundamen tal de la innecesaria difusin del de
sarrollo en todo el pas. La depend ncia xterna presiona en contra de una
mayor d ifusin del poder po ltico en la sociedad y los territorios, a cambio
de alimentar la centralidad de los grupos con los cuales negocia la inser
cin subo rdi nada al mercado mundial. Fi nal mente, la entralizacin y con
centraci6n del poder econmico y poltico nacional deviene en colonialis
mo interno, mediante el cual son sometidas millones de personas y vastos

327
Descenrralizacin para la equidad

cultural y poltico que hemos venido a ser y. en consecuencia, atreverse a


crear un sistema de represenracin que reconozca, respete y com bine todo
lo que somos. Com binar en proporciones ms equ ilibradas, por tanro. de
rechos y represenra in: individ ual, territorial y comun itaria.

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329
La Ley 388 de 1997:
hacia un urbanismo democrtico
en Colombia
Samuel Jaramillo
Universidad de los Andes , Colombia

La muerte de la planificacin urbana

Desde hace ya dcadas, en ciertos medios, se da por hecho que la plani


ficacin urbana ha muerto. Incluso entre quienes actuamos
profesionalmente en este campo parece que tuviramos esta conviccin
subyacente, lo cual se manifiesta incluso en que buscamos de manera
afanosa re autizar nuestro oficio: hablamos de gestin urbana, de admi
nistracin urbana o de eufemismos similares, nos presentamos como ge
rentes, como facilitadores, etc. En nuestros program as docentes intenta
mos acallar esta denominacin O cualquiera q ue la voque. La planificacin
urbana ha muerto, o por lo menos est muy grave. Y lo peor es que e!
paciente parece merecer su suerte. Sus dolencias parecen estar asociadas a
sus pecados.
Pero quin es e! enfermo y cules son sus males? H abra que deci r que
se trata, en lo fundamenta l, de la planificaci n urbana de corre
funcionalis ta, corbuseriana, ligada de alguna man ra al Movimiento Mo
derno en arquitectura y que domin e! manejo de las ciudades durante
dcadas, pero especialmente" a partir de la culminacin de la Segunda
Guerra Mundial hasta finales de los aos 70 de! Siglo XX. Sus culpas son
mlti ples. Se acusa a esta tradicin de tener una visin excesivamente
simplifi cada de la ciudad, de querer imponer un orden empobrecedor ba

331
La Ley 388 de 1997: hacia un urbanismo democrtico en Colombia

De hecho en nuestro conti nen te se ensayaron aventuras muy atrevidas


en esta direccin. Pero as{ mismo, a los re proches ms generales que se le
hacan a esta plani fi cacin, en nuestro med io se le agreg ban otros: destaco
la acusaci6n de ignorar nuest ras particu laridades culturales, en especial las
especificidades de las prcticas espaciales populares, q ue eran atropelladas
por acciones y planes homogeneizantes y que en cierta medida implicaban
una acultu raci6n forzada. Frente a ello la objeci n de ineficacia era an
ms vehemente, pues la evidencia mostraba que la urbanizacin espont
nea e in fo rmal fue avasalladora y mol de nuestras ci udades de manera
mucho ms amplia que la ac i6n i igida po r estas impotentes oficinas de
planeacin .

El urbanismo postmoderno

La crtica y aparente superaci6n de este orden de cosas apareci inicial


mente como una insubordinacin d la imaginacin y de la libertad creativa
fre nte a las rgidas pautas y cartabo nes de los planificadores func io nali taso
No a las normas que pretendan tener la m isma val idez en cualquier con
texto. No a los ndices y a las listas de prohi biciones que en s mism os
estaban lejos d garantizar la calidad fsica y ms bien eran una camisa de
fuerza que a menudo la im pedan. No a la subo rdinacin de cualquier o tro
princi pi a las consideraciones funcionalistas e higieni tas o
y esto se ideuri fi c como una cesura gnos olgica. Lo que se pone en
uestin sera una concepci6n de la ciuda defo rmada por lU1 racionalismo
simplificador: la ci udad es una realidad de tal manera compleja que es
ins nsato pensarla en su conjunto y con una p retensi6 n de estrecha cohe
rencia. Se de e abandonar la vana y peligrosa tarea de partir de una repre
sentacin abarcante de la ci udad, uno de cuyos ejemplos ms perniciosos,
casi cari aturescos, fue el de los modelos estadsticos matemticos que hi
cieron furor en los afia s 70. La ruptura con el fu n ionalismo sera una
ruptura con la racionalidad limi tada de la modernidad: lo que se propona
era, nada menos, que pensar la ci udad con una ptica que la superara. Es
de ir, un urbani mo postmoderno.
Por lo tanto la actuaci n sobre la ciudad se red fini6 de manera peren
toria: lo que de aho ra en adelante s privilegia, es entonces, la a cin pun
tual y osa a, lo sufi cientemente co ntundente como para des ncadenar una
di nmica que deba ser ejecutada por lo emp resario privados, mucho ms
eficien tes y ejecutivos que los burcratas gubernamentales. Porque claro

333
La Ley 388 de J 997: hacia un urbanismo democrcico en Colombia

prom om res pueden des ntenderse de los efectos generales de sus acciones:
este mecanismo infal ible asegura la congru encia general y su efecto positi
vo. La codicia especulativa no tiene por qu seguir siendo considerada como
un defecto, sino ms bien como una virtud: la bsqueda de la ventaja
individ ual es la clave arcana de la co m peridvidad y del crecimiento.
Esro , desde luego, bajo un cond ici n: la de que al mercado se le deje
operar a sus anchas. D e que no se entorpezca su accionar con restricciones
y normas. Por lo tanto, al Esta o se le reco rra toda posibil idad de acci6n
que eventual mente dificul te el despliegue de esta mano invisible y se le
encomiecda como nica funci n la de garantizar su libre operaci6 n.
Desregulaci n es la ensea. El Estado debe renunciar al mximo a las nor
mas y aquellas que sean mate rialmente imposibles de eliminar, deben se
guir las tendencias espontneas de los agentes mercantiles. Un deber adi
cional para las autoridades es el apoyo a ta acci6n de los empresarios
privados en las inversiones y en las ac ione de coordina i6 n que ellos no
pueden asegurar por su cuenta. En esto trminos, evidentemente la plani
ficacin sobra y adems, obstaculiza.

La reacci n frente al urbanismo liberal

Pero el desempeo del urban ismo post moderno no ha ido tan halaga
dor como pod ra esperars , y esta es una percepcin cada vez ms extendi
da en las grandes urbes del mundo. No es de ninguna manera claro, que
los recursos cen trados en el aum ent de la competitivid ad y en la promo
ci n de secrores de la ciudad para adecuarlos al mundo de los inversion istas
se haya trad ucido en una elevacin concomitante de las condiciones de
vida del conjunto de los habitan tes urbanos. M uy por el contrario, la se
gregacin socioespacial parece profundizarse. N o solamente los grupos so
.ales estn cada vez ms separados, sino que el contraste en las condiciones
de existencia entre los bolsones de opulencia con sus barrios y clubes y
shopping centm de lujo, y el resro d la poblacin. para no hablar de los
guettos m is rabies, con tina amplindose. Y los impases funcionales de las
grandes urbes continan amenazantes: sigue ex.i tiendo escasez de viviend a
para los sector s populares, el precio de los inmuebles crece y las burbujas
especulativas se han v e1to reiteradas, los sistemas de movilidad para la
mayo ra de 1 poblacin e eterioran, etc .
. n las ciudade ' de los pa es perif ricos esro es especial mente ntido. Si
la segregacin socio-espacial ya era muy aguda en ellas, este manejo ha

335
La Ley 388 de 1997: hacia un urbanismo de moc rrico en C~ l ombia

tras trad iciones te' ti as, tanto de la e noma convencio nal como de
la economa crtica. pero q ue no tiene n esta admirac n irr suicta por e!
mercado, pueden explicar con eprualmenre lo que para ningn observa
dor emprico es un 'ccreLO : en es pecial el mercado inmobi liario es un me
canismo profundamente desigual en e! que los agentes ms poderosos,
especulado res y gramlcs promotores pueden imponer sus intereses sobre
los agenees ms dbiles y sobre la comunidad. Su libre operacin implica
en ormes flujos de valor ha ia estOs peradore con poca o ninguna retribu
cin de su parte. Y al m ismo t iempo sus efectos sobre el funci onam iento
de la ciudad son muy irracionales: su operacin sin cortapisas profundiza
la segregacin, promueve la retencin de las mejores tierras, desencadena
catastrficos procesos de renovaci6n espontnea q ue implica prdidas cul
turales enormes y la obsolescencia prematura d e porciones importantes del
parque inmobiliario , etc.
De manera de!i beradame nre esquemtic me atrevo a delinear algunos
de los principios de esta nueva aproximaci n al manejo de la ciudad:

Una visin rigurosa y critica de los alcances y limitaciones del


mercado inmobiliario

La conclusin central que se puede ext raer de estas consid raciones y de


las evidencias em pricas de la tray eraria de las ciudades es la de qu e si
bien e crucial darle la im portanci a que tiene e! mercado como m canismo
de socializacin, es indispensable tam bin tomar nora de sus limitaciones.
y fr en te a el las s imperativo tomar las previsiones para orientarlo, canali
zarlo, en algunas circu ns tancias, enfrentarlo, para tratar de garantizar q ue
el resul rado sea acorde con el bien com n. Un punro destacado en la agen
da de quienes se ocupan del manejo de la ciudad es, desde luego, avanzar
en la comprensin de! mecanismo de los pre ios inmobiliarios, lo que re
quiere una indagacin te6rica rigurosa y el emp leo de m arcos conceptuales
crticos, pues se rrata de un t pico q ue sigue presentando interrogantes
con eptuales y sobre el que la tra ici6n ms ortodoxa se m uestra especial
menee lim itada. El conocimientO de este meca nismo, hay q ue repetir! , se
busca no para plegarse a su evoluci n espontnea, sino para poder orien
tarlo de manera eficaz.

33 7
La Ley 388 de 1997: hacia un urbanismo democrtico en Colombia

La recuperacin de estos valores y su reo rientacin hacia la fi nanciaci n


del desarrollo urbano, que es algo central en cualq uier ciudad capitalista,
se torna en un elemento estratgico en las ciudades lati noamericanas.

La construccin de una visin de conj unto de la ciudad queprevea


las tendencias glo bales y fu turas

Para que estas acciones no se tornen caprichosas. ciegas, yeventualmen


te abusivas, aparece otra vez como 19o crucial la elaboracin d represen
taciones globales y rigurosas de la ciudad que permitan anticiparse a la
evolucin fu tura de ella, que establezca las conexiones entre sus distintos
elementos y calibre los impactos de las acciones individ uales. Emerge de
nuevo la necesidad de los estudios urbanos sistemticos, y en ello el papel
tcnico de los expertos y profesionales es decisivo.

Una ap roximacin pluralista y la configuracin de agentes que


respondan por el bien comn y los intereses de los ms dbiles

Una de las redefi niciones ms importantes de una plani fi cacin demo


crtica es la crtica al tecnocratismo autori tario y el reem plazo por una
aproximacin pluralista y transparente a las decisiones colectivas. En ello
se debe contar con instancias que involucren a agentes privados, entre ellos
los promotores y propietarios. Pero no se trata de una negociacin exclusi
va o subordinada con el capital inmob il iari , sino que en estos procedi
mientos se d ebe involucrar a ot ro agen tes e la socied ad ivi\' como orga
nizaciones de residentes, de usuarios, de grupos d efi nidos terrirorialmente,
y a diversas instancias del Estado, que reflejan diversas imb ricaciones de
intereses sociales.
Dado el desbalance inherente del mercado inmo biliario, los organis
mos estatales deben erigirse como agentes xp lcitos d e los intereses gene
rales y defensores y voceros de los sectores ms dbiles en esta estructura.
En este sentido debe proponerse objetivos explcitos de equidad, de incl u
sin, de combate de la segregacin, etc.

339
La Ley 388 de 1997: hacia un urbanismo democrcico en Colombia

[Ucin . As mismo est n nsagrado. co mo principios jurdicos el derecho


de las co munidad s a pard ipa r de los in rementos n los precios del suelo
de rivados de la urbanizacin y se c nsagra el pri ncipIO de que la regulacin
urbana debe velar porq ue exista un equ ili brio entre los COStoS y beneficios
de la urbanizacin, tanto ent re los propietarios enrre . , como entre lo
propietarios y la co munidad.
De arra lado en esta I gislaci n exi. ten mecan ismos imporrantes para
interven ir el mercado del uelo, un ecurso que ha stado usente n nues~
(ro marco jurdico hasta este momento casi comple tamente. La ley propor~
ciona vari os disposi tivos asoci ados a I tarea crucial de recuperar lo incre
mentos en los precios del suelo, el principal de ellos la Participacin en
lusvalas, pero en la prctica existen otras po ibilidades complementarias,
co mo la Co ntribucin de Valorizacin de la que disponemos desde hace
muchos aos y que ha ido perfeccionndose en el pas, yel cobro por
edificabilidad adicional, que apenas comienza a ensayarse, y el cobro a los
propietarios de tierra en desarroll de los costos generales de infraesrructu
ra (cargas generales) que hasta el m Omento e descargan en los fis os locales
yen los contribuyentes o los usuarios finales. Existen insrrumemos impor
tantes para c mbatir la retencin de tierras, como el tratamiento de urba
nizaci n prioritaria y la expropiaci n expedita por va admi nistrativa. Y
xisten varias palan . s para agiliza r el m ismo mercado cuando esto es con
venienre, c ma el reajuste de tie rras.
La ley contem pla la blig in de elaborar un Plan de Ordenamiento
Territorial para los municipios con una vigencia que propende por una
cierta estabil idad y que contempla ajustes controlados. Este plan es un
referente obli gatorio pa ra las decisiones corrienres, y en u elaboracin y
adopcin se contemplan va rias instancias tcnicas, polticas y participarivas
que procuran que Se3. una deci in que privilegi los intereses comWles y
que incorpore las opcio nes de diversos grupos.
La ley contempla varios niveles de operacin de las decisio nes de
planeaci n: Planes Zonales y Planes P rciales, que permiten concretar de~
term inan tes que no tienen una pertin ncia uniforme y q ue permi ten po
ner en marcha, con mucho mayor eficiencia, los mencionados instrumen
tos de gestin del suelo y los criterios de equilibrio entre las cargas y bene
ficio de la urbanizac in.
La ley lleva diez aos y estamos muy lejos de su desarrollo cabal. En
to hay que tener en cuenta que se trata de insu umenros radicalmente
nuevos y se ha tenido que enfrentar muchos obstculos tcnicos y adminis

341
Autores

Los autores:

Ana C lara Torres Ribeiro, doctorada en sociologl de la Universidad de


ao Paolo, es do ente-investigadora y ex direcwra d I In ti ruro de Pesquisas y
Planejamento Ur bano e Regional, de I U niversidad Federal de Ro de Janei ro,
Brasil. Es miembro del C onsejo C ientfico de la Red Iberoamericana de Inves
tigadores so b re GlobaJizacin y Terriro rio, y c o rd inado ra del programa de
desarrollo urbano de! C onsejo Luinoame ricano d e Ciencias Sociales, Clacso.
Dirigi la revista Cadernos del Tppur. Entre sus ampli s tra bajos sobre sociolo
ga y poltica urbanas y teora de la planeacin se destacan los libros El Rostro
Urbano de Amrica Latina (comp. 2004) y Glo halizacin y Territorio (comp.
2005).

A nlida R incn Patio es ab ogada y planificadora. doctorada en


planeamienro urbano y regional de la Universidad Federal de Rio de Janeiro. y
actual directora de la Escuela de Planeacin U rbano -Regional. Universidad
Nacional de Colombia. sede Medellfn . Ha trabajado co n comunidades en ejer
cicios de planeacin participariva y ONG . incluyendo la Corporacin Regin
para la Democracia y e! D esarrollo. De sus uabajos sobre planificaci n.
territorialidades y produccin normativa se d estacan los libros Espacios Urba
nos No-Consentidos. La Legalidad e Ilegalidad en la Produccin de Ciudad (edi
rora. 2005) y La Disp uta por la Ciudad: Uso de la Norma y Apropiacin Territorial
(prximo a publicarse)

Carlos A. de Mattos es profesor-investigador del Instituto de Estudios Ur


banos d e la Pont ifi cia Universidad C atlica d e Chile. presidente de la Red
Iberoamerica na de Impacros 1l rritoriales de la Reestru turacin. miembro de
la planta permanente del I1pes. y d irector de la Revista Latinoamericana d~ Estu
dios Urbanos y Regionaks -Eure-. Ha sido profesor invitado en numerosas uni
versidades latinoamericanas . Investigador sobre temas de desarrollo urbano
y metropolitano. planificacin econmica y gestin urbana y territorial. De sus
publicaciones recientes se resalcan Cambio Metropolitano en Amrica Latina
(2002) y Gobernanza, Competitividad y Redes: La Gestin en las Ciudades del
Siglo XX! (2005) .

Carlos Alberto Torres Tovar es arquitecto, docente-investigador y ex deca


no de la Facultad de Artes de la Universidad Nacional de Colombia, sede Bogo
t. Candidato a doctorado en Urbanismo de la Universidad Central de Vene
zuela. es coordinador de la revista Bitcora. Experto en e! tema de las transfor
maciones de la ciudad latinoamericana. su trabajo se dirige principalmente
hacia la ciudad informal , la vivienda y el hbitat popular. Entre sus publicacio

343
lizacin y Resultados para Amrica Latina (2004) yel libro Industria y Regin en
Colombia Desarrollo Espacial. Productividad y ompetitividad durante lA Apertu
ra de los Noventa (200 7 ).

Luis C arlos Agudelo Patio es Ingeniero fores ta l, especialista en o rdena


mien[O terri[Orial, doc[Orado en urban i m o, te rriwrio y sostenibilidad de la
Universidad Politcnica de Valencia, y docente-i nvestigado r de la Escuela de
Planeacin Urbano-Regional, Facultad de Arquitectura, Universidad Nacional
de Colombia, sede Medelln. Sus preo cupacion es por el desar rollo sostenible a
escala urbano-regional han conducido a amplios trabajos tericos y aplicados
sobre bienes y servicios ambientales. ordenamiento territorial y nuevas
ruralidades, as como trabajos con comunidades indgenas. Sus publicaciones
recientes incluyen El Territorio de las Regiones Metropolitanas (2006) y acaba de
preparar el libro Sostenibilidad Urbana (en edicin).

Peter Charles Brand es gegrafo y planificador, doctorado en diseo urbano


de la Universidad de Oxford Brookes, y profesor-investigador y ex director de
la Escuela de Planeacin Urbano-Regional de la Facultad de Arquitectura de la
Universidad Nacional de Colombia, sede M edelln. Sus intereses in vestigativos
giran alrededor de la influencia de la problemtica ambiental sobre la poltica,
la construccin y la gestin urbanas, y globalizacin y polticas urbanas . Entre
sus libros recientes se destacan La Invencin de Futuros Urbanos (con Fernando
Prada, 2003) y Urban Environmentalism: Global Change and the Mediation 01
Local Conflict (con Michael J. Thomas, 2005).

Roberto Fernndez es arquitec[O, doc[Orado en arquitectura, diseo y urba


nismo de la Uni ve rs idad de Buenos Aires. Actualmente se desempea como
director del Centro de Investigaciones Ambie ntales de la Facu ltad de Arquitec
tura, Urbanismo y Diseo de la Unive rsidad de Mar del Plata, Argentina, y
profesor invitado de la Universidad de Buenos Aires entre otras instituciones.
Su trabajo sobre arquitectu ra, medio am b iente y desarrollo urbano tiene un
amplio reconocimiento, y sus publicaciones recientes incluyen los libros Ges
tin Ambiental de Ciut./des: Teoria, Critica y Aportes Metodolgicos (2000) y
Utopias Sociales y Cultura Tcnica. Estudios de Historia de lA Arquitectura Mo
derna (2005) .

Samuel Jaramillo Gonzlez es economista, doctorado en Urbanisme et


Amen agement de la Uni ve rsidad de Parfs X II , y profesor titular-investigador de
[a Facul tad de Economa de la Universidad de los Andes . Es presidente de la
Asociacin Colombiana de Investigadores Urbano-Regionales -Aciur-, y
cofundador de la revista Territorios. En su larga trayectoria en estudios urbanos
y d planeaci6n, se destaca su trabajo sobre procesos de urbanizaci6n, renta

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