El Comit de Competitividad y el Centro de Estudios

Sociales y de Opinin Pblica

Competitividad, desarrollo
y sector energtico
Diagnstico: Situacin de PEMEX
Resumen Ejecutivo

Sntesis de Iniciativas del Ejecutivo

Federal en Materia Energtica

Situacin de la competitividad en
Mxico 2006: Puntos de Inflexin -
Sector Energtico

Regulacin, empresas paraestatales

y reforma energtica

El Modelo petrolero noruego y sus

beneficios

El mercado de futuros del petrleo

El Desmantelamiento de PEMEX

Ingresos Petrolizados

La Reforma energtica factible

Abril 2008 Cumplimos 6 aos de trabajo

 COMPETITIVIDAD, DESARROLLO Y SECTOR
ENERGTICO

Diagnstico: Situacin de PEMEX

Resumen Ejecutivo
Secretara de Energa - PEMEX

Sntesis de Iniciativas del Ejecutivo Federal en Materia

Energtica

Situacin de la competitividad en Mxico 2006: Punto de

Inflexin Sector Energtico
Instituto Mexicano para la Competitividad

Regulacin, empresas paraestatales y reforma energtica

Francisco Xavier Salazar

El Modelo petrolero noruego y sus beneficios

Javier H. Estrada

El mercado de futuros del petrleo

Benjamn Garca Pez

El desmantelamiento de PEMEX
David Ibarra

Ingresos Petrolizados
Emilio Caballero Urdiales

La Reforma energtica factible

Francisco Rojas
DIAGNSTICO: SITUACIN DE PEMEX
RESUMEN EJECUTIVO
Secretara de Energa - Pemex
 1

Marzo 2008
RESUMEN EJECUTIVO1
Petrleos Mexicanos (Pemex) es un organismo pblico descentralizado, responsable de
realizar, de manera exclusiva, las actividades estratgicas en materia de hidrocarburos,
reservadas en la Constitucin para el Estado mexicano. Es una empresa integrada, por lo
que participa en toda la cadena de valor de la industria (exploracin y produccin;
refinacin de crudo; procesamiento de gas y petroqumicos bsicos; y, produccin de
algunos petroqumicos secundarios) adems de cumplir con la funcin de satisfacer 100%
de la demanda de petrolferos. Con base en las directrices de la Secretara de Energa,
Pemex realiza dichas actividades con el objetivo de maximizar el valor econmico de largo
plazo de los hidrocarburos para el pas.
Pemex pas de ser la sexta empresa petrolera ms importante del mundo en 2004 a
ser la onceava en 2007. Para que Pemex contine siendo un factor fundamental en el
desarrollo de Mxico y pueda superar los nuevos retos que se le presentan, es necesario
realizar los cambios que le permitan hacerles frente con xito.
En este sentido, Pemex deber, entre otras acciones:
Administrar eficientemente la declinacin de los principales
yacimientos;
Sustituir esa declinacin con hidrocarburos provenientes de cuencas de
mayor complejidad;
Sostener a mediano plazo la plataforma de produccin;
Reducir la participacin de las importaciones en la oferta de productos
petrolferos;
Incrementar la productividad y mejorar su desempeo operativo;
Mejorar sus mecanismos de fiscalizacin, transparencia y rendicin de
cuentas sin que obstaculicen su operacin y funcionamiento;
Mejorar sus estndares de seguridad industrial y de proteccin
ambiental;
Incrementar las reservas probadas con el fin de sostener los niveles de
produccin en el mediano y largo plazo; y,
Corregir sus desequilibrios financieros de manera que se garantice su
viabilidad.

1 Este documento es un resumen de la publicacin Diagnstico: Situacin de Pemex. Todas las advertencias y notas
precautorias utilizadas por Petrleos Mexicanos aplican a este documento (para cualquier aclaracin, favor de
consultar la pgina de Internet de Pemex en www.pemex.com/notaprecautoria).
 2

El reto de PEMEX no es slo financiero, sino fundamentalmente operativo,

tecnolgico y de capacidad de ejecucin. Esto implica mayor eficiencia en la gestin de las
inversiones, en la operacin de la empresa, y en su gestin corporativa. Asimismo, necesita
desarrollar las habilidades para administrar e incorporar tecnologa de punta, as como
fomentar el entrenamiento correspondiente para sus trabajadores y empleados. Para lograr
lo anterior, se requieren adecuaciones en su marco regulatorio.

1. Experiencia internacional
Todos los pases que cuentan con empresas petroleras nacionales, han promovido cambios
a sus modelos de organizacin industrial para fortalecerlas, dndoles flexibilidad operativa
en diversos mbitos y permitiendo esquemas modernos y efectivos de colaboracin con
terceros, con el objeto de acceder al conocimiento y al desarrollo tecnolgico que les
permita maximizar el valor de la renta petrolera. Asimismo, la experiencia en otras latitudes
indica que este esfuerzo se traduce en una mayor contribucin del sector petrolero a la
economa y constituye una palanca para el desarrollo nacional y el bienestar social.

2. Retos operativos
Pemex enfrenta retos considerables en cada una de sus lneas de negocio. La necesidad de
enfrentar varios de ellos de forma simultnea, permite dimensionar la magnitud del
esfuerzo por realizarse.

2.1 Exploracin y produccin

Reservas.
Las reservas de hidrocarburos vienen disminuyendo desde mediados de los ochenta.
Durante 2002-2007, nico periodo con el que se cuenta con una metodologa homognea,
el acervo de reservas de hidrocarburos disminuy gradualmente como resultado de una baja
incorporacin de nuevas reservas.
 3

EVOLUCIN DE RESERVAS DE HIDROCARBUROS (1982-2007)2

(Miles de millones de barriles de petrleo crudo equivalente)
90

72.5
72.0

71.8
70.9
70.0
80

69.0
67.6
66.5
65.5

65.1
65.0

64.5
63.2
62.1
60.9
70

58.2
57.7
56.5

56.2
53.0
50.0
60

48.0
46.9
46.4
45.4
44.5
50

40

30

20

34.2
34.1
32.6
30.8
20.1
18.9
17.6
16.5
15.5
10

14.7
0
1984
1985
1986

1988
1989
1990

1993
1994
1995

1997
1998
1999

2002
2003
2004

2006
2007
1982
1983

1987

1991
1992

1996

2000
2001

2005
Probadas Probables Posibles

Reservas al 31 de diciembre de cada ao.

Fuente: Pemex.

Mientras que en 2002 las reservas probadas eran 20.1 miles de millones de barriles de
petrleo crudo equivalente (MMMbpce), lo que corresponda a 13 aos de produccin, en
2007 stas eran slo 14.7 MMMbpce, lo que significa que el pas cuenta con reservas
probadas para 9.2 aos a los ritmos actuales de extraccin.
La cada en las reservas en este periodo sum 5.4 MMMbpce, lo que representa una
disminucin de 27%. Cabe destacar que los niveles de reservas de Mxico son auditados
por empresas externas, especialistas en el tema, que cumplen con las especificaciones
internacionales.3

2 En 1998 Pemex adopt la metodologa y criterios aprobados por la Society of Petroleum Engineers en el World
Petroleum Congress. En 2002, Pemex adopt los criterios de la Securities and Exchange Commission de los Estados
Unidos de Amrica (SEC) para la definicin de reservas probadas y su estimacin se aplic de manera retroactiva
desde 1998. Cabe mencionar que la aplicacin de estos criterios no modific la estimacin de la reserva total o 3P,
sino que slo modific su composicin, disminuyendo las reservas probadas y aumentando las reservas probables y
posibles.
3 Netherland, Sewell International, DeGolyer and McNaughton y Ryder Scout Company, son las empresas que se
encargan de la certificacin de las reservas de Pemex y de las principales empresas petroleras del mundo.
 4

Produccin.
Por otra parte, en trminos de valor y en lo relativo a renta econmica, la declinacin en la
produccin de crudo dista mucho de poder ser compensada con el aumento en la oferta de
gas. La disminucin de la produccin registrada desde 2005, que a la fecha acumula una
cada de 300 mil barriles diarios (Mbd), significa que Mxico dej de obtener en los
ltimos 3 aos en forma acumulada ingresos por ventas del orden de 10 mil millones de
dlares, considerando el precio del petrleo promedio anual del periodo.
La estrategia para mantener los niveles de produccin en el corto y mediano plazos,
y mejorar sustancialmente la tasa de restitucin de reservas probadas, debe considerar
cuatro elementos:
Descubrimientos de nuevos campos a partir de recursos prospectivos;
Puesta en produccin de nuevos campos;
Desarrollo de campos con reservas probables y posibles;
Optimizacin de costos de produccin, descubrimiento y desarrollo; y,
Administrar eficientemente la declinacin de los yacimientos en
explotacin.

Prospectiva.
En lo que respecta a las reservas probadas, se observa que 83% de stas se encuentran en
campos en franca declinacin o cerca de alcanzar su punto inicial de declinacin. Esto se ha
traducido en la cada en la produccin de crudo ya mencionada. La nica regin que no
presentar declinacin en el mediano plazo es Chicontepec, debido a que se trata de un
proyecto en etapa inicial.
En trminos de produccin de crudo, Cantarell, Ku-Maloob-Zaap, Samaria Luna,
Marina Suroeste y Bellota Jujo aportarn en 2008 el 92% de la produccin total. La
trayectoria de declinacin de estos activos indica la relevancia y urgencia de buscar
proyectos alternativos que permitan sostener los niveles de produccin actuales.
Para 2012 la produccin de estas cuencas habr disminuido en cerca de 800 mil
barriles diarios; para 2018, en 1.5 millones de barriles diarios; y para 2021, en 1.8 millones
de barriles diarios. Esto, ya considerando incrementos en las tasas de recuperacin.
 5

DECLINACIN EN LA PRODUCCIN CON RESPECTO A 2008

(Miles de barriles diarios)

777 Mbd
1,533 Mbd

1,797 Mbd

Activos 2012 2018 2021

Cantarell 565 964 1,010
Ku-Maloob-Zaap 0 189 295
Resto 212 380 492
Total 777 1,533 1,797
Fuente: Pemex

Ante esta realidad, existen cuatro reas de explotacin petrolera en las que se deber
trabajar para mantener la plataforma de produccin en el mediano plazo:
Exploracin y desarrollo de los recursos prospectivos en las cuencas del
sureste;
Explotacin de campos abandonados;
Desarrollo del paleocanal de Chicontepec; y,
Exploracin y desarrollo de las aguas profundas del Golfo de Mxico.

2.1.1 Cuencas del sureste

Estos recursos prospectivos, se ubican en las zonas donde tradicionalmente Pemex ha
llevado a cabo actividades de exploracin y explotacin, como son el sureste terrestre y las
aguas someras de Campeche y Tabasco. Se anticipa que los costos de produccin que se
observarn sern superiores a los que actualmente se registran en esa regin, ya que no se
espera descubrir nuevos yacimientos gigantes o sper gigantes, como Cantarell.
Se estima que estas cuencas lograran producir alrededor de 700 mil barriles diarios
hacia el 2021.
 6

2.1.2 Campos abandonados

Entre las fuentes adicionales de petrleo, es necesario hacer referencia al potencial de los
campos abandonados. En efecto, Pemex debe aprovechar el crudo adicional que se puede
aportar, producto de la reactivacin de los campos abandonados o en proceso de abandono.
No obstante, debe aclarase que estos campos slo contribuiran marginalmente a aumentar
la produccin de hidrocarburos en los prximos aos y por un periodo corto. Su
explotacin obedece ms bien a la conveniencia de maximizar la recuperacin de
hidrocarburos de esas reas. Se estima que la produccin incremental promedio por este
concepto sera del orden de 23 mil barriles diarios en 2021.
Una vez descontada la aportacin potencial de las cuencas del sureste y la aportacin
marginal de los campos abandonados, resta identificar los proyectos adicionales que
permitirn compensar la prdida remanente de produccin de poco ms de un milln de
barriles diarios que se tendra para 2021, derivado de la declinacin de campos maduros ya
mencionada.

2.1.3 Chicontepec
El paleocanal de Chicontepec fue descubierto en 1926 y no fue sino hasta 2001 que se
inici con su explotacin. A siete aos de entonces la produccin de la regin es de 30 mil
barriles diarios.
Los yacimientos de Chicontepec se caracterizan por su bajo contenido de
hidrocarburos, baja permeabilidad y baja presin, por lo que la productividad de los pozos
es reducida. Adems, la cuenca representa un reto social y ecolgico de dimensiones
importantes.
Convertir a Chicontepec, en una cuenca que pueda producir alrededor de 550 a 600
mil barriles diarios (Mbd) hacia el ao 2021, requerir del desarrollo y administracin de
tecnologas especficas que incrementen significativamente la productividad por pozo,
controlando al mximo los costos. En cualquier caso, se estima que los costos de desarrollo
y produccin por barril sern significativamente superiores al promedio actual.
Adems de superar el reto tecnolgico, ser fundamental multiplicar la actual
capacidad de ejecucin. Se estima que para alcanzar una produccin cercana a los 600
Mbd, se requerir perforar un promedio de mil pozos al ao tan slo en esa rea. Esto
 7

significa una y media veces el nmero total de pozos que se perforaron en 2007 en el total
de las cuencas del pas.
Considerando el desarrollo de Chicontepec y de los recursos prospectivos de las
cuencas del sureste, entre 2008 y 2021 se requeriran perforar ms de 17,000 pozos, nmero
similar al que Pemex ha perforado a lo largo de toda su historia, pero en una tercera parte
del tiempo.
En conclusin una poltica de explotacin de hidrocarburos que se concentre en el
desarrollo nicamente de Chicontepec y de las cuencas del sureste, sera insuficiente para
sostener la plataforma de produccin actual. Aun logrando ejecutar con xito estos dos
proyectos, se tendra un dficit de alrededor de 500 mil barriles diarios hacia el 2021;
este dficit, valuado a precios actuales, equivale a ms de 14 mil millones de dlares
anuales. Por lo tanto, iniciar el desarrollo de las aguas profundas es fundamental.

PRODUCCIN DE CRUDO REQUERIDA DE NUEVAS REAS EN 2021 PARA

MANTENER LA PLATAFORMA DE PRODUCCIN ACTUAL
(Miles de barriles diarios)
Activo Produccin en 2021
Cuencas del Sureste 700
Campos abandonados 23
Paleocanal de Chicontepec 550-600
Golfo de Mxico Profundo 500
Fuente: Pemex

2.1.4 Aguas Profundas

Por el tiempo de maduracin de los proyectos en aguas profundas, Pemex requiere iniciar a
la brevedad el desarrollo de esta regin a gran escala para poder garantizar en los prximos
aos al menos la misma produccin de hidrocarburos con que actualmente cuenta y sobre
todo incrementarla para financiar el desarrollo acelerado del pas.
En comparacin con la explotacin de yacimientos convencionales, el desarrollo de
campos en aguas profundas impone dos grandes retos:
Adquirir el conocimiento para poder administrar y operar las nuevas
tecnologas que se emplean en este tipo de yacimientos; y
Multiplicar la capacidad de ejecucin.
 8

En lo que respecta a la capacidad de ejecucin y al reto tecnolgico, el desafo no es

menor. Entre 2004 y 2007, Pemex Exploracin y Produccin perfor seis pozos en tirantes
de agua superiores a 500 metros. De stos, slo uno tiene reservas suficientes para su
operacin comercial, as como para iniciar el desarrollo del rea donde se localiza. En los
prximos aos, ser necesario llegar a profundidades de hasta 3,000 metros.
Mientras que en Mxico se han perforado seis pozos en los ltimos aos, en la
regin estadounidense del Golfo de Mxico, actualmente se perforan 167 pozos por ao.
Esto ha permitido una produccin anual en aguas profundas del lado estadounidense
cercana a un milln de barriles diarios.
En funcin de lo anterior resulta claro que para alcanzar los resultados necesarios en
el mediano plazo es necesario multiplicar la capacidad de ejecucin de Pemex Exploracin
y Produccin.
En Mxico, se estima que ms de 50% de los recursos prospectivos del pas se
localizan en la cuenca del Golfo de Mxico Profundo, lo que equivale a un potencial a
recuperar de 29.5 miles de millones de barriles de petrleo crudo equivalente (MMMbpce),
en una extensin de ms de 575,000 kilmetros cuadrados. Este volumen de hidrocarburos
es superior a la reserva original total de Cantarell. Con base en los estudios geolgicos y
geofsicos realizados hasta la fecha, y de disponerse de la tecnologa, el entrenamiento
tcnico, la experiencia operativa, los recursos financieros requeridos y una mayor
capacidad de ejecucin, se anticipa que podran identificarse ah campos con volmenes
importantes de hidrocarburos, sustancialmente mayores a los que se estiman en tierra y en
aguas someras.
El rea de aguas profundas presenta caractersticas distintas a las de otras reas
donde Pemex ha realizado actividades de exploracin y produccin: tirantes de agua
superiores a 500 metros; variedad de estructuras geolgicas complejas; inversin de alto
riesgo en un rea con conocimiento incipiente; desarrollo y explotacin con altos costos de
descubrimiento, desarrollo y produccin.
A nivel internacional, la posibilidad de encontrar yacimientos de fcil acceso, baja
complejidad tcnica y magnitud relevante, est prcticamente agotada. Por ello, las
perspectivas de produccin de hidrocarburos se orientan en buena medida a los yacimientos
ubicados en aguas profundas. De hecho, mientras que hace 10 aos, la contribucin de la
 9

produccin en aguas profundas no llegaba a 1% de la produccin mundial total,

actualmente es cercana a 8%.
Esta tendencia internacional ha llegado a las fronteras de Mxico. En aguas
profundas del Golfo de Mxico pueden encontrarse recursos prospectivos localizados en
yacimientos transfronterizos (estructuras geolgicas con hidrocarburos, comunicadas
hidrulicamente en dos o ms pases que comparten fronteras). Se han realizado diversos
estudios que indican posibilidades reales de que alguna de estas estructuras sea un campo
petrolero comunicado a travs de la frontera.
Considerando el reto que implica acceder a yacimientos en aguas profundas
para mantener el nivel actual de produccin y los tiempos de maduracin de los
proyectos en esta zona, es necesario que Pemex pueda hacerse acompaar de otras
empresas al desarrollar diversas actividades propias de su giro, bajo mecanismos
eficientes que le permitan obtener la mejor tecnologa y conduzcan a maximizar la
renta petrolera para el pas.

2.2 Refinacin
Pemex Refinacin participa en las actividades de produccin, transporte, distribucin,
almacenamiento y comercializacin de petrolferos. Tiene la funcin de cubrir la demanda
nacional de petrolferos con produccin propia o importaciones, lo que le confiere un papel
central en el suministro energtico del pas.
El Sistema Nacional de Refinacin (SNR) proces en 2007 un promedio de 1.3
millones de barriles de crudo por da (MMbd). Sin embargo, su capacidad de refinacin
(1.5 MMbd) es insuficiente para atender la creciente demanda de petrolferos del pas, lo
que ha requerido importaciones cada vez mayores. En lo que se refiere a gasolina,
actualmente las importaciones representan ms de 40% de las ventas totales a nivel
nacional.
La industria mundial de refinacin est enfrentando una serie de retos asociados a
las caractersticas del petrleo disponible; a la introduccin de biocombustibles; y, a
especificaciones de carcter ambiental y de desempeo cada vez ms rigurosas. Estos
factores implican modificaciones continuas en la configuracin y complejidad de las
refineras.
 10

Mxico no es la excepcin. Los retos y oportunidades ms importantes para Pemex

estn asociados a las limitaciones de la infraestructura actual y al crecimiento de la
demanda. Las caractersticas de los crudos mexicanos han creado un reto para las refineras,
debido a que stas fueron diseadas para procesar crudos con caractersticas distintas a las
actuales.
Adems es necesario fortalecer la infraestructura existente de almacenamiento y
distribucin de Pemex Refinacin, as como adicionar capacidad de importacin al sistema
en el corto plazo. Asimismo, es imprescindible mejorar el desempeo operativo de las
instalaciones industriales con el propsito de incrementar los mrgenes de refinacin.
Dado que la produccin de gasolinas se ha mantenido relativamente constante
durante los ltimos aos, las importaciones aumentaron de 137 Mbd en 1998, a 309 Mbd en
2007, por un monto superior a 10,160 millones de dlares. Con el crecimiento proyectado
de la demanda, de no ejecutarse nuevos proyectos que incrementen la capacidad del
Sistema Nacional de Refinacin (SNR), adicionales al proyecto de reconfiguracin de
Minatitln, que est en marcha, para 2015 las importaciones podran alcanzar 476 Mbd,
casi la mitad de la demanda nacional. En un lapso de veinte aos, la demanda podra llegar
a ms de 1,600 Mbd, por lo cual las importaciones seran ms de dos veces el nivel de la
produccin nacional.
Con la capacidad de produccin actual, adems de cuantiosas importaciones, se
enfrenta saturacin de los sistemas de transporte por ducto y martimo, as como de la
capacidad de almacenamiento y distribucin en las zonas de mayor demanda.
Pemex Refinacin tiene brechas de desempeo respecto a los estndares de la
industria. Al comparar sus refineras con otras similares, las del organismo registran
menores rendimientos, baja proporcin de productos de alto valor y mayor consumo de
energa, entre otros factores operativos. Se requieren programas de mejora de la eficiencia
operativa, que eleven sistemticamente el desempeo de su operacin.
Asimismo, esta subsidiaria enfrenta retos importantes de corto, mediano y largo
plazos en cuanto a la construccin de infraestructura, los cuales deben ser atendidos a la
brevedad para garantizar la sustentabilidad de la empresa y el suministro de combustibles
lquidos en el pas. Estos retos se resumen en cuatro lneas de accin:
Incrementar la capacidad de importacin y fortalecer la infraestructura
de almacenamiento y distribucin, en el muy corto y mediano plazos;
 11

Reconfigurar refineras faltantes del SNR (concluir Minatitln e iniciar

proyectos en Salamanca, Tula y Salina Cruz);
Construir nuevas refineras;
Construir infraestructura para producir combustibles limpios; y,
Reducir el impacto ambiental del sistema nacional de refinacin.

Dado que la contribucin a la produccin de gasolinas asociada a las

reconfiguraciones no reduce sustancialmente las importaciones con respecto a las ventas de
gasolina, es necesario plantear el crecimiento de la capacidad de refinacin. A este
respecto, cabe recordar que aun considerando las reconfiguraciones de refineras
pendientes, ser necesario construir nueva capacidad de refinacin en las prximas dos
dcadas para poder cerrar la brecha de importacin de gasolinas y refinados. Esta nueva
infraestructura deber tener capacidad para realizar una conversin ms profunda del
petrleo crudo que el promedio del sistema actual.
La ejecucin de estos proyectos en un plazo tan corto es una tarea compleja. El
reto es hacerlo todo al mismo tiempo, las inversiones para incrementar la capacidad
de transporte y almacenamiento, las reconfiguraciones de las refineras existentes,
cumplir con los retos que implica abastecer con combustibles menos contaminantes y
construir nuevas refineras.
Las refineras no son complejos industriales que puedan replicarse fcilmente. Cada
una de ellas requiere de configuraciones particulares por su ubicacin, el tipo de petrleo
crudo que procesar y el enfoque que tendr en trmino de los petrolferos que se busca
producir. As, las ingenieras bsicas realizadas para la construccin de una de ellas no son
plenamente utilizables en otros proyectos. Al mismo tiempo persiste la necesidad de
desarrollar las mejores prcticas para alcanzar estndares internacionales en materia de
eficiencia productiva. Las refineras tienen que operar ms das al ao, a una intensidad
mayor, con una mayor eficiencia energtica y con menores costos operativos.
En sntesis, Pemex Refinacin tiene un reto significativo en materia tecnolgica, de
capacidad de ejecucin y de operacin. Para enfrentar este desafo, sera deseable:
Que Pemex se apoye de terceros para expandir su infraestructura de
transporte, almacenamiento y distribucin de petrolferos, por medio de
ductos y no slo de pipas, como se hace hasta ahora;
Que Pemex cuente con la flexibilidad suficiente para contratar, bajo
esquemas que garanticen un ptimo desempeo, una mayor capacidad
 12

de ejecucin y la incorporacin de tecnologa de punta como lo hacen las

empresas petroleras en todo el mundo; y,
Que Pemex tenga la posibilidad de expandir rpidamente su capacidad
de refinacin con inversin propia y complementaria, a manera de
reducir significativamente la dependencia del exterior por la
importacin de gasolinas y refinados, sin sobrecargar su deuda ni
afectar la contribucin de Pemex a las finanzas pblicas.

2.3 Gas
Pemex Gas y Petroqumica Bsica (PGPB) procesa gas hmedo y condensado amargo.
Adems, participa en el transporte y distribucin de gas natural y gas licuado de petrleo
(gas LP).
En 2007 la demanda nacional de gas natural fue 5,342 MMpcd, incluyendo el
consumo de Pemex, y 309 Mbd de gas LP. El mercado est integrado por varios
participantes adicionales a PGPB; si bien la produccin de gas natural y gas LP est
restringida al Estado, el transporte, almacenamiento, distribucin y comercializacin se
encuentran abiertos a la participacin de terceros.
Desde 1997 Mxico se ha convertido en un pas importador de gas natural en
volmenes considerables. Aun cuando la produccin nacional de gas natural ha aumentado
en aos recientes, este incremento no ha sido suficiente para cubrir la expansin de la
demanda. El consumo de gas natural continuar creciendo ms que la economa en su
conjunto en los prximos aos. Mientras que las ventas de los combustibles como la
gasolina y el diesel crecieron en los ltimos 10 aos, a tasas promedio de 4.1% y 3.5%,
respectivamente, las ventas de gas natural lo hicieron a una tasa media de 6.2%. En 2007,
las importaciones totales de gas natural en el pas equivalieron a 23% del consumo total del
hidrocarburo.
Esta situacin no es exclusiva del gas natural. La participacin de las importaciones
dentro del abasto nacional de gas LP ha aumentado. Mientras que en 1995 stas
representaron 13% de la oferta nacional, en 2007 alcanzaron 24%. Se espera que Mxico
contine presentando un balance deficitario de este energtico, con importaciones
ligeramente crecientes.
En la medida en que se logre multiplicar la capacidad de ejecucin en exploracin y
produccin de hidrocarburos, es previsible un aumento en la produccin de gas hmedo.
Para garantizar su procesamiento y satisfacer los requerimientos del mercado, ser
 13

necesario adecuar y flexibilizar la infraestructura de transporte, as como incrementar la

capacidad de proceso de PGPB. Para ello, se requerir inversin complementaria para
aumentar la capacidad de transporte, introducir flexibilidad al sistema nacional de
gasoductos, as como para construir infraestructura de abasto, a fin de asegurar el
suministro en el pas y dar redundancias al sistema.

2.4 Petroqumica
Pemex Petroqumica (PPQ) es el ltimo de los eslabones en la cadena de negocios en los
que participa Petrleos Mexicanos. Su actividad fundamental es la produccin de
petroqumicos no bsicos, derivados de la primera transformacin del metano, etano,
propano y naftas, de los que se obtienen productos como los polietilenos, el cloruro de
vinilo u xido de etileno, que a su vez son insumos utilizados por la planta productiva
nacional para producir bienes diversos.
La segmentacin de la cadena entre petroqumicos bsicos y secundarios ha frenado
la produccin de estos ltimos. Los bsicos son elaborados exclusivamente por el Estado,
mientras que para los secundarios, la legislacin contempla la posibilidad de que terceros
participen. Al ser los petroqumicos bsicos materia prima para la elaboracin de los
secundarios, se tiene una cadena productiva desintegrada. Esto se distingue de la
experiencia internacional en la que se observa una integracin vertical de estas actividades.
Lo anterior ha dificultado garantizar el abastecimiento de materias primas a la petroqumica
secundaria, lo que ha limitado su desarrollo y desincentivado la inversin en proyectos.
En este sentido, el Gobierno Federal ha puesto en marcha un esquema que permitir
la reactivacin de la industria petroqumica nacional, asegurando el suministro de materia
prima mediante la firma de un contrato para suministrar etano y gasolinas naturales a
precios competitivos por los siguientes 15 aos. El esquema de desarrollo consiste en
proporcionar seguridad jurdica a los inversionistas, a travs de un contrato de suministro
a largo plazo y el establecimiento de un mecanismo de precios financieramente viable,
acorde con los ciclos de este sector.
 14

2.5 Capacidad de ejecucin

Los retos antes descritos, particularmente en exploracin, produccin y refinacin, le
demandan a Pemex multiplicar su capacidad de ejecucin y desarrollar el conocimiento
para administrar nuevas tecnologas.
Pemex utiliza de manera intensiva a empresas de servicios a lo largo de toda la
cadena productiva. No obstante, la normatividad vigente resulta sumamente restrictiva para
que Pemex pueda allegarse el apoyo requerido para enfrentar los nuevos retos,
particularmente para desarrollar los yacimientos en las aguas profundas del Golfo de
Mxico.
Asimismo, existen desafos en cuanto a los procesos de asimilacin, seleccin,
adecuacin, implementacin y administracin del conocimiento y de nuevas tecnologas, a
efectos de que se logren con xito los proyectos que desarrolle Pemex y para que stos se
realicen en los tiempos que demandan las necesidades nacionales.
An ms, es necesario tener las capacidades para desarrollar nuevas tecnologas
conforme se enfrentan condiciones imprevistas en el desarrollo de los proyectos. En este
tipo de proyectos, los niveles de incertidumbre son muy elevados y frecuentemente exigen
el desarrollo de nuevas tecnologas conforme se presentan desafos tcnicos y geolgicos.
Por lo anterior, es condicin necesaria permitirle a Pemex mayor flexibilidad para
contratar terceros y as aprovechar su experiencia y capacidad. Se ha visto en el mundo
cmo, mediante mecanismos de colaboracin con empresas con experiencia y habilidades
complementarias, otras compaas estatales han enfrentado con xito retos similares a los
que tiene por delante Pemex.

En este sentido, es fundamental adecuar el marco regulatorio de Pemex para

dotarlo de mecanismos giles y modernos para su operacin. Ello implica, contar con
un marco operativo y de gestin que le d mayores facultades en la toma de decisiones
en la contratacin, de modo que se multiplique su capacidad de operacin y ejecucin
y obtenga la mejor tecnologa.
Lo anterior debe acompaarse de una planeacin y administracin adecuada de los
recursos energticos. Esto debe llevarse a cabo con una visin de largo plazo a partir de la
definicin y conduccin, por parte de las autoridades, de una poltica energtica que
 15

permita el aprovechamiento ptimo de los recursos petroleros del pas, considerando el

equilibrio entre produccin e incorporacin de reservas y optimizando la recuperacin de
los hidrocarburos que se encuentran en el subsuelo.

3. Retos ambientales y de seguridad industrial

No obstante los avances durante aos recientes, el reto para alcanzar un desempeo
ambiental conforme a estndares aceptables es an considerable. A pesar de haber reducido
las emisiones de azufre como resultado de nuevas tecnologas de recuperacin, en 2007 la
emisin de estos compuestos repunt 10% como consecuencia de la quema de gas. La
misma situacin se dio con respecto a las emisiones de bixido de carbono (CO2). Si bien
se ha dado la entrada en operacin de plantas de tratamiento de aguas, restaurado terrenos y
presas contaminadas y reducido la fugas y derrames, an queda trabajo por hacer.
Con el fin de avanzar en los desafos ambientales mencionados, en 2007 se dise
una estrategia de proteccin ambiental que busca atender los aspectos ms apremiantes.
En lo que respecta a seguridad industrial, el Programa de Seguridad, Salud y
Proteccin Ambiental (SSPA) logr reducciones muy considerables en el nmero de
accidentes y en la gravedad de los mismos entre 2005 y 2006. Si bien en 2007 el ndice
consolidado de Pemex continu con esta senda decreciente, en el caso de PEP se registr un
repunte importante, debido fundamentalmente a la colisin de la plataforma Usumacinta.
Ante esta situacin, es necesario reforzar la estrategia de seguridad industrial, con el fin de
lograr una reduccin permanente de los ndices de accidentalidad, y desarrollar una cultura
de prevencin y mejores prcticas de control y vigilancia.

4. Retos financieros
Entre 2000 y 2007 las condiciones para la explotacin de los recursos petroleros del pas
fueron extraordinarias, ya que Pemex experiment costos de produccin de hidrocarburos
bajos (gracias al yacimiento Cantarell), que coincidieron con el mayor nivel histrico de
produccin de crudo y con precios elevados de los hidrocarburos.
A partir de 2005 inici la declinacin en la produccin de crudo. Sin embargo, la
tendencia al alza de los precios internacionales del petrleo, permiti que los ingresos de
Pemex alcanzaran un rcord en 2007, registrando ventas totales por 104.5 miles de millones
 16

de dlares (mmmd). A pesar de estos elevados ingresos, el patrimonio de la empresa ha

disminuido como proporcin de los activos de Pemex.
Al interior de Petrleos Mexicanos, los resultados por subsidiaria difieren
sustancialmente, por lo que deben abordarse por separado.
Pemex Exploracin y Produccin. Debido a que extrae del subsuelo un producto
que es de todos los mexicanos, este organismo genera la denominada renta petrolera y
tambin absorbe la mayor parte de la carga fiscal de Pemex,4 conforme a prcticas
internacionales en beneficio de todos los mexicanos.
En 2007 su rendimiento despus de impuestos ascendi a 19.7 miles de millones de
pesos. El rgimen fiscal de Pemex Exploracin y Produccin se modific en 2005 y gracias
a la Reforma Hacendaria por los que menos tienen, a partir de 2008 se redefini dicho
rgimen, lo que permitir a Pemex contar con recursos propios adicionales de poco ms de
29 miles de millones de pesos, monto que previsiblemente aumentar a 31.4 miles de
millones de pesos en 2009 y a 42.6 miles de millones de pesos en 2012.
Pemex Gas y Petroqumica Bsica. En 2007, Pemex Gas y Petroqumica Bsica
gener un rendimiento despus de impuestos de casi 5 miles de millones de pesos, el cual
es menor al de aos pasados debido al subsidio al precio interno del gas L.P.5 En 2007 el
subsidio al gas L.P. represent ms de 10 mil millones de pesos, monto que se anticipa
aumentar sustancialmente durante 2008.
Pemex Refinacin y Pemex Petroqumica han generado prdidas considerables,
desde 1992, ao a partir del cual se cuenta con informacin desagregada por lnea de
negocio. En 2007 Pemex Refinacin gener prdidas antes de impuestos por 45,829
millones de pesos y Pemex Petroqumica por 14,758. Estos resultados derivan
principalmente de sus altos costos de operacin. En ese sentido, ambos organismos estn
sujetos a un rgimen impositivo comparable al del impuesto sobre la renta (tasa de 30% en
2007), y los precios que pagan por los insumos son los mismos que los de exportacin, lo
que las coloca en condiciones similares al resto de las empresas de su ramo. A pesar de

4 La renta petrolera est constituida por la diferencia entre el valor de los hidrocarburos extrados del subsuelo a precios
de mercado internacional, menos los costos de extraccin eficientes.
5 El subsidio otorgado al gas LP se refleja en el rendimiento neto de Pemex Gas y Petroqumica Bsica y se origina por
la diferencia entre el precio al pblico y precio al que Pemex lo importa o podra venderlo, con base en la referencia
internacional.
 17

ello, ambos organismos presentan importantes brechas operativas en comparacin con

empresas internacionales.
* * *
Por ltimo, la problemtica financiera de Petrleos Mexicanos ha provocado que un
porcentaje importante de las inversiones que se han realizado durante los ltimos siete aos
se haya financiado mediante la colocacin de bonos en los mercados financieros. Este
hecho se refleja en el apalancamiento de la inversin fsica, es decir, en el porcentaje de
dicha inversin que se financia con deuda. Al cierre de 2007 la deuda total de Petrleos
Mexicanos6 ascendi a 500.9 miles de millones de pesos, asociados casi en su totalidad al
financiamiento de proyectos de inversin directa o condicionada (conocidos como
Proyectos de Infraestructura Productiva de Largo Plazo), los cuales generan su propia
fuente de pago en su ejecucin. De esta manera, mientras que el activo de Pemex asciende a
1,331.1 miles de millones de pesos, los pasivos totales, que incluye la deuda mencionada,
suman 1,279.3, lo que resulta en una relacin pasivo-activo de 96% y en un patrimonio de
51.8 miles de millones de pesos. Por tanto, uno de los retos de Pemex es mejorar la
estructura de financiamiento de la inversin: ms recursos propios y menos
endeudamiento. Esta estrategia debera fortalecerse con inversiones complementarias
en aquellas reas de la industria petrolera no reservadas al Estado.
Parte de ese pasivo lo constituye el pasivo laboral, que es el conjunto de
obligaciones laborales que tiene la empresa, especialmente las pensiones de los trabajadores
y que asciende a 528 mil millones de pesos. Durante los ltimos cinco aos la tasa anual de
crecimiento promedio fue 14%. El pasivo laboral que enfrenta Pemex actualmente obliga a
reducir costos, as como a adecuar el sistema de pensiones, para evitar que contine el
deterioro de su patrimonio y para garantizar plenamente los legtimos derechos de los
trabajadores.
Considerando lo anterior, el reto financiero para la empresa consiste en
corregir sus desequilibrios estructurales y financiar una mayor inversin de la
manera ms sana posible. Para ello es necesario:
Aumentar sustancialmente la eficiencia de su operacin, de tal manera
que una proporcin mayor de recursos propios puedan destinarse a la
inversin productiva;

6 Determinada conforme a las Normas de Informacin Financiera (NIF).

 18

Un esquema tributario que permita desarrollar con xito proyectos de

exploracin y explotacin en yacimientos ms complejos;
Un esquema presupuestario ms flexible permitira mejoras en la
operacin cotidiana de Pemex, en el mantenimiento y en la confiabilidad
operativa; y,
En cualquier caso, se requiere contar con un rgimen de transicin en el
que el ritmo de ajuste tributario y presupuestario est asociado a la
correccin de los desequilibrios operativos de la empresa y a la fortaleza
de las finanzas pblicas nacionales.

5. Renta petrolera
La renta petrolera est constituida por la diferencia entre el valor de los hidrocarburos
extrados del subsuelo a precios de mercado internacional, menos los costos de extraccin
eficientes.

En la prctica, la renta petrolera puede aproximarse, en trminos generales, con el

rendimiento antes de impuestos, derechos y aprovechamientos de la empresa, es decir, con
los ingresos totales menos los gastos y costos asociados a la operacin, que en 2007 totaliz
alrededor de 590 mil millones de pesos.

La renta petrolera es relevante para diversos agentes en la economa: el sector

productivo en su rol como proveedor; los gobiernos estatales, por la derrama econmica, el
pago de impuestos, y los donativos y donaciones de la empresa; y la sociedad, por el
financiamiento de mltiples programas gubernamentales con recursos provenientes de los
hidrocarburos y por la estabilidad econmica que provee.
A pesar de la bonanza en los precios de los hidrocarburos experimentada en aos
recientes, la estabilidad y permanencia de la renta petrolera enfrenta retos importantes en el
futuro, aun suponiendo precios elevados de hidrocarburos. Entre los factores que amenazan
su continuidad, se encuentran el aumento en los costos de extraccin, y el riesgo de que no
se pueda sostener la plataforma de produccin en caso de que no se materialicen cambios
que permitan a Pemex multiplicar su capacidad de ejecucin.
En vista de lo anterior, la poltica energtica debe orientarse a maximizar el valor de
la renta petrolera en el largo plazo, incidiendo sobre los factores que la determinan. En ese
sentido, es recomendable implantar polticas que permitan ampliar o mantener la
plataforma de produccin y mantener los costos lo ms bajos posibles. Considerando
 19

lo anterior, es necesario fortalecer la capacidad del Estado como regulador de la

explotacin del recurso natural, esto es, de los hidrocarburos.

6. Marco de operacin de Pemex

Si bien Pemex est sujeto a un marco normativo como cualquier empresa petrolera
en el mundo, existen restricciones regulatorias que inciden en la operacin de la empresa,
sobre todo en materia presupuestal, de contratacin de obras y de adquisiciones, as como
de fiscalizacin. El esquema legal de contratacin de obra pblica y de adquisiciones es
inadecuado para las necesidades de la industria petrolera e impide desarrollar relaciones
de largo plazo con proveedores y contratistas. Por otro lado, la fiscalizacin se ha
enfocado ms a un seguimiento escrupuloso de los procedimientos, y menos a un esquema
de acompaamiento de la operacin con sentido productivo, que no ha logrado abatir la
corrupcin, ni fomentar un mejor desempeo.
Considerando lo anterior, es necesario un nuevo marco regulatorio para
Pemex, que le otorgue flexibilidad en aspectos fundamentales de su gestin, sin afectar
la rectora del Estado en materia de hidrocarburos. ste debera permitir:
Modalidades y procedimientos adecuados para la contratacin de
inversiones, bienes y servicios conexos; y
Un ejercicio gil de la contratacin de ingenieras, procura y
construccin de proyectos.

El arreglo corporativo que tiene la empresa actualmente debe avanzar para la toma
de decisiones oportunas y consistentes con la creacin de valor. En segundo lugar, se deben
fortalecer los mecanismos de planeacin de mediano y largo plazos, de seguimiento del
desempeo de la empresa y promover una mejor rendicin de cuentas.
Considerando lo anterior, es necesario alentar una mejora sustancial del
gobierno corporativo de Pemex, en congruencia con una mayor autonoma de gestin,
que mejore la transparencia y la rendicin de cuentas, sin afectar su naturaleza de
empresa de propiedad y control estatal. Esto abarca:
Fortalecer su Consejo de Administracin, para que pueda tener un
mayor nivel de decisin sobre estructuras de recursos humanos y niveles
salariales y sobre los presupuestos, as como sobre modalidades de
contratacin de obra pblica y suministros; y
 20

Poner en prctica medidas que permitan una fiscalizacin y control ms

efectivos de Pemex, que mejoren la transparencia y la rendicin de
cuentas de la empresa.

En materia de transparencia en Pemex existen temas pendientes que deben

atenderse de manera prioritaria. Actualmente, prcticamente toda la informacin financiera
de Pemex es pblica (incluyendo el reporte de resultados financieros y los estados
financieros dictaminados). No obstante, Pemex sigue enfrentando retos importantes en
materia de transparencia y rendicin de cuentas. El esquema de operacin actual no genera
los incentivos suficientes para transparentar informacin y tener una adecuada rendicin de
cuentas.
Por ello, Pemex debe fortalecerse para contar con mayor flexibilidad en su
operacin, que al mismo tiempo le permita alcanzar una mayor eficiencia y productividad a
travs de medidas de rendicin de cuentas y transparencia. Ello implicar necesariamente,
otorgarle una mayor autonoma de gestin, adecuando la regulacin presupuestaria, de
endeudamiento y fiscal a que est sujeta. Adems, ser necesario incorporar cambios en su
gobierno corporativo que le den una estructura ms adecuada y refuercen su mandato de
obtener la mayor renta posible para la Nacin.
Asimismo, se requiere impulsar un nuevo modelo de control y fiscalizacin que
erradique la corrupcin, y que al mismo tiempo facilite el trabajo y se enfoque a la
obtencin de resultados.
Implica, asimismo, que Pemex consolide su condicin como una empresa de todos
los mexicanos, propiciando que provea informacin con absoluta transparencia y que los
mexicanos puedan dar seguimiento pleno al comportamiento de la empresa, propiciando as
una rendicin de cuentas ms efectiva.
Considerando lo anterior, es necesario un nuevo modelo de control y
fiscalizacin, que, al mismo tiempo que facilite la operacin, fortalezca la efectividad
de las tareas contra la corrupcin. Dicho modelo deber:
Estar enfocado hacia los resultados;
No inhibir la toma de decisiones;
Dar prioridad a medidas preventivas; y
Sancionar a los culpables de ilcitos graves, y no ser excesivamente
riguroso con funcionarios y empleados que cometan faltas
administrativas menores.
 21

7. Conclusiones
Mxico enfrenta retos sin precedentes en el sector energtico. No obstante, est al alcance
del pas la oportunidad de tomar las decisiones que hagan del sector energtico una
verdadera palanca de desarrollo, para traer prosperidad a los mexicanos. Es fundamental
convertir la gran riqueza petrolera que tiene Mxico, en crecimiento econmico y en
recursos para acelerar el combate a la pobreza, dotar a la poblacin de mejores estndares
en materia de salud y educacin, crear la infraestructura pblica a la velocidad que lo
demanda la sociedad para elevar la competitividad del pas, y con ello construir un crculo
virtuoso hacia mejores condiciones de vida.
El propsito debe ser un Pemex fuerte, que le permita retomar a Mxico el lugar que
le corresponde como potencia petrolera en el mundo. Un Pemex que ofrezca una provisin
ms segura y ms eficiente de insumos energticos; que pueda incrementar, y de manera
acelerada, las reservas de hidrocarburos, a partir de la riqueza todava presente en tierra y
en aguas someras, y de la riqueza en aguas profundas; un Pemex moderno, competitivo y
eficiente.
Para lograr lo anterior, es necesario hacer una revisin integral al marco que regula
la industria petrolera estatal partiendo de las siguientes premisas.

a) El Petrleo es y seguir siendo de los mexicanos;

b) Se fortalece la rectora del Estado sobre sus recursos energticos; y
c) No se privatiza Pemex, ni sus activos o infraestructura.

Por la relevancia del tema energtico, es fundamental que los cambios que habrn
de realizarse, surjan de un amplio debate de todos los miembros de la sociedad. Para
aportar a ese debate, se hacen los siguientes planteamientos.

Adecuar el marco regulatorio al que se sujeta Pemex para dotarlo de mecanismos

giles y modernos para su operacin.
o Establecer un marco operativo y de gestin que le d mayores facultades en
la toma de decisiones y en la contratacin, de modo que se multiplique su
 22

capacidad de operacin y ejecucin y pueda acceder a la tecnologa ms

eficiente.
o Otorgar a la empresa una mayor autonoma de gestin, adecuando la
regulacin presupuestaria, de endeudamiento y fiscal a que est sujeta.
o Contar con herramientas que posibiliten una mayor seguridad industrial y un
menor impacto ambiental.
Asegurar que la flexibilidad operativa vaya acompaada de una mayor
transparencia, as como de un incremento en la eficiencia y productividad.
o Incorporar cambios en su gobierno corporativo que le den una estructura
ms adecuada y refuercen su mandato de obtener la mayor renta posible para
la Nacin.
Consolidar a Pemex como una empresa de todos los mexicanos, propiciando que
provea informacin con absoluta transparencia y que los mexicanos puedan dar
seguimiento pleno al comportamiento de la empresa, promoviendo as una
verdadera rendicin de cuentas.
Impulsar un nuevo modelo de control y fiscalizacin que erradique la corrupcin,
pero que al mismo tiempo no obstaculice el trabajo y se enfoque a la obtencin de
resultados.
Fortalecer a la autoridad reguladora, precisando sus atribuciones y dando mayor
claridad a sus objetivos, a fin de dar plena integralidad a la revisin del marco
jurdico que rige a la industria petrolera nacional.
SNTESIS INICIATIVAS DEL EJECUTIVO FEDERAL EN
MATERIA ENERGTICA
1. INICIATIVA DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN Y ADICIONAN
DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA LEY REGLAMENTARIA DEL ARTCULO
27 CONSTITUCIONAL EN EL RAMO DEL PETRLEO.

El artculo 27 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos ha

establecido los recursos que son considerados como del dominio directo de la
Nacin, entre cuyas caractersticas se encuentra que son inalienables e
imprescriptibles, es decir, que nunca pueden ni deben salir de la propiedad y
dominio del Estado.

El propio artculo 27 dispuso adems que, tratndose del petrleo y de todos los
carburos de hidrgeno slidos, lquidos o gaseosos, no puede haber concesiones
ni contratos y, por tanto, slo la Nacin llevar a cabo su explotacin.

La presente iniciativa se sujeta estrictamente y sin ambigedades a las

disposiciones constitucionales y, por tanto, las premisas que la orientan y limitan
consisten fundamentalmente en que:

a. Corresponde slo a la Nacin el dominio y propiedad del recurso;

b. Contina vigente y fortalecida la prohibicin de que en esta materia no

habr concesiones ni contratos, a travs de los cuales se pretendan
vulnerar los mandatos constitucionales;

c. El aprovechamiento y explotacin del recurso slo le corresponde a la

Nacin, y

d. El Estado mantiene la propiedad y el control total sobre Petrleos

Mexicanos, el cual conserva adems su naturaleza de organismo
descentralizado de la Administracin Pblica.

En el periodo que va de 1979 al 2004, la produccin de crudo de Petrleos

Mexicanos pas de 1.5 a 3.4 millones de barriles diarios, alcanzando su mximo
en ese ltimo ao. Sin embargo, a partir de ese momento la produccin de
petrleo ha venido disminuyendo de manera preocupante, en consistencia con la
cada en la produccin del yacimiento de Cantarell, que en 2004 alcanz su mayor
produccin, con 2.1 millones de barriles diarios, representando el 63 por ciento del
total nacional.

Las reservas probadas, probables y posibles, as como los recursos prospectivos,

suman casi 100 mil millones de barriles de petrleo crudo equivalente. Esto
representara 61 aos de produccin, a los niveles actuales, si somos capaces de
descubrir, explorar, desarrollar y aprovechar esos recursos potenciales al ritmo
que reclama el desarrollo acelerado de Mxico.
Considerando la produccin de las cuencas del sureste y de los campos
abandonados, para 2021 an se requerira producir poco ms de un milln de
barriles diarios adicionales para mantener la produccin en los niveles de 2008.
Esta produccin adicional puede venir nicamente de dos regiones: de
Chicontepec y de las aguas profundas del Golfo de Mxico.

El desarrollo de campos petroleros en aguas profundas ha probado ser una

opcin, que por su abundancia, viabilidad tcnica y econmica, permitir reponer
las reservas mundiales de hidrocarburos en el futuro prximo, al tiempo que los
yacimientos convencionales se agotan.

Los yacimientos en aguas profundas se han convertido en la principal fuente de

nuevas reservas costa afuera a nivel mundial. Desde 1998, ao en que las aguas
profundas aportaban el 25 por ciento de los descubrimientos de reservas
martimas de hidrocarburos a nivel mundial, se observa un incremento sostenido
de esta participacin. En 2004, los yacimientos de aguas profundas aportaron
cerca del 70 por ciento del total de las reservas descubiertas costa afuera.

En materia tecnolgica, el reto no es slo adquirir la maquinaria y equipo, sino

desarrollar el conocimiento para emplearla y administrarla. La tecnologa para
explotar yacimientos en aguas profundas, en muchos casos, se debe desarrollar
conforme se avanza en el diseo de la explotacin del campo y durante su
explotacin misma.

Los retos en aguas profundas del Golfo de Mxico, cobran mayor relevancia por la
posible presencia de yacimientos compartidos en las fronteras con Cuba y con los
Estados Unidos. En estos dos pases se ha venido trabajando en el desarrollo de
cuencas situadas cerca de los lmites territoriales.

Para poder abastecer el mercado interno de gasolinas, Pemex se ha visto en la

necesidad de asociarse con empresas de refinacin fuera de Mxico. Estas
inversiones fueron realizadas en 1993, con el fin de procesar el tipo de petrleo
crudo que se produce en el pas y garantizar el suministro interno de gasolinas.

Las limitaciones de la transformacin industrial de hidrocarburos naturales han

incidido no solamente en la necesidad de importar gasolinas, gas natural y gas LP,
sino ms all, en las cadenas productivas de la petroqumica y de productos
qumicos en general, que se han vuelto altamente deficitarias.

PROPUESTAS

Permitir a la empresa aprovechar de manera ms eficiente el apoyo de

terceros, dndole la oportunidad de disear mecanismos de colaboracin
que conduzcan a reducir costos de operacin y que propicien el mejor
desempeo posible de las empresas participantes. Lo anterior debe
enmarcarse en un mandato legal que precise la prohibicin de comprometer
la propiedad del hidrocarburo o el control de las actividades en exploracin
y desarrollo de recursos petroleros.
 Darle mayor flexibilidad en el mbito presupuestario y de gestin, as como
hacer las adecuaciones a su rgimen tributario, para reflejar las nuevas
condiciones de la industria y la naturaleza de los yacimientos que debern
explotarse en los prximos aos.

Fortalecer la estructura de gobierno corporativo de Pemex, ampliando sus

atribuciones y favoreciendo, con ello, que su gestin se oriente a optimizar
el valor de la empresa. A ello debe agregarse un nuevo modelo de control y
fiscalizacin que no obstaculice el trabajo y se enfoque a la obtencin de
resultados.

El artculo 6 de la Ley Reglamentaria vigente, establece que Petrleos

Mexicanos puede celebrar con personas fsicas o morales los contratos de
obras y de prestacin de servicios que la mejor realizacin de sus
actividades requiere. Tambin prev limitaciones para el tipo de
remuneraciones que pueden ser aplicables a las contrataciones que realiza
la paraestatal. No obstante, el texto de este precepto ha dado lugar a
mltiples interpretaciones en cuanto a su aplicacin y alcances.

Petrleos Mexicanos o alguno de sus organismos subsidiarios han tratado

de tener acceso a nuevas frmulas de contratacin que les permitan
acceder a mejores tecnologas o bien a esquemas de financiamiento
innovadores, suelen presentarse cuestionamientos sobre la legalidad de
tales contrataciones, creando incertidumbre jurdica tanto para proveedores
y contratistas, como para los servidores pblicos que proponen la
contratacin de terceros.

Cerca de dos terceras partes de las tareas de perforacin se realizan a

travs de empresas de servicios. Es evidente que la colaboracin por parte
de empresas especializadas es fundamental para Petrleos Mexicanos.

Se propone nicamente introducir dos precisiones importantes en el texto

del artculo 6, que hagan explcito el mandato previsto en el artculo 27 de la
Constitucin, evitando en el futuro incertidumbre jurdica o, ms aun,
especulaciones o interpretaciones no deseadas. Tales precisiones
consisten en que:

o En la celebracin de cualquier contrato, Pemex debe mantener en

todo momento el control sobre las actividades de exploracin y
desarrollo de los recursos petroleros, y

o Que las remuneraciones que en dichos contratos se establezcan, en

ningn caso concedern la propiedad sobre los hidrocarburos.

Ante el reto de ampliar la infraestructura de refinacin, la iniciativa propone

adicionar el artculo 4 de la Ley para sealar que, tratndose de servicios
vinculados a esta actividad, los contratos que llegaren a celebrarse no
podrn, en modo alguno, transmitir la propiedad del hidrocarburo al
 contratista sealndose, adems, que este ltimo tendr la obligacin de
entregar todos los productos y residuos aprovechables.

Se considera que es congruente con los intereses nacionales el que la

actividad de la refinacin contine siendo parte de la industria petrolera. No
se propone cambio alguno en esta materia y, por tanto, las actividades de
refinacin del petrleo continuaran como hasta hoy, siendo un rea
exclusiva y reservada a la Nacin, a travs de Petrleos Mexicanos,
haciendo explcita la facultad de la empresa de contratar servicios
asociados a la refinacin de petrleo que realice la empresa.

Se propone que en las actividades de transporte, almacenamiento y

distribucin de los productos derivados de la refinacin, del gas y de la
petroqumica bsica, puedan participar los sectores social y privado,
mediante un rgimen de permisos administrativos.

Se propone que Petrleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios

puedan realizar los actos necesarios para dar cumplimiento a los tratados
internacionales que se llegaren a celebrar en materia de yacimientos
transfronterizos.

Se comprende un rgimen administrativo estricto tanto para obtener como

para mantener la vigencia de un permiso administrativo. Para ello, se
reforman diversos preceptos para incluir una serie de obligaciones a las que
estarn sujetos los permisionarios, de tal manera que se asegure una
eficiente vigilancia y control por parte de las autoridades administrativas
sobre las actividades que, en su caso, realicen los particulares.

2. INICIATIVA DE LEY ORGNICA DE PETRLEOS MEXICANOS.

La propuesta busca dotar a Petrleos Mexicanos de mayor autonoma de gestin,

ampliar la transparencia en su administracin y la rendicin de cuentas a los
ciudadanos, aprovechar mejor los recursos tecnolgicos disponibles, multiplicar su
capacidad de operacin y, al propio tiempo, garantizar que el petrleo que existe
en la totalidad del territorio nacional contine siendo propiedad exclusiva de los
mexicanos y una fuente de ingresos duradera para esta y futuras generaciones.

Los artculos 25, 27 y 28 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos

Mexicanos reservan al Estado en forma exclusiva, entre otras, las reas
estratgicas del petrleo y dems hidrocarburos, as como la petroqumica bsica.

PROPUESTAS

El proyecto de la nueva Ley Orgnica de Petrleos Mexicanos se compone de seis

captulos dedicados a las disposiciones generales; la organizacin de Petrleos
Mexicanos; responsabilidades; rgimen especial de operacin; informes
especficos y disposicin final.
I. Disposiciones generales

En el primer captulo de la Ley se indica el objeto de la misma y se

establece que Petrleos Mexicanos y los organismos subsidiarios que se
constituyan se sujetarn a la Ley Orgnica que los regula y, en lo no
previsto, a las dems disposiciones aplicables. Con ello se busca que
Petrleos Mexicanos goce de la mayor autonoma posible a travs de las
normas especficas contenidas en el ordenamiento que lo rige, sin perjuicio
de que, como organismo descentralizado de la Administracin Pblica
Federal, le sean aplicables los dems ordenamientos que regulan a
cualquier entidad paraestatal, tales como la Ley Federal de las Entidades
Paraestatales, la Ley General de Deuda Pblica, entre otros.

No se hace referencia especfica a cada uno de los organismos subsidiarios

de Petrleos Mexicanos, sino que se deja en manos del rgano de
direccin de la entidad paraestatal la facultad de determinar su estructura
organizacional y operativa.

Se faculta al Consejo de Administracin para proponer al Ejecutivo Federal

la creacin de organismos subsidiarios, cuya naturaleza ser de
organismos descentralizados y que debern realizar actividades inherentes
al rea estratgica del petrleo; todo ello de conformidad con el texto
constitucional que dispone que dicha actividad se lleve a cabo por
organismos descentralizados.

II. De la organizacin de Petrleos Mexicanos

A. Del Consejo de Administracin de Petrleos Mexicanos

Respetando la integracin actual del Consejo de Administracin en cuanto

al nmero de representantes del Estado y del Sindicato de Trabajadores
Petroleros de la Repblica Mexicana, se propone la incorporacin de cuatro
consejeros profesionales designados por el Ejecutivo Federal.

Los consejeros profesionales tendrn acceso a toda la informacin

relevante de la paraestatal que requieran para el ejercicio de sus funciones
y contarn con un equipo de colaboradores para apoyarlos en sus tareas.

La designacin de estos consejeros ser escalonada, como la que existe

actualmente para otros rganos colegiados que gozan de autonoma en
distintos Poderes de la Unin. De esta manera, los periodos de ejercicio de
los consejeros -de ocho aos- trascendern cualquier administracin del
Ejecutivo Federal. Los consejeros profesionales podrn ser nombrados por
un periodo adicional y no contarn con suplentes.

Dos de los consejeros profesionales que se proponen trabajarn de tiempo

completo en la paraestatal. Los otros dos consejeros sern de tiempo
 parcial, es decir, realizarn sus funciones de consejeros externos, con
independencia de las dems actividades que en lo particular realicen.

Cualquier determinacin que adopte el rgano colegiado requerir del voto

favorable de al menos dos consejeros profesionales.

Todos los miembros del Consejo de Administracin podrn ser removidos

por actualizar alguno de los supuestos expresamente previstos en la Ley.
Ello es relevante de manera especial tratndose de los consejeros
profesionales, situacin que contribuir a garantizar su permanencia en el
cargo y lograr un desempeo autnomo e independiente.

Se desarrolla con mucho mayor detalle la competencia sustantiva del

Consejo de Administracin; destaca la conduccin central y direccin
estratgica de Petrleos Mexicanos, quedando a su cargo, por ejemplo, la
programacin, coordinacin y evaluacin estratgica institucional de sus
actividades y las de sus organismos subsidiarios.

Se prev la posibilidad de creacin de cuantos comits tcnicos requiera.

No obstante, el rgano deber contar, invariablemente, con el Comit de
Transparencia y Auditora, el Comit de Estrategia e Inversiones y el
Comit de Remuneraciones.

B. Del Director General de Petrleos Mexicanos

El Director General es el rgano superior de direccin de Petrleos

Mexicanos. Esta iniciativa busca consolidar las funciones que hasta la fecha
tiene encomendadas dicho servidor pblico, por lo que son desarrolladas
ampliamente.

C. De la vigilancia de Petrleos Mexicanos

Se plantea, por una parte, reforzar los mecanismos de control y vigilancia

con que actualmente cuenta Petrleos Mexicanos y, por otra, incluir nuevos
esquemas que contribuyan a la rendicin de cuentas oportuna y eficaz de la
paraestatal, en beneficio de todos los mexicanos.

Petrleos Mexicanos contar con un Comisario designado por el Ejecutivo

Federal. Sus funciones principales sern rendir al Ejecutivo Federal un
informe respecto de la veracidad, suficiencia y racionabilidad de la
informacin presentada y procesada por el Consejo de Administracin, as
como representar los intereses de los tenedores de los bonos ciudadanos.

III. De las responsabilidades

La iniciativa establece un rgimen que impone obligaciones especficas a

los miembros del Consejo de Administracin, acordes con las
 responsabilidades propias de los esquemas de gobierno corporativo ms
avanzados.

Por la naturaleza propia de los consejeros profesionales de tiempo parcial,

quienes no estarn sustrados de sus actividades particulares, nicamente
se sujetarn al captulo de responsabilidades que se incorpora en la
presente iniciativa de Ley, en su carcter de miembros del Consejo de
Administracin.

En cuanto a los dems miembros del Consejo de Administracin cabra

decir que stos, por tener tal carcter, estaran sujetos en el ejercicio de
esa funcin al rgimen de responsabilidades de la nueva Ley Orgnica de
Petrleos Mexicanos, sin perjuicio de la aplicacin de cualquier otro
rgimen aplicable, como lo podra ser el de la Ley Federal de
Responsabilidades Administrativas de los Servidores Pblicos.

Respecto de los consejeros profesionales de tiempo completo, cobran

vigencia los mismos motivos en cuanto a su rgimen de responsabilidades
que el de los representantes de la Administracin Pblica Federal, toda vez
que dichos consejeros estarn de tiempo completo en Petrleos Mexicanos
y no podrn desempear ningn otro cargo, empleo o comisin, de
cualquier naturaleza pblica o privada, salvo actividades docentes y de
investigacin.

IV. Rgimen especial de operacin de Petrleos Mexicanos

Es necesario introducir un nuevo marco jurdico aplicable a Petrleos

Mexicanos y sus organismos subsidiarios en materias de deuda,
presupuesto y adquisiciones, arrendamientos, servicios y obras pblicas.

Es innegable que esta transformacin debe ser gradual por varias razones,
entre las que destacan: a) el tiempo que requiere la consolidacin del
marco jurdico e institucional para la regulacin de Petrleos Mexicanos y
sus organismos subsidiarios; b) la construccin y entrada total en operacin
de la nueva estructura de gobierno corporativo de la paraestatal, y c) el
peso especfico que la paraestatal representa en las finanzas pblicas de la
Federacin, de los Estados y de los Municipios.

A. Deuda

Se busca liberar a la paraestatal de los trmites o autorizaciones

intermedios ante la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico para que
adopte las decisiones en esta materia que ms beneficien al organismo y al
pas en general.

Se plantea que Petrleos Mexicanos proponga a la Secretara de Hacienda

y Crdito Pblico y que sta apruebe, lineamientos especficos respecto de
 las caractersticas de su endeudamiento, de acuerdo con la estrategia de
financiamiento del Gobierno Federal.

La propuesta es que la entidad pueda realizar las negociaciones y

gestiones necesarias para acudir al mercado externo de dinero y capitales y
contrate los financiamientos y las obligaciones constitutivas de deuda que
requiera, sin la autorizacin de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico
y slo con la obligacin de registrar tales operaciones ante esa
dependencia.

Se reserva a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico la facultad de

ordenar que no se realice la operacin de que se trate en caso de que
pudiera perjudicar gravemente la estabilidad de los mercados financieros;
incrementar el costo de financiamiento del sector pblico, o bien reducir las
fuentes de financiamiento del mismo.

B. De los bonos ciudadanos

Una innovacin importante de esta propuesta consiste en la posibilidad de

que Petrleos Mexicanos emita bonos ciudadanos. La idea fundamental de
estos ttulos es acercar a los mexicanos, de manera tangible, los beneficios
del buen desempeo de dicho descentralizado; en ese sentido, han sido
concebidos como ttulos de crdito que otorgarn a sus tenedores una
contraprestacin vinculada al mismo.

En estricto apego al marco constitucional, estos ttulos no otorgarn

derechos patrimoniales ni corporativos sobre Petrleos Mexicanos, por lo
que la propiedad y control del organismo no se vern comprometidos en
forma alguna, ni se afectaran el dominio o explotacin del petrleo.

Los bonos que estn a disposicin de la poblacin en general y puedan ser

adquiridos por personas fsicas mexicanas, directamente o a travs de las
administradoras de fondos para el retiro, fondos de pensiones y sociedades
de inversin, as como por otros intermediarios financieros, en este ltimo
caso, exclusivamente para el propsito de que sirvan de formadores de
mercado.

Se busca que el rendimiento de los bonos est asociado al comportamiento

econmico y al desempeo de la entidad paraestatal en las modalidades
que determine cada emisin. En ese sentido, la iniciativa regula la emisin
de bonos ciudadanos de tal manera que permitan tener referencia sobre el
comportamiento del valor econmico real de Petrleos Mexicanos, es decir,
dichos ttulos tienen tambin por finalidad servir como termmetro de la
actividad y buen desempeo de la paraestatal.

Se propone que el Comisario del organismo acte a la vez como

representante de los intereses de los tenedores de los bonos ciudadanos y,
 al efecto, tendr a su cargo la compilacin y difusin oportuna de la
informacin sobre el estado general que guarde Petrleos Mexicanos.

C. Presupuesto

La iniciativa incorpora reglas que resultan fundamentales para que pueda

administrar sus recursos y erogarlos de manera oportuna en atencin a sus
necesidades, con base en lo que sus rganos de direccin y administracin
determinen.

La autonoma que se le otorga para disponer de los excedentes de ingresos

propios que genere, as como para aprobar adecuaciones a su
presupuesto, sin requerir de autorizacin por parte de la Secretara de
Hacienda y Crdito Pblico, siempre que cumpla con su meta de balance
financiero y no se incremente el presupuesto regularizable de servicios
personales.

D. Adquisiciones, arrendamientos, servicios y obras pblicas

Se propone un rgimen mixto que pretende distinguir a las actividades

sustantivas de carcter productivo a cargo de la entidad paraestatal y sus
organismos subsidiarios, de las que no lo sean, de tal forma que las
primeras queden exceptuadas de la aplicacin de las leyes de
Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico y de Obras
Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas, mas no las segundas.

En el caso de las contrataciones, adquisiciones o arrendamientos relativos

a las actividades sustantivas de carcter productivo a cargo de Petrleos
Mexicanos, corresponder a su Consejo de Administracin, previa opinin
del Comit de Transparencia y Auditora, aprobar las disposiciones que
considere.

Se incorporan supuestos especficos en adicin a las leyes que regulan

esas materias, tratndose de adjudicaciones directas y procedimientos de
invitacin restringida, con la finalidad de que Petrleos Mexicanos y sus
organismos subsidiarios cuenten con un amplio margen de actuacin y
negociacin que le permita afrontar sus necesidades de manera pronta
pero asegurando la optimizacin de sus recursos.

Se incluye un artculo que permita que tanto el contenido del contrato como
su precio sean determinados en el transcurso de su ejecucin, lo que
tambin es una prctica comn a nivel internacional.

Dichos contratos estarn sujetos al buen desempeo y generacin de

resultados en la ejecucin de los trabajos, de manera tal que Petrleos
Mexicanos no tenga que pagar por trabajos encomendados que resulten
infructuosos, en ese sentido se prev un instrumento adecuado para una
 ptima prestacin de servicios o ejecucin de obras, en beneficio de
Petrleos Mexicanos y del pas.

V. De los Informes especficos de Petrleos Mexicanos

Se ordena la presentacin de un informe anual especfico ante el Congreso

de la Unin. Tambin se propone rendir a la dependencia coordinadora de
sector y por conducto de sta a las cmaras del Congreso de la Unin,
informes trimestrales que permitan conocer, por lnea o rama de negocios,
los resultados de la paraestatal, con base en indicadores o parmetros
aceptados a nivel internacional; asimismo, la Secretara de Hacienda y
Crdito Pblico deber recibir otro informe sobre el uso del endeudamiento.

VI. Transitorios

Lo que se propone es que la nueva Ley Orgnica de Petrleos Mexicanos

entre en vigor al da siguiente al de su publicacin en el Diario Oficial de la
Federacin, tal como sucede con la mayora de las leyes; asimismo, en el
rgimen transitorio se establecen todas aquellas disposiciones conforme a
las cuales el organismo alcanzar, de manera gradual, su autonoma en las
distintas materias previstas en el propio ordenamiento.

A. Entrada en vigor de la Ley Orgnica de Petrleos Mexicanos

Desde la entrada en vigor de la nueva Ley Orgnica de Petrleos

Mexicanos, una vez que se emitan las disposiciones respectivas, se
exceptuar a la entidad y a sus organismos subsidiarios de la aplicacin de
las leyes de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico y
de Obras Pblicas y Servicios Relacionados.

Por la sola entrada en vigor de la nueva Ley, Petrleos Mexicanos y sus

organismos subsidiarios contarn con supuestos adicionales de excepcin
a la licitacin pblica, para llevar a cabo contrataciones mediante
adjudicacin directa o invitacin restringida en materia de suma relevancia.

Petrleos Mexicanos podr realizar todas las adecuaciones presupuestarias

que considere, as como emplear hasta el 10% de sus excedentes de
ingresos propios o 5,000 millones de pesos, sin la intervencin de la
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, salvo en los casos en que
incremente el techo global de gasto o el presupuesto regularizable de
servicios personales o pensiones.

B. Liberalizacin en deuda y eliminacin de restricciones

Podr realizar, sin requerir autorizacin de la Secretara de Hacienda y

Crdito Pblico, negociaciones y gestiones para acudir al mercado externo
 de dinero y capitales; contratar los financiamientos externos que se
requieran y contratar obligaciones constitutivas de deuda.

Realizar todas las adecuaciones presupuestarias que considere,

eliminndose la restriccin en materia de pensiones, y dispondr de hasta
el 25% de sus excedentes de ingresos propios o hasta 12,500 millones de
pesos.

La liberacin y eliminacin de restricciones se har realidad en la medida

que el organismo cumpla con las metas de su plan estratgico para los dos
primeros aos posteriores a la entrada en vigor de la iniciativa de Ley que
se propone; haya emitido su estatuto orgnico; estn en funcionamiento los
distintos comits previstos en la Ley, y haya garantizado la viabilidad del
pago de las pensiones a que tienen legtimo derecho sus trabajadores,
asegurando la sostenibilidad de su sistema de pensiones.

C. Liberacin de excedentes de ingresos propios

Cuando se llega al inicio de esta etapa prcticamente se ha alcanzado el

rgimen especial previsto en la nueva Ley Orgnica de Petrleos
Mexicanos; nicamente se van liberando, en forma gradual, los excedentes
de ingresos propios de Petrleos Mexicanos desde el 40% de los mismos
hasta alcanzar el 100%, o bien la posibilidad de que disponga de hasta de
15,000 mil millones de pesos.

En esta etapa Petrleos Mexicanos nicamente compromete metas de

balance financiero, es decir, se elimina el requerimiento de que
comprometa metas de balance primario.

La liberacin tiene por contrapartida que Petrleos Mexicanos cumpla con

las metas establecidas en su plan estratgico, segn el periodo de que se
trate, as como tambin que coloque bonos ciudadanos por el 5% del total
de la deuda de corto y largo plazos.

3. INICIATIVA QUE REFORMA LA LEY ORGNICA DE LA ADMINISTRACIN

PBLICA FEDERAL.

La responsabilidad de definir y conducir la poltica energtica recae en el Ejecutivo

Federal. En el caso particular de Mxico, esta responsabilidad toma especial
relevancia por dos razones: primera, casi la totalidad de la energa primaria es
producida por empresas del Estado, as como la mayor parte de su
transformacin; y segunda, cerca del 35% de los ingresos fiscales tienen su origen
en la industria petrolera.

La produccin mxima de crudo de Petrleos Mexicanos se alcanz en 2004 con

3,383 miles de barriles diarios. A partir de ese momento, se ha registrado una
constante disminucin. Respecto al nivel mximo, se han dejado de producir ms
de 300 mil barriles diarios.
Existen cuatro reas de explotacin petrolera en las que se deber trabajar para
mantener la plataforma de produccin en el mediano plazo:

a. exploracin y desarrollo de recursos prospectivos en las cuencas del Sureste;

b. explotacin de campos abandonados;

c. desarrollo del paleocanal de Chicontepec, y

d. exploracin y desarrollo de las aguas profundas del Golfo de Mxico.

Considerando el desarrollo de Chicontepec y de los recursos prospectivos de las

cuencas del sureste, entre 2008 y 2021 se requeriran perforar ms de 17,000
pozos, nmero similar al que Pemex ha perforado a lo largo de toda su historia,
pero en una tercera parte del tiempo.

En comparacin con la explotacin de yacimientos convencionales, el desarrollo

de campos en aguas profundas impone dos grandes retos: a) adquirir el
conocimiento para poder administrar y operar las nuevas tecnologas que se
emplean en este tipo de yacimientos; y, b) multiplicar la capacidad de ejecucin.

En Mxico, se estima que ms de 50% de los recursos prospectivos del pas se

localizan en la cuenca del Golfo de Mxico Profundo, lo que equivale a un
potencial de recuperacin de 29.5 miles de millones de barriles de petrleo crudo
equivalente, en una extensin de ms de 575,000 kilmetros cuadrados. Este
volumen de hidrocarburos es superior a la reserva original total de Cantarell.

El Poder Ejecutivo Federal debe asegurar el mejor aprovechamiento posible de los

hidrocarburos en territorio nacional. Para realizar esta tarea de la mejor manera
posible, es necesario complementar lo anterior con atribuciones adicionales, al
tiempo de dotar a la Secretara de Energa de los instrumentos necesarios para
ejercerlas cabalmente.

PROPUESTA

Se busca establecer que la Secretara de Energa:

Est obligada a elaborar planes estratgicos de mediano y largo plazos en

las reas de exploracin y explotacin de los reservas de hidrocarburos,
definidos sobre la base de una explotacin sostenible de los recursos que
maximice la riqueza petrolera en favor de la Nacin.

Preservar e incrementar el acervo de reservas de hidrocarburos propiedad

de la Nacin y ser su responsabilidad la definicin de una plataforma de
produccin sostenible en el largo plazo.

Incorporar como atribuciones de esa Secretara, normar y supervisar que la

explotacin de los yacimientos se lleve a cabo con la mayor eficiencia. Ello
 demanda regular el uso de las mejores tcnicas de evaluacin y ejecucin
de proyectos; emitir la normatividad y supervisar el uso de las mejores
tecnologas, as como dictaminar y supervisar la ejecucin de los proyectos
de explotacin que lleve a cabo Petrleos Mexicanos.

Asignar a la autoridad la tarea de regular y supervisar el uso de las mejores

prcticas en materia de seguridad industrial.

Sealar que, en el ejercicio de sus facultades, propicie el desarrollo de la

industria nacional, as como el de la tecnologa, por parte de empresas
nacionales.

Promover la participacin de los particulares en las actividades del sector,

en los trminos de las disposiciones aplicables.

Otorgar y revocar concesiones, permisos y autorizaciones en materia

energtica, incluyendo las de los principales proyectos y las de los trabajos
del sector, conforme a las disposiciones aplicables.

4. INICIATIVA DE LEY DE LA COMISIN DEL PETRLEO.

Ante los retos que enfrenta el pas en materia de exploracin y explotacin de

hidrocarburos, desempear con efectividad el mandato antes referido exige a la
Secretara de Energa, como a cualquier otra autoridad en materia de energa de
un pas petrolero, contar con un equipo multidisciplinario en diversas reas de la
industria de exploracin y produccin.

Diversos pases petroleros como Noruega, Reino Unido, Brasil, Colombia y

Canad, han creado rganos tcnicos especializados en la exploracin y
produccin de hidrocarburos en apoyo a las labores del ministerio de energa. Si
bien la creacin de estos rganos obedece a distintas situaciones histricas y
modelos de desarrollo de la industria, su fin ltimo es el mismo: contar con
unidades tcnicas especializadas que apoyen al ministerio responsable del sector,
con el fin de lograr una mejor gestin de los recursos petroleros de la nacin.

PROPUESTA

I. Naturaleza y Atribuciones.

Se propone la creacin de un rgano desconcentrado de la Secretara de

Energa, con autonoma tcnica y operativa, que apoyar a esta
dependencia en sus tareas de planeacin estratgica del sector, en materia
de regulacin y supervisin de las actividades de exploracin y produccin,
a fin de garantizar la utilizacin de la tecnologa ms adecuada para
optimizar dichas actividades.

La Comisin se constituye como instrumento de apoyo tcnico y operativo

de la Secretara de Energa, mediante la cual se dictamina, evala y verifica
 las operaciones relativas a la exploracin, explotacin de hidrocarburos, la
cuantificacin de sus reservas y el cumplimiento de las disposiciones
tcnicas aplicables a estas actividades, a fin de obtener el xito exploratorio
y la recuperacin de hidrocarburos.

Para el mejor ejercicio de sus atribuciones se considera adecuado otorgarle

a esta Comisin, la facultad de realizar visitas de inspeccin a las
instalaciones petroleras; requerir a Petrleos Mexicanos la informacin que
considere necesaria, as como sancionar en el mbito de su competencia
las violaciones a la normatividad.

II. Organizacin y Funcionamiento.

Se propone que dicho rgano se integre por cinco comisionados, quienes

deliberarn en forma colegiada y decidirn los asuntos por mayora de
votos.

Los comisionados ejercern su encargo por un perodo de cinco aos de

manera escalonada y prorrogables por nica ocasin; establecindose
como requisitos para desempearse como miembro de este rgano
colegiado el cumplimiento de los principios de profesionalismo, capacidad,
experiencia e integridad.

III. Disposiciones Generales.

La Ley que regula a este rgano establece que el otorgamiento de los

permisos por parte de esta Comisin implica la declaratoria de utilidad
pblica de los trabajos u obras a realizarse, establecindose tambin que
los actos de la Comisin, sern impugnables en la va administrativa
mediante la interposicin del recurso de revisin, preservando las garantas
constitucionales de audiencia y legalidad.

La Comisin tendr por objeto la utilizacin de la tecnologa ms adecuada

para optimizar las operaciones de exploracin y explotacin de
hidrocarburos, coadyuvando en el diseo del marco normativo del sector y
supervisando, en el mbito tcnico, dichas actividades.

5. INICIATIVA DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN DIVERSAS

DISPOSICIONES DE LA LEY DE LA COMISIN REGULADORA DE ENERGA.

El 31 de octubre de 1995, se promulg la Ley de la Comisin Reguladora de

Energa, la cual tuvo por objeto constituir a un ente regulador del sector para
atender las actividades que en ese momento haban sido recientemente abiertas a
la participacin de los sectores social y privado.

En lo relativo a la electricidad, se le dieron atribuciones para regular la

cogeneracin, el autoabastecimiento, la pequea produccin y la produccin
independiente de electricidad, as como la importacin y exportacin de la misma.
En materia de hidrocarburos, las atribuciones fueron para regular el transporte y
almacenamiento del gas natural que no estn relacionados con su explotacin,
produccin o procesamiento, la distribucin de gas natural, el transporte y
almacenamiento de gas licuado de petrleo por medio de ductos, as como las
ventas de primera mano tanto de gas natural como de gas licuado de petrleo.

Desde entonces, estas actividades son llevadas a cabo tanto por Petrleos
Mexicanos como por los sectores social y privado dentro de un rgimen de
permisos y bajo el principio de actividades prioritarias.

La fortaleza de esta Comisin se ha sustentado en sus atribuciones para otorgar

permisos, expedir la metodologa para fijar precios y tarifas, aprobar trminos y
condiciones para la prestacin de los servicios, expedir disposiciones
administrativas de carcter general -llamadas directivas-, dirimir controversias,
requerir informacin y aplicar sanciones.

La apertura a la participacin de los sectores social y privado en las actividades de

transporte, almacenamiento y distribucin de petrolferos y petroqumicos bsicos,
hace necesario llevar a cabo la regulacin de dichas actividades, en condiciones
de oportunidad, eficacia y profesionalismo que nuestra sociedad tanto necesita.

Se plantea aprovechar la experiencia institucional de la Comisin Reguladora de

Energa, mediante el fortalecimiento de sus actuales atribuciones y otorgndole
nuevas en las actividades que se abren a la participacin social y privada. La
propuesta es que esta Comisin se encargue de promover la eficiencia de los
permisionarios en la prestacin de los servicios de transporte, almacenamiento y
distribucin de todos los hidrocarburos, tal como lo ha venido haciendo en gas.

PROPUESTA

La Comisin llevara a cabo las siguientes atribuciones:

Expedir las metodologas para determinar los precios de venta de primera

mano de los productos refinados y derivados del petrleo y de los
petroqumicos bsicos;

Determinar los trminos y condiciones para dicha venta de primera mano;

Determinar los modelos de convenios y contratos de adhesin para estas

actividades;

Expedir las metodologas para el clculo de precios por estos servicios y

determinar los trminos y condiciones a que deber de sujetarse la
prestacin de los servicios de transporte, almacenamiento y distribucin de
estos productos, supervisar y vigilar en el mbito de su competencia e
imponer sanciones administrativas por infracciones a las disposiciones a la
Ley Reglamentaria del Artculo 27 Constitucional en el Ramo del Petrleo.
 Conducir el desarrollo de las actividades de transporte y de
almacenamiento de petrolferos y petroqumicos bsicos, dentro de las
directrices de las mejores prcticas internacionales en esta industria.

Se prev el establecimiento de los trminos y condiciones a los que

debern sujetarse las ventas de primera mano de los productos que se
obtengan de la refinacin del petrleo, de gas y de petroqumicos bsicos,
estableciendo como parte del objeto de la Comisin, promover el desarrollo
eficiente de las mismas.

Se busca regular el desarrollo de las actividades de transporte y distribucin

de los petrolferos mencionados que se realicen por medio de ductos y el
almacenamiento de los mismos, a fin de fortalecer a Petrleos Mexicanos
en el desarrollo de estas actividades.

Regular el desarrollo de los servicios que se presten en el caso de

biocombustibles en los mismos trminos que los hidrocarburos, siendo
congruente con las nuevas tendencias internacionales para el
aprovechamiento de combustibles alternativos, reduciendo la dependencia
a los combustibles fsiles no renovables, con lo que se amplan las
opciones de abasto de combustibles para las generaciones futuras.

Se busca que la Comisin funja como un rgano que expida los modelos de
convenios y contratos de adhesin para estas actividades reguladas y que
vigile el cumplimiento de las disposiciones administrativas aplicables,
facultado para imponer las sanciones que se establecen en la Ley
Reglamentaria del Artculo 27 Constitucional en el ramo del Petrleo.
SITUACIN DE LA COMPETITIVIDAD DE MXICO 2006:
PUNTO DE INFLEXIN SECTOR ENERGTICO
Instituto Mexicano para la Competitividad
Mxico, 2007
La Ley del Mercado de Valores es definitivamente un paso
muy importante hacia la consolidacin del Mercado de Ca-
pital en Mxico. En el Subndice 2007: Sectores precursores
de clase mundial, se analiza la participacin que tiene el go-
bierno corporativo de las empresas en relacin con el costo
de capital de las mismas. La reforma causar que el mer-
cado retribuya con precios ms altos los valores de las em-
presas cuyas prcticas de gobierno corporativo sean ms
confiables. Tambin proteger a inversionistas minoritarios
que participan en su capital accionario.
Propuestas de poltica para el
desarrollo del Mercado de Capital
El punto fundamental para el desarrollo del Mercado
de Capital es la defensa de los derechos de propiedad en
la economa, mediante una reforma de los sistemas de
limparticin de justicia. Los avances legislativos recien-
tes, como las modificaciones a la Ley General de Ttulos
y Operaciones de Crdito del Cdigo de Comercio; la Ley
de Instituciones de Crdito de la Ley del Mercado de Va-
lores; a la Ley General de Instituciones y Sociedades
Mutualistas de Seguros de la Ley Federal de Institucio-
nes de Fianzas; a la Ley General de Organizaciones y
Actividades Auxiliares del Crdito y la promulgacin de
la Ley del Mercado de Valores, son muy importantes. Sin
embargo, cuestiones como el tiempo requerido para ha-
cer cumplir un contrato o la percepcin de corrupcin
con respecto a Mxico, parecen tener un mayor efecto
sobre el desarrollo de los mercados de valores, que las
variables fundamentales de las empresas
La interrelacin del trabajo con el capital es fundamen-
tal desde el punto de vista de la poltica pblica. Mxico
es el nico pas del mundo que exige a los empresarios,
compartir las utilidades del negocio con los trabajado-
res, lo cual es, finalmente, un incentivo para reportar me-
nos utilidades que las reales y a inflar las cifras de cos-
to de las empresas. El fenmeno de empresarios ricos
con empresas pobres, altamente diseminado en el pas,
est muy relacionado con la complejidad en el pago de
impuestos y la obligacin patronal del reparto de utilida-
des, ya que la mejor manera de reducir estos conceptos
es mediante excesos de costo para la empresa inducidos
por el propio empresario, y la rentabilidad real del nego-
cio nunca es conocida de manera transparente, lo cual
tiene un efecto adverso sobre la acumulacin de capital
Un punto adicional de vinculacin de los mercados de
capital y de trabajo tiene que ver con el impuesto a
362 Instituto Mexicano para la Competitividad A.C.
crecer del que se habl anteriormente. En la medida en
que las empresas en Mxico puedan llegar a una esca-
la que sea atractiva para los inversionistas instituciona-
les, ser posible aprovechar las economas de escala
para constituirse en un excelente motor de crecimiento
econmico
La complejidad de la estructura impositiva en Mxico
tiene un efecto negativo sobre la atraccin de inversio-
nes. El pago de impuestos tiene que convertirse en un
trmite fcil y expedito
Dentro de la relacin capital-trabajo, una parte impor-
tante para otorgar transparencia al mercado de empre-
sas es que las liquidaciones del personal deben tener
una manera nica de clculo, sin importar si hubo re-
nuncia o despido del trabajador, y dicha liquidacin debe
ser fondeada en la empresa, reconociendo adems el pa-
sivo laboral contingente en el balance
Por ltimo, una importante cuestin est relacionada
con la posibilidad de que las empresas se compren y se
vendan de manera dinmica, (lo cual tambin est nti-
mamente ligada al mercado laboral por el elevado grado
de informalidad de la actividad econmica en Mxico).
En la medida en que se formalicen y profesionalicen las
empresas, ser ms fcil su compra-venta
Sector energtico
La energa es el tercer factor de la produccin analizado en
este captulo, y como se vio con anterioridad, de los tres fac-
tores de produccin es el que menos contribucin aparenta
tener con respecto al crecimiento econmico nacional. En
realidad lo que es verdaderamente sorprendente, es que el
impacto de la energa en el PIB sea tan alto, como se vio en
la grfica de peso especfico de los factores de la produccin
que se present al principio de este captulo. La produccin
en Mxico depende casi en una tercera parte de la energa,
la cual tiene un peso especfico en la produccin, muy cer-
cano al del trabajo. Para Estados Unidos, la funcin-pro-
duccin que se estima, indica que la energa tiene un peso
especfico cercano al 17%, casi la tercera parte de la contri-
bucin que tiene el trabajo en la produccin del vecino pas.
En Mxico como en cualquier pas del mundo, la energa tie-
ne dos ramificaciones muy importantes: hacia las finanzas
pblicas y hacia el manejo sustentable del medio ambiente.
Muy probablemente, la tendencia a largo plazo en el mun-
do se oriente al desplazamiento de los hidrocarburos por
otras fuentes de energa, como el hidrgeno, los energticos
 Mercados de factores eficientes

Grfica 6-29: Crecimiento promedio del PIB, 1995-2003 (%)

renovables y la energa nuclear. Mxico est relativamente
atrasado en el manejo de energticos renovables con res-
5.50
pecto a pases como Brasil y Guatemala, ya que la depen-
dencia de los hidrocarburos es relativamente alta. 3.87

Visin general del sector energtico mexicano

A juzgar por las cifras de comercio exterior, Mxico tiene un

supervit en trminos energticos. De acuerdo con la esta- EUA Mxico

dstica del INEGI, sin hacer un desglose por categoras ener-

Fuente: INEGI, Bureau of Economic Analysis, Department of Comerce, EUA.
gticas, se exporta ms energa de la que se consume.

Grfica 6-27: Importacin y exportacin de energa en Mxico, Actualmente, y como es ampliamente conocido, la energa
1991-2003 (petajoules)
en Mxico es un monopolio constitucionalmente reservado
para el Estado. Como todos los monopolios, la preocupa-
4,354.21
3,942.10

3,932.35
3,876.39

3,884.43
3,857.60

cin para la sociedad tiene que ver con mayores precios y

3,731.78
3,472.89
3,263.67
3,236.39
3,187.63

cantidades ofrecidas por debajo del equilibrio. Con los mo-

3,018.56

3,012.33

nopolios pblicos, la sociedad tiene dos preocupaciones

adicionales: exceso de personal y un rgimen de inversin
por debajo de lo necesario para que el negocio sea susten-
943.40
893.34

895.68
878.32

table (ver grfica 6-30).

776.43

735.43
688.83
455.96

457.36

422.13
409.75

377.40
347.15

Grfica 6-30: Productividad por trabajador, sectores energticos en Mxico,

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 y Estados Unidos, 2002 (millones de dlares)

Importaciones Exportaciones 3.11

Fuente: INEGI.

Dicho fenmeno se explica debido a que la energa es cos-

tosa en Mxico, lo cual ha obligado a individuos y empresas
1.4
0.91
(aunque ms a los segundos que a los primeros) a invertir 0.63
0.77 0.82

en eficiencia energtica. Sin menoscabo de lo anterior, la 0.40

0.15
economa mexicana ha pagado el costo de la energa cara
Generacin, transmisin Distribucin de gas Extraccin de petrleo Refinacin de
con un crecimiento econmico disminuido, aunque la lenti- y distribucin elctrica natural al consumidor crudo y de gas natural petrleo

tud para crecer de Mxico no es atribuible exclusivamente a

EUA Mxico
este factor.

Grfica 6-28: Crecimiento/disminucin en el consumo de energa Fuente: INEGI, Censos Industriales 2004 y Oficina del Censo de Estados Unidos.
(todas las categoras), 1995-2003 (%)

7.70 El crecimiento en la oferta bruta de energa nos indica qu

fuentes energticas son las que ms dinamismo han tenido
en aos pasados.
Mxico

EUA
Como puede apreciarse, el crecimiento ms importante
est en el carbn y el gas no asociado, categoras que cre-
cieron por arriba del promedio de las dems y por encima
-8.95
tambin del crecimiento econmico acumulado del periodo
Fuente: INEGI, con datos de SENER; Energy Information Agency, EUA.
1995-2003.

Instituto Mexicano para la Competitividad A.C. 363

Grfica 6-31: Crecimiento de la oferta bruta de energa (por origen), Petrleo y sus derivados
1995-2003 (%)

118.7
La explotacin petrolera en Mxico la lleva a cabo el Estado
a travs de Petrleos Mexicanos (PEMEX). El Estado como ac-
cionista nico de la paraestatal, es el responsable de hacer
72.2
y supervisar las decisiones de poltica petrolera que debe
instrumentar su operador, en este caso PEMEX. El valor eco-
nmico de PEMEX como empresa, es muy bajo y posiblemen-
Promedio = 11.38%
4.6
9.2 te negativo. Una explicacin es que el valor de la riqueza pe-
3.3

-2.1
trolera an no explotada no forma parte de su valor, dado
-12.3 que ese petrleo est en el subsuelo y pertenece al Estado.
Electricidad

Gas asociado

Condensados

Biomasa

Petrleo crudo

Carbn

Gas no asociado
La segunda razn por la cual el valor econmico de PEMEX
es muy bajo, se debe a que ha invertido poco y sus costos
son muy altos, especialmente por el exceso de personal. Su
sindicato (monopolista del factor trabajo especializado en la
Fuente: IMCO, con datos de SENER, Balance Nacional de Energa, 1995-2003.
industria petrolera) impone prestaciones muy altas a la em-
presa (monopolista de la energa en Mxico), por lo cual am-
Las industrias de petroqumica, fertilizantes y celulosa y pa- bos estn atrapados en un crculo vicioso que impone ele-
pel fueron las que redujeron en mayor medida su consumo vados costos a los mexicanos (ver grfica 6-30). PEMEX tiene
energtico; mientras que las industrias del cemento, aguas cerca de 140,000 trabajadores y de los 50,000 millones de
envasadas, hule, construccin, cerveza y malta y automo- dlares de utilidad bruta generados el ao pasado, sola-
triz, aumentaron su consumo energtico, probablemente en mente invirti 13,000 millones durante ese mismo plazo.36
proporcin al crecimiento econmico de sus ramas de ne-
gocio. El menor consumo energtico de la industria en M- De acuerdo a la publicacin inglesa The Economist, 90% del
xico es consecuencia del ritmo disminuido de crecimiento. petrleo del mundo est controlado por empresas similares
Por ello, las disminuciones dramticas se dieron en ramas a PEMEX, lo cual tiene implicaciones enormes para la eficien-
de produccin en las cuales la apertura de la economa dio cia del mercado petrolero a nivel mundial. Es decir, se sabe
acceso a las industrias consumidoras de esas cadenas por que la paraestatal mexicana es relativamente ineficiente,
insumos industriales de ms bajo costo. aunque la mayora del petrleo del mundo est controlado
por empresas con caractersticas similares. Tal situacin
Grfica 6-32: Consumo de energa por actividad industrial, 1995-2003 pone a PEMEX en un punto de confort a efectos de no cambiar
(% de crecimiento o disminucin en el periodo)
el modelo de explotacin de la renta petrolera en Mxico. Sin
embargo, el esquema cada da se convierte en un lujo que
no puede pagar la sociedad, especialmente porque el rgi-
60.2
54.6
44.7 45.7 men bajo de inversiones ha llevado a la paraestatal a niveles
34.9

22.4
relativamente menores de exploracin petrolera, con lo cual
21.1

2.5
6.0 la capacidad del Estado de maximizar la renta petrolera se
ver limitada de manera severa.
Aluminio

Vidrio

Otras

Cemento

Aguas envasadas

Hule

Construccin

Cerveza y malta

Automotriz

-6.1 -5.2
-10.4 -10.0
-14.8 -12.8
Celulosa y papel

Tabaco

Siderrgica

Qumica

Azcar

Minera

Por otra parte, los recientemente elevados precios interna-

cionales del petrleo y el gas natural han permitido impor-
-74.1
tantes ingresos adicionales a la paraestatal mexicana y ren-
Fertilizantes

-86.8
tas econmicas a las arcas pblicas. No obstante, es tan
Petroqumica
PEMEX

grave la crisis de inversiones, que PEMEX no ha tenido mucho

xito para generar ingresos adicionales a partir de la reciente
Promedio: -9%
racha de precios altos en el mercado petrolero, como se puede
apreciar en la grfica 6-33, reproducida del World Economic
Fuente: IMCO, con datos de SENER, Balance Nacional de Energa, 1995-2003.
Outlook 2006 del Fondo Monetario Internacional.

364 Instituto Mexicano para la Competitividad A.C.

 Mercados de factores eficientes

Grfica 6-33: Cambio porcentual en la produccin de hidrocarburos, A una tasa de extraccin de entre 3.5 y 4 millones de barri-
2000-2005 con respecto a la produccin del ao 2000
les diarios, las reservas probadas duraran entre 8.83 y
(miles de millones de pies cbicos)
10.09 aos. Si las reservas pudieran crecer en 25.6 miles de
millones de barriles, como lo estima el DOE, Mxico podra
Argentina
contar con 17.53 aos ms de petrleo. De descubrirse nue-
Bolivia
vos yacimientos de acuerdo con cifras que estima el DOE,
Mxico podra contar con aproximadamente 30 aos adicio-
Brasil nales de reservas. Si se recuerda el modelo de funcin-pro-
duccin de la economa mexicana que se present al inicio
Colombia de este captulo, los datos aqu citados indicaran que se tie-
ne un mximo de 15 a 30 aos para realizar las reformas que
Ecuador
permitan que la economa mexicana no dependa tanto de la
produccin de petrleo.
Mxico

Venezuela
Un problema adicional tiene que ver con el alto peso espe-
cfico que tiene Cantarell dentro de la produccin petrolera
-40 -20 0 20 40 60 80 100 120 140 160 180 de Mxico, ya que ese yacimiento provoca que Mxico sea
uno de los principales oferentes de crudo pesado al mercado
Sector Privado Sector Pblico
internacional. Este producto, por sus caractersticas tiene
Fuente: Fondo Monetario Internacional, World Economic Outlook 2006, pp. 58.
un precio castigado en los mercados internacionales, y al
ser Mxico un productor significativo, puede causar algn
De acuerdo al Departamento de Energa de Estados Unidos desplome en el precio del producto si lo ofrece en demasa.
(DOE), las reservas mexicanas podran crecer en 25.6 miles
Grfica 6-35: Produccin petrolera de Mxico, 2004 (miles de barriles diarios)
de millones de barriles37 (ver grfica 6-34).

Grfica 6-34: Reservas probadas de petrleo al 1 de enero de 2006

Otros = 3,383
(miles de millones de barriles) 1,005
29.7%
India 5.8
Azerbaijan 7
Noruega 7.7
Kazakhstan 9
Brasil 11.2
Ku
Algeria 11.4
191
Mxico 12.9
5.6% Cantarell
Qatar 15.2
Caan 2,079
China 18.3
108 61.5%
EUA 21.4
3.2%
Nigeria 35.9
Libia 39.1
Rusia 60
Resto del mundo 68.1
Venezuela 79.7 Fuente: DOE, Mexico Country Brief.
UAE 97.8
Kuwait 101.5
Iraq 115
Irn 132.5
Canad 178.8 Por ello, la eleccin de la tasa de explotacin ptima, es un
Arabia saudita 264.3
problema clave de poltica econmica. Si PEMEX incrementa
Fuente: Departamento de Energa de Estados Unidos, Internacional Energy Outlook, con su volumen de produccin a tasas ms altas que lo que de-
datos de Worldwide Look at Reserves and Production, Oil & GasJournal, Vol. 103, No. 47
(December 19, 2005), pp. 24-25.
manda el mercado, puede causar que se reduzca el precio
ms que proporcionalmente, y que bajen sus ingresos y los

36 The Economist, Mexico, 2006, Survey.

37 El Departamento de Energa de Estados Unidos estima que an hay reservas por descubrirse en una cifra cercana a los 45.8 miles de
millones de barriles, sin embargo, ello no deja de ser una mera conjetura.

Instituto Mexicano para la Competitividad A.C. 365

del Estado. Por otra parte, cuando los precios del petrleo
son altos, vale la pena tener tasas de explotacin ms altas
y colocar producto a ritmos ms elevados. En suma, la tasa
de explotacin es una decisin clave que intrnsecamente
corresponde al Estado, no a PEMEX, aunque a veces parece-
ra que el segundo la est tomando en vez del primero.
Gasolina y otros productos refinados
En Mxico, al pblico en general, le parece increble que la
nacin, siendo productora de petrleo, importe gasolinas
del exterior. Una vez conocido el dato presentado en la grfi-
ca 6-30, en donde se expresa que en la refinacin de petrleo
la productividad por trabajador en Estados Unidos es cerca-
na a los 3.11 millones de dlares, mientras que en Mxico
es de 1.04 millones de dlares, el hecho de importar gaso-
linas no resulta tan sorprendente.
En realidad, el negocio de la refinacin es difcil en cualquier
parte del mundo; en Mxico es ms difcil por el exceso de
personal con el cual se realiza. Las naftas o gasolinas a gra-
nel (antes de la mezcla con oxigenantes) son commodities
genricos comercializados mundialmente y a partir de los
cuales a lo largo de varias dcadas ha habido oferta en exce-
so, ante la gran capacidad instalada. Por ello, los mrgenes
de refinacin histricamente tienden a ser muy estrechos o
a tener una volatilidad sin paralelo con otras lneas del ne-
gocio petrolero, an en los Estados Unidos.38 Podramos afir-
mar que el negocio de refinacin en promedio apenas cubre
el costo de capital, el cual es ms caro en Mxico que en otros
pases. Recientemente, la situacin internacional ha cambia-
do aunque probablemente el comportamiento cclico de los
resultados econmicos del negocio de generacin, no tarde
mucho en volverse a expresar.
Sin embargo, y aunque el margen de refinacin es muy ba-
jo, la gasolina histricamente ha sido ms cara en Mxico
que en los Estados Unidos. Los dos ltimos aos parecen
ser la excepcin a la regla, aunque con el ajuste en el pre-
cio realizado al final de la administracin 2000-2006, los pre-
cios de la gasolina sern mayores o iguales que en Estados
Unidos. El diferencial de precios de la gasolina prueba una
vez ms, el efecto nocivo en los consumidores de las estruc-
turas monoplicas.
A pesar de estar disfrutando una renta monoplica, la pro-
ductividad por trabajador en el negocio de refinacin cons-
tituye la tercera parte a la observada en Estados Unidos.
366 Instituto Mexicano para la Competitividad A.C.
Grfica 6-36: Precio de la gasolina en Mxico (Magna-Sin) y Estados Unidos
(Regular), 1991-2006 (centavos de dlares por litro)
0.65
0.6
0.55
0.5
0.45
0.4
0.35
0.3
0.25
0.2
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Mxico EUA
Fuente: IMCO, con datos de EIA, PEMEX, SENER y Banco de Mxico, varios aos.
La gasolina en Mxico, podra argumentarse, es un instru-
mento recaudatorio, y los precios altos ayudan a mitigar las
causas externas negativas que tienen los hidrocarburos en el
medio ambiente, cuestin que es muy importante especial-
mente en la zona urbana de la ciudad de Mxico. Esto sera
posible si hubiera en el mercado otros energticos de costo
parecido con efectos ambientales menores y/o tecnologas
que permitieran una mayor eficiencia energtica. El mono-
polio estatal en los energticos no permite que sea as.
Un elemento interesante de la grfica 6-36 es que los pre-
cios de la gasolina pareceran ser ms voltiles en Estados
Unidos que en Mxico. La menor volatilidad parecera ser
una ventaja a favor de los consumidores mexicanos, aunque
con algunos problemas: la volatilidad mundial de los pre-
cios del petrleo y sus derivados fueron el motor del desa-
rrollo de una industria emergente de energticos y oxige-
nantes renovables, como el etanol, cuyo desarrollo ha sido
incipiente en Mxico.
Gas natural
El gas natural tuvo un incremento importante en su partici-
pacin en el balance energtico global desde la crisis de
precios de petrleo de los aos setenta. La presencia del gas
dentro del consumo energtico de las economas se hizo
an mayor desde los aos ochenta, dado que el gas natural
tiene una baja intensidad de carbono (la ms baja entre los
combustibles fsiles), lo cual lo hace el hidrocarburo de
eleccin desde el punto de vista ambiental.39 Tiene adems
una mayor intensidad energtica que otros hidrocarburos,
lo cual lo hace tambin econmicamente rentable.
 Mercados de factores eficientes

El mayor obstculo para el desarrollo del mercado de gas
natural a nivel mundial, es lo costoso de la infraestructura
de transporte y el elevado costo implicado en la entrega del
gas a los mercados de consumo. Hay, por lo tanto, un reto
en la inversin requerida a nivel mundial, tanto en la explo-
racin y el desarrollo, como en trminos de construccin de
la infraestructura de transporte requerida para facilitar el
comercio internacional de gas y su utilizacin domstica.40
De acuerdo con Oil and Gas Journal, Mxico contaba en
enero de 2005 con una reserva de 14.9x1012 pies cbicos de
gas natural. Sin embargo, en aos recientes, la nacin me-
xicana ha tenido dificultades para que la produccin alcance
al consumo, el cual se da principalmente en el sector elc-
trico. La mayor parte de la explotacin de gas est asociada
a pozos petroleros.
Desde 1995, existe en el mercado de gas natural alguna
participacin privada en apoyo a las operaciones de PEMEX.
Ninguna de las compaas que trabaja en estas funciones
de apoyo puede participar en alguna otra (que bsicamente
son el transporte, el almacenaje y la distribucin).
natural. PEMEX espera que los contratos de servicios mltiples
incrementarn la produccin de gas natural en 600 millones
de pies cbicos por da, aunque ello ser insuficiente para
cubrir la brecha entre produccin y consumo, por lo que pre-
visiblemente, importar gas natural en los prximos aos.
Lo anterior es extremadamente relevante para las polticas
de precio del gas natural. Los principales consumidores de
gas natural en Mxico han buscado que el gas natural ten-
ga un precio preferencial. Ms all de los efectos distributi-
vos regresivos de estos subsidios, reconocidos expertos en
la materia coinciden en que se terminaron los tiempos del
gas natural barato en Norteamrica. Un documento de Adrin
Lajous (2003)41 establece que en los mercados de mayoreo de
los Estados Unidos, prevalece una situacin de precios altos
y voltiles. A menos que Mxico exportara gas de muy bajo
costo al mercado norteamericano (que desplace al gas ms
caro), el precio interno en Mxico debera ser cercano al de
los precios de mayoreo en Estados Unidos.
Grfica 6-37: Mxico: produccin y consumo de gas natural, 1980-2004
2,000

La Constitucin prohbe la participacin privada en la explo- 1,800

tacin de gas. Sin embargo, PEMEX mantiene varios contra- 1,600

tos de servicios mltiples orientados al incremento de la 1,400

produccin no asociada de gas natural. Bajo dichos contra- 1,200

tos, PEMEX puede contratar a empresas privadas nacionales y 1,000

extranjeras para llevar a cabo la produccin, en reas donde 800

existen reservas probadas (especialmente en la Cuenca de 600
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Burgos). De acuerdo con la Constitucin, ninguno de estos
operadores gana la propiedad del gas explotado.
Consumo Produccin

Los contratos de servicios mltiples son un paso positivo

Fuente: Energy Information Agency, DOE.
hacia la apertura de la parte extractiva del sector de gas

38 Por ejemplo, Financial Performance: Low Profitability in U.S. Refining and Marketing,
(http://www.eia.doe.gov/emeu/perfpro/pi&t97/ch8.html).
39 Okogu, B. (2002), Issues in global natural gas: a primer and analysis, IMF working paper, Eastern Department, Fondo Monetario Internacional
40 Ibdem.
41 Lajous, A. (2003), Seguridad de suministro del gas natural en Mxico, intervencin en el Congreso Anual de la Asociacin Mexicana para la
Economa Energtica y la Reunin de la International Association for Energy Economics,
(http://www.iaee.org/documents/Seguridad-de-suministro.pdf).

Instituto Mexicano para la Competitividad A.C. 367

La agenda en materia de gas natural: reformar sin cambiar la cambiar la Constitucin,
para incrementar las presiones competitivas
Jos Alberro
Director de LECG (Law &Economics Consulting Group)

El precio del gas natural en Mxico es mayor al que prevalecera en un entorno competitivo debido a dos razones:

1. Su abasto es insuficiente; y
2. En vez de corregir esta anomala, el mtodo utilizado para fijar el precio del gas natural1 descansa sobre un anlisis te-
rico equivocado de corto plazo que ratifica las rentas monoplicas que percibe PEMEX.

La oferta de gas natural en Mxico es escasa por dos razones:

1. PEMEX Exploracin y Produccin tiene el monopolio de su produccin. Ms del 60% del gas que produce PEMEX Explora-
cin y Produccin constituye un subproducto de la extraccin del petrleo. Dado que slo una de las subsidiarias de PEMEX
esta encargada de la produccin, sus decisiones de inversin reflejan la rentabilidad del petrleo y no la dinmica del mer-
cado de gas natural. As, las importaciones de gas natural han crecido y actualmente son casi seis veces ms grandes que
hace una dcada; y
2. Aunque formalmente se ha desregulado la comercializacin y el transporte del gas natural, de facto PEMEX no tiene com-
petidores porque la Comisin Federal de Competencia no logra contrarrestar el poder sustancial de Petroleos Mexicanos
en el mercado relevante

Las rentas monoplicas que percibe PEMEX menguan la competitividad de la industria nacional.

El marco constitucional vigente no impide instaurar medidas que aumentaran considerablemente las presiones competitivas
en el sector, aunque mucho facilitara la tarea poder modificar el marco legal. Se pueden introducir tres grupos de medidas
que el marco constitucional no prohbe:

La fijacin de un precio del gas natural que elimine las rentas monoplicas que percibe PEMEX;
La creacin de mercados competitivos de servicios en las redes existentes de transporte; y
La desintegracin vertical en la exploracin, produccin y tratamiento del gas, siempre y cuando las empresas resultantes
sean paraestatales

La industrial del gas natural en Mxico consta de dos segmentos claramente discordantes:

Un sector paraestatal formado por PEMEX, CFE y LFC que consume ms del 80% del gas natural que producen y trasladan
sus ineficiencias a consumidores tanto de gas natural como de electricidad que no tienen otra fuente de abasto;2 y
Un sector privado cautivo que debe abastecer la mitad de su consumo con importaciones y que se ve obligado a utilizar
a PEMEX para llevarlo a cabo porque, aunque podra llevar a cabo esas importaciones directamente, de facto, la paraestatal
controla tanto el acceso al Sistema Nacional de Ductos (SND) como las importaciones3

En ningn pas de la Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE) se da el caso de que, tanto el suminis-
tro de electricidad, como el de su insumo trmico principal, se concentren en manos de monopolios paraestatales integrados
verticalmente, exentos de presiones competitivas a lo largo de toda la cadena industrial, y con una regulacin tibia. Hace al-
gunas dcadas, el Reino Unido experiment una situacin similar, pues la mayor parte de la electricidad se generaba con
carbn y la produccin de este insumo gozaba de un tratamiento especial, debido a razones polticas. Como consecuencia,
tanto los costos del carbn, como los de la electricidad, estaban muy por arriba de las referencias europeas. Para enfrentar

368 Instituto Mexicano para la Competitividad A.C.

 Mercados de factores eficientes

este problema, Margaret Thatcher inici un proceso de liberalizacin de los dos sectores, resultando en la reduccin, tanto el
precio del carbn, como el de la electricidad. Al final de la dcada de los noventa, este ltimo haba disminuido en 60%.

La administracin 2006-2012 debe instaurar seis medidas:

1. Fijar un precio mximo al gas natural con un descuento digamos un dlar por mil pies cbicos sobre el precio de re-
ferencia utilizado en la actualidad.4 Debe modificarse la frmula actual de netback que convalida las rentas monoplicas
y establecer una nueva que sea congruente con la maximizacin intertemporal del bienestar del consumidor.5
2. Desvincular la propiedad del SND de los servicios que con l se pueden ofrecer y crear un mercado secundario de estos
contratos de transporte. Debe obligarse a PEMEX a subastar el 50% de los derechos de transporte en el SND entre empresas
privadas para crear un mercado de capacidad en las tuberas de transporte cuya propiedad puede conservar.6
3. Fomentar la creacin de un mercado secundario de gas natural y obligar a la paraestatal a entregar gas por despla-
zamiento.
4. Impedir que PEMEX sea transportista o comercializador de gas importado. No se deben utilizar recursos de la nacin pa-
ra que la paraestatal adquiera gas natural en el exterior y que lo revenda en el mercado domstico.
5. Eliminar las rentas monopsnicas derivadas de la posicin de PEMEX como empresa dominante en la compra de gas en
el extranjero y el traslado de las mismas a los consumidores.
6. Crear una subsidiaria del grupo PEMEX que lleve a cabo la exploracin y produccin de gas no asociado para romper el
monopolio en la exploracin y produccin de gas natural. PEP se concentrara entonces en la produccin de petrleo y, por
tanto, gas asociado. El marco constitucional no obliga a que la produccin de gas natural se lleve a cabo en una sola em-
presa. La literatura terica y la experiencia internacional prueban que no hay economas de escala en la produccin de gas
natural que pudiera justificar la existencia del monopolio actual de PEP. Adems, como lo muestran numerosos ejemplos
en otros pases, no es necesario contar con un monopolio estatal en la exploracin y produccin de hidrocarburos para
asegurar que el Estado apropie rentas neoricardianas.

Estas medidas que pueden instaurarse sin cambios en el marco constitucional tienden a romper los monopolios y los grupos
de poder que existen tanto adentro como afuera de la paraestatal. Estas propuestas son menos vistosas que las discusiones
acaloradas sobre la insuficiencia de la inversin derivada de las restricciones presupuestales y la impropiedad del rgimen fis-
cal de la paraestatal.

Suponer que los problemas del sector se resolvern dotndolo de mayores recursos y de mayor autonoma de gestin sin exi-
girle eficiencia comprobada y transparencia total es una quimera. Se puede predecir con certidumbre que si no aumentan las
presiones competitivas en el mercado de gas natural no habr presupuesto de inversin que alcance, ni rgimen fiscal que
resuelva la falta de produccin nacional. Aumentar presupuestos y disminuir carga fiscal slo incrementar las rentas apro-
piadas por la paraestatal.

(1) Establecida en la Directiva sobre la determinacin de precios y tarifas para las actividades reguladas en materia de gas natural de la Comisin
Reguladora de Energa.
(2) En 2005, la oferta nacional de gas alcanz 1,549 billones de pies cbicos de los cuales el propio PEMEX consumi 48% y el sector elctrico
un 33% adicional.
(3) El resto se importa por Naco y Rosarito.
(4) Las rentas monoplicas que percibe PEMEX se estiman en 400 millones de dlares al ao.
(5) El bienestar social de largo plazo no es maximizado fijando un precio en Mxico que iguala el ingreso que se derivaran de vender cierta cantidad
de gas en Mxico con el que se obtendra en el sur de Texas.
(6) Para fomentar la competencia, la autoridad regulatoria espaola oblig a la empresa dominante de transporte a transferir parte de su capacidad
a diversos comercializadores privados.

Instituto Mexicano para la Competitividad A.C. 369

Electricidad
En la concepcin de algunos planeadores pblicos, la Comi-
sin Federal de Electricidad (CFE) representa el modelo de lo
que debera ser PEMEX. Definitivamente es un mejor tipo de
paraestatal que Luz y Fuerza del Centro (LFC), cuyo arbitrio
deben padecer los consumidores de electricidad de la Zona
Metropolitana de la ciudad de Mxico. No obstante lo dicho
anteriormente y dado que CFE tiene tarifas diferenciadas por
tipos de usuario y consumo, es difcil saber si las tarifas elc-
tricas en Mxico se parecen a las tarifas en competencia o no.
De acuerdo con la OCDE, la respuesta es no. En su estudio de
Mxico (2005), se analizan los precios de electricidad en el
periodo 2000-2003 para los pases miembros de esa organi-
zacin. Los precios en el 2003 para la industria, ubicados en
Mxico entre 20 y 21 dlares por KWH, estn dentro de los
ms altos de los pases miembros de la OCDE, cercanos pe-
ro mayores a los de Japn y superados solamente por los
de Portugal, Repblica Checa, Polonia, Hungra, Eslovaquia,
Italia y Turqua.
Grfica 6-38: Tarifa industrial promedio (centavos de dlar por Kwh)
7.75
46%
5.3
Mxico EUA
Fuente: IMCO.
Grfica 6-39: Tarifa residencial promedio (centavos de dlar por Kwh)
10.63
19%
8.9
Mxico EUA
Fuente: IMCO.
370 Instituto Mexicano para la Competitividad A.C.
Con el fin de verificar si las tarifas de CFE son tarifas eficien-
tes, se estimaron los costos incrementales de largo plazo de
una empresa eficiente y se contrastaron con las tarifas que
cobra CFE a diversos segmentos de usuarios en diferentes ni-
veles de tensin. Las diferencias permiten inferir el costo adi-
cional que pagan los consumidores de electricidad en Mxico.
El resultado de nuestro anlisis es que las tarifas de alta,
media y baja tensin estn distorsionadas de manera muy
importante, generando rentas econmicas importantes al
Estado. Tambin, encontramos evidencia fuerte de subsi-
dios cruzados entre los distintos tipos de usuarios.
Algunos de los subsidios cruzados del sector energtico ge-
neran distorsiones en los mercados de trabajo y capital. Por
ejemplo, varios subsectores del ramo agropecuario tienen
una rentabilidad negativa, una vez que se toman en cuenta
los costos internacionales y su baja productividad. Sin em-
bargo, la tarifa elctrica reducida definitivamente influye en
la decisin del productor de permanecer en esos nichos de
negocio. La recoleccin de impuestos y la distribucin de
subsidios a travs de precios y tarifas, es una prctica noci-
va, porque cambia los elementos de juicio de los agentes
econmicos que les hace tomar decisiones en relacin con
su actividad que no son las mejores posibles.
Grfica 6-40: Costos medios de largo plazo, alta tensin
(centavos de dlar por Kwh)
0.51 5.28
4.77
CMLP Generacin CMLP Transmisin CMLP Alta tensin
Fuente: IMCO.
 Mercados de factores eficientes

Grfica 6-41: Comparacin de tarifas, horario y consumidores Grfica 6-43: Comparacin de tarifas, horario y consumidores de baja
de alta tensin, Regin Centro (centavos de dlar por Kwh) y media tensin (centavos de dlar por Kwh)

% Distorsin % Distorsin
Bajo consumo
Horario 5.65 11% 5.46 -41%
domstico
Base
Alto consumo
domstico 20.99 127%

Horario 6.67 26% Agricola 5.31 -42%

Intermedio
Servicio
17.56 90%
pblico bajo
Horario
24.64 467% Servicio
Punta 14.77 60%
pblico medio

Baja tensin 19.01 106%

Promedio
7.75 47%
ponderado
Media tensin 7.78 -15%

Tarifa promedio
CMLP 10.63 15%
5.28 ponderada
Alta tensin
CMLP 9.22

Fuente: IMCO. Fuente: IMCO.

Grfica 6-42: Costo marginal de largo plazo en media y baja tensin

(centavos de dlar por Kwh)

3.94 9.22

0.51
4.77

CMLP Generacin CMLP Transmisin CMLP Distribucin CMLP Baja Tensin

Fuente: IMCO.

Retos del sector elctrico en Mxico

Alfredo Elas Ayub
Director General, Comisin Federal de Electricidad (CFE)

El sector elctrico en Mxico ha venido ganando competitividad a lo largo de la presente dcada. De acuerdo al reporte 2006
del Latin American Leadership Forum elaborado por la consultora independiente CG/LA INFRASTRUCTURE, Mxico, un participante
mediano en otras reas, es una estrella en electricidad. Los niveles de inversin son robustos, al igual que la satisfaccin de
los usuarios, especficamente en el caso de CFE. Mxico ocupa el primer lugar de 23 pases de Amrica Latina en el ranking
de competitividad en materia de infraestructura elctrica de acuerdo este estudio.

La posibilidad de canalizar recursos, pblicos y privados, a la expansin y modernizacin de la infraestructura, ha permitido

incrementar en un tercio la capacidad de generacin. Esta nueva capacidad cuenta con la tecnologa ms moderna. En el otro ex-
tremo, la capacidad ms antigua alrededor de un tercio tambin fue retirada de operacin o modernizada. El fortalecimiento de

Instituto Mexicano para la Competitividad A.C. 371

las interconexiones del sistema elctrico nacional, a travs de la inversin en nuevas lneas, ha permitido ofrecer un servicio
ms confiable y de mayor calidad. La creciente productividad y eficiencia de CFE ha permitido contrarrestar, en cierta medida,
el impacto de los incrementos en los precios de los hidrocarburos de los ltimos aos. Es en este terreno donde se presenta
el mayor reto al sector elctrico mexicano a mediano y largo plazo. Es necesario diversificar las fuentes de energa primaria
para aislar al sector, hasta donde sea posible, de la volatilidad de precios y de los riesgos de depender de una sola fuente de
abastecimiento en un contexto en que el pas comienza a ser importador neto de algunos combustibles como el gas y el carbn.

La dotacin de recursos naturales del pas implica que, al menos en el mediano plazo, el gas natural continuar jugando un
rol de gran importancia en la expansin de la capacidad de generacin. Debemos garantizar el abastecimiento de gas en las
mejores condiciones posibles para hacer viable dicha expansin. Un segundo reto que enfrentar CFE en los prximos aos tie-
ne que ver con el aprovechamiento integral de sus activos. El avance tecnolgico ha abierto oportunidades muy interesantes
para las empresas elctricas en todo el mundo, particularmente en el rea de telecomunicaciones. CFE, que cuenta con una
red de fibra ptica de ms de 21,000 kilmetros, con amplias capacidades tcnicas y con la concesin para prestar servicios
de telecomunicaciones, est bien posicionada para aprovechar esta ventana de oportunidad y ha comenzado ya a preparar su
modelo de negocios en este campo.

En tercer lugar, en un mundo de competencia global, las empresas deben tener la flexibilidad y la agilidad suficientes para res-
ponder, y an para adelantarse a los cambios en los mercados. El reto para CFE en este terreno, luego de haber modernizado
sus sistemas operativos y de administracin (todos los procesos estn certificados en ISO 9000 y la empresa es lder en el uso
de tecnologas como SAP) es alcanzar un grado de autonoma presupuestal y de gestin que le permita desarrollar al mximo
sus potencialidades y ventajas tecnolgicas para consolidarse como una empresa de clase mundial.

Por ltimo, el sector elctrico mexicano en su conjunto enfrenta el reto de homogeneizar la calidad del servicio elctrico en
todo el territorio nacional.

Grfica 6-44: Avances legislativos en materia energtica

Avances legislativos
Propuesta Exposicin Proyecto Iniciativa con proyecto
de motivos de Decreto de Decreto
(Documento final)
Recientemente, se ha discutido en ambas Cmaras un pro-
Explotacin conjunta de
yecto de Ley de Promocin y Fomento de los Bioenergticos. yacimientos transfronterizos
Si bien el fin es loable, tambin persiste la preocupacin de Alianzas estratgicas para
que los grandes crteles agroindustriales y organizaciones explotar yacimientos en
aguas profundas

de productores se conviertan en un nuevo frente de extor-
Apertura de la exploracin y
sin en el estado mexicano y de extraccin de rentas. explotacin de gas natural

no asociado al petrleo

No obstante lo dicho, un esquema fiscal que propicie el de-

Campos marginales

sarrollo de fuentes de energa a partir de biomasas vegeta-
Apertura de refinacin
Rgimen fiscal
les, puede ser una lnea de negocio que brinde esperanzas
Autonoma de gestin
de vida al sector rural mexicano y que permita una mayor
eficiencia energtica en Mxico. Fortalecimiento de la
Comisin Reguladora
de Energa

Tambin, es importante destacar los siguientes trabajos le- COTEH

gislativos orientados a hacer ms eficientes las labores de Gobierno corporativo de

PEMEX
la paraestatal petrolera mexicana:
Ley de Bioenergticos

Fuente: Petrleos Mexicanos.

372 Instituto Mexicano para la Competitividad A.C.


Grfica 6-45: Oportunidades legislativas en el sector hidrocarburos
Alto
4 5
10 7 14
12
8
6 petrolero que tiene que volverse eficiente y que no puede
9
11
Bajo
Mnimo beneficio
No modificar Art. 27
Dificultad
Fcil
Difcil con alto impacto
1. Explotacin conjunta de yacimientos
interfronterizos
2. Alianzas estratgicas para explotar
yacimientos en aguas profundas
3. Apertura de la exploracin y explotacin
de gas natural no asociado al petrleo
5. Apertura de refinacin
13. REFMEX
14. GASMEX
Fuente: IMCO.
Soluciones de poltica pblica
para el mercado de energa
En los mercados de energa a nivel mundial, no existen de-
masiados participantes. Las elevadas inversiones requeri-
das representan una barrera natural a la entrada de nuevos
competidores, por lo cual es posible pensar en este mercado
como un oligopolio natural. No obstante, un nmero reduci-
do de competidores es mejor que ningn competidor. El es-
tado mexicano tiene que dejar de ver a la energa como una
fuente de alivio al dficit operativo del gobierno. La riqueza
petrolera tiene que convertirse en otras formas de capital pa-
ra la nacin, como infraestructura. Si se convierte en gasto,
esa riqueza se est dilapidando.
La pregunta en el aire al pensar en el monopolio pblico de
energa, es por qu tiene que haber un monopolio en la ven-
ta y distribucin de hidrocarburos en el mercado interno. El
Estado puede tener la prerrogativa de utilizar los recursos
provenientes de la riqueza petrolera como estime conve-
niente, pero no es justificable desde ningn punto de vista
que eso se haga con un alto costo para los consumidores
de energa en Mxico. Tales polticas le cuestan demasia-
do a nuestro pas en trminos de crecimiento econmico.
Hay evidencia que indica que se requiere ms capacidad de
Mximo beneficio
Modificar Art. 27
Permitir participacin de IP en
exploracin, produccin y refinacin.
1 2
3
13
Difcil
Fcil con alto impacto
4. Campos marginales
7. Autonoma de gestin
10. Gobierno corporativo de PEMEX
Fcil con bajo impacto
6. Rgimen fiscal de PEMEX
8. Fortalecimiento de la Comisin
Reguladora de Energa
9. COTEH
11. Ley de bioenergticos
12. Fortalecer SENER
Mercados de factores eficientes
refinacin en Mxico. Sin embargo, no es posible crecer en
refinacin bajo un esquema en el cual, la productividad me-
dia por trabajador es la tercera parte de su contraparte en
Estados Unidos, esquema que, adems, resulta anacrnico,
ya que Mxico es el nico pas del mundo que no permite in-
versiones privadas en refinacin. El negocio de refinacin y
distribucin de combustibles es un segmento del negocio
funcionar bajo el esquema de rentas monoplicas que exis-
te actualmente.
Hace aos el estado mexicano le quit a PEMEX un importan-
te nmero de lneas de negocio relacionadas con la petro-
qumica secundaria. Un buen paso adicional sera obligar a
PEMEX a competir con agentes privados en los negocios de
refinacin y distribucin de derivados.
La Comisin Reguladora de Energa (CRE) ha asumido un
papel que naturalmente le correspondera a la Comisin
Federal de Competencia (CFC). La primera tendra que enfo-
carse a los aspectos de seguridad operativa y de sustenta-
bilidad de la produccin de energa en Mxico, dejando a la
segunda los aspectos de organizacin industrial y concen-
tracin econmica. Se le debera permitir a la CFC que inter-
venga para eliminar distorsiones del mercado de refinacin
y distribucin de hidrocarburos en Mxico. Asimismo, en el
caso de la energa elctrica, debera separarse el negocio
de la transmisin y distribucin del fluido elctrico de la ge-
neracin, para otorgar un mandato a las empresas pblicas
dedicadas a la transmisin, en el cual se les obligue a rein-
vertir utilidades hasta lograr un mayor desarrollo de la red
elctrica que d salida a excedentes generables en regiones
geogrficas en donde existen cuellos de botella en los pro-
cesos de transmisin y distribucin.
La privatizacin de las empresas energticas es algo que en
el corto plazo podra generar ms problemas que solucio-
nes, no solamente en trminos de conflictos polticos, por-
que no est claro que ello genere ms competencia en el
sector energtico y s podra desbalancear an ms la dis-
tribucin de la riqueza.
Para privatizar, se requerira ms fortaleza institucional que
la que tiene hoy el estado mexicano. Ello no debe significar
que los mexicanos acten pasivamente ante las prcticas
indeseables de cualquiera de las empresas paraestatales.
Un posible esquema para maximizar el valor de la riqueza
petrolera sin que Mxico tenga que depender de un operador
Instituto Mexicano para la Competitividad A.C. 373
relativamente ineficiente como es PEMEX, es el que sigui
Noruega con su empresa petrolera nacional StatOil, la cual
tuvo que convertirse en un competidor adicional en un mer-
cado en el cual el Estado otorga concesiones de explotacin
a las empresas que brinden las mejores condiciones de cos-
to en todas sus dimensiones, incluyendo cuidado del medio
ambiente. Tal reforma requerira una modificacin constitu-
cional que permita al Estado realizar contratos de riesgo en
los cuales el participante privado acceda a una parte del va-
lor de los recursos petroleros no explotados. Tal esquema es
la nica posibilidad de realizar las labores de exploracin e
inversin que requiere Mxico para evitar un colapso en su
produccin, debido a las condiciones de inequidad econmi-
ca que le impone su operador PEMEX. Por ello, consideramos
que es importante el fortalecimiento de la Secretara de
Energa, como ente rector de las decisiones econmicas de
PEMEX, y a la vez es necesario robustecer el papel de la CRE
y de otras instituciones regulatorias cuya participacin acti-
va en este sector es urgente, como es la CFC.
Agenda para Mxico en materia energtica
Eliminar el conflicto de inters del gobierno mexicano
como operador de PEMEX y maximizador de la renta pe-
trolera nacional
Alinear la productividad por trabajador del sector
energtico a estndares internacionales
Reducir las rentas monoplicas que el estado mexica-
no extrae al consumidor a travs de PEMEX, sustituyndo-
las por una mejor recaudacin fiscal
Crear un rgimen de autonoma de gestin para PEMEX,
entendido ste como el otorgar capacidad a la empresa
para realizar inversiones, pero a la vez, introducindola
a mayor competencia en el mercado interno
Desregular ms la participacin privada en los segmen-
tos secundarios del sector energtico, tanto en la explota-
cin de gas natural, como en la produccin de refinados
del petrleo y en la transmisin y distribucin elctrica
Promover el desarrollo de energas renovables, bajo
un esquema que permita su produccin sobre bases ra-
cionales de costo y sin que se conviertan en una carga
onerosa para la sociedad mexicana
Conclusiones
El comn denominador de los mercados de factores de la
produccin en Mxico, es su funcionamiento relativamente
deficiente por estar regulados con normas concebidas para
374 Instituto Mexicano para la Competitividad A.C.
una nacin distinta a la que viven hoy los mexicanos, y dife-
rente a la que se necesita para que existan condiciones de
prosperidad. La regulacin en Mxico debe concentrarse en
proteger la integridad de las personas y su propiedad. Estas
dos acciones son la razn de ser del Estado. En los mercados
de factores de la produccin ello implicara:
Mercado laboral
Buscar una legislacin laboral que otorgue condiciones
dignas de empleo a los trabajadores, pero que tambin
sea incluyente hacia el sector formal de poblacin que
est subempleada en actividades de bajo valor agregado
Desvincular la seguridad social del mercado laboral,
transitando a un sistema voluntario, universal y porttil
La liquidacin laboral debe transitar a un sistema de
seguro de desempleo que est fondeado en las empre-
sas. Ello ayudar a desarrollar movilidad en el mercado
de trabajo y comerciabilidad de las empresas,ya que
transparentar sus balances
Eliminar el reparto de utilidades, sustituyndolo por
un esquema que otorgue incentivos econmicos a la
productividad del trabajador
Mercado de capitales
Desregular la actividad empresarial en Mxico y pro-
teger su capital es necesario para que haya crecimiento
econmico y por ende las empresas contraten personal.
El crecimiento en el empleo no necesariamente genera
crecimiento econmico, pero lo contrario s ocurre
Profesionalizar a las pequeas empresas, a travs de
mecanismos de vinculacin de las mismas con mtodos
de negocio globales
Simplificar la estructura impositiva y el cumplimiento
har que Mxico sea un terreno ms frtil para la repro-
duccin del capital
Mercado energtico
Reducir los costos en bienestar, derivados de la posicin
monoplica de PEMEX dndole autonoma de gestin y ms
competencia en los productos refinados. La maximizacin
de la renta petrolera por parte del Estado no debera im-
plicar altos costos de energa para los consumidores
Cambiar el esquema de operacin de la CFE, para se-
parar la generacin de los negocios de transmisin y
distribucin del fluido elctrico
REGULACIN, EMPRESAS PARAESTATALES Y REFORMA
ENERGTICA
Francisco Xavier Salazar
Rev. Forma
Enero Febrero 2008, Mxico
 Notas

(1) Saudis to spur manufacturing with gas production, Simon Kerr, Financial Times, 10 mayo de 2007
(2) Las importaciones de petroqumicos saltaron de 4 mil millones de dlares en 1993 a 15 mil
millones en 2006. Las de gas lo hicieron de 200 millones de pies cbicos diarios en 1993 a
1,000 millones en 2006. Jos Felipe Ocampo, Pemex, Mitos, Realidades, Testimonios y Propuestas,
Universidad Autnoma de la Ciudad de Mxico, Mxico, 2006
(3) Ernesto Marcos, Rgimen Fiscal y Requerimientos Financieros de Pemex, Presentacin a la Comisin
de Energa del Senado de la Repblica, 19 de julio de 2007
(4) Jos Felipe Ocampo, Refinacin y Petroqumica, Presentacin al Foro de ex Legisladores PRI, 27
de noviembre de 2007 Regulacin, empresas paraestatales
y reforma energtica
Francisco Xavier Salazar Diez de Sollano1

Introduccin
Uno de los temas que por lo general se considera en la discusin de una reforma energtica es el
relativo al papel y las funciones que debe desempear el Estado en el sector. Sin embargo, el
debate se centra comnmente en el rol del Estado como operador; poco se habla de su funcin
como diseador de la poltica energtica y menos como regulador. Ms an, algunos piensan que
esta ltima funcin se requiere slo en la medida que el sector experimenta una apertura al capital
privado. Esta concepcin es equivocada. Como se ver ms adelante, la regulacin se justifica por
sus propios mritos y no por la titularidad pblica o privada del operador. Ms an, la regulacin
no slo beneficia al consumidor sino tambin a las empresas paraestatales (que requieren como
cualquier otra empresa de reglas claras, estables y justas) y, por lo tanto, a la sociedad en su
conjunto. El presente documento desarrolla estos aspectos y propone, en consecuencia, una serie
de medidas a considerarse en la discusin de la reforma energtica.

1 Francisco Xavier Salazar Diez de Sollano fue designado Comisionado Presidente de la Comisin Reguladora de

Energa en 2005. Es Maestro en Economa y Finanzas Pblicas por la London School of Economics (LSE), Ingeniero
Qumico por la Universidad Autnoma de San Luis Potos y Diplomado en Derecho Parlamentario por la
Universidad Iberoamericana. Actualmente tambin funge como Primer Vice-Presidente de la Asociacin de
Reguladores Ibero-americanos de la Energa (ARIAE). La opinin aqu vertida es a ttulo personal.

131 132
Funciones del Estado, Regulacin y Operacin Industrial derivado del marco constitucional que excluye la participacin privada en ciertas actividades del
En trminos generales, un Estado moderno se organiza a partir de una clara divisin de tres sector. Esta tarea es llevada a cabo por tres entidades paraestatales: Petrleos Mexicanos (Pemex),
poderes: Ejecutivo, Legislativo y Judicial. Bajo este esquema, al Poder Legislativo corresponde la Comisin Federal de Electricidad (CFE) y Luz y Fuerza del Centro (LyFC). La primera, que
definicin del marco jurdico, la aprobacin y fiscalizacin del presupuesto, as como la cuenta con cuatro subsidiarias, participa fundamentalmente en el sector hidrocarburos mientras
determinacin de los impuestos que se requieren para financiar el gasto pblico. El Poder que las otras dos lo hacen en el sector elctrico.
Ejecutivo, por su parte, es el responsable de implementar las polticas pblicas que se derivan del
marco jurdico aprobado por el legislativo as como de la administracin del grueso del gasto Dado que la naturaleza de estas funciones es distinta, y para evitar que las dependencias sean juez
pblico. Finalmente, el Poder Judicial es el responsable de la administracin de la justicia y de la y parte en su actuar, debe existir un grado importante de independencia entre la elaboracin de la
solucin de controversias entre los otros poderes o bien entre los distintos rdenes de gobierno poltica energtica, la regulacin y la operacin. Cuando define la poltica, por ejemplo, la
(SALAZAR, 2008). Secretara de Energa no puede pretender la operacin industrial y debe dejar que sean las
empresas paraestatales las que decidan por cuenta propia como logran ms eficientemente los
Para implementar las polticas pblicas a su cargo, el Poder Ejecutivo en Mxico se estructura a su objetivos que les son asignados. Tampoco puede determinar el marco reglamentario sobre el que
vez en una diversidad de dependencias como secretaras y organismos desconcentrados, que, se basar la regulacin y despus ser el regulador. Por otra parte, no es correcto que sean las
entre otros, conforman la administracin pblica centralizada, y organismos descentralizados y empresas paraestatales las que establezcan la poltica energtica o se autorregulen. Para cerrar el
empresas que, junto con los fideicomisos, constituyen la administracin paraestatal. En principio, crculo, el regulador no puede ser el que opere y haga la poltica energtica pues, como en los
esta ltima goza de un mayor grado de independencia, aunque es preciso sealar que existen casos anteriores, tendra un conflicto de inters.
organismos desconcentrados con un cierto grado de autonoma. Por otra parte, es importante
sealar que, con el paso del tiempo y para evitar conflictos de inters, se ha considerado que Figura 1
Funciones del Estado en el sector energtico mexicano
ciertas funciones que antes desempeaba el Poder Ejecutivo deben ser llevadas a cabo por
instituciones del Estado con independencia total del Gobierno. Como ejemplos tenemos la
Al menos en teora, las distintas funciones que
poltica monetaria, la defensa de los derechos humanos y la organizacin de las elecciones que SENER
lleva a cabo el Estado estn separadas en CRE
estn a cargo de organismos con autonoma constitucional. distintos organismos que manteniendo Poltica energtica
Regulacin
vinculacin cuentan con autonoma en su
Planificacin
Por lo que toca al sector energtico, existen bsicamente tres tipos de funciones que puede llevar a desempeo. As, la poltica energtica, la Normatividad
cabo el Estado. En primer lugar est la definicin de la poltica energtica. Esto es una planificacin y cierta regulacin tcnica Normatividad

responsabilidad compartida entre el Congreso, a quien corresponde determinar el marco jurdico (normatividad) corresponden a SENER; la Pemex, CFE y LFC
sobre el que se deber basar dicha poltica, y el Poder Ejecutivo, a quien a travs de la Secretara regulacin a la CRE y la operacin industrial a
Operacin
de Energa (SENER) corresponde planificar, reglamentar y aplicar dicho marco. En segundo lugar las empresas paraestatales.

est la regulacin, que en el caso mexicano recae en el Poder Ejecutivo, principalmente en un

rgano desconcentrado, la Comisin Reguladora de Energa (CRE). Finalmente est la operacin
industrial que, aunque en muchos pases no es responsabilidad del Estado, en Mxico s lo es
133 134
No obstante lo anterior, es importante sealar que mantener una separacin entre operacin regulatorias relacionadas con el sector energa. La CRE tiene a su cargo la regulacin econmica
industrial, regulacin y poltica energtica no implica nula comunicacin, descoordinacin y/o vinculada a los sectores de gas natural, gas LP por ductos y electricidad aunque, en este ltimo
ausencia de retroalimentacin. Tanto el regulador como el operador cuentan con experiencia e tema, la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico es la que fija las tarifas elctricas del servicio
informacin que podra ser de suma utilidad para poder evaluar los efectos de la poltica pblico, as como los precios de otros hidrocarburos (gasolinas, diesel, combustleo, etc.). La
energtica y, en su caso, la conveniencia de hacer modificaciones a la misma (SALAZAR, 2007). regulacin de la competencia es responsabilidad de la Comisin Federal de Competencia (CFC)
mientras que la proteccin ex-post del consumidor le compete a la Procuradura Federal del
Regulacin y su clasificacin Consumidor (Profeco)2. Por ltimo, la regulacin tcnica (normatividad) es una facultad de
La regulacin es un tipo de intervencin del Estado a travs de un conjunto de disposiciones Sener,3 mientras que la regulacin ambiental lo es de la Secretara del Medio Ambiente y Recursos
legales expedidas por rganos administrativos del mismo. Se puede hablar de distintos tipos de Naturales (Semarnat).
regulacin dependiendo de las caractersticas de dichas disposiciones: econmica, tcnica, de
salud, de seguridad, ambiental, etc. Para efectos de clasificacin normalmente se separa la Figura 2
Regulacin en el sector energtico mexicano
regulacin econmica del resto, que se agrupa bajo el concepto de regulacin social, aunque
algunos autores consideran un tercer tipo de regulacin: la regulacin procesal o administrativa
Regulacin econmica Regulacin social
(IEA, 2001; GUASCH y HAHN, 1997). Por lo general, la regulacin econmica est enfocada en
Precios y Proteccin al Proteccin
un sector especfico (electricidad, gas, telecomunicaciones, agua, finanzas, pensiones, etc.) y tiene Competencia Normatividad
tarifas consumidor ambiental
que ver con precios, calidad, confiabilidad, as como con condiciones de entrada y salida del
CRE
mercado. La regulacin social se asocia normalmente con la correccin de externalidades
SHCP
negativas o con problemas de informacin (TAYLOR, 2000). La regulacin procesal o
CFC
administrativa, finalmente, tiene que ver con los trmites que se originan por la administracin
PROFECO
pblica.
SENER
SEMARNAT
Naturalmente, la clasificacin anterior implica reas de traslape y con frecuencia la regulacin
social y la regulacin econmica conllevan regulacin administrativa. Por otra parte, cuando se
Regulacin econmica y monopolio
habla de regulacin sectorial, se puede estar haciendo referencia tanto a la regulacin econmica
La regulacin se justifica en la medida en que se justifique la intervencin del Estado para corregir
como a la regulacin social que atae al sector en cuestin. Ello es ms frecuente en la medida en
las fallas del mercado y que los beneficios sean mayores que los costos (THE UTILITY
que la regulacin sectorial se concentra en un solo rgano administrativo.
REGULATORS FORUM, 1999; SMITH, 2000). Entre las fallas de mercado a las que responde la

Como se ver ms adelante, en el sector energtico la regulacin econmica es fundamental,

sobretodo en gas y electricidad, aunque tambin son necesarias la regulacin tcnica y de
2 La CRE tambin tiene como parte de su objeto la promocin de la competencia en su mbito (se entiende que

seguridad (normalizacin), as como la regulacin ambiental. Por lo que se refiere al marco donde es factible) as como la proteccin de los intereses de los usuarios. Esto ltimo consiste en una proteccin ex-
ante de los consumidores al asegurar que los precios, tarifas, as como los trminos y condiciones en que se presta el
institucional, en Mxico existen diversos organismos gubernamentales con distintas funciones servicio son justos.
3 La SENER ha delegado la facultad normativa del sector gas natural a la CRE.

135 136
regulacin se encuentran: fallas en la competencia (sta no es posible y/o no es deseable), paraestatales son usadas con frecuencia como instrumentos de polticas tan diversas como la
externalidades, informacin incompleta y bienes pblicos. poltica social, poltica recaudatoria o poltica industrial, lo que puede afectar el nivel de inversin
e ingresos en distintas direcciones. Por otra parte, es comn observar una mayor productividad
Especficamente, la regulacin econmica se justifica cuando la competencia no funciona como cuando el monopolista es privado, pues ello redita directamente mayores ingresos.
instrumento que permite maximizar el bienestar social (GUASCH y HAHN, 1997). En
condiciones de competencia perfecta, que ocurre en la medida en que hay una multiplicidad de No obstante los inconvenientes de un monopolio, existen condiciones en las que stos son
oferentes y demandantes y el precio es igual al costo marginal, se maximiza el excedente al inevitables. Ello ocurre sea por la naturaleza de la actividad (monopolio natural) o porque as lo
consumidor y las empresas obtienen ingresos suficientes para mantener su operacin (no son disponen las leyes de un pas (monopolio legal). El primer caso ocurre en condiciones de
ingresos extraordinarios); como resultado final se alcanza la eficiencia en la asignacin y en la economas de escala considerables con relacin a la demanda existente. A menos de que haya
produccin, y por tanto el mayor bienestar social. cambios tecnolgicos considerables en el crecimiento de la demanda o en la tecnologa disponible,
el monopolio es un resultado natural e inevitable; no es eficiente ni sostenible en el tiempo la
Figura 3 presencia de ms de un oferente en dichas condiciones. El transporte y la distribucin por ductos,
Modelo de competencia perfecta
as como la transmisin y distribucin de la electricidad, son ejemplo de actividades del sector
energtico que se desarrollan en condicin de monopolios naturales.
Precio
CM
Excedente Figura 4
del Modelo de monopolio
consumidor
+ Precio
Pc
Excedente CM
delproductor D

= Prdidaen
Pm
Bienestar Pc BienestarSocial
Social
Qc Cantidad D

Por el contrario, en condiciones de monopolio, el monopolista ejerce poder de mercado, obtiene

IMg
un ingreso extraordinario (renta monoplica) y se observan problemas tales como oferta
Qm Qc Cantidad
insuficiente, baja productividad, precios por encima del ptimo social, calidad y servicio
deficientes, innovacin tecnolgica limitada, entre otros. Naturalmente, la magnitud de algunos de
estos problemas, fundamentalmente los relativos a los precios, inversin y productividad, puede A diferencia de un monopolio natural, el monopolio legal no es inevitable desde un punto de vista
variar si el monopolista es del Estado o es un particular. As, por ejemplo, las empresas econmico: a partir de consideraciones histricas, culturales, ideolgicas o polticas, algunos
137 138
pases consideran conveniente mantener determinados sectores de la actividad econmica bajo el
carcter de monopolios legales operados por el Estado. Dos de los mejores ejemplos de
monopolios legales en Mxico estn en el sector energtico: la exploracin y produccin de
hidrocarburos, as como la prestacin del servicio pblico de energa elctrica.
Debido a la existencia de estas condiciones de monopolio en el sector energtico, tanto la teora
como la experiencia sugieren la necesidad de regulacin especializada en dicho sector cuyo
objetivo sea propiciar la eficiencia productiva y la eficiencia de asignacin a que se habra llegado
en condiciones de competencia. A travs de reglas e incentivos adecuados, la regulacin debe
propiciar mercados eficientes, poner en evidencia las ventajas comparativas de un pas y mejorar
la productividad, contribuyendo con ello a la competitividad de un pas.
En el caso especfico de los servicios pblicos con caractersticas de monopolio natural, la
regulacin se justifica tambin porque dichos servicios presentan una fragilidad que los separa del
resto de la economa por tres razones: (i) costos hundidos con altos capitales invertidos que no
pueden ser desmontados una vez instalados; (ii) la tecnologa de desarrollo y la existencia de
importantes economas de escala y alcance que permiten o hacen conveniente en algunos casos
slo una empresa y (iii) los consumidores como poblacin votante que atrae el inters de los
polticos, especialmente en los pases en vas de desarrollo (QUINTANILLA, 2004). Las dos
primeras razones obedecen a la naturaleza de monopolio natural mientras que la tercera se deriva
de su caracterstica de servicio pblico.
La autonoma del regulador
Dadas las razones que justifican la regulacin econmica es de suma conveniencia que el rgano
regulador que la ha de aplicar goce de autonoma. La autonoma puede definirse como la
capacidad resultante de una dotacin institucional que permite establecer polticas y decisiones
independientes que buscan alcanzar un balance de los intereses de los tres grupos (de inters) que
intervienen en el sector regulado: usuarios, inversionistas y gobierno (QUINTANILLA, 2007).
Slo cuando el regulador es autnomo puede cuidar que: (i) en la relacin usuario inversionista,
este ltimo no ejerza su poder de monopolista reduciendo la oferta y/o la calidad y/o
139
aumentando el precio en detrimento del consumidor; (ii) en la relacin gobierno inversionista, el
primero no expropie de facto las inversiones; y (iii) en la relacin gobierno usuario, se proteja al
consumidor futuro de la tentacin electoral que puede llevar a fijar precios que pongan en riesgo
la viabilidad del suministro en el mediano y largo plazo, y al consumidor actual de la tentacin de
usar las tarifas como un instrumento recaudatorio en caso de que sea el mismo gobierno el que
suministre los servicios en cuestin (SALAZAR, 2008).
Como uno de los grupos de inters que intervienen en el sector regulado es el mismo gobierno, la
autonoma del regulador implica la conveniencia de que esta institucin del Estado sea claramente
independiente del gobierno. Ello requiere a su vez que su rgano de decisin tenga estabilidad e
inamovilidad (salvo por causa grave) y que la institucin cuente con autosuficiencia financiera. En
contraparte, una autonoma con responsabilidad social requiere de transparencia, rendicin de
cuentas, procesos de apelacin y de un rgano reconocido por su honorabilidad y con personal
altamente calificado y profesional; es decir, la autonoma implica que, al cumplir sus objetivos
institucionales, las acciones del regulador deben ser: moralmente correctas, tcnicamente factibles
e intelectualmente defendibles (QUINTANILLA, 2004).
Es importante sealar que en ausencia de una verdadera autonoma del regulador cualquier
reforma que busque atraer inversin o hacer ms eficiente un sector regulado ser un fracaso por
ms condiciones jurdicas que se logren para la apertura. Cuando se trata de actividades en las que
los servicios se deben prestar en condiciones de acceso abierto, un regulador autnomo es la
garanta que no habr trato discriminatorio. De manera anloga, en el caso de bienes cuyo precio
regulado debe responder a condiciones de mercado, la nica certidumbre frente a un control de
precios gubernamental que no reconozca los costos del mismo es la de un organismo
independiente del gobierno. An si el nico objetivo de una reforma consistiera en permitir que
las empresas paraestatales funcionen como verdaderas empresas es necesario un regulador
autnomo. Es decir, slo con una institucin de esta naturaleza se puede enviar las seales que se
requiere dar a los potenciales inversionistas, sean estos pblicos o privados.
140
Autonoma de gestin, gobierno corporativo y regulacin
Tal como se ha sealado antes, la operacin industrial no es necesariamente una funcin del
Estado, sin embargo, por diversas razones histricas y polticas, en el caso mexicano as lo
dispone la Constitucin. De acuerdo con el artculo 27 de nuestro mximo ordenamiento
corresponde exclusivamente a la Nacin la explotacin del petrleo y sus derivados, as como las
actividades que en el sector elctrico tengan por objeto la prestacin del servicio pblico de
electricidad. Segn se desprendera de los artculos 25 y 28 ello implica la constitucin de
monopolios legales a cargo de organismos paraestatales.
Idealmente, una vez que la poltica energtica define los objetivos de una empresa paraestatal, la
operacin industrial debera llevarse en un marco de autonoma de gestin con controles internos
(prcticas de gobierno corporativo) y externos (regulacin) que garanticen el mejor desempeo de
la misma y la maximizacin del beneficio social. La autonoma de gestin concedera a la
administracin de la entidad la libertad de escoger la mejor forma de alcanzar las metas que se
pactaran tanto con el diseador de la poltica como con los representantes del dueo. stos, a su
vez, contaran con los instrumentos para exigir la rendicin de cuentas y en consecuencia asignar
premios o castigos a la administracin (LAJOUS, 2007a).
Los controles internos se requieren para atender el denominado problema de agencia que
ocurre cuando el objetivo del dueo de la empresa (maximizar el rendimiento del capital
invertido) no es necesariamente el mismo del administrador (maximizar su utilidad)4. Como es de
esperar, este problema se agrava en las grandes empresas, pblicas o privadas, a medida que la
dispersin de la propiedad sea mayor (CASTAEDA y KESSEL, 2003). El resultado final es que
los administradores obtienen un gran control discrecional de recursos que no son de su
propiedad. A travs de un sistema de controles y vigilancia institucionales denominado prcticas
de gobierno corporativo se busca reducir los incentivos que dan lugar al problema de agencia,
reducir la asimetra de informacin que existe entre el administrador y el dueo o su representante
y alcanzar una mayor eficiencia productiva en la empresa. Algunas de estas prcticas consideran la
introduccin de miembros independientes al Consejo de Administracin, la instauracin de un
sistema de indicadores de resultados as como mecanismos de transparencia y rendicin de
4 En el modelo econmico al dueo normalmente se le denomina principal y al administrador agente.
141
cuentas. Cada uno de estos elementos trabaja de manera complementaria reforzando a los otros y
asegurando que el problema de agencia se reduzca.
Por su parte, la regulacin opera como un control externo que obedece a dos propsitos. En
primer lugar, y como ya se ha sealado anteriormente, la regulacin econmica busca evitar los
problemas que se derivan de la condicin de monopolio legal en la que operan las empresas
paraestatales. Adicionalmente, en el caso especfico de la explotacin y produccin de
hidrocarburos, se requiere de una regulacin tcnica orientada a garantizar que en el
aprovechamiento de recursos que son propiedad de la Nacin la empresa paraestatal lleve a cabo
sus operaciones de acuerdo con las mejores prcticas internacionales y los lineamientos
establecidos en la poltica energtica.
Problemtica del sector energtico mexicano y reformas propuestas
Los problemas que enfrenta el sector energtico mexicano son muchos. Entre stos se pueden
mencionar una inadecuada arquitectura de mercado que limita la competencia, la profunda
debilidad de las instituciones del Estado que participan en el sector (secretara, regulador y
operadores), una poltica energtica sujeta de facto a diversidad de objetivos con frecuencia
contradictorios (de poltica recaudatoria, poltica social, poltica industrial, etc.), mecanismos de
formacin de precios que no responden a las condiciones del mercado, empresas paraestatales
que operan de manera ineficiente, excesiva regulacin administrativa e insuficiente regulacin
econmica, etc. (LAJOUS, 2007b)
No obstante la complejidad y diversidad de la problemtica, en un debate sobrecargado de
consideraciones ideolgicas y criterios de rentabilidad electoral de corto plazo, la discusin sobre
una eventual reforma parece limitarse a la participacin o no del capital privado en diversas reas
del sector energtico.
Ciertamente, dada la actual organizacin industrial, una mayor apertura implica beneficios muy
importantes como una mayor inversin, diversificacin de riesgos, conocimientos e innovacin
tecnolgica, ms competencia y, en trminos generales, ms empleos y un mayor beneficio social.
142
Sin embargo, ello no sucede automticamente y se requiere de otras medidas que, adems de
permitir que lo anterior ocurra, hagan que el sector funcione mejor desde ahora.
Dentro de esas medidas estn las orientadas a fortalecer las instituciones del Estado en el sector y
especficamente la relativa a fortalecer a la Comisin Reguladora de Energa. Como se ha
mostrado, el papel del regulador es fundamental para que aquellas actividades del sector que
tienen condiciones de monopolio funcionen de manera ms eficiente y sin que ocurra una
extraccin de la renta en detrimento de los consumidores. Tambin lo es para generar condiciones
de certidumbre que les permita a las empresas reguladas saber que sus ingresos no estarn sujetos
a decisiones gubernamentales de corte poltico o electoral. Este ltimo punto es de suma
relevancia para las empresas paraestatales que, en un esquema de autonoma de gestin y prcticas
de gobierno corporativo, se deberan considerar como entes productivos orientados a maximizar
su valor econmico, y no como extensiones gubernamentales que asumen funciones que le
corresponderan a la autoridad (LAJOUS, 2007a).
El fortalecimiento de la CRE implica reformar diversos ordenamientos, especialmente la ley de la
propia Comisin. En trminos generales, las modificaciones deben contemplar una mayor
autonoma institucional y autosuficiencia financiera, as como mayores y nuevas atribuciones para
la institucin. A su vez, cada uno de estos elementos abarca distintos aspectos como los que se
detallan a continuacin.
Si bien la ley establece que la CRE gozar de autonoma tcnica y operativa, su naturaleza
institucional de rgano desconcentrado contradice en parte dicha autonoma. Para comenzar, la
Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal establece que los rganos desconcentrados se
subordinan a las secretaras del ramo correspondientes. Adems, normalmente no se les reconoce
el manejo autnomo de su presupuesto al no contar, por su propia naturaleza, con patrimonio
propio. Dado que estos elementos podran ser usados como instrumentos de control, la
autonoma del regulador est potencialmente en entredicho.
Para resolver este problema, existen varias alternativas institucionales que van desde un rgano
desconcentrado reforzado hasta un rgano constitucional autnomo. An siendo un rgano
143
desconcentrado se puede reforzar su autonoma tcnica y operativa con elementos de ndole
presupuestal, mediante la asignacin de recursos etiquetados recaudados por concepto de
derechos que pagan los usuarios por los servicios que presta la CRE. Este mecanismo, conocido
tambin como cuotas regulatorias, es lo que se usa en casi todas partes para el financiamiento del
regulador, independientemente de su naturaleza institucional. Por otra parte, adems de que
pueden dotar al organismo de autosuficiencia financiera, evitan un subsidio cruzado que ocurre
cuando el financiamiento de la CRE se hace a travs de recursos presupuestales, pues en este caso
son todos los contribuyentes los que, usen o no sus servicios, los que aportan a su presupuesto.
La autosuficiencia financiera es uno de los elementos fundamentales para fortalecer la autonoma
del regulador pues, adems de darle mayor independencia, le permite contar con recursos para
enfrentar las diversas asimetras a las que se enfrenta con los distintos grupos de inters que
actan en el mbito regulatorio. Esto es sumamente importante en el caso de la CRE que,
comparativamente con otros reguladores nacionales e internacionales, cuenta con escasos
recursos econmicos y humanos, y una carga de trabajo que crece de manera importante por la
dinmica del mismo sector.
Una segunda opcin para fortalecer a la CRE sera convertirla en un organismo pblico
descentralizado, lo que le permitira contar con personalidad y patrimonio propios. En este caso,
sin embargo, el marco jurdico vigente en la Ley Orgnica de la Administracin Pblica y la Ley
Federal de Entidades Paraestatales podra tener incompatibilidades con la misma independencia
de la CRE y hay quienes cuestionan que un organismo descentralizado pueda emitir actos de
autoridad.
La tercera opcin sera que la CRE tuviera autonoma constitucional; es decir, que se constituyera
como un rgano de Estado con independencia clara del gobierno. Los beneficios de un arreglo
institucional de esta naturaleza se pueden inferir de manera anloga a lo que ocurre con una
poltica monetaria independiente del gobierno, donde la reputacin y la credibilidad que se
requieren demandan este nivel de autonoma (STERN, LEVINE & TRILLAS, 2002). Aunque
esta es la opcin ideal desde un punto de vista social, requiere de un cambio constitucional.
144
Una opcin intermedia es la constitucin de un rgano autrquico. Esta figura jurdica no existe
en Mxico pero s en varios pases sudamericanos donde este tipo de instituciones estn dotadas
de autonoma de gestin tcnica y administrativa, y aunque estn bajo la tuicin de un ministerio
no hay relacin jerrquica lo que garantiza independencia. Esta opcin, sin embargo, tambin
requiere de modificacin constitucional.
Otro elemento muy importante para fortalecer la autonoma de la CRE es el fuero regulatorio que
consiste en que no se pueda imputar dao patrimonial en las decisiones que sean aprobadas por la
Comisin. Esta proteccin que existe en casi todas las partes del mundo es la manera de evitar
una captura por miedo, que consistira en amenazar a la persona del regulador con represalias
econmicas. Obviamente, esto no quiere decir que quien se sienta agraviado por las decisiones del
regulador pierda el derecho de recurrir las mismas o de proceder a impugnar con una autoridad
distinta.
Por lo que toca a darle mayores atribuciones a la CRE, la primera de ellas debera ser la iniciativa
regulatoria que consiste en que la institucin pueda expedir instrumentos regulatorios sin que
medie necesariamente propuesta de los permisionarios que, aunque pierden dicha iniciativa,
conservan su derecho a proponer y opinar. Esto es fundamental para garantizar que el regulador
no se encuentra a merced de la buena voluntad de los permisionarios.
Tambin es necesario ampliar las facultades regulatorias de la CRE en el sector elctrico; es
paradjico que un ente regulador que tuvo su origen en las reformas a la Ley del Servicio Pblico
de Electricidad est sumamente limitada para regular esta industria, especialmente por lo que se
refiere a la determinacin de tarifas, aprobacin de trminos y condiciones para la prestacin del
servicio, supervisin del despacho, regulacin de la calidad y confiabilidad, etc. Esto es muy
importante en las circunstancias actuales en las que existe una gran desconfianza sobre la forma
en la que se determina las tarifas del servicio pblico de electricidad.
En el sector hidrocarburos, la experiencia que tiene la CRE en la regulacin del gas natural y gas
LP por ductos le permitiran asumir la responsabilidad de regular el transporte por ductos de
otros hidrocarburos, sobre todo si se da una apertura en este sector.
145
Finalmente, tambin tendra sentido que la CRE determinara el Precio de Venta de Primera Mano
de aquellos combustibles cuya produccin fuera un monopolio legal. Con esto se lograra tener
consistencia en la determinacin de precios evitando distorsiones en los precios relativos. En este
tema, es importante sealar que para generar condiciones de certidumbre y transparencia en la
regulacin de precios y tarifas es fundamental que la poltica de subsidios cambie y que, en la
determinacin de stos, la Cmara de Diputados juegue un papel decisivo al aprobar
explcitamente su monto y destino. La manera en la que actualmente se subsidian muchos
energticos es regresiva (subsidia por igual a ricos y pobres), ineficiente, poco transparente,
arbitraria y distorsionante. Una poltica adecuada es a travs de subsidios directos (a la demanda)
no generalizados.
Conclusiones
Queda claro la necesidad de un regulador autnomo cuyo objetivo sea propiciar condiciones de
eficiencia en el sector energtico y maximizar el bienestar social. En la medida de su autonoma, el
regulador generar condiciones de certidumbre para los inversionistas, sean estos pblicos o
privados, y podr proteger de manera ms adecuada los usuarios. En consecuencia, fortalecer al
regulador y su autonoma, as como otorgarle mayores facultades para regular el sector, deberan
ser parte sustancial de una reforma energtica.
146
EL MODELO PETROLERO NORUEGO Y SUS BENEFICIOS
Javier Estrada
Rev. Economa Informa no. 347
Julio agosto 2007, Mxico
 El modelo petrolero
nm. 347noruego
julio-agosto 2007

y sus benecios
Javier H. Estrada Estrada*

Introduccin

Noruega, un pas con slo 4.5 millones de habitantes, ha recibido reconoci-

miento internacional por la manera en que estableci su propio modelo para
administrar el negocio del gas y del petrleo. Es un pas que en cuatro dca-
das pas de no tener reservas petroleras y ninguna experiencia en el sector,
a convertirse en uno de los mayores exportadores de petrleo y gas natural,
as como en proveedor internacional de productos y soluciones de punta
para la industria petrolera. Los benecios econmicos y comerciales genera-
dos por las actividades petroleras se han transferido a la sociedad, al mismo
tiempo que se han ahorrado cuantiosos recursos nancieros para las futuras
generaciones. En breve, desde el inicio del proceso Noruega ha mantenido la
soberana y el pleno control sobre sus recursos.
Las fuerzas polticas que propulsaron el Modelo se conformaron al inicio
de los setenta. Los polticos se enfocaron en la creacin de una industria pe-
trolera saludable y en conquistar objetivos sociales orientados a la creacin
de valores econmicos para la poblacin, y al desarrollo de una industria
diversicada, capaz de evitar la dependencia excesiva en los ingresos del
petrleo. Tambin propusieron que la industria petrolera evolucionara de
forma sustentable y compatible con el medio ambiente.
En este ensayo entendemos que una industria petrolera nacional saluda-
ble y sustentable se caracteriza por:

Ser capaz de explorar, extraer y entregar a los clientes el petrleo y el gas

al menor costo y con los mas altos niveles de productividad y abilidad
posibles;
Usar las mejores tecnologas disponible para el propsito;
Desarrollar los proyectos y la infraestructura en un marco legal e ins-
titucional predecible, ordenadamente planeado, manteniendo un nivel

* Consultor internacional en asuntos energticos, ha sido Comisionado de la

Comisin Reguladora de Energa (1996-2002) y presidente de la Asociacin Mexi-
cana para la Economa Energtica (2003-2005). El autor agradece a Kjell Arne
Oppeben de Hydro, Knut Henrik Jakobsson de Statoil y a Knut Solem, Embajador
de Noruega en Mxico, por sus comentarios a distintos borradores de este ensayo.

86
 ECONOMA INFORMA

estable de inversiones anuales, teniendo en cuenta el gradual declive de

los recursos non-renovables;
Reemplazar las reservas probadas tan pronto como se extraen;
Reducir al mnimo los riesgos a las personas y al medio ambiente;
Ser capaz de balancear la competencia entre las empresas por obtener las
concesiones petroleras, con la cooperacin que deber existir entre ellas
cuando ulteriormente deban convertirse en socios para desarrollar un
proyecto;
La responsabilidad que las empresas permisionadas deben mostrar ante
el pas husped, evitando conictos con las comunidades locales y con la
sociedad en general; y,
Que el Estado pueda organizar la scalizacin del sector para extraer el
mximo posible de la renta econmica, pero cediendo a las empresas in-
gresos sucientes que los motiven a continuar invirtiendo en el negocio
petrolero del pas.

Basado en esta lista de mritos, es difcil que algn pas pueda tener una
industria petrolera totalmente saludable. Al respecto, Noruega muestra un
alto grado de xito en el diseo de un sistema orientado a alcanzar tal objeti-
vo, y de realizar ajustes para adaptarse a las necesidades.
En este ensayo se presentan los elementos que constituyen la industria
petrolera de Noruega, su estructura y su sistema, cmo fueron concebidos y
cmo se ensamblaron, los retos que debieron resolver, los ajustes que reali-
zaron y los benecios que esta industria ha dejado a la sociedad.

1. El modelo petrolero Noruego

Mas que una frmula para la buena direccin y manejo de las industrias del
gas y del petrleo, el modelo Noruego es la fusin de mecanismos para obte-
ner el mximo valor econmico del sector Petrolero respecto a lo que podra
obtenerse por la sola venta del gas y del petrleo. Aqu empleamos la expre-
sin modelo petrolero para describir las opciones elegidas por Noruega
para ensamblar el marco institucional del sector petrolero y su interaccin
con la sociedad.
Los elementos del modelo no fueron concebidos en un documento maes-
tro. Son ms bien el resultado de decisiones de poltica interna a partir de
adaptaciones de leyes e instituciones que ya haban demostrado su ecacia
en otros pases. As, el modelo es la manera en la que Noruega tom ventaja

87
 nm. 347 julio-agosto 2007

de los potenciales que ofrece la industria del petrleo. En ltima instancia,

el modelo es un sistema de visiones y de polticas que denen la direccin
y los ajustes a las leyes y a las instituciones. Por consiguiente, el modelo no
es un molde que pueda aplicarse a otros pases proporcionando los mismos
resultados.
El punto de partida para el Modelo fue crear un mecanismo para atraer
a las mejores petroleras internacionales, a los recursos econmicos extranje-
ros, y a los profesionales del sector para desarrollar sus reservas petroleras.
Simultneamente el pas deba desarrollar sus capacidades para hacer estos
trabajos por s mismo, manteniendo la plena soberana sobre los recursos
petroleros, controlando su desarrollo, y jams concediendo a las empresas
extranjeras mas renta econmica que la estrictamente necesaria para conser-
var sus servicios.
En contraste con la tendencia de los sesenta cuando los pases de la OPEP
nacionalizaron su industria petrolera y excluyeron a las extranjeras, la estra-
tegia adoptada por Noruega durante los setenta se enfoc a atraer a las pe-
troleras multinacionales, pero controlando sus actividades dentro restringi-
dos marcos legales y econmicos. La estrategia demostr que este modelo no
estaba en contradiccin con lo que se necesita para desarrollar una industria
petrolera sana y al mismo tiempo alcanzar otros objetivos de corte naciona-
lista. En el fondo la estrategia mostr ser una buena frmula de cooperacin
entre las petroleras extranjeras y una poblacin que estaba lista para incor-
porarse a una nueva industria.
As, la forma en la que se moviliz a la poblacin y a la manufactura
nacional a tomar parte en la industria petrolera, debe tambin considerarse
como parte importante del modelo. El plan consisti en coordinar los esfuer-
zos del gobierno con los de los distintos grupos sociales e industriales para
desarrollar el negocio del gas y del petrleo.
El gobierno mantuvo los objetivos polticos para que se consolidara la co-
operacin entre las petroleras, las nuevas empresas del sector para-petrolero
y la comunidad acadmica. Una vez que la cooperacin empez a dar resul-
tados, se gener el crecimiento de una cadena productiva cluster petrolero
diversicado que en pocos aos se volc hacia los mercados internacionales.
Hoy, la industria para-petrolera de Noruega tiene una posicin mayoritaria
en las actividades del sector petrolero nacional y se ha convertido en una
signicativa industria exportadora.
Otro elemento del modelo fue la interaccin del sector petrleo con el
resto de la poblacin. La transferencia de los benecios obtenidos de los in-

88
 ECONOMA INFORMA

gresos petroleros se ha hecho visible a travs de la construccin de infra-

estructura, de recursos trasladados al sistema educativo y del apoyo para
el desarrollo de actividades productivas a nivel local. Noruega, que es una
economa relativamente pequea, para evitar las presiones inacionarias, no
inyect el total de los ingresos petroleros al presupuesto nacional. En vez de
eso, el Parlamento estableci reglas para crear un fondo nacional en el que se
ahorraran parte de los ingresos petroleros.
Ms recientemente, el modelo ha incorporado mecanismos para enfren-
tar los retos que han ido surgiendo, como lo son la creciente preocupacin
social por los problemas ambientales, o la necesidad de desarrollar nuevas
tecnologas para aumentar el nivel de extraccin de las reservas petroleras
potenciales, particularmente en campos maduros.
Visto bajo una perspectiva histrica, el modelo ha sido un instrumento
para transformar la riqueza petrolera en desarrollo social y econmico, as
como una herramienta para que el pas pueda producir nuevos productos
y servicios de valor agregado en un mercado global. El Modelo ha sido la
forma de alcanzar estos objetivos al menor costo posible en trminos de co-
hesin social y de dao al medio ambiente.

2. Papel del gobierno y forma de gobernar

En 1962 Phillips Petroleum solicit la concesin para explorar y producir

gas y petrleo a lo largo de la Plataforma Continental Noruega (PCN).1 Al
ao siguiente el Parlamento proclam la soberana de Noruega sobre todo
ese territorio.2 De esa manera el Rey, a travs del gobierno, pudo denir las
condiciones para otorgar derechos de exploracin y produccin sobre los re-
cursos del subsuelo en el lecho marino.3 En 1965, el ejecutivo estableci una
autoridad en materia de energa e invit a las petroleras a solicitar permi-
sos para explorar y explotar los yacimientos. Pocos despus se descubrieron
campos gigantes y sper-gigantes de gas y de aceite.

1 Hanish, Jrgen Tore y Nerheim Gunnar, Historia Petrolera Noruega. De la in-

credulidad a la insolencia. Norsk Petroleumsforening, Volumen 1. Leseselskapet,
Oslo, Noruega 1992. p. 12.
2 El Decreto Real del 31 de mayo de 1963. Leren, Bjrn Vidar. Gotas de Oro
Negro, Statoil 1972-2002, p. 19.

89
 nm. 347 julio-agosto 2007

La manera en que Noruega organiz su industria petrolera debe verse en

el contexto de las instituciones y tradiciones que ya existan en el pas antes
de los grandes descubrimientos:4

Sistema de gobierno bien desarrollado

Servicio civil ecaz
Sistema judicial bien establecido
Fuertes tradiciones en derecho internacional y en derechos humanos
Uso recursos del estado para el desarrollo industrial, en conjunto con la
industria privada
Desarrollo industrial basado en recursos hidroelctricos extendidos por
todo el pas
Amplio y bien desarrollado sistema educativo
Tecnologa martima competitiva y con largas tradiciones
Ambiente tecnolgico avanzado
Instituciones de investigacin cientca e industrial bien desarrolladas

Las premisas para el desarrollo del la industria petrolera fueron reformu-

ladas en 1971 por un gobierno social-demcrata cuya postura poltica fue
la de maximizar la creacin de valor econmico por encima de lo que se
pudiese obtener por la venta de los hidrocarburos. Este gobierno favoreci
a las empresas noruegas y promovi la participacin de la industrial nacio-
nal en la proveedura para los proyectos petroleros.5 Durante este perodo
los sindicatos aumentaron su capacidad de inuencia. Tambin se estableci
un rgimen scal ms severo para las actividades petroleras. Al alcanzar un
consenso poltico sobre la forma en la que se desarrollara la industria del pe-
trleo, el gobierno pudo generar la conanza necesaria entre la comunidad
comercial nacional para que sta comprometiera sus inversiones en el sector
petrolero. Esta poltica se tradujo en inversiones crecientes y mayores niveles
de produccin.6

3 Ley de Actividades Petroleras, 1-1.

4 Farouk Al-Kasim, Relevancia del Modelo Petrolero Noruego para los Pases en De-
sarrollo. Trabajo presentado en la conferencia de Norad: Petrleo para el Desarrollo,
2005.
5 Ministerio de la IndustriaI. Propuesta Parlamentaria Nr. 95 (1969-70) Explor-
acin y extraccin de descubrimientos naturales en el subsuelo de la Plataforma Continental
Noruega
6 Bergesen, Helge Ole y Sydnes, Anne Kristin, Inocente recin llegado o astuto
vendedor? Fritjof Nansen Institute, 1990.

90
 ECONOMA INFORMA

Los principios polticos mas relevantes para el negocio petrolero que se

establecieron durante esos aos pueden resumirse como sigue:7

Control nacional sobre todas las operaciones que se realicen en la PCN

Participacin de la sociedad en la industria petrolera de Noruega
Establecer una petrolera del estado para cuidar los intereses comerciales
del gobierno
La expansin debe controlarse para asegurar un desarrollo gradual
Crear una comunidad petrolera noruega, bien integrada, con ambiciones
globales
Las actividades petroleras deben:
tomar en cuenta las condiciones socio-polticas especiales de cada regin
del pas
considerar la proteccin de la naturaleza y del medio ambiente
tomar en cuenta las actividades industriales existentes en el pas
usarse como base para el desarrollo de otras actividades industriales

A medida que han pasado los aos puede decirse que la fuerza del modelo
Noruego reside en la consistencia de largo plazo del consenso poltico sub-
yacente. A su vez, este consenso se ha ido complementando con los linea-
mientos siguientes:

Direccin nacional: el Parlamento y el gobierno crean los instrumentos

legales e institucionales para proteger la soberana y armar la direccin
en el manejo de los recursos.
Seguridad: Todos los implicados en las actividades petroleras deben res-
petar las normas de seguridad. El Estado realiza auditoras tcnicas para
vericar el cumplimento de las normas.
Evitar que los negocios petroleros erosionen otros negocios: la industria
petrolera debe aprender a convivir con el resto de la economa. Adicio-
nalmente, el gobierno debe mantener una poltica de apoyos econmicos
a las comunidades.
Compromiso de construir el know-how noruego: el pas debe desa-
rrollar los conocimientos y productos necesarios para desarrollar su in-
dustrial petrolera.

7 Hellum Rolf, Los diez mandamientos petroleros 14 de junio de 1971. Referido

por Leren, Bjrn Vidar en Gotas de Oro Negro, Statoil 1972-2002, pp. 45-46.

91
 nm. 347 julio-agosto 2007

Competencia y cooperacin: la operacin de una licencia se otorga a la

empresa que demuestren tener suciente experiencia tcnica y capacidad
nanciera. Los socios en una licencia deben cooperar con ideas y expe-
riencia para obtener los mejores resultados.8
Extraccin de la renta econmica sin daar al negocio petrolero: el siste-
ma impositivo debe asegurar que la mayor parte de la renta petrolera, si
no toda, corresponda a la nacin y que los inversionistas reciban un pago
justo por su participacin. Si el pas quiere conservar una porcin mayor
de la renta econmica, el Estado debe hacer inversiones directas en las
actividades petroleras, por ejemplo, a travs de una empresa petrolera
estatal, para tener derecho a recibir los mismos benecios que cualquier
otro accionista.

3. Estructura organizacional

La organizacin del sector en el modelo petrolero Noruego consta de tres

reas complementarias pero independientes:
Las autoridades polticas y gubernamentales
Las entidades de supervisin (agencias tcnicas)
Las empresas petroleras y las inversiones del Estado en el sector petrolero

Autoridades polticas
(Parlamento, Gobierno y Ministerios)

Empresas petroleras Entes tcnicos

(Nacionales y extranjeras) (Directorados,
e inversiones Agencias reguladoras y
comerciales del Estado oficinas de impuestos)
en el sector petrolero

8 Ministry of Petroleum and Energy, Hechos 2006. El sector petrolero Noruego.

p. 18.

92
 ECONOMA INFORMA

Responsabilidades de las autoridades polticas y de sus entes tcnicos:

El Parlamento: formular la legislacin que dene el marco de las activi-

dades petroleras
El gobierno: ejecutar la poltica petrolera a travs de los siguientes minis-
terios y agencias:
Ministerio del Petrleo y la Energa (MPE): manejo de los recursos petrole-
ros de acuerdo con los lineamientos establecidos por el Parlamento.
Directorado Noruego del Petrleo (DNP): agencia asesora del MPE en reas
relativas a la direccin, exploracin y produccin de los yacimientos pe-
troleros.9 Propone las medidas para maximizar la extraccin de las reser-
vas.10
Ministerio del Medio Ambiente (MMA): instrumenta y supervisa las leyes
y regulaciones para la preservacin del medio ambiente.
Autoridad Noruega de Control Petrolero: asegura el cumplimiento de la
Ley de Control de la contaminacin y proporciona consejos, valoracio-
nes, documentacin tcnica y apoyo especializado al MMA.
Ministerio del Trabajo e Inclusin Social: aplica las leyes y las regulacio-
nes para la salud, el medio ambiente y la seguridad.
Autoridad de la Seguridad Petrolera: debe cerciorarse del cumplimiento
de las leyes y regulaciones en materia de seguridad, medio ambiente la-
boral y medidas de contingencia necesarias en el sector petrolero.
Ministerio de Pesca y Asuntos Costeros: instrumenta las medidas de con-
tingencia en caso de derrames de aceite.
Administracin Costera de Noruega: cuida que el Estado se encuentre
preparado para actuar en casos agudos de contaminacin.
Ministerio de Finanzas: responsable de los ingresos del Estado, que en el
sector petrolero incluyen: impuestos a las actividades petroleras y gasis-
tas; cargos y tarifas; los dividendos provenientes de acciones en Statoil y
en Hydro, y; la propiedad en campos petroleros a travs de los Intereses
Financieros Directos del Estado (IFDE).

Ocina de Impuestos Petroleros: asegura la valuacin y recaudacin de los

impuestos y cuotas del sector petrolero, de acuerdo con lo establecido en las
leyes y reglamentos.

9 DNP, Los recursos petroleros en la plataforma continental noruega 2005.

10 DNP. Ibid. Captulos 2 y 6.

93
 nm. 347 julio-agosto 2007

La mayora de los pases tiene al menos dos regimenes impositivos para

la industria petrolera: el impuesto al ingreso en general que se aplica a
todas las actividades econmicas, y un rgimen especial para las actividades
petroleras. El rgimen impositivo especial se justica porque las empresas
petroleras reciben la concesin de explotar un recurso valioso, escaso y non-
renovable que pertenece a la nacin.11 La base para el clculo del impuesto
especial a las actividades petroleras es el precio normado que se ja cada
mes y para cada campo por el Consejo de Normatividad de Precios. El precio
normado para los crudos y el NGL es el precio al que lleguen agentes indepen-
dientes, mientras que para el gas, es el precio de las ventas realizadas.

Norway's Revenues from Petroleum Activities

45
40
Billion USD 2006 value

35
Dividend Statoil & Hydro
30 Net cash Flow SDFI
25 CO2 tax
20 Area fee
15 Production fee
10 Special tax

5 Ordinary tax

0
-5
*
71

73

75

77

79

81

83

85

87

89

91

93

95

97

99

01

03
05
19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

20

20
20

Fondo de pensiones del gobierno, establecido en 1990, se maneja a travs

del Ministerio de Finanzas. A 2005 el fondo haba crecido a US$225 billo-
nes aproximadamente.12

11 Kemp, Alexander, Recaudacin de la Renta Petrolera en el Mundo, The Institute

for Research on Public Policy, 1987. xxxvii-xlv.
12 Ministerio del Petrleo y la Energa, Ibid.

94
 ECONOMA INFORMA

4. Empresas en el negocio del gas y del petrleo

Statoil ASA. Statoil fue creada en 1972 como una empresa gubernamen-
tal para cuidar los intereses comerciales del Estado en el sector petrolero y
para asegurar la presencia nacional en todas las actividades petroleras en
la PCN.13 Al inicio Statoil cont con recursos limitados para cumplir con sus
mandatos. Por eso, en los setentas, el Estado favoreci a Statoil con partici-
paciones de al menos 50% en cada licencia concedida. No fue hasta media-
dos de los ochenta que esta prctica desapareci cuando Statoil nalmen-
te tuvo la total capacidad operativa para competir por el desarrollo de un
campo.14 Tambin durante ese perodo el Estado concedi a Hydro y a Saga
Petroleum porcentajes preferentes en los bloques ms prometedores. Las
tres petroleras nacionales trabajaron de forma muy cercana con las empre-
sas operadoras extranjeras, para aprender de ellas. Despus de algunos aos
las petroleras nacionales desarrollaron las habilidades y capacidades necesa-
rias para cumplir con los requisitos que debe satisfacer un operador.15
Hoy Statoil16 es una empresa integrada, desde la exploracin hasta la
distribucin. La mitad de sus 26 mil empleados trabaja en Noruega. El resto
lo hace en los 33 pases en los que la empresa tiene representaciones, 15 de
los cuales corresponden a pases en donde Statoil tiene actividades de explo-
racin y produccin. La empresa, especializada en la produccin submarina,
es operadora de 24 campos de gas y de aceite en Noruega, en tanto que el
total de produccin que se maneja en esos campos es de casi 2 MMBPED (millo-
nes de barriles de petrleo equivalentes por da). Statoil es tambin uno de
los mayores vendedores de crudo en el mundo y uno de los principales pro-
veedores de gas natural en el mercado europeo. En 2001 el Estado decidi
privatizar parte de Statoil. Las acciones se listaron en el la Bolsa de Valores
de Oslo y de Nueva York. Hoy el Estado posee 70.9% de las acciones y Statoil
ya no juega papel alguno en la instrumentacin de polticas gubernamenta-
les. Su asamblea corporativa consta de 12 miembros, de los cuales ocho son
elegidos por la asamblea general y cuatro por los empleados. En 2005 Statoil
obtuvo US$ 62.5 billones en ingresos y US$ 4.9 billones en utilidades netas.

13 Leren, Bjrn Vidar, Ibid. p. 22.

14 Ministerio del Petrleo y la Energa. Hechos 2004 Actividades petroleras en
Noruega. p. 11.
15 Hanish, Jrgen Tore and Nerheim Gunnar, Historia petrolera de Noruega.
Norsk Petroleumsforening. Volumen 1 Leseselskapet, Oslo, Noruega 1992, p. 370.
16 www.statoil.com

95
 nm. 347 julio-agosto 2007

Petoro AS es la entidad estatal responsable para la direccin la inversin

nanciera directa del Estado (IFDE) que se cre en 1985 como una medida
adoptada por el Estado para tener un mejor control de los enormes ujos
de efectivo que se esperaba obtener de los gigantescos campos de petrleo
y de aceite descubiertos en la PCN. La idea atrs del IFDE fue crear una espe-
cie de banco petrolero estatal para invertir directamente en el negocio de
los hidrocarburos, en vez de hacerlo a travs de Statoil. El debate surgi al
inicio de los ochenta cuando Statoil creca de manera acelerada, transfor-
mndose en un gigante econmico. La creacin del IFDE tambin ofreca otras
ventajas. Por ejemplo, el Gobierno dejara de usar parte de las utilidades
de Statoil para nanciar el presupuesto nacional, lo que hasta ese momento
estaba reduciendo la capacidad de la empresa para re-invertir en el negocio
petrolero.18 El IFDE tambin ayudara a liberar a Statoil de numerosas tareas
polticas y administrativas que repriman su conducta comercial.18 En 2005
el IFDE produjo 1.2 MMBDpe.19
Hydro es un conglomerado industrial pblico-privado con una partici-
pacin estatal de 43.8%. La empresa se fund en 1905 y desde 1965 participa
en el negocio petrolero. Hoy Hydro es una empresa centrada en el aluminio
y la energa, con 35 000 empleados en casi 40 pases, y forma parte de la lista
del Fortune 500. En el negocio petrolero Hydro es una empresa global con
actividades costa-afuera que opera 13 campos de gas y de aceite en Norue-
ga, Rusia, Canad y Angola, entre otros. En Noruega, Hydro es operador
de campos que en conjunto producen casi 1 MMBDpe. En 2005 la produccin
propia fue de 563 mil BDpe.
Saga Petroleum se cre en 1972 como una empresa 100% privada para
incorporar a inversionistas noruegos de pequea y mediana escala interesa-
dos en participar en la exploracin y produccin de gas y de petrleo. Saga
desapareci en 1999 cuando 90% de sus acciones fueron vendidas a Hydro
y 10% a Statoil.
Gassco AS: Noruega cuenta con un sistema troncal de gasoductos sub-
marinos de 6 600 km de largo que une los campos productores con los puntos
de la entrega, en Noruega y en el extranjero. Todos los concesionarios deben
vender su propio gas, pero las autoridades, a travs de Gassco, cuidan que

17 Leren, Bjrn Vidar, Ibid. p. 71.

18 Leren, Bjrn Vidar, Ibid. p. 71.
19 Los resultados de Petoro al trmino de 2005 fueron de Nok 152.7 bn
(US$1 = 6.48 Nok). Su produccin de aceite y ngl fue de 788 tbd y su produccin de
gas de 73 m3/dia, Petroro, 2.trimestre 2006. Stavanger, julio 2006. www.petoro.no

96
 ECONOMA INFORMA

el sistema de transporte y su funcionamiento se realicen de manera eciente,

adems de supervisar las asignaciones de capacidad.

Las petroleras extranjeras

Durante los sesenta y setenta las mayores petroleras internacionales se diri-

gieron a Noruega al percibirla como una prometedora provincia petrolera.
Luego de ser expulsadas de los pases miembros de la OPEP, las petroleras
internacionales aceptaron las condiciones nacionalistas establecidas por No-
ruega para participar en su emergente industria petrolera. A lo largo de los
aos la mayora de las multinacionales han tenido intereses en Noruega. Las
multinacionales tambin se sintieron atradas por la estabilidad del marco
econmico y legal del pas. Sin embargo, a medida que la provincia petrole-
ra fue alcanzando su madurez, algunas de las petroleras de mayor tamao
fueron emigrado hacia otros pases. Para compensar, el gobierno ha adop-
tado medidas para atraer a otras petroleras extranjeras, algunas de menor
tamao. Hoy existen mas de 40 petroleras precalicadas para participar en
las rondas de licitaciones.

La industria para-petrolera

La tecnologa ha jugado un importante papel en el desarrollo de los negocios

de gas y petrleo de Noruega. Mientras que en los aos sesenta la poltica se
bas en las transferencias de tecnologa de las multinacionales, hacia media-
dos de los setenta qued demostrado que las difciles condiciones en el Mar
Norte requeran de soluciones hechas a la medida. Las empresas petroleras
seleccionaron a los proveedores y dieron su apoyo a la emergente industria
para-petrolera de Noruega. Hoy el contenido nacional se basa en dos reas
principales: el desarrollo de clusters petroleros con empresas nacionales ex-
tendidas alrededor del pas, y el constante apoyo econmico e institucional
del Estado a la investigacin y al desarrollo (I&D) de nuevos productos.

La proveedura nacional:

Al principio la industria nacional mostr poco inters en participar en la

industria petrolera.20 Hoy, Noruega cuenta con un sector para-petrolero su-

20 Hanish, Jrgen Tore and Nerheim Gunnar, Historia petrolera noruega, volu-
men 1 Leseselskapet, Oslo, Noruega 1992. p. 223.

97
 nm. 347 julio-agosto 2007

mamente competitivo, as como con institutos de investigacin, en cada esla-

bn de la cadena petrolera, particularmente en estudios ssmicos, equipos de
perforacin, unidades submarinas y produccin otante que las empresas
noruegas han llevado a los mercados internacionales con productos de pri-
mera lnea. Las empresas del sector para-petrolero se encuentran a lo largo
del territorio y emplean 200 mil personas de manera directa o indirecta. 90%
de todos los condados suministran algn producto o servicio a la industria
petrolera. La mayor parte de la actividad de la industria para-petrolera es
para satisfacer demandas en Noruega, cubriendo con contenido nacional
ms de 60% del conjunto de contratos. Sin embargo, una creciente porcin
de las ventas se destina a las exportaciones.
Exportaciones de bienes y servicios para la industria petrolera. Las ex-
portaciones de productos y servicios para-petroleros han aumentando al
punto de ser superiores a las ventas en el mercado nacional. Reportes de
investigacin estiman que este tipo de exportaciones alcanzaron US$ 7.6 bi-
llones21 en 2005. La meta del sector es duplicar el valor de las exportaciones
para-petroleras en el 2010.

INTSOK es una fundacin creada por las autoridades en 1997 para promo-
ver la internacionalizacin de la industria para-petrolera. Hoy 160 em-
presas son miembros de esta asociacin. INTSOK tambin facilita la com-
plementariedad de las empresas miembro con las petroleras que operan
en Noruega. Una reciente cartografa hecha por INTSOK muestra que el
sector para-petrolero de Noruega ha desarrollado 16 cadenas competiti-
vas de suministro, capaces de ganar contratos internacionales.22

Los centros de investigacin:

Algunas de las soluciones que actualmente se usan en la industria del gas

y del petrleo son el resultado de investigaciones y esfuerzos tecnolgicos
desarrollados desde los aos setenta. Sin embargo, en el futuro los desafos
en la PCN exigirn ms conocimientos y tecnologas. Noruega cuenta hoy con

21 Heum, Per et al., Arbeidsnotat nr. 28/06, Proveeduras de empresas noruegas

para la extraccin de gas y petrleo en Noruega y en el extranjero 2005, snf-prosjekt r.
2670. Samfunns-og Nringslivsforsning AS. Bergen. Junio de 2006.
22 Wangen Gullbrand. Las capacidades tecnolgicas competitivas, en Tecnologa
Petrolera Noruega. Norwegian Academy of Technological Studies. 2005. p. 12.

98
 ECONOMA INFORMA

centros calicados de investigacin para la industria petrolera, en las uni-

versidades y en las empresas. Muchos de estos centros han ganado recono-
cimiento internacional. Ahora el gobierno est dando apoyos econmicos a
programas de I&D que conjunten esfuerzos multidisciplinarios para resol-
ver tareas especcas del sector petrolero.

El lazo de unin entre las partes:

La cultura noruega se basa en el consenso y un desarrollado sentido de igual-

dad. La colaboracin se basa en la conanza pero tambin en acuerdos, le-
yes, sanciones, compromisos y competencia. Con fuertes tradiciones social-
democrticas y en organizaciones sindicales pujantes, la construccin de la
industria petrolera noruega ha atravesado por varios procesos para alcanzar
la cohesin que hoy la caracteriza.

KonKraft es un ejemplo actual del tipo de coordinacin que existe entre

las autoridades y la industria del gas y del petrleo. Los debates se lleva
acabo en el Foro de Directivos, establecido en el ao 2000, integrado por
los directores de 40 de las mayores empresas petroleras, para-petroleras,
asociaciones patronales, sindicatos, institutos de investigacin y autori-
dades, para discutir cmo fortalecer la competitividad de la PCN respecto
a otras provincias petroleras, as como la competitividad de la industria
para-petrolera.23

5. La reglamentacin de la exploracin y la produccin

Actividades actuales

Al nal de 2005 Noruega contaba con 24.4 mil millones de bbl p.e. (MMM-
Bpe) de reservas remanentes en campos existentes. Los campos se desa-
rrollan a travs de 289 licencias de produccin, de las cuales 53% corres-
ponden a Statoil y Hydro. Hay participaciones noruegas en casi todos los
campos, aunque 39 empresas nacionales y extranjeras mantienen activi-
dades en la PCN. Tomando en consideracin los porcentajes que el Estado
tiene en Statoil, Hydro y en Petoro/IFDE, el Estado tiene un inters directo
e indirecto en 54.24% de las reservas remanentes.

23 Kon-Kraft, Reporte nal de actividades, 28 de agosto de 2003.

99
 nm. 347 julio-agosto 2007

59 campos se encontraban en la etapa de produccin al trmino de 2005,

requiriendo inversiones anuales de US$ 14 mil millones y de US$ 6 mil
millones en gastos de operacin. Con una produccin de 2.97 MMBD
de petrleo en 2005 y de 83 MMMm3 de gas natural, Noruega es uno de
los principales exportadores de estos dos hidrocarburos. En 2005, el
ujo neto de efectivo del sector de petrleo correspondi a 33% de los
ingresos del estado y a 25% del PIB. El valor de las exportaciones petro-
leras fue de US$71 mil millones24 que representan 52% del total de las
exportaciones.
El DNP calcula que hasta ahora slo se ha producido un 1/3 de las reser-
vas potenciales del pas. Considera que antes de 2015 es posible agregar
4.6 MMMBpe de reservas contingentes en campos existentes. La estimacin
tambin se basa en que Noruega ha logrado aumentar la recuperacin en
la extraccin de 25% al inicio de los 1980s a 40% en 1995 y a 46% al da
de hoy, mientras que el objetivo es aumentar el promedio a 50% o ms
para extender la vida de los campos maduros. Para alcanzar este objetivo
el DNP promueve nuevos mtodos de recuperacin mejorada y presiona
a las empresas para que realicen esfuerzos adicionales para aumentar
la recuperacin en los campos productores. Tambin promueve que se
desarrollen los campos cercanos a la infraestructura existente, a probar y
desarrollar nuevas reservas, y a operar los campos ecientemente.

24 Ministerio del Petrleo y Energa, Ibid, 2006.

100
 ECONOMA INFORMA

6. Los retos por venir

El medio ambiente: Los impuesto a las emisiones de CO2, las evaluaciones

de impacto ambiental, las limitaciones a la quema de gas y los estric-
tos requisitos del Plan de Desarrollo Operativo y del Plan de Instalacio-
nes son los instrumentos que se usan para mitigar las emisiones de CO2,
NOx, nmVOC y dems descargas de la industria petrolera. La industria
y las autoridades trabajan conjuntamente en encontrar soluciones que
proporcionen el mayor benecio ambiental por el capital invertido. Sin
embargo, el debate internacional sobre las responsabilidades medioam-
bientales de las petroleras se encuentra en continua evolucin.25 A nivel
nacional, se requiere de medidas preventivas adicionales a medida que
la industria petrolera expande sus actividades hacia zonas de mayor fra-
gilidad ecolgica, como es el caso del rtico. En el mbito internacional,
Noruega es signataria de los Protocolos de Kyoto (emisiones de CO2), de
Ginebra y de Gotemburgo (NOx y emisiones de nmVOC). Sin embargo,
buscar soluciones a los retos medioambientales abre nuevas posibilida-
des comerciales para las tecnologas que logren resolver esos problemas.
Esto podra aplicar al almacenamiento de CO2 en donde Noruega mues-
tra un progreso signicativo en las tecnologas para capturar el CO2 y
reinyectarlo en los campos petroleros.
Madurezreorganizacin: la cartera Noruega de descubrimientos petro-
leros en vas de desarrollados comprende un amplio nmero de hallaz-
gos pequeos y medianos que necesitan tecnologas nuevas, sencillas y
compatibles con el medio ambiente. Alrededor de 100 hallazgos de gas
y de aceite se encuentran en la lista de proyectos que podran ser de-
sarrollados durante los prximos 25 aos, requiriendo inversiones tan
importantes como las ya realizadas. A medida que las petroleras de ma-
yor tamao emigran hacia otras provincias, Noruega debe ahora atraer
petroleras de menor talla para desarrollar los recursos remanentes.
Madurez-tecnologa: las necesidades de avance tecnolgico aumentan
a medida que la provincia tiende a envejecer. Pequeos aumentos en la
recuperacin de las reservas representa grandes ganancias y disminu-
ciones en los costos de operacin. Para lograr un mejor manejo en to-
das las fases del ciclo petrolero, Noruega est invirtiendo en operaciones

25 Estrada, Javier, et al., Los retos del medio ambiente para la industria petrolera,
John Wiley & Sons, Gran Bretaa. 1997.

101
 nm. 347 julio-agosto 2007

integradas y en datos en tiempo-real para combinar el trabajo entre las

operaciones mar afuera con las disciplinas tcnicas en tierra. Para ello se
han instalado cables de bra ptica en muchos de los campos. La infra-
estructura digital ayuda a transmitir mayores volmenes de informacin
entre las actividades en tierra y mar afuera creando nuevas estructuras
organizacionales.
Impuestosmantener la competitividad: el alto impuesto especial que
debe pagar la industria petrolera ha ido diezmando la competitividad
de la PCN. Hoy la mayora de las mejores reas petroleras prospectivas a
nivel mundial han sido abiertas a la inversin privada. El debilitamien-
to de la PCN podra traducirse en menor actividad en la exploracin, y
por ende, en un menor nmero de nuevos proyectos. A travs de ajustes
al sistema impositivo las autoridades pueden proporcionar incentivos
competitivos para estimular el desarrollo de pequeos depsitos o de
campos nancieramente marginales pero que an presentan potenciales
interesantes. El debate se enfoca en la necesidad de reevaluar el sistema
impositivo para alcanzar la explotacin ptima de los recursos.
Adaptacin a los mercados de exportacin: las exportaciones noruegas
de gas y de aceite estn ya bien establecidas en los mercados internacio-
nales. Statoil y Hydro han evolucionado hasta convertirse en petroleras
internacionales operando o teniendo intereses en las mayores provincias
petroleras. Lo mismo est sucediendo con la industria para-petrolera no-
ruega. Sin embargo, el proceso hacia la globalizacin involucra nuevos
retos.

7. Benecios del modelo para la poblacin Noruega

Los objetivos iniciales:

Soberana: coordinacin nacional para mantener el control de los recur-
sos y su manejo.
Proteger valores existentes: desarrollar a la industria petrolera sin des-
truir la estructura social y econmica existente ni el medio ambiente.
El petrleo como motor: usar al sector petrolero como fuerza motriz para la
modernizacin industrial y como puerta de entrada a la era tecnolgica.
Benecios para todos: los ingresos petroleros se usarn para el benecio
de la poblacin.
Consistencia en la poltica: el sistema deber basarse en los principios
siguientes:

102
 ECONOMA INFORMA

Criterios pblicos: la competencia entre las empresas petroleras por ganar

las licitaciones se basa en criterios previamente denidos por el Estado.
Previsibilidad: a pesar de la evolucin gradual de la legislacin petrole-
ra, siempre ha existido un sentido de direccin y liderazgo que ha dado
certidumbre a la sociedad y a los inversionistas.
Claridad en los roles: no existe traslape entre los mandatos y las funcio-
nes del Parlamento (la soberana y poltica), del gobierno (la ejecucin
y la vigilancia) y las empresas (el negocio). Cada uno cumple papeles y
responsabilidades complementarias.
Involucrar a los participantes: se toma en cuenta la opinin de los grupos
sociales.
Reparticin del conocimiento: el gobierno proporciona un apoyo pro-activo
que conduce a un ambiente propicio para la investigacin creativa, entrena-
miento y educacin, y a una amplia diversidad de proveedores locales.
Mantener la velocidad: se han mantenido las inversiones y las tendencias
de desarrollo, incluso durante perodos con bajos precios del petrleo.
Evitar la enfermedad holandesa: el potencial impacto negativo de los
ingresos petroleros se ha amortiguado por medio de una cuidadosa plani-
cacin social y econmica. Esto se ha logrado ahorrando una porcin de
los ingresos petroleros en un Fondo para las futuras generaciones y respe-
tando las reglas preestablecidas para no inar el presupuesto nacional.

Mecanismos de control

Expansin gradual de las actividades petroleras: as rondas de licitaciones

han sido un mecanismo para controlar el nivel de actividad en propor-
cin a las reservas potenciales.
Control de los procesos y no de las operaciones: la legislacin es funcional. El
gobierno se enfoca en los objetivos globales y en los procesos, mientras que
las agencias reguladoras y los operadores se concentran en las operaciones.
Observador en todas las decisiones: el MPE y el dnp fungen como observa-
dores en todas las reuniones de importancia, en todas las licencias, lo que
les facilita asegurar el cumplimiento de las leyes y las regulaciones en las
empresas y en los desarrollos.
Empresas petroleras nacionales: las empresas petroleras y las inversiones
directas del Estado dan al pas la capacidad de realizar todas las activida-
des del sector.
Autoridades tcnicas slidas: el papel que ha jugado el DNP ha sido fun-
damental:
103
 nm. 347 julio-agosto 2007

Mantiene la contabilidad total del manejo de los recursos

Proporciona consejo al MPE sobre la planeacin de largo plazo de la PCN
Propone los programas para descubrir y producir los recursos petroleros
remanentes
Evala las propuestas de desarrollo y apoya las mejores soluciones
Realiza todas las mediciones relacionas con las rondas de licitaciones
Pluralidad de empresas y de operadores26
Varios participantes: la diversidad de empresas ha ayudado solucionar la
variedad de retos que existen en las actividades petroleras.
Cooperacin gobierno-empresa: un mayor nivel de descubrimientos y de
actividad se ha obtenido al conjuntar las fuerzas de las empresas petrole-
ras ms grandes del mundo.
Cooperacin empresa-empresa: las habilidades de los distintos accionis-
tas en una licencia tienden a complementarse.
Enfoque en la eciencia: la diversidad ha facilitado crear mecanismos de
comparacin para mejorar la eciencia.
Responsabilidad: la conformacin de licencias con distintos tipos de in-
versionistas ha reforzado la transparencia y la responsabilidad, simplif-
cando la vigilancia gubernamental.

Los benecios

Gobernabilidad y control
Transparencia e integridad en el manejo de las actividades del sector pe-
trolero y gasista
Planicacin apropiada de las actividades petroleras
Conanza en el sistema de administracin de los hidrocarburos
El DNP funciona como una autoridad tcnica independiente y respetada
Condiciones predecibles y competitivas para participar en los negocios
petroleros
Relaciones equilibradas entre las petroleras nacionales y extranjeras
La PCN se ha mantenido como una rea atractiva para la inversin
Ingresos del Estado
Alto nivel de bienestar para la poblacin noruega
Existencia de un fondo de pensiones con amplios recursos para toda la
poblacin

26 Ver, Al-Kasim, Farouk, Manejo de los recursos petroleros: el modelo noruego en

una perspectiva amplia, The Oxford Institute for Energy Studies, junio de 2006.

104
 ECONOMA INFORMA

Bajas tasas de inacin, una moneda fuerte, y slidos indicadores ma-

croeconmicos
I&D bien diversicado y apoyado por el Estado
Amplio apoyo a la economa y a las actividades locales productivas
Se han estimulado otras actividades como la informtica, energas reno-
vables, etc.

Negocios y empleo

Baja tasa de desempleo (ucta entre 2 y 4%)

Expansin en el espectro de clusters industriales para-petroleros
Las empresas noruegas cubren 60% del mercado para-petrolero nacional
Las exportaciones del sector para-petrolero tiene el segundo lugar a nivel
mundial (US$ 8 mil millones en 2005)
90% de todos los condados del pas entregan productos o servicios a la
industria petrolera, ya sea de manera directa o indirecta
Un nmero creciente de empresas extranjeras del sector para-petrolero se ha
establecido en Noruega para proyectar sus operaciones internacionales
La apertura a la competencia internacional obliga a las empresas nacio-
nales a ser mas ecientes

Competencia y cooperacin

Transparencia en las decisiones y en el control poltico

Dos empresas petroleras nacionales competitivas a nivel internacional
(Statoil y Hydro)
Fcil acceso a informacin en-lnea sobre las mejores tecnologas y co-
nocimientos petroleros
El factor de recuperacin de las reservas en los campos ha aumentado de
25% a casi 50% en menos de 20 aos.
Costos competitivos y operaciones ecientes
La diversidad de ideas facilita el descubrimiento de reservas adicionales
y las soluciones a los nuevos desafos
Salud, Seguridad y Medio Ambiente (SSMA)
La SSMA en el sector petrolero Noruego se encuentra entre las mejores a
nivel internacional
La conanza de la sociedad en el sector petrolero ha ido en aumento
No existen conictos mayores entre la industria petrolera y la pesquera o
la naviera
105
 nm. 347 julio-agosto 2007

8. Conclusiones

Tener la fortuna de contar con amplias reservas petroleras no basta para

asegurar que su manejo generar benecios sociales. Como hemos visto, el
modelo petrolero Noruego es un ejemplo interesante de como un pequeo
pas logr organizar todas sus habilidades, para aprovechar la oportunidad
nica de usar los recursos petroleros y catapultar a la sociedad hacia nuevas
actividades industriales e incursionar en los mercados globales.
Simultneamente Noruega logr repartir la riqueza petrolera entre la po-
blacin, al menor costo posible en trminos de estabilidad macroeconmica,
de respeto a las races sociales y culturales y de dao al medio ambiente.
A travs de la industria petrolera la sociedad aprendi nuevas habilidades
gerenciales y comerciales, mejor su calidad en la investigacin y la tecnolo-
ga, y desarroll nuevas conductas hacia la seguridad y hacia los problemas
medioambientales. Si eso no fuera suciente, la poblacin noruega cuenta
ahora con amplias reservas nancieras en su Banco Central para el benecio
de futuras generaciones.
Por otro lado, el estado noruego logr dirigir a su industria petrolera ha-
cia una tendencia progresista. Su industria de gas y de petrleo es saludable
al manejarse de manera competitiva y actualizada, enfocada a la mxima
extraccin de los recursos que se encuentran en los yacimientos en produc-
cin, manteniendo un nivel estable de inversiones, usando la infraestructura
existente como puente para acceder a nuevos campos y desarrollando una
regin a la vez. De la misma manera, la industria petrolera noruega ha teni-
do el cuidado de aminorar los riesgos que sus actividades puedan imponer
en los trabajadores, los vecinos y el medio ambiente. Es una industria que
recibe rditos justos y que es responsable de sus actos.
Nos atreveramos a decir que el modelo Noruego ejemplica el caso de
cmo usar los recursos petroleros para generar un crculo social e industrial
virtuoso. Es el resultado de una estructura organizacional basada en visiones
polticas y objetivos que se han mantenido dcada tras dcada. El tamao
del aparato estatal para manejar a la industria petrolera es bastante peque-
o comparado con el de otros pases y las piezas de esa estructura han sido
acomodadas de manera que cada uno pueda desempear su papel de forma
eciente. eciente

106
EL MERCADO DE FUTUROS DEL PETRLEO
Benjamn Garca Pez
Rev. Energa a debate
Mxico
EL DESMANTELAMIENTO DE PEMEX
David Ibarra
Rev. Economa UNAM No. 13
Enero Abril 2008, Mxico
est por confiarse a los Estados Unidos. Imaginemos la presencia de las empresas petroleras
norteamericanas, y europeas, operando en el pas como en otros tiempos. Qu ya se nos olvido?
Estamos en el camino de ser un Estado fallido, como lo llaman los intelectuales del Norte a
muchas naciones en descomposicin. No lo permitamos. Aqu si a ultranza, como dira el Senador
Beltrones.

El desmantelamiento de Pemex
David Ibarra

Introduccin
La situacin de Pemex llega a un punto crtico que apenas ocultan el ascenso de los precios
internacionales del petrleo5 y algn modesto avance en el esfuerzo de formacin de capital
pospuesto por aos. La empresa est dejando de cumplir los objetivos de su creacin en cuanto a
fomentar desarrollo, industrializacin y capitalizacin nacionales, abastecer de energticos baratos
a la economa y contribuir a la salud de la balanza de pagos.

El objetivo central de Pemex ha dejado de ser el de impulsar el crecimiento para convertirse en

instrumento equilibrador de corto plazo del presupuesto pblico y de las cuentas externas. El
abasto domstico de energticos, crecientemente se satisface con importaciones de gasolinas, gas
y productos petroqumicos. La significacin del petrleo en la balanza de pagos sigue siendo
importante --aunque su contribucin relativa disminuya dado el ascenso de otras exportaciones--
principalmente por el alza de las cotizaciones internacionales, ya que los volmenes vendidos
declinan y seguirn declinando pari passu al agotamiento de las reservas y las posibilidades de
extraccin.

5 No debe exagerarse el aumento de los precios. En trminos reales, a fines de 2007, las cotizaciones petroleras

apenas resultaron 10% superiores a las de 1971, cayendo despus sustancialmente para luego recuperarse.

159 160
Un pilar fundamental de la economa durante setenta aos comienza a flaquear. Las causas son
variadas, aunque ajenas en lo medular al manejo intrnseco de Pemex. No significa lo anterior la
ausencia de ineficiencias, fallas administrativas, tcnicas, exceso de empleo, rezagos en la
modernizacin, ni imperfecciones en los sistemas regulatorios, en el control de costos o en la
maximizacin de los rendimientos de las cadenas productivas. Sin embargo, los obstculos
centrales a la revitalizacin de la industria petrolera, nacen de la ausencia crnica de una estrategia
energtica de largo plazo, como parte medular de las polticas pblicas de desarrollo y de
seguridad nacionales. Y, junto a ello, est la exaccin indiscriminada de las rentas petroleras para
sanear desequilibrios de las finanzas pblicas, olvidando que la produccin de hidrocarburos
requiere de inversiones continuas y cuantiosas para compensar la declinacin natural de los
yacimientos.
Las soluciones al problema descrito, sin buscar seriamente alternativas, no han rebasado la
intencin ideolgica simplista de privatizar a Pemex en todo o por partes, a fin de allegarse
recursos que transitoriamente alivien las astringencias financieras del Gobierno Federal. Con la
privatizacin se tiene la esperanza que aporten alguna eficiencia, aunque se oculte la posibilidad de
que luego empeoren sin remedio los problemas. Pareciera que dar respiro a la reconstruccin de
Pemex, est en alguna medida fuera del horizonte de las principales opciones polticas
consideradas.
Los problemas productivos
La primera tarea consistira en dilucidar la posibilidad de sostener la capacidad de la produccin
petrolera en el presente sexenio y luego durante un periodo posterior tan prolongado como sea
posible. La pregunta nos remite directamente a contrastar la poltica de extraccin con la de
reconstitucin de las reservas y los trabajos de exploracin, reaprovechamiento de los campos
viejos y el desarrollo de los nuevos.
Aqu se encuentra la primera encrucijada. Singularmente en los dos sexenios anteriores se decidi
en funcin de apremios de la macroeconoma, intensificar produccin y extraccin, mientras se
descuidaban la restitucin de reservas y el gasto en exploracin y desarrollo. En segundo trmino,
los esfuerzos se concentraron en mejorar la recuperacin de los pozos, ms que en multiplicar los
161
yacimientos listos para ser explotados. Segn informacin de Pemex, las reservas probadas de
hidrocarburos disminuyeron en 33% entre 2000 y comienzos de 2006 (apenas se cuenta con 16
miles de millones de petrleo crudo equivalente). Los descubrimientos y mejoras han sido
incapaces de compensar la cada de las reservas de hidrocarburos con viabilidad econmica para la
futura extraccin. Puesto en otros trminos, slo se dispone de reservas probadas por un perodo
que no excede de los diez aos.6
La situacin es particularmente preocupante por la rpida declinacin del yacimiento de Cantarell
que lleg a producir alrededor de dos millones de barriles diarios y que, con optimismo, alcanzar
una produccin de apenas 500-600 mil barriles en 2012 y tambin por la razn de que no parecen
existir o no se han identificado otros yacimientos gigantes a explotar. La intensificacin de los
trabajos de recuperacin y los de identificacin de nuevos yacimientos tendrn como objetivo
inmediato compensar el agotamiento de Cantarell a fin de sostener el volumen de la produccin.
As ocurre con el importante yacimiento de Ku-Maloob-Zaap, luego quizs con el desarrollo de
Chicontepec y ms adelante con el aprovechamiento de yacimientos en aguas profundas.
Entretanto, ya la extraccin total de crudo tendi a estancarse y luego a declinar ligeramente en
aos recientes. Desde 2002, la produccin se situ alrededor de los 3.2 millones de barriles
diarios, para reducirse entre 100 y 200 mil barriles hacia 2007, principalmente de crudo pesado.
El caso del gas ofrece una perspectiva semejante (las reservas probadas cubren un perodo de 8-11
aos). Aqu se ha avanzado en impulsar nuevos descubrimientos, algn alivio proviene del
desarrollo de la cuenca de Burgos y de otros yacimientos, como lo demuestra el acrecentamiento
de la produccin de 4.7 a 6.0 miles de millones de pies cbicos diarios. La comercializacin y
distribucin de gas, se ha cedido en proporcin elevada a los intereses privados. Y tambin se ha
permitido la participacin de particulares en la explotacin de los yacimientos a travs de los
contratos de servicios mltiples, pese a que su apego al texto constitucional algunos lo
consideran en entredicho. Aun as, no ha sido posible compensar la cada en las reservas en un
20% entre 2000-2006, principalmente por la declinacin del gas asociado. Como consecuencia, se
ha contenido la explosin ascendente de las importaciones que ya suman alrededor de 2000
6 Los recursos probados ascienden a 15.5 miles de millones de barriles equivalentes, los probables a 15.3 y los
posibles a 14.6 para un total de 45.4. (Vanse Pemex (2006), Petrleos Mexicanos, Annual Report; US Securities and
Exchange Commision, Form 20-F, Washington y Pemex (2008), Pemex Perspective, Mxico).
162
millones de dlares anuales. Las proyecciones de la Secretara de Energa indican que hasta el
2016, las compras externas se mantendrn arriba del 30% del consumo interno, sin mayor
variacin con las cifras de hoy.
La extraordinaria intensificacin en la demanda nacional de gas natural --ms del 5% anual-- no
slo est relacionada con la evolucin normal de la actividad econmica y del consumo
residencial, sino tambin con la estrategia deliberada de generar energa elctrica en plantas de
ciclo combinado a base de gas, sin buscar un patrn ptimo de uso de los sucedneos
disponibles.7 A lo anterior se aaden los subsidios variables a empresas y personas que, al
estimular el consumo, gravan las finanzas de Pemex, cuando en rigor debieran gravitar sobre los
costos industriales o los presupuestos del Gobierno Federal por tratarse de decisiones claras de
poltica pblica.
Quirase o no, el perodo ms brillante del auge petrolero parece cosa del pasado, en gran parte
debido a nuestros errores. Aun as, hay recursos susceptibles de aprovecharse para sostener la
produccin sin cadas espectaculares, esto es, sin causar trastornos econmicos serios. Advirtase
aqu que Mxico ocupa el lugar onceavo en el mundo en cuanto a los recursos petroleros
potencialmente aprovechables.8
El lento avance del grueso de los trabajos exploratorios, imperfecciones de la informacin
geolgica o su confidencialidad, no permiten evaluar con rigor la abundancia real de recursos
petrolferos explotables o la mayor o menor dificultad de pasar reservas probables y posibles a la
categora de probadas. De aqu ha derivado la conclusin, quizs falsa, de que se tiene que recurrir
inevitablemente, ms o menos de inmediato, a la identificacin y explotacin del petrleo en
aguas profundas. Hay mayor certeza en que la extraccin futura se conseguir absorbiendo
mayores costos y acrecentando sustancialmente los recursos organizativos y de inversin, en parte
7 La generacin de energa elctrica en el periodo 1996-2006, represent el 50% de la demanda de gas; mientras que
Pemex absorbi el 26.8%, subrayando la importancia de instrumentar programas conjuntos de eficientacin. Eso
mismo, ha forzado la reduccin de la demanda de fuel oil en 31% entre 1996 y 2007 y la correspondiente cada en la
produccin (28%) con acrecentamiento de capacidades ociosas. (Vase Pemex (2008), op. cit.). La oferta interna entre
apenas poco ms de los dos tercios de la demanda nacional. (Vase SENER (2008) Prospectiva del gas en Mxico 2007-
2016, Mxico).
8 Vanse Petroleum Intelligence Weekly (varios nmeros), Oil and Gas Rankings, Londres y Pemex (2008), op. cit.
163
porque esos esfuerzos fueron aplazados ms de la cuenta. Segn Francisco Rojas, el costo del
barril producido sube de 3.34 a 4.13 dlares entre 2001 y 2006. De otro lado, los campos a
desarrollar mejor conocidos y promisorios oscilarn alrededor de los 15 dlares (Chicontepec) y
los de aguas profundas posiblemente lleguen a los 25 dlares por barril.9 Asimismo, ser
imprescindible reconstruir la capacidad de administrar, gestionar grandes proyectos y compensar
rezagos acumulados en una industria extractiva sujeta al fenmeno inescapable del agotamiento.
Sobre el particular cabe subrayar el preocupante debilitamiento deliberado del Instituto Mexicano
del Petrleo que abandon la investigacin y la evaluacin de los avances tecnolgicos del mundo.
Con todo, la tecnologa petrolera es tecnologa madura, susceptible de adquirirse sin obstculos
mayores. An en el caso de la explotacin de recursos en aguas profundas, existen empresas
especializadas que prestan sus servicios a los principales consorcios petroleros del mundo.
La astringencia financiera impuesta a Pemex, tambin ha impedido acrecentar la capacidad de
refinacin y equilibrar las lneas internas de produccin. A fines de 2007, la importacin de
productos petrolferos casi llega a los 500 mil barriles y la de gasolinas excede de los 300 mil
barriles, ambas por da. Y el valor total de ese intercambio sum ms de 14 mil millones de
dlares, dejando un dficit neto (al deducir las exportaciones) de casi 11 mil millones. Slo la
importacin de gasolinas asciende ya a cerca del 40% del consumo nacional. En materia de
compras forneas de petrolferos se requiere, adems, ampliacin perentoria de inversiones
rezagadas en ductos, transporte de distinto tipo y en capacidad de almacenamiento. En rigor,
deben modernizarse quince terminales martimas y diez centros de almacenamiento, incluidas las
instalaciones principales de Tuxpan.
De otro lado, la extraccin de crudo pesado (50%-55% del total) no puede procesarse en su
totalidad en las instalaciones de Pemex. La capacidad de refinacin, es apenas de 1.5 millones de
barriles diarios de los cuales slo el 39% corresponde a tratamiento de aceites pesados.
Absorbindose en las refineras nacionales slo ese porcentaje de la extraccin de crudo pesado, el
resto se vende directamente en los mercados forneos o se procesa por encargo y a costos altos
en instalaciones del exterior. Hay, en consecuencia, un serio desajuste entre las lneas de
9 Vase Rojas, F. (2007) Petrleo, Biocombustibles y Alimentos, Coleccin Pensamiento Contemporneo, Fundacin
Colosio, Mxico.
164
extraccin y las capacidades de procesamiento de la empresa.10 No se trata de una cuestin trivial:
impide captar enormes beneficios dado el sustancial diferencial de precios y de valores agregados
entre las cotizaciones internacionales del crudo pesado, del ligero --entre 10 y 15 dlares por
barril-- y con respecto al de las gasolinas. Y tambin hay desajustes entre la oferta de las refineras
nacionales con respecto a los cambios de la demanda hacia la diesilizacin automotriz y el uso de
combustibles limpios.
En lo general, desde hace ms de diez aos se ha pospuesto, la modernizacin de las capacidades
de procesamiento del petrleo --si se exceptan los casos de las refineras de Cadereyta y Madero-
-- en consonancia con los requerimientos crecientes de la demanda; del mismo modo se han
detenido los programas de mejoramiento de las gasolinas y el diesel (eliminar el azufre). Con
rezagos y problemas, se comienzan a reconfigurar algunas refineras, pero sin atacar el fondo del
problema. Las cifras disponibles indican que se tendran que terminar las reconfiguraciones de las
refineras de Minatitln, Tula, Salina Cruz y Salamanca hacia 2016 para que las importaciones de
gasolinas descendieran del 40% al 30% del consumo nacional.11 Pero si los proyectos se atrasan o
no se emprenden, las importaciones subiran al 47% de ese consumo.12 En cualquier caso, se
tendran que dedicar inversiones complementarias para acrecentar la capacidad de preparar
mezclas y completar ductos o sistemas de transporte dentro del pas. Por eso, resulta inexplicable
el aplazamiento de una dcada de la construccin de una refinera de alta conversin de 400 mil
barriles diarios. Aparte de las virtudes intrnsecas del proyecto, la inversin se justificara con
creces por el aprovechamiento de los diferenciales mencionados de los precios internacionales y el
alargamiento de las cadenas de valor agregado, acompaadas por los beneficios de la sustitucin
eficiente de importaciones.
La capacidad financiera de Pemex-Refinacin queda daada, adems, por la prctica frecuente de
hacerle asumir subsidios a la gasolina y al diesel, a veces, superiores a los dos mil millones de
dlares anuales. En rigor, dichas subvenciones constituyen decisiones de poltica que debieran
incorporarse al presupuesto federal en vez de distorsionar los resultados de la empresa y reducir la
13 De los ocho mencionados, slo las naftas son productos petroqumicos propiamente dichos.
10 Las refineras de Pemex tienen una capacidad de 1.54 miles de millones de barriles diarios, de los cuales slo
pueden proveer 0.6 miles de millones de barriles de crudo pesado. (Vase Pemex (2008), Mxicos Refining Outlook,
Presentation for the International Energy Agency, Mxico).
11 Vase Pemex (2008), Mxico's Refining Outlook, op. cit.
12 Vase Pemex (2008), Pemex Perspectives, Mxico.
165
transparencia de las cuentas pblicas. Ms importante es el hecho de que las subsidiarias de
Pemex se les sujetan a rgidos sistemas de precios internos de transferencia y de precios de venta
de su produccin. As se reducen los principales mrgenes de autonoma gerencial y
frecuentemente se deben absorber cuantiosas prdidas.
El rezago acumulativo en la capacidad de renovacin productiva de Pemex plantea en la
actualidad otro problema. Tanto la exploracin y desarrollo de nuevos campos petrolferos, como
la ampliacin y modernizacin de las plantas de proceso, fuerzan impulsar proyectos aplazados de
maduracin prolongada y de inversin elevada. Por ejemplo, la construccin de la refinera
aludida significara una inversin de ms de 6 mil millones de dlares y se tomaran cuatro aos
terminarla una vez elaborado el proyecto detallado de ingeniera. Ello, no obstante, cobra singular
prelacin no diferir ms la modernizacin aplazada de las instalaciones petroleras.
La situacin del ramo de petroqumica estatal reviste rasgos ms acusados de descuido inversor y
de ausencia de decisiones encaminadas a alargar las cadenas de valor agregado de Petrleos
Mexicanos y de la industria privada nacional. En este caso, se decidi desde comienzos de la
dcada de los noventa, iniciar un proceso de privatizacin de las instalaciones estatales en gran
medida fracasado. En apoyo a la misma poltica de fomentar la inversin y los negocios privados
se redujo el nmero de petroqumicos bsicos reservados al Estado de 34 a 9.13 Casi desde
entonces, el esfuerzo de Pemex se limita a terminar instalaciones, efectuar el mantenimiento, y
procurar la venta de las plantas al sector privado. As se explica, aos atrs la decisin de cancelar
las inversiones necesarias en el Complejo Petroqumico Morelos que aprovecharan el gas y los
lquidos del gas de Cantarell y luego el fracaso de la asociacin con inversionistas privados del
Proyecto FENIX.
Los resultados estn a la vista, a partir de 1982 la inversin pblica en petroqumica se ha
reducido dramticamente y, la privada, con fluctuaciones ha sido poco dinmica.14 En vez de
14 A ttulo ilustrativo, ntese que la inversin real en proyectos petroqumicos estratgicos de Pemex baj casi 85%
entre 1991 y 1997. (Vase Torres, R. (1998), Mxico: impacto de las reformas estructurales en la formacin de capital del sector
petrolero, CEPAL, Mxico). Segn otra fuente, la participacin de Pemex Petroqumica en la inversin total de Pemex
cay del 6.5% al 1.5% entre 1991 y 2003. (Vase Morales, R. (2005) La quiebra tcnica de Petrleos Mexicanos,
Economa UNAM, No. 4, pp. 27-39. Vase tambin, Shields, D. (2005), La reforma petrolera, Editorial Planeta, Mxico).
166
afianzar una estrategia --con participacin estatal y privada nacional-- de prolongar las cadenas
productivas y optimizar el valor agregado de los derivados de la refinacin y de las plantas
criognicas del gas, Mxico se especializa ms y ms en exportar materias primas petroqumicas e
importar productos elaborados. De ah que Pemex-petroqumica bsica haya arrojado prdidas
por ms de 10 mil millones de pesos en 2007.
La balanza petroqumica nos sigue siendo favorable, pero mientras las exportaciones crecen al
18% anual en dlares corrientes entre 2002 y 2007, las importaciones lo hacen al ritmo
elevadsimo del 25%. Si bien los precios han subido considerablemente, el volumen de
produccin de los petroqumicos desregulados donde mayor impacto habra de esperarse de la
accin privada-- han cado casi 50% entre 2002 y 2006. Mejor suerte han tenido los petroqumicos
bsicos cuyo volumen fabricado --descontando naftas-- se reduce en el mismo periodo algo
menos del 30%. En definitiva, se siguen desperdiciando ventajas comparativas evidentes y
altamente rentables en la formacin de las cadenas del etileno-polietileno-PET, del propano-
polipropileno-fibras-detergentes, de amoniaco-fertilizantes, del benceno-caprolactama-resinas
plsticas, y de aromticos-tereftalatos-poliester-fibras-pelculas.
efecto, obsrvese, que Mxico es actualmente uno de los pocos pases latinoamericanos
deficitarios en su balanza comercial (6-8 miles de millones de dlares anuales) y en cuenta
corriente (2-3 miles de millones de dlares).
En todo caso, los fenmenos externos favorables pudieran debilitarse o revertirse hasta volver a
situarnos en las inestabilidades y crisis cambiarias del pasado. Con todo, sera excesivo
profundizar en esos temas en el contexto del presente trabajo, baste puntualizar el caso petrolero
donde los pronsticos de precios altos parecen firmes, aunque dudoso el sostenimiento de la
produccin exportable mientras estn vigentes las polticas del presente.
En los hechos, el comercio exterior del petrleo y productos petroqumicos aportan cuantiosos
recursos a la balanza de pagos, no porque los volmenes aumenten, sino --valga la repeticin--
debido al acrecentamiento de los precios. Las cotizaciones promedio del crudo vendido al exterior
ascienden explosivamente de 22 dlares a 80 dlares por barril entre 2002 y 2007. Merced a ese
hecho primordial, el saldo neto de la balanza de comercio de hidrocarburos y sus derivados se ha
incrementado de 11.6 a 23.2 miles de millones de dlares en el mismo perodo.

El comercio exterior
Una serie de acontecimientos favorables, aunque quizs no permanentes, han aliviado el
estrangulamiento de pagos externo del pas. La bonanza en los precios petroleros ha duplicado
con creces los saldos netos de la balanza de hidrocarburos entre 2000 y 2007. Asimismo, las
remesas de los expatriados se han triplicado en el mismo lapso hasta alcanzar un nivel semejante
al de los excedentes petroleros (23 mil millones de dlares). A lo anterior se suma, tasas
internacionales reducidas de inters y hasta hace poco tiempo, accesos fciles y abundantes a los
mercados internacionales de capitales. A su vez, las maquiladoras aportan (2006) alrededor de 24.3
miles de millones de dlares.
Slo tres renglones, petrleo, maquiladoras y remesas de transterrados generan cerca de 70 mil
millones de dlares netos por ao, acaso tipificando un caso vernculo de la enfermedad
holandesa, caracterstica de pases con ingresos abundantes de divisas que los llevan a depender
exageradamente de la importacin y a abandonar la produccin interna de bienes y servicios. Al
167
Sin embargo, los escollos al sostenimiento productivo y a la renovacin modernizadora de Pemex,
se suma el agotamiento natural de los yacimientos maduros hasta poner en riesgo la etapa de altas
ganancias en el comercio exterior de los hidrocarburos. Aunque la oferta mxima alcanzada en los
diversos componentes de la mezcla mexicana vara de fecha, en todos los casos se observa
declinacin de los volmenes exportados. Las ventas externas de las variedades del Itsmo y
Olmeca --las ms valiosas--, bajan en 2007, 68.5% y 52.5%, respectivamente, en relacin a la
extraccin tope alcanzada en 1997. De su lado, el crudo maya exportado ha cado 13.5% entre
2004 y 2007. En suma, las exportaciones volumtricas disminuyen, las reservas declinan y los
costos se elevan, mientras que inversiones frescas escasean. Gracias a los precios, las ventas
externas de gasolina, gas y otros petrolferos han crecido a la notable tasa del 21% por ao entre
2002 y 2007 pero, las compras forneas ascienden todava ms, al espectacular ritmo del 36%
tambin por ao. En consecuencia, esos saldos favorables del comercio exterior tendern a
desaparecer en un perodo no mayor de diez aos de no romperse las tendencias observadas hasta
168
hoy. Lapso que podra acortarse, si hay desplazamiento de la demanda hacia importaciones, al no
eliminarse el azufre del diesel y las gasolinas en las refineras de Pemex.
La situacin financiera y fiscal
A fines de 1995, el patrimonio consolidado de Pemex ascenda a 82.6 miles de millones de pesos
de 1993 (123 miles a precios corrientes), ya en 2001, se haba reducido a 33.8 miles de millones, en
2004 a 7.4 miles de millones para desaparecer o casi desaparecer en los dos ejercicios siguientes.
En consonancia, el endeudamiento se dispara de 117.8 miles de millones de pesos a 1164.8 miles
de millones corrientes en dicho periodo, esto es, sufre un incremento de casi diez veces. Slo
entre el 2001-2006, las deudas de corto plazo se duplican con creces y con mayor intensidad
ocurre lo mismo con los pasivos de largo plazo (casi se triplican).
La descapitalizacin de Pemex ha sido brutal y se ha producido de manera sistemtica y deliberada
desde hace tres o cuatro lustros. Cabe preguntar la explicacin de ese fenmeno ya que la
empresa, pese a sus ineficiencias, no ha dejado de generar utilidades o mrgenes amplsimos entre
sus ingresos y gastos propios. Los rendimientos operativos han subido nueve veces entre 1995 y
2006 y las utilidades antes de impuestos van de 68.9 a 584.4 miles de millones corrientes en el
mismo lapso. De su lado, los impuestos se han acrecentado de 74.9 a 582.9 miles de millones de
pesos en igual periodo o, visto acumulativamente, Pemex ha cubierto casi 3 billones espaoles o
tres trillones anglosajones de pesos al fisco de 1995 a 2006. Pocas son las empresas petroleras que
generan mrgenes tan altos de utilidades y ninguna cubre impuestos tan elevados hasta generarle
prdidas.
Como se ha subrayado, la anmala astringencia financiera que se somete a Pemex ha limitado
grandemente no slo la modernizacin de sus instalaciones, sino arriesga la sustentabilidad de la
produccin petrolera, de petrolferos y petroqumicos. La inversin anual de Pemex pese al 17 Aun si no se hubiese permitido la acumulacin de PIDIREGAS, esto es, que Pemex hubiese recomprado parte del
moderado repunte del ltimo trienio-- sigue siendo sistemticamente inferior a la de 1982, un
cuarto de siglo atrs. A precios constantes de 1993, se invirtieron 36 miles de millones de pesos en
aquel ao y slo 30 mil en 2006 mientras se dejaban acumular necesidades de inversin aplazadas.
Ms an, en los ltimos tres aos ha desaparecido la reserva para exploracin y declinacin de
campos. La inversin programable, esto es, la que emprende directamente Pemex con recursos
169
presupuestarios se ha abatido de 8.3 a 1.8 miles de millones de dlares (casi 80%) entre 1982 y
2006. 15 En contraste, la inversin realizada a travs de PIDIREGAS16 ya representa el 89% de la
formacin de capital de la empresa (2006). La situacin es alarmante no slo por el alto costo del
esquema, sino por la acumulacin de deudas --alrededor de 50-60 miles de millones de dlares--
en proyectos prcticamente de llave (productiva y financiera) en mano. De ese modo, se van
perdiendo las capacidades de concebir, administrar y controlar proyectos productivos de
envergadura e incluso las habilidades conexas a las negociaciones financieras.17
Aun as, el papel de Pemex en el equilibrio del mercado externo es decisivo. No slo contribuye
significativamente a las partidas de los ingresos de la balanza de pagos, sino que aporta recursos
ms que suficientes al servicio de la deuda pblica --y de la privada-- sin sobresaltos, ni demandas
concentradas, desestabilizadoras del mercado cambiario, como ocurrira si no fuesen divisas
propiedad del Gobierno Federal. En 2006, el total de los intereses y otros pagos factoriales al
exterior sumaron cerca de 20 mil millones de dlares, 14% inferiores a los ingresos netos en
divisas del petrleo.
Todava ms, la contribucin promedio de Pemex a las finanzas hacendarias desde hace ms de
diez aos, ha sido desproporcionada, alrededor del 8% del producto, esto es, casi el doble de la
recaudacin total del Impuesto sobre la Renta a negocios y personas (entre el 4% y 5% del mismo
producto).18 Ms todava, con el alza de los precios del petrleo, el aporte petrolero (9.4% del
15
Las cifras a precios de 1993 corresponden a clculos de Ramn Carlos Torres, puestos al da por el autor de esta
nota. El resto de la informacin proviene de Pemex. (Vase Torres, R. (1998), op. cit. Cuadro 5).
16 PIDIREGAS significa Proyectos de Infraestructura Productiva de Largo Plazo Diferidos en el Registro del Gasto,
es decir, endeudamiento que no se incorpora formalmente a la deuda pblica. Se trata de un esquema supuestamente
transitorio --mientras se privatizaba el sector energtico-- que evade los controles de gastos pblicos negociados con
los organismos financieros internacionales.
papel a fin de presentar un saludable supervit o dficit primarios, el impacto en los costos y la reduccin de las
inversiones con recursos propios, seguiran gravitando por igual en los resultados y el desarrollo futuro de la empresa.
Por lo dems, con el fin de liberar los fondos excedentes de caja con propsitos de inversin, sin romper los
controles del gasto presupuestal, al parecer se ha seguido el camino tortuoso de permitir a Pemex, emitir y pagar
PIDIREGAS. Ya los pagos a cuenta del capital de la deuda de PIDIREGAS suma ms de 117 miles de millones de
pesos en el periodo 1998-2007 que necesariamente redujeron la capacidad inversora de Pemex.
18 El rgimen fiscal mexicano a los hidrocarburos es singular en trminos de las prcticas internacionales y se negocia
ao con ao con la Secretara de Hacienda y el Poder Legislativo. En principio est integrado por una maraa de
gravmenes entre los que destacan: el Derecho sobre la Extraccin de Petrleo, Derecho Extraordinario sobre la
Extraccin de Petrleo, Derecho Adicional sobre la Extraccin del Petrleo, Derecho sobre Rendimientos
170
producto en 1996) se acerca al monto total de los impuestos directos e indirectos (11.1%)
cubiertos por empresas y personas.19 En consecuencia, de los ingresos tributarios de todo gnero,
Pemex genera ya casi el 40%.
Sin duda, la utilizacin de los excedentes del petrleo debe apoyar al gasto social y de inversin a
travs del sector pblico y as ha ocurrido histricamente. Sin embargo, ello no debiera traducirse
en la muerte por inanicin de la empresa ms importante y rentable del pas. Impedir a Pemex la
reconstitucin de reservas, forzarla con exageracin al endeudamiento y estorbar la renovacin de
sus instalaciones, constituyen polticas contrarias al verdadero inters nacional.
Contrstese la magnitud de la aportacin petrolera con la recaudacin adicional proveniente de la
ltima reforma fiscal del IETU estimada en 1%-1.5% del producto para constatar que se
requeriran cuatro o cinco reformas semejantes para despetrolizar con alguna seriedad finanzas
pblicas y economa. Tal hecho hace claramente inviable en trminos econmicos o polticos la
privatizacin total de Pemex. La disyuntiva es clara: en un escenario, el de los posibles
compradores privados, habra que sujetarlos a un rgimen impositivo inaceptable, por
expoliatorio, as como a controles excepcionales en materia de precios y uso de las divisas
violatorias de las prcticas universales de los negocios. Alternativamente, si se quisiesen
normalizar las cargas impositivas sobre las utilidades de los propios compradores privados, el
fisco habra de aceptar un dficit presupuestario al alza, en cifras no inferiores a cinco puntos del
producto, o emprender otra reforma fiscal que acrecentase la carga tributaria entre 28% y 33%
para sustituir las transferencias de Pemex a las finanzas nacionales. Cualquiera que sea el caso, se
desemboca a una situacin inviable en trminos tanto polticos como de negocios, an si se hace
abstraccin de las resistencias del nacionalismo ciudadano.20
Petroleros, Derecho sobre Hidrocarburos, Impuesto Especial sobre Produccin y Servicios, IVA (gasolinas),
Aranceles a la Importacin y Exportacin y Aprovechamientos para Obras e Infraestructura.
19 Vase Banco de Mxico (varios nmeros), Informe Anual, Mxico.
20 Recurdese aqu que el sistema impositivo mexicano est marcado por sus modestsimas recaudaciones y alta
regresividad. La tributacin apenas asciende al 11% del producto que contrasta con el promedio de 36% de los pases
de la OCDE, el 25% de los Estados Unidos o el 34% del Brasil. Con la ltima reforma impositiva las recaudaciones
de los impuestos indirectos probablemente se acrecentar. Se ha reducido enormemente la progresividad de la
imposicin directa, bajando las tasas, as como el nmero de escalones del Impuesto a la Renta; a travs del IETU,
impuesto tpicamente indirecto, se ha duplicado casi paso a paso el Impuesto al Valor Agregado haciendo que las
recaudaciones regresivas indirectas tiendan a subir del 55% a cerca del 70% del total. (Vase Ibarra, D. (2007), La
reforma impositiva, Facultad de Economa, UNAM, Mxico).
171
Desde comienzos de la dcada de los ochentas, los gobiernos no aciertan a instrumentar una
reforma impositiva congruente con los cambios de las polticas socioeconmicas, los inducidos
por la globalizacin y necesidades imperiosas del Estado. Hasta hace poco las insuficiencias del
sistema tributario se vieron aliviadas por los cuantiosos recursos de las privatizaciones y la impune
expoliacin de Pemex, vas que, por razones obvias, estn ya prximas al agotamiento. Quirase o
no, el escollo fundamental a la despetrolizacin de la economa y a toda reforma fiscal significativa
es poltico. Nace de la oposicin de la elite nacional --y extranjera-- a tributar, tanto como de la
falta de audacia republicana, de la sujecin de los partidos polticos a los poderes fcticos. Este y
no otro es el problema estructural, medular de Pemex.
A lo anterior se aadira la renuencia casi obligada de los gobiernos estatales a ceder participacin
en las rentas de Pemex. Una fraccin significativa de las participaciones federales (entre el 25% y
el 34%) estn asociados a los ingresos petroleros.21 En consecuencia, la apropiacin y distribucin
de esos ingresos queda sujeta a tensiones contrapuestas: las necesidades financieras del Gobierno
Federal; las resistencias empresariales y de la elite econmica a tributar; las demandas de las
entidades federativas apremiadas por una bolsa fiscal comn que no se expande; y el imperativo
microeconmico de Pemex de invertir, reinvertir y modernizar sus instalaciones.22 En trminos
polticos, las soluciones encontradas hasta ahora se han orientado a debilitar el gasto federal en
inversin, restringir las erogaciones sociales, acrecentar la tributacin regresiva al consumo y sobre
todo a descapitalizar a Pemex.
En los ltimos ejercicios se han aligerado las restricciones a la formacin petrolera de capital a
travs de diversos paliativos. El presupuesto de Pemex fue ampliado en 30 mil millones para
utilizarse en inversin durante el ao en curso, probando en cierto sentido la existencia de
mrgenes hacendarios de maniobra. Eso mismo explica el reciente decreto del Ejecutivo
21 El hecho que la economa y sobre todo los ingresos de la bolsa fiscal conjunta de la Federacin y las entidades
federativas hayan crecido poco, mientras las necesidades arrecian, ha hecho que los gobiernos de los estados recurran
al endeudamiento interno, agravando las presiones polticas sobre los ingresos de Pemex. Segn la Secretara de
Hacienda ese endeudamiento ha crecido 65% entre 2001 y 2007, hasta llegar a ms de 164 mil millones de pesos.
22 El dictamen de la Cmara de Diputados sobre la Ley de Derechos sobre Hidrocarburos de 2006, refleja
ntidamente la incorporacin de objetivos contradictorios. De un lado, se pretende sostener los ingresos petroleros de
la Federacin sin causar trastornos recaudatorios. De otro, se aspira a que Pemex sea competitivo desde el punto de
vista fiscal y que opere como cualquier otra empresa transnacional.
172
destinado a elevar los precios de las gasolinas pese a su impacto inflacionario--, as como los
contratos de servicios mltiples y la desincorporacin parcial de algunos segmentos de Pemex
para captar recursos forneos, aunque haya de cederse parte de las utilidades presentes y futuras
de Pemex. El alivio es slo parcial por cuanto se mantienen los controles hacendarios sobre los
precios de los petrolferos y, otro tanto, se hace con respecto al sistema de precios de
transferencia entre las empresas del consorcio petrolfero que se fijan en relacin a cotizaciones
externas (Houston), sin referencia alguna a las ventajas comparativas internas y al objetivo de
maximizar las cadenas de valor agregado. Ambos sistemas, unidos a otras rigideces fiscales y
presupuestarias, impiden a Pemex operar con eficiencia, agilidad y competitividad en el mundo
globalizado.
Las tentaciones extranjerizantes
Factores ideolgicos, reforzados por intereses vernculos y forneos se combinan en el intento de
plantear soluciones precarias, transitorias, cuando no engaosas a los problemas de Pemex y del
pas. La ms repetida y en cierto grado exitosa, es la de privatizar a la industria petrolera con el
propsito de recabar recursos y quizs como se publicita en exceso mejorar eficiencia y
competitividad de Pemex. La privatizacin de las operaciones de compra y transporte del gas, la
venta de las instalaciones petroqumicas, los contratos de servicios mltiples, el desplazamiento
del Instituto Mexicano del Petrleo por servicios externos de asesora, y el outsourcing de otras
funciones --alquiler de barcos, plataformas e instalaciones, por ejemplo-- son otros tantos casos
de la fragmentacin deliberada de Pemex y de la transferencia de oportunidades de negocios
principalmente al sector privado del exterior.
Hoy, resurgen las iniciativas en la misma direccin con mayor o menor radicalismo. As se insiste
hasta en la privatizacin total de Pemex o bien continuar con el desmembramiento parcial de la
empresa. Incluso se invierte ingenio jurdico para evitar cambios constitucionales o incluso
debates pblicos ms o menos abiertos sobre el tema.
En la visin gradualista se plantea la privatizacin de las refineras y los ductos, imprimir mayor
velocidad poltica a la privatizacin de la petroqumica, la celebracin de contratos de riesgo
abiertos o disimulados en la explotacin del gas o en la exploracin y desarrollo de yacimientos en
173
aguas profundas. Del mismo modo, se sugieren esquemas semejantes a los de la generacin de
energa elctrica en manos de empresas privadas. Tambin, han surgido planteamientos
financieros con la intencin anloga de allegar recursos a Pemex y ceder utilidades al sector
privado sobre todo extranjero. Al respecto, se ha propuesto transformar a Pemex en sociedad de
inters pblico y dividir el capital de la empresa en dos tipos de acciones. La serie A suscrita en
su totalidad por el Gobierno Federal con derecho nico e irrenunciable a la administracin de la
empresa. La serie B se colocara entre el gran pblico ahorrador, en algunas propuestas dando
exclusividad a inversionistas nacionales y, en otras, abierto esencialmente al capital extranjero.23
El segundo tipo de posibilidades --las financieras-- no escapa del todo a la crtica anterior en
cuanto obligara a compartir una fraccin creciente de las utilidades petroleras ya no slo
presentes, sino futuras, cuando, por ejemplo en algunas de las propuestas se postula una
composicin del capital de Pemex de 20% el gobierno y 80%, el sector privado. Eso mismo
llevara a debilitar o posponer, por lo pronto el reordenamiento indispensable de la
macroeconoma nacional. Adems, al abordar los mercados financieros internacionales, Pemex se
encontrara en una situacin desventajosa al haber perdido casi por entero su capital social,
encontrarse altamente endeudado y con calificaciones crediticias que apenas sostiene la garanta
implcita o explcita del Gobierno Federal.
En conjunto, las iniciativas de cambio se concentran en Pemex y conducen directa o
indirectamente a tornar al pas en productor de materias primas e importador de productos
procesados. Aparte de los escollos fiscales o cambiarios de vender el conjunto de Pemex, toda
privatizacin tiene el inconveniente obvio de obligar a compartir ingresos presentes y futuros de
una ventaja comparativa que hasta ahora ha beneficiado casi en exclusiva al pas.
Precisamente con propsitos polticos se ha construido y difundido la leyenda negra de Pemex,
donde se unen la crtica de ser un centro de corrupcin e ineficiencia, con la idea falsa de que se
carece de recursos para capitalizarle, haciendo insoslayable su extranjerizacin. Mucho tendr que
hacerse dentro de Pemex para compensar un cuarto de siglo de olvidos, as como eliminar malos
23 Vanse las iniciativas presentadas por los diputados Guillermo Hopkins y Omar Fayad en 2002 y la de Genaro
Borrego de 2006.
174
manejos y ganar productividad. Aun sin ello, hoy por hoy, Pemex es capaz de sostenerse con los
fondos que genera su produccin y los procesos de modernizacin fsicos, tcnicos y
administrativos, sin dejar de generar dividendos generosos pero no confiscatorios al Estado.
En rigor, las presiones fiscales sobre Pemex son artificiales por cuanto existen suficientes
mrgenes de maniobras que permitiran aligerarlas. Segn la Secretara de Hacienda y el Banco de
Mxico, el balance presupuestario entre 1996 y 2006 ha registrado dficit pequesimos, en
24
promedio 0.7% del producto anual. Asimismo, se ha decidido reducir los emprstitos del
Gobierno Federal en divisas extranjeras por deudas en moneda nacional. De ese modo, aparte de
encarecerse el servicio estatal de la deuda --por las diferencias en las tasas internas y externas de
inters--, se comprime y elevan los costos del financiamiento a la produccin e inversin
nacionales.25 Se persigue el objetivo de prevenir cualquier posible brote inflacionario o desarreglo
cambiario. Sin embargo, se sacrifica la creacin de empleos, se desaprovechan las bajas tasas de
inters, los accesos hasta ahora fciles a los mercados internacionales de capitales y se premian
utilidades exageradas y falta de competitividad de la banca comercial. La deuda interna neta del
sector pblico en pesos se ha multiplicado ms de 100 veces entre 1995 y 2006, al pasar de 11.2 a
1164.1 miles de millones de pesos, mientras el endeudamiento externo cae de 87.6 a 48.6 miles de
millones de dlares (45% de decremento). El costo anual del cambio en la estructura interna-
externa de la deuda, asciende ya entre 1500 y 2000 millones de pesos anuales.
De otro lado, los empeos del propio Banco de Mxico por abatir la inflacin y equilibrar la
balanza de pagos, lo llevan a esterilizar ingresos de divisas que ya respaldan una acumulacin de
reservas mayor a los 80 mil millones de dlares. Ciertamente, as, se evitan riesgos cambiarios y se
financia al tesoro norteamericano, mientras se descuida la formacin interna de capital, incluida la
de Pemex. Al propio tiempo, la correcta administracin de las reservas de divisas que podran
generar ganancias considerables de capital. Valga un simple ejercicio numrico, si el total
acumulado de reservas a fines de 2001, 44.8 miles de millones de dlares, se hubiese invertido en
euros, en vez de dlares, hoy se dispondra de 67.2 miles de millones de dlares equivalentes. Es
materias primas, alimentos y energticos--, esto es, revestirn caractersticas impropias para ser combatidas mediante
24 Ello contrasta con el dficit de las cuentas fiscales de los pases desarrollados que oscilan entre el 2.6% y el 2.8% del
producto, el del promedio latinoamericano del 2.4% o el de Asia 2%. (Vase Fondo Monetario Internacional (2007),
World Economic Outlook, Washington).
25 Entre 1995 y 2006, el financiamiento a la produccin de la banca comercial se ha reducido en ms del 50% en
trminos reales, con la pequea excepcin del sector inmobiliario.
175
decir, se habra acrecentado ms que significativamente los mrgenes de maniobra del Banco de
Mxico y aliviado las penurias financieras del Gobierno Federal.26
A mayor abundamiento es principio consagrado en la teora y prctica de las finanzas pblicas que
los ingresos corrientes deben cubrir los gastos corrientes, pero no la suma de stos con la
inversin. En la formacin de capital, es admisible el endeudamiento razonable, como va de
facilitar la construccin de obras y proyectos productivos.27 De manera semejante, es principio en
el financiamiento de empresas no contraer deudas para cubrir prdidas --inexcusable cuando se
originan en impuestos excesivos-- y s hacerlo tratndose de proyectos de formacin de capital
que, durante su vida til, generen ingresos suficientes para cubrir el gasto de inversin y producir
remanentes razonables sobre los costos operativos.
Por ltimo, cabe subrayar la manera imperfecta de llevar la contabilidad de las finanzas pblicas,
slo toma en cuenta ingresos y erogaciones anuales, sin hacer referencia alguna a los activos
patrimoniales. Toda privatizacin genera ingresos una sola vez, pero significa venta de activos
productivos y luego la reduccin de la corriente de ingresos asociados a su propiedad y a su
mejoramiento.28 Los ingresos futuros perdidos por venta de activos o falta de inversin pueden
ser considerables, particularmente cuando rompen las cadenas de valor agregado. Advirtase, a
ttulo ilustrativo, que la construccin de una refinera de alta conversin, de 400 mil barriles por
da, generara utilidades no inferiores a 2000 millones de dlares anuales, amn de evitar la casi
totalidad del sangrado de divisas por la importacin de gasolinas.
Otro indicador de la falta de planteamientos estratgicos fundamentales, es la desvinculacin de
Pemex y la Comisin Federal de Electricidad. Un caso concreto lo constituyen los rezagos en el
impulso a proyectos conjuntos de cogeneracin. Es difcil exagerar las ventajas de realizar ahorros
26 Adems, en las circunstancias actuales no parece especialmente probable un repunte inflacionario por exceso del
gasto pblico o de la demanda nacional. La economa, por contagio de la norteamericana, se ver inmersa en un
periodo recesivo. Adems, las presiones inflacionarias que cuenten sern importadas, de costos --precios altos de
la restriccin del gasto interno.
27 Al respecto, consltese el libro clsico de Musgrave. (Musgrave, R. y Musgrave, P. (1980), Public Finance: in Theory
and Practice, Mac Graw-Hill, N. York).
28 La reduccin de la corriente de los ingresos pblicos consolidados por virtud de las privatizaciones explica su cada
del 30%-40% al 20% del producto entre la dcada de los ochenta y la actualidad.
176
de inversin, a la par de suprimir dispendios atribuibles a la intensidad excesiva de energticos
usados en ambas empresas. La incongruencia resalta al advertir el fomento deliberado hasta
subsidiado-- de la cogeneracin con empresas privadas, mientras se posponen proyectos pblicos
de mayor envergadura que permitiran abaratar los suministros de energa.
Hasta aqu se ha hecho mencin de posibilidades abiertas de hacer fluir ms recursos a la
capitalizacin del sector petrolero. En la prctica, sin embargo, por razones polticas o de inters
privado, slo se aborda el anlisis de acomodos referidos a la esfera de Pemex, mientras se dejan
intocadas soluciones evidentemente ms sanas, asociadas a cambios en las polticas fiscales o del
Banco Central.
En este ltimo terreno, aparte de las ya mencionadas, hay otras vas de solucin constructiva. Por
supuesto, la ms obvia --aunque quizs la elite econmica y la poltica la resistiran-- sera la de
implantar una moderada reforma progresiva basada en la capacidad de tributar de empresas y
personas de mayor ingreso o consumo o en implantar algn otro gravamen recaudatorio, como el
impuesto a las transacciones financieras. Con radicalismo menor y, a corto plazo, bien podra
pensarse en acrecentar prudentemente el endeudamiento pblico con fines de inversin para
permitir a Pemex usar una fraccin mayor de sus utilidades en remozar sus instalaciones y
capacidades productivas. Otra va de hacerlo podra consistir en capitalizar a Pemex, mediante la
asuncin parcial o total de su deuda por parte del Gobierno Federal, ya que sta se ha acumulado
con emprstitos contratados no para financiar la inversin de la empresa, sino para alimentar
directa o indirectamente al erario pblico.
Aun en el mbito ms restringido de la administracin de la tesorera hacendaria subsisten
mrgenes desaprovechados de maniobra, cuyos costos financieros y polticos suelen cargarse a
Pemex al llevarla a cubrir el grueso de su inversin mediante Pidiregas. Incuestionablemente es
una manera tortuosa, costosa, opaca, de financiamiento. En sus inicios, los Pidiregas se disearon
con la finalidad de flexibilizar los controles de gasto y endeudamiento convenidos con los
organismos financieros internacionales, propsito que carece de sentido hoy en da. El problema
es que esos emprstitos se contratan sin controles rigurosos, con tasas de inters y spreads ms
altos de los que cubre la deuda del propio Gobierno Federal en los mercados internacionales. Un
177
clculo simplista, situara el costo de cada punto diferencial en 500 millones de dlares anuales
considerando un nivel de endeudamiento neto de 50 mil millones por la va de los PIDIREGAS.
Rasgos cambiantes del mercado petrolero
Con ser la tarea medular de la Secretara de Energa, se viene aplazando la elaboracin y
concertacin de una estrategia energtica de largo plazo, como tema inescapable a la seguridad
econmica del pas, con prioridad semejante de al compromiso de combatir sin tregua al
narcotrfico. Poco se analizan la evolucin y cambios de los mercados internacionales y, si se
hace, no se derivan las consecuencias apropiadas que debieran tener en las polticas pblicas. El
rezago en materia de ideas y realidades suele llevar a equvocos en la confeccin de las polticas.
El impetuoso desarrollo de los pases ms poblados del mundo China e India-- y el avance de las
tecnologas modernizadoras universales, alteran profundamente las relaciones de mercado,
trasvasando poco a poco el poder e influencia de las empresas transnacionales del Primer Mundo,
hacia los consorcios de los pases productores. De la misma manera, el dinamismo y la magnitud
de la demanda de los miembros de la OCDE ceden ante la de los pases emergentes.
En todo caso, los requerimientos mundiales de energticos han aumentado de tal modo que sus
precios tendern a sostenerse de modo casi permanente en niveles elevados. El ritmo de
acrecentamiento de la demanda comienza a rebasar las posibilidades de la oferta petrolera
mundial. Tales fenmenos hacen urgente la bsqueda de fuentes alternativas de energa menos
contaminante, la vuelta a la instalacin de plantas nucleares o al aprovechamiento de
bioenergticos, del viento, de las mareas, o de la geotermia.29 En todos esos aspectos, Mxico se
rezaga.
Los mismos fenmenos explican las tendencias de los pases petroleros a mantener bajo estricto
control o recuperar la propiedad y el manejo de sus reservas de petrleo y gas. A su vez, las
expectativas sobre la futura escasez de energticos influyen en alterar sustantivamente las polticas
29 Los Estados Unidos han construido cuatro plantas de etanol y se edifican 66 ms. La produccin se estima en 34
miles de millones de litros a fines de 2008. Los subsidios excedieron los 15 mil millones de dlares en 2006. Canad
llegar a producir mil millones de litros tambin en 2008. La demanda en Brasil sigue subiendo a pesar que se duplic
la oferta a partir de 2000. La India ha fijado un 5% de mezcla de etanol que subir a 10% en el ao en curso. (La
fuente de datos es la OCDE y la Agencia Internacional de Energa).
178
de los principales pases productores, de sus empresas y de la divisin de tareas en el mercado
internacional.
Los derechos conexos a la propiedad nacional de las reservas petroleras se ha venido afirmando y
reafirmando, va nacionalizaciones o disolucin de alianzas productivas con empresas del exterior.
Hacia 2005, el 77% de las mismas qued sujeta al control de empresas de los pases productores,
sin participacin de consorcios extranjeros. Las grandes transnacionales petroleras apenas
manejan el 10% de las reservas de crudo y gas del mundo.30 Como consecuencia, la oferta
petrolera de las compaas nacionales ya domina el mercado internacional, relegando a segundo
trmino a los antiguos gigantes transnacionales (Exxon, Shell, British Petroleum, Chevron, entre
otros). Tal situacin parece tornarse permanente ya que en el futuro el grueso de la oferta de
hidrocarburos se originar en el mundo en desarrollo y por cuanto los pases fortalecen los
controles nacionales sobre esa riqueza. En los prximos cinco aos, la dependencia de los
Estados Unidos de las importaciones de energticos se transferir parcialmente del Medio Oriente
a Amrica Latina.31 Las nuevas adiciones a las capacidades de refinacin y de petroqumicos se
concentran en Asia (China e India) y en los pases productores (Saudi Arabia) que procuran
alargar las cadenas de valor agregado.
Fenmenos anlogos registran del lado de la demanda, ya que los pases en desarrollo cobran
mayor peso y dinamismo en el mercado petrolero. Las necesidades de la OCDE en 1996
representaban el 64% de la demanda universal, el 58% en 2006 y ser menor al 50% para 2016.
Los requerimientos fuera de la OCDE, crecan al doble del ritmo (2006) de los pases avanzados y
triplicarn ese diferencial de crecimiento hacia 2012. Ya en 2030 China y la India explicarn ms
del 40% del acrecentamiento de la demanda32.
De aqu derivan varios cambios en las polticas petroleras. Las empresas transnacionales,
dominantes en el siglo pasado, poco a poco, abandonan o son desplazadas de la explotacin
la poltica industrial, se abandonan los intentos por alargar la integracin vertical de las cadenas
30 Algo semejante ocurre con las reservas de divisas del mundo que se acumulan casi en dos terceras partes en los
pases emergentes, alterando radicalmente las fuentes primarias del financiamiento mundial. (Vase Ibarra, D. (2006),
La reconfiguracin econmica internacional, UNAM, Mxico).
31 Vase Fyfe, D. (2008), Crude Oil Supply and Demand Balance for North America, IFA-Mexico Seminar, Mxico.
32 Vanse Lpez, E. (2008), Mdium Term Oil Demand Developments, SENER, Mxico; International Energy Agency
(2008), World Energy Outlook 2007, Francia.
179
directa de yacimientos e incluso de la industrializacin posterior de los crudos para especializarse
en actividades de procesamiento, transporte, comercializacin y servicios tecnolgicos. De otro
lado, las naciones subdesarrolladas dueas de los mantos petrolferos y del gas, precisamente por
no disponer de otra alternativa, usan esa riqueza con finalidades mltiples que rebasan el simple
objetivo de la maximizacin de las utilidades de mercado perseguido por los viejos consorcios
transnacionales.
En algunos pases, las rentas de la explotacin de hidrocarburos se usan como pivote del
desarrollo de las economas (Arabia Saudita, Rusia, China), de su industrializacin (China,
Noruega, Indonesia, Brasil), del cumplimiento de objetivos distributivos (Venezuela, Nigeria,
China, India, Noruega, Irn),33 de satisfacer metas geopolticas (Saudi Arabia, Venezuela) o de
mantener tasas impositivas anormalmente bajas (Mxico, Nigeria). Ms an, algunos gobiernos
impulsan a sus consorcios petroleros a tomar un papel activo en el mbito internacional, ya sea
adquiriendo reservas, penetrando mercados o comprando participaciones en empresas forneas
(China, India, Malasia, Saudi Arabia). En cualquier caso, la norma prevaleciente es la de satisfacer
las metas nacionales que cada pas petrolero se fija, pero donde la optimizacin mercantil de las
ganancias es una entre muchas.
La diversidad de los objetivos nacionales en la distribucin de las rentas petroleras puede alcanzar
efectos altamente benficos en trminos de desarrollo, creacin de empleos y, en general, del
bienestar de los poblaciones de los pases petroleros. Pero tambin, puede llevar a la dilapidacin
de recursos no renovables, cuando se transfieran demasiadas utilidades fuera de la actividad
propiamente petrolera a fines improductivos o geopolticos, daando el sostenimiento sano, de
largo plazo, de la produccin. Hay aqu un difcil trmino medio que las acciones pblicas de
Mxico no han acertado a resolver.
En nuestro pas, el fisco empobrece las actividades petroleras; no se usa a Pemex como palanca de
productivas y las alianzas petroqumicas con el sector privado nacional. De la misma manera, se
33Los mecanismos redistributivos son de muy diversa naturaleza. En algunos casos se trata de subsidios, en otros de
ayuda a los gobiernos estatales o provinciales, en unos terceros se gravan pesadamente el consumo de hidrocarburos
para financiar el gasto social (Noruega).
180
rezagan los programas de industrializacin y los destinados a combatir la contaminacin ambiental
o a adaptar las refineras a los cambios en la demanda. Slo de manera pasiva y limitada se
aprovechan las oportunidades de los mercados internacionales, vendiendo crudo, pero
importando cada vez ms productos procesados.
Histricamente Pemex nunca us su poder monoplico para abusar del mercado interno. Muy al
contrario con frecuencia fue medio para subsidiar la industrializacin, el campo, la electrificacin
o la construccin de la red de carreteras. Hoy, sin embargo, comienza a cambiar de conducta, no
tanto por designio propio, sino siguiendo polticas gubernamentales. El reciente decreto del alza
de los precios de las gasolinas y el diesel es otro paso en la transformacin paulatina de Mxico de
un pas de energticos comparativamente baratos --como lo permitiran las rentas de Pemex-- a
otra de energa cara. En ello, influye primero, la escasez artificial de recursos financieros y, luego,
el debilitamiento --ya mencionado-- de las capacidades internas de programacin, evaluacin de
proyectos y anlisis de nuevas tecnologas. En suma, la redistribucin de las rentas petroleras no
se ha dirigido a satisfacer objetivos desarrollistas o sociales, sino a mantener una carga fiscal baja,
singularmente favorable a los estratos de mayor ingreso. Otra vez, el debate energtico nacional,
parece planteado en trminos inapropiados, con ideas que transitan, adems, en sentido inverso a
las tendencias de los pases petroleros del mundo.
No hay todava decisin poltica definida sobre cmo encarar los problemas de Pemex, salvo la
propuesta subyacente de seguir privatizndole. Ello se refleja en la timidez de los objetivos que se
le fijan en materia de reestructuracin y crecimiento.34 Los montos programados de inversin,
aunque aumentan con respecto al trienio 2004-2006, parecen reducidos de tomarse en cuenta los
rezagos acumulados en ms de un cuarto de siglo. La formacin total de capital proyectado
promedia 154 millones de pesos anuales entre 2007 y 2015, pero slo ser ascendente cuatro aos
(2007-2010) para luego estancarse alrededor de 150 mil millones. En el periodo de mayor
crecimiento inversor, apenas el 16% de los recursos se destinarn a la exploracin y desarrollo de
yacimientos, actividades que slo cobran algn vuelo a partir de 2011.
34 Vanse Pemex (2008), Pemex Perspectives, Mxico, Seiro-Prez, V. (2008) Mexicos Supply Outlook: Pemex Point of View,
SENER, Mxico.
181
En parte de ah nacen restricciones a las metas productivas. En materia de exploracin y
extraccin se plantea sostener una plataforma de produccin de 3.1 millones de barriles de aceite.
Eso significa que seguirn disminuyendo las reservas otro sexenio (hasta 2012), cuando apenas se
logre emparejar el reemplazo con la extraccin para despus mantener constante un coeficiente de
reservas probadas de diez aos. En materia de gas, se pretende sostener una produccin de 6 mil
millones de pies cbicos por da, que no reducir en proporcin significativa las importaciones.
Por lo que hace a la capacidad de refinacin, la reconfiguracin ya mencionada de las plantas,
apenas reducir las compras forneas entre el 25% y el 30% del consumo nacional. Por supuesto,
si los proyectos de reconversin sufrieran retrasos o se cancelaran, las importaciones subiran al
47% del consumo hacia 2015. Si por el contrario, se incorporase la construccin --no
programada-- de una refinera de alta conversin, el gasto externo en gasolinas caera
drsticamente y se enjugaran las prdidas de Pemex-Refinacin. En lo que toca a la petroqumica,
las acciones gubernamentales proyectadas son ambiguas. Los planteamientos se reducen a buscar
alianzas estratgicas con el sector privado y poner el nfasis en el fomento de los rubros con
ganancias ms promisorias.
Reflexiones finales
El mundo y sus mercados se adentran en una fase de transicin energtica, hermanada al
imperativo de combatir el calentamiento global y otras calamidades ecolgicas.
Independientemente de la vertiente tecnolgica que resulte dominante en el futuro, la principal
ventaja comparativa nacional seguir residiendo en el aprovechamiento de recursos energticos
abundantes, petroleros, principalmente, pero tambin solares, elicos, biolgicos, geotrmicos o
de las mareas. Al propio tiempo, la explotacin de los hidrocarburos ha creado histrica y
funcionalmente interdependencia estructural con el desarrollo nacional y las finanzas pblicas que
difcilmente encontraran sustituto, aparte de constituir un camino de especializacin en que, con
tropezones, ya ha avanzando el pas. Concebir e instrumentar una estrategia energtica sana no es
independiente de la reconstruccin de Pemex. Privatizar el petrleo a fin de que el gobierno deje
de ordear excesivamente a Pemex, es, en el mejor de los casos, una justificacin deleznable
182
En consecuencia, con la reforma energtica se plantea un problema de valor central a los intereses
nacionales, que no debe verse como dilema de corto plazo por ms que las repercusiones del
receso de la economa norteamericana (2008) y el deterioro de Pemex, presionen por echar mano
de expedientes desesperados.
El punto de partida de la estrategia energtica de largo plazo no puede ser otro que el considerar a
Pemex y a la CFE como los puntales que marcan las fronteras y alcances de la principal ventaja
comparativa de la economa y del desarrollo de actividades alimentadoras y alimentadas por el
propio sector energtico. En ese sentido, habra que fijarles objetivos relacionados con el
desarrollo del comercio exterior, la estabilidad del mercado cambiario, el abasto interno de
energticos, la industrializacin y sobre todo el alargamiento de las cadenas de valor agregado y
empleo en varios sectores conexos de la produccin nacional.
El recobrar el papel del sector energtico como pivote y no rmora del desarrollo, supone revertir
gradualmente las relaciones de subordinacin con las finanzas pblicas. Por largos aos, los
ingresos de Pemex y la CFE, se usaron como rengln de ajuste del presupuesto pblico y sostn
del rgimen de bajos impuestos, sin importar las consecuencias destructivas sobre la
microeconoma de ambas empresas.
En tanto empresa, los objetivos medulares se asocian a la optimizacin de utilidades, eficiencia
productiva, competitividad e innovacin endgena. Cuando se critica el incumplimiento de esos
parmetros por Pemex, se pasa por alto que el gobierno le obliga a satisfacer metas contrapuestas
predominantemente de control macroeconmico. Al tornarse crnica la dualidad esquizofrnica
de funciones, resulta sacrificado tanto el desarrollo productivo de Pemex, como sus fuerzas
internas propulsoras de la modernizacin e innovacin endgenas. El abandono de la
petroqumica y de la refinacin, los avances privatizadores parciales, el outsourcing exagerado de
servicios, el desmantelamiento del Instituto Mexicano del Petrleo, el financiamiento de la
inversin con PIDIREGAS, la multiplicacin de los controles burocrticos, sin otros tantos
factores que merman medularmente la eficiencia y la competitividad de Pemex.
183
Las energas de la empresa se desgastan en negociaciones tributarias y de precios, en llevar
contabilidad doble empresarial y de presupuesto pblico--, en satisfacer los complicados e
ineficientes requisitos de los concursos pblicos del gasto y en otras tareas tpicamente
burocrticas. En la actualidad es difcil delimitar si el obstculo inmediato al desarrollo petrolero
sigue estando en los controles hacendarias a la formacin de capital o en la mermada capacidad
interna de concebir y ejecutar programas y proyectos de inversin.35
Pemex no ha siquiera establecido a un sistema de precios de transferencia que maximice las
utilidades a lo largo de las cadenas de valor agregado y que aliente a las producciones industriales
conexas. Esas prcticas, se suman a las mltiples rigideces macroeconmicas para explicar las
enormes prdidas en Pemex-Refinacin, el cierre de la industria de fertilizantes, o la importacin
masiva de productos elaborados en el exterior.
Por eso, el debate sobre la reforma energtica en lo que toca a Pemex, ms que gravitar
obsesivamente en torno a su posible privatizacin parcial o total, debiera centrarse en la
eliminacin de los obstculos que estorban su remozamiento y desempeo como consorcio de
clase mundial y como fuente de ingresos volcada al desarrollo interno. Incluso, se esgrime
polticamente la tesis falsa, dada la existencia de amplios mrgenes de maniobra, de tenerse que
comprimir el gasto social a fin de acrecentar la inversin en Pemex. Ya no basta haber despojado
por entero a Pemex de las rentas petroleras, se quiere, adems, arrebatarle ex-ante, las que
produzca en el futuro.
Por eso, es imperativo alterar normas jurdicas y reglamentos a fin de otorgar a Pemex autonoma
de gestin, siguiendo la pauta del rgimen concedido al Banco de Mxico. Ello significara avanzar
simultneamente en varios frentes. De un lado, segregar a Pemex del presupuesto federal --como
se ha hecho con Nacional Financiera--, esto es, liberarla de las rigideces presupuestales nacionales
o internacionales que regulan el gasto y el endeudamiento gubernamental desde una perspectiva
puramente macroeconmica. Slo as podr manejarse con criterios de rentabilidad, eficiencia y
competitividad como cualquier otro consorcio inserto en los mercados globalizados. Pemex
35 En la participacin del director de Pemex, Jess Reyes Heroles, en el Dcimo Cuarto Congreso Nacional de
Ingeniera (30 de enero de 2008), seal que an disponiendo de recursos de inversin, hay rezagos, especialmente en
las reas de refinacin y petroqumica por falta de proyectos. (Vase La Jornada, 30 de enero, p. 5).
184
ganara agilidad en la toma de decisiones, al no quedar sujeto a los trmites y autorizaciones
prolongadas, costosos o innecesarios. A la empresa y al Consejo de Administracin se les juzgara
y evaluara por resultados y no por la sujecin a numerosos controles burocrticos ex ante. Al
propio tiempo, las autoridades monetarias y financieras, tendran que asumir el costo poltico
ntegro de sus polticas y decisiones, en vez de transferirlo cmodamente a Pemex.
De otro lado, la autonoma de gestin implica redefinir los nexos de Pemex con el sistema
impositivo y el erario pblico. En principio habra que poner coto a la transferencia abusiva de
recursos al fisco federal, a la par de modificar un rgimen tributario, complicado, expoliatorio y
opaco, al punto de viciar el clculo econmico de la empresa y de las propias finanzas pblicas.
Una forma de simplificar el rgimen de impuestos podra consistir en incorporar a Pemex al
rgimen general del Impuesto sobre la Renta y fijarle regalas conforme a prcticas internacionales
aceptadas. El Estado, en tanto dueo nico, podra obtener va el reparto de dividendos, ingresos
adicionales. As se evitara el riesgo de que el fisco sufriese cadas demasiado abruptas en sus
ingresos, sobre todo en el perodo inicial de transicin al nuevo rgimen.
Lo anterior requerira de acciones y decisiones complementarias incorporadas a la estrategia de
desarrollo energtico y a la reforma sectorial. Habra que fijar objetivos prioritarios de
reconstitucin de reservas y en torno a otras metas correctoras de los deterioros productivos o
promotores del desarrollo de las cadenas de valor agregado. De aqu surgen compromisos
ineludibles de inversin y de reorganizacin administrativa, asociados a metas de produccin
interna y de comercio exterior que habran de ser respetadas por las autoridades y convalidadas
por el Congreso de la Unin.
A fin de facilitar el trnsito hacia el nuevo rgimen petrolero, tambin sera indispensable
reconstruir cuanto antes el patrimonio perdido de Pemex, sea mediante un aumento de capital o la
asuncin de sus pasivos por parte del Gobierno Federal. Al propio tiempo, conjuntamente el
Poder Ejecutivo y el Banco de Mxico, debieran usar los recursos y los mrgenes de maniobra
identificados en pginas anteriores con el propsito de aliviar las restricciones impuestas a al
sector petrolero.
185
En rigor, ms que seguir malbaratando empresas y activos existentes, lo que demanda
imperativamente el pas es construir los eslabones faltantes en la matriz de la produccin. El
atractivo fundamental a la inversin local y sobre todo, a la extranjera, son mercados en expansin
y la multiplicacin de las oportunidades de emprender nuevos negocios. El camino de la
extranjerizacin de empresas privadas o pblicas es senda que pronto tiende a agotarse e induce a
canalizar los flujos de ahorro externo hacia fines alejados de la inversin --compra de papeles de
renta fija dadas las tasas internas ms elevadas de inters--, sin mayor efecto sobre el empleo, tal
como ocurre en la actualidad.
Las acciones de las secretaras de Hacienda, de Energa, del Banco de Mxico, de Pemex e incluso
de la CFE, en vez de parecer diseadas para pases distintos y perseguir finalidades dismbolas,
debieran coordinarse, darse apoyos recprocos, en beneficio de la reconstruccin de las
instituciones y estrategias del sector de la energa y de la eficacia de las polticas pblicas.
Dentro de ese esquema, las responsabilidades del gobierno y, en particular, de la Secretara de
Energa y de la administracin de Pemex, no seran menores. Tendran que disear e instrumentar
programas integrales de remozamiento del sector energtico, de reconstruccin de las capacidades
internas de planeacin, evaluacin y control de proyectos, de seguimiento de la evolucin y
adaptacin a los cambios tecnolgicos y mercados mundiales. Vale mencionar, tambin que
Pemex conjuntamente con la Secretara de la Funcin Pblica y la Auditora Superior de la
Federacin, debieran emprender una campaa coordinada de combate a la corrupcin y el
despilfarro, con agendas concertadas con el sindicato para proteger los derechos de los
trabajadores, evitar contrataciones excesivas y convenir mtodos e incentivos sistemticos de
aumento de la productividad.
Una ltima observacin: ya la reforma energtica parece polticamente encarrerada en direccin
poco deseable. As se manifiesta en las reiteradas campaas publicitarias que justifican la inversin
privada en el sector petrolero, sobre la base de culpar de todos los males a la administracin de
Pemex y a su sindicato, eludiendo abordar las verdaderas responsabilidades en la gestacin de los
problemas. Son poderosos los intereses en juego, las presiones de los poderes fcticos y el
arrinconamiento de Pemex. Ojal haya tiempo de pensar y debatir con verdad dnde se
186
encuentran los verdaderos intereses nacionales, en vez de seguir esclavizados por ideologas
irrealistas ya periclitadas. El director de Pemex, junto con la SENER tienen las encomiendas
mltiples de preparar los planteamientos estratgicos, impulsar la reconstruccin de Pemex y, al
propio tiempo, revertir, con verdades y acciones, la leyenda negra de la organizacin petrolera
nacional, as como refrenar la cortedad de miras o el entreguismo de algunos partidos polticos.

El sector energtico ruso despus

de las privatizaciones de la economa
rusa en los aos 90
Vladimir Yaroshevskiy

En los aos de la Unin Sovitica el sector petrolero se encontraba totalmente en las manos de
Estado y en los aos 70-80 del siglo pasado constitua la fuente principal de las divisas y de los
recursos financieros para asegurar las importaciones soviticas de la maquinaria y de los bienes de
consumo, as como para realizar proyectos del desarrollo de la infraestructura y de las diversas
industrias. Todo se manejaba desde el Ministerio de la Industria de Petrleo que defina planes del
desarrollo y de la produccin, bien como canalizaba recursos financieros para los proyectos de
prospeccin y del desarrollo de las nuevas regiones petroleras. Las unidades extractoras bsicas
fueron representadas por las as llamadas unidades integrales regionales de la produccin
Yuganskneftegas, Surgutneftegas etc. Estas unidades constituyeron posteriormente la base para la
creacin de las empresas petroleras privatizadas.

Despus de la desintegracin de la Unin Sovitica y de la conversin de la economa rusa estatal

y centralizada en una de mercado a partir del 1992 sigui un largo proceso de la privatizacin del
sector petrolero ruso.

187 188
INGRESOS PETROLIZADOS
Emilio Caballero Urdiales
Rev. Voz y Voto no. 182
Abril 2008, Mxico
LA REFORMA ENERGTICA FACTIBLE
Francisco Rojas
Rev. Forma
Enero febrero 2008, Mxico
 En el presente ensayo se responde a los argumentos anteriores y se presentan algunas propuestas
que, a mi juicio, debiera contemplar la reforma energtica, particularmente el caso de Pemex, y
que consideran que la humanidad ya inici una transicin energtica debido a los efectos del
cambio climtico y los altos precios del petrleo; que no debemos ir a contracorriente de las
tendencias mundiales que tratan de preservar las escasas reservas de combustibles fsiles, contar
con seguridad energtica y ejercer la soberana sobre los recursos estratgicos que cada pas
considera como tales.

Por lo anterior, en nuestro pas la reforma debe abordarse con un enfoque estratgico e integral,
para asegurar la transicin energtica durante los prximos 30 aos de una forma ordenada y
La reforma energtica factible gradual.
Francisco Rojas

Introduccin En este sentido, se puede modernizar a Pemex; sostener la plataforma de produccin y abatir la

La crtica situacin en la que se encuentra el sector energtico, particularmente el petrolero, ha importacin de petrolferos con soluciones reales, sin fragmentar al Organismo y sin ceder

provocado una intensa discusin en los medios de comunicacin que ha generado una evidente mercados ni compartir beneficios; al mismo tiempo que se cuidara el medio ambiente, la

inquietud social, pues por un lado, no se conocen los contenidos de las diversas propuestas sobre situacin del campo, el uso adecuado del suelo y el agua, y medidas preventivas en relacin al

la materia y, por el otro, el tema del petrleo toca las fibras ms sensibles de la sociedad mexicana. cambio climtico; y la incorporacin del pas a la tecnologa de biocombustibles y otras fuentes de
energas renovables.

La desinformacin provoca confusin y el significado de los trminos se diluye. Se hacen

fervorosas declaraciones que Pemex no se privatiza y que no se vender ni un fierro del Adoptadas las decisiones fundamentales sobre la modernizacin y fortalecimiento de Pemex,

organismo. Asimismo, que la Constitucin no se modifica, todo lo cual seguramente calmar tendran que examinarse a detalle los programas de inversin que se derivaran, as como el plazo

las conciencias de algunos, pero posiblemente logre ocultar la verdadera intencin que es la de necesario para el uso ms eficiente de los recursos y la adecuada elaboracin de proyectos.

desmembrar a Pemex, lenta pero firmemente, a travs de modificaciones a las leyes secundarias.
Lo peor que podra pasar es que no se hiciera ninguna reforma y Pemex quedara como est. Los

Los argumentos en pro de la apertura se centran en seis aspectos: que la tecnologa slo est recursos existen, la tecnologa est disponible y nuestros tcnicos podrn con el desafo, como lo

disponible en forma de asociaciones o alianzas estratgicas; que el Organismo no tiene capacidad han hecho anteriormente. Hay que darle una oportunidad a Pemex y a los petroleros de salir

ejecutiva de administracin y realizacin de proyectos; que la solucin a la disminucin de las adelante. No podemos declararnos fracasados.

reservas se encuentra en las aguas profundas del Golfo de Mxico; que el transporte por pipas es
ms caro que por ductos; que una petrolera internacional construira ms rpido y operara mejor
una refinera que Pemex; y por si fuera poco, que Pemex carece de recursos.
5 6
Biocombustibles y cambio climtico
El crecimiento econmico y poblacional, el urbanismo, los cambios en la dieta alimenticia y el
descuido sobre el medio ambiente, han provocado daos irreversibles a la capa de ozono y un
calentamiento global que pone en peligro la sustentabilidad de la humanidad.
En la actualidad, la pregunta que se hace en este mundo globalizado es biocombustibles o
comida? La respuesta tiene que ver con el precio y posible agotamiento de los combustibles
fsiles, el desarrollo de energas alternativas, la oferta alimentaria, el agua y el cambio climtico.
En los ltimos 100 aos la humanidad ha consumido la mitad de las reservas totales de
hidrocarburos que la naturaleza tard millones de aos en crear y, por lo tanto, se avecina una
transicin energtica caracterizada por escasez y alza en los precios de los alimentos; sequas e
inundaciones derivadas del cambio climtico; disminucin global de la oferta de petrleo; y
bsqueda de nuevas tecnologas para seguir abasteciendo la demanda de energa.
El efecto de la contaminacin sobre el medio ambiente, por un lado, y los altos precios del
petrleo, por el otro, han trado como consecuencia la bsqueda de combustibles limpios y
energas alternativas. En todo el mundo se promueve la bsqueda de tecnologas limpias como la
elica, la solar, la hidrulica y la geotrmica, y cobra nuevo auge la energa nuclear. Por su parte, la
industria automotriz ensaya nuevos modelos para reducir las emisiones de contaminantes, aunque
los vehculos hbridos requieren de energa elctrica para cargar las bateras.
Slo en 2006 segn la OCDE, los Estados Unidos, Alemania, Francia, Japn y el Reino Unido,
subsidiaron conjuntamente con 11 mil millones de dlares la produccin y consumo de etanol y
biodiesel a base de maz y soya, lo que provoc escasez y elevacin de precios en los granos y la
cadena alimentaria; plantendose la terrible disyuntiva entre agricultores ricos de pases
desarrollados versus pobres en pases importadores netos de alimentos.
En este sentido, es preciso sealar la preocupacin de las Naciones Unidas por la oferta
alimentaria. En frica, por ejemplo, hay regiones enteras que dependen de la yuca como alimento,
slo que en la actualidad estos campos de cultivo se utilizan para obtener etanol, poniendo en
peligro la subsistencia de millones de habitantes y, adems, migraciones masivas.
Por su parte, China se debate en cmo alcanzar en el ao 2020 la meta de reducir su dependencia
del petrleo y la obligacin de alimentar a ms de mil 300 millones de habitantes; para ello ha
decidido impulsar el uso del carbn para generar energa, dedicar mayores recursos a la
biotecnologa e impulsar nuevos cultivos para obtener biocombustibles que no provengan de los
cereales.
La ONU manifiesta su temor de que estas acciones aceleren efectos adversos sobre el cambio
climtico al reducir el horizonte de 50 a 30 aos para que, si no actuamos, se presente la elevacin
de la temperatura en los mares, lo que causara mayores rendimientos en los cultivos de las
latitudes altas y provocara en las latitudes ms bajas, particularmente el trpico seco,
rendimientos decrecientes, lo que hara patente la amenaza del hambre.
Por su parte, la Unin Europea acaba de lanzar un plan para reducir las emisiones contaminantes
en un 20 por ciento para el 2020, y dispuso para ello apoyos por 900 mil millones de pesos
anuales; se propone tambin obtener 20 por ciento de la energa de fuentes renovables y que el 10
por ciento del combustible para el transporte provenga de biocarburantes. Por cierto, en Mxico
somos ms optimistas ya que la Sener se propone incorporar a las gasolinas el 7 por ciento de
etanol, pero en 2011.
Se depositan muchas esperanzas en los bioenergticos. Efectivamente, el etanol puede aminorar la
dependencia de los combustibles fsiles, como petrleo, carbn y gas; disminuir parcialmente la
emisin de contaminantes; abrir al cultivo tierras marginales e incrementar los ingresos del sector
agroindustrial. Asimismo, puede aumentar la inversin y el empleo por la fabricacin de destileras
y la instalacin de sistemas de almacenamiento y distribucin.
Sin embargo, la OCDE ha dicho que el remedio puede ser peor que la enfermedad debido a que
representa una amenaza sobre la oferta de alimentos; y porque su poder calorfero es bajo y en
altitudes como el Valle de Mxico libera otros contaminantes igualmente dainos.
7 8
 energa como madera y carbn, y mil 600 millones no tiene electricidad (slo en India hay 400
Asimismo, su produccin requiere alta proporcin de hidrocarburos para producir un litro de millones).
etanol. En los Estados Unidos, a pesar de las economas de escala e incentivos, el etanol
proveniente del maz requiere 66 por ciento; el proveniente del betabel y del trigo del 50 por Al respecto, la Agencia Internacional de Energa estima que la demanda energtica crecer 55 por
ciento y el originado de la yuca es del 100 por ciento. El etanol producido en Brasil, con ms de ciento en los prximos 30 aos y ser satisfecha en un 82 por ciento con carbn, gas y petrleo.
35 aos de experiencia y avances en la materia, requiere menos del 12 por ciento de
hidrocarburos. Hay que hacer notar que el 70 por ciento de las reservas mundiales de petrleo pertenecen a las
empresas estatales; del restante, 25 por ciento son compartidas y slo el 5 por ciento pertenece a
El Senado de la Repblica aprob el ao pasado la Ley de Promocin y Desarrollo de los las empresas internacionales que cotizan en la bolsa.
Bioenergticos, para producir etanol y biodiesel a partir de insumos derivados de las actividades
agropecuarias, forestales, algas, procesos biotecnolgicos y enzimticos del campo mexicano. Por Tabla 1
Reservas probadas de los 20 primeros pases al cierre de 2006
lo que respecta al maz se podr aprovechar para estos fines slo en caso de que existan
Miles de millones % del total Relacin R/P
excedentes. de barriles (aos)
1 *Arabia Saudita 264.3 21.9% 66.7
2 *Irn 137.5 11.4% 86.7
Por tal motivo, est prevista la creacin de una comisin integrada por los titulares de las 3 *Irak 115.0 9.5% **
4 *Kuwait 101.5 8.4% **
secretaras de Agricultura, Energa, Medio Ambiente, Economa y Hacienda para planificar y 5 *Emiratos rabes Unidos 97.8 8.1% 90.2
6 *Venezuela 80.0 6.6% 77.6
regular la produccin, comercializacin y uso eficiente de los bioenergticos. Se hacen votos para 7 *Rusia 79.5 6.6% 22.3
8 *Libia 41.5 3.4% 61.9
que sta comisin funcione, ya que la FAO recomienda, en estos casos, que exista disponibilidad 9 Kazajstn 39.8 3.3% 76.5
de tierras y se ejerza una severa vigilancia y disciplina para evitar el desplazamiento de cultivos, el 10 *Nigeria 36.2 3.0% 40.3
11 Estados Unidos de Amrica 29.9 2.5% 11.9
uso inadecuado del agua y daos al medio ambiente. 12 Canad 17.1 1.4% 14.9
13 *China 16.3 1.3% 12.1
14 *Qatar 15.2 1.3% 36.8
15 *Argelia 12.3 1.0% 16.8
Por ello, habr que revisar con cuidado la situacin actual de los 19 permisos para producir etanol 16 Brasil 12.2 1.0% 18.5
17 *Mxico 11.0 0.9% 9.6
que con anterioridad a la aprobacin de esta Ley ha emitido la Comisin Reguladora de Energa, 18 Angola 9.0 0.7% 17.6
ya que segn se tiene entendido, en algunos distritos de riego se estn provocando los efectos 19 Noruega 8.5 0.7% 8.4
20 Azerbaiyn 7.0 0.6% 29.3
negativos sealados anteriormente. No hay que olvidar que nuestro pas no es competitivo para Resto del mundo 74.80 6.2% -
Total mundial 1,208.2 100% 40.5
estos fines en materia de granos y de caa de azcar. OPEP 905.5 74.90% 72.5
OCDE 79.8 6.60% 11.3
* Empresas estatales. Enrique Parra Iglesias. Petrleo y gas natural: industria mercados y precios, ed. Akal, 2003,
con datos de Petroleum Intelligence Weekly (PIW), OPEP, cit. por Sener, Prospectiva del Mercado de Petrleo Crudo, Mxico,
A pesar de los esfuerzos que se estn realizando en todo el mundo, es preciso sealar que las 2007, p. 23.
emisiones contaminantes van a continuar por el crecimiento econmico de China, India y otros ** Ms de 100 aos.
De acuerdo con Oil and Gas Journal, Mxico ocupa el lugar 15 a nivel mundial. Sin embargo, y a causa de la
pases; adems, 2 mil 400 millones de habitantes todava cocinan con fuentes tradicionales de actualizacin de datos y distintas fuentes de informacin, Mxico baj a la posicin 17.
Fuente: BP Statistical Review of World Energy, junio 2001 y Pemex, cit. por Sener, Prospectiva del Mercado de Petrleo Crudo,
Mxico, 2007, p 25.

9 10

Los altos precios del petrleo incentivan a las empresas estatales a revisar al alza los contratos.
Venezuela, Argelia, Bolivia y Libia lo han hecho y Nigeria trata de seguir su ejemplo.
Adems, hay una ola creciente en la mayora de los pases por asegurar la soberana sobre recursos
que consideran estratgicos: el Congreso Norteamericano se opuso a la venta de Unocal a una
petrolera China; Francia puso obstculos para que la empresa India Mittal adquiriera la siderrgica
Arcelor; el Gobierno Espaol se opuso a la venta de la lnea area Iberia; Italia bloque la venta
de un banco; los Estados Unidos limitan la entrada de Televisa y de Telmex a su mercado;
etctera.
A lo anterior se agrega la declinacin en la produccin del Mar del Norte, por lo que las petroleras
internacionales presionan por nuevos lugares para hacer negocios, ejemplo de esta situacin es el
Golfo de Mxico, en donde se juegan miles de millones de dlares para contar con seguridad
energtica para sus naciones.
En suma, en nuestro pas ya se resiente la presin y se manifiesta en los medios de comunicacin.
Este bombardeo meditico quiere hacernos creer que no hay ms camino que desmembrar a
Pemex y permitir que dichas empresas solucionen problemas que nosotros mismos creamos y
cuya solucin est en nuestras manos.
Situacin actual de Pemex
En Mxico tenemos una escasa diversificacin de la oferta energtica. El 90 por ciento de la
energa primaria proviene de los hidrocarburos, principalmente del petrleo crudo; el resto lo
aportan el carbn, la biomasa, la geotermia, la elica y la hidrulica.
Sin embargo, los hidrocarburos se estn acabando; no hay suficiente carbn; la energa geotrmica
y la hidrulica dependen de condiciones naturales; la elica podra incrementarse pero no mucho;
en biomasa podemos avanzar, excluyendo la lea; de all la importancia de prestarle atencin a los
bioenergticos y a sus ventajas y desventajas.
11
Una consecuencia inmediata es que seguiremos dependiendo de los hidrocarburos por mucho
tiempo, ya que el avance de las energas alternativas es lento, caro e insuficiente, a menos que se
presentaran revoluciones tecnolgicas que cambiaran el panorama.
En tan slo los ltimos seis aos se ha perdido el 27 por ciento de las reservas y restan nueve
aos de reservas probadas desarrolladas. Se han sobreexplotado los yacimientos y a sta accin se
le ha denominado maximizacin del valor econmico de las reservas, como lo prueba el hecho
de que mientras en el ao 2000 la relacin de produccin a reservas era de 1 a 10, en 2006 dicho
coeficiente fue de 1 a 6.
Los altos precios del petrleo han ocultado el hecho de que desde fines del 2006 decreci la
produccin y que, en 2007 disminuyeron en 11 por ciento las ventas de crudo.
A pesar de que Pemex incluye en sus cifras los pozos de la zona norte, cuyo nmero y produccin
han aumentado sensiblemente, el promedio de produccin por pozo ha disminuido 24 por ciento
en el sexenio, reflejando la cada de Cantarell.
La produccin de este yacimiento disminuy de 2 millones 136 mil barriles diarios, en el ao pico
de 2004, a un milln 526 mil en 2007. Si tuvieran xito las medidas que pretenden adoptar para
administrar la declinacin, la produccin sera de 900 mil barriles en el 2010 y de 600 mil barriles
diarios en 2013. Es decir, en diez aos habr cado en 62 por ciento la produccin de Cantarell.
Esto ha provocado principalmente el adis al petrleo abundante y barato.
El rendimiento por pozo de crudo y gas natural disminuy 24 por ciento, al pasar de 959 barriles
diarios en el 2000 a 729 barriles por da en 2006.
El costo del barril producido ha pasado de 3.34 dlares en 2001 a 4.13 en 2006 y aumentar en la
medida en que se agote el petrleo de Cantarell y se incorpore el de yacimientos cuya explotacin
es ms costosa.
12
 Grfica 1 mediante Pidiregas, financiamiento oneroso que favorece por sus caractersticas a las grandes
Produccin del campo de petrleo de Cantarell
empresas internacionales.

Grfica 2
Participacin de Pemex en los ingresos del Gobierno Federal
Porcentajes

Fuente: Pemex, cit. por Bearn, Stearns & Co. Inc., Mexico: Energy Reform in the Spring? Its Prospects and Implications, enero
21 de 2008, p. 3.

Ya se manejan clculos de que el costo real de extraccin actual por barril se acerca a los 9
dlares, que el crudo de Chicontepec y de los campos maduros rondar los 15 dlares por barril y
que el de aguas profundas no ser menor a los 25 dlares actuales.
Fuente: Elaborada con datos del Centro de Estudios de las Finanzas Pblicas de la H. Cmara de Diputados.
Nota: Incluye el impuesto especial sobre produccin y servicios (IEPS), impuesto a los rendimientos petroleros,
derechos sobre hidrocarburos, ingresos propios de Pemex, y aprovechamiento sobre rendimientos excedentes.

Otro factor que preocupa es la deuda reconocida de Pemex que se triplic en el sexenio de Fox al
La situacin en que se encuentra Pemex obedece a un plan de privatizacin que se ha venido
pasar de 274 mil millones de pesos a 614 mil millones al 31 de diciembre del 2006. Este dato no
cumpliendo lenta, pero firmemente. Tiene su origen en las conocidas presiones que
incluye a los Pidiregas que ascienden a ms de 42 mil millones de dlares. Asimismo, el pasivo
inveteradamente han ejercido los Estados Unidos sobre Mxico para asegurar el suministro de
laboral, pas de 177 mil millones de pesos a 456 mil millones en el mismo perodo.
petrleo. Cuando las negociaciones del TLC, se logr mantener firmemente la negativa a otorgar
garanta de abasto, contratos de riesgo, libre importacin de gasolina y gas, y apertura de
En resumen, mediante un confiscatorio sistema fiscal, Pemex se descapitaliz. Ahora importamos
gasolineras extranjeras; aunque se inici la generacin privada de electricidad.
el 40 por ciento de la gasolina que consumimos, debido a que no se han construido refineras
desde 1979; subsidiar desde finales de 2005 el consumo de petrolferos le ha costado al erario
Las presiones tienden a acentuarse en pocas de crisis financiera como en 1995, cuando a cambio
pblico ms de 100 mil millones de pesos; no se invirti en exploracin y los yacimiento se
del prstamo de 20 mil millones de dlares para paliar el error de diciembre, el Gobierno dio de
sobreexplotaron para cumplir compromisos de abasto y liberar al fisco de su obligacin de ser
garanta la exportacin de petrleo y se comprometi a fomentar la privatizacin de las centrales
eficiente; nicamente tenemos reservas probadas desarrolladas para nueve aos, y se pone en
de generacin elctrica y complejos petroqumicos, as como a concesionar segmentos de
peligro el abasto interno, las exportaciones, las finanzas pblicas y las participaciones a los
distribucin, transporte y almacenamiento del gas natural.
estados; se jubil tempranamente y se despidi a personal calificado, al mismo tiempo que se
descuid la investigacin y desarrollo tecnolgico; adems, se oblig a Pemex a endeudarse
Cuando en 1999 el precio del petrleo cay a 9 dlares por barril, el Gobierno firm un acuerdo
con el FMI, comprometindose a privatizar los ferrocarriles, la banca y los aeropuertos y se

13 14
intent sin xito abrir el mercado elctrico; se inici el uso financiero de los Pidiregas; y se
continu con la cesin de la direccin y administracin del proyecto Cantarell y la planta de
nitrgeno a la empresa californiana Bechtel; los contratos de servicios mltiples en la Cuenca de
Burgos, que ponen prcticamente en las manos del contratista la direccin y explotacin del
yacimiento; y el contrato para el mantenimiento de ductos de Produccin Primaria que sigue el
mismo patrn, que se intenta utilizar como modelo para los ductos del resto de Pemex.
Ahora, por lo visto, se pretende extender este tipo de contratos, violatorios de la Ley, a la
explotacin de aguas profundas y tratar de evadir as los anticonstitucionales contratos de riesgo.
Anlisis y propuestas
Nos tratan de convencer que Pemex no tiene recursos, que no dispone de tecnologa actualizada y
que no tiene capacidad para realizar las inversiones que se necesitan. Asimismo, que la solucin
est en aguas profundas y en permitir que las compaas extranjeras tengan sus propios ductos y
refineras.
El diagnstico de la situacin de Pemex es compartido por casi todos los analistas serios. Sin
embargo, diferimos en algunas de las alternativas de solucin mencionadas en los medios.
Tecnologa y management
En la medida en que han venido escaseando las reservas mundiales de petrleo y los precios han
subido, ha resultado econmicamente rentable explotar reservas y construir ductos e instalaciones
que antes no eran costeables, ejemplos de ello son Alaska y su difcil oleoducto; las arenas
bituminosas; los yacimientos y ductos de Siberia, el mar Caspio y el Asia Central; y los yacimientos
en aguas profundas de frica Occidental, Sudeste Asitico y el Golfo de Mxico, entre otros.
En este sentido, la tecnologa es cara y la administracin de los proyectos cada da es ms difcil y
complicada. Han proliferado compaas de servicios y de administracin de proyectos. Para aguas
profundas existe un boom de grandes contratos para la industria de la construccin offshore, tanto
para los sistemas de exploracin, perforacin y produccin en embarcaciones y plataformas,
como en sistemas submarinos.
15
Segn la casa Morgan Stanley, la empresa lder en sistemas de produccin flotantes (FPS) es SBM
Offshore y en construccin submarina son Acergy, Saipem, Technip y Subsea 7. Estas compaas
y otras ms, trabajan bajo las rdenes de las petroleras internacionales y estatales como Shell,
Exxon, Chevron, Statoil, Petrobras y otras en diferentes lugares (ver Anexo III).
En 2007 se realiz en Mxico un coloquio sobre aguas profundas y muchas de estas empresas
ofrecieron sus servicios. All mismo, el director de energa de General Electric, que tambin
ofreci los servicios de su empresa, declar que la tecnologa para aguas profundas estaba
disponible en el mercado, sin necesidad de celebrar alianzas estratgicas o compartir riesgos o
reservas.
Naturalmente, a las empresas petroleras les conviene mantener la bandera de los contratos de
riesgo o alianzas estratgicas, porque al descubrirse nuevas reservas, incorporan a sus activos la
parte que les corresponda, elevan el valor de los mismos, cotizan al alza en la Bolsa y obtienen
mayores recursos para financiar sus actividades.
Las tecnologas para la reconfiguracin o construccin de refineras, as como para ductos y
terminales, tambin han evolucionado, pero no son ajenas al IMP y a Pemex y, por supuesto,
tambin estn disponibles en el mercado. Adems, la tecnologa para construir una refinera no
sobrepasa el 1 por ciento del costo total de la misma.
Por otro lado, desde hace dos sexenios se ha venido desmantelando la planta tcnica de proyectos
y construccin de Pemex y el IMP mediante el despido o la jubilacin temprana de personal
calificado, acompaado de la desaparicin de empresas constructoras, fabricantes de equipo y
firmas de ingeniera mexicanas, aprovechando entre otros, las licitaciones internacionales, y la
contratacin de empresas para el manejo integral de proyectos, como fue el caso de Bechtel.
El enorme crecimiento de los Pidiregas para financiar los proyectos de Pemex, adems de
onerosos, permiti tambin por sus montos y caractersticas desplazar a favor de contratistas
16
internacionales, muchas tareas que antes realizaban los tcnicos de Pemex y las empresas
mexicanas de ingeniera, fabricacin de equipo y de construccin.
Petrobras, por ejemplo, invierte anualmente ms de 700 millones de dlares en capacitacin,
investigacin y desarrollo a travs de su instituto petrolero y de convenios con ms de 25 centros
de enseanza superior, en donde adems de formar gran nmero de ingenieros, desarrollan
modelos de simulacin de yacimientos, ingenieras para equipos de perforacin, administracin de
proyectos, etc. Adems, se promueve la fabricacin de equipo, al igual que en Rusia en donde el
70 por ciento tiene que ser de fabricacin nacional.
La reciente asignacin obligatoria de fondos para el IMP y la investigacin es un loable principio
rectificador. Por su parte Pemex cre un programa para la seleccin y capacitacin in situ de 70
tcnicos de diferentes especialidades, que han recibido entrenamiento terico y prctico en el Mar
del Norte, Brasil, Sudeste Asitico y el Golfo de Mxico.
Este grupo constituye la masa crtica que se suma a los que ya lograron perforar cuatro pozos en
aguas profundas en el Golfo de Mxico con tirantes de agua de mil metros. Adems, ya se form
el Activo Integral de Aguas Profundas para manejar el yacimiento de gas no asociado
JolopTemoa, que contribuir con 400 mmmpcd de gas a la oferta nacional.
Indudablemente se requerir de un proceso gradual para reconstituir la capacidad de
administracin y ejecucin de grandes proyectos, pero los tcnicos y la experiencia existen,
aunque no todos estn actualmente en Pemex, sino prestando sus servicios a las empresas
privadas. En todo caso, si se requiriera, existen empresas internacionales que se dedican a
capacitar y administrar proyectos, total o parcialmente.
Por lo anterior, se propone la rpida creacin de grupos interdisciplinarios con la participacin de
institutos y centros de enseanza superior, para asimilar las nuevas tecnologas y restablecer la
capacidad tcnica de petrleos mexicanos para la administracin de los nuevos proyectos,
aprovechando los fondos previstos en el presupuesto y los que adicionalmente se destinen al
Organismo.
17
Exploracin y produccin
El rgimen fiscal de Pemex lo orient a explotar al mximo los yacimientos para exportar lo ms
posible y obtener mayor cantidad de contribuciones y divisas, transgrediendo el objetivo
fundamental de Pemex y de otros pases petroleros que es el de obtener la mxima
recuperacin de hidrocarburos mediante su explotacin racional, sustituyndolo por el de
maximizar el valor econmico de las reservas de hidrocarburos, lo que provoc la
sobreexplotacin y declinacin temprana de los yacimientos.
En 2002, la SEC estableci criterios ms rigurosos de clasificacin de reservas y su adopcin y
aplicacin retroactiva desde 1998, trajo como consecuencia una drstica disminucin de las
reservas probadas. A pesar de ello, en 2004 se llev la explotacin a su mximo nivel, para iniciar
a partir de ese ao, la cada de la produccin, principalmente en el campo Cantarell, cuya
declinacin se ajusta a la baja peridicamente.
Al mismo tiempo, el haber financiado casi en un 97 por ciento los proyectos con Pidiregas, en vez
de hacerlo con recursos propios, limit la posibilidad de asignar los recursos necesarios a otros
proyectos importantes, lo que provoc costos de oportunidad innecesarios. Un caso de ello, ya
seriamente cuestionado, es la inyeccin de nitrgeno al campo Cantarell en donde se aduce que
no se seleccion la mejor opcin.
Las consecuencias estn a la vista: se difirieron proyectos considerados entonces de baja
rentabilidad que ahora se contemplan, como los campos maduros, entre otros; no se aplicaron en
donde se poda los mtodos de recuperacin mejorada para alargar la vida del yacimiento,
incluyendo la utilizacin del gas quemado a la atmsfera; no se construyeron las instalaciones
necesarias para explotar racionalmente los yacimientos; y, como consecuencia, la produccin
declina rpidamente.
La aplicacin de mtodos de recuperacin mejorada es obligatoria desde el inicio de la explotacin
del yacimiento, por disposicin gubernamental, en pases como Canad, los Estados Unidos y
Venezuela, entre otros. Un caso notable es el yacimiento Wizard Lake, en Alberta, Canad, con
18
caractersticas parecidas a Cantarell en donde, con recuperacin terciaria, se logr una Tabla 2
Recursos prospectivos de Mxico estimados a 2007
recuperacin del 95 por ciento de lo originalmente calculado.
Recursos prospectivos
Cuenca Porcentaje
(mmmbpce)
En Mxico, el promedio de recuperacin oscila entre el 30 y 40 por ciento. No haber concluido Sabinas 0.3 0.56%
Burgos 3.1 5.77%
los estudios integrales respectivos ni dedicarle los recursos necesarios, ha provocado dejar en el Tampico-Misantla 1.7 3.16%
Veracruz 0.8 1.49%
subsuelo sin recuperar, enormes proporciones de hidrocarburos. En Cantarell se estima que Sureste 18.1 33.64%
Golfo de Mxico 29.5 54.83%
quedar sin recuperarse el 60 por ciento del volumen original. Plataforma Yucatn 0.3 0.56%
Total 53.8 100%

La Sener elabor para el perodo 2006-2016 dos escenarios para la produccin de crudo: El
Fuente: Pemex Exploracin y Produccin, cit. por Sener, Prospectiva del Mercado de Petrleo Crudo, Mxico, 2007, p. 118.
primero, que denominan escenario sobresaliente, requiere para su realizacin de la aprobacin
de las reformas estructurales; en l, la produccin aumenta ligeramente y las exportaciones La cuenca del Golfo de Mxico Profundo se integra por nueve provincias geolgicas agrupadas en
descienden suavemente. La declinacin de Cantarell se compensara parcialmente con la tres proyectos exploratorios: Golfo de Mxico B, Golfo de Mxico Sur y rea Perdido
produccin de Ku-Maloob-Zaap, Chicontepec, campos maduros y el inicio en 2014 de la (transfronterizo). En Golfo de Mxico B se inici la exploracin desde 2004; se perforaron cinco
produccin del Golfo de Mxico B y del Golfo de Mxico Sur en aguas profundas (ver Tabla 7 pozos, de los cuales cuatro resultaron inicialmente productores, uno de aceite extra pesado y tres
del Anexo I). de gas no asociado.
Del total de recursos prospectivos, 29 mil millones de barriles se estiman en aguas profundas del
En el segundo, designado como escenario bajo, sin reformas estructurales, el panorama es Golfo de Mxico, de los cuales se tienen identificados 8 mil 513 millones de barriles,
desalentador: la produccin cae a 2 mil 100 millones de barriles diarios en 2016 y la exportacin a principalmente de aceite ligero, 29 por ciento.
289 mil barriles diarios. Para ello, parten de la base de que Pemex se queda esttico, que crece
inercialmente sin poder realizar las inversiones requeridas, con los efectos que esto acarreara Tabla 3
sobre las finanzas pblicas y la economa en su conjunto (ver Tabla 8 del Anexo I). Cuenca del Golfo de Mxico
Recursos prospectivos identificados
por tipo de hidrocarburo
El panorama no es tan trgico como se ha presentado. Apenas se ha estudiado entre el 20 y 30 Recursos prospectivos
Tipo de hidrocarburo
mmbpce
por ciento de las reas en donde potencialmente pudieran existir hidrocarburos. Basado en ello, la Aceite ligero 7,975
Gas seco 403
Sener seala que existen recursos prospectivos o potenciales por 54 mmmbpce, definidos estos Aceite pesado 135
como La cantidad de hidrocarburos estimada a una fecha dada, de acumulaciones que todava no se descubren Total 8,513

pero que han sido inferidas, y que se estiman potencialmente recuperables, basado en informacin geolgica y Fuente: Pemex Exploracin y Produccin, cit. por Sener, Prospectiva del Mercado de Petrleo Crudo, Mxico, 2007, p. 118.

geofsica del rea en estudio y en analogas con otras reas donde un cierto volumen original de hidrocarburos ha
sido descubierto, y distingue seis cuencas sedimentarias, de las cuales Golfo de Mxico Profundo La cuenca del Sureste est conformada por cinco provincias: Chiapas-Tabasco-Comalcalco, Salina
significa el 55 por ciento del total y, la del Sureste, el 34 por ciento. del Istmo, Macuspana, Sonda de Campeche y Litoral de Tabasco; ha sido la principal productora
de aceite de Mxico. En dicha cuenca existen 18 mil millones de reservas prospectivas, de las

19 20
cuales se han identificado 5 mil 387 millones de barriles, principalmente de aceite ligero y sper este tipo de proyectos, por requerir de grandes recursos de inversin y de muy largos perodos de
ligero, 29 por ciento tambin. maduracin.

Tabla 4 En la industria petrolera mundial el ciclo de produccin primaria contempla horizontes de ms de

Cuenca del Sureste
30 aos para el desarrollo de todas las etapas, desde los estudios prospectivos, hasta los trabajos
Recursos prospectivos identificados
por tipo de hidrocarburo para el abandono del campo. En el campo Ku-Maloob-Zaap se iniciaron los trabajos a fines de los
Recursos prospectivos aos ochenta y ahora se encuentran en plena produccin. Su declinacin se estima a partir del ao
Tipo de hidrocarburo
mmbpce
Aceite ligero 2,531 2010.
Aceite superligero 1,489
Gas hmedo 367
Gas seco 624
Aceite pesado 376 La estrategia de produccin debe considerar intensificar las inversiones en campos ya conocidos
Total 5,387
Fuente: Pemex Exploracin y Produccin, cit. por Sener, Prospectiva del Mercado de Petrleo Crudo, Mxico, 2007, p. 119.
con reservas probadas, probables y posibles, y la realizacin de los trabajos en estos proyectos
debe ser simultnea. Esta estrategia requerira de menores montos de inversin, de menor grado
La comparacin entre las dos regiones anteriores es importante, en tanto los tirantes de agua en el de riesgo y la empresa cuenta con los recursos tecnolgicos y humanos, y con el apoyo de
Golfo de Mxico han llegado en algunos casos a cerca de 2 mil 400 metros, en el lado compaas mexicanas que han venido prestando sus servicios. Proporcionaran tambin tiempo y
norteamericano de Largo Perdido, con los costos, riesgos y tiempo de ejecucin concomitantes. mejores condiciones para poder desarrollar los yacimientos en aguas profundas.
Por el contrario, los recursos prospectivos del Sureste se localizan en aguas someras y en tierra, en
donde Pemex cuenta con infraestructura y tcnica dominada; ya que trabajan muchas empresas En un perodo de siete aos, Pemex podra incrementar sus inversiones en exploracin terrestre
con experiencia, y los costos, tiempos y riesgos son de un tercio de los de las aguas profundas. en el litoral del Golfo de Mxico y en las aguas someras, con tirantes hasta de 300 metros, en
donde se cuenta con ms de 300 localizaciones exploratorias, de las cuales 200 se encuentran en
Sera importante conocer cmo se encuentran distribuidas las reservas prospectivas entre los tres aguas someras y el resto en tierra. Existen adems campos productores descubiertos no
proyectos exploratorios de aguas profundas, ya que si la mayora est localizada en el rea de desarrollados y en formaciones subsalinas y terciarias que han mostrado evidencias de ser
Largo Perdido, Pemex se encontrara, de acuerdo con la experiencia de las empresas que operan productoras de gas.
del lado norteamericano, con tirantes de agua muy grandes, estructuras geolgicas difciles,
requerimientos de estudios sismolgicos en 3-D complicados e inciertos, necesidad de sistemas
flotantes de produccin, caros y escasos y, por si fuera poco, en el paso de los huracanes. Como
ejemplo de ello, Nueva Orlens y la destruccin causada por los huracanes Rita y Katrina de 109
plataformas petroleras, dejaron prdidas por ms de 30 mil millones de dlares en las
explotaciones marinas del Golfo de Mxico.

Comprometer una plataforma de produccin con base en recursos prospectivos en el corto plazo
como se planea, es de muy alto riesgo por la complejidad geolgica y tecnolgica que requieren

21 22
 Figura 1 Tambin existen 14 mil millones de bpce de reservas posibles que habra que llevar a reservas
probables mediante procedimientos conocidos, a fin de aumentar la certidumbre de su
recuperacin y explotacin comercial.

Tabla 5
Reservas de petrleo crudo y condensado
(Incluye gas natural lquido) (1)

2002 2003 2004 2005 2006

(en millones de barriles)
Reservas probadas desarrolladas y no desarrolladas
Al 1 de enero 18,767 17,196 16,041 14,803 13,671
Revisiones(2) (247) 120 (109) 197 433
Extensiones y descubrimientos(2) (36) 84 245 25 79
Produccin (1,288) (1,359) (1,374) (1,354) (1,332)
Al 31 de diciembre 17,196 16,041 14,803 13,671 12,849
Reservas probadas desarrolladas al 31 de diciembre 11,725 10,473 9,745 9,617 8,978
Nota: La suma de los datos puede no coincidir con el total debido al redondeo.
(1) Petrleo crudo y reservas condensadas incluyen la fraccin de hidrocarburos licuados recuperables en plantas de
procesamiento de gas natural.
(2) Revisiones y extensiones incluyen cambios positivos y negativos debido a nuevos datos obtenidos a travs de la
perforacin de pozos de extensin.
Fuente: Pemex Exploracin y Produccin, cit. por Securities and Exchange Commission (SEC), Form 20-F, Petrleos
Fuente: Pemex, PEP. Mexicanos, Annual Report, 2 de Julio de 2007, p. 24.

Como se observa, existen posibilidades para mantener la produccin de crudo para el abasto
Adems, se cuenta con ms de 4 mil millones de barriles de reservas probadas no desarrolladas,
interno y una razonable plataforma de exportacin que, dados los pronsticos de distribucin,
localizadas en su mayor parte en la Sonda de Campeche y en Tabasco, que requieren nicamente
tendra una creciente participacin de crudo ligero de mayor valor. Se puede mantener la
la perforacin de nuevos pozos de desarrollo, el acondicionamiento de otros pozos ya existentes y
plataforma de produccin sin necesidad de alianzas estratgicas que comprometan reservas.
la ampliacin de la infraestructura de produccin, para incorporarlos a la produccin de las
reservas probadas desarrolladas de 9 mil millones de barriles.
Sin embargo, dado que el perodo del pronstico es de apenas 10 aos, sera recomendable
extender su anlisis en 10 o 15 aos, ya que en este plazo adicional pudiera observarse una
Asimismo, existen 15 mil millones de barriles de petrleo crudo equivalente (bpce) de reservas
drstica cada de la produccin que pudiera obligar a tomar otras acciones adicionales, como
probables, en las que se considera cuando menos un 50 por ciento comercialmente recuperables,
pudiera ser una reduccin en los volmenes de exportacin y definir el momento oportuno para
porcentaje que aumenta en funcin de los precios del petrleo, el avance de la tecnologa y la
el desarrollo de los proyectos en aguas profundas.
disponibilidad de recursos (ver Tabla 9 del Anexo I).

Pemex define como aguas profundas tirantes superiores a 500 metros, en donde las condiciones
de operacin se complican. Como puede verse en la Figura 2, el desarrollo de los yacimientos
23 24
situados en estas profundidades requiere de equipos ms sofisticados y costosos para superar las Figura 3
Avances en tecnologa de aguas profundas
dificultades fsicas y geolgicas que se presentan.
Industria Petrolera Brasilea

Figura 2
Estrategias de exploracin y explotacin en campos petroleros marinos
Esquema de explotacin marina

Fuente: Pemex, Instrumento de Apoyo para el Desarrollo de Mxico, Mxico, octubre de 2006.
Fuente: Pemex, Instrumento de Apoyo para el Desarrollo de Mxico, Mxico, octubre de 2006.

Pemex, con la experiencia que ha adquirido en la perforacin de pozos con tirantes de agua hasta Debe mencionarse que Petrobras tuvo necesidad de desarrollar la tecnologa necesaria para
de mil metros, debe avanzar paulatinamente hacia mayores profundidades como lo hizo adentrarse paulatinamente en aguas cada vez ms profundas, porque a diferencia de Mxico no
Petrobras, segn se muestra en la Figura 3, que pas de perforar en tirantes de 124 metros en encontr yacimientos de hidrocarburos en aguas someras.
1977, a casi 2000 metros en 2004.

En definitiva, Pemex debe consolidar un plan a mediano plazo para incursionar por etapas en las
aguas profundas del Golfo de Mxico, consolidando antes el desarrollo de aguas someras hasta
300 metros, capacitando al personal, involucrando al IMP y a las instituciones de educacin

25 26
superior, y tomando las providencias necesarias para asegurar la provisin en su tiempo del
equipo necesario.
La estrategia en la exploracin y produccin debe ser integral, sin abandonar la atencin de todos
los aspectos, pero con prioridad a lo ya conocido y menos riesgoso. En ese sentido las actividades
deben orientarse hacia desarrollar las reservas probadas, llevar las probables a probadas, las
posibles a probables y las prospectivas a posibles.
Asimismo, hay que intensificar las labores exploratorias, concentrando los esfuerzos por el
momento en el Sureste, en donde se pueden tener reservas en menor plazo y a menor costo que
en las aguas profundas.
El uso sesgado de los precios de transferencia, el hecho de que PEP no tenga que cargar con el
costo de la reposicin de reservas y un tratamiento fiscal diferenciado entre Refinacin y PEP, ha
provocado que la parte industrial, que produce valor agregado y empleos, sea presentada como
causante de prdidas virtuales recurrentes, reforzando el argumento de que no es rentable para la
asignacin de recursos de inversin, acrecentando as el circulo perverso.
Grfica 3
Inversin destinada por Pemex para la exploracin de yacimientos y produccin de
crudo, 1996-2007

Yacimientos transfronterizos
Los yacimientos transfronterizos de South Padre y Largo Perdido, constituyen un caso especial.
Por una parte, el convenio con los Estados Unidos vence en 2011 y, por la otra, conforme al
Convenio sobre Derechos del Mar de la ONU, los pases tienen hasta mayo del 2009 para
demostrar hasta donde se extiende la potestad de las naciones costeras sobre los recursos, para
que su dominio patrimonial sea hasta de 350 millas en vez de las 200 actuales. A lo anterior, se
agrega que Shell y otras empresas ya realizan desarrollos en el borde de estos campos.

La moratoria establecida con el Gobierno norteamericano vence en enero de 2011, por lo que los
expertos en derecho internacional deben proponer alternativas para extender dicha moratoria, o
encontrar la forma de explotar conjuntamente dichos yacimientos mediante convenios apropiados
que no abran posibilidades de extender el trato especial que se le d a estos yacimientos, a otros
Fuentes: Pemex Exploracin y Produccin, Pemex Refinacin, I Informe de Gobierno de Felipe Caldern y VI
Informe de Gobierno de Ernesto Zedillo cit. por Suplemento Enfoque, Diario Reforma, 20 de enero de 2008, p. 9.
El margen variable de operacin, entendido como el valor de los productos menos los costos de

situados plenamente en el lado mexicano del Golfo de Mxico. operacin, del SNR ha aumentando en comparacin con una seleccin de refineras eficientes en
los Estados Unidos, a pesar de que Refinacin tiene que absorber el crudo disponible

Refinacin nacionalmente y operar con bases de diseo y objetivos de seguridad energtica ms exigentes que

Durante dcadas, Mxico fue autosuficiente en la produccin de destilados y gas natural. Desde las refineras privadas.

1979 no se le ha autorizado a Pemex aumentar su capacidad de refinacin, a pesar del cierre de la

refinera de Azcapotzalco. Los cambios que se han dado han sido para procesar mayor cantidad La descoordinacin entre CFE y Pemex llev a orientar a la primera a centrar el crecimiento de la

de crudo pesado y para cumplir con exigencias ambientales de combustibles ms limpios. oferta de energa en productores independientes (PIE), con el argumento de que no se contaba

27 28
con recursos para que el Estado lo hiciera y a consumir crecientemente gas natural, un recurso del
que ya no disponemos en cantidades suficientes para abastecer la demanda interna.
La consecuencia ha sido crecientes importaciones de gas natural y de LGN, de gasolinas y otros
petrolferos y una poltica de subsidios que ha distorsionado el consumo y deteriorado las finanzas
pblicas. Asimismo, se observa en el caso del sector elctrico, una subutilizacin de capacidad
instalada, principalmente hidrulica, para atender compromisos con los PIE.
Conforme las proyecciones de Sener, para el perodo 2007-2015 habr necesidad de importar
gasolinas por ms de 53 mil millones de dlares y gas natural por 38 mil millones.
Pemex planea aumentar la capacidad de refinacin entre 300 y 600 mil barriles diarios, si se
aprueban o no las reformas, que entrara en operacin hasta 2015, en el cual ya habr aumentado
el porcentaje de crudo pesado a proceso de 40 por ciento en 2006 a 63 por ciento en 2015 por las
reconfiguraciones programadas (ver Tabla 10 del Anexo I).
La poltica seguida por Pemex ha sido la de aumentar la conversin profunda para elevar la
rentabilidad de las refineras con productos de mayor valor. En las proyecciones de Pemex se
observa que al terminarse las configuraciones, la produccin de combustleo habr disminuido de
325 mbd a 125 mbd, es decir, menos 62 por ciento, lo que a juicio de muchos tcnicos denota,
nuevamente, la falta de una planeacin integral de refinacin-petroqumica-sector elctrico
condenando a este ltimo a depender en mayor medida de la importacin de gas, sobre todo en
las plantas del Pacfico, para las cuales se prev la importacin del producto por la planta de CFE
en Manzanillo. Igual situacin se presentara en el altiplano con la reconfiguracin de Salamanca.
29
Grfica 4
Fuente: Jess Reyes Heroles. Participacin del Capital Privado en los programas de Petrleos Mexicanos, Pemex, Mxico,
noviembre 21 de 2007, p. 33.
Pero el ejemplo ms grave de descoordinacin es que la CFE planea construir 67 nuevas plantas
generadoras, de las cuales la mitad utilizaran gas LGN, seguramente importado por las tres
plantas que operarn en Altamira, Manzanillo y Ensenada.
Refinacin le compra forzosamente a PEP el crudo disponible, que contiene el doble de azufre
que la media internacional, sin descuentos especiales a pesar de ser el mejor cliente, apoya con
almacenajes redundantes las fluctuaciones de produccin o de mercado del crudo, tiene
obligadamente que abastecer de combustibles al pas, padece el oneroso esquema fiscal y
Hacienda le autoriza las inversiones y los precios.
Por contra, se pretende que los capitales privados construyan total o parcialmente refineras; si
esto se diera, los inversionistas seleccionaran las mejores localizaciones; adquiriran el crudo que
ms les conviniera; refinaran los productos ms rentables que venderan a precios de mercado
donde les conviniere; no estaran atados a los resultados de otra empresa del grupo; no se
comprometeran al abastecimiento interno en situaciones desventajosas; y pagaran impuestos
razonables como cualquier otra empresa.
30

Su objetivo principal sera obtener las ms alta rentabilidad en el menor tiempo posible; si fueran
obligados a aceptar limitaciones en los supuestos anteriores, seguramente exigiran
compensaciones en forma de semimonopolios de productos o regiones y negocios aguas abajo,
como gasolineras y sistemas de transportacin.
Para permitir la competencia y la libre concurrencia en la refinacin del crudo, el procesamiento
del gas natural y en el transporte de productos por ductos, hay quienes aducen que solamente
sera necesario reformar la Ley Reglamentaria del Artculo 27 Constitucional en la materia.
No obstante, sealan que la sola reforma de la Ley Reglamentaria no sera suficiente, por lo que
recomiendan la modificacin de otras disposiciones que permitan la construccin de refineras, se
elimine el control de precios en las gasolinas y otros derivados, se permita la libre importacin y
exportacin, en su caso, de los refinados y se autoricen gasolineras extranjeras para que compitan
con Pemex en un ambiente de libre mercado. Por supuesto, esto requerira, tambin, la garanta de
abasto a largo plazo por parte de PEP.
Es decir, lo que se plantea en el fondo, es una revisin del espritu y contenido del Artculo 27
Constitucional, presentndola como adecuaciones a las leyes secundarias para permitir la inversin
privada en reas reservadas a Pemex.
Lo anterior se confirma con lo expresado por el ex secretario de energa Felipe Caldern, en su
nica comparecencia ante el Senado cuando declar: Es necesario complementar la inversin pblica con
inversin privada, bajo diversas formas de participacin, para lo cual es indispensable dar plena certeza jurdica a
la inversin. La adecuacin de los artculos 27 y 28 Constitucionales es la nica manera de otorgar plena
certidumbre jurdica a la inversin. Ninguna legislacin secundaria podr dar los espacios de garanta y claridad
que una modificacin constitucional puede establecer en materia de certidumbre, confianza y seguridad a todos los
actores. El ex secretario Felipe Caldern se refera en ese entonces al sector elctrico.
En 2006 se vendieron internamente un milln 461 barriles diarios de productos petrolferos, con
un valor anual, antes de impuestos, de 381 mil millones de pesos. Para 2016, la Sener estima las
ventas diarias en un milln 900 mil barriles diarios.
Suponiendo que los precios permanecen constantes, el monto anual de dichas ventas, antes de
impuestos, crecera en 30 por ciento, con un monto de 495 mil 742 millones de pesos,
equivalentes a 45 mil millones de dlares actuales (ver Tablas 11 y 12 del Anexo I).
El anterior es un clculo simplista del valor del mercado mexicano de productos petrolferos, a lo
que habra que agregar otros elementos, tales como las expectativas de crecimiento de la empresa,
del mercado y la marca; adems del costo de las refineras, ductos, terminales y dems
infraestructura.
El mercado mexicano ha costado aos de esfuerzo para consolidarse, compite ventajosamente
con otros pases, es un mercado integrado y cautivo, con muchas posibilidades de crecimiento.
Ningn pas estara dispuesto a cederlo gratuitamente y no podemos desmembrarlo iniciando su
cesin con tanques de almacenamiento, un simple ducto o la mitad de una refinera. No es una
simple cuestin de negocios, es un tema de soberana energtica.
El objetivo debe ser fortalecer el Sistema Nacional de Refinacin para que se transformen los
hidrocarburos en productos de mayor valor agregado, que satisfagan los requerimientos
nacionales en cuanto a cantidad, calidad, oportunidad y proteccin del medio ambiente, y
contribuyan a la generacin de empleo, fomento de las cadenas productivas industriales y
elevacin de la competitividad del pas.
Lo anterior sigue la tendencia mundial de proteger sus recursos estratgicos y salvaguardar la
soberana energtica. Asimismo, es congruente con la posicin de las compaas petroleras
internacionales que obtienen sus mayores ganancias de la refinacin y la petroqumica. Ejemplo de
ello son pases como Italia y Holanda, que no tienen petrleo pero si refineras y nos venden
gasolina.
31 32
Otro objetivo importante es acabar con el desarrollo descoordinado de los sectores petrolero y
elctrico, ya que el propsito de preservar la calidad del medio ambiente no debe estar reido con
el desarrollo armnico de Pemex y CFE, y hacer depender a esta ltima de la importacin
indefinida y creciente de un comodity, como es el gas, cuya demanda jams se podr satisfacer con
produccin nacional, aumentando as los riesgos y la dependencia en un aspecto vital.
Para lograr dichas metas y abatir la importacin de petrolferos, Mxico requiere aumentar su
capacidad de refinacin en 600 mil barriles diarios mediante la construccin de dos o tres
refineras. Dichas refineras deben contemplarse en un esquema amplio que utilice los productos
de la refinacin para la generacin elctrica y se libere gas para la petroqumica y la inyeccin de
pozos donde se justifique.
derecho de va; sin embargo, los esfuerzos corporativos de coordinacin no han dado el resultado
deseado.
La eficiencia operativa se ve afectada tambin por el despido o jubilacin temprana de personal
calificado, la falta de recursos y el mal estado en que se encuentran las venas por donde se
transporta el 60 por ciento de los productos. Otro 36 por ciento se transporta por buque tanque y,
el resto, por otros medios.
Grfica 5

Para tal efecto, se propone la definicin de las polticas ms convenientes sobre:

Las frmulas ms adecuadas para la generacin de energa elctrica con derivados del crudo,
como combustleos, coque o asfalto, cuidando las afectaciones al medio ambiente, la
eficiencia en la generacin y las oportunidades de cogeneracin en las nuevas refineras; con
Fuente: Jess Reyes Heroles. Participacin del Capital Privado en los programas de Petrleos Mexicanos, Pemex, Mxico,
objeto de liberar la mayor cantidad posible de gas para el desarrollo de la petroqumica y noviembre 21 de 2007, p. 34.

aliviar las importaciones del mismo;

El transporte por pipas (3% del total) es el ms caro y el que se hace por ductos el ms barato; sin
Las nuevas necesidades con base en los requerimientos de productos, el tipo de energticos,
embargo, no hay que olvidar que los ductos no pueden extenderse a todas partes y que los
su cantidad y calidad;
accidentes, paros, atentados o consumos extraordinarios obligan a incrementar la utilizacin de
Las mejores opciones tecnolgicas disponibles para los distintos procesos de refinacin, en
pipas, sin que por eso se justifique que los privados construyan y operen ductos.
comunicacin con refinadores internacionales y el NPRA;
Para identificar las opciones de localizacin de las nuevas refineras, con el objetivo de
minimizar los costos de transporte de crudo y productos, y los de distribucin elctrica.

Ductos
Pemex cuenta con ms de 63 mil kilmetros de ductos, de los cuales PEP controla el 53 por
cierto, Refinacin el 25 por ciento y Gas y Petroqumica el 20 por ciento. Su operacin,
mantenimiento y prevencin estn a cargo de cada Subsidiaria aunque corran por el mismo

33 34
 Grfica 6
Fuente: Jess Reyes Heroles. Participacin del Capital Privado en los programas de Petrleos Mexicanos, Pemex, Mxico,
noviembre 21 de 2007, p. 34.
El programa de Pemex para el periodo 2007-2012 en materia de terminales y ductos presenta dos
escenarios, que implican una inversin de mil 700 millones de dlares o 2 mil 300 millones de
dlares, al parecer dependiendo de la aprobacin de las reformas estructurales, y que
comprende entre otros, el reemplazo de 10 buques-tanque, la terminal martima de Tuxpan y las
mejoras al sistema de transporte por ductos y a la infraestructura de almacenamiento.
Se ha comentado en los medios de comunicacin que el transporte por pipas es el ms ineficiente
y caro, poniendo como ejemplo la situacin de la terminal de Tuxpan y el abastecimiento al Valle
de Mxico, para justificar una posible nueva terminal y la concesin del transporte por nuevos
ductos.
Sin embargo, cabe aclarar que para abastecer al Valle de Mxico y zonas aledaas se utilizan dos
poliductos provenientes de la Refinera de Tula, con capacidad conjunta para transportar 95 mil
barriles diarios de productos, complementados con el poliducto Tuxpan-Mxico, con capacidad
de transportar 105 mil barriles diarios. Con ello se satisface la demanda normal que es de 170 mil
35
barriles diarios, salvo en periodos vacacionales que suele ascender a 190 mil barriles diarios; por lo
que no se utilizan pipas para abastecer la demanda del Valle de Mxico.
La importacin nacional de petrolferos aumenta en temporada de vacaciones a ms de un milln
de barriles diarios, que se introducen principalmente por las terminales martimas de Tuxpan y
Pajaritos. La terminal de Tuxpan lo hace a travs de monoboyas y cuenta con una capacidad de
almacenamiento instalada de 2 millones 170 mil barriles, que por falta de mantenimiento de
algunos tanques que estn fuera de operacin se reduce a menos de un milln 400 mil barriles.
En 2006 y 2007 se pagaron 5 y 6 millones de dlares, respectivamente, por demoras en la descarga
de los buques tanque, causados por el mal tiempo y por falta de capacidad de almacenamiento. La
capacidad de transporte real del ducto a Mxico es de 70 mil barriles diarios, que se eleva a los 105
mil barriles diarios reportados utilizando mejoradores de flujo.
Ante estos problemas y el que las proyecciones de la demanda del Valle de Mxico indican que
para 2012 el abastecimiento por ductos ser insuficiente y que tendran que utilizarse
complementariamente 95 pipas diarias, desde hace dos aos se elabor un anteproyecto
consistente en aumentar a 140 mil barriles diarios la capacidad de transporte; construir un tramo
de 113 kilmetros de tubera de 18 de dimetro, modernizar cinco estaciones de rebombeo, dar
mantenimiento a los cuatro tanques fuera de operacin y construir otros cinco de 100 mil barriles
cada uno en los terrenos de la terminal, dar mantenimiento a las dos monoboyas; y construir un
muelle de 60 mil toneladas de peso muerto con dos posiciones de descarga para las pocas de mal
tiempo (ver Anexo II).
El proyecto costara 370 millones de dlares y se ejecutara en 30 meses sin interrumpir la
operacin del sistema actual; su tasa interna de retorno sera de 20 por ciento y tendra una vida
til de 20 aos. Sin embargo, no se ha podido concursar por falta oportuna de recursos
presupuestales.
Pemex plantea tambin la construccin paralela y redundante de gasoductos por parte del sector
privado, incluso en tramos donde existen ductos de Pemex sin usar o subutilizados; dados los
36
trminos contractuales para garantizar la recuperacin de la inversin privada, los ductos de
Pemex operaran nicamente en los momentos en que se requiriera respaldo o terminaran sin
utilizarse del todo.
La distribucin nacional de petrolferos es resultado de un conjunto de operaciones logsticas
especializadas y complejas. La operacin de un poliducto, por ejemplo, no se parece al de un
gasoducto, por lo que es peligroso e ineficiente permitir la operacin privada de los ductos.
Si eso sucediera se presentaran problemas operativos; por ejemplo, determinar de quin es el
producto en caso de accidente; y probablemente regmenes laborales y de seguridad social
diferentes.
En lo referente a PEP, ya se licit un contrato por mil millones de dlares para mantener los
ductos del sector 4 y estn listas las convocatorias para otros dos sectores. Este contrato se piensa
usar como parmetro para licitar, en caso de que no prosperaran las reformas, los ductos de
Refinacin Gas y Petroqumica; se alega que este contrato viola las leyes actuales porque posibilita
que el contratista privado tome conjuntamente con Pemex decisiones de operacin, campo
reservado al Organismo exclusivamente.
Pemex es una empresa integrada, que utiliza su red de ductos para el transporte y distribucin de
hidrocarburos, enlazando centros productores, de recoleccin y tratamiento, de transformacin
industrial, de almacenamiento y comercializacin, por lo que no conviene desmontar la unidad
logstica.
Empezar a introducir en la operacin al sector privado es sumamente riesgoso y destinar recursos
escasos a instalaciones redundantes, construidas y quizs operadas por los privados, es seguir la
poltica de favorecer estos intereses a costa de Pemex y condenarlo a la obsolescencia y muerte
lenta por falta de condiciones para competir.
Habr que revisar la decisin de haber separado el manejo de los ductos, por la proliferacin de
estructuras operativas y el hecho de que ductos operados por distintas subsidiarias corran por el
37
mismo derecho de va, por la diversidad de sistemas para la administracin de riesgos y porque se
debilit la fuerza de mantenimiento y prevencin de desastres.
Por tal motivo se propone volver a integrar en una sola unidad corporativa el manejo,
conservacin y prevencin del sistema de ductos, para preservar la unidad de accin operativa, la
administracin de los derechos de va y optimizar el uso de los recursos.
Se propone realizar de inmediato el proyecto para aumentar la capacidad de recepcin,
almacenamiento y transporte desde la terminal martima de Tuxpan, a fin de que Pemex pueda
seguir abasteciendo adecuadamente los requerimientos de petrolferos del Valle de Mxico hasta
el 2030. Lo anterior implicara negar la autorizacin para que los inversionistas privados
construyan innecesariamente el proyecto alterno.
Asimismo, no permitir la construccin redundante de gasoductos para favorecer negocios y
menos la construccin y operacin de poliductos privados.
Generacin interna de recursos
Pemex siempre ha dispuesto de recursos. Sus resultados operativos son comparables con los de
otras empresas petroleras. En 2004, ao de mxima produccin de hidrocarburos, obtuvo
utilidades, antes de impuestos, por ms de 45 mil millones de dlares y se coloc en segundo lugar
mundial despus de Exxon-Mobile y por encima de BP, Shell, Total, Chevron-Texaco, Statoil,
Petrobras y otras. En 2006, sus utilidades fueron de 57 mil millones de dlares, manteniendo su
lugar en el ranking mundial.
El Banco Mundial indica que estas ganancias, antes de impuestos, se convierten en prdidas al
aplicar el Gobierno altas cargas fiscales, por lo que Pemex es una de las empresas ms endeudadas
mundialmente, lo cual implica una barrera para financiar adecuadamente sus necesidades de
inversin.
Adicionalmente, los pasivos de pensiones son un problema creciente que amenaza el futuro
desarrollo del Organismo. En la actualidad, la nmina de jubilados y pensionados sobrepasa a la
38
de los trabajadores en activo, que asciende a menos del 4 por ciento del total de erogaciones de
Pemex. En 2006, el pasivo laboral impact con 70 mil millones de pesos los resultados del ao.
La desgravacin fiscal autorizada en 2005 gener para los dos ltimos aos disponibilidades
acumuladas por ms de 150 mil millones de pesos, suficientes para pagar de contado ms de dos
refineras que tardaran en construirse cinco aos; la reforma fiscal autorizada en 2007 sumara su
efecto al monto anterior en ste y aos venideros.
Para 2008, Hacienda le fij a Pemex un supervit primario de 162 mil millones de pesos. A lo
anterior se podran agregar ms de 60 mil millones de pesos que la CFE dispone para pagar
adeudos a Pemex y que no puede erogar.
Dichas disponibilidades no pueden invertirse por el Organismo ya que, por disposicin de
Hacienda, se han esterilizado con objeto de mantener el balance fiscal y mejorar la cartula
financiera del Gobierno Federal.
Estos manejos gubernamentales no son novedad. Durante el sexenio pasado se prefiri destinar
los cuantiosos ingresos petroleros al gasto corriente y a prepagar deuda, antes que invertir en
exploracin, desarrollo de otros yacimientos, refinacin, petroqumica y mantenimiento de
instalaciones, ductos y terminales de Pemex, atentando contra la fuente de ingresos y divisas.
El Banco Mundial seala que debido a la alta dependencia del Gobierno de los ingresos
petroleros, se ha mantenido un rgimen fiscal que obliga a Pemex a enfocarse a la produccin y
exportacin de crudo, y que se consideren como no rentables otras actividades, entre ellas, la
refinacin y la petroqumica, a las que no se le han destinado inversiones suficientes.
An con el nuevo rgimen fiscal, el Banco Mundial recomienda al Gobierno y al Congreso
considerar que las actuales tasas de derechos daan las finanzas de Pemex, no provee los
incentivos correctos para maximizar las reservas y que los pagos por derechos no son el nico
mecanismo para maximizar los ingresos fiscales. Pone de ejemplo los casos de Canad, Chile,
Colombia y Noruega, donde se aplica un royalty sobre el petrleo de cerca del 70 por ciento,
39
mientras se carga a la industria con tasas efectivas de impuestos de 8, 7, 27 y 0 por ciento,
respectivamente.
El organismo financiero internacional seala que existe un trade-off entre los requerimientos
fiscales en el corto plazo y la necesidad de un Pemex capaz de maximizar sus contribuciones en la
economa y el bienestar social en el largo plazo. En tal sentido, una reforma fiscal de fondo y la
racionalizacin del gasto pblico, reduciran en forma gradual la dependencia de los recursos
petroleros y liberaran concomitantemente mayores recursos para Pemex.
Otro factor que presiona a las finanzas pblicas es la decisin de subsidiar el consumo de
combustibles. Los precios eran fijados por Hacienda en lnea con la inflacin pero, con objeto de
proteger a los consumidores, se abandon dicha poltica afectando a Pemex y al fisco con
crecientes subsidios que, acumulados al da de hoy, superan en monto lo que se espera alcanzar
con la reforma fiscal aprobada en 2007. An antes de abandonar la flotacin, ya existan
diferencias entre los precios internacionales y los domsticos, por ejemplo, de enero de 2004 a
enero de 2005, el precio de la gasolina regular en los estados norteamericanos del Golfo de
Mxico creci 25 por ciento contra el 4 por ciento en Mxico.
Lo anterior aumentar las presiones sobre las finanzas pblicas, acentuar su dependencia de los
recursos petroleros, incentivar artificialmente el consumo de energa y distorsionar la toma de
decisiones.
Por otra parte, Pemex declar que se intenta aumentar del 30 al 40 por ciento la recuperacin final
a obtener del campo Cantarell, mediante nuevas aplicaciones de recuperacin mejorada, que
permitira de aqu a 2020 una extraccin adicional de 3 mil 600 millones de barriles de
hidrocarburos que, a un precio estimado de 80 dlares por barril, significaran ingresos brutos por
288 mil millones de dlares durante dicho lapso.
Por razones tcnicas y de seguridad, la quema de gas a la atmsfera ha sido una prctica
generalizada en la industria petrolera. Durante el sexenio pasado, Pemex logr disminuir
sensiblemente dicha quema al pasar de 207 mil 685 millones de pies cbicos en 2000, a 98 mil 915
40
millones de pies cbicos en 2006. Sin embargo, si dicho gas se hubiera podido inyectar a los
yacimientos o aprovechado comercialmente en su totalidad, el valor del gas durante ese periodo El efecto de la reforma fiscal aprobada en 2007, forma parte del supervit primario por 162 mil
hubiera ascendido a 5 mil 766 millones de dlares, lo que es otra muestra que existen millones de pesos que Hacienda le fij al Organismo para el presente ao. A ello, se podran
oportunidades para hacer ms eficiente la operacin y generar ahorros. agregar 60 mil millones de pesos de adeudos que la CFE tiene con Pemex y que no le permiten
erogar.
Tabla 6
Gas quemado a la atmsfera
Adems, al parecer, en el Master Trust Fund, manejado en un banco de Nueva York, existen
Ao Gas a la atmsfera Valor del gas quemado, a 7 depsitos por 19 mil millones de dlares, a los que se agregaran durante este ao otros16 mil 500
(millones de pies cbicos) USDLS/MPC
(millones de USDLS) millones de dlares. Por ello deben transparentarse las operaciones de tesorera, particularmente el
2000 207,685 1,454
2001 155,125 1,086 manejo de los Pidiregas y el fondeo del Master Trust Fund, para poder entender la naturaleza de
2002 116,070 812
estas operaciones, ya que de otra manera dara lugar a cuestionamientos como:
2003 108,040 756
2004 65,700 460 a. Serviran dichos fondos para respaldar los bonos emitidos por Pemex para apoyar el
2005 72,270 506
2006 98,915 692 financiamiento de proyectos a travs de Pidiregas?
Valor estimado del gas quemado a la atmsfera: 5 mil 766 millones de dlares
Fuente: Pemex, PEP. b. Serviran para respaldar la inversin de este sexenio a travs de Pidiregas, en vez de hacerlo
con recursos propios, para no transgredir el equilibrio presupuestal y alterar la cartula
El Director General de Pemex declar recientemente que el Organismo s tiene recursos, pero financiera y, adems, seguir favoreciendo a las grandes empresas internacionales a travs de
que carece de proyectos ms all de los tres aos, confirmando que Pemex tendra un flujo mayor este mecanismo?
de ingresos para los prximos aos, de cumplirse algunos supuestos y adoptarse las propuestas c. O se trata de una contabilidad creativa?
financieras que aqu se presentan. En segundo lugar, es necesario un cambio gradual del rgimen fiscal para gravar las
actividades industriales como empresa. Las recientes reformas redujeron la carga del 60.8 al
Las soluciones financieras para Pemex tienen que considerar su interaccin con las finanzas 55 por ciento; con una adecuada combinacin de royalty e Impuesto sobre la Renta, sta
pblicas; por lo tanto, todas las medidas debern ser graduales dando la oportunidad para que debera situarse paulatinamente en alrededor del 45 por ciento, lo que generara varios miles
estas ltimas dispongan del tiempo suficiente para incrementar su recaudacin y racionalizar el de millones de dlares anuales adicionales.
gasto.

Para reforzar este aserto que hemos venido sosteniendo, proponemos una serie de medidas
adicionales:
En primer lugar, es necesario que Pemex pueda financiar los proyectos prioritarios con sus
propios recursos; al 31 de diciembre de 2007, el organismo tena disponibilidades por 384 mil
millones de pesos, que incluyen el efecto de la desgravacin fiscal de 2005.
En tercer lugar, debe revisarse el monto y la asignacin de los excedentes petroleros ya que,
aunque en la Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria se estableci la forma de
distribucin de los mismos, Hacienda se reserva en el Decreto aprobatorio del Presupuesto anual
una clusula que le permite restar del monto de los excedentes, una serie de gastos imprevistos
dentro de los cuales, al parecer en el sexenio pasado, se pag anticipadamente deuda pblica por
10 mil millones de dlares.

41 42
Por tal motivo, es imprescindible transparentar el uso y destino de los excedentes para que Pemex
pueda efectivamente disponer de mayores recursos para inversin.
En cuarto lugar, el Gobierno debe asumir como deuda soberana los Pidiregas, ya que buena parte
de ellos fueron utilizados para financiar el gasto del Gobierno Federal. Con esta medida se
mejorara la cartula financiera del Organismo, permitindole emitir instrumentos de deuda para el
servicio de la misma y para financiar sus proyectos de inversin en mejores condiciones, tanto
financieras como de contratacin.
En quinto lugar, hay que reconocer que el pasivo laboral ahoga a Pemex. La nmina de
pensionados y jubilados sobrepasa las 65 mil personas y su costo ya es superior al del personal en
activo. Por ello, hay que plantear una solucin dual: por una parte el Gobierno Federal debe
asumir dicho pasivo y, por la otra, podra establecerse un sistema de pensiones paralelo, como el
del IMSS e ISSSTE, que logre la coexistencia de los dos regmenes y permita una transicin
eficiente y polticamente llevadera.
Fondo Nacional de Energa
Se propone crear un Fondo Nacional para la Transicin Energtica, que sera un vehculo para
financiar las actividades del sector energtico de una manera armnica. Este Fondo, de ser
aceptado positivamente por los mercados, podra, posiblemente, manejar en corto tiempo un
capital de alrededor de 30 mil millones de dlares.
El Fondo no sera paraestatal ni estara sujeto a un rgimen fiscal confiscatorio o a un pasivo
laboral oneroso, ni interferira con la vida interna de Pemex, CFE y dems organismos o empresas
del sector. Con el paso del tiempo tendra activos muy valiosos dentro y fuera del pas, los cuales
seran los pivotes de nuestra autonoma energtica.
El Fondo servira como mecanismo para financiar energas alternativas como la elica, solar,
geotrmica, bioenergtica, etctera y para allegarle fondos al sector energtico tradicional.
43
El Gobierno podra tener una participacin mnima del 25 por ciento en el capital de la Sociedad y
se estableceran lmites para la participacin de inversionistas privados y extranjeros; estos ltimos
slo tendran derechos econmicos, no corporativos.
Se regira por un Consejo de Administracin integrado por siete miembros, de los cuales dos
seran del Gobierno y el resto consejeros independientes.
Habra que realizar las modificaciones legales correspondientes para que las SIEFORES pudieran
participar en este Fondo que, como se ha expresado, sera el gran financiero del sector energtico
del futuro.
Es importante asentar que las medidas propuestas tendrn que armonizarse en el tiempo, con la
disminucin de la dependencia fiscal de los recursos petroleros y la capacidad de Pemex para
absorber los recursos y desarrollar los proyectos eficientemente. Todo el proceso deber realizarse
con las medidas de auditora, transparencia y rendicin de cuentas del caso.
Modernizacin de Pemex
Mxico debe prepararse para la transicin energtica. Considerar que la Reforma Energtica es la
concesin de un ducto o ceder la mitad de una refinera es un enfoque parcial y de corto plazo,
cuando lo que est en juego es el futuro del pas.
Por tal motivo, se requiere una poltica de Estado integral, de largo plazo, que contemple a su vez,
una poltica sectorial que preserve para el pas la soberana energtica. Esta poltica sectorial debe
atender la generacin y consumo racional de todo tipo de energas y coordinarse con otras reas
tales como las finanzas pblicas, las cadenas productivas, el uso del suelo y el agua, el desarrollo
del campo, la preservacin del medio ambiente y las medidas preventivas respecto al cambio
climtico, a fin de asegurar un desarrollo sustentable para Mxico.
Pemex forma parte de dicha poltica sectorial que debe ser guiada por un ente regulador
autnomo, ajeno a los vaivenes polticos, integrado por consejeros independientes de reconocida
experiencia y vala, electos por el Senado en forma escalonada, que no tengan relacin o intereses
44
cruzados con el Gobierno y los poderes fcticos. En l participaran los titulares de las secretaras
de Energa, Hacienda, Economa y Medio Ambiente.
La creacin del ente regulador es necesaria, adems, por el insatisfactorio estado de derecho e
insuficiente regulacin existentes en Mxico, que posibilit casos como el de telecomunicaciones y
el de la banca.
Dicho ente sera responsable de establecer las lneas estratgicas del sector, la coordinacin y
congruencia de las polticas respectivas, la vigilancia y evaluacin del desempeo de las entidades y
la fijacin de tarifas y precios pblicos, entre otros.
La reforma de Pemex, en lo particular, debe abordarse en funcin de la poltica sectorial
atendiendo a los objetivos sealados en la Constitucin y leyes secundarias, as como en su Ley
Orgnica.
El Organismo debe ser gobernado por un Consejo de Administracin integrado por
representantes del ente regulador, del Gobierno, del Sindicato y consejeros independientes, uno
de los cuales lo presidir, seleccionados por el ente regulador bajo los mismos principios de
experiencia, vala y sin conflicto de intereses. El Director de la Empresa, as como sus principales
directivos, asistira a las reuniones del Consejo con voz pero sin voto.
Las funciones del rgano de Gobierno sern determinadas en la Ley Orgnica de Pemex; ser
plenamente responsable de sus actos y responder de los mismos ante el ente regulador y el
Congreso de la Unin. Contara para su adecuado funcionamiento con diversos comits como los
de auditora, nominacin y compensacin, adquisiciones, obras y servicios, finanzas y planeacin;
estos comits responderan nicamente al Presidente del Consejo y a la Auditora Superior de la
Federacin. Por su parte, el rgano Interno de Control estara supeditado nicamente al Consejo
de Administracin.
Esta enumeracin sucinta de las caractersticas del rgano de Gobierno, supone las
modificaciones legales necesarias para otorgarle a Pemex plena autonoma de gestin
45
administrativa y financiera, darle flexibilidad operativa para la procura y contratacin de obras y
servicios; que pueda darse la organizacin y procedimientos internos que convengan y establecer
las negociaciones laborales necesarias para que no existan recursos humanos o fsicos sin
aprovecharse eficazmente, todo lo cual requiere, por supuesto, de mecanismos de auditora y
control eficientes.
Es imprescindible otorgarle a Pemex independencia del Presupuesto de Egresos de la Federacin,
ya que sin ello se invalidaran los propsitos anteriores.
El proceso de modernizacin de Pemex debe ser gradual para ajustar las leyes y reglamentos y
preparar al Organismo y a las finanzas pblicas para la transicin, ajustando la menor dependencia
de los recursos petroleros con la forma como se capitalice a Pemex.
En todo lo anterior existen mltiples coincidencias entre las diversas fuerzas polticas y los detalles
y modificaciones a las disposiciones legales correspondientes podrn ser solucionados sin mayores
dificultades.
Pero lo ms importante es dejar bien claro que la modernizacin de Pemex y la transicin
ordenada y racional hacia el nuevo esquema energtico, puede ser realizada sin modificaciones
constitucionales ni a las leyes reglamentarias; y sin necesidad de desmembrar al Organismo y
enajenar el patrimonio de las futuras generaciones.
Nos tenemos que preparar para la transicin energtica. Los cambios tecnolgicos se van a dar en
el campo, la industria y la tecnologa de la energa renovable. No debemos dejar al pas fuera del
futuro que se avecina, porque hay generaciones venideras que nos lo demandaran. Son de ellos
los recursos de la nacin.
Por ello, se tiene que aprovechar esta etapa del ciclo petrolero que nos permite tener recursos
adicionales para fortalecer nuestra industria petrolera y financiar parte de la transicin energtica.
46
Debemos cambiar criterios de corto plazo y guiar al pas en los prximos 30 aos en una
transicin energtica ordenada, autnoma e independiente. Despus de 70 aos no podemos
Bibliografa
declararnos fracasados; queremos un Mxico ganador.

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Petrobras Petrleos Brasileos.

PGPB Pemex Gas y petroqumica Bsica.

49 50
Pidiregas Programacin Diferida de Gasto. Glosario de trminos*
PIE Productor Independiente de Energa. Aceite: Lquido graso, insoluble en agua. Su origen puede ser vegetal, animal o mineral. Dentro
SEC Securities and Exchange Commission. del grupo de aceites minerales se encuentra el petrleo crudo, el cual es una mezcla compleja de
diversos compuestos qumicos.
Sener Secretara de Energa.
Barril de petrleo: Unidad de volumen basada en la medida del barril utilizado en la industria del
SIEFORES Sociedades de Inversin Especializadas en Fondos para el Retiro.
petrleo. Equivale a 158.9873 litros (42 galones de Estados Unidos).
SNR Sistema Nacional de Refinacin.
Buquetanque: Nombre generalizado para designar embarcaciones que transportan petrleo o
Tmca Tasa media de crecimiento anual. sus derivados, aunque en la actualidad tambin se designa como buquetanque, al que transporta
USDLS Dlares americanos. lquidos a granel. En cuanto a su plural, la Real Academia Espaola de la Lengua recomienda que
cuando la palabra se escriba separada, se pluralice como buques tanque y cuando se escriba junta,
se pluralice buquetanques.

Campos en produccin: Campos con pozos en explotacin, es decir, que no estn taponados.
Incluyen pozos que estn operando como productores o inyectores, as como pozos cerrados con
posibilidades de explotacin.

Complejo: Serie de campos en produccin que comparten instalaciones superficiales de uso

comn.

Condensados: Hidrocarburos lquidos del gas natural que se recuperan en instalaciones de

separacin en campos productores de gas asociado y no asociado, generalmente pentanos y ms
pesados. Incluyen hidrocarburos lquidos recuperados de gasoductos, los cuales se forman por
condensacin durante el transporte del gas natural.

Capacidad de refinacin: Se refiere a la capacidad por da de operacin, no a la capacidad por

da de calendario. La capacidad por da de operacin de una planta es el volumen mximo que
puede procesar trabajando sin interrupcin, en tanto que la capacidad por da de calendario
considera los paros normalmente exigidos por el mantenimiento y otras causas.

Carrotanque: Recipiente diseado para trabajar a presin o en condiciones atmosfricas,

montado sobre una plataforma o directamente sobre ruedas para transportarlo sobre rieles (su
plural es similar al de buquetanque).

51 52
Combustible: Material que, al combinarse con el oxgeno, se inflama con desprendimiento del
calor. Sustancia capaz de producir energa por procesos distintos al de oxidacin (tales como una
reaccin qumica), incluyndose tambin los materiales fisionables y fusionables.
Combustibles fsiles: Mezclas de compuestos orgnicos que se extraen del subsuelo con el
objeto de producir energa por combustin. Se consideran combustibles fsiles al carbn, al
petrleo y al gas natural, procedentes de otros organismos vivientes fosilizados por fenmenos
geolgicos durante largos periodos.
Coque del petrleo: Producto slido, poroso, de color negruzco, cuya densidad aproximada es
1.2 g/cm2. Se obtiene de la descomposicin trmica de los hidrocarburos de alto peso molecular,
que se encuentran en las fracciones ms pesadas o residuo, del proceso de refinacin del petrleo.
Sus propiedades ms importantes son: su poder calorfico, contenido de azufre, cenizas y
materiales voltiles.
Se usa como combustible industrial; purificado, se puede utilizar como agente reductor o en
nodos en procesos metalrgicos e industriales, as como abrasivos, grafito artificial, pigmentos,
combustible y otros usos.
Ducto: Tuberas destinadas para transportar aceites, gas, gasolinas y otros productos petrolferos,
a las terminales de almacenamiento, embarque y distribucin o bien, de una planta o refinera a
otra.
Su espesor vara entre 2 y 48 pulgadas, segn los usos, las condiciones geogrficas y el clima del
lugar.
Existen diferentes tipos de ductos, segn el producto que transporta:
gasoducto.
gasolinoducto.
oleoducto.
poliducto.
turbosinoducto.
Energtico: Sustancia o producto combustible con capacidad para producir calor o energa.
Energa: Capacidad de producir trabajo.
53
Gas LP: En la industria petrolera se denomina as, a la mezcla de propano y butano comprimido
y licuado. Proviene, ya sea de lquidos del gas natural y gasolina natural, o de los procesos de
refinacin de crudo.
Gasleo: Producto refinado del petrleo cuya densidad es mayor que las de las gasolinas y
querosinas, pero menor que la de los residuos; generalmente comprende los hidrocarburos
destilados entre 190 y 370 C, cuyo rango de pesos especficos (20/4 C) es de 0.820 a 0.890. Esta
mezcla de hidrocarburos tiene dos usos principales: combustible para pequeas mquinas diesel y
para hornos o calentadores, de donde toma sus nombres populares, diesel y aceite para hornos.
Gasolina: Nombre comercial que se aplica de una manera amplia a los productos ms ligeros de
la destilacin del petrleo. En la destilacin del petrleo crudo, la gasolina es el primer corte o
fraccin que se obtiene. En su forma comercial es una mezcla voltil de hidrocarburos lquidos,
con pequeas cantidades de aditivos, apropiada para usarse como combustible en motores de
combustin interna con ignicin por chispa elctrica, con un rango de destilacin de,
aproximadamente, 27 a 225 C.
Indudablemente, es el producto ms importante por su volumen y valor en el mercado. Los
diferentes grados de gasolina se refieren, principalmente, a su nmero de octano y a su presin de
vapor, que se fijan de acuerdo a la relacin de compresin de los motores y a la zona geogrfica
donde se venden.
Gasolina Pemex Magna: Gasolina sin plomo, que elabora Pemex Refinacin, con un ndice de
octano mnimo de 87, a la que se le ha modificado su formulacin para reducir su volatilidad y
contenido de sustancias que pueden ser precursoras de la formacin de ozono o txicas como el
azufre, las olefinas, los aromticos y el benceno.
Gasolina Pemex Premium: Gasolina sin plomo, que elabora Pemex Refinacin, para motores
de alta relacin de compresin, que exigen un ndice de octano superior al de la gasolina Magna;
de uso general y mayores restricciones en el contenido de precursores de ozono y compuestos
txicos como las olefinas, los aromticos y el benceno. Su ndice de octano es de 93.
Hidrocarburo(s): Familia de compuestos qumicos formada, principalmente, por carbono e
hidrgeno. Pueden contener otros elementos en menor proporcin, como oxgeno, nitrgeno,
azufre, halgenos (cloro, bromo, iodo y flor), fsforo, entre otros. Su estado fsico, en
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condiciones ambientales, puede ser en forma de gas, lquido o slido, de acuerdo al nmero de
tomos de carbono y otros elementos que posean.
Petrleo: Mezcla de un nmero muy grande de diferentes molculas de hidrocarburos que se
encuentra en forma lquida o slida en los espacios porosos de la roca, si bien un yacimiento de
petrleo puede tener un casquete de gas natural asociado, en equilibrio fisicoqumico con el
petrleo, bajo las condiciones de temperatura y presin del yacimiento.
Petrleo crudo: Mezcla de hidrocarburos que se encuentran en forma natural, generalmente en
estado lquido, que pueden incluir compuestos de azufre, nitrgeno, oxgeno, metales y otros
elementos.
Petrleo crudo extrapesado: Aceite crudo con fracciones relativamente altas de componentes
pesados, alta densidad especfica (baja densidad API) y alta viscosidad. La produccin de este tipo
de crudo generalmente presenta dificultades de extraccin y costos altos.
Petrleo crudo ligero: La densidad de este aceite es mayor a 27 gradosAPI, pero menor o igual
a 38API.
Petrleo crudo pesado: Es aqul cuya densidad es menor o igual a 27API.
Petrleo crudo superligero Su densidad es mayor a los 38API.
Petrolfero(s): Productos que se obtienen mediante la refinacin del petrleo. Pueden ser
productos terminados (gasolina, diesel, gas licuado, etc.), semiterminados o subproductos (naftas).
Pozos: Segn su objetivo o funcin, los pozos se clasifican en exploratorios y de desarrollo Segn
su grado de terminacin, los pozos se clasifican como perforados o terminados.
Perforados.- pozos cuya perforacin con la barrena ha sido concluida y cuentan con tubera de
ademe o revestimiento ya cementada, pero que todava no han sido sometidos a las operaciones
subsecuentes que permitan la produccin de hidrocarburos.
Terminados.- pozos perforados en los que ya se han efectuado las operaciones de terminacin, tales
como: instalacin de tubera de produccin; disparos a la tubera de revestimiento para horadarla y
permitir la comunicacin entre el interior del pozo y la roca almacenadora; y limpieza y
estimulacin de la propia roca para propiciar el flujo de hidrocarburos.
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Pozos de desarrollo: Pozos perforados en un campo productor para producir hidrocarburos.
Esta definicin incluye a los pozos de inyeccin para recuperacin secundaria.
Pozos exploratorios: Pozos perforados con el propsito de obtener informacin detallada de las
caractersticas de un yacimiento para determinar si contiene hidrocarburos econmicamente
recuperables. Incluye a los pozos de sondeo estratigrfico.
Refinacin: La constituye el conjunto de procesos fsicos y qumicos a los cuales se someten los
crudos obtenidos en las labores de perforacin, a fin de convertirlos en productos de
caractersticas comerciales deseables. Para ello se emplean distintos mtodos entre los cuales se
cuentan la destilacin (en sus variantes atmosfricas y al vaco), hidrotratamiento,
hidrodesulfuracin, reformacin cataltica, isomerizacin, alquilacin, produccin de oxigenantes
(MTBE y TAME), entre muchos otros que permiten el mejor aprovechamiento de los
hidrocarburos que conforman al petrleo.
Refinera: Instalacin industrial en la que se lleva a cabo la refinacin del petrleo crudo
mediante diferentes procesos.
Recuperacin mejorada: Es la recuperacin de aceite por medio de la inyeccin de materiales
que normalmente no estn presentes en el yacimiento y que modifican el comportamiento
dinmico de los fluidos residentes.
La recuperacin mejorada no se restringe a alguna etapa en particular de la vida del yacimiento
(primaria, secundaria o terciaria).
Recuperacin primaria: Extraccin del petrleo utilizando nicamente la energa natural
disponible en los yacimientos para desplazar los fluidos a travs de la roca del yacimiento hacia los
pozos.
Recuperacin secundaria: Tcnicas de extraccin adicional de petrleo despus de la
recuperacin primaria. Esta incluye inyeccin de agua o gas, con el propsito de mantener la
presin del yacimiento y de facilitar el flujo del petrleo desde la roca en que se encuentra
embebido hacia el pozo productor.
Regin: mbito geogrfico correspondiente a la divisin administrativa de Pemex Exploracin y
Produccin. Las cabeceras regionales se ubican a lo largo de la costa del Golfo de Mxico: Poza
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Rica, Ver. (Regin Norte), Villahermosa, Tab. (Regin Sur) y Ciudad del Carmen, Cam. (Regin Yacimiento petrolfero: Cualquier estructura geolgica o estrato poroso que contenga o pueda
Marina Noreste y Regin Marina Suroeste). contener cualesquiera de los hidrocarburos del grupo de petrleo. Los yacimientos se pueden
clasificar de acuerdo al tipo y cantidad de fluido que contengan (gas, aceite o mezclas).
Reservas de hidrocarburos: Volumen de hidrocarburos medido a condiciones atmosfricas, que
ser producido econmicamente con cualquiera de los mtodos y sistemas de explotacin
aplicables a la fecha de la evaluacin.

Reservas probables: Cantidad de hidrocarburos estimada a una fecha especfica, en trampas

perforadas y no perforadas, definidas por mtodos geolgicos y geofsicos, localizadas en reas
adyacentes a yacimientos productores en donde se considera que existen probabilidades de
obtener tcnica y econmicamente produccin de hidrocarburos, al mismo nivel estratigrfico
donde existan reservas probadas.

Reservas probadas: Volumen de hidrocarburos medido a condiciones atmosfricas que se puede

producir econmicamente con los mtodos y sistemas de explotacin aplicables en el momento
de la evaluacin, tanto primarios como secundarios.

Reservas posibles: Cantidad de hidrocarburos estimada a una fecha especfica en trampas no

perforadas, definida por mtodos geolgicos y geofsicos, localizadas en reas alejadas de las
productoras, pero dentro de la misma provincia geolgica productora, con posibilidades de
obtener tcnica y econmicamente produccin de hidrocarburos, al mismo nivel estratigrfico en
donde existan reservas probadas.

Reservas no probadas: Volmenes de hidrocarburos y substancias asociadas, evaluadas a

condiciones atmosfricas que resultan de la extrapolacin de las caractersticas y parmetros del
yacimiento ms all de los lmites de certeza razonable, o suponiendo escenarios futuros de
produccin que implican condiciones tcnicas o econmicas que no son las que prevalecen en el
momento de la evaluacin.

Reservas recuperables: La proporcin de hidrocarburos que se puede recuperar de un

yacimiento empleando tcnicas existentes.

Reservas totales de hidrocarburos 3P: Es la suma de las reservas probadas ms las probables
ms las posibles.

*Fuente: Secretara de Energa. Prospectiva del Mercado de Petrleo Crudo, 2007-20016, Anexo Uno Glosario, 1. ed.,
Mxico, pp. 121-130.
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 El Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica lo invita a
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