Вы находитесь на странице: 1из 322

RESPONSABILIDADE NA GESTO PBLICA :

OS DESAFIOS DOS MUNICPIOS

Conselho de Altos Estudos


e Avaliao Tecnolgica

Relator: Deputado Jos Linhares

2008

Biblioteca Digital da Cmara dos Deputados


Centro de Documentao e Informao
Coordenao de Biblioteca
http://bd.camara.gov.br

"Dissemina os documentos digitais de interesse da atividade legislativa e da sociedade.


Mesa Diretora da Cmara dos Deputados
53 Legislatura | 2 Sesso Legislativa | 2008
Presidncia
Presidente: Arlindo Chinaglia
1 Vice-Presidente: Narcio Rodrigues
2 Vice-Presidente: Inocncio Oliveira
Secretrios
1 Secretrio: Osmar Serraglio
2 Secretrio: Ciro Nogueira
3 Secretrio: Waldemir Moka
4 Secretrio: Jos Carlos Machado
Suplentes de Secretrios
1 Suplente: Manato
2 Suplente: Arnon Bezerra
3 Suplente: Alexandre Silveira
4 Suplente: Deley

Diretor-Geral
Srgio Sampaio Contreiras de Almeida
Secretrio-Geral da Mesa
Mozart Vianna de Paiva

Conselho de Altos Estudos e Avaliao Tecnolgica


Presidente Waldir Maranho
Deputado Inocncio Oliveira Bonifcio de Andrada
Titulares Geraldo Resende
Fernando Ferro Jos Genono
Jaime Martins Jlio Cesar
Jos Linhares Secretrio Executivo
Mauro Benevides Ricardo Jos Pereira Rodrigues
Paulo Henrique Lustosa Coordenao Executiva
Paulo Teixeira Paulo Motta
Flix Mendona Coordenao da Secretaria
Humberto Souto Jeanne de Brito Pereira
Professora Raquel Teixeira Conselho de Altos Estudos e
Ariosto Holanda Avaliao Tecnolgica CAEAT
Severiano Alves Gabinete 566-A | Anexo III
Cmara dos Deputados
Suplentes
Praa do Trs Poderes
Bilac Pinto CEP 70160-900 | Braslia DF
Colbert Martins Tel.: (61) 3215 8626
Paulo Rubem Santiago caeat@camara.gov.br
Pedro Chaves www.camara.gov.br/caeat
Cmara dos
Deputados
Conselho de Altos Estudos e Avaliao Tecnolgica

Responsabilidade na gesto pblica


os desafios dos municpios

Relator
Jos Linhares | Deputado Federal
Equipe Tcnica
Consultores Legislativos:
Edilberto Carlos Pontes Lima Coordenador
Roberto Bocaccio Piscitelli
Alberto Pinheiro de Queiroz Filho

Centro de Documentao e Informao


Edies Cmara
Braslia | 2008
Cmara dos Deputados
Diretoria Legislativa
Diretor: Afrsio Vieira Lima Filho

Centro de Documentao e Informao


Diretor: Adolfo C. A. R. Furtado

Coordenao Edies Cmara


Diretora: Maria Clara Bicudo Cesar

Capa: Ely Borges


Ilustrao: Marina Mendes da Rocha
Projeto Grfico: Ely Borges, Paula Scherre e Renata Homem
Diagramao: Marina Mendes da Rocha
Reviso: Seo de Reviso e Indexao

Cmara dos Deputados


Centro de Documentao e Informao CEDI
Coordenao Edies Cmara COEDI
Anexo II Trreo Praa dos Trs Poderes
Braslia (DF) CEP 70160-900
Telefone: (61) 3216-5802; fax: (61) 3216-5810
edicoes.cedi@camara.gov.br

SRIE
Avaliao de polticas pblicas
n. 2

Dados Internacionais de Catalogao-na-publicao (CIP)


Coordenao de Biblioteca. Seo de Catalogao.

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios. Braslia :


Cmara dos Deputados, Edies Cmara, 2008.
328 p. (Srie avaliao de polticas pblicas ; n. 2)

ISBN 978-85-736-5533-9

1. Administrao municipal, Brasil. 2. Responsabilidade administrati-


va, Brasil. 3. Administrao pblica, controle, Brasil. 4. Finanas pblicas,
Brasil 5. Probidade administrativa, Brasil. I. Srie.

CDU 352(81)

ISBN 978-85-736-5533-9
Sumrio

Apresentao .......................................................................................7

Prefcio ...............................................................................................11

Introduo ........................................................................................17

Parte I

Aspectos Tcnico-Legislativos

1. Breves comentrios sobre a experincia


internacional com leis de responsabilidade fiscal
Edilberto Carlos Pontes Lima ............................................................. 35

2. Finanas pblicas municipais: uma reflexo dos


impactos da Lei de Responsabilidade Fiscal
Dea Guerra Fioravante, Maurcio Saboya e Roberta Vieira ...................59

3. Conta e faz-de-conta
Jos Roberto R. Afonso ...................................................................... 83

4. Legislao sobre licitaes e os municpios brasileiros


Paulo Roberto Ossami Haraguchi ...................................................... 99

Parte II

Seminrio Responsabilidade na Gesto Pblica: os Desafios


dos Municpios A Lei de Responsabilidade Fiscal e a Lei de Li-
citaes e Contratos (2007: Cmara dos Deputados)

1. A Lei de Responsabilidade Fiscal e a Lei de Licitaes e Contratos


Victor Jos Faccioni........................................................................... 117

2. A Lei de Responsabilidade Fiscal como coordenadora do


desempenho fiscal dos municpios brasileiros
Rogrio Boueri.................................................................................. 145
3. A relao dos municpios com os tribunais de contas e o
Ministrio Pblico: a LRF e a Lei de Licitaes e Contratos
Elena Garrido................................................................................... 171

4. Lei de Responsabilidade Fiscal: aspectos crticos


Eugenio Greggianin.......................................................................... 195

5. Ajuste fiscal e LRF no municpio de So Jos dos Campos


Emanuel Fernandes.......................................................................... 267

6. Evoluo da LRF: a experincia de Brusque


Ciro Roza......................................................................................... 275

7. O controle da administrao pblica na esfera municipal


Lucas Rocha Furtado........................................................................ 287

8. Sanes administrativas, penais e civis no mbito da LRF


Rubim Lemos................................................................................... 297

9. A teoria e a prtica na aplicao da LRF: o caso de Itamb


Moacir Andrade............................................................................... 307

CONCLUSO............................................................................ 311
PROPOSIES LEGISLATIVAS..................................................... 317
srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

apresentao

A Constituio de 1988 conferiu aos municpios brasileiros autono-


mia e independncia, alm de garantias concretas de receitas pbli-
cas para assegurar um mnimo de sustentabilidade. No panorama
poltico, porm, o municpio, historicamente, foi percebido como o
ente federado mais fraco, de menor importncia. As questes locais
eram, na liturgia do poder e na agenda poltica gerada em Braslia, de
pequena valia, comparadas s grandes demandas nacionais.

O volume 2 da srie Avaliao de Polticas Pblicas, sob o tema


Responsabilidade na Gesto Pblica: os Desafios dos Municpios,
integra um processo de resgate do protagonismo dos municpios
no cenrio nacional. O municpio o locus do cidado, onde a vida
se concretiza. Sua dinmica a da sociedade. Seu crescimento im-
plica a promoo do bem-estar do indivduo, a finalidade precpua
 da democracia. Destarte, o municpio assume crescente carter de
centralidade na vida pblica, e hoje parceiro preferencial na exe-
cuo de programas e aes em nvel federal.

As polticas pblicas, portanto, no terminam, mas comeam no mu-


nicpio. Assim deveria ser, a partir das prioridades locais e demandas
sociais pr-estabelecidas. Este volume, ao refletir sobre duas leis-sm-
bolo no campo das finanas pblicas, a Lei de Responsabilidade Fis-
cal e a Lei de Licitaes e Contratos, retrata o papel singular que os
municpios vm alcanando no desenvolvimento do pas.

O documento traz reflexes analticas e fundamentadas sobre o desafio


enfrentado pelas prefeituras de aplicar as diretivas de uma legislao
sintonizada com tempos de austeridade. A Lei de Responsabilidade
Fiscal e a Lei de Licitaes e Contratos vieram para se contrapor a pr-
ticas, vcios e comportamentos pautados pela negligncia e pelo uso
indevido dos recursos pblicos. Em vez dos dficits crnicos, dvidas a
pagar e repasses de dvidas para a Unio, emerge a era da transparncia
nas contas pblicas, da prestao de contas, da disciplina e da morali-
dade e da tica na gerncia pblica.

O novo modelo inspirou-se, evidentemente, nas melhores prticas


internacionais, ressalvadas as particularidades de cada nao. Entre
elas, o Tratado de Maastricht, assinado pelos pases da Unio Euro-
pia, em 1992; e o Fiscal Responsability Act, de 1994, na Nova Zeln-
dia. A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), em que pesem ajustes
que ainda esto sendo feitos, cumpriu um primeiro ciclo, ao infundir

nos municpios a mentalidade de que a austeridade financeira e o
equilbrio fiscal no so qualidades do gestor pblico, mas uma obri-
gao. Estabeleceu novos modelos de gesto, ofereceu instrumentos
para o exerccio efetivo do papel fiscalizador do Legislativo e de seus
rgos auxiliares, os tribunais de contas, e reforou alguns e instituiu
outros elementos de democracia participativa no ordenamento jur-
dico brasileiro, como debates, audincias e consultas pblicas.

Este volume, resultado de amplas discusses, pesquisas qualitativas


e seminrio realizado nesta Casa, demonstra que hora de avanar.
Na busca de um enfoque indito e realista, o estudo identifica as di-
ficuldades e limitaes para a aplicao das referidas leis. Entre os
problemas apresentados, destaca-se o tratamento uniforme aplicado
aos vrios entes federados.

Quanto Lei de Licitaes e Contratos, embora se reconhea o


avano da Lei n 8.666, de 1993, com suas alteraes posteriores,

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

aponta-se a rigidez das normas e dos limites de contratao como


causa das principais dificuldades.

Assim, o Conselho de Altos Estudos entrega sociedade uma obra que


no apenas contribui para elevar o debate, a partir de um diagnstico
acurado, mas tambm aponta caminhos para o aperfeioamento ins-
titucional que todos desejam. Esta Casa firma-se, neste volume, como
um centro gerador de idias e estudos de marcado interesse pblico,
bem como centro indutor de mudanas. A essas tarefas, somamos um
terceiro desafio: fazer com que os principais instrumentos fiscais do
pas sejam aderentes s polticas pblicas sociais.

Uma lei de responsabilidade social seria dotada de grande poten-


cial transformador das vulnerabilidades locais. Dados do levanta-
mento Produto Interno Bruto dos municpios 2004, elaborado pelo
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), demonstram
10 que, de um total de 5.560 municpios, um grupo de 68, onde vivem
apenas 15% da populao brasileira, foi responsvel pela metade do
PIB de 2004. O mesmo estudo revela que o menor PIB per capita
dos municpios da Regio Sudeste, de R$ 3.220 por ano, maior do
que o de 75% dos municpios do Nordeste.

A desigualdade regional, alm do aspecto econmico, reflete-se tam-


bm na educao; no acesso cultura, ao esporte e ao lazer; na qua-
lidade do atendimento sade e na oferta de servios pblicos, alm
de aumentar os nveis de violncia e de desemprego. A pesquisa Em-
prego e Desemprego do Departamento Intersindical de Estatstica
e Estudos Socioeconmicos (Dieese), referente aos anos de 2004 e
2005, indica que a taxa de desemprego da populao acima de 16
anos de 18,1 % na regio metropolitana de So Paulo, e de 25,3 %
na regio metropolitana de Salvador. O rendimento mdio salarial,
por hora, de R$ 4 em So Paulo, e quase metade em Salvador, sendo
de R$ 2,51 entre os empregados com ensino fundamental completo
nas mesmas regies metropolitanas.

Essas disparidades sero mitigadas com polticas de planejamento


fiscal e oramentrio, aliadas a aes de incluso social. A redistri-
buio de renda, a gerao de emprego e o estmulo educao so
condies bsicas para melhorarmos o ndice de Desenvolvimento
Humano nos municpios brasileiros, levando em considerao fato-
res como renda, longevidade e educao.

Novas prticas de governana municipal e novas polticas pblicas


de cunho fiscal e impacto social vo emergir das discusses que tive- 11

mos e ainda teremos neste Parlamento, e este volume deve ser visto
como um dos instrumentos para o longo caminho que ainda temos
a percorrer rumo a um federalismo mais cooperativo; a um contnuo
despertar das vocaes locais; consolidao do pleno exerccio da
cidadania em nosso pas.

Deputado ARLINDO CHINAGLIA


Presidente da Cmara dos Deputados

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

PREFCIO

A regulao, o controle e a transparncia das aes de governo, espe-


cialmente quando envolvem a aplicao de recursos pblicos, cons-
tituem instrumentos fundamentais para se garantir a gesto pblica
responsvel. Entre os instrumentos normativos que integram a es-
trutura bsica de nosso sistema regulatrio, no contexto dos atos de
gesto das instituies pblicas, destacam-se a Lei de Responsabi-
lidade Fiscal (Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000) e a
Lei de Licitaes e Contratos (Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993),
cujas disposies aplicam-se indistintamente Unio, aos estados, ao
Distrito Federal e aos municpios.

A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) completou oito anos de ine-


quvoco sucesso, no que tange a seu papel estratgico no cenrio
institucional das finanas pblicas, na Unio, nos estados e Distrito
Federal e nos municpios.

12 Na oportunidade em que estamos debatendo as virtudes e os proble-


mas de assimilao e aplicao dessa importante lei fiscal no Con-
selho de Altos Estudos e Avaliao Tecnolgica, no seria exagero
de nossa parte afirmar que se trata de um dos produtos legislativos
mais bem-sucedidos na histria deste Parlamento, incorporando-se
definitivamente j longa trajetria da Casa na busca de solues
institucionais para as questes determinantes para o destino do pas.
O acerto da medida fica bem caracterizado ao se registrar que o tex-
to original desta norma fiscal no foi at o momento objeto de ne-
nhuma mudana significativa, quer pela vontade dos parlamentares,
quer pelo resultado de decises do Supremo Tribunal Federal.

A proposio encaminhada pelo Poder Executivo, que se conver-


teu na LRF, foi objeto de substancial aperfeioamento no Congresso
Nacional, fruto de longo debate, travado democraticamente entre os
parlamentares dos mais diversos partidos, alm de enriquecido com
a contribuio de amplos setores da sociedade e com a inestimvel
colaborao de representantes de estados e municpios, cujos interes-
ses foram largamente considerados ao longo do processo de tramita-
o legislativa da matria.

A LRF constitui, de fato, um marco histrico no pas, porque mudou


a cultura institucional at ento vigente na administrao pblica
brasileira, que admitia que os dirigentes repassassem aos seus suces-
sores os desequilbrios fiscais herdados ou criados, transformando
em verdade cristalina famosa frase cunhada pelo ministro da Fazen-
da Pedro Malan, perplexo diante da profuso dos esqueletos fiscais
13
herdados das administraes anteriores, segundo a qual o passado
em nosso pas , s vezes, mais imprevisvel que o futuro.

As regras inauguradas pela LRF foram e continuam sendo essen-


ciais, pois no h ainda entre ns tradio de disciplina fiscal. Em
um passado no muito distante, os desequilbrios fiscais eram mui-
tas vezes mascarados pelo excessivo apelo ao financiamento do gas-
to pblico pela inflao, perversa socialmente, embora indolor do
ponto de vista poltico.

Na mesma linha adotada em experincias internacionais anlogas,


a LRF elegeu algumas regras fiscais, que os especialistas costumam
denominar com propriedade como regras de ouro em funo de
sua importncia para o equilbrio intertemporal das contas pbli-
cas. Essas regras permitem ao Setor Pblico gerar expectativas fa-
vorveis em relao solvncia de seus compromissos perante os
investidores e a sociedade.

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

A lei dispensou especial ateno solvncia da dvida pblica na


Unio, nos estados e nos municpios, reafirmando no s a neces-
sidade de impor limites ao endividamento, como tambm vedando
renegociaes de dvidas, a qualquer ttulo, entre as trs esferas de
governo, e emprstimos entre as instituies financeiras oficiais e os
respectivos entes pblicos controladores fato que levou falncia
do sistema bancrio estadual. Em relao solvncia do setor p-
blico, a LRF estabeleceu que a Lei de Diretrizes Oramentrias fi-
xaria as metas de supervit primrio para cada ano, em patamares
compatveis com a poltica de reduo sustentada da relao dvida
pblica/PIB, com vistas a criar condies objetivas para reduzir as
taxas de juros praticadas no pas a valores mais compatveis com as
necessidades de crescimento do produto nacional.

A nova lei fiscal estabeleceu severas limitaes para os gastos com a


folha de pagamento dos servidores da ativa, dos aposentados e pen-
14
sionistas, em todos os Poderes, na Unio, nos estados e nos muni-
cpios, interrompendo a explosiva trajetria de crescimento destes
encargos nos anos antecedentes sua edio. Na mesma direo, ela
ordenou que na gerao de novas despesas de natureza continua-
da seria obrigatria a indicao das fontes compensatrias, o que na
prtica significou que no se deveria gastar mais do que se arrecada,
em respeito s futuras geraes, que, afinal, no devem arcar pelos
desatinos fiscais do presente.

A LRF introduziu outra importante regra de disciplina fiscal, com re-


percusso positiva na gesto das finanas pblicas: passou a ser vedada
a assuno de despesas, nos ltimos dois quadrimestres do mandato
do titular de Poder, que no possam ser pagas at o encerramento do
respectivo exerccio financeiro, ou que tenham parcelas a serem pagas
no mandato seguinte sem a suficiente disponibilidade de caixa. Este
dispositivo foi particularmente importante nos estados e nos muni-
cpios. Era muito comum os dirigentes transferirem aos sucessores a
responsabilidade pelo pagamento de despesas contradas no ltimo
ano de mandato sem o indispensvel lastro.

A despeito de eventuais divergncias na interpretao de seu teor,


como foi discutido ao longo do presente debate, no se pode ignorar
que as novas regras fiscais constituram importante avano em nosso
arcabouo institucional no rol das expressivas mudanas que altera-
ram a face do regime fiscal brasileiro nos ltimos tempos. Tal fato
reconhecido pelos diversos organismos, nacionais e internacionais,
15
cujos relatrios sobre a economia brasileira destacam o alto padro
das informaes e o elevado grau de transparncia fiscal, sendo mais
um elemento a ser considerado positivamente para que nosso pas re-
ceba o almejado grau de investimento.

De outra parte, a legislao que estabelece as normas gerais de lici-


tao, j consagradas entre ns, desempenhou e continua desem-
penhando histrico papel nos atos e prticas de gesto na Unio,
nos estados, no Distrito Federal e nos municpios. Dada a sua per-
manente e estreita relao com os fatos concretos da administra-
o pblica, a legislao sobre licitaes teve que acompanhar as
inovaes institucionais ocorridas ao longo do tempo no pas, que
no foram poucas, sempre com o objetivo de assegurar o correto e
eficiente emprego dos recursos pblicos, a igualdade de oportuni-
dades entre os participantes nos certames licitatrios e o respeito
ao cumprimento dos contratos. Nesta linha de aperfeioamento da

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

legislao que evolumos mais recentemente para a instituio


e prtica do prego, por meio da Lei n 10.520, de 17 de julho de
2002. A nova modalidade contribui substancialmente para a agili-
dade e eficincia do processo licitatrio.

Outras mudanas devem ser processadas, como no caso da parceria


pblico-privada, sempre com a preocupao de manter a legislao
sobre licitaes atualizada e consentnea com os novos tempos. Nes-
ta mesma direo, reivindica-se a recomposio e subseqente revi-
so anual dos limites que determinam as modalidades de licitao,
inalterados desde 1998.

Cabe-nos por fim destacar e elogiar a atuao do Ministrio Pblico


e dos tribunais de contas, na Unio, nos estados e nos municpios,
na fiscalizao do cumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal e
da legislao sobre licitaes e contratos.
16
Nada obstante, defendeu-se a tese, no sem razo, de que tais rgos
deveriam assumir complementarmente um papel pedaggico no
desempenho de suas funes de fiscalizao e controle dos atos de
gesto. Afinal, no se pode precipitadamente apontar que as irregu-
laridades encontradas so sempre fruto de atos de m-f, praticados
por agentes pblicos pouco zelosos de seus deveres e responsabilida-
des. As irregularidades podem, muitas das vezes, estar associadas a
naturais dificuldades das autoridades e agentes pblicos no domnio
e na assimilao da complexa legislao que regula sua conduta nos
temas afetos s normas aqui discutidas. Isso particularmente ver-
dadeiro em boa parte de nossos municpios, cujos prefeitos e demais
agentes pblicos nem sempre tm o preparo tcnico e jurdico para
a correta interpretao das leis, que so aplicveis, indistintamente, a
autoridades e agentes pblicos na Unio, nos estados e nos munic-
pios, universo nada homogneo, como todos sabemos.

Nessa linha de raciocnio, estranhamos que as autoridades pblicas


federais paream negligenciar a importncia das aes que lhes ca-
bem de orientao e esclarecimento das normas que regem os atos de
gesto, em especial nos municpios. A Lei de Responsabilidade Fiscal,
por exemplo, at previu a instituio de um conselho de gesto fiscal,
o qual poderia uniformizar a aplicao de seus pressupostos por parte
de todos os entes da Federao. Lamentamos que a implantao de tal
rgo jamais se tenha concretizado.

17
Deputado INOCNCIO OLIVEIRA
Presidente do Conselho de Altos Estudos e Avaliao Tecnolgica

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

INTRODUO

Discutir formas de ampliar e aperfeioar a responsabilidade da ges-


to pblica uma exigncia da sociedade. Mais ainda, quando se fo-
caliza o municpio, lugar, por excelncia, de exerccio da cidadania.
Conforme j ressaltava Alexis de Tocqueville, mais de um sculo e
meio atrs, nos municpios que os cidados se organizam em co-
munidades, ali desenvolvendo o sentimento de identidade e de desti-
no comum, requisitos para a formao do senso de civismo.

Dentro desse esprito, o Conselho de Altos Estudos e Avaliao


Tecnolgica se props a analisar duas leis que interferem profun-
damente na gesto municipal: a Lei Complementar n 101, de 2000
(Lei de Responsabilidade Fiscal), e a Lei n 8.666, de 1993 (Lei de
Licitaes e Contratos).

Para tanto, organizou, em fevereiro de 2007, um seminrio so-


bre a LRF e a Lei de Licitaes e Contratos, com a presena de
18 prefeitos municipais, de representantes de tribunais de contas, do
Ministrio Pblico estadual e de especialistas, alm de diversos
parlamentares. Muitas reflexes emergiram do seminrio, diver-
sas delas trazendo contribuies substantivas para o debate sobre
o aperfeioamento dessas leis.

Posteriormente, os membros do Conselho, com a colaborao da Con-


sultoria Legislativa da Casa, debateram, em agosto de 2007, os princi-
pais resultados do seminrio, aprofundando as discusses e chamando
a ateno para os temas mais relevantes do debate.

A LRF e a Lei de Licitaes e Contratos so parte do considervel es-


foro de modernizao que o Brasil vem empreendendo em suas ins-
tituies nos ltimos vinte anos, o que envolve avanos legislativos, de
gesto e de relacionamento entre o poder pblico e a sociedade. Uma
breve retrospectiva sobre a evoluo recente das instituies fiscais
brasileiras pode ser til.

J antes da Constituio de 1988, diversas iniciativas importantes fo-


ram implementadas. A criao da Secretaria do Tesouro Nacional,
em 1986, e a implantao do Sistema Integrado de Administrao
Financeira (Siafi), em 1987, posteriormente estendido para muitos
estados e municpios, foram marcos desse processo.

A Carta Poltica de 1988 trouxe outras importantes inovaes na


rea das finanas pblicas, principalmente no campo oramentrio,
em que se estabeleceu um sofisticado sistema de integrao entre
planejamento e oramento, consubstanciado no Plano Plurianual 19

(PPA), na Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e na Lei Ora-


mentria Anual. Assim, o PPA estabelece as diretrizes e metas para
as despesas de capital a serem aplicadas em quatro anos, a LDO
define as metas e prioridades a serem contempladas na lei ora-
mentria, e esta fixa as despesas e estima as receitas para o exerccio
subseqente, em harmonia com as demais peas.

Esse sistema tem sido aperfeioado ao longo dos anos, aps uma
srie de percalos sobre a melhor forma de p-lo em prtica. Hoje
ele considerado uma experincia bem-sucedida, que tem servido
de paradigma para diversos pases.

Em 1993, demos outro passo importante. Aprovamos a Lei de Lici-


taes e Contratos, legislao moderna, destinada a aperfeioar o
controle sobre os gestores pblicos, sem comprometer em dema-
sia a flexibilidade da administrao. Em 2002, novo avano, com

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

a aprovao do Prego como nova modalidade de licitao a ser


adotada pelas trs esferas de governo, mudana que ampliou sensi-
velmente a agilidade das aquisies governamentais e possibilitou
sensvel economia de recursos pblicos, sem abrir mo do indis-
pensvel controle a que esto constitucionalmente sujeitos todos os
que lidam com o dinheiro pblico.

O ano de 2000, por sua vez, foi marcado pela aprovao da Lei de
Responsabilidade Fiscal, diploma que representou novo paradigma
de gesto das contas pblicas, ao alterar profundamente o modo de
administrar as finanas pblicas e a relao dos gestores pblicos
com a sociedade.

Conquanto sejam inquestionveis os avanos, transcorridos mais de


oito anos de vigncia da LRF e quinze anos da Lei de Licitaes e
Contratos, a experincia mostra que modificaes so necessrias.
20
Como todos sabem, o federalismo brasileiro caracterizado por pro-
fundas assimetrias. Convivemos com substanciais diferenas entre
os diversos entes da Federao, as quais se manifestam na extenso
territorial de cada ente, no tamanho da populao, na renda, no pa-
dro educacional; enfim, as disparidades so gigantescas.

Enfrentar essas desigualdades, dando tratamento necessariamente


assimtrico para cada um, constitui enorme desafio. Nesse sentido,
cabem, de plano, reflexes sobre a aplicabilidade dessas normas em
todas as unidades da Federao, sem maiores preocupaes com as
particularidades de cada ente.

Alguns exemplos ilustram essas dificuldades. razovel que o muni-


cpio de So Paulo tenha o mesmo limite de despesas de pessoal, em
relao respectiva receita corrente lquida, do municpio de Teresina,
capital do Piau, e de Sobral, no Cear? E que a repartio das des-
pesas com pessoal entre os Poderes e os rgos autnomos seja igual
em todos os estados federados? razovel, ainda, exigir que pequenos
municpios elaborem sofisticados relatrios, como o de metas fiscais
e o de riscos fiscais? Tais exigncias, por serem de difcil consecuo,
no acabam por ensejar o cumprimento apenas formal, por meio de
empresas que fornecem tais relatrios de maneira padronizada, pouco
refletindo a real situao dos municpios em escopo?

De fato, o que se observa que a LRF s diferenciou o tratamento


entre esferas de governo, com limites distintos para Unio, estados
e municpios e que, entre estes, possibilitou que os de menos de cin-
21
qenta mil habitantes apresentem alguns relatrios semestralmente,
em vez de quadrimestralmente. Parece-nos insuficiente para a subs-
tancial desigualdade dentro da Federao brasileira.

Durante o seminrio realizado pelo Conselho em fevereiro de 2007,


a Dra. Elena Garrido, da Confederao Nacional de Municpios, res-
saltou a dificuldade dos pequenos municpios com esses relatrios.
Ela lembrou que, na maioria dos casos, o prefeito um cidado co-
mum, com pouca formao para compreender e interpretar a com-
plexa legislao aplicvel aos municpios. Tambm destacou que a
difcil situao financeira da maior parte dos municpios torna difcil
contratar tcnicos especializados, uma vez que o salrio que pode ser
oferecido muito baixo.

Na Lei de Licitaes e Contratos h, igualmente, pontos que mere-


cem reflexo. Seria o melhor caminho que as modalidades de lici-
tao disponveis sejam as mesmas em toda a Federao? E que os

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

procedimentos para habilitao e julgamento sejam uniformes ao


longo do pas? E que os contratos sigam os mesmos padres?

Em alguns pontos, parece ser necessrio tornar as leis mais rigorosas,


porque persistem formas de gesto pblica no responsveis e, infe-
lizmente, notcias de corrupo e desvio de dinheiro pblico ainda
so freqentes pas afora. Em outros, cabe reflexo sobre os custos e
benefcios das exigncias das leis. Muitas vezes, elas dificultam ex-
cessivamente a ao dos gestores pblicos, sem uma contrapartida
compatvel na melhoria das finanas pblicas. As propostas de alte-
rao previstas no Plano de Acelerao do Crescimento, recentemen-
te anunciadas, reforam essa percepo.

Um dos mais recorrentes comentrios foi que a LRF trouxe contri-


buies substanciais, mas tambm inseriu algumas dificuldades adi-
cionais para os municpios. Alguns prefeitos relataram que progra-
22 mas importantes tiveram que ser interrompidos em razo de limites
estabelecidos pela lei. Por exemplo, o prefeito de Brusque, Ciro Roza,
contou que a Lei de Responsabilidade Fiscal tornou em algumas si-
tuaes a administrao pblica mais morosa ao passar, por exem-
plo, a exigir autorizao do Poder Legislativo e, em alguns casos, da
Secretaria do Tesouro Nacional, para refinanciamentos a serem rea-
lizados pelo municpio.

Em conseqncia, aes importantes acabam tendo que ser adiadas


ou at mesmo canceladas. Foi o caso, em Brusque, relatou o prefeito
Ciro Roza, de um programa que visava disseminao de inform-
tica para alunos da rede municipal e para a sociedade de uma forma
geral, que teve de ser interrompido em razo dos limites de despe-
sa de pessoal, que foram bruscamente afetados por deciso judicial
determinando que os profissionais que atuavam no Programa Sa-
de da Famlia teriam que ter vnculo empregatcio com a prefeitura.
Para no interromper ou reduzir o programa em razo dos limites de
despesa com pessoal impostos pela Lei de Responsabilidade Fiscal,
outras aes da prefeitura tiveram que ser sacrificadas.

O prefeito de Itamb, na Bahia, Sr. Moacir Andrade, igualmente rela-


tou uma srie de dificuldades para cumprir as leis e no interromper
programas de largo alcance social. Enfatizou ainda a assimetria da
situao financeira dos municpios do semi-rido nordestino em re-
lao aos municpios de regies mais desenvolvidas do pas.

De fato, tais relatos reforam nossas preocupaes com a necessidade


de eventuais mudanas na LRF e na Lei de Licitaes e Contratos 23

levarem em conta as marcantes diferenas ao longo da Federao


brasileira, a merecerem tratamento assimtrico conforme as caracte-
rsticas e a capacidade de cada ente.

Outra questo que surgiu durante o seminrio foi a dificuldade de


promover programas de desenvolvimento econmico. Nesse senti-
do, a Dra. Elena Garrido enfatizou as dificuldades para renunciar a
receitas e para criar despesas obrigatrias de carter continuado no
mbito de projetos de desenvolvimento local. Segundo ela, as exi-
gncias de compensao e comprovao de que no afetam metas
fiscais acabam por praticamente inviabiliz-las. Com isso, os prefei-
tos ficariam praticamente sem instrumentos para implementar suas
polticas e trazer crescimento aos municpios.

Dificuldades com a implementao da Lei de Responsabilidade Fiscal se


repetem por todo o pas, a evidenciar que, pelo menos no curto prazo, o

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

dilema entre responsabilidade fiscal e responsabilidade social freqen-


temente se apresenta, obrigando o administrador pblico a seguir os ri-
gorosos ditames da Lei de Responsabilidade Fiscal, mas sacrificando o
atendimento das demandas mais importantes e urgentes da populao.

Uma reflexo que emerge se esse dilema no seria apenas aparente.


Como bem expressou o presidente da Cmara dos Deputados, na aber-
tura do seminrio, no h razo de ser na responsabilidade fiscal se o seu
objetivo no for a responsabilidade social. Em outras palavras, o fim da
administrao pblica h que ser sempre o homem, a sociedade, o al-
cance do bem-estar social. A responsabilidade fiscal coloca-se como um
meio para que se atinja tal intento. Nada mais do que isso. Constitui-se
em um dos instrumentos disponveis para que os prefeitos possam fazer
o adequado planejamento de seus projetos, sem herdar pesados nus
de administraes anteriores nem legar elevados encargos para seus su-
cessores. Pela responsabilidade fiscal impe-se que se gaste conforme as
24
disponibilidades e seguindo uma srie de regras, fazendo valer o precei-
to de que a res publica h que ser tratada com o mximo de cuidado.

Corretamente argumentou o deputado Emanuel Fernandes, quando


apontou que a Lei de Responsabilidade Fiscal veio para quebrar a lgica
segundo a qual a administrao que faz a dvida amplia suas possibili-
dades de consumo e investimento no presente, sem se preocupar com a
reduo das possibilidades de consumo e investimento das futuras ges-
tes, que tero que arcar com os servios do endividamento. Sem a LRF,
h, pois, um natural vis de endividamento, j que quem se beneficia da
dvida no o mesmo que arca com o sacrifcio de pag-la.

O ilustre parlamentar lanou uma reflexo importante acerca da


relao entre taxa de juros e taxa de retorno dos investimentos
pblicos. Segundo ele, s compensaria investir quando esta fosse
maior do que aquela. Citou o caso do saneamento e da montagem
da infra-estrutura urbana, investimentos de elevado retorno, que
poderiam justificar um maior nvel de endividamento. So refle-
xes a serem levadas em conta em possveis aperfeioamentos na
Lei de Responsabilidade Fiscal.

Vale lembrar que j h precedentes de tratamento diferenciado de


certos tipos de investimentos na contabilidade pblica, como o
caso de alguns que no entram no clculo das despesas primrias
para fins de cmputo do dficit pblico.

A Lei de Responsabilidade Fiscal e a Lei de Licitaes e Contratos


so apenas dois dos vrios instrumentos existentes a exigir a m- 25

xima ateno dos gestores pblicos com a administrao da coisa


pblica. claro que, eventualmente, essa legislao cria obstculos
e dificuldades e que, muitas vezes, as decises seriam mais rpidas e
melhores se ela no existisse. A questo, entretanto, que, para gastar
o dinheiro do povo, o controle tem que ser elevado. Muitas vezes, a
eliminao de controles implica eficincia e agilidade, mas freqen-
temente tambm implica corrupo e desvio de finalidade.

Enfatizou o Dr. Rogrio Boueri, do Ipea, que a Lei de Responsabilida-


de Fiscal tambm funciona como um mecanismo de coordenao na-
cional, ao evitar que cada estado ou municpio persiga seus prprios
objetivos ignorando os objetivos nacionais. Segundo a clssica diviso
das funes do governo de Richard Musgrave estabilizadora, alo-
cativa e distributiva , sem adequados mecanismos de coordenao,
a primeira funo ficaria a cargo quase que exclusivamente do go-
verno central, o que o sobrecarregaria, obrigando-o a ampliar a carga

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

tributria permanentemente ou cortar em demasia os investimentos


pblicos. A LRF teria a funo, portanto, de dividir a responsabilidade
sobre a funo estabilizadora com estados e municpios, fazendo-os
seguir determinados parmetros de disciplina fiscal.

Nesse sentido, a LRF busca impedir o endividamento excessivo das


diversas esferas de governo, os gastos desenfreados com pessoal e a
criao de despesas e concesso de incentivos fiscais sem o corres-
pondente financiamento.

claro que as leis podem e devem ser aperfeioadas. Este precisa-


mente o objetivo das reflexes patrocinadas pelo Conselho de Altos
Estudos. Conforme assinalou o deputado Inocncio Oliveira, como
toda obra humana, a Lei de Responsabilidade Fiscal e a Lei de Lici-
taes e Contratos so passveis de melhoria. Transcorridos alguns
anos de vigncia, acumulou-se experincia para indicar em que pon-
26 tos a lei atingiu plenamente seus objetivos, em que partes ela precisa
ser mais rigorosa e quais dispositivos podem ser mais flexveis, sem
perda de austeridade da gesto.

Para aperfeioamento da LRF, diversas sugestes foram apresenta-


das. O economista Rogrio Boueri, por exemplo, sugeriu a criao
de estmulos especficos, na forma de prmios, para municpios que
melhorassem certos indicadores sociais. Os que conseguissem rece-
beriam parcelas maiores de transferncias. Cabe recordar que a LRF
j prev uma srie de mecanismos de incentivo nessa direo, infe-
lizmente ainda no devidamente regulamentados.

O Dr. Eugnio Greggianin, Consultor de Oramento da Cmara


dos Deputados, descreveu diversos projetos de lei que tramitam no
Congresso Nacional com o intuito de modificar a LRF. Destacou
alguns que excluem a aplicao de sanes de suspenso de trans-
ferncias voluntrias quando estas esto voltadas para programas
vinculados a programas de proteo social e de educao.

Lembrou ainda o consultor a necessidade de ser criado o Conselho


de Gesto Fiscal, rgo previsto na LRF com a responsabilidade de
coordenar a implantao da lei, harmonizar interpretaes e instituir
premiaes para as experincias exitosas de gesto pblica, mas que,
at o presente, resta esquecido.

O Dr. Lucas Furtado, procurador-geral do Ministrio Pblico junto


ao TCU, citou a importncia de se permitir que determinados pro-
cedimentos adotados na modalidade de licitao prego possam 27

ser utilizados na concorrncia. Mencionou que o Plano de Acele-


rao do Crescimento traz providncias nesse sentido, permitindo
que se invertam fases e se faam lances verbais. Tais mudanas cer-
tamente traro economia dos sempre escassos recursos pblicos.

O Dr. Victor Faccioni, presidente da Associao Nacional dos Mem-


bros dos Tribunais de Contas dos Estados (Atricon), sugeriu que os
prefeitos municipais passassem a ter secretrios municipais como
co-responsveis, a exemplo dos governadores e prefeitos de capitais.
No atual sistema, o prefeito, como nico ordenador de despesas no
municpio, responsvel exclusivo pelos atos de sua gesto. Como
a maior parte das atividades delegada, o prefeito acaba tendo que
confiar em quem no responsabilizado diretamente.

Outra objeo LRF muito citada pelos administradores municipais


a dificuldade de interpretao. O prefeito de Brusque expressou de

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

forma categrica essa queixa. Reclama-se que a lei utiliza muitos ter-
mos econmicos e contbeis que no encontram correspondncia na
terminologia jurdica. Alm disso, muito auto-referenciada, o que di-
ficulta sobremaneira a compreenso do alcance de seus dispositivos.

A Dra. Elena Garrido tambm enfatizou essa caracterstica. Citou


que, na Lei de Licitaes e Contratos, a aplicao de sanes admi-
nistrativas muito complicada e permite uma srie de recursos, que
deixam o servidor encarregado de aplic-la extremamente inseguro
sobre a melhor forma de faz-lo.

Um aspecto positivo muito lembrado foi a ampliao da transparn-


cia das contas pblicas. Os diversos mecanismos criados pela LRF
tornaram mais fcil o acompanhamento das aes governamentais
por parte da populao. verdade que a cultura de controle social no
Brasil muito incipiente. Ao contrrio de outros pases, como os Es-
28 tados Unidos, por exemplo, em que h larga tradio de associaes
no-governamentais com a finalidade precpua de fiscalizar as aes
governamentais, a experincia brasileira ainda bastante modesta
neste campo. O prefeito de Brusque relatou que a sua experincia
frustrante: apesar da ampla divulgao das audincias pblicas, con-
forme determinado na lei, pouqussimos interessados aparecem.

Em todo caso, os diversos instrumentos criados pela Lei de Respon-


sabilidade Fiscal, tais como o relatrio de gesto fiscal, o estmulo s
audincias pblicas e a divulgao de relatrios na Internet, amplia-
ram os meios para que o controle se torne mais efetivo. Tem-se cons-
cincia de que h um longo caminho a ser percorrido, mas passos
importantes j foram dados.
Quanto ao relacionamento entre as diversas instituies que parti-
cipam da execuo e controle das contas pblicas, a avaliao geral
que o relacionamento positivo na maior parte dos estados, mas
precisa ser aperfeioado em alguns pontos, principalmente no to-
cante ao relacionamento entre prefeituras e Ministrio Pblico.

A Dra. Elena Garrido se queixou do relacionamento das prefeituras


com o Ministrio Pblico. Os seus membros, por meio dos Termos de
Ajustamento de Conduta documentos que os prefeitos assinam com o
Ministrio Pblico para que este no ingresse no Poder Judicirio com
aes civis pblicas muitas vezes pretenderiam assumir o papel do ges-
tor pblico, a decidir as prioridades dos municpios, tarefa confiada, pela
populao, ao prefeito e Cmara de Vereadores, e no quele rgo.
29

Em muitos casos, segundo ela, tais termos obrigariam os prefeitos


a assumirem obrigaes que no planejaram, comprometendo ou-
tras aes prioritrias. Em face das dificuldades, o compromisso
acabaria no podendo ser cumprido, e as aes civis pblicas ter-
minariam por ser propostas, com todas as conseqncias para o
chefe do Executivo municipal.

As crticas foram rebatidas pelo promotor de justia no Distrito


Federal, Dr. Rubim Lemos, que ponderou ser incumbncia do Mi-
nistrio Pblico fazer cumprir as leis. Se estas no so adequadas,
a competncia para modific-las do Poder Legislativo. Os Termos
de Ajustamento de Conduta seriam, em sua avaliao, instrumentos
importantes de composio, proporcionando um prazo para que os
gestores pblicos possam conformar suas aes s leis.

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

No bojo dessas preocupaes, o deputado Emanuel Fernandes, por


exemplo, sugeriu que se criassem mecanismos que fizessem os mem-
bros do Ministrio Pblico internalizar parcialmente as presses da
populao por servios pblicos, atualmente a cargo exclusivo dos
gestores pblicos. Isso possibilitaria que eles passassem a observar os
problemas tambm da perspectiva do gestor pblico, podendo orien-
t-los sobre a melhor forma de proceder para atender as demandas
sem ferir a legislao, de forma a evitar futuros problemas.

Essas tenses entre os rgos pblicos so naturais e, at certo ponto,


salutares. Se a um rgo cabe a execuo de polticas e a outro a fisca-
lizao e a proposio de aes judiciais, parece inevitvel que surjam
pontos de atrito. O importante, contudo, que no processo, que ne-
cessariamente dialtico, cada instituio busque cumprir o seu papel,
tendo, sempre, a perspectiva de que o objetivo final o alcance do bem
comum e do mximo bem-estar da coletividade. Nesse sentido, as di-
30
vergncias devem ser exercidas em sua plenitude democrtica, mas
sem exacerbaes, de forma a que se atinja o interesse pblico.

Quanto ao papel dos rgos de controle dos municpios, o procura-


dor-geral do Ministrio Pblico junto ao TCU, Dr. Lucas Furtado,
lembrou que o nus de provar que aplicou os recursos pblicos
corretamente do gestor pblico. No cabe, assim, aos rgos de
controle demonstrar o desvio de recursos pblicos de algum gestor.
Caso a prestao de contas no deixe clara a correta aplicao, con-
figura-se a sua responsabilizao. Diante desse quadro, as prefei-
turas tm que ampliar seus investimentos em treinamento de pes-
soal, no conhecimento da Lei de Licitaes e Contratos, da Lei de
Responsabilidade Fiscal e das demais normas que regulam o gasto
pblico e a prestao de contas.

Ele defendeu ainda o estreitamento do relacionamento entre os tribu-


nais de contas e as prefeituras. Recomendou que, na dvida, os prefeitos
consultem os rgos de fiscalizao e controle sobre a forma de proce-
der corretamente. Como em boa hora lembrou o Dr. Rubim Lemos, o
Tribunal de Contas deve ser um parceiro dos gestores pblicos.

Essa, certamente, uma providncia essencial, que merece toda a


nossa ateno. Os tribunais de contas e o Ministrio Pblico tm
suas importantssimas funes institucionais de agirem repressiva-
mente. No se pode, contudo, olvidar a imperiosa necessidade de se
ampliarem os controles preventivos. Se h carncias tcnicas subs- 31

tanciais nos municpios, se a burocracia municipal no domina a


contento toda a complexa legislao aplicvel a licitaes, contratos
e prestao de contas, os rgos de controle devem desempenhar
papel-chave na orientao dessa burocracia, inclusive no auxlio ao
treinamento de seus quadros.

Nesse sentido, a Dra. Elena Garrido informou que diversos tribu-


nais de contas estaduais vm promovendo programas de treinamen-
to para os municpios. Exemplificou com o Tribunal de Contas do
Estado do Rio Grande do Sul, que tem programaes especficas de
treinamento com os municpios.

Outra sugesto apresentada, de natureza administrativa, foi a neces-


sidade da instalao de sistemas de controle interno nas prefeituras,
atualmente presente em pouqussimas cidades. Eles devem ser cria-
dos, como lembrou o conselheiro Victor Faccioni, a fim de controlar

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

a gesto pblica para o prefeito e no para controlar o prefeito. Este


tem muitas atribuies polticas, que o obrigam a delegar muitas ta-
refas. O controle interno supervisionaria a gesto, para que o prefeito
no fosse surpreendido por irregularidades de seus subordinados.

O rico conjunto de textos que se seguem, de autores com diferentes


perspectivas sobre o tema, certamente em muito contribuir para
aprofundar o debate e aclarar diversas questes. H contribuies
de membros dos tribunais de contas, de profissionais que atuam no
Congresso Nacional, de pesquisadores do Ipea, de especialistas de
notrio saber na rea de finanas pblicas, alm de depoimentos de
parlamentares, de integrantes do Ministrio Pblico e de prefeitos.

Como esta introduo procurou mostrar, o debate rico e intenso. As


leis so complexas, h muitas instituies envolvidas no processo de ar-
recadar, gastar e controlar o dinheiro pblico, cada uma observando o
32 problema de um ngulo distinto. Alm disso, j se enfatizou anterior-
mente, o federalismo brasileiro extremamente assimtrico, tornando
muito difcil a aplicao dessas normas por igual em todas as unidades
da Federao.

Cabe ao Congresso Nacional, como caixa de ressonncia da socie-


dade, sopesar as distintas vises, as dificuldades encontradas e aper-
feioar a legislao. o nosso desafio. Que todos os leitores possam
tirar bom proveito dos textos que se seguem e nos ajudar nesse pro-
cesso de tornar melhores as instituies brasileiras.

Deputado JOS LINHARES


Relator
Parte I
Aspectos
Tcnico-Legislativos
srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

1. breves comentrios sobre a Experincia


internacional com Leis de
Responsabilidade Fiscal

Edilberto Carlos Pontes Lima


Consultor Legislativo da Cmara dos Deputados

1. Introduo

Leis de Responsabilidade Fiscal se disseminaram na segunda metade


dos anos 90 e primeiros anos do sculo XXI. Talvez a experincia pre-
cursora seja o Tratado de Maastricht, que estabeleceu as condies para
a entrada na Unio Monetria Europia, includos limites de endivida-
mento e tetos para o dficit pblico. Tambm relevante a experincia
36 dos Estados Unidos, com o Budget Enforcement Act no governo federal, e
de vrios de seus estados. Ainda h os casos do Canad, do Reino Unido,
da Nova Zelndia e de diversos pases da Amrica Latina.

Basicamente, tais polticas foram decorrentes do endividamento


crescente do governo, que demandavam uma poltica mais firme
de conteno dos dficits pblicos. Os governos, tal como Ulisses,
personagem de Homero, optam por atar as prprias mos, com a
finalidade de fugir das presses por ampliao do gasto pblico, fi-
nanciado prioritariamente por endividamento.

Uma das questes mais intricadas envolver os diversos entes da


Federao nas regras fiscais. Na clssica diviso de Musgrave sobre
as funes do governo na economia, a funo estabilizadora
historicamente fica a cargo do governo federal. Sem uma
responsabilidade direta sobre o controle da inflao, as demais esferas
acabam por impor nus excessivos ao governo federal, na ausncia
de outras salvaguardas que assegurem a efetiva disciplina fiscal dos
entes subnacionais. Nesse contexto que a Lei de Responsabilidade
Fiscal brasileira procurou trazer obrigaes para a Unio, para os
estados e para os municpios. Reconstituindo-se o debate da poca,
pode-se, todavia, identificar que o objetivo principal foi o controle de
estados e municpios.

Nas pginas que se seguem, analisam-se as experincias de alguns pases


com leis de responsabilidade fiscal, observando as dificuldades encon-
tradas, o grau de observncia e os impactos sobre os resultados fiscais.

37

2. A aplicao de leis de responsabilidade


fiscal em diferentes esferas de governo

Em muitos pases, a exigncia para que as esferas subnacionais par-


ticipem mais efetivamente do esforo de equilbrio fiscal tem se
ampliado. o caso do Brasil, da ndia e da Rssia. No Brasil, por
exemplo, dos acordos de renegociao de dvidas dos estados e mu-
nicpios, passando pela privatizao da maior parte dos bancos esta-
duais, diversas restries foram impostas a essas esferas de governo.
A Lei de Responsabilidade Fiscal parte desse esforo.

Na ndia, observa-se que muitos estados promoveram leis de respon-


sabilidade fiscal antes do governo federal e que este no tem con-
seguido cumprir as suas metas. L, segundo Viswanathan (2005),
tanto o governo federal quanto alguns governos estaduais recorrem
freqentemente a diversas formas de contabilidade criativa para

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

se contornarem as metas fiscais. Tal contabilidade criativa envolve


a considerao como receita do governo de arrecadao que ainda
vai ingressar, de subestimar determinadas despesas e de desconside-
rar potenciais passivos para o setor pblico. A experincia brasileira
rica e ilustrativa de tais prticas, como apontam alguns estudos.
Afonso, Khair e Oliveira (2006), por exemplo, mostram que muitos
rgos tm excludo as despesas com servidores inativos das despe-
sas de pessoal, alm de no estarem contabilizando certas receitas,
prticas que permitem o alcance apenas formal de determinadas me-
tas exigidas pela Lei de Responsabilidade Fiscal.

verdade que, em muitas federaes, o maior esforo das esferas


subnacionais para a maior disciplina fiscal ainda no se fez sentir. Na
Alemanha, por exemplo, segundo Feld (2005), os limites de endivi-
damento e de dficit compromissados com a Unio Europia so de
responsabilidade exclusiva do governo federal. A adeso das esferas
38
subnacionais voluntria, e, na prtica, tem contado com baixa par-
ticipao. Tambm o caso do Japo, em que a dvida dos governos
locais saltou de 15% do PIB, no incio dos anos 90, para 40% do PIB
em 2003. Relatrio da OCDE observou que os mecanismos para as-
segurar a disciplina fiscal nos governos locais precisam ser melhora-
dos, pois eles so muito lenientes e inadequados.

A possibilidade de socorro (bail-out) do governo federal s esferas


subnacionais tem papel relevante para a postura fiscal que essas es-
feras adotam. Sem essa hiptese, a necessidade de manter maior dis-
ciplina fiscal torna-se muito maior. Afinal, o sistema financeiro vai


Ver Relatrio da OCDE Economic Survey of Japan 2005:getting the most of public sector
decentralization, disponvel no stio na Internet www.ocde.org.br
observar a postura fiscal de cada ente para estabelecer seus prmios
de risco e eventualmente racionar o crdito. Alm disso, a capacidade
maior ou menor de cada esfera de arrecadar, podendo autonoma-
mente aumentar as alquotas e a base dos impostos conta muito para
o risco de cada governo subnacional.

Dessa forma, a impossibilidade de socorro do governo federal forte-


mente compensada pela autonomia fiscal das esferas subnacionais, o
que naturalmente as induz a uma disciplina nesse campo. o caso da
Sua e do Canad, por exemplo, em que no h histrico de socorro
(bail-out) do governo federal, mas onde os prmios de risco da maior
parte das provncias muito baixo, o que, segundo Peloquin (2005),
atribudo elevada autonomia tributria de que desfrutam.
39

A tabela a seguir resume como alguns pases lidam com leis de res-
ponsabilidade fiscal em relao s esferas de governo.

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

Regras Fiscais e Descentralizao


Pases selecionados
Adeso das
Tipo de Responsabilidade
Pas Descrio esferas de
regra pela legislao
governo
Limites ao
endividamento
Quantitativa e ao dficit
ndia e de procedi- pblico e descentralizada voluntria
mento aumento de
transparncia
oramentria.
Limites ao
endividamen-
to pblico.
Quantitativa
Exigncia
Brasil e de procedi- federal obrigatria
de metas
mento
fiscais anuais
e aumento de
transparncia.
Limites ao
Alemanha Quantitativa federal voluntria
dficit pblico.
40
Limites ao
Unio endividamento
Quantitativa federal voluntria
Europia e ao dficit
pblico.
Limites ao
endividamento
Sua Quantitativa descentralizada voluntria
e ao dficit
pblico
Quantitati- Limites ao
EUA descentralizada voluntria
va * dficit pblico
No tem
Austrlia -
regra formal
Quantitativa
Limites ao
Canad e de procedi- descentralizada voluntria
dficit pblico
mento *
Fonte: Frum Mundial de Federalismo Fiscal, Salvador-BA (2005). OCDE.
* Governo federal no segue nenhuma regra fiscal especfica.
3. Regras fiscais criadas por lei
e resultados fiscais

A tabela seguinte ilustra alguns pases que adotaram regras fiscais,


especificando o tipo de regra, com suas caractersticas mais impor-
tantes, tais como o instrumento que as criou, mecanismos que pre-
vem aumento da transparncia ou da hierarquizao (no sentido
de Alesina e Perotti, 1996), sanes previstas em caso de descumpri-
mento, entre outras caractersticas.

Regras Fiscais no Mundo

41
aos Gastos ou Carga

ou hierarquizao
ao Endividamento

constituio ou lei
(Alesina, 1996)
Oramentrio

oramentrio
transparncia
Especificao

do processo
Medidas de

de Sanes
de governo
Tributria

Para todos
Restries

Restries
Resultado

Previso
os nveis

Por

EUA:
Gramm-
Rudman- X X
Hollings,
1985 - 1990

EUA:
Budget
Enforcement X X X
Act, 1990
- 2002

Alemanha X X X X X X

ustria X X X X X X

Portugal X x X X X

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

Espanha X X X

Nova
X X X X
Zelndia ****

Reino Unido X X X X

Canad X X

Japo X X X

Noruega X X

Argentina * X X X X

Peru * X X X X X X X

Brasil** X X X X X X

Colmbia X X X X X X X

Elaborao do autor. Fonte: Kennedy e Robbins (2001), Kopits (2001), Oliva (2001), OCDE
(2002), Webb (2004).

Obs.: Participaram da ltima fase do Tratado de Maastricht e esto, portanto, sujeitos s res-
tries de endividamento e resultado nominal e s sanes estabelecidas: Alemanha, ustria,
Espanha, Blgica, Finlndia, Frana, Holanda, Irlanda e Itlia.

* A Lei de Prudncia Fiscal e Tranparncia, de 2000, s atingia o governo federal. Em 2003, ela
foi modificada para incluir governos regionais e locais (Webb, 2004).
42
** Resultado oramentrio estabelecido a cada ano pelas LDOs. Limites ao endividamento
dependem do Senado Federal.

Restries aos gastos se referem necessidade de compensao de novas despesas permanen-


tes.

****No h regras numricas na legislao.

O grfico a seguir mostra, para alguns pases que introduziram regras


fiscais por lei, o resultado fiscal antes e depois da introduo das regras.
A linha de tendncia ascendente indica que os resultados primrios fo-
ram melhores depois da introduo de tais leis (o eixo horizontal traz
os resultados primrios antes da regra fiscal e o eixo vertical, depois).
No se pode concluir, entretanto, que foram necessariamente as regras
fiscais que tornaram os resultados fiscais melhores. H na literatura do
tema (ver, por exemplo, Poterba, 1996) uma longa discusso sobre a
relao de causalidade entre resultados fiscais e a introduo de regras
fiscais. Discute-se se a prpria introduo de regras no um sinal de
que a postura fiscal se modificou, sendo a melhora dos resultados fis-
cais tambm um resultado dessa mudana de postura e no um efeito
de tais regras. Em todo caso, passando ao largo desse debate, o grfico
no deixa de ser ilustrativo.

Variao do supervit primrio depois de leis com regras fiscais (% PIB)


(pases selecionados)
7
Supervit primrio depois da regra fiscal (% PIB)

1 Linha 16
43
0

-1

-2

-3

-4

-5

-6
-3,5 -3 -2,5 -2 -1,5 -1 -0,5 0 0,5 1 1,5 2 2,5 3 3,5 4 4,5 5 5,5
Supervit primrio antes de regra fiscal (% PIB)

Fonte: Tabela anexa do trabalho, que lista os pases selecionados e os seus indicadores fiscais.

Analisam-se, a seguir, as experincias de alguns pases, inicialmente


os latino-americanos. Em seguida, observa-se o caso dos pases do
Tratado de Maastricht, depois os Estados Unidos e a Nova Zelndia.
Embora a lista no seja exaustiva, bastante abrangente e representa
os casos de regras mais visveis.


Os dados que geraram o grfico esto na tabela anexa ao trabalho.

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

4. Amrica Latina

Diversos pases latino-americanos, alm do Brasil, aprovaram leis de


responsabilidade fiscal nos ltimos anos. So exemplos a Argentina,
a Colmbia e o Peru (Oliva, 2001 e Webb, 2004).

A Argentina aprovou, em 1999, a Lei de Solvncia Fiscal, aplicvel


apenas ao governo central. Esta lei estabeleceu limites numricos
de dficit, determinou a adoo de oramento plurianual e de uma
srie de medidas para aumentar a transparncia das contas pblicas.
Os limites de dficit no foram respeitados em nenhum ano (Braun
e Tommasi, 2002). Webb (2004) atribui o fracasso da lei, alm da
ausncia de sanes em caso de descumprimento e da ausncia de
uma lei nacional aplicvel a todas as provncias, ao descasamento
entre as metas fiscais federais e a poltica monetria que tinha que
ser praticada em face da taxa de cmbio fixa. Argumenta esse autor:
44 Even with stronger enforcement procedures on paper, The FRL could
not have solved the problem (Webb, 2004, p. 14).

A Colmbia aprovou, em 2000, uma lei aplicvel apenas a departa-


mentos e municpios. Em 2003, a lei foi modificada para incluir o go-
verno central. Ela estabelece um processo de fixao de metas ora-
mentrias, associando-as a metas de dvidas e dficits. Webb (2004)
afirma que a lei colombiana aumentou a transparncia, mas no deu
ao ministro da Fazenda o poder necessrio para conter as diversas
presses para expanso do dficit, quer sejam dos ministros setoriais,
quer sejam dos governos locais. Outro problema que as despesas


Estimuladas pelo governo central, algumas provncias tambm adotaram leis de res-
ponsabilidade fiscal. No havia, contudo, obrigatoriedade de faz-lo (Braun e Tommasi,
2002).
obrigatrias (servio da dvida, pessoal, penses etc.) absorvem qua-
se todo o oramento pblico, deixando pouco espao para que os
ajustes se dem nos gastos. Resta, portanto, apenas o lado das receitas
para se atingirem as metas.

O Peru introduziu a Lei de Prudncia Fiscal e Transparncia em 2000.


Ela exige que o dficit fiscal anual no supere 1% do PIB. Webb (2004)
comenta que a lei no foi cumprida, o que ensejou a sua modificao
em 2003, estabelecendo, entre outros pontos, a proibio de qualquer
norma administrativa ou legal que interfira na execuo do Marco
Macroeconmico Multianual, instrumento que prev as metas fiscais
e tambm determina que, em anos eleitorais, o governo s gaste 60%
do seu gasto anual nos primeiros sete meses do ano e que s utilize 40%
45
do seu limite anual de dficit no primeiro semestre (Webb, 2004).

A experincia latino-americana com regras fiscais importante por-


que evidencia que a preocupao com a solvncia dos governos tor-
nou-se parte importante das agendas de reformas em diversos pases
do continente. H, contudo, uma srie de dificuldades, variando o
grau de acordo com o pas, a serem enfrentadas para que elas atin-
jam a plena efetividade. Observar-se- a seguir que esses problemas
tambm so freqentes nos pases desenvolvidos.

5. Tratado de Maastricht

Assinado em dezembro de 1991, o Tratado especificou critrios para


o ingresso na Unio Monetria Europia, concretizada entre janeiro


Apenas em caso de emergncia nacional ou crise internacional e com a autorizao do
parlamento que o dficit do setor pblico no-financeiro pode ultrapassar 1% do PIB,
at 2% do PIB.

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

de 1999 e janeiro de 2002, quando as notas e moedas de euro come-


aram a circular. O objetivo foi evitar que um pas-membro gerasse
externalidades negativas para outros (Posen, 2005). Entendia-se ain-
da que alto endividamento constitua um convite inflao (Dorn-
busch, 1996; von Hagen e Eichengreen, 1996).

No campo fiscal, adotou duas condies (Excessive Deficit Procedure):


que o dficit pblico nominal de cada ano no poderia exceder 3% do
PIB e que a dvida pblica bruta no poderia ultrapassar 60% do PIB.

Um pas que no tivesse atingido os critrios ali fixados, mas que


demonstrasse uma trajetria claramente descendente de endivida-
mento pblico, poderia ser aceito pela Unio (Kennedy e Robbins,
2001). Em adio Maastricht, foi assinado o Pacto pela Estabilidade
e Crescimento (Stability and Growth Pact - SGP), que trata da manu-
teno dos indicadores fiscais aps a entrada na Unio.
46
Caso um pas-membro se desvie das metas de dficit nominal, pre-
v-se a implementao de um programa de ajuste de dez meses. Es-
gotado o prazo, no se atingindo o estabelecido, suspendem-se os
emprstimos do Banco de Investimentos da Europa (European In-
vestment Bank), estabelecem-se depsito que no rendem juros at o
limite de 0,5% do respectivo PIB, que, aps dois anos, convertem-se
em multa (Kennedy e Robins, 2001).

Um ponto importante que a Corte de Justia Europia atribuiu


status constitucional ao Tratado. Isso implica que leis nacionais no
podem sobrepor-se ao Tratado, estabelecendo nveis de dficits mais
baixos ou de dvida mais altos.


Estabeleceu ainda metas para taxas de inflao, de cmbio e de juros.
H certa controvrsia sobre a capacidade de o Tratado de Maastri-
cht e o Pacto de Estabilidade e Crescimento assegurarem disciplina
fiscal. Gros (1995) define o Pacto como uma regra fiscal fraca, em ra-
zo de as penalidades serem muito suaves e de o rgo encarregado
de julgar o cumprimento das regras e de impor as penas (Conselho
de Ministros da Fazenda Ecofin) ter pouco incentivo poltico de
aplicar as penalidades previstas, pois, afinal, so esses ministros que
executam a poltica fiscal no mbito de cada pas.

Kennedy e Robbins (2001), ao contrrio, atribuem boa parte da res-


ponsabilidade dos ajustes fiscais promovidos pelos pases europeus
na dcada de 1990 ao Tratado de Maastricht e ao Pacto de Estabili-
dade e Crescimento que se seguiu a ele. Von Hagen (2002), na linha
47
de Gros (1995), afirma que o Pacto introduziu um srio problema
de incentivo ao reforar o papel do Conselho de Ministros da Fa-
zenda, ao contrrio do Tratado de Maastricht original, que destinava
a funo principal de aferio do cumprimento das metas fiscais
Comisso Europia, rgo sem vinculao direta com os governos
nacionais. Isso, segundo o autor, politizou sobremaneira o processo
e as decises tomadas acerca do cumprimento das metas. Assim, um
representante de determinado pas tenderia a ser condescendente
com os demais, antevendo que, quando tivesse dificuldades fiscais,
os demais pases tambm o seriam.

Corroborando essa idia, h o fato de alguns pases no terem cum-


prido as metas estabelecidas em 2002 e 2003 e de que o Conselho de
Ministros da Fazenda vem dando maior flexibilidade s exigncias,
no tendo, at o momento, aplicado sano a nenhum pas.

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

A Alemanha, por exemplo, no atingiu as metas de dficit e dvida


em nenhum ano entre 2001 e 2006. Nem por isso sofreu sano do
Conselho de Ministros (Posen, 2005). Posen retoma o argumento de
que muito difcil fazer cumprir uma regra oramentria quando
o governo a ser punido parte do processo de punio, no caso, o
Conselho de Ministros supracitado.

Noticia-se que a Comisso Europia ingressar na Corte Europia


de Justia contra decises do Conselho suspendendo temporaria-
mente as regras que limitam os dficits fiscais (Valor Econmico,
14/01/2004). Por conta dessa deciso, a Comisso vem sofrendo pe-
sadas crticas dos governos nacionais, particularmente da Frana e
da Alemanha, que advertem que as tenses no bloco aumentaro.
Tambm fato que a proporo entre a dvida e o PIB nos pases
participantes do Tratado saltou de 60% em 1992, para 75% em 1997,
reduzindo-se para 63% em 2001. Assim, conclui Von Hagen (2002)
48
que no se pode afirmar categoricamente que o Tratado de Maastri-
cht foi bem-sucedido na tarefa de impor maior austeridade fiscal aos
participantes. O problema, pondera, concentra-se principalmente
nos quatro maiores pases, Alemanha, Frana, Itlia e Espanha, que
tiveram pior desempenho fiscal entre 1992 e 1997 e melhoria mais
tmida entre 1997 e 2001 em relao aos demais pases.

6. Estados Unidos

H significativa experincia de regras fiscais entre os estados ameri-


canos. Inman (1996) considera bastante bem-sucedida a maior parte


Para uma avaliao profunda do Pacto de Estabilidade e Crescimento, alm dos traba-
lhos j citados nesta seo, ver Buti e outros (2003).
dos casos. No governo federal, h maior controvrsia sobre a efetivi-
dade dessas polticas.

A Lei de Oramento Equilibrado e de Controle Emergencial do D-


ficit, de 1985, mais conhecida como a lei Gramm-Rudman-Hollin-
gs, em referncia aos senadores que a propuseram, estabeleceu um
programa de reduo gradual do dficit para um perodo de cinco
anos, envolvendo cortes automticos de despesa, o que implicaria or-
amento equilibrado em 1991, posteriormente adiado para 1993.

Essa legislao no atingiu seus objetivos. Um dos problemas apon-


tados foi a exigncia de equilbrio apenas no oramento e no na sua
execuo. Isso deu margem a oramentos otimistas, prevendo-se re-
ceitas superiores que se poderiam realmente obter e despesas mais 49

baixas (Kennedy e Robbins, 2001).

Nova legislao foi aprovada em 1990, o Budget Enforcement Act (BEA).


O controle passou a ser sobre gastos e receitas, em vez de sobre metas de
dficit. Consistiu basicamente de limites anuais de gastos e de restrio
a que novas legislaes apresentassem novas despesas obrigatrias sem
respectivas fontes de financiamento, sistema conhecido como PAYGO.
Relatrio do U. S. Congressional Budget Office - CBO (2001) atribuiu ao
BEA relevante papel para o controle do dficit pblico. O equilbrio or-
amentrio foi atingido em 1998, bem antes da data fixada pelo BEA,
que fixara o equilbrio em 2002 (Kennedy e Robbins, 2001).

A controvrsia sobre o papel da regra particularmente relevante


no caso americano. Outro relatrio do CBO, de 2002, por exemplo,


verdade que boa parte do equilbrio deveu-se expressiva expanso do produto ame-
ricano na segunda metade da dcada de 1990.

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

aponta que no basta a regra, preciso que, de fato, os atores polti-


cos tenham real interesse em disciplina fiscal. Quando no o caso,
a regra no consegue cont-los. Alesina e Perrotti (1994) defendem
o mesmo ponto de vista, argumentando que a regra fiscal no con-
dio necessria nem suficiente para a disciplina fiscal. No suficien-
te porque os responsveis pelas finanas pblicas podem encontrar
inmeros artifcios para burl-la. No necessria porque, uma vez
existindo compromisso com equilbrio oramentrio, a regra mera
conseqncia ou adorno. O depoimento de Leon Panetta, ex-presi-
dente da Comisso de Oramento da Cmara dos Deputados Ame-
ricana, resume bem esse pensamento:

Voc no pode fazer cumprir os limites. Eu sei que esta uma


audincia sobre o PAYGO e sobre limites de gastos, mas me deixem
dizer algo imediatamente. Voc no pode fazer cumprir limites e
qualquer exigncia do PAYGO. Elas simplesmente no funcionam,
a menos que exista um acordo bipartidrio tanto para os nmeros
50 quanto para o processo, a menos que os nmeros sejam realistas e que
tentem tambm, no mnimo, atender s prioridades nacionais que es-
to fora delas, e tem que existir um forte compromisso da liderana e
desta comisso de oramento para fazer cumprir o conjunto de regras
que asseguram a disciplina oramentria. (traduo do autor, extrado
de Oliveira, 2003, pg. 58)

Os fatos corroboraram o pensamento do deputado americano. O


CBO exemplifica o caso da volta da expanso dos gastos pblicos
nos Estados Unidos aps se atingirem antecipadamente os objetivos
para os quais o BEA foi criado, a despeito de a lei, ento, estar
em pleno vigor (at setembro de 2002). Como o presidente e o
Congresso no estavam mais to interessados em disciplina fiscal,
as restries impostas pelo BEA nem sempre foram respeitadas.
O passo seguinte foi a no-renovao do Budget Enforcement Act,
confirmando o desinteresse poltico em mant-lo, a despeito de
diversas manifestaes favorveis a sua continuidade e das loas ao
seu relativo sucesso.

7. Nova Zelndia

A experincia neozelandesa com a aprovao do Fiscal Responsibility


Act (FRA), de 1994, exerceu significativa influncia sobre a Lei Com-
plementar n 101/2000, introduzida no Brasil, cujo nome de fantasia
a traduo da lei daquele pas.

Ao contrrio do tratado de Maastricht, o modelo da Nova Zeln-


dia no trata de metas de dvida ou dficit nominal. Concentra-se
51
na transparncia das contas pblicas. O Departamento de Tesouro
neozelands (1995) sumariza os cinco objetivos da lei: i) aumentar a
transparncia das intenes polticas e os impactos fiscais e econ-
micos das polticas; ii) trazer uma viso de longo prazo para o ora-
mento; iii) antecipar o impacto agregado do oramento, evidencian-
do-o antes das definio da alocao anual detalhada; iv) assegurar
relatrios independentes de avaliao da poltica fiscal e v) facilitar
o exame dos parlamentares e do pblico em geral dos planos e das
informaes fiscais e econmicas.

Para atingir os objetivos, estabeleceu os seguintes princpios de adminis-


trao fiscal responsvel (New Zealand Treasury Department, 1995):
1) Reduzir a dvida pblica para nveis prudentes, por
meio de supervits anuais. A definio de nvel prudente de


Oliveira (2003) apresenta diversas manifestaes de estudiosos, altas autoridades do
governo americano e de polticos sobre as virtudes do Budget Enforcement Act, o que no
foi suficiente para assegurar a sua renovao.

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

dvida deixada para cada governo. Note-se uma diferena


crucial em relao ao Tratado de Maastricht, que indica o
nvel de endividamento a ser atingido. Cabe a cada governo
definir o que entende por nvel prudente;

2) Atingindo-se o nvel prudente de dvida pblica, mant-lo;

3) Atingir nveis de riqueza lquida da Coroa que represen-


tem uma garantia contra choques adversos. A idia prote-
ger o governo contra situaes negativas na economia, que
impliquem perda de receita e aumento de despesas;

4) Evidenciar e gerenciar prudentemente os riscos que o


Tesouro corre. O objetivo antecipar-se a possveis pres-
ses sobre as contas pblicas, como passivos no explicita-
dos, gastos imprevistos, receitas que correm riscos, etc.;

5) Perseguir polticas compatveis com um razovel grau


de previsibilidade sobre o nvel e a estabilidade das al-
quotas tributrias. uma maneira de reduzir as distores
52 que os tributos causam, na linha de Barro (1979), onde se
mostra que o custo dos tributos distorcidos menor com
alquotas estveis.

Fowlie (1999) afirma que, ao ampliar a transparncia das aes pol-


ticas do governo, o FRA imps uma considervel disciplina fiscal na
Nova Zelndia. Apesar de o FRA no impor metas rgidas ao dficit e
dvida, obriga o governo a explicar-se em caso de desobedincia aos
princpios. Por exemplo, se a dvida estiver acima do que foi considera-
do prudencial e o governo no promover supervits, este deve explicar
ao Congresso as razes do desempenho, traando um plano de longo
prazo que especifique como ser atingida nos anos seguintes.

Note-se que um ponto frgil dessa lei que no impe sanes aos
governantes que no atingirem as metas. claramente uma regra
fiscal fraca. A obrigao a explicitao do plano de longo prazo para
o seu atingimento. Como chama ateno Kennedy e Robbins (2001),
difcil avaliar o real papel do FRA para o melhor desempenho fiscal
neozelands, devendo este ser resultante de uma combinao de
regras fiscais, maior transparncia, melhores condies econmicas
e compromisso poltico.

Uma avaliao da OCDE (2002) argumenta que as regras fiscais


foram importantes para o ajuste fiscal dos anos 90, mas que estas
no conseguiram impedir a deteriorao fiscal quando choques im-
previstos afetaram a economia e quando as presses polticas foram
muito fortes. A concluso principal desse trabalho que as regras
funcionam bem quando h apoio poltico e popular em favor de ajus-
53
te fiscal, ajudando os governos a focarem seus objetivos. O problema
que quando surgem dificuldades que reduzem o apoio poltico s
regras, estas no conseguem impedir o desequilbrio fiscal. Ilustram
com a experincia de diversos pases.

Nos Estados Unidos, as regras no impediram a volta dos dficits


promovida pelo governo Bush, como tambm mostrou estudo do
CBO (2002), anteriormente citado. Como se afirmou anteriormente,
em setembro de 2002, o Budget Enforcement Act expirou e no foi
renovado. Na Europa, o Stability and Growth Pact (complementar
ao Tratado de Maastricht) no impediu que alguns pases apresen-
tassem desajustes estruturais. H alta probabilidade de o objetivo de
alcanar equilbrio ou supervit at 2004, confirmado pelo Conselho
da Unio Europia em maro de 2002, no ser atingido. O estudo da
OCDE (2002) vaticina que as presses polticas futuras para reinter-
pretar as regras e perdoar desvios devem se tornar irresistveis, o que
mina a credibilidade e a efetividade delas.

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

8. Comentrios finais

Regras fiscais difundiram-se por vrios pases ao longo das duas lti-
mas dcadas. possvel visualizar uma sensvel melhora dos resulta-
dos primrios nos pases que as implementaram por lei. No claro,
entretanto, a relao de causalidade, isto , se foram tais mecanismos
que levaram a uma melhora dos resultados ou se estes foram apro-
vados exatamente porque j existia uma mudana de postura fiscal.
Alm disso, como procurou se discutir, os problemas de tornar as re-
gras efetivas so freqentes, mesmo nos pases desenvolvidos. Parece
incontroverso, contudo, que as regras fiscais tm a vantagem de au-
mentar o foco sobre as finanas pblicas e de facilitar a resistncia s
presses pelo desequilbrio oramentrio, quando o poder executivo
est mais motivado pela austeridade das contas pblicas.

Observou-se tambm que a participao das esferas subnacionais no


54 esforo por disciplina fiscal heterogneo e que tem sido intensifi-
cado em alguns pases. O Brasil um caso emblemtico, com uma
lei que se aplica s trs esferas de governo, mas que teve o objetivo
principal de restringir o desequilbrio de estados e municpios.
ANEXO

55

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

Referncias

AFONSO, J. R.; KHAIR, A.; OLIVEIRA, W. Lei de Responsabilidade


Fiscal: os avanos e aperfeioamentos necessrios. In: MENDES, Marcos
( Org. ). Gasto pblico eficiente: 91 propostas para o desenvolvimento
do Brasil. Rio de Janeiro, Topbooks, 2006. 475 p.

ALESINA, A.; PEROTTI, R. Budget deficits and budget institutions.


NBER Working Paper n 5556, 1996.

______. The political economy of budget deficits. NBER Working


Paper n 4637, 1994.

______; BAYOUMI, T. The costs and benefits of fiscal rules: evidence


from U.S. States. NBER Working Paper n 5614, 1996.
56
______ et al. Budget institutions and fiscal performance in Latin
America. NBER Working Paper n 5586, 1996.

BARRO, R. On the dermination of the public debt. Journal of Political


Economy, Chicago, v. 87 (5), p. 949-71. 1979

BAYOUMI, T; EICHENGREEN, B. Restraining yourself: the


implications of fiscal rules for economic stabilization. IMF Staff Papers.
v. 42, n. 1, 1995.

BRAUN, M.; TOMMASI, M. Fiscal rules for subnational governments:


some organizing principles and Latin America experiences. Artigo
preparado para a Conferncia IMF/World Bank. Oaxaca. Mxico.
2002.
BUTI, Marco; EIJFFINGER, S; FRANCO, D. Revisiting the Stability
and Growth Pact: grand design or internal adjustment. European
Economy. Economic Papers. 2003.

CAMPOS, Ed; PRADHAN, E. S. Budgetary institutions and


expenditure outcomes. World Bank Policy Research Working Paper
1646, 1996.

CORSETTI, G. (Coord.) Fiscal policy and macroeconomic stabilization


in the Euro Area: possible reforms of the Stability and Growth Pact and
national decision-making processes. European Economic Advisory
Groups (EEAG), 2003. Mimeo.

DORNBUSCH, R. Fiscal aspects of monetary integration. 1996.


57
Mimeo.

EXTENDING the Budget Enforcement Act. Congressional Budget


Office (CBO). Apresentao de seu Diretor-Geral na Comisso de
Oramento da Cmara de Deputados dos Estados Unidos (House of
Representatives). 2002.

FELD, L. Palestras do Frum Mundial sobre Federalismo Fiscal.


Dilogo Global. Costa do Saupe, Bahia, dez. 2005.

FISCAL Responsibility Act: some comments. New Zealand Treasury


Department, 1995. Mimeo.

FISCAL sustainability: the contribution of fiscal rules. Economic


Outlook. OCDE, 2002.

FOWLIE, K. Automatic fiscal stabilisers. New Zealand Treasury


Working Paper. 1999.

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

GROS, D. Towards a Credible Excessive Deficits Procedure. CEPS


Working Document n 95, 1995. Center for European Policy
Studies.

HAGEN, J. Von. Budgeting procedures and fiscal performance in the


European communities. Commission of the European Communities.
Economic Paper n 96, 1992.

______. Fiscal discipline and growth in Euroland experiences with


stability and growth pact. ZEI Working Paper, 2002.

______; EICHENGREEN, B. Federalism, fiscal restraints, and


European Monetary Union. The American Economic Review. Maio,
1996.

______; HARDEN, J. Budget processes and commitment to fiscal


discipline. European Economic Review, 39, 1995.
58
HALLERBERG, Mark; HAGEN, Jrgen von. Electoral institutions,
cabinet negotiations, and budget deficits in the European Union. NBER
Working Paper n 6341, 1997.

INMAN, R. P. Do balanced budget rules work? U.S. experience and


possible lessons for EMU. NBER Working Paper n 5838, nov. 1996.

KELL, Michael. An assessment of fiscal rules in the United Kingdom.


International Monetary Fund. Working paper 01/91, 2001.

KENNEDY, S.; ROBBINS, J.. The Role of fiscal rules on determining fiscal
performance. Canadian Department of Finance Working Paper, 2001.

KOPITS, G. Fiscal Rules: useful policy framework or unnecessary


ornament. IMF Working Paper, 2001.
______; SYMANSKY, S. Fiscal Policy Rules. International Monetary
Fund. Occasional Paper 162, 1998.

OLIVA, Carlos. Fiscal responsibility laws: how broad should they


be? Trabalho apresentado no Seminrio Internacional sobre
transparncia e responsabilidade fiscal, 2001. Mimeo.

OLIVEIRA, Weder de. Intertemporal budget balance: a compared


analysis of the mandatory spending and tax expenditures controls in
the United States and in Brazil. The George Washington University.
Final paper. XVI Minerva Program. 2003

PELOQUIN, D. Palestras do Frum Mundial sobre Federalismo Fiscal.


Dilogo Global. Costa do Saupe, Bahia, dez. 2005.
59

POSEN, Adam S. German Experience with Fiscal Rules: Lessons for


the US Budget Process. Testimony before the House Subcommittee on
Legislative and Budget Process Committee on Rules. 2005

POTERBA, J. M. Do budget rules work?. NBER Working Paper n


5550, 1996.

STRAUCH, Rolf; HAGEN, Jrgen von. Formal fiscal restraints and


budget processes as solutions to a deficit and spending bias in public
finances: US experience and possible lessons for EMU. ZEI Working
Paper B01 14, 1999.

VISWANATHAN. Palestras do Frum Mundial sobre Federalismo


Fiscal. Dilogo Global. Costa do Saupe, Bahia, dez. 2005.

WEBB, Steven B. Fiscal Responsibility Laws for Subnational Discipline:


The Latin America Experience. World Bank, 2004. Mimeo.

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

2. Finanas pblicas municipais: uma


reflexo dos impactos da Lei de
Responsabilidade Fiscal

Dea Guerra Fioravante


Consultora do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea)

Maurcio Saboya e Roberta Vieira


Tcnicos de Planejamento e Pesquisa do Ipea

1. Introduo

Um dos principais objetivos da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF),


aprovada em 4/5/2000, era o controle de gastos e endividamento ex-
60 cessivo, por parte dos governos subnacionais (estados e municpios).
A LRF estipulou um limite de gastos com pessoal de 60% da receita
corrente lquida para estados e municpios e de 50% para a Unio.
Para evitar o endividamento excessivo, determinou uma relao de
1,2 entre dvida consolidada lquida e receita corrente lquida para
os municpios, enquanto para os estados essa relao ficou limitada
em 2. Acredita-se que, ao se atingir um maior controle e equilbrio de
contas, haver melhoria na alocao de recursos.

Durante o perodo de inflao alta, at 1994, o processo inflacionrio


disfarava a situao das finanas pblicas, forando um equilbrio


Os limites de gasto com pessoal da LRF foram baseados na Lei Complementar n 96 de
1999, conhecida como Lei Camata II.
fictcio. No caso das despesas, por exemplo, a inflao corroa seu
valor real em razo da defasagem de tempo entre o perodo da con-
tratao dos servios e o do efetivo pagamento desses. Pelo lado das
receitas, a indexao delas favorecia um crescimento irreal da arre-
cadao. Nesse contexto, as reformas fiscais implantadas a partir da
dcada de 1990, das quais cabe mencionar os acordos de renegocia-
o das dvidas dos estados com a Unio, j visavam, em geral, a um
regime fiscal slido para a Unio e os governos subnacionais. Como
coroamento desses esforos, a LRF foi promulgada em 2000.

A fim de alcanar tal estabilidade, mudanas estruturais foram fei-


tas, comeando-se pela reforma da previdncia e da administra-
o pblica. As dvidas municipais, aps os novos ajustes adotados,
61
necessitaram ser refinanciadas, culminando nas Leis n 7.976/89
e 8.727/93. A Lei n 9.496/97 possibilitou que os estados refinan-
ciassem suas dvidas com taxas de juros diferenciadas e prazos de
amortizaes mais longos. No entanto, o refinanciamento da dvida
subnacional passou a ser vinculado a ajustes patrimonial e fiscal, e
o mecanismo de controle de endividamento do setor pblico pas-
sou a ser mais rgido. No tocante aos gastos, a Lei Complementar n
96, de 1999, conhecida como Lei Camata II, estabeleceu limites de


Dispe sobre o refinanciamento pela Unio da dvida externa de responsabilidade dos
estados, do Distrito Federal e dos municpios, at mesmo suas entidades da administra-
o indireta, e d outras providncias.

Estabelece diretrizes para a consolidao e o reescalonamento, pela Unio, de dvidas
internas das administraes direta e indireta dos estados, do Distrito Federal e dos mu-
nicpios, e d outras providncias.

Estabelece critrios para a consolidao, a assuno e o refinanciamento, pela Unio, da
dvida pblica mobiliria e de outras que especifica, de responsabilidade dos estados e do
Distrito Federal.

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

gastos com pessoal que foram posteriormente aprimorados com a


LRF. Esta surgiu como conseqncia do intenso processo de ajuste
fiscal, definiu limites de gastos e endividamento, institucionalizan-
do as metas do regime.

Neste trabalho, analisam-se os efeitos da LRF sobre as finanas p-


blicas dos municpios brasileiros. Focando-se nos dois parmetros es-
tabelecidos pela lei, mencionados no pargrafo anterior, avalia-se at
que ponto tal lei alcanou seus objetivos ou se gerou distores nas
finanas municipais.

Para proceder anlise dos impactos da LRF sobre a atitude fis-


cal dos municpios, no que concerne s despesas com pessoal e ao
endividamento, foram traados dois cenrios caracterizados como
antes e depois da lei. Tais cenrios foram construdos com base
nas mdias amostrais dos perodos de 1998-2000 e 2001-2004, res-
62 pectivamente. As amostras foram retiradas do banco de dados ofe-
recido pelo Finanas Pblicas do Brasil (Finbra) e construiu-se o
banco final com as variveis determinadas pela LRF.


O sistema Finbra encontra-se disponvel em http://www.tesouro.fazenda.gov.br/esta-
dos_municipios/index.esp>

O procedimento metodolgico para se construir as variveis de anlise do texto pode
ser verificado em http://www.ipea.gov.br (TD n 1223/2006).
2. Objetivo

A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n 101/2000)


surgiu em um contexto no qual era necessrio impor limites e me-
tas numricas aos gestores da poltica fiscal, nos vrios nveis de go-
verno, a fim de que fossem gerados menores dficits fiscais e menor
acmulo de dvida, dentre outros resultados sinalizadores de uma
atitude fiscal responsvel. O cenrio em que se encontravam os esta-
dos e municpios logo aps a queda da inflao em 1994 era restritivo
do ponto de vista fiscal, no sentido de que os governos subnacionais
no mais podiam se endividar e fazer frente s suas despesas, dadas
as suas receitas. Nesse sentido, a LRF veio impor limites ao gasto e ao
endividamento excessivo, ratificando e consolidando um processo 63

de ajuste que se havia iniciado com vrios acordos de renegociao


das dvidas estaduais em 1993 e 1997. Um dos principais motivos da
sua promulgao foi o controle da dvida pblica.

Dada a necessidade de maior planejamento e transparncia do ora-


mento pblico, Unio, estados e municpios precisaram adaptar-se
ao cumprimento dos dois principais indicadores da LRF que influen-
ciam direta ou indiretamente na dvida pblica: a relao entre a des-
pesa de pessoal e a receita corrente lquida (RCL) e a relao entre
dvida consolidada lquida (DCL) e receita corrente lquida. O obje-
tivo deste trabalho analisar o comportamento fiscal dos municpios
brasileiros entre os perodos 1998-2000 (antes da LRF) e 2001-2004
(depois da lei) com base na evoluo dessas duas relaes fundamen-
tais estabelecidas pela LRF.

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

A anlise das finanas municipais luz da LRF pretende ser feita


tendo como pano de fundo a seguinte pergunta: uma vez que a lei
definiu parmetros de gastos com pessoal e limite para a dvida p-
blica, os municpios tm respeitado esses parmetros e, dessa for-
ma, a lei tem alcanado esses dois objetivos? No caso de a resposta
ser negativa, ser que a LRF teria fixado parmetros irrealistas para
a grande maioria dos municpios brasileiros?

Defende-se que o controle do gasto pblico por meio do indicador


despesa de pessoal dividida pela RCL leva a certa subavaliao de
outros tipos de gastos, como os investimentos. A despesa de pes-
soal corresponde a apenas um item dos gastos. Logo, a anlise e o
controle apenas desse item no implica que os gastos esto sendo
analisados e controlados de forma completa e, portanto, h que se
analisar outros itens de gastos. Alm disso, um teto de gasto fixado
ad hoc pela LRF pode funcionar como um mecanismo de incenti-
64
vos perversos, que prejudique a eficincia alocativa dos recursos
pblicos municipais. O que se pretende analisar se alguns mu-
nicpios que gastavam valores muito abaixo do limite da lei esto
perseguindo tal limite como uma meta de gastos e endividamento,
em vez de melhor alocarem seus gastos entre tantos outros usos
alternativos para os recursos.

A preocupao do texto com o indicador de endividamento que


consiste na dvida consolidada lquida dividida pela receita corrente
lquida questionar se o teto estabelecido pela lei representa uma
realidade factvel no caso dos municpios. Ao se analisar a maior
parte dos municpios brasileiros, observa-se que muitos possuem
dvida negativa (ou seja, so credores lquidos) ou pouca dvida.
A LRF determinou um teto de 1,2 da dvida consolidada lquida
como proporo da RCL para os municpios. Ser que esse teto,
de fato, controlou a dvida ou caiu como meta para a maioria dos
municpios, controlando apenas uma pequena minoria? E essa
pequena parcela dos municpios endividados est conseguindo
diminuir sua dvida agregada?

3. Despesa com pessoal


A fim de consolidarem a atitude de responsabilidade fiscal de seus
governos, vrios pases adotaram metas fiscais para controlar gastos
e endividamento, entre outros objetivos. Nesse esprito, a Lei de Res-
ponsabilidade Fiscal brasileira impe limites universais e inflexveis
65
para os gastos de pessoal para os estados e os municpios. Nos mbitos
municipal e estadual, a LRF impe um limite de 60% da receita corren-
te lquida para gastos com pessoal e encargos. Nesta seo, avalia-se o
comportamento dos municpios brasileiros perante a imposio desse
limite. Analisa-se tambm o impacto deste sobre os gastos dos munic-
pios, considerando a significativa heterogeneidade presente entre eles.

Os dados municipais da despesa com pessoal mostram que, dos


5.212 municpios observados, a mdia de despesa de pessoal dividida
pela receita corrente lquida encontra-se em 42,6% no primeiro pe-
rodo (1998 a 2000) e em 42,0% no segundo perodo (2001 a 2004).
Portanto, apesar de inflexvel, o limite imposto pela lei est distante
da realidade dos gastos municipais, e h indcios de que esse limite
tomou como base a realidade fiscal dos estados brasileiros poca de


Por limites universais e inflexveis entendem-se: limites idnticos e imutveis, ou seja,
no h discriminao dos limites da lei para diferentes municpios ou estados.

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

formulao da lei. No entanto, importante avaliar o impacto dessa


regra de forma mais abrangente.

As figuras a seguir mostram a distribuio espacial da relao des-


pesa com pessoal/RCL entre os municpios brasileiros nos dois pe-
rodos tratados. O mapeamento dos gastos no perodo anterior
LRF (Figura1) apresenta um nmero considervel de municpios
na primeira classe, 1.298 municpios gastavam em mdia at 36%
da sua receita corrente lquida em pessoal e encargos durante o pe-
rodo de 1998-2000. A maioria desses municpios concentrava-se
nos estados do Mato Grosso, Bahia, Maranho e Piau.
Os municpios em tonalidade mais escura so caracterizados como mu-
nicpios com gastos excessivos, pois ultrapassaram o limite determinado
pela LRF. Nota-se uma distribuio dispersa desses municpios por todo
o territrio nacional, no perodo anterior promulgao da lei. No en-
tanto, possvel divisar duas reas de concentrao de municpios que
66 mais gastavam com pessoal vis--vis sua receita corrente lquida: aqueles
localizados no Rio Grande do Sul e nos estados do Acre, Rondnia e
Amazonas. Essas reas apresentaram grande parte dos municpios com
gastos de pessoal entre 44% e 60% da receita corrente lquida, com al-
guns municpios chegando a ultrapassar o limite de 60%.


Observa-se que a mdia da despesa de pessoal/RCL dos estados nos anos de 1995, 1996,
1997, 1998 e 1999 eram respectivamente 79,3%, 64,03%, 60,02%, 58,31% e 61,86% (RO-
CHA e GUIBERTI, 2004).
Figura 1 Disperso nacional dos gastos com pessoal como proporo da
RCL, para o perodo anterior LRF

67

Fonte: Ipea/Dirur. Para visualizao colorida dos mapas deste trabalho ver http://www.ipea.gov.br.

A Figura 2 apresenta a distribuio espacial pelo territrio brasileiro


da mesma varivel aps a criao da LRF. No mapa, analisado o
comportamento dos gastos para a mdia dos anos de 2001 a 2004.
Nesse perodo, a maioria dos municpios concentra-se na classe
imediatamente anterior quela que contm o limite imposto pela lei.
Os 2.037 municpios pertencentes a essa classe apresentam gastos
com pessoal entre 44% e 60% da receita corrente lquida. Os munic-
pios do Rio Grande do Sul ainda aparecem com elevados gastos com

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

pessoal; no entanto, nota-se que no h qualquer municpio gacho


acima do limite imposto pela lei. O mesmo acontece com o Estado
de Rondnia. O nmero de municpios que gastavam mais de 60%
da receita corrente lquida diminui consideravelmente. Aps a LRF,
tm sido poucos os estados que apresentam municpios com gastos
com pessoal excessivos.

Figura 2 Disperso nacional dos gastos com pessoal como proporo


da RCL para o perodo posterior LRF

68

Fonte: Ipea/Dirur.
Para visualizao colorida dos mapas deste trabalho ver http://www.ipea.gov.br.
importante ressaltar que o hiato entre os gastos mnimo e mximo
diminuiu entre os dois perodos. No perodo anterior entrada em
vigor da LRF, o limite inferior de gastos era zero e o superior chegava
a 1.478. No atual, por sua vez, o limite superior diminuiu considera-
velmente e o nmero de municpios que pertenciam primeira e
ltima classe tambm diminuiu. Essas escalas foram as nicas que
apresentaram diminuio no nmero de municpios, o que significa
que houve uma migrao dos municpios para as classes medianas
(todas as classes intermedirias aumentaram o nmero de munic-
pios que as compunham). Esse movimento migratrio sugere uma
convergncia de gastos municipais. A anlise dos mapas mostra que
os municpios que gastavam uma pequena parcela da sua receita
corrente lquida com pessoal aumentaram seus gastos e o contr- 69

rio ocorreu com os municpios que gastavam muito. Tal hiptese de


convergncia ser analisada cuidadosamente, utilizando-se do m-
todo da matriz ergtica e dos Grficos de disperso apresentados
adiante. O grfico de disperso do primeiro perodo (1998-2000)
apresenta uma mdia de gastos de 42,66% da receita corrente lquida
em pessoal e encargos (Grfico 1). Nesse perodo, o municpio que
mais gastou com pessoal apresentou um gasto de, aproximadamente,
126% de sua receita corrente lquida, e os que menos gastaram apre-
sentaram gastos com pessoal quase nulos. Nota-se que a linha que
representa o limite imposto pela LRF est bem acima do gasto mdio
dos 5.212 municpios que compem essa amostra. Mesmo notando
que alguns municpios ultrapassam o limite imposto, a grande maio-
ria concentra-se bem abaixo do teto de 60%.


Para maiores detalhes do mtodo da matriz ergtica consultar a publicao com-
pleta em: http://www.ipea. gov.br.

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

Grfico 1 Disperso dos gastos municipais no primeiro perodo


(mdia dos anos de 1998 a 2000)

DesPess_RCL_med1
Fonte: Ipea/Dirur. limite da LRF
Mdia da despesa

70

O Grfico 2 apresenta a disperso de gastos para o perodo poste-


rior LRF. Nota-se que os gastos encontram-se mais concentrados
em torno da mdia (42,01%), que permanece praticamente a mesma
em relao ao perodo 1998-2000. No perodo anterior, havia maior
nmero de municpios que ultrapassavam o limite de 60%, mas 168
municpios diminuram seus gastos aps a limitao da lei. No en-
tanto, nota-se que, no perodo anterior vigncia da lei, havia maior
nmero de municpios que gastavam menos de 30% da sua receita.
Aps a promulgao da lei, eles aumentaram seus gastos.
Grfico 2 Disperso dos gastos municipais no segundo perodo
(mdia dos anos de 2001 a 2004)

71

Fonte: Ipea/Dirur. DesPess_RCL_med2


limite da LRF
Mdia da despesa

Portanto, os Grficos 1 e 2 mostram forte convergncia de gastos aps


o surgimento da Lei de Responsabilidade Fiscal. Tais dados sugerem
uma espcie de efeito manada decorrente do limite imposto pela lei.
Os municpios que tinham gastos excessivos reduziram seus gastos e os
que apresentavam uma porcentagem muito baixa de gastos com pesso-
al como proporo da receita corrente lquida passaram a gastar mais.
A mdia de gastos entre um perodo e outro permanece praticamente a
mesma. No entanto, o desvio padro passou de 0,22 para 0,07.

O fato de a mdia dos gastos apresentar-se quase 20% abaixo do


teto imposto pela lei levanta a questo da adequao da aplicabili-
dade dessa regra a todos os municpios. Uma vez que os municpios
brasileiros apresentam-se altamente heterogneos, natural que

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

haja uma grande varincia entre os gastos municipais. Quando a lei


imps um limite universal para todos os municpios, sem discrimi-
nao, os gastos municipais tornaram-se mais homogneos (quanti-
tativamente), o que parece ser contraditrio em relao realidade
deles. H que se verificar se os municpios que aumentaram seus gas-
tos realmente apresentavam essa necessidade e, por outro lado, se os
municpios que diminuram seus gastos no esto passando por um
estrangulamento de servios pblicos.10

4. Dvida consolidada lquida

Nesta seo, analisa-se o desempenho dos municpios brasileiros no


tocante ao indicador dvida consolidada lquida dividida pela receita
corrente lquida, denominado doravante pela sigla DCL/RCL.

Apesar de a Resoluo n 20 do Senado Federal, de 7/11/2003, ter


72 estabelecido o ms de maio de 2005 como data limite para todos os
municpios se adaptarem aos novos limites de endividamento, jul-
gou-se conveniente analisar o indicador de dvida em toda a exten-
so da srie por ser de extrema importncia na avaliao das finan-
as pblicas dos municpios.

Pode-se notar que, antes da elaborao da LRF, a relao mdia


apresentava-se alm do limite estipulado pela lei em apenas 0,76%
dos municpios brasileiros. As Regies Nordeste, Sudeste e Centro-
Oeste possuam juntas 92,5% dos casos. As classes dos municpios

10
Alm da anlise grfica, o texto contendo a publicao completa deste trabalho traz
uma anlise da matriz ergtica a qual mostra claramente a convergncia dos gastos mu-
nicipais para um limite imediatamente inferior ao proposto pela LRF, corroborando mais
uma vez o efeito manada proposto por esse texto.
com dvida negativa ou com DCL/RCL menor que 0,2 representa-
vam aproximadamente 67% dos casos e participavam com 4,27% no
endividamento agregado dos municpios (ver Tabela1).

Tabela 1 Quadro-resumo da dvida consolidada lquida


agregada dos municpios

DCL/RCL Perodo 1 (1998-2000) Perodo 2 (2001-2004)

Participa-
o mdia
Participao no
Freqncia mdia no Freqncia endivida-
relativa endivida- relativa mento
mento total total dos 73
munic-
pios

Menor que 0,2 67,03% 4,27% 78,57% 1,63%

Entre 0,2
27,68% 24,77% 18,48% 17,59%
(inclusive) e 0,6

Entre 0,6
4,53% 22,39% 2,78% 18,92%
(inclusive) e 1,2

Maior que 1,2 0,76% 48,57% 0,17% 61,85%

Fonte dos dados: STN (Finbra).

Ao se analisar o perodo posterior LRF, observa-se que a parcela


dos municpios com a relao DCL/RCL negativa (ou seja, credo-
res) ou com uma relao de at 0,2 representava 78,57% dos mu-
nicpios. A participao mdia na dvida consolidada lquida total
que esses municpios juntos representam de 1,63%, como pode
ser visto na Tabela 1. Ou seja, apesar de essa classe englobar um
nmero maior de municpios do que no perodo anterior, o valor

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

agregado da dvida consolidada lquida desses municpios signi-


ficativamente menor. Quando se analisa a categoria que ultrapassa
o limite da LRF, observa-se que o nmero de municpios diminui
de 40 para apenas 12. Porm, nota-se tambm que a participao
desses municpios na dvida consolidada lquida do agregado dos
municpios ainda maior, demonstrando crescente concentrao
da dvida dos municpios sobreendividados na dvida consolidada
lquida dos governos locais.

Nota-se que a parcela de municpios com dvida negativa (ou seja,


credores) ou com uma relao de dvida de at 0,2 era consideravel-
mente alta (67,03%). Portanto, os limites de endividamento da LRF,
na ocasio em que foram fixados, estavam fora dos padres da gran-
de maioria dos municpios brasileiros. Ao se investigar o peso dos
municpios com pouca ou nenhuma dvida no agregado dos munic-
pios, nota-se a seguinte realidade: os municpios com relao DCL/
74
RCL menor que 0,2 participavam, por sua vez, na dvida consolidada
lquida total com apenas 4,27%. Os municpios que ultrapassavam o
teto da LRF j no primeiro perodo participavam, por sua vez, com
48,57% do endividamento total. Antes da LRF, a maior parte dos mu-
nicpios possua endividamento muito baixo; entretanto, os poucos
municpios sobreendividados concentravam quase metade da dvida
consolidada lquida total dos municpios.

Sugere-se que um trabalho posterior analise a sustentabilidade da


dvida dos municpios que, no perodo de 2001 a 2004, ultrapassa-
vam o limite da LRF e tambm daqueles que estavam prximos desse
limite. Os resultados deste estudo sugerem que a LRF no reduziu
a concentrao do endividamento municipal (talvez nem fosse esse
um de seus objetivos).

A variao da DCL agregada dos municpios, calculada a partir dos


dados da Tabela 2, de 44,05% no perodo de 1998 a 2004. Nesses anos,
observa-se que a dvida consolidada lquida de todos os municpios
possui perodos de expanso e retrao. A sua participao em relao
ao PIB apresenta variao positiva de apenas 0,005 ponto percentual.

Tabela 2 Dvida consolidada lquida agregada dos municpios


Ano R$ constantes de 2004 Variao Participao
(IPCA centrado) percentual da DCL de
anual todos os
municpios/
PIB 75
1998 44.272.611.664,61 - 0,030

1999 50.753.346.051,68 14,64 0,034

2000 50.469.576.610,13 -0,56 0,032

2001 51.187.881.991,45 1,42 0,032

2002 59.682.453.240,15 16,59 0,036

2003 57.686.126.073,37 -3,34 0,035

2004 62.279.717.649,36 7,96 0,035

Fonte: STN/Finbra e IBGE (SCN).

A Tabela 3 a seguir apresenta a evoluo da carga tributria bruta dos mu-


nicpios no perodo de 1998 a 2004, medida pelo quociente entre receita
tributria11 e o Produto Interno Bruto (PIB). No perodo considerado, esse

11
A receita tributria dos municpios a soma da arrecadao com impostos Im-
posto Predial e Territorial Urbano (IPTU), Imposto sobre Transmisso de Bens
Imveis (ITBI), Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza (ISS) e outros como
as taxas e contribuies de melhoria.

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

indicador apresentou uma evoluo positiva, indicando, portanto, que os


municpios, no seu conjunto, aumentaram sua arrecadao prpria.

Tabela 3 Evoluo da carga tributria bruta municipal


em relao ao PIB anual

Perodo CTB(% PIB)

1998 1,49

1999 1,48

2000 1,39

2001 1,42

2002 1,51

2003 1,59

Fonte: IBGE/SCN Anual.

Por sua vez, a mdia da relao DCL/RCL dos municpios diminui


76
no perodo de 1998 a 2004, conforme pode-se observar na Tabela 4.

Tabela 4 Mdia da relao dvida consolidada lquida/RCL


de todos os municpios

Mdia DCL/
Ano
RCL

1998 0,21

1999 0,19

2000 0,15

2001 0,12

2002 0,09

2003 0,10

2004 0,08

Fonte: STN/Finbra.
De acordo com o que foi anteriormente exposto, o endividamen-
to est cada vez mais concentrado em uma pequena parcela dos
municpios (apenas 12), na qual se pode destacar o municpio de
So Paulo, que participa com 49,76% na dvida consolidada lquida
agregada de todos os municpios. Nota-se que, diferentemente do
indicador de despesa com pessoal dividido pela RCL, o indicador
de dvida destaca-se por sua concentrao nos poucos municpios
que superam o teto estipulado. Por esse motivo, no foi utilizada a
metodologia da matriz ergtica. Os resultados desse indicador no
mostram nenhum tipo de convergncia na transio do primeiro
para o segundo perodo. Logo, a matriz ergtica levaria a uma con-
vergncia pouco crvel no longo prazo. Os resultados mostram com
clareza a concentrao do endividamento por meio da participao 77

na dvida consolidada agregada dos 12 municpios que superaram


o teto da lei. Em suma, a partir da anlise feita at este ponto, pode-
se concluir o seguinte:

a) O indicador da LRF, DCL/RCL, na mdia de todos os


municpios, vem apresentando queda. Isso permite dizer
que a lei vem alcanando o objetivo de diminuir a relao
DCL/RCL agregada para os municpios.
b) Apesar de a relao DCL/RCL, no agregado dos municpios,
apresentar queda na mdia dos municpios, essa se deve em
parte ao aumento da carga tributria bruta dos municpios.
Tal melhora sugere que a LRF teve impacto positivo no es-
foro fiscal prprio dos municpios, ao menos do lado da
receita. No entanto, h que se verificar se esse aumento de
tributao pode no ter um aspecto positivo pelo lado dos
contribuintes. Ou seja, para que esse aumento da arrecada-

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

o tributria seja positivo para os residentes locais, ne-


cessrio igualar-se o custo do aumento dos impostos com o
aumento dos benefcios (ou seja, bens e servios prestados
pelos entes municipais).

6. Concluso

Neste trabalho, avaliaram-se os impactos da Lei de Responsabilida-


de Fiscal nas finanas pblicas municipais. O objetivo foi o de ava-
liar a evoluo destas luz dos limites impostos pela lei, fazendo a
anlise em dois perodos: antes (1998-2000) e depois da LRF (2001-
2004). No decorrer do trabalho, verificou-se que a LRF definiu li-
mites muito alm dos padres mdios dos municpios. Levanta-se,
ento, a questo sobre os critrios de definio dos limites da lei. A
hiptese mais plausvel seria que a LRF teria como foco principal
os municpios mais problemticos, sobreendividados e com gastos
78
elevados, o que explicaria a fixao de limites muito elevados. Como
j mencionado na introduo deste texto, a LRF incorporou o limite
da Lei Camata12 para o limite de gasto de pessoal, e o limite da dvida
consolidada lquida foi estabelecido pela Resoluo n 40 do Senado
Federal.13 Apesar de as razes para a fixao de limites to elevados
permanecerem algo obscuro, a constatao de que tais limites se
distanciaram da mdia de endividamento e gastos com pessoal apre-
sentada pelos municpios brasileiros antes e depois da implemen-

12
Lei Complementar no 82, de maro de 1995. Em 1999, tal lei foi alterada pela Lei Com-
plementar no 96, de 31 de maio de 1999, a qual disciplinou os limites da despesa com
pessoal da Unio, dos estados, dos municpios e do Distrito Federal.
13
Dispe sobre os limites globais para o montante da dvida pblica consolidada e da
dvida pblica mobiliria dos estados, do Distrito Federal e dos municpios.
tao da LRF. Outra hiptese explicativa que o limite de gasto de
pessoal adotado para os municpios tenha tido por base a realidade
dos estados. Tal hiptese corroborada pela mdia observada dos
gastos estaduais no perodo que antecedeu promulgao da lei.

No primeiro indicador analisado, o qual dado pelo quociente entre


despesa de pessoal e receita corrente lquida, avaliou-se que a lei, ao im-
por o limite de 60% da receita corrente lquida, gerou uma convergncia
da varivel despesa de pessoal/receita corrente lquida classe imediata-
mente inferior ao limite de 60%. Esse fato levou ao questionamento da
eficincia efetiva da LRF em controlar gastos excessivos dos municpios
brasileiros. Aps analisar os dados, percebe-se uma ntida convergncia
de gastos que, no caso brasileiro, pode no ser um fato muito positivo,
79
dado que os municpios apresentam-se muito heterogneos, logo, com
diferentes nveis de demanda por gastos com pessoal. O teto de 60%,
alm de apresentar-se muito acima da mdia de gastos (42%, aproxima-
damente), reduziu a despesa de poucos municpios que ultrapassavam
esse limite, mas caiu como um incentivo ao aumento dos gastos com
pessoal sobre os municpios que gastavam muito pouco. Os dados su-
gerem um efeito manada aps a implementao da LRF. Alm disso,
observa-se que, sob o aspecto dos gastos, a LRF gerou impactos sobre
poucos municpios, pois a mdia de gastos permaneceu inalterada. Nes-
se contexto, um estudo relevante seria a anlise do perfil dos municpios
que apresentaram alteraes de gastos aps a promulgao da lei. H que
se saber se a lei afetou o perfil de gastos dos municpios em seu conjun-
to (por exemplo, incentivando gastos com outros custeios). O segundo

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

indicador analisado, o quociente entre a dvida consolidada lquida e


receita corrente lquida (DCL/RCL) levou ao questionamento do quo
efetivo o limite (1,2) da lei para cada municpio. Ou seja, a anlise dos
dados sugere que esse limite foi imposto pela lei no para alcanar a
mdia geral dos municpios, e sim para os entes que, no agregado, re-
presentavam mais de 50% da dvida consolidada de todos os munic-
pios. Observa-se que, do perodo anterior LRF para o perodo seguinte,
houve uma concentrao da dvida consolidada lquida dos municpios.
Ou seja, o nmero de municpios que ultrapassavam o teto da LRF do
primeiro para o segundo perodo diminuiu. No entanto, a participao
da dvida desses municpios aumentou em relao ao total da dvida dos
municpios. Nesse ponto, sugere-se uma anlise da sustentabilidade da
dvida dos municpios que ultrapassam o limite da LRF ou que esto
muito prximos desse limite.

Ao se analisar o indicador DCL/RCL por municpio, observa-se que


80
esse cai na mdia dos municpios. Ou seja, a LRF vem sendo eficiente
ao diminuir a relao DCL/RCL dessa mdia. Concluiu-se, tambm,
que tal diminuio , em parte, conseqncia da maior arrecadao
prpria municipal. O aumento da arrecadao pode estar refletindo
o aumento da arrecadao prpria dos municpios em mdia. Mas a
contrapartida de se avaliar o quo eficiente o indicador no controle
do endividamento dos municpios, uma vez que a relao DCL/RCL
pode ser, no curto prazo, mantida constante por meio de um aumento
de arrecadao prpria. Porm, no longo prazo, no possvel aumen-
tar a arrecadao continuamente.
Referncias

ANTON, H.; RORRES, C. lgebra linear com aplicaes. 8. ed. Porto


Alegre: Bookman, 2001.

BRASIL. Presidncia da Repblica (1995-2002). Mensagem ao


Congresso Nacional: abertura da 4a Sesso Legislativa Ordinria da
51a Legislatura. Braslia: Presidncia da Repblica, Secretaria de
Comunicao de Governo, 2002.

DOOB, J. L. Stochastic Process. New York, London: Jonh Wiley &


Sons, Inc., 1953.

EQUIPE TCNICA DA CNM (em colaborao com o prof. Dr. Luis


81
Roque Klering da Escola de Administrao da UFRGS). Uma proposta
para avaliar a gesto das prefeituras: o ndice de responsabilidade
fiscal, de gesto e social dos municpios (IRFGS). Disponvel em:
<http://200.181.70.174/sites/5700/5770/IRFGS/RelatorioFinal2.
pdf>. Acesso em: 9 jun. 2006.

GIUBERTI, A. C. Lei de Responsabilidade Fiscal: efeitos sobre o gasto


com pessoal dos municpios brasileiros. Braslia: Esaf, 2005. 46 p.
Disponvel em: <http://www.tesouro. fazenda.gov.br/Premio_TN/
XPremio/conteudo_mono_pr10_tema4.html>. Acesso em: ago.
2006.

MIRANDA, R. B.; MAGALHES, J. C. Dinmica de renda, longevidade


e educao nos municpios brasileiros. Braslia: Ipea, jun. 2005 (Texto
para Discusso, n. 1.098).

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

NASCIMENTO, E. R. et al. Dois anos de responsabilidade fiscal:


perspectivas para a gesto pblica brasileira. Disponvel em: <http://
federativo.bndes.gov.br/bf_bancos/ estudos/e0001857.pdf>. Acesso
em: 5 jul. 2006.

NASCIMENTO, E. R.; DEBUS, I. Lei Complementar no 101/2000:


Entendendo a Lei de Responsabilidade Fiscal. 2. ed. Braslia: Tesouro
Nacional, 2000.

OLIVEIRA, W. Lei de Responsabilidade Fiscal, margem de expanso e


o processo legislativo federal. Braslia: Esaf, 2004. 80 p.

ROCHA, F.; GIUBERTI, A. C. Consenso poltico com relao


necessidade de disciplina: um estudo da Lei de Responsabilidade
Fiscal. Braslia: Esaf, 2004.

SIMON, C. P.; BLUME, L. Matemtica para economistas. Porto Alegre:


82 Bookman, 2004.
srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

3. Conta e faz-de-conta

Jos Roberto R. Afonso


Economista do BNDES, a servio do Senado Federal; Mestre pela
UFRJ e Doutorando da Unicamp

Por que os governadores tomaram medidas fiscais to drsticas ao assu-


mirem seus mandatos no incio deste ano se os indicadores fiscais ofi-
ciais mostravam um cenrio fiscal to saudvel nas finanas estaduais?

Esta questo s o mote para explorar alguns aspectos das polticas


e, especialmente, das prticas fiscais reinantes no Brasil e apresentar
uma crtica construtiva na mensurao e aplicao dos indicadores
fiscais, de um lado, tradicionalmente usados por autoridades gover-
namentais e pelo mercado financeiro (caso da dvida lquida apurada
84
pelo Banco Central), e, de outro lado, calculados para atender aos
limites fixados na recente legislao fiscal (focados na dvida conso-
lidada e nos gastos com pessoal).

Desde j alertamos que este breve artigo menos descritivo e mais


opinativo. Manifesta preocupaes pessoais e apresenta muitas pro-
vocaes no af de suscitar mais reflexes e discusses para continu-
armos a aprimorar as instituies fiscais. Responsabilidade fiscal no
uma obra pronta e acabada na edio de uma lei. Por que paramos
o processo de reforma das finanas pblicas?

1
As opinies aqui expressas so exclusivamente do autor e no das instituies citadas.
Os economistas Kleber Castro e Beatriz Meirelles auxiliaram na pesquisa. Elaborado com
base em informaes disponveis at 15/7/2007.
Relembrando alguns fatos: os governadores estaduais que tomaram pos-
se em 1 de janeiro de 2007 adotaram medidas bastante severas para o
controle das respectivas contas pblicas como bloqueio de dotaes
oramentrias; reavaliaes e suspenso de contratos, pagamentos pos-
tergados e at moratria de fornecedores; corte de cargos, atraso no pa-
gamento da folha salarial e at mesmo demisso de funcionrios.

Chama a ateno, ainda, que tais medidas no foram concentradas


em um ou outro estado, em uma ou outra regio, em governadores
(atuais ou antigos) deste ou daquele partido. Foi um quadro gene-
ralizado. At mesmo governadores reeleitos adotaram medidas na
direo da austeridade fiscal.

Inmeras reportagens na mdia, impressa e televisiva, tambm forne- 85

ceram um retrato bem realista da situao dbil em que se encontra-


va a sade de muitos governos estaduais.

Cabe indagar qual era realmente o diagnstico das finanas e, o prin-


cipal, o que provocou tal descontrole.

Inicialmente, importa louvar que os atuais governadores, de maneira


generalizada, independente da origem partidria e profissional, estre-
aram no cargo adotando medidas inegavelmente muito austeras e im-
populares. No deixa de ser um sinal positivo de uma firme disposio
de enfrentar os problemas, alguns de natureza conjuntural, outros es-
truturais, desde os primeiros dias de governo. dito que a coragem e
os acertos nos primeiros trs meses de mandato decidem o destino e o
sucesso nos trs anos seguintes.

A pergunta imediata : por que ainda temos heranas malditas


sendo transferidas de um para outro governador? Ser que o

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

mesmo cenrio se repetir na prxima mudana de mandato es-


tadual, municipal ou mesmo federal?

Antecipa-se a concluso de que, infelizmente, a Lei de Responsa-


bilidade Fiscal (LRF) tem sido atropelada por alguns truques de
contabilidade criativa.

Os indicadores tradicionais (baseados na mensurao da dvida l-


quida junto aos credores bancrios) nem sempre captam o real qua-
dro fiscal por conta da falta de atualizao de parmetros e princ-
pios, quando no da prpria maquiagem enganadora.

Para aplicao dos limites da LRF, a maquiagem contbil atinge os gastos


com pessoal. Para fins da apurao da dvida lquida, parte da dvida
tem sido escamoteada porque o governo federal e os estaduais assumem
cada vez mais compromissos junto a credores que no so bancrios e,
por isso, no so captados pelo Banco Central quando mede a dvida
86
pblica. Em vez de contrarem dvida em banco ou lanar ttulo, criam
os famosos papagaios. No final do ano, os restos a pagar que valem mi-
lhes viram bilhes no ano seguinte. Alis, virou um eufemismo chamar
dezenas de bilhes de contas em aberto de restos a pagar.

Vale detalhar os nmeros para fundamentar a tese de que transpa-


rncia e responsabilidade fiscal esto sendo minadas.

O desempenho fiscal dos estados costuma ser medido apenas pe-


los indicadores tradicionalmente usados pela poltica e prtica
fiscal no pas o supervit primrio e a dvida lquida. A evoluo
destes ndices nos ltimos anos mostra um sucesso incontestvel,
ainda maior se forem comparados com a evoluo dos mesmos
ndices do governo federal.
Os fluxos dos governos estaduais, com base em dados oficiais do
Banco Central, comparando os fluxos acumulados nos primeiros
onze meses de 2002 e de 2006 (vide Figura 1), concluem que o supe-
rvit primrio subiu de 0,58% para 0,70% do PIB entre 2002 e 2006
uma melhoria de 0,13 pontos do produto. O tamanho do supervit
estadual aumentou em 22,2% enquanto o do governo federal mal
cresceu 2,4% (de 2,16% para 2,21% do PIB no mesmo perodo).
Figura 1 Necessidade de financiamento do setor pblico
Fluxos acumulados no ano: janeiro a dezembro
Variao
Em % do PIB
relativa
2002 2006 2002-2006 2006/2002

Resultado nominal 4,17 3,01 -1,16 -27,8%


87
Governo central 0,68 3,21 2,53 372,4%

Estados 2,96 0,59 -2,37 -80,0%

Municpios 0,52 0,12 -0,40 -76,3%

Empresas estatais 0,01 -0,91 -0,92 -14841,1%

Juros nominais 7,71 6,89 -0,82 -10,7%

Governo central 2,84 5,42 2,58 90,8%

Estados 3,54 1,30 -2,24 -63,4%

Municpios 0,66 0,27 -0,39 -59,5%

Empresas estatais 0,67 -0,09 -0,76 -113,6%

Resultado primrio -3,54 -3,88 -0,34 9,5%

Governo central -2,16 -2,21 -0,05 2,4%

Estados -0,58 -0,70 -0,13 22,2%

Municpios -0,14 -0,14 0,00 2,6%

Empresas estatais -0,67 -0,82 -0,15 23,3%

PIB (R$ bilhes) 1.477,8 2.322,8


(-) supervit; (+) dficit
Elaborao prpria. Fonte primria: Banco Central.

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

O gasto com juros nominais dos estados caiu significativamente: de


3,54% para 1,30% do PIB entre 2002 e 2006 ou seja, um decrsci-
mo de 2,24 pontos do PIB. O governo federal fez um movimento no
sentido radicalmente inverso: quase duplicou seus gastos com juros,
saltando de 2,84 para 5,42 pontos do PIB no mesmo perodo, o que
d um acrscimo de aproximadamente 2,6 pontos.

O resultado nominal dos estados refletiu as duas melhoras, do


maior supervit primrio e do menor gasto com juros: o dficit de
2,96% do PIB at dezembro de 2002 caiu expressivamente para ape-
nas 0,59% at dezembro de 2006, isto , tais governos fizeram um
esforo fiscal da ordem de 2,37 pontos do PIB e cortaram em 80%
o seu dficit. Mantida a tendncia, podem chegar ao to sonhado
dficit nominal zero j em 2007. um movimento radicalmente
inverso ao feito pelo governo federal: partiu de um dficit nominal
mnimo, de 0,68% do PIB em 2002, e saltou para 3,21% em 2006
88
(at dezembro), ou seja, o tamanho do dficit federal aumentou em
quase quatro vezes no mesmo perodo.

O estoque da dvida pblica refletiu tal desempenho diferenciado,


sempre de acordo com dados do Banco Central, cuja ltima posio
se refere a dezembro de 2006 (Figura 2). O setor pblico como um
todo tinha uma dvida lquida de 44,92% do PIB nessa data, contra
um saldo de 50,91% do PIB ao final de 2002.

Decomposta a dvida por esfera de governo, inquestionavelmente a


melhor evoluo foi dos estados: caiu de 14,91% para 13,34% do PIB
entre 2002 e 2006, o que significa um decrscimo de 1,57 pontos do
produto, superando at mesmo a reduo da dvida registrada no go-
verno federal (de 1,44 pontos) e apesar do montante de sua dvida ser
muito superior. Mais uma vez, estados promoveram um esforo fiscal
mais rigoroso: reduziram o montante de sua dvida lquida em 10,5%
contra apenas 4,4% da federal.

Figura 2 Dvida lquida do setor pblico


Variao
% do PIB
relativa

dez/02 dez/06 2002-2006 2006/2002

Dvida total 50,91 44,92 -5,99 -11,8%

Interna 37,81 47,60 9,79 25,9%

Externa 13,10 -2,67 -15,78 -120,4%

Dvida por Esfera


50,91 44,92 -5,99 -11,8%
de Governo

Governo federal e 89
32,40 30,97 -1,44 -4,4%
Banco Central

Estados 14,91 13,34 -1,57 -10,5%

Municpios 2,02 1,98 -0,04 -2,0%

Empresas estatais 1,58 -1,36 -2,94 -186,4%

PIB (R$ bilhes) 1.730,7 2.376,1

PIB dos ltimos 12 meses valorizado pelo IGP-DI centrado.


Elaborao prpria. Fonte primria: Banco Central .

A reduo do endividamento estadual tambm apareceu no princi-


pal indicador criado pela LRF: a razo entre dvida consolidada l-
quida (DCL) e receita corrente lquida (RCL).

Segundo os ltimos dados divulgados pela Secretaria do Tesouro


Nacional (STN) para o conjunto de estados brasileiros, essa relao


Ver Tabela disponvel no stio da Secretaria do Tesouro Nacional: http://www.stn.
fazenda.gov.br/lrf/downloads/financas_estaduais_divida_liquida.pdf

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

caiu de 1,95 para 1,43 vezes entre dezembro de 2002 e dezembro de


2006 (vide Grfico a seguir). o menor ndice apurado desde que foi
implantada a LRF e fica aqum do teto de endividamento fixado pelo
Senado em duas vezes a receita corrente.

DCL/RCL consolidado dos Estados

90 Fonte: STN. (Elaborao prpria.)

Essa evoluo agregada j aponta uma folga expressiva para que os


estados pudessem contrair novos financiamentos: em princpio, se o
agregado constitusse um nico estado, este teria uma folga para se
endividar o equivalente a 0,56 vezes sua receita, ou seja, poderia con-
trair novos emprstimos de R$ 133 bilhes. Na prtica, tal folga no
to larga porque as situaes so muito dspares entre os estados e,
principalmente, porque eles esto sujeitos tambm a um teto fixado na
lei que regulou a rolagem das dvidas junto ao Tesouro, que anterior
e mais restritivo do que o fixado pela LRF/Senado (com uma vedao


Os estados que apresentaram as menores razes DCL/RCL em dezembro de 2006 fo-
ram: RR (0,10), AP (0,11), TO (0,13), RN (0,26), DF (0,33). Os estados que apresentaram
as maiores razes DCL/RCL em dezembro de 2006 foram: RS (2,53), AL (2,22), SP (1,89),
MG (1,89), GO (1,82).
genrica para novos financiamentos enquanto a dvida financeira no
for igual receita lquida real).

Surge uma contradio entre os nmeros oficiais das finanas p-


blicas e os fatos criados pelos novos governadores. De um lado, as
contas fiscais tradicionais mostram que teriam sido um sucesso re-
tumbante as finanas dos mandatos estaduais passados. De outro, as
medidas fiscais extremamente duras recm-adotadas mostram que
foi maldita a herana recebida. Como possvel tamanho disparate?

Uma avaliao limitada s metas fiscais tradicionais (a do supervit


primrio e a da dvida lquida), to caras s autoridades econmicas e
acompanhadas com tanta ateno pelo mercado financeiro, conclui-
ria que os novos governadores no precisavam ter adotado medidas 91

para endurecer tanto na austeridade fiscal, porque os estados foram


muito melhores que o governo federal durante o ltimo mandato.
Algum at poderia dizer que medidas to duras deveriam estar sen-
do tomadas por outra esfera de governo, a federal, que at agora no
implantou nenhuma medida de igual teor pelo contrrio, os gastos
continuam crescendo a taxas aceleradas, bem superiores da expan-
so da economia, e o supervit primrio s sustentado porque, mais
uma vez, vem crescendo a arrecadao tributria federal em ritmo
igualmente rpido.

Uma opinio em sentido inverso que, antes de tudo, reforar a aus-


teridade fiscal sempre recomendado a qualquer governo em incio
de mandato, seja ele novo, seja ele fruto de reeleio. O paradoxo das
contas, porm, explicado pela limitao conceitual e pela deficincia


No custa alertar que os conceitos adotados na lei do refinanciamento das dvidas
so diferentes dos previstos na LRF.

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

metodolgica dos dois indicadores fiscais tradicionalmente utilizados:


a fonte primria financeira (declaraes dos bancos e dos gestores da
dvida mobiliria) e no fiscal (no so os balanos contbeis pbli-
cos); no captam todas as dvidas (especialmente escapam as de curto
prazo) e, por conseguinte, nem todos os fluxos; e misturam governos
com empresas de direito privado. Isso no costuma ocorrer em outros
pases, nem mesmo emergentes, que formulam, executam e acompa-
nham a poltica fiscal com base em outros paradigmas mais atentos
ao resultado nominal do que ao primrio, no misturando empresas
estatais produtivas com governos, atentando para a contabilidade p-
blica, preocupando-se com a diferena entre receita e gasto e no fo-
cando apenas na dvida mobiliria e bancria.

A poltica fiscal no Brasil se tornou presa da miopia do supervit


primrio e da dvida lquida. Vamos muito bem nesses dois quesitos,
mas isso no tudo nem verdadeiro.
92
As crticas aqui apresentadas podem ser atenuadas ao menos num
ponto: o debate nacional passou a se preocupar cada vez mais com a
forma como o supervit primrio tem sido gerado. H melhora custa
de aumento de carga tributria quando esta j era alta, e de mais cortes
nas despesas com investimentos fixos, que j eram muito baixas?

Os estados no fugiram a essa regra marcante nas finanas pblicas


federais. O aumento da arrecadao tributria foi a locomotiva que
puxou o dito ajuste das contas estaduais nos ltimos anos. Alis, o Te-
souro Nacional tambm scio privilegiado nessa empreitada pois
sempre recebe um percentual fixo sobre a receita para pagamento do
servio da dvida renegociada.
O ICMS aumentou muito nos ltimos anos por conta do aumento de
preos e alquotas de combustveis, energia e telecomunicaes, das
maiores importaes e da incidncia por cima do aumento de carga j
produzida pela Cofins/PIS. O IPVA tambm teve melhora importante.

Entre 2002 e 2006, a estimativa que a carga tributria estadual (Fi-


gura 3) tenha saltado de 8,74% para 9,22% do PIB ou seja, s os
estados diminuram a renda disponvel na economia em 0,49 pontos
do PIB (equivalentes a R$ 85,1 bilhes, em valores nominais). O ni-
co atenuante na crtica ao padro de ajuste dos estados que a carga
tributria federal apresentou uma escalada ainda mais acentuada no
mesmo perodo.

Figura 3 Carga tributria estadual 93

Estimativa com base na metodologia das contas nacionais


2006 2002 2006-2002

R$ % do R$ % do R$ % do
bilhes PIB bilhes PIB bilhes PIB

Estados 214,2 9,22 129,1 8,74 85,1 0,49

ICMS 165,7 7,13 103,0 6,97 62,7 0,16

IPVA 12,1 0,52 6,9 0,47 5,2 0,05

ITCD 1,0 0,04 0,5 0,03 0,5 0,01

IRRF 7,4 0,32 3,7 0,25 3,7 0,07

Taxas 6,1 0,26 3,1 0,21 3,0 0,05

Previdncia 15,4 0,66 8,4 0,57 7,0 0,10

Contribuies 0,4 0,02 0,6 0,04 -0,2 -0,02

Demais 6,1 0,26 3,0 0,20 3,1 0,06

PIB 2.322,8 1.477,8 845,0

Elaborao prpria. Fonte primria: Confaz, STN.

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

O aumento da receita estadual tambm deve explicar por que a


maioria dos estados conseguiu se enquadrar e reduzir o comprome-
timento daquela com a folha salarial.

A LRF fixou em 60% da receita corrente o teto para gasto com pessoal
de cada estado com todos os Poderes. O sublimite para o Executivo
de 54%, e este que ser aqui comentado. Como no ltimo mandato
o aumento da receita superou o da folha salarial, foi possvel reduzir
tal ndice: recuou para 40,8% da receita em 2006. Exemplificando,
entre dezembro de 2002 e dezembro de 2006, essa razo diminuiu
em SP (de 48,0% para 42,8% da receita), RS (48,8% para 41,3%), MA
(40,7% para 35,6%) e RJ (37,5% para 27,5%).

DLP/RCL Consolidado dos Estados

94

Fonte: STN. (Elaborao prpria.)


Ver tabela divulgada no stio da Secretaria do Tesouro Nacional: http://www.stn.fazen-
da.gov.br/lrf/downloads/Financas_Estaduais_Desp_Pessoal.pdf.

Os estados que apresentaram as menores razes DLP/RCL em 2006 foram: RJ (27,5), RR
(28,7), ES (32,0), MA (35,6), CE (38,4). Os estados que apresentaram as maiores razes
DLP/RCL em 2006 foram: RN (48,2), AC (48,1), PB (45,6), AL (45,0), PR (44,9).
O controle dos gastos com pessoal tambm aponta para outra situao
curiosa, na qual gritante o contraste entre o sucesso dos indicado-
res de atendimento das metas da LRF e o fracasso de alguns estados,
que mal conseguem pagar os salrios em dia de seus funcionrios.
ilustrativo que, em 2006, o Rio de Janeiro gastaria com pessoal ape-
nas 27,5% de sua receita corrente, o ndice mais baixo do pas, muito
aqum da mdia nacional (40,8%) e do limite legal (60%).

eloqente que existem problemas na aplicao e no acompanha-


mento dos limites e controles.

Na medida em que diminuiu a ateno da opinio pblica e da m-


dia para a implantao da LRF, cresceram as interpretaes e as ma-
quiagens, sob o olhar complacente ou ausente de muitas autoridades 95
responsveis pela fiscalizao ou pelo acompanhamento nacional das
contas (quando no eram as prprias autoras dos arranjos). Ora so-
mem dos gastos com pessoal os inativos, de um Poder ou de todo o
governo, ora so contados como se fossem servios, ora desaparece a
parcela do IR retido dos servidores, ora a dvida ativa vira crdito lqui-
do e certo enfim, um paraso da chamada contabilidade criativa.

At mesmo a dvida pblica tambm fica escamoteada porque, cada


vez mais, os grandes governos, seja o federal, seja a maioria dos es-
taduais, recorrem a um expediente de endividamento que era tpico
de prefeituras de pequeno porte: a assuno de compromissos dire-
tamente junto aos fornecedores, empreiteiros e at mesmo aos ou-
tros fiscos, como o INSS e o FGTS. Ao invs de contrarem dvidas
em bancos ou lanarem ttulos, acumulam os famosos papagaios.
No final do ano, muitas das despesas restam a pagar para o ano
seguinte, mas em valores que superam a casa de bilhes ou seja,
nada tm a ver com sua denominao oficial, de restos a pagar.

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

O mais incrvel que esses bilionrios restos a pagar, embora inscritos


nos balanos pblicos, so ignorados na contabilidade oficial das auto-
ridades econmicas aquela divulgada mensalmente pelo Banco Cen-
tral, que a mdia tanto propagandeia, que os especialistas gastam horas
analisando. Em outras palavras, possvel a um governo gerar super-
vit primrio, reduzir a dvida lquida, apesar de acumular bilhes em
restos a pagar, de aumentar ainda mais as contas a descoberto, afinal,
desde que no seja em bancos, e ningum v isso (ou finge que no
quer ver), nem em Braslia, nem no mercado financeiro.

Os restos a pagar dvidas junto a fornecedores empreiteiros e at mes-


mo a outros fiscos no so contabilizados na Dvida Lquida do Setor
Pblico, divulgada mensalmente pelo Banco Central, porque o BC com-
puta apenas os crditos do sistema financeiro junto aos governos.

A evoluo real dos restos a pagar entre 2000 e 2006 (vide Figura
96 4), deflacionados pelo IPCA, destaca uma tendncia crescente no
caso da Unio: de R$ 26,2 bilhes em 2000 saltaram para R$ 45,8
bilhes seis anos depois, isto , uma taxa mdia de crescimento anual
de 9,7%. No caso dos estados, os restos a pagar cresceram de R$ 27,8
bilhes em 2000 para R$ 28,2 bilhes em 2005 e caram para R$ 25,5
bilhes em 2006.


Ver quadros 34 e 34-A da Nota para a Imprensa divulgada mensalmente pelo Banco
Central. http://www.bcb.gov.br/?ECOIMPOLFISC
8
Embora os restos a pagar agregados para os 27 estados apresentem tendncia estvel nos
seis anos, em 13 estados as taxas de crescimento mdias anuais so positivas: TO (13,3%),
MT (11,8%), RO (10,6%), RS (10,3%), AC (8,8%), AP (6,0%), BA (5,8%), CE (5,6%), RN
(5,6%), SP (4,9%), MG (4,4%), RR (2,7%), GO (1,7%).
Figura 4 Restos a Pagar dos Estados e da Unio 2000/ 2006
(em R$ bilhes IPCA)

Restos a pagar total Restos a pagar com Restos a pagar no


pessoal processados
Unio Estados soma Unio Estados soma Unio Estados soma
2000 26,23 27,84 54,07 1,64 1,20 2,85 21,32 7,07 28,40
2001 37,94 27,86 65,80 0,44 4,04 4,48 31,99 11,91 43,91
2002 28,63 27,93 56,56 0,60 4,0 4,60 19,77 9,03 28,80
2003 39,76 27,07 66,83 0,84 5,92 6,76 28,20 08,94 37,14
2004 24,81 26,90 51,71 0,69 6,36 7,05 19,36 08,16 27,51
2005 41,24 28,20 69,44 0,82 5,62 6,43 35,40 9,19 44,59
2006 45,77 25,50 71,27 0,28 6,15 6,43 38,75 5,48 44,23
Taxa de
cresci-
mento 9,7% -1,4% 4,7% -25,6% 31,2% 14,5% 10,5% - 4,2% 7,7%
mdia 97
anual
Fonte: Elaborao prpria. Dados Primrios STN e IPEADATA.

O problema da dvida flutuante estadual est nos restos a pagar com


pessoal: cresceram 450% entre 2000 e 2006. Seria natural uma expanso
proporcional ao aumento do tamanho da folha salarial dos servidores e
o seu giro (que, em condies normais, deveria ser de apenas um ms).
Porm, uma variao dessa magnitude possivelmente retrata maiores
atrasos no pagamento da folha propores maiores da folha em aberto,
mais meses acumulados e/ou mais estados recorrendo a tal prtica.

Falta transparncia fiscal, embora cada vez mais dados sejam publica-
dos. Parece que uma nova maneira de esconder problemas nas finanas
pblicas passou a ser divulgar informaes em excesso, em muitos e di-
ferentes relatrios, com formatos diferentes e publicaes ou divulgao
na Internet em endereos os mais variados. No final, o exagero de publi-
cidade e detalhamento acaba levando perda da noo do todo ou do

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

que seja mais relevante. outro paradoxo: ao mesmo tempo em que se


exagera no formalismo e na divulgao, acaba-se perdendo contedo
e, o principal, compreenso pelos leigos do que realmente se passa nos
governos. Publicidade, por si s, no garantia de transparncia.

A pobreza dos indicadores, das anlises e da formulao, execuo e


acompanhamento da poltica fiscal explicam essa situao paradoxal
que assola os governos estaduais: relatrios e indicadores oficiais mos-
tram uma evoluo muito boa nos ltimos anos, trajetrias melhores
que a federal, mas, na prtica, a sade dbil. Na parte em que a infor-
mao est correta, o ajuste continua muito dependente de aumento
de receita, e a qualidade do gasto segue sofrvel, com investimentos
fixos muito deprimidos. Na parte em que a informao distorcida ou
escondida, gastos so artificialmente reduzidos e dvidas so guarda-
das em gavetas muitas vezes, at a chegada do novo herdeiro, quer
dizer, at o mandato seguinte.
98
A transparncia vem perdendo espao para uma esperteza que, no
fundo, no serve para equacionar os problemas; s para escond-los
por algum tempo. Se no for mudado tal modus operandi, possvel
que se continue tendo que enfrentar crises a cada quatro anos. Os re-
latrios e os indicadores fiscais tm falhado em separar o que conta
do que o faz-de-conta.
srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

4. Legislao sobre licitaes e os


municpios brasileiros

Paulo Roberto Ossami Haraguchi


Consultor Legislativo da Cmara dos Deputados da rea de
Administrao Pblica

Informaes preliminares

A atual ordem constitucional ampliou sensivelmente a autonomia


municipal, assegurada pelos artigos 18 e 19, e garantida contra os es-
tados-membros pelo art. 34, VII, c da CF/88. na Constituio Fe-
deral que se encontram distribudas entre as trs esferas de governo
as respectivas competncias exclusivas. Nas Constituies anteriores,
100 aos municpios s era outorgado governo prprio e competncia ex-
clusiva, ou seja, o mnimo para que uma entidade territorial tenha
autonomia constitucional.

Com a Constituio de 1998, foi-lhes reconhecido o poder de auto-


organizao, ao lado de governo prprio e competncia exclusiva, e
ainda a ampliao destas, criando assim uma nova instituio mu-
nicipal no Brasil e, conseqentemente, outorgou-se aos municpios
uma autonomia prpria e ampla. A autonomia municipal no ape-
nas norma, mas, sobretudo, princpio de ordem constitucional.

Consoante o entendimento da doutrina e de acordo com as disposies


constitucionais, a autonomia municipal se d sob quatro aspectos:
1. auto-organizao, mediante a elaborao de lei orgnica
prpria, votada, aprovada e promulgada pelo Legislativo
municipal;
2. autogoverno, ou seja, ter governo prprio, representado por
autoridades prprias, decorrente da eletividade dos seus man-
datrios polticos (prefeitos, vice-prefeitos e vereadores);
3. autolegislao, ou seja, legislar sobre assuntos de interesse
local e suplementar a legislao federal e a estadual, no m-
bito da legislao concorrente; e
4. auto-administrao, consistente em organizar e prestar os ser-
vios pblicos de interesse local, seja em distribuir e arrecadar
os tributos de sua competncia, seja em aplicar suas rendas. 101

Sob o prisma da autolegislao, vale ressaltar o disposto no art. 30, I,


da Constituio:
Art. 30. Compete aos municpios:

I legislar sobre assuntos de interesse local

O que difere e caracteriza o interesse local a predominncia do in-


teresse do municpio sobre o interesse da Unio e do estado. Entre-
tanto, no tocante ao tema licitaes e contratos administrativos, a
autonomia legislativa dos municpios ficou limitada, seno vejamos.

A Carta Poltica atribuiu Unio a competncia privativa para legis-


lar sobre normas gerais de licitao e contratao, em todas as moda-
lidades, para as administraes pblicas diretas, autrquicas e funda-
cionais da Unio, estados, Distrito Federal e municpios, obedecido o
disposto no art. 37, XXI, e para as empresas pblicas e sociedades de
economia mista, nos termos do art. 173, 1, III.

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

A Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993, regulamentou o art. 37, inci-


so XXI, da Constituio Federal, instituindo normas para licitaes
e contratos da administrao pblica. Portanto, trata-se de norma
geral aplicvel a todos os entes pblicos, inclusive aos municpios.
A estes compete legislar de foma complementar sobre os procedi-
mentos licitatrios, desde que no conflite com as normas gerais de
competncia da Unio.

No entanto, a aludida lei, comumente denominada de Lei de Lici-


taes, foi elaborada e aprovada num momento histrico peculiar,
marcado pela preocupao pblica com denncias de corrupo no
Estado. Esse contexto, que sensibilizava particularmente o Congres-
so, concorreu diretamente para o detalhismo de procedimentos e o
carter exaustivo da lei, que deixou pouca ou nenhuma margem para
a normatizao autnoma do assunto, por cada rgo ou entidade,
ou para a adaptao de procedimentos a circunstncias especficas.
102
Assim, o que ocorre que os municpios ou editam leis que pratica-
mente repetem as disposies contidas na Lei n 8.666, de 1993, ou
se abstm de sua competncia legislativa e adotam a Lei de Licitaes
na integralidade. Portanto, a Lei n 8.666, de 1993 , direta ou indire-
tamente, aplicvel aos municpios.

Considerando a heterogeneidade dos municpios, cuja realidade


bastante diferente ao se considerar o universo de todos os munic-
pios brasileiros, questiona-se sobre a adequabilidade da lei realida-
de desses entes federados e sobre a necessidade de ajustes mesma.

No Seminrio Responsabilidade na Gesto Pblica: os Desafios dos


Municpios, promovido pelo Conselho de Altos Estudos e Avaliao
Tecnolgica da Cmara dos Deputados, realizado em fevereiro de
2007, na Cmara dos Deputados, diversas foram as opinies emitidas
a respeito da aplicao da Lei de Licitaes aos municpios brasi-
leiros, inclusive por entidades representativas desses entes estatais.
A opinio predominante foi de que o atual ordenamento jurdico
adequado, embora alguns reparos sejam desejveis.

O principal problema apontado diz respeito complexidade da Lei


de Licitaes, que causa dificuldades em sua aplicao, principalmente
pela falta de conhecimento de quem tem a incumbncia de aplic-la.

A questo da ocorrncia de fraudes no se vincula necessariamente


a deficincias na lei, mas sim ao oportunismo de gestores pblicos e
licitantes mal intencionados, que, sob a viso de entidades ligadas aos 103

municpios, no constituem a regra, mas sim a exceo, no universo


das licitaes pblicas realizadas pelos municpios.

Esses problemas demandam aes no sentido de melhorar a ca-


pacitao dos responsveis pelos procedimentos licitatrios e de
aperfeioar os mecanismos de controle exercido pelos rgos
fiscalizadores e pela prpria sociedade.

Um ponto que mereceu destaque foi a utilizao do prego, regu-


lamentado pela Lei n 10.520, de 17 de julho de 2002, que tem de-
mostrado ser um instrumento eficiente para as contrataes pbli-
cas, propiciando substantivas economias para os cofres pblicos e
permitindo mais celeridade no tempo demandado para a realizao
dos certames.

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

Problemas detectados e sugestes

O principal problema detectado, no mbito dos municpios, o pou-


co preparo dos agentes pblicos que lidam com licitaes. Embora
se trate de norma geral, prevista no art. 22, XXVII, da Constituio
Federal, a Lei n 8.666, de 1993, extremamente detalhista, o que a
torna de difcil compreenso para seus aplicadores. Tal complexidade
deve-se ao fato de a lei ter sido elaborada e aprovada num contexto
histrico marcado pela constante preocupao da sociedade com de-
nncias de corrupo no poder pblico. Essa conjuntura, como no
poderia ser diferente, sensibilizou os legisladores da poca e, portan-
to, foi motivo determinante para o detalhismo de procedimentos e
o carter exaustivo da lei, resultando em procedimentos complexos
que geram dvidas nos servidores pblicos que so os responsveis
pelo controle das licitaes, pela elaborao de editais, etc.
104 Portanto, seria recomendvel promover alteraes para que a mesma
tivesse um carter mais geral e, dessa forma, proporcionasse aos de-
mais entes federativos liberdade para legislar sobre questes espec-
ficas realidade por eles vivida. Entretanto, alteraes dessa natureza
seriam de difcil viabilizao, pois obrigariam todos os demais entes
federados a elaborar normas especficas de licitao, de forma a com-
plementar as normas gerais, ou seja, demandaria trabalho legislativo
de todas as Assemblias Legislativas e todas as Cmaras de Vereado-
res do pas. Ademais, h que se considerar a cultura criada em funo
da vigncia da Lei de Licitaes, ou seja, todo o conhecimento j se-
dimentado tanto pela doutrina, quanto pela jurisprudncia, ao longo
desses quatorze anos de sua vigncia.
Assim, com vistas a superar o problema, melhor ser capacitar os
agentes pblicos responsveis pelos procedimentos licitatrios. Na
prtica constata-se que muitas das irregularidades no se devem
m-f dos administradores, mas, sim, na maioria das vezes, falta de
preparo destes.

Outro aspecto que dificulta os procedimentos de licitaes nos mu-


nicpios o entendimento da maioria dos rgos de controle de que
o menor preo necessariamente o mais vantajoso, o que nem sem-
pre reflete o real interesse pblico. Se o gestor optar por outro critrio
para selecionar a proposta mais vantajosa, que no o de menor preo,
vai ter de explicar, justificar e comprovar que realmente essa era a
proposta mais vantajosa. Veja-se o exemplo das aquisies de caneta
105
esferogrfica em muitos rgos pblicos. Ao considerar somente o
menor preo como critrio para a seleo das propostas, o que vem
ocorrendo so compras de marcas de origem duvidosa e que, quan-
do chegam ao usurio final, geralmente apresentam problemas de
falha na escrita. J na iniciativa privada h quase um consenso sobre
a qualidade de uma marca famosa que possui um custo que, apesar
de baixo, no consegue competir com outras marcas de origem prin-
cipalmente asitica.

Tambm as hipteses de dispensas de licitao, da forma atualmen-


te redigida, so de difcil compreenso, o que d origem a vrias
interpretaes, ocasionando irregularidades formais por parte dos
gestores municipais. Neste ponto, sugere-se uma reviso, de forma
a tornar mais claro em quais situaes cabvel a justificativa de
dispensa de licitao.

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

A habilitao de licitantes tambm um problema, pois acarreta


dispndio de tempo e de recursos, sobretudo recursos humanos.
Uma soluo seria adotar as regras j existentes na modalidade do
prego, ou seja, a inverso de fases.

Sugere-se ainda haver um cadastro de fornecedores nico e a pa-


dronizao nas certides que precisam ser apresentadas por aqueles
que vo habilitar-se. Hoje em dia, a diversidade de certides existente
acaba causando problemas nos certames licitatrios realizados nos
municpios, em especial naqueles de menor porte.

Entende-se tambm necessria a reviso dos arts. 54 a 79, da Lei de


Licitaes, que disciplinam os contratos administrativos, devido
complexidade ali existente.

Quanto s sanes administrativas, sugere-se que haja legislao


mais flexvel, que possibilite a aplicao efetiva dessas sanes, atual-
106
mente prejudicada pela interposio de vrios recursos.

Outra demanda apresentada pelos representantes dos municpios a


atualizao nos limites das modalidades de licitao, previstos no art.
23 da Lei n 8.666, de 1993. Desde a ltima reviso feita pela Lei n
9.648, de 27 de maio de 1998, a inflao medida pelo ndice Geral de
Preos de Mercado (IGP-M), superou 63%, o que criou grande dis-
toro e defasagem nos procedimentos licitatrios. O que vem acon-
tecendo um alto custo do certame licitatrio, quando comparado
ao valor da aquisio, ou seja, gasta-se muito com o meio necessrio
para se atingir o fim. Com a atualizao dos limites, diversas aquisi-
es hoje realizadas mediante tomada de preos podero ser efetua-
das mediante convite, modalidade bem mais acessvel realidade dos
municpios do que aquela, tanto sob o aspecto de custo do certame,
quanto sob o aspecto de simplicidade do procedimento e capacitao
dos responsveis pela licitao.

Embora possa haver opinies contrrias atualizao dos limites das


modalidades licitatrias, sob o argumento de que poderia facilitar
desvios, entende-se que no estejam nos limites a causa de fraudes,
mas sim nas atitudes de maus gestores, que so as excees e no a
regra, nas licitaes municipais. Deve-se partir do princpio que a
maioria dos gestores municipais so pessoas honestas. Quem quer
fraudar sempre vai buscar mecanismos para faz-lo.

Uma alterao desejada Lei de Licitaes a exigncia de prova


de pagamento da folha de funcionrios e guias de recolhimento dos 107

encargos trabalhistas e previdencirios das empresas locatrias de


mo-de-obra contratadas pela administrao pblica. Essa medida
tem o objetivo de proteger a administrao pblica de aes de co-
responsabilidade advindas de contratos de prestao de servios por
empresas terceirizadas, que no cumprem suas obrigaes trabalhis-
tas e previdencirias. Atualmente, sem a exigncia sugerida, as pre-
feituras podem responder regressivamente pelos dbitos, haja vista o
entendimento jurisprudencial dominante nas cortes trabalhistas.

Outra sugesto a modernizao da Lei de Licitaes, ou seja, a incor-


porao dos recursos tecnolgicos s regras dos procedimentos licita-
trios, em todas as fases em que for possvel se utilizar da informtica
e da rede mundial de computadores (Internet). Um aspecto reclamado
foi o alto custo despendido com as publicaes de editais, devido
obrigao legal de publicao em rgo oficial de imprensa, e em al-
guns casos em jornais de grande circulao. Sugere-se que possa ser

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

flexibilizado esse ponto, permitindo-se a publicao eletrnica, mes-


mo porque, atualmente, o acesso por parte das empresas licitantes, e do
pblico em geral, rede mundial de computadores muito maior do
que o acesso aos dirios oficiais.

Cumpre destacar que muitas das sugestes aventadas, em especial as


de incentivo ao uso do prego, foram objeto de proposio do Poder
Executivo, mediante o Projeto de Lei n 7.709, de 2007, que integra o
conjunto de aes desenvolvidas no mbito do Programa de Acele-
rao do Crescimento. So seguintes as medidas propostas, que, sob
a tica dos municpios, iro contribuir sobremaneira para o aperfei-
oamento das contrataes pblicas:

incentivo utilizao do prego;


incentivo utilizao de sistema eletrnico nas licitaes;
apoio publicao eletrnica;
108
inverso de fases.

O prego

Fruto da converso da Medida Provisria n 2.182-18, de 2001, re-


sultante da reedio da Medida Provisria n 2.026, de 2000, a Lei n
10.520, de 2002, instituiu no ordenamento jurdico o prego como
modalidade de licitao. Deste modo, ficou facultado aos entes p-
blicos, e aqui se incluem os municpios, a adoo do prego, inclusive
na forma eletrnica, para aquisio de bens comuns.

O art. 2 da Lei n 10.520, que previa expressamente a autorizao para


que estados, Distrito Federal e municpios viessem a utilizar o prego,
foi vetado pelo presidente da Repblica. Destarte, surgiu a dvida so-
bre a aplicabilidade da nova modalidade de licitao para os munic-
pios, ou seja, se a lei tratava de norma geral, de aplicao a todos os
entes pblicos, ou de norma especfica, aplicada somente Unio.

Apesar do veto, pode-se concluir pela possibilidade de utilizao do


prego por todos os entes da Federao, por diversas razes, dentre
elas: a) meno expressa aos estados e municpios na ementa da lei;
b) ausncia da restrio anteriormente contida na medida provisria
que antecedeu a aludida lei; c) as razes do veto presidencial no
esto relacionadas com a extenso da nova modalidade s outras es-
feras federativas; d) a lei autorizou, expressamente, no 2 do art. 2,
a realizao de prego eletrnico nas diversas esferas federativas; e)
o impedimento de adoo da modalidade de prego por parte dos
109
estados, Distrito Federal e municpios caracterizaria inconstitucio-
nalidade, tal como se observara por ocasio da disciplina do instituto
por meio de medida provisria, por ferir o princpio federativo.

Portanto o entendimento dominante defende que se trata de norma


geral e, portanto, aplicvel tambm aos municpios.

A celeridade e a transparncia so caractersticas prprias do pre-


go. Pelo sistema, os representantes das empresas licitantes devem
estar presentes sesso pblica e formular lances verbalmente,
diante dos demais concorrentes.

O prego uma espcie de leilo s inversas, em que vence o proponen-


te que oferecer melhor preo e qualidade. constitudo de trs fases:
preparatria, externa e competitiva. Na fase preparatria, a autoridade
competente justifica a necessidade da contratao, define prazos para
fornecimento e designa o pregoeiro e a equipe de apoio. Na fase exter-

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

na, os interessados so convocados para a definio do dia e horrio do


certame. Na fase competitiva, realiza-se a sesso pblica.

As principais diferenas que se verificam com a adoo do prego,


quando comparado com outras modalidades licitatrias, so, primeiro,
a inverso das fases, uma vez que inicialmente julgam-se as propos-
tas comerciais (preos), para somente depois se apreciar a habilitao,
restrita apenas anlise da documentao do licitante vencedor. En-
tretanto, antes da apreciao das propostas de preo, os licitantes apre-
sentam declarao, na qual afirmam, sob as penas da lei, preencher as
condies de habilitao. Tal declarao no pressupe estarem efeti-
vamente habilitados a fornecer o bem ou servio pretendido, fato que
ser apreciado posteriormente.

A inverso das fases entendida por muitos como a grande respon-


svel pela celeridade imprimida ao procedimento, pois elimina a
110 apreciao de muitos documentos, sobretudo daqueles que de incio
poucas chances tm de ser contratados, por no terem ofertado o
preo competitivo.

A segunda grande diferena diz respeito ao procedimento da defini-


o do vencedor do certame. No prego, na fase de entrega das pro-
postas de preos, os valores no so definitivos. So apenas valores
que podem ou no pr-qualificar os licitantes para a fase de lan-
ces, onde novos preos sero apresentados, mediante manifestaes
verbais, em sesso pblica.

Desse modo, aps abertos os envelopes de preos, o detentor do me-


nor valor, bem como todos aqueles que estejam at 10% acima desse
montante, sero instados a participar da fase de lances verbais, ao
final da qual vencer aquele que oferecer a proposta de melhor preo,
desde que seja considerado habilitado.

As etapas que devero ser superadas no procedimento so as seguintes:

1. Credenciamento de representantes.
2. Recepo e classificao das propostas.
3. Competio por lances.
4. Avaliao da melhor proposta compatibilidade de
preo e qualidade.
5. Habilitao do licitante vencedor.
6. Adjudicao e homologao.
111
As principais caractersticas da licitao pela modalidade do prego so:

Critrio de julgamento Uma vez que o prego se desti-


na a aquisio de produtos e servios comuns, nada mais
bvio do que privilegiar, na escolha da empresa fornece-
dora, o menor preo. A licitao do tipo melhor tcnica
mais apropriada para produtos complexos e projetos
singulares.
Inverso da ordem das fases Uma das principais novi-
dades do prego. Primeiro ocorre a fase das propostas de
preos e, em seguida, a fase de habilitao.
Limite de preo Faz-se uma pesquisa de mercado para
ter um parmetro de preos nas licitaes. No prego, o
pregoeiro tem a discricionariedade para no contratar caso
no se consiga atingir pelo menos o preo de referncia.

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

Regra dos 10% Aps a abertura das propostas comerciais


dos participantes, s se habilitam para a fase de lances ver-
bais as empresas que apresentaram propostas com o preo
no mximo 10% superior que a menor proposta.
Leilo reverso O prego funciona como um leilo, s
que reverso (ao invs de quem d mais, vencido por
quem d menos). As empresas apresentam suas propos-
tas de preos e, em seguida, comeam a diminuir seus
preos, sem limite para queda dos valores.
Fase de negociao Aps a fase de lances, o pregoeiro,
que exerce a funo de coordenador dos preges, tem a
possibilidade de negociar uma reduo de preos ainda
maior com a empresa vencedora.
Habilitao rpida No prego, a fase de habilitao
realizada somente aps a fase de preos. Portanto, s se
112
avaliar a documentao da empresa vencedora da etapa
de lances. Isso agiliza o processo de contratao, dimi-
nuindo a burocracia.
A utilizao do prego permite ao procedimento licitatrio os se-
guintes benefcios, entre outros:

Transparncia permite maior divulgao;


Competividade propicia maior disputa entre os licitantes;
Economia conduz a menores preos de aquisio e me-
nor custo do certame;
Celeridade permite a concluso do procedimento em
menor tempo; e
Simplicidade trata-se de modalidade menos complexa,
quando comparada s demais modalidades de licitao.
Diversos so os municpios que obtiveram resultados positivos com
a utilizao do prego, com economia na ordem de 30% quando
comparado com outras modalidades de licitao. Entretanto, devido
realidade da maioria dos municpios brasileiros, a utilizao desta
nova modalidade licitatria ainda restrita, pois depende da forma-
o de servidores capacitados para a realizao dos procedimentos
dos certames. Ademais, no que se refere ao prego na forma eletrni-
ca, os municpios devem estar dotados de aparato tecnolgico neces-
srio para tanto, ou seja, dispor de acesso eficiente rede mundial de
computadores (Internet).
113
O prego eletrnico difere do procedimento normal por utilizar-se
das ferramentas tecnolgicas disponveis, tais como: utilizao de
sistema informatizado de licitao, utilizao da Internet e publi-
cao eletrnica. Para a realizao do prego eletrnico, os muni-
cpios devem desenvolver as ferramentas necessrias para tal fim
ou se utilizarem das ferramentas j disponveis, tais como: o Portal
ComprasNet, do governo federal, o Sistema Licitaes, do Banco
do Brasil e o Portal CidadeCompras, da Confederao Nacional de
Municpios, entre outras.

Considerando que um alto percentual de compras dos municpios


se enquadram nos casos em que aplicvel o prego, a dissemina-
o dessa modalidade de licitao ir contribuir sobremaneira para
o aprimoramento das contrataes municipais.

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

Concluso

A Lei n 8.666, de 1993, por tratar-se de norma geral de licitaes e


contratos, de obedincia compulsria pelos municpios, quer seja
por aplicao direta ou indireta. Embora apresente alguns pontos em
que pode ser aperfeioada, de forma a se amoldar realidade vivida
pelo universo bastante heterogneo dos municpios, a Lei de Lici-
taes se mostra adequada aos fins a que se prope. Os principais
problemas verificados esto na aplicao da lei por parte dos gesto-
res, seja pelo descumprimento por parte de maus gestores, seja pelo
cumprimento insatisfatrio por parte de pessoal mal qualificado, de-
vido complexidade do texto legal.

Assim, em muitos casos, a soluo no passa, necessariamente, por


alteraes no texto da lei, mas sim em capacitao de pessoal para a
realizao das licitaes e no aprimoramento dos instrumentos de
114 controle dos rgos responsveis pela fiscalizao dos procedimen-
tos licitatrios, medidas que, na maioria das vezes, demandam aes
diversas do que apenas alteraes na legislao vigente.

A adequabilidade da legislao vigente sobre licitaes e contratos


realidade dos municpios se deve em boa parte possibilidade da utili-
zao do prego, previsto na Lei n 10.520, de 2002, como modalidade
de licitao. Tal fato se deve a que grande parte das contrataes pbli-
cas desses entes pblicos so do tipo menor preo, ou seja, facilmente
enquadradas no conceito de bens comuns e servios comuns. O pre-
go tem demonstrado ser um instrumento eficiente nas contrataes
pblicas. necessrio, portanto, que se adotem medidas com vistas
ampliao da utilizao dessa modalidade de licitao, em especial na
forma eletrnica, por parte dos municpios brasileiros.
Parte II
Seminrio Responsabilidade
na Gesto Pblica:
os Desafios dos Municpios
A Lei de responsabilidade Fiscal
e a Lei de Licitaes e Contratos
(2007: Cmara dos Deputados)
srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

1. A lei de responsabilidade fiscal e a lei de


licitaes e contratos

Victor Jos Faccioni


Presidente da Associao dos Membros dos Tribunais de Contas
do Brasil (Atricon) e Vice-Corregedor do TCE/RS

O tema em questo, A Relao dos Municpios com os Tribunais de


Contas e o Ministrio Pblico: a LRF e a Lei de Licitaes e Contra-
tos, a Aplicao de Sanes e os Instrumentos Disponveis, demons-
tra a permanente discusso acerca das funes exercidas pelos tribu-
nais de contas e pelo Ministrio Pblico e tambm sobre a eficincia,
eficcia e efetividade do controle exercido por esses rgos.
118

Controle externo tribunais de contas

Partindo do modo de sua estruturao, historicamente o contro-


le externo das receitas e despesas pblicas tanto podia dar-se de
modo unipessoal (controladorias) como de modo colegiado (tri-
bunais de contas), como ainda hoje.

Sendo ambos os sistemas de origem europia, acabaram por influen-


ciar a instituio de controle tambm em suas antigas colnias, pre-
dominando os tribunais de contas nos pases latinos de origem fran-
cesa, espanhola e portuguesa (Frana, Itlia, Espanha, Blgica, ustria,
Grcia, Portugal, Brasil, etc.) e as controladorias nos pases de origem
anglo-sax (Inglaterra, Irlanda, Austrlia, Nova Zelndia, Estados Uni-
dos, Venezuela, Chile, etc.).

A instituio Tribunal de Contas teve sua origem na Frana, em 1807,


com Napoleo Bonaparte, objetivando o controle dos gastos pblicos
como decorrncia da evoluo dos mtodos de controle de rendas
pblicas, tendo sido, desde ento, uma constante nos estados demo-
crticos, ainda que nominaes diversas lhe tenham sido dadas.

No Brasil, j no perodo republicano, Rui Barbosa, na apresentao


de sua proposta, resultando no Decreto n 966-A, de 7 de novembro
de 1890, assinado pelo marechal Deodoro da Fonseca, criou o Tribu-
nal de Contas da Unio para exame, reviso e julgamento dos atos
concernentes receita e despesa da Repblica, o que reflete, como j 119

referido anteriormente, os ideais republicanos de legalidade, mora-


lidade e probidade administrativa, e demonstra a inteno de incre-
mentar medidas de controle do exerccio do poder.

Na Constituio Federal de 1934 foram-lhe atribudas competncias


de acompanhar a execuo oramentria, julgar as contas dos res-
ponsveis por dinheiros e bens pblicos, bem como emitir parecer
prvio sobre as contas do presidente da Repblica. Os contratos que
tivessem reflexos na receita e na despesa somente poderiam ser con-
siderados conformes aps o registro pelo tribunal.

As Constituies Federais que se sucederam em 1937, 1946 e 1967


ora expandiram, ora reduziram as atribuies e competncias da
instituio.

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

A atual Constituio Federal de 1988

Aps o restabelecimento do sistema democrtico no Brasil, a Carta


Federal de 1988 ampliou e consolidou, em seu artigo 71 e seguintes,
as competncias e atribuies dos tribunais de contas.

Vejamos o que destaca a respeito o colega conselheiro Hlio Saul Mi-


leski, em seu livro O controle da gesto pblica (p. 195):

(...) manteve o sistema de fiscalizao assentado na dualidade de


controle, mas ampliou seu universo de abrangncia para contbil, fi-
nanceira, oramentria, operacional e patrimonial, com alcance a to-
dos os rgos da administrao direta e indireta, e colocou o Tribunal
de Contas como um rgo autnomo e independente, fixando-lhe
competncias que o elevaram a um estgio de Atuao em muito su-
perior ao que era previsto no Diploma Maior de 1946.

Paralelamente ao incremento das atribuies conferidas aos tribunais


120 de contas, com o advento da Carta Federal de 1988, observou-se a ocor-
rncia de mudanas no modo de se pensar a gesto governamental.

Iniciou-se ento um processo na busca do distanciamento de um


modelo burocrtico em direo a uma viso gerencial e dinmica da
administrao pblica, primando pelo seu enxugamento e atendi-
mento efetivo das demandas sociais.

Controles interno e externo

A Constituio Federal estabeleceu o controle externo a cargo dos


tribunais de contas e pelo Legislativo, mas tambm, com a implan-
tao do controle interno e a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF),
ampliou a participao popular.
Assim, temos no governo federal a Controladoria-Geral da Unio
(CGU), hoje chefiada condignamente pelo ministro Jorge Hage So-
brinho, e os demais Poderes, como a Cmara e Senado, tm seu
sistema de controle interno. No Rio Grande do Sul temos a Conta-
doria e Auditoria Geral do Estado (Cage), e os municpios tm seu
sistema de controle interno.

A maioria dos municpios brasileiros, a despeito do mandamento


constitucional, no possuem at hoje um sistema de controle interno.
Tenho dito que o controle interno no para controlar os prefeitos,
ordenador de despesa, mas para controlar para ele, a fim de que no
seja surpreendido depois.

Da termos feito promoo nacional, para que todos os municpios 121

criem seu controle interno.

Emenda Constitucional n 19/98


princpio da eficincia

No sistema nacional da aplicao e controle dos recursos pblicos,


destaca-se, ainda, a incluso do princpio da eficincia como princ-
pio constitucional, pela Emenda n 19, de 4 de junho de 1998, e, alm
dele, a introduo dos conceitos de qualidade e produtividade, treina-
mento, reaparelhamento e racionalizao do servio pblico, ratifican-
do a necessidade de o controle externo avaliar no apenas o aspecto de
conformidade legal do ato, mas tambm os resultados e impactos das
aes governamentais e polticas pblicas para a sociedade e o contri-
buinte, seus clientes finais.

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

Lei de Responsabilidade Fiscal

Outro marco legal definidor da necessidade de aprimoramento e


aparelhamento dos tribunais de contas adveio da Lei de Responsa-
bilidade Fiscal, Lei Complementar n 101, de 5 de maio de 2000, que
aumentou significativamente as atribuies dos tribunais de contas
brasileiros, como veremos a seguir.

Com a edio da referida lei, o administrador pblico teve de assu-


mir novos desafios, ao mesmo tempo em que o aspecto da responsa-
bilidade foi extremamente valorizado. Para se ter uma idia, certido
pelo no-atendimento aos ditames da LRF, emitida pelo respectivo
Tribunal de Contas, impede que os demais entes pblicos faam
transferncias voluntrias de recursos. Por exemplo: programas de
transporte e merenda escolar, construo de escolas e postos de sa-
de e outros investimentos na rea de infra-estrutura, cuja carncia
122 imensa em todo o territrio nacional.

Cabe aos tribunais de contas tanto a imposio quanto a cobrana


dos procedimentos a serem adotados pela administrao pblica,
decorrentes do advento da LRF, que tem, entre outros objetivos, con-
trolar e conter o dficit pblico.

Este marco legal veio reforar que a condio de validade de deter-


minados atos no depende somente da ordenao da despesa, mas,
tambm, da anlise prvia dos fatores que ensejam ou no a compati-
bilidade do ato com o oramento, com a Lei de Diretrizes Oramen-
trias e com o plano plurianual.
Os reflexos dessa mudana cultural, arraigada nas administraes
pblicas brasileiras, foram inmeros e profundos, atingindo, em
muito, os procedimentos at aqui adotados, pois, tratando-se de um
controle de acompanhamento, cujo objetivo prevenir riscos e cor-
rigir desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas, por
certo que o pronunciamento dos tribunais de contas deve ocorrer
em tempo hbil, a fim de proporcionar ao administrador a adoo de
medidas saneadoras dos desvios encontrados, evitando repercusses
negativas no oramento do exerccio seguinte.

Assim, se tanto o administrador estadual, como o municipal alm


do federal, claro tm prazo limite para o envio dos Relatrios
de Gesto Fiscal quadrimestrais (ou semestrais, para os munic-
123
pios com menos de 50 mil habitantes), alm dos anuais, o Tribunal
de Contas tambm tem prazo a cumprir, qual seja, emitir parecer
prvio conclusivo sobre as contas de gesto fiscal de seus rgos
jurisdicionados em apenas 60 (sessenta) dias (art. 57 da LRF), para
o estado, capitais e municpios com mais de 200 mil habitantes, e
180 dias para os demais municpios.

Esse foi, com certeza, um dos desafios enfrentados pelos tribunais


de contas: analisar os processos relativos s Prestaes de Contas de
Gesto Fiscal e emitir o respectivo parecer, dentro dos prazos esta-
belecidos pela lei, sem prejuzo de suas demais competncias consti-
tucionais. Bastaria dizer que a LRF multiplicou por trs o nmero de
processos ao ano, relativos ao controle de contas que os TCs devem
examinar e emitir parecer, e com prazo de apenas sessenta dias para
faz-lo. A fixao de prazo estabeleceu, inclusive, prioridade para o
exame dos processos da LRF, provocando atrasos desproporcionais

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

nos demais processos que cada TC tem para examinar, a exemplo


dos processos de concursos e contratao de pessoal e/ou de apo-
sentadorias, alm das prprias contas do exerccio ou do exerccio
anterior. Tal situao, criada pela LRF, obrigou os TCs a buscar novas
alternativas e solues, como o caso do Programa de Modernizao
do Controle Externo (Promoex), do qual tratarei mais adiante.

J prximos ao stimo ano de vigncia da Lei Complementar n


101/2000, podemos afirmar que o seu advento e adequada aplicao
tambm abriram caminho institucionalizao de conceito de larga
difuso no sistema anglo-saxnico: o da accountability, que traz em
seu bojo os fundamentos da transparncia, responsabilidade e efici-
ncia/eficcia na gesto das finanas pblicas.

A revista poca do dia 8 de janeiro de 2007, em suas pginas 28/30,


apresenta reportagem na qual ressalta que a LRF lei que pegou,
124 ou seja, aps seis anos, a Lei de Responsabilidade Fiscal d resul-
tados: governadores cortam gastos e buscam modos de administrar
melhor. Lus Alberto Moreno, presidente do Banco Interamericano
de Desenvolvimento (BID), fonte de financiamento muito procu-
rada pelos governos estaduais, afirma: Os novos governadores so
pragmticos, nada ideolgicos, e todos tm a responsabilidade fiscal
como um valor. (...) Eles perceberam que essa postura trar bons re-
sultados no futuro.

O mesmo poderamos referir a respeito dos prefeitos municipais, a


partir das eleies posterior LRF do ano 2000.
LRF possibilita a responsabilidade social

A LRF no um fim em si mesmo, mas um meio para se alcanar a


conteno do dficit pblico, possibilitando recursos para as priori-
dades da nao, com destaque para viabilizao de uma verdadeira
politica de responsabilidade social.

A sociedade mudou, mais participativa, cobra mais atuao eficien-


te, eficaz e efetiva dos rgos pblicos, e ns, integrantes de rgos
pblicos responsveis justamente pela aplicao e fiscalizao das re-
ceitas pblicas, devemos cada vez mais atuar de modo tempestivo e
compartilhado.

imprescindvel a formao de parcerias objetivando uma gesto


125
transparente e o atendimento da demanda da cidadania sobre o des-
tino que deve ser dado aos recursos pblicos.

O incremento de uma poltica de responsabilidade social a ex-


presso de um Estado que se moderniza, a fiana a sua demo-
cracia, pois a governabilidade um ato que reclama cada vez mais
o concurso das entidades governamentais e da sociedade civil em
matria de polticas sociais.

Transparncia na gesto fiscal

A LRF trouxe diversos comandos voltados divulgao de relatrios,


bem como de demonstrativos ligados s atividades de conduo das con-
tas pblicas, com o objetivo de dar transparncia gesto e permitir no
s a participao, mas, tambm, a avaliao dessa gesto pelo cidado.

Para efeitos da LRF, so instrumentos de transparncia, aos quais


ser dada ampla divulgao:

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

os planos, oramentos e a Lei de Diretrizes Oramentrias;


as prestaes de contas e o respectivo parecer prvio;
o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e o Re-
latrio de Gesto Fiscal e as verses simplificadas desses
documentos.
A transparncia na gesto pblica exige, tambm, o incentivo partici-
pao popular e realizao de audincias pblicas, durante os processos
de elaborao dos planos, da Lei de Diretrizes e dos Oramentos, con-
forme previsto no artigo 48 e pargrafo nico da LRF (LC 101/2000).

As contas apresentadas pelo chefe do Poder Executivo, por sua vez,


devero ficar disposio do pblico.

Aqui cabe indagar se houve regulamentao desses dispositivos da


participao popular quanto ao oramento e contas da Unio.
Tabela de atividades relacionadas transparncia na LRF
Artigo na
126 Atividades relacionadas transparncia
LRF
Realizao de audincias pblicas para discutir, no Legislativo e
Art. 48 e
Executivo, instrumentos do ciclo oramentrio, ou seja, PPA, LDO
pargrafo
e LOA, e a divulgao desses e dos Relatrios da Execuo Ora-
nico
mentria e de Gesto Fiscal no Executivo e no Legislativo.

Realizao de audincias pblicas para debater, em fevereiro, maio e


Art. 9, 4
setembro, o cumprimento das metas oramentrias e patrimoniais.

As contas da prefeitura devem ficar disponveis, para fins de consul-


Art. 49
ta e apreciao pelos cidados.

O Ministrio da Fazenda divulgar, todo ms, relao dos muni-


cpios que tenham superado os limites das dvidas consolidada e
mobiliria, possibilitando o acesso pblico s condies de cada um Art. 31, 4
dos emprstimos contratados, bem como posio individualizada
da dvida municipal.

Divulgao dos oramentos, balanos e pareceres do TCE sobre as


Art. 48
contas dos gestores do dinheiro pblico.
A Ouvidoria e o disque-denncia

A Lei de Responsabilidade Fiscal estabeleceu, em seus artigos 48 e


49, a participao popular na elaborao do oramento e no acom-
panhamento das contas apresentadas pelo chefe do Poder Executivo,
inclusive a prestao de contas e o respectivo parecer prvio.

Dessa forma, as exigncias da lei resultaram em criao de sistemas


que, consultados pelos cidados e instituies da sociedade, atendem
necessidade de plena transparncia das contas pblicas e de seu
conhecimento e participao, por parte da comunidade contribuinte
e da sociedade no seu todo, sua destinatria final.

Essa mesma participao precisa ter canais de comunicao com o 127

sistema de controle externo, e uma das formas viveis a Ouvidoria,


incluindo o disque-denncia, com discagem gratuita e endereo ele-
trnico para encaminhamento de questes, busca de informaes,
ou, ainda, para dar conhecimento de irregularidades na aplicao dos
recursos pblicos ou em matria de comprometimento ambiental.

No TCE/RS, para exemplificar, a Ouvidoria e o disque-denncia fun-


cionam atravs do telefone 0800-541-9800, sendo acessveis, tambm,
pelo site do www.tce.rs.gov.br/ouvidoria.

Regulamentao

No entanto, poucos estados e municpios regulamentaram at hoje


a participao popular. Mas muitos o fizeram, como o Estado do
Rio Grande do Sul com a legislao dos Conselhos Regionais de

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

Desenvolvimento (Coredes). O governo federal, a Unio, por exem-


plo, at hoje no o fez.

Atividades e limites impostos pela LRF

A LRF introduziu uma srie de inovaes na tradicional dinmica


de controle, tanto externo quanto interno, tendo em vista a fixao
de diversos limites e condies para a prtica dos atos adminis-
trativos, bem como a exigncia do efetivo cumprimento de metas
previamente estabelecidas.

Para emisso do parecer pelo atendimento ou no-atendimento da


LRF, no mbito do Executivo municipal, o TCE/RS, por exemplo,
considera, as seguintes situaes:

a) equilbrio entre receitas e despesas;

128 b) desempenho da arrecadao em relao previso, com


destaque para as providncias adotadas no mbito da fis-
calizao das receitas e do combate sonegao, para as
aes de recuperao de crditos nas instncias adminis-
trativa e judicial, bem como para as demais medidas de
incremento das receitas tributrias;
c) atingimento das metas anuais dos resultados primrio e
nominal;
d) as contas do Regime Prprio de Previdncia Social
(RPPS);
e) a origem e aplicao de recursos decorrentes da alienao
de ativos;
f) limite de endividamento do municpio, considerados,
tambm, os Restos a Pagar;
g) publicao e divulgao dos Relatrios Resumidos de
Execuo Oramentria (RREO) e Relatrios de Gesto
Fiscal (RGF);
h) limite dos gastos com inativos e pensionistas;
i) limite das despesas totais com pessoal.
Tabela de procedimentos e limites impostos pela LRF
Procedimentos/
Norma legal
Limites a observar

Arts. 54 e 55 da LRF
Entrega dos Relatrios
Inciso I do art. 5 da LF n 10.028/2000
de Gesto Fiscal no TCE 129
Art. 4, inciso I ou II da Resoluo TCE/RS n 695/2004

2 do art. 55 da LRF
Inciso I do art. 5 da LF n 10.028/2000
Publicao e publicidade
Decises dos processos TCE/RS ns 5017-0200/03-1 e
4903.0200/03-5 (22/4/2004)

Controle interno Art. 54, pargrafo nico da LRF

Art. 20, inciso III, alnea a (Executivo), b (Legislati-


Despesa com pessoal
vo) e art. 23 da LRF

Equilbrio das contas


Art. 1, 1 da LRF
pblicas

Restos a pagar Art. 42 da LRF

Inciso II do art. 3 da Resoluo n 43/2001 do Senado


Endividamento
Federal

Inciso I do art. 7 e art. 10 da Resoluo n 43/2001 do


Operaes de crdito
Senado Federal

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

Infraes LRF e suas conseqncias

Sobre as contas da Gesto Fiscal, podero ensejar a emisso de pare-


cer pelo no-atendimento as seguintes ocorrncias:

a) a no-apresentao dos documentos nos prazos fixados


em resoluo do TCE;
b) o no-atendimento do limite legal das despesas com pes-
soal inativo e pensionistas;
c) ultrapassado o limite da despesa com pessoal, a no-eli-
minao do percentual excedente, em pelo menos um ter-
o, no primeiro quadrimestre;
d) a no-liquidao integral at o dia 10 (dez) de dezem-
bro de cada ano do principal, juros e outros encargos
incidentes sobre operao de crdito por antecipao de
130 receita oramentria (ARO);
e) a assuno, nos dois ltimos quadrimestres do mandato,
de despesa que no possa ser cumprida integralmente den-
tro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exerccio
seguinte, sem que haja suficiente disponibilidade de caixa
para esse fim, vedao contida no art. 42 da Lei Comple-
mentar n 101/2000;
f) o no-atendimento publicao e divulgao dos Rela-
trios Resumidos de Execuo Oramentria (RREO) e
Relatrios de Gesto Fiscal (RGF), atravs de jornal local
ou Dirio Oficial, juntamente com a fixao no mural dos
respectivos rgos, alm da divulgao via Internet;
g) gastos totais do Poder Legislativo municipal acima dos
limites legais de que tratam os incisos I a IV do art. 29-A
da Constituio Federal;
h) despesa com a folha de pagamento do Legislativo muni-
cipal, includo o gasto com subsdio de seus vereadores,
em percentual superior a 70% (setenta por cento) de sua
receita, situao vedada no 1 do art. 29-A da Constitui-
o Federal;
i) a no-apresentao pelo Poder Executivo municipal de in-
formaes consolidadas, na hiptese da existncia de en-
tidades da administrao indireta municipal, desatenden-
do ao previsto na letra b do inciso I do 3 do art. 1 da
131
LRF;
j) ultrapassado o limite de endividamento pblico, de que
trata o inciso II do art. 3 da Resoluo do Senado Fede-
ral n 40, de 20-12-2001, a no-eliminao gradual do
percentual excedente, nos termos do art. 31 da Lei
Complementar n 101/2000.
Considerando no termos localizado junto aos sites da Secretaria
do Tesouro Nacional (STN) e da Confederao Nacional de Mu-
nicpios (CNM) dados consolidados acerca da situao dos muni-
cpios brasileiros quanto ao cumprimento da Lei de Responsabili-
dade Fiscal, trouxemos, a ttulo de exemplo, a evoluo havida nos
municpios gachos.

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

Resultados da avaliao da gesto fiscal


na esfera municipal no RS

As aes adotadas pelos tribunais de contas, no que se refere co-


brana e ao respeito, pelo administrador pblico, s normas da Lei
de Responsabilidade Fiscal, surtiram efeito.

Tal fato pode ser comprovado pelo declnio significativo dos pa-
receres pelo no-atendimento das normas da LRF, emitidos nos
ltimos seis exerccios.

No RS, em 2000, 30% dos Poderes Executivos municipais no ha-


viam atendido s normas da LRF; j no ltimo exerccio apreciado
pelo TCE/RS, 2005, essa situao foi constatada em apenas 16%, ou
seja, 84% dos Executivos municipais receberam parecer pelo atendi-
mento da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Grfico Cumprimento da LRF nos Executivos municipais/RS 2000 a 2005
132
A mesma situao verificada na anlise da evoluo das contas de
gesto fiscal dos Legislativos municipais. Em 2000, 36% no haviam
atendido a LRF; em 2005, somente 5% recebeu parecer pelo no-
atendimento das disposies dessa lei.

Grfico Cumprimento da LRF nos Legislativos municipais/RS 2000 a 2005

133

Em So Paulo

Por outro lado, o presidente do Tribunal de Contas do Estado de So


Paulo, Dr. Antnio Roque Citadini, em seu discurso de posse, na Pre-
sidncia, que voltou a exercer, no dia 29 de janeiro de 2007, afirmou
que, relativamente ao artigo 42 da LRF, que trata de restos a pagar no
ltimo ano de mandato, mais de 50% dos municpios paulistas, no
ltimo ano de administrao, no cumpriram a LRF.

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

Fundeb e a Medida Provisria 339/06

Outra questo que merece destaque a recente Medida Provisria n


339, de 29 de dezembro de 2006, que trata do Fundo de Manuteno
e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profis-
sionais da Educao (Fundeb), que substituiu o Fundef, e que vem re-
cebendo inmeras crticas da Confederao Nacional de Municpios
(CMN), presidida por Paulo Ziulkoski, sobre o esquema de recursos
financeiros, respectivos, inclusive tendo realizado estudo que busca
demonstrar as dificuldades a serem enfrentadas pelos estados e mu-
nicpios com a vigncia da nova legislao (Fundeb), pois a criao de
um fundo nico geraria impacto direto nas finanas estaduais e muni-
cipais em comparao ao Fundef.

Entende a CNM que os prefeitos foram surpreendidos com a edio


da supracitada medida provisria, com execuo a partir de primeiro
134 de maro do corrente ano, pois sem previso oramentria para o
exerccio, esto com dificuldade de interpretao com vistas ao cum-
primento da LRF.

A propsito, recebemos do MEC consulta sobre a possibilidade de


convnio com a Atricon/Abracon e TCs, a exemplo do que j teria
sido feito com o Ministrio Pblico, a respeito do desdobramento
das aes do Fundeb.

Da a preocupao da Atricon em levantar o questionamento neste


encontro, objetivando, inclusive, que a matria seja discutida no m-
bito de cada tribunal de contas e demais rgos fiscalizadores, como
do prprio Congresso Nacional e Executivo Federal, no sentido de
auxiliar seus jurisdicionados no enfrentamento da questo.
A respeito, foram enviados e-mails, a cada tribunal de contas do Bra-
sil, enfatizando a importncia e o apoio respectivo.

O controle interno e a LRF

Tambm importante destacar a importncia do controle interno


na administrao pblica no s para o cumprimento das exigncias
constitucionais, mas como ferramenta importante e fundamental no
auxlio dos prefeitos, inclusive na reestruturao administrativa que
muitos tero que enfrentar.

Por outro lado, grande parte dos prefeitos eleitos no ltimo pleito en-
contraram uma estrutura administrativa municipal bem mais prepa-
135
rada, resultado decorrente, em grande parte, da criao e implantao
do controle interno a que todas as esferas de governo esto obrigadas.

A implantao do controle interno foi, praticamente, regulamentada


pela Lei de Responsabilidade Fiscal, pois, segundo as disposies dessa
lei, os relatrios de Gesto Fiscal, que se tornaram objeto de anlise
pelo Tribunal de Contas, devem conter a assinatura do prefeito, do se-
cretrio da Fazenda e, tambm, do responsvel pelo controle interno.

Em alguns artigos publicados, ao tempo em que alertava para os


imperativos das normas legais sobre a implantao do controle in-
terno, destaquei a resistncia de alguns, ou de muitos prefeitos, em
cri-lo, com medo de serem controlados. Na verdade isso s os be-
neficia, pois onde so frgeis os procedimentos de controle ocorrem
freqentemente erros involuntrios, desperdcios e at fraudes, re-
velia do conhecimento do administrador, que acaba surpreendido,
por no poder contar com um controle interno eficiente, que o teria

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

alertado em tempo. J um bom sistema de controle interno inibe ou


no mnimo alerta em tempo a ocorrncia desses atos, auxiliando o
bom andamento da gesto.

Aos prefeitos tenho sugerido que revisem a operacionalidade de


seu sistema de controle interno, e reforcem o treinamento dos ser-
vidores da Unidade de Controle Interno, a fim de garantir que o
mesmo se constitua em fonte fidedigna de informaes para a ad-
ministrao, capaz de proporcionar um bom acompanhamento das
questes e exigncias da LRF, do incio ao fim de seu mandato.

No site do TCE/RS, por exemplo, temos publicado trs modelos de


controle interno, para municpios menores, mdios e maiores.

Ministrio Pblico e a Lei de Crimes Fiscais

136
Outra providncia, tambm de ordem legal, tem contribudo para
o acatamento do Estatuto de Responsabilidade Fiscal. Refiro-me
edio da Lei n 10.028, de 19 de outubro de 2000, Lei dos Crimes e
Penalidades Fiscais.

Mencionado diploma legal, ao alterar artigos do Cdigo Penal e do


Decreto-Lei n 201/67, conferiu efetividade ao controle da gesto
fiscal, ao estabelecer sanes pessoais ao administrador pblico, v.g.:
pena de recluso, perda do mandato e multa de trinta por cento dos
vencimentos anuais, defendendo-se que to somente as sanes ins-
titucionais (ou estruturais) no se prestariam a este fim, como bem
alerta Maria Ceclia Mendes Borges, em publicao inserta na Revis-
ta Tributria e de Finanas Pblicas, n 55, pginas 185/190.
O fundamento da existncia de tal lei sancionadora a imperio-
sidade de que, na gesto da coisa pblica, o administrador tenha
presente que um delegado da coletividade, a quem deve prestar
contas e ser responsabilizado pessoal e penalmente, na hiptese de
transgresso de regras de natureza fiscal.

No s pela LRF, mas tambm pela infringncia s normas consti-


tucionais, mais de vinte prefeitos foram presos por aes propostas
pelo Ministrio Pblico com base nas decises do Tribunal de Con-
tas do Rio Grande do Sul, que volto a citar como referencial.

Desta forma, os tribunais de contas tm suas aes e decises tam-


bm fiscalizadas e/ou complementadas pelo Ministrio Pblico.
137
O Ministrio Pblico de Contas tem uma Associao Nacional do
Ministrio Pblico de Contas (Ampcon), presidida pelo procurador
do TCM de Gois, Dr. Jos Augusto Atade.

Lei de Licitaes e Contratos

No que se refere Lei Federal n 8.666/93, os contratos realizados


com a administrao pblica devero, obrigatoriamente, ser prece-
didos de licitao, s dispensvel nos casos expressamente previstos
nessa lei, e so extremamente formais e obrigatrios, nos casos de
Concorrncia, Tomada de Preos, Convite, Concurso, Leilo e Pre-
go, assim como nas dispensas e inexigibilidades cujos preos este-
jam compreendidos nos limites dessas modalidades de licitao.

Os avanos tecnolgicos e legais, como compras atravs de prego


eletrnico, por exemplo, esto a exigir um permanente treinamento

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

das equipes fiscalizatrias dos tribunais de contas, bem como dos


administradores pblicos.

Na prtica, temos constatado que muitas das irregularidades no se


devem m f dos administradores, mas sim constatao, na sua
maioria, da falta de preparo desses gestores pblicos.

Se tivssemos que selecionar algumas das irregularidades mais fre-


qentes, na rea das licitaes, identificadas pelo meu tribunal de
origem, o TCE/RS, citaramos: realizar modalidade imprpria de li-
citao; diferenas entre o objeto contratado e a realizao da obra,
resultando em pagamento de servios no realizados; desdobramen-
to de despesas visando evitar o procedimento licitatrio; exigncias
em licitaes restringindo o carter competitrio; no aplicao de
sanes por descumprimento de clusulas contratuais; obras e servi-
os de engenharia com preos acima dos de mercado ou com quan-
138 titativos superestimados, quando no, obras e servios incompletos
ou mal executados, dentre outras, e que demonstram tipos de irregu-
laridades que exigem cuidados tanto prvios, como concomitantes e
igualmente aps a prestao respectiva.

Cabe referir que, atualmente, tramita na Cmara dos Deputados pro-


posta do Executivo Federal para modificar as regras de licitao e
contratos da administrao pblica.

Tais modificaes integram o Programa de Acelerao do Cresci-


mento (PAC), anunciado no dia 22/1/2007 pelo Sr. Presidente da
Repblica Luiz Incio Lula da Silva, visando agilizar os procedi-
mentos, aumentar a transparncia e a eficincia das contrataes
governamentais. As alteraes permitem melhor uso das tecnolo-
gias de informao, o que atualmente s ocorre na modalidade de
prego, que passaria a ser obrigatoriamente utilizado nas licitaes
de bens e servios considerados comuns.

Outras alteraes incluem a possibilidade de inverso das fases nas


compras pblicas, limitao dos recursos possibilitados aos licitan-
tes, e criao de um Cadastro Nacional de Registro de Preos que
seria tambm disponibilizado aos estados, Distrito Federal e muni-
cpios, alm de vedar a participao em certames de pessoas fsicas e
jurdicas que tenham praticado atos contrrios ordem pblica.

Escola de Gesto e Controle


139
A exemplo do Tribunal de Contas da Unio, e dos tribunais de con-
tas dos estados (Minas Gerais, Pernambuco, Esprito Santo, San-
ta Catarina, Paraba, Bahia, Tocantins, Piau, Sergipe, Rio Grande
do Norte, Mato Grosso, Rio de Janeiro), quando na Presidncia do
TCE/RS, em 2003, criamos a Escola de Gesto e Controle Francis-
co Juruena, e hoje, certificada pelo MEC como Escola Superior de
Gesto e Controle, com a finalidade de oferecer permanentemen-
te cursos de treinamentos, no s aos tcnicos do tribunal, mas a
toda a administrao pblica, mormente a municipal, de forma a
prevenir com mais eficcia os riscos das falhas involuntrias, e, at
mesmo, daquelas em que o desdobramento possa se transformar
em dano irreparvel ao patrimnio pblico.

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

Promoex

mais que oportuno registrar que, em 3 de abril de 2006, em Belo


Horizonte, vinte e quatro tribunais de contas do Brasil, de estados
e municpios, assinaram, juntamente com a Atricon, que tenho a
honra de presidir, e o Instituto Rui Barbosa (IRB), entidade de es-
tudos constituda pela prpria Atricon e pela Associao Brasileira
dos Tribunais de Contas dos Municpios (Abracom) o primeiro
presidido pelo conselheiro Salomo Ribas do TCE/SC e a segunda
presidida pelo conselheiro Francisco Neto, do TCM/BA , convnio
com o Ministrio do Planejamento e o Banco Interamericano de De-
senvolvimento (BID), para repasse de recursos para viabilizar o cus-
to do Programa de Modernizao dos Sistema de Controle Externo
(Promoex). A finalidade do convnio o aperfeioamento da misso
e trabalho dos tribunais de contas dos estados, do Distrito Federal e
140 dos municpios, no que diz respeito fiscalizao da aplicao dos
recursos pblicos, tendo em vista as novas exigncias que foram sen-
do vivenciadas desde a criao da LRF/2000. Sua discusso iniciou
quando ainda eram presidentes da Atricon o conselheiro Flvio Rgis
TCE/MG e, depois, o conselheiro Carlos Pinna de Assis TCE/SE,
e foi continuada por ns, que os sucedemos. Tal programa objetiva
melhor estruturar os planos de trabalho dos tribunais de contas face
s exigncias da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).

Ano e meio antes, o Tribunal de Contas da Unio (TCU) j havia


dado incio a convnio com o BID, similar ao que depois fizemos
do Promoex.
Nesse sentido, alis, cabe destacar o pleno apoio que o Tribunal de
Contas da Unio (TCU) vem dando implementao do Promoex
pelos tribunais de contas dos estados e municpios.

O principal objetivo do Promoex fortalecer o sistema de controle


externo como instrumento de cidadania e de efetiva transparncia e
regular gesto dos recursos pblicos, conforme exigncias da LRF.

Assim, cabe destacar que todas as questes que esto sendo abor-
dadas aqui tambm esto sendo discutidas no mbito do Promoex,
em especial a criao de um check-list contendo os principais itens
previstos na LRF e respectiva indicao de cumprimento ou no,
individualizado por estado e municpio, que ser disponibilizado,
tambm para os Poderes da Unio Executivo, Legislativo, Judici- 141

rio e Ministrio Pblico e a sociedade em geral.

Check-list

A respeito de um check-list da LRF, teria para exemplificar a publica-


o do TCE/RS em 2005, j em terceira edio, do Manual de orienta-
o aos administradores municipais, que trata tanto da LRF quanto da
Lei Federal 10.028/00 Lei dos Crimes e Penalidades Fiscais.

Comit Deliberativo do Promoex

Em breve ser instalado o Comit Deliberativo do Promoex, a ser


presidido pelo secretrio executivo do Ministrio do Planejamento,
tendo a Atricon/Abracon designado para sua representao o conse-
lheiro Luiz Sergio Gadelha Vieira, TCM/CE, e o conselheiro Manoel
Castro, TCE/BA. Cabe ao presidente do IRB, conselheiro Salomo
Ribas, designar outros dois integrantes.

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

Destaque-se, entretanto, que j esto em pleno funcionamento o Co-


mit Tcnico bem como os Grupos Deliberativo e Tcnico do Pro-
moex, constitudos por indicao da Atricon/Abracon e do IRB.

Portal Eletrnico

Dentre as tarefas que coube ao IRB coordenar destaque-se a


criao do Portal Eletrnico, com rede nacional de informaes
e intercmbio do interesse do controle externo, juntamente com
o controle interno e todo o sistema desenvolvido a partir da LRF
e do Promoex.

Lei n 8.730/93

O ministro Benjamin Zymler, do TCU, em palestra publicada na Re-


vista n 155 do TCE/PR, faz uma afirmao que nos parece seja im-
142
portante nesta prtica, quando afirma:

(...) a necessidade de haver um debate sobre novos sistemas de


controle no pas, como o compartilhamento de dados, entre vrios r-
gos de fiscalizao (...) o ideal seria que houvesse uma maior sinergia
entre os TCs, a Polcia Federal, as Corregedorias, Ministrio Pblico
e outros rgos de controle (...) acredito que ser hora de repensar o
papel da quebra do sigilo bancrio e fiscal, que so mecanismos dire-
tos de fiscalizao.

Quando deputado federal, fui autor da Lei Federal n 8.730, de 10 no-


vembro de 1993, que sofreu um substitutivo do relator no Senado, se-
nador Jutahy Magalhes, que exigia entrega anual de Declarao de
Bens e Renda para o exerccio de cargos, empregos e funes no mbi-
to da Unio, incluindo as mais altas autoridades, inclusive o presidente
da Repblica, vice-presidente, ministros de Estado, membros do Con-
gresso Nacional, membros da Magistratura, membros do Ministrio
Pblico da Unio e todos quantos exeram cargos ou funes de con-
fiana na administrao direta, indireta e fundacional de qualquer dos
Poderes da Unio e extensivo aos estados e municpios.

Se mantidas tais cpias em sigilo pleno para os tribunais, qual seria a


finalidade da exigncia de sua anualidade?

Efetivamente, Sua Excelncia, o ministro Zymler, coloca com muita


propriedade a importncia para uma fiscalizao eficaz do compar-
tilhamento dos diversos mecanismos de controle, para que, alm da
qualificao da fiscalizao, tambm se tenha na administrao p-
blica a boa e regular aplicao dos recursos pblicos. 143

Concluso

Tenho sistematicamente defendido a tese de que somente atravs


de uma fiscalizao eficaz, com o compartilhamento dos diversos
mecanismos de controle, que teremos, alm da qualificao da
fiscalizao, a boa e regular aplicao dos recursos pblicos, o com-
bate corrupo e fraude, e o fim da impunidade.

Os rgos de controle no so insensveis s dificuldades adminis-


trativas, operacionais e humanas vividas pelos municpios, esferas
mais prximas da comunidade e onde a realidade e os problemas
quotidianos so enfrentados.

Contudo, na qualidade de fiscalizadores da boa administrao dos


recursos pblicos, to escassos frente ao mar de questes enfrenta-
das, na mesma linha dos rgos ministeriais, temos que ser rgidos

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

e exigentes no cumprimento das determinaes constitucionais e


legais, cabendo aos tribunais a fiscalizao da correta aplicao das
leis.

A sociedade no suporta mais ver seus impostos escoarem para fina-


lidades escusas, no ralo das fraudes, corrupo, inaptido e desperd-
cio do dinheiro pblico.

Tanta improbidade administrativa leva indignao, e a perplexi-


dade se sistematizou, numa desconfiana entre as finalidades das
Instituies Pblicas e o povo.

A busca da maior transparncia das contas pblicas, a implemen-


tao do controle interno na administrao pblica em todos os
nveis, a participao popular estabelecida pela Lei de Responsa-
bilidade Fiscal, Lei Complementar n 101/2000, e o fim da impu-
nidade das fraudes e desperdcio de recursos pblicos, conforme
144
previsto na Lei de Crimes Fiscais, Lei n 10.028/2000, so aes que
permitiro melhorar os resultados at ento alcanados.

Da a importncia, cada vez maior, de que os rgos de fiscalizao


das rbitas federal, estadual e municipal se unam e troquem as infor-
maes obtidas.

Afinal, a prtica tem demonstrado que a LRF formou uma cultura


de ajuste fiscal, de transparncia das contas pblicas, de controle da
dvida pblica, de combate inflao e ao desperdcio do dinheiro
pblico, controle dos gastos de pessoal, controle dos restos a pagar.
Melhor do que isso teria sido se ela mesma, a LRF, tivesse vindo anos
antes, e no apenas em 2000, ou ainda, melhor que ela poder ser o
seu aperfeioamento, que a prtica ir nos ditando.
srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

2. A Lei de Responsabilidade Fiscal como


coordenadora do desempenho fiscal
dos municpios brasileiros

Rogrio Boueri
Coordenador de Finanas Pblicas do Ipea; Professor da UCB

1. Introduo

A manuteno e o aprimoramento da Lei de Responsabilidade Fis-


cal condio indispensvel para o progresso da gesto fiscal em
nosso pas, bem como para o atendimento, de forma sustentvel
e responsvel, das extensas demandas sociais existentes no Brasil.
Alm disso, essa lei tem reflexos sobre o funcionamento da Fede-
146 rao brasileira, tendo o poder de aprimor-la, e tambm de nela
criar pontos de conflito e ineficincia.

Dentro do contexto federativo, o presente artigo busca apresentar


a Lei de Responsabilidade Fiscal como uma pea de coordenao
entre os estados e, principalmente, entre os municpios, pea esta
que facilita o direcionamento das aes e esforos particulares dos
diversos entes subnacionais em prol do bem comum na Federa-
o. Em qualquer Federao, problemas de coordenao podem, ou
mesmo, tendem a ocorrer. Nem sempre os diversos governos envol-
vidos agem de acordo com o que seria o bem nacional, preferindo
muitas vezes priorizar os interesses de seus prprios eleitores. Esse
tipo de ao, se no for coordenada, pode afetar algumas variveis
macroeconmicas e, invariavelmente, ferir as perspectivas de esta-
bilidade fiscal e de crescimento econmico.

Portanto, para que a Lei de Responsabilidade Fiscal possa ser apre-


ciada como instituio integrante do sistema federativo brasilei-
ro, faz-se necessria primeiramente uma definio sobre o que se
entende por federalismo fiscal e entender por que este conceito
importante para discutir a Lei de Responsabilidade Fiscal e suas
conseqncias sobre os municpios, mostrando como o federalis-
mo fiscal afeta e afetado pela gesto fiscal dos municpios.

A seguir, a Lei de Responsabilidade Fiscal ser caracterizada como uma


estrutura coordenadora da gesto fiscal municipal, buscando alinhar
os interesses particulares dos municpios ao interesse geral da nao. 147

Veremos que, sem uma coordenao efetiva, os municpios tendero a


agir como free riders, o que levaria a perdas generalizadas.

Por fim, darei algumas sugestes sobre quais diretrizes dessa lei pre-
cisariam ser melhoradas para que um crescimento econmico, um
melhor desempenho municipal possa ser atingido. Estas sugestes
devero ser entendidas mais como diretrizes gerais do que medidas
prticas prontas para a implementao.

2. Federalismo fiscal, crescimento econmico


e estabilizao

O federalismo fiscal definido como uma estrutura nacional na qual


h mais do que uma esfera de governo dentro de um pas, cada uma
delas com certa autonomia pr-estabelecida em termos de gesto
fiscal, ou seja, com poder independente sobre arrecadao e gastos

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

pblicos. Nesse panorama, deve haver coeso global e autonomia


individual dos governos. Naturalmente, o grau de autonomia varia
entre as federaes, refletindo o seu nvel de descentralizao.

O federalismo fiscal pode existir mesmo em situaes nas quais o


federalismo poltico no legalmente definido. Este , por exemplo,
o caso espanhol, no qual o pas no oficialmente uma Federao no
sentido poltico, mas seus governos locais tm tanta autonomia que,
na prtica, existe um federalismo fiscal. Outro exemplo cada vez mais
destacado a China.

Alguns preceitos esto, em maior ou menor grau, imiscudos no fun-


cionamento do federalismo fiscal. O primeiro, e talvez mais impor-
tante, o Princpio da Equalizao. Muito aclamado nas federaes
mais desenvolvidas, este princpio est, de certa forma, implcito nas
regras federativas brasileiras, embora ainda tenhamos alguma di-
148 ficuldade para atingi-lo. Ele estabelece que, independente do local
de residncia de um cidado daquela Federao, ele tem direito ao
acesso a nveis mnimos de determinados servios. Quanto maio-
res forem estes nveis mnimos, mais equalizadora ser determinada
Federao. Assim, o Princpio da Equalizao ditaria que, sem levar
em conta se o cidado reside em Roraima ou no Rio Grande do Sul,
alguns servios como educao bsica e acesso ao sistema bsico de
sade deveriam ser equnimes.

Uma vez que estados e municpios tm realidades econmicas bas-


tante distintas, preciso tentar equalizar o poder fiscal das entidades
subnacionais para que estas possam prover servios bsicos em con-
dies de igualdade. O federalismo fiscal brasileiro tenta fazer isso de
acordo com algumas estruturas distributivas, em especial os fundos
de participao, o Fundo de Participao dos Municpios (FPM) e o
Fundo de Participao dos Estados (FPE), embora o Fundo de Ma-
nuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorizao
do Magistrio (Fundef) e o Sistema nico de Sade (SUS) tambm
sirvam para tentar atender a esse princpio.

Outro princpio geralmente adotado no funcionamento dos sistemas


federativos pelo mundo o Princpio da Subsidiariedade (Principle of
Subsidiarity, em ingls). Segundo ele, a menor esfera de governo eco-
nomicamente capaz de prestar um servio ou prover um bem pblico
deve ser aquela que vai faz-lo. Se um municpio puder fazer, de forma
economicamente vivel, alguma prestao de servio, essa prestao
de servio deve ser delegada a ele. Caso o municpio no seja capaz,
149
procura-se averiguar se os estados so capazes. O governo federal deve
ocupar-se daquela prestao de servios economicamente invivel
para as outras entidades.

Duas so as consideraes que funcionam contra o Princpio da Sub-


sidiariedade: os ganhos de escala e a existncia de externalidades. Em
alguns casos, simplesmente no economicamente racional que a
proviso de um bem ou servio pblico seja deixado a cargo das esfe-
ras subnacionais, simplesmente porque os ganhos de escala associa-
dos atividade em questo poderiam gerar uma imensa economia
no caso da proviso centralizada. A existncia de ganhos de escala
implica que, quando as quantidades produzidas forem incrementa-
das, os custos crescem menos que proporcionalmente. Desta forma,
haveria uma economia substancial se, ao invs de a produo ser re-
partida entre os diversos governos subnacionais, ela fosse realizada
de forma centralizada pelo governo central.

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

A presena de externalidades, positivas ou negativas, tambm pode


requerer aes centralizadas para que os interesses locais se aliem ao
interesse nacional. Por exemplo, suponha que os investimentos em
educao sejam responsabilidade do governo de alguma esfera subna-
cional. Este governo poderia ter interesse em reduzir o gasto em edu-
cao abaixo do que seria nacionalmente timo, uma vez que algumas
das crianas beneficiadas por tais gastos iro eventualmente migrar, e
o investimento do governo local que a educou renderia frutos para ou-
tras localidades. Isso se deve ao fato de que a educao apresenta uma
externalidade positiva e no beneficia somente a localidade que realiza
diretamente os investimentos.
Na Figura 1, vemos que o timo nacional (QNO) difere da proviso
local (QPL) dado que o benefcio da educao subestimado pelo go-
verno local. Isto porque a curva de custo social intercepta a curva de
benefcio local antes de tocar a curva de benefcio nacional. A loca-
150 lizao da curva de benefcio nacional direita daquela de benefcio
local explicada pelo fato de que a primeira soma os benefcios au-
feridos pela localidade na qual o dispndio realizado aos benefcios
oriundos deste gasto auferidos por outras jurisdies.

Figura 1 Externalidades na educao e subproviso local


Em casos como este, a ao do governo central faz-se necessria para
que haja coordenao das aes. Uma forma pela qual o governo fe-
deral pode exercer este poder de coordenao subsidiando os gastos
municipais da educao de forma que cada municpio possua de fato
um custo mais baixo, incentivando-o, com isso, a aumentar a quanti-
dade oferecida do servio.

O federalismo fiscal pode afetar o crescimento econmico de diver-


sas maneiras. Estes canais de influncia so em geral muito atuantes,
embora, na maioria dos casos, pouco reconhecidos, uma vez que no
os relacionamos com os problemas federativos.

Por exemplo, quando existe autonomia para os entes subnacionais se


endividarem, por um lado, aumenta-se a capacidade de investimento 151

destes e a possibilidade de prefeitos e governadores de atenderem


s demandas localizadas de seus contribuintes, mas, por outro lado,
pode-se gerar sobrecarga de dvida e, em ltima instncia, necessida-
de de o governo federal socorr-los, dificultando-se, assim, o proces-
so de estabilizao macroeconmica como um todo.

A guerra fiscal entre estados e municpios mais uma expresso do


relacionamento federativo que pode, potencialmente, afetar o de-
sempenho econmico nacional. Ao concederem incentivos fiscais a
empresas entrantes, os governos subnacionais abdicam de recursos
fiscais que podero fazer falta na luta pela estabilizao oramentria
dos mesmos. Com isso, esperam atrair mais investimentos e gerar,
conseqentemente, mais empregos, colocando-se, contudo, em uma
posio de fragilidade fiscal.

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

Existem tambm, claro, vantagens associadas ao federalismo fiscal


alm da autonomia que o seu funcionamento proporciona aos entes
subnacionais, como a formao de consrcios destinados proviso
de servios pblicos. Em muitos casos, a existncia de tais consrcios
torna-se indispensvel ao atendimento de certas demandas locais e
regionais.

Um exemplo notvel o da proviso de saneamento em regies me-


tropolitanas. Em geral, projetos deste tipo possuem ganhos de escala
substanciais que podero ser melhor desfrutados se os prefeitos das
cidades vizinhas conduzirem a obra de forma integrada. Se cada uma
das cidades de uma determinada regio metropolitana optar por
projetos individuais, o custo geral exceder muito o custo do projeto
integrado. Desta forma, a formao de consrcio poderia viabilizar o
projeto de forma mais econmica e justa.

152
3. Federalismo fiscal no Brasil

Trs so os pilares da estrutura do federalismo fiscal brasileiro: a


responsabilidade sobre as diferentes modalidades de gastos, a es-
trutura de arrecadao e o sistema de transferncias intergoverna-
mentais de recursos.

A diviso dos gastos no Brasil caracterizada por um alto ndice de


interpolao e responsabilidades, como se pode observar na Tabela 1.
Tabela 1 Gasto pblico por esfera federativa
Brasil 2005
Esfera

Tipo de despesa Municipal Estadual Federal Total

Valor % Valor % Valor % Valor %

Justia e
22.627 17,3 44.386 16,2 26.726 4,4 93.739 9,3
Administrao

Defesa e
948 0,7 24.043 8,8 19.969 3,3 44.960 4,5
Segurana

Previdncia e
11.425 8,8 29.166 10,7 217.029 35,8 257.619 25,5
Assistncia

Sade 29.445 22,5 29.931 10,9 36.483 6,0 95.859 9,5

Educao,
Cultura, Cincia 34.789 26,6 45.879 16,8 20.379 3,4 101.047 10,0 153
e Tecnologia

Urbanismo e
Meio 18.945 14,5 7.592 2,8 4.762 0,8 31.299 3,1
Ambiente

Poltica
932 0,7 3.212 1,2 11.911 2,0 16.054 1,6
Agrcola

Infra-
Estrutura 5.372 4,1 15.884 5,8 12.013 2,0 33.270 3,3
Produtiva

Despesas
6.156 4,7 73.437 26,9 257.660 42,5 337.254 33,4
Financeiras

Total 130.639 100,0 273.530 100,0 606.932 100,0 1.011.101 100,0

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional. Elaborao do autor.

possvel depreender da tabela que, apesar da variao do percentual


de gasto de cada esfera em cada item, as responsabilidades sobre as
despesas so, em geral, compartilhadas. O aspecto positivo deste com-
partilhamento o de que existem, provavelmente, complementarida-

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

des nos gastos de cada esfera, o que pode ajudar na melhor prestao
de servios. Mas, por outro lado, tal diviso pode levar a situaes nas
quais cada uma das esferas espere que a outra realize a despesa e com
isso a quantidade de recursos e a qualidade do servio decresam.

Sob o ponto de vista da receita, o que se observa que, na esfera fe-


deral, as contribuies superam os impostos em termos de arrecada-
o. Isso se deve a uma srie de fatores, tais como a maior facilidade
de arrecadao no caso das contribuies, alm de um esforo fiscal
mais acentuado sobre estes tributos, j que no so repartidos com
estados e municpios.
Tabela 2 Arrecadao tributria por esfera federativa
Brasil 2005
Esfera de arrecadao

Federal Estadual Municipal

Impostos 151.809 Impostos 170.536 Impostos 28.182


154
Comrcio Ex-
8.941 IRRF 6.100 IPTU 8.933
terior

Imposto s/
IPTR 270 IPVA 10.388 4.933
Renda

Impostos/
IRPF 35.744 888 ITBI 1.802
Transm.

IRPJ 76.827 ICMS 152.368 ISS 12.515

IPI 24.061 Outros 793

IOF 5.965


Os dados utilizados neste artigo so de 2005 por uma questo de uniformizao
das informaes de cada esfera de governo, uma vez que at o momento da redao
do trabalho no havia dados disponveis para os municpios. Os dados federais para
o primeiro semestre de 2007 mostram, contudo, que a prevalncia das contribuies
em relao aos impostos persiste, ainda que menor.
Contribuies 229.949 Contribuies 15.265 Contribuies 4.520

Cofins 65.149

CPMF 23.139

Previdncia 74.137

CSLL 20.160

PIS/Pasep 17.228

Outras 30.136

Taxas 3.248 Taxas 5.335 Taxas 2.635

Total 385.006 Total 191.136 Total 35.336

Fonte: Secretaria da Receita Nacional. Elaborao do autor.

No caso dos estados, o tributo mais importante o ICMS, que compe


155
mais de trs quartos da arrecadao total. Uma faceta a ser destacada so-
bre este imposto a de que, por tratar-se de um imposto sobre a produ-
o e no sobre o consumo (origin based tax), um instrumento muito
apropriado para a guerra fiscal. Como recolhido no estado produtor,
d ensejo utilizao de isenes para a atrao de empresas.

A arrecadao municipal no Brasil principalmente baseada nos im-


postos sobre a propriedade (IPTU, ITBI) e sobre os servios (ISS). A
tributao patrimonial ficar a cargo da autoridade municipal faz senti-
do por tratar-se de uma base tributria no-mvel e pelo fato de haver
perdas de escala associadas tributao imobiliria em grandes reas.

O contraste entre a arrecadao e as despesas no-financeiras das es-


feras de governo no Brasil (cf. Tabela 3) revela uma capacidade de ar-
recadao insuficiente em relao aos gastos, tanto no que se refere a


O ICMS devido, com raras excees, ao estado no qual o valor econmico do produto
foi agregado.

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

estados quanto a municpios. Este gap entre a capacidade de financia-


mento (arrecadao) e as despesas coberto pelo sistema de transfe-
rncias intergovernamentais.

Tabela 3 Diferena entre arrecadao, despesa e despesa no-financeira


por esfera federativa
Brasil 2005
Esfera Municipal Estadual Federal Total

Participao na
12,9 27,1 60,0 100,0
despesa total

Participao na
despesa 18,5 29,7 51,8 100,0
no-financeira

Arrecadao 5,8 31,3 63,0 100,0

Fontes: Secretaria do Tesouro Nacional e Secretaria da Receita Federal. Elaborao do autor.

O sistema de transferncias intergovernamentais brasileiro com-


posto por repasses vinculados e por repasses livres. No primeiro
156
caso enquadram-se as transferncias do Fundef e do SUS, bem
como as transferncias de convnios, e, no segundo caso, os fundos
de participao, FPE e FPM.

As transferncias vinculadas so utilizadas para lidar com as exter-


nalidades e spill-overs existentes tanto na rea de educao quanto na
de sade. Outros projetos cujos benefcios transcendem as fronteiras
dos estados ou municpios executores tambm podem ser estimula-
dos por meio de convnios especficos.

Contudo, o maior desafio brasileiro com respeito ao sistema de transfe-


rncias intergovernamentais situa-se nas transferncias no-vinculadas,
especificamente, os fundos de repartio. O desenho de funcionamento
deste subsistema no proporciona os incentivos adequados para que os
recursos repassados sejam empregados de forma eficiente. Alm disso, es-
tas transferncias no embutem mecanismos que levem diminuio do
grau de dependncia dos governos receptores em relao s mesmas.

A formao dos fundos de repartio tambm implica problemas para


a estrutura tributria brasileira como um todo. Como s o Imposto de
Renda e o Imposto sobre Produtos Industrializados integram os fun-
dos de repartio, a Unio tem concentrado seus esforos arrecadadores
sobre as contribuies sociais, as quais no so repartidas. O problema
que tais contribuies so tributos com caractersticas econmicas
de pior qualidade quando comparadas aos impostos supracitados. Em
geral, so acumulativas, como a CPMF, ou incidem sobre faturamento
(como em alguns casos a Contribuio para o Financiamento da Segu- 157
ridade Social (Cofins), penalizando as cadeias produtivas mais longas e
elaboradas. Por isso, a perda de importncia relativa da arrecadao de
IR e IPI vis--vis as contribuies, descrita no Grfico 1, significa na ver-
dade uma perda de eficincia econmica gerada pelo sistema tributrio.
Grfico 1 Evoluo da arrecadao de IPI e das contribuies sociais
Brasil 1993/2006

Fonte: Secretaria da Receita Federal. Elaborao do autor.

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

Naturalmente, o sistema de transferncias no-vinculadas tambm


tem seus aspectos positivos. Aumenta, por exemplo, o grau de auto-
nomia dos estados e municpios, reforando o sistema federativo, uma
vez que fortalece a independncia financeira dos entes subnacionais.

Outro aspecto positivo o grau de redistributividade associado ao


sistema. Para que esta seja avaliada, deve-se lembrar que o IPI e o IR
so os tributos formadores dos fundos e que tais tributos no so ar-
recadados homogeneamente no territrio nacional. H, naturalmen-
te, estados e municpios nos quais a arrecadao per capita destes
tributos superior. Portanto, para avaliar o carter de distribuio
estadual do sistema FPE/FPM faz-se necessria no s a contabili-
zao dos recebimentos por estado, mas tambm o perfil estadual de
arrecadao dos tributos que financiam os fundos. A Tabela 4 traz as
contribuies percentuais por estado das arrecadaes de IPI e IR
e as participaes percentuais de cada um deles nas destinaes de
158
recursos do sistema.

Tabela 4 Contribuies e recebimentos


do sistema FPE/FPM por unidade da Federao
Brasil 2006
PIB per
Contribuio Recebimento Recebimento Recebimento
UF Populao capita
% % lquido per capita
(2004)
AC 0,04 1,96 1.103.918.778 686.652 1.608 5.143

AL 0,20 3,25 1.759.015.170 3.050.652 577 3.877

AM 0,86 2,08 702.239.615 3.311.026 212 11.434

AP 0,05 1,86 1.043.261.981 615.715 1.694 6.796

BA 1,98 9,16 4.142.846.157 13.950.146 297 6.350

CE 0,82 6,26 3.136.502.491 8.217.085 382 4.170


DF 10,00 0,44 -5.511.954.909 2.383.784 -2.312 19.071

ES 1,43 1,64 124.942.243 3.464.285 36 10.289

GO 0,83 3,24 1.390.208.403 5.730.753 243 7.501

MA 0,25 5,63 3.106.176.654 6.184.538 502 2.748

MG 6,24 8,90 1.534.425.081 19.479.356 79 8.771

MS 0,27 1,41 658.587.895 2.297.981 287 8.945

MT 0,32 2,07 1.009.585.545 2.856.999 353 10.162

PA 0,48 4,84 2.515.314.761 7.110.465 354 4.992

PB 0,26 3,99 2.152.912.780 3.623.215 594 4.165

PE 1,27 5,86 2.651.867.308 8.502.603 312 5.730

PI 0,14 3,42 1.894.972.869 3.036.290 624 2.892

PR 4,12 4,89 446.485.232 10.387.378 43 10.725 159


RJ 19,64 2,25 -10.031.442.251 15.561.720 -645 14.639

RN 0,24 3,31 1.772.825.882 3.043.760 582 5.370

RO 0,13 1,84 985.985.124 1.562.417 631 6.238

RR 0,04 1,48 833.263.444 403.344 2.066 4.881

RS 4,38 4,57 107.350.067 10.963.219 10 13.320

SC 2,14 2,61 271.225.484 5.958.266 46 12.159

SE 0,20 2,75 1.473.750.123 2.000.738 737 6.782

SP 43,59 7,35 -20.905.815.513 41.055.734 -509 13.725

TO 0,09 2,92 1.631.549.587 1.332.441 1.224 3.776

Fontes: Secretaria do Tesouro Nacional e Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica. Elabo-


rao do autor.

Como se pode observar, em termos agregados, as trs unidades mais


ricas da Federao em termos per capita, Distrito Federal, Rio de Ja-


O PIB das unidades da Federao corresponde quele referente ao ltimo ano dispo-
nvel, 2004.

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

neiro e So Paulo, so os financiadores lquidos do sistema, enquanto


que os demais estados so recebedores lquidos. Uma anlise estats-
tica simples revela uma correlao negativa de 0,77 entre o PIB per
capita e os recebimentos lquidos per capita por unidade da Federa-
o, demonstrando um substancial grau de redistributividade, pelo
menos na esfera estadual.

4. A Lei de Responsabilidade Fiscal como


elemento de coordenao da ao fiscal
entre os municpios

Existem dois conceitos bastante utilizados na literatura para abordar os


problemas resultantes de uma estrutura federativa no propriamente
coordenada: o primeiro deles a tendncia ao comportamento free
rider que os governos envolvidos podem assumir e o outro diz respeito

160
aos incentivos inadequados gerados pelo governo federal quando este
no consegue impor credibilidade a suas polticas federativas.

O primeiro conceito diz respeito a atitudes que, embora gerem ganhos


individuais localizados, podem induzir a perdas para o sistema como
um todo. Um exemplo de como isso pode ocorrer no contexto fede-
rativo brasileiro dado por Piancastelli e Perobelli (1996). Conside-
rando a economia como fechada, ou, pelo menos, com fluxo de capi-
tais bastante imperfeito, o artigo explora a perda de arrecadao geral
de ICMS, e suas conseqncias para a estabilizao fiscal dos estados,
quando estes se engajam em guerra fiscal. Esta ltima descrita como
uma situao na qual os estados oferecem isenes de ICMS com vistas


Para mais informaes ver Goodspeed (2002), Oates (2005) e Rodden, Eskeland e Li-
tvack (2004) Boueri (2006).
a atrair novos investimentos para si. Acontece que, como a economia
supostamente fechada, estas isenes somente deslocam investimento
de um estado para o outro, no havendo gerao lquida de empregos
na Federao como um todo. Ocorre, ento, somente uma perda de
arrecadao conseqente das isenes oferecidas.

Este modelo poderia ser adaptado para descrever fatos semelhantes


com relao ao ISS e ao IPTU que ocorrem no mbito municipal,
embora a suposio de economia fechada seja um tanto quanto irre-
alista. No obstante, a superao deste incentivo ao comportamento
free rider embutido na tributao estadual uma preocupao pre-
mente do governo federal brasileiro, que se reflete nas propostas de
reforma tributria apresentadas nos ltimos anos.
161

Outro problema aquele que tende a surgir em federaes nas quais o


governo federal no capaz de tornar suas polticas crveis, isto , os outros
nveis de governo no acreditam que as polticas anunciadas pelo governo
central sero cumpridas a despeito das conseqncias que acarretaro.

Suponha, por exemplo, que o governo federal anuncie que no resga-


tar municpios endividados, ou seja, que os municpios em situao
fiscal deficiente tero que adotar polticas prprias de ajuste visando
restabelecer a estabilidade oramentria sem recursos federais adi-
cionais. Se esta poltica for crvel, os municpios tomaro as medidas
apropriadas antes que a situao alcance um nvel extremo de gravi-


No caso de uma economia aberta, isto , com fluxo livre de capitais, a reduo do ICMS
poderia atrair novos capitais, estimulando assim o emprego lquido na Federao. Res-
taria ainda a averiguao de se estes novos empregos compensariam a renncia fiscal
envolvida nesta estratgia.

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

dade. Ou seja, a perspectiva de fragilidade fiscal no associada ao


socorro federal, o que evita a situao de fragilidade a princpio.

Contudo, se a poltica anunciada no for acreditada, a preocupao dos


prefeitos no recair sobre a estabilidade fiscal do municpio, uma vez que
ele espera que o saneamento financeiro seja realizado com ajuda do gover-
no federal. Este jogo descrito de forma esquemtica na Figura 1.

Neste jogo, L2 > L3 > L4 > L1, so as preferncias do governo municipal.


Como se pode ver, a melhor situao para este quando ele realiza um
dficit e coberto pelo governo central (L2). Neste caso, ele pode ganhar
dividendos polticos com seus eleitores, por elevar os gastos do munic-
pio sem, contudo, arcar com os custos posteriores de saneamento fiscal,
uma vez que, nesta situao, o governo central pagaria a conta.

J a situao (L1) a pior possvel para o municpio: seus gastos ex-


cessivos no sero cobertos pelo governo central e o ajuste necess-
162
rio para faz-lo supera os benefcios advindos da liberalidade fiscal.

Figura 1 Jogo de Default e Resgate

Fonte: Inman (2004).


Ver Inman (2004).
A situao (L3) um caso intermedirio: embora o benefcio dos gas-
tos excessivos no tenha sido auferido pelo municpio, a estabilidade
fiscal no requer que penosos ajustes sejam realizados. Naturalmente
que, se o municpio acreditar na poltica de no socorro do governo
central, ser mais vantajoso para ele adotar uma poltica prpria de
responsabilidade fiscal e obter a situao (L3) do que insistir na gera-
o de dficits no fundeados e cair na situao (L1).

Por outro lado, se o municpio no acreditar que o governo central


realmente cumprir seu empenho de no socorr-lo, ele preferir
uma poltica de gastos elevados, uma vez que antev neste caso que a
situao (L2) ocorrer.

A chave, ento, para a poltica do governo central surtir efeito a 163

sua credibilidade. Note-se que, a princpio, supe-se que seria melhor


para o governo federal socorrer o municpio no caso de dificuldade
financeira (C2) do que deix-lo prpria sorte (C1). Esta suposio
sustenta-se no fato de que o governo federal tambm sofre impactos
negativos da penria fiscal do municpio. Por exemplo, o prefeito po-
deria, neste caso, jogar a culpa do problema sobre o governo federal,
e os eleitores daquele municpio podem julgar que este ltimo falhou
em tomar medidas preventivas contra a situao.

No entanto, o governo federal pode estar olhando alm do jogo des-


crito acima, ele pode estar preocupado com sua reputao de credi-
bilidade. Se o governo central tomar uma atitude baseada na conve-
nincia de curto prazo, ele socorrer o municpio em dificuldades
para evitar o desgaste poltico. Porm, ao faz-lo ele emite um sinal
negativo para todos os outros municpios, qual seja, o de que a polti-
ca de no socorrer municpios fiscalmente instveis no crvel.

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

Naturalmente esta sinalizao tem uma srie de nuances que sero


interpretadas pelos atores federativos. Auxlios a municpios maiores
talvez no dem tanta esperana de resgate aos menores, uma vez
que os ltimos sabem das externalidades positivas associadas s eco-
nomias dos primeiros.

Neste contexto, a Lei de Responsabilidade Fiscal pode ser enxerga-


da como um elemento de coordenao que tenta prevenir o com-
portamento free rider dos governos subnacionais, e por que no
dizer, do prprio governo federal, e tambm tem um forte impacto
sobre a credibilidade da poltica de comprometimento com a esta-
bilidade financeira.

Ao fixar os parmetros para os gastos estaduais e municipais, a LRF


tenta impedir que eles adotem medidas ousadas sob o ponto de vista
fiscal, medidas estas que, se forem tomadas por municpios isolados,
164 no representam perigo para a sustentabilidade fiscal da Federao,
mas que podem fragiliz-la caso sejam adotadas em conjunto pe-
los entes subnacionais. Por exemplo, se um municpio qualquer, por
maior que ele seja, exceder os limites de prudncia de seu endivida-
mento, tal sobrecarga ter pouco ou nenhum impacto sobre a sus-
tentabilidade da dvida pblica consolidada da nao. No entanto, se
este comportamento for adotado pelo conjunto dos municpios, os
reflexos sobre a sustentabilidade fiscal brasileira seriam terrveis.

Desta forma, uma normatizao que estabelea parmetros para a ao


dos governos em uma Federao uma ferramenta desejvel para a
coordenao e para que se evite o comportamento do tipo free rider.


A dvida do municpio de So Paulo, que a maior dvida municipal do pas, monta
pouco mais de R$ 34 bilhes, correspondendo a menos de 3% da dvida pblica total.
A LRF tambm um elemento que pode adicionar credibilidade
poltica fiscal federal. Como foi visto acima, sempre que o governo
federal assume um compromisso com a estabilidade fiscal, existem
boas razes para que se acredite que este compromisso possui um li-
mite. Como este limite , em geral, desconhecido, tambm bastante
provvel que os governos subnacionais tenham interesse de test-lo.
A LRF funcionaria nesta perspectiva como um anteparo que poderia
penalizar o municpio por aes temerrias na esfera fiscal de manei-
ra quase que independente da vontade do governo federal.

Assim, o limite do compromisso federal com a austeridade fiscal no


chegaria a ser testado, pois antes disso penalidades seriam impostas,
e a poltica do governo central manteria a sua credibilidade. Para que
165
isso ocorra necessrio que o governo federal tenha a menor inge-
rncia possvel sobre a aplicao da lei: se ele puder safar discriciona-
riamente os governos subnacionais, a lei seria incua sob o aspecto
da disciplina fiscal.

Do ponto de vista emprico, estudo realizado por Fioravante, Pinhei-


ro e Vieira (2006) mostra que a LRF, mais do que coordenar as aes
fiscais dos municpios, teve um efeito de balizamento sobre estas,
efeito nem sempre positivo. Houve na verdade uma convergncia
dos parmetros municipais para os limites da lei, tanto daqueles mu-
nicpios que extrapolavam os limites, quanto naqueles que estavam
bem abaixo deles. Isso porque, ao fornecer os tetos para os gastos
com pessoal e para o montante da dvida consolidada lquida, a Lei
de Responsabilidade Fiscal induziu muitos municpios que estavam
abaixo do teto a atingi-lo.

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

O resultado geral, no entanto, foi positivo. Por exemplo, aps a pro-


mulgao da lei (2000) o nmero de municpios que gastavam mais
do que 60% da sua receita corrente lquida com despesas de pesso-
al caiu substancialmente. No caso da Dvida Consolidada Lquida
(DCL) dos municpios, a despeito da ocorrncia de um efeito de
balizamento semelhante, a relao mdia entre DCL e RCL apre-
sentou-se declinante, como se constata no Grfico 2.

Grfico 2 Proporo mdia entre a Dvida Corrente Lquida (DCL)


municipal e a Receita Corrente Lquida municipal (RCL). Brasil
1998/2004

166

Fonte: Fioravante, Pinheiro e Vieira (2006).

Deve-se, contudo, frisar que a imposio da LRF no se d sem cus-


tos para os entes subnacionais, sendo que o maior deles diz respeito
perda de autonomia e limitao da capacidade de financiamento e


Porm, tambm caiu o nmero de municpios que gastava menos do que 20% da sua RCL
com pessoal, ocorrendo, assim, uma aglutinao em torno da mdia de cerca de 40%.
de investimento. Esta situao determinada pela adoo de regras
gerais que impossibilitam a apreciao caso a caso das situaes in-
dividuais, uma vez que tal apreciao daria vazo a decises discri-
cionrias por parte do governo federal.

5. Onde a Lei de Responsabilidade Fiscal


pode melhorar

A Lei de Responsabilidade Fiscal um grande avano, como am-


plamente reconhecido, na gesto financeira dos recursos. Ela estabe-
leceu nveis mximos de endividamento e de gastos com pessoal, e
isso um bom comeo em um pas no qual havia muito pouca coor-
denao federativa. Mas, na verdade, para o benefcio da populao, 167
isso interessa menos do que a eficincia final do gasto.

O que interessa para a populao, especialmente para aqueles mais ca-


rentes, no s que os gastos tenham sido feitos com lisura administra-
tiva e responsabilidade no aspecto fiscal, mas tambm que os gastos pro-
movam os resultados esperados em termos dos benefcios almejados.

O prximo passo para o aprimoramento da Lei de Responsabilidade


Fiscal seria evoluir para a avaliao do produto final do gasto, que o
conceito de output. Desta forma, alm de saber se os gastos, por exem-
plo, com cirurgias cardacas foram realizados dentro dos preceitos le-
gais, importante saber quantas cirurgias deste tipo os gastos efetiva-
mente financiaram.

Esta no , contudo, a etapa final de avaliao dos gastos. Ora, rea-


lizar gastos que, mesmo gerando produtos de forma eficiente, no
tm efeito sobre o bem-estar da populao, tambm desperdcio de

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

recursos. Portanto, a avaliao dos resultados dos gastos (outcomes)


o que realmente interessa. Seguindo com o exemplo das cirurgias
cardacas, poderamos dizer que as operaes (outputs) per se no
trariam benefcios se no produzissem o resultado (outcome) espera-
do, que a reduo das mortes por problemas do corao.

Assim, um aspecto importante que deveria de alguma forma ser


incorporado LRF o de avaliar-se no s a lisura e responsabili-
dade, mais tambm a qualidade do gasto pblico no sentido de sua
eficincia, entendida como produo de outputs, e da sua eficcia,
esta determinada pela obteno dos resultados esperados. Ou seja,
mais do que avaliar o gasto em sua origem, faz-se necessria uma
averiguao dos resultados obtidos no destino.

Este ponto torna-se importante do ponto de vista prtico na medida


em que trabalhos empricos apontam para um grande nvel de desper-
168 dcio na produo de bens e servios pblicos no mbito municipal.
Boueri (2007) estima que os gastos municipais brasileiros apresentem
uma ineficincia de 47%. Essa estimativa foi realizada utilizando-se
metodologia comparativa entre os municpios do Brasil, sem a utiliza-
o de parmetros externos.

Esta observao d ensejo a propostas de vinculao do sistema de


repartio no a gastos especficos, mas a resultados sociais. Neste
sentido, a LRF poderia evoluir no sentido de exigir que municpios e
estados prestem contas dos resultados para continuar a fazer jus aos
fundos de repartio.

Seria necessrio, neste caso, definir parmetros de bem-estar da po-


pulao que balizariam essas avaliaes. Estados e municpios que
progredissem mais com relao melhoria do bem-estar de suas
populaes obteriam montantes adicionais dessas transferncias. Os
prmios fiscais variariam em funo das melhorias, e no propria-
mente dos nveis iniciais, o que poderia gerar uma competio ben-
fica para a populao.

A consolidao da Lei de Responsabilidade Fiscal, tal como hoje ela


se apresenta, , como foi visto, muito importante para o desenvolvi-
mento de um sistema de finanas pblicas equilibrado a partir do
qual o desenvolvimento econmico e social possa ser sustentado. No
entanto, para que tal desenvolvimento possa realmente avanar,
preciso que a lei tambm avance no sentido de tornar o gasto pblico
no s transparente, mas tambm eficiente e eficaz.
169

REFERNCIAS

AFONSO, J.; MELLO, L. Brazil: an Evolving Federation. In: Seminar


on Decentralization: Proceedings of the Symposium in Washington,
DC. Washington, EUA. Fundo Monertrio Internacional. 2000.

BOUERI, R. Discritionary Federal Resources Distribution in Brazil.


Tese de Doutorado. University of Maryland. Maryland, EUA. 2006.

______. Uma avaliao da eficincia dos municpios brasileiros na


proviso de servios pblicos utilizando Data Envelopment Analysis.
In: BOUERI, R.; SABOYA, M. (Ed.). Aspecto do Desenvolvimento
Fiscal. Braslia, DF. IPEA. 2007.

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

FIORAVANTE, D.; PINHEIRO, M.; VIEIRA, R. Lei de Responsa


bilidade Fiscal e finanas pblicas municipais: impactos sobre despesas
com pessoal e endividamento. Texto para Discusso n 1.223. IPEA,
Braslia, DF. 2006.

GOODSPEED, T. Bailouts in a Federation. International Tax and


Public Finance, 9. 2002.

INMAN, R. Transfers and Bailouts: enforcing fiscal discipline with


lessons of the U.S. federalism. In: RODDEN, J.; ESKELAND, G.;
LITVACK, J. (Ed.). Fiscal Decentralization and the Challenge of
Hard Budget Constraint. Cambridge, EUA. The MIT Press. 2004.

OATES, W. Toward a second-generation theory of fiscal federalism.


International Tax and Public Finance 12. 2005.

PIANCASTELLI, M.; PEROBELLI, F. ICMS: evoluo recente e


170 guerra fiscal. Texto para Discusso n 402. IPEA, Braslia, DF. 1996.

RODDEN, J.; ESKELAND, G.; LITVACK, J. Introduction and


overview. In: ______.; ______.; ______. (Ed.). Fiscal Decentralization
and the Challenge of Hard Budget Constraint. Cambridge, EUA. The
MIT Press. 2004.
srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

3. A relao dos municpios com os


tribunais de contas e o Ministrio
Pblico: a LRF e a Lei de Licitaes e
Contratos

Elena Garrido
Representante da Confederao Nacional de Municpios (CNM)

A Confederao Nacional de Municpios (CNM) uma entidade de


representao de todos os 5.562 municpios brasileiros e pauta sua
atuao na defesa dos interesses maiores destes entes pblicos, suas
comunidades e seus gestores.

172 Esta atuao presente ao lado dos municpios, buscando solues e


alcanando assistncia, tem permitido aos tcnicos da CNM um re-
lativo conhecimento das dificuldades reais que enfrentam os agentes
pblicos no cumprimento de sua misso institucional e de admi-
nistradores dos negcios da comunidade que os escolheu para, no
exerccio de um mandato, suprir-lhe necessidades, atender anseios e
oportunizar melhorias na qualidade de vida dos cidados.

O primeiro grande entrave a ser enfrentado pelo prefeito no cum-


primento das obrigaes assumidas com os cidados do municpio
certamente a dificuldade financeira e a enormidade de questes a
serem resolvidas.
O gestor pblico municipal conta com diminutos recursos que lhe so
repassados em propores cada vez menores pelos entes efetivamente
arrecadadores, Unio e estados-membros, e conta com multiplicadas
responsabilidades tambm repassadas por esses mesmos entes.

O segundo grave problema para os gestores pblicos municipais a


inexistncia de mo-de-obra qualificada para atuar nos municpios,
principalmente nos pequenos, o que ocorre por fora fundamental-
mente dos baixssimos salrios que os Poderes Executivos munici-
pais podem pagar aos seus colaboradores.

Tambm a esmagadora maioria dos pequenos municpios brasilei-


ros, e que so muitos, mais de trs mil, enfrenta dificuldades de co-
municao e tem deficincias incrveis de informao. 173

Nas aes que desenvolvem, voltadas para a eficincia da adminis-


trao pblica municipal, os tcnicos da CNM tm atuado com a
viso de auxiliar a evitar:

I erros formais na aplicao da legislao e dos recursos;


II prticas incompatveis com os princpios da administrao
pblica;
III manuteno de estruturas administrativas desatualizadas e
conseqentemente despreparadas para o cumprimento das
obrigaes constitucionais do municpio;
IV prticas de improbidade administrativa decorrentes do des-
conhecimento dos gestores em relao legislao vigente
e ao cumprimento das formalidades legais, bem como das
responsabilidades da administrao pblica municipal para

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

com os muncipes, a sociedade em geral e os demais entes


e poderes pblicos;
V erros formais na formulao de textos legais, projetos de
captao de recursos, prticas administrativas, prestaes
de contas, cumprimentos de prazos e limites, formalidades
na aplicao dos recursos pblicos;
VI falhas no planejamento e na elaborao dos principais ins-
trumentos de gesto de recursos pblicos, como PPA, LDO
e LOA, gerando inviabilidades na execuo dos programas
governamentais e incompatibilidades no cumprimento de
limites e obrigaes;
VII aes delituosas culposas em conseqncia da presso pol-
tica aliada ao desconhecimento dos rituais a serem seguidos
na consecuo dos objetivos que precisam ser alcanados.

174 Estas aes aliam-se na maioria das vezes ao trabalho que tambm
desenvolvem os tribunais de contas dos estados, que, buscando com
o mesmo empenho a eficincia na gesto municipal, atuam de forma
regionalizada, levando a informao e a orientao aos tcnicos e ges-
tores municipais antes do apontamento e da atribuio da penalidade.

Ao mesmo tempo em que estes rgos de controle visam a quali-


ficao da gesto e atuam muito mais como instrutores, temos a
atuao de outros rgos que no tm a mesma viso e que buscam
nas deficincias das administraes pblicas municipais o ponto
de projeo e promoo de suas carreiras e justificativas para suas
existncias, tratando os gestores pblicos municipais como delin-
qentes e com a permanente presuno de improbidade.
Exemplificando, vemos a atuao de agentes que, na maioria das
vezes, desconhecendo o regramento da gesto municipal, exigem
do agente poltico o cumprimento de obrigaes que sequer so
de sua competncia, e estes, por desconhecimento, acabam por
cumprir determinaes que desorganizam os oramentos do ente e
pem por terra todo o planejamento voltado para o cumprimento
de um projeto de governo.

Esta tem sido a grande dificuldade da CNM, a de fazer com que os


prefeitos municipais, chefes do Poder Executivo municipal, dirigen-
tes supremos dos municpios, entendam que, no desempenho do
cargo a que so guindados por eleio, no ficam subordinados a
qualquer autoridade estadual ou federal.
175

Infelizmente os gestores pblicos municipais, agentes polticos, no con-


seguem entender que, no desempenho de suas funes, esto sujeitos
apenas legislao do seu municpio, do estado e da Unio, mas no
vontade de outros agentes pblicos, como ocorre diariamente no pas.

Por nossa orientao, o prefeito jamais aceitaria desenvolver, no seu


municpio, programas para os quais no houvesse a suficiente provi-
so de recursos e, no entanto, por presso de outras esferas governa-
mentais, o que mais o municpio faz cumprir obrigaes de outros
entes, sem a indispensvel previso oramentria e a suficiente co-
bertura de recursos financeiros e humanos.

A maior comprovao desta realidade est no Programa Sade da


Famlia atravs do qual o ente pblico, que recebe pouco mais de R$
4.000,00 por equipe de atendimento, desembolsa quase o dobro disso
para pagar o salrio do mdico, fazendo-o em contrariedade aos prin-

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

cpios da LRF, pois gasta sem proviso de recursos, desequilibra sua


receita e ainda contraria preceito constitucional, desrespeitando o teto
estabelecido no inciso XI do art. 37 da Constituio da Repblica.

Na mesma linha do Programa Sade da Famlia, encontramos tantos


outros, como o transporte escolar de alunos da rede estadual, que os
municpios realizam totalmente s suas expensas; o Bolsa Famlia,
que atribui aos municpios a responsabilidade por todos os controles
e o oferecimento de todas as condicionalidades sem que qualquer
recurso lhe seja repassado para esse atendimento.

Atualmente, todos os programas governamentais criados para aten-


dimento s populaes optam por deixar aos municpios a respon-
sabilidade por arcar exatamente com a parcela mais cara e difcil da
relao de atendimento, qual seja, o oferecimento de pessoal qualifi-
cado. Com esta prtica esto os municpios ampliando seus quadros
176 de pessoal e aumentando suas despesas com este segmento de forma
a comprometer inteiramente seus oramentos, pois, se somados os
percentuais obrigatrios de sade e educao e mais as despesas com
pessoal, nada resta do oramento pblico municipal.

Em decorrncia disto ficam sem atendimento as reas de infra-es-


trutura, fundamentais ao desenvolvimento dos municpios, alm,
claro, de ficarem os entes impedidos de aplicar qualquer valor em
fomento ao desenvolvimento, responsabilidade sua, o que inviabiliza
o futuro das comunidades.

Para que os gestores pblicos municipais deixem de ser apontados


como o lobo mau da gesto pblica nacional, indispensvel que os
princpios da administrao pblica proclamados na Carta Magna
sejam efetivamente valorizados e consagrados nas administraes
municipais. Esta conscincia e o conhecimento a ela correspondente
precisam estender-se do menor municpio brasileiro ao mais impor-
tante centro metropolitano.

Aos grandes centros metropolitanos no faltam recursos financei-


ros, tcnicos, fsicos e humanos para desenvolverem aes de or-
ganizao, aperfeioamento e atualizao de suas estruturas admi-
nistrativas, porm, no caso dos mdios e pequenos municpios, que
constituem a esmagadora maioria, inexistem todos estes recursos,
principalmente os tcnicos e financeiros.

Com a certeza de que esta lacuna na administrao pblica municipal


precisa ser suprida e que os gestores municipais precisam ser alertados 177

permanentemente para as prticas legais, morais, impessoais, pblicas


e eficazes consagradas na Constituio, e que para tanto existem requi-
sitos a serem cumpridos, a CNM, atendendo aos apelos dos mais de
trs mil prefeitos presentes IX Marcha a Braslia em Defesa dos Mu-
nicpios, atravs de sua diretoria, decidiu por organizar e disponibilizar
aos municpios brasileiros diversos programas nacionais de melhoria
do atendimento ao cidado, capacitando os tcnicos e levando ao ente
pblico a capacitao tecnolgica indispensvel para a consecuo dos
objetivos da administrao.

1. A Lei de Responsabilidade Fiscal e as


dificuldades dos municpios no seu
cumprimento

Lanada ao universo jurdico brasileiro em maio de 2000, a Lei Com-


plementar n 101 mereceu grande destaque da imprensa e de inme-

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

ras instituies que salientaram dela as obrigaes, os impedimentos,


os limites, os prazos de cumprimento e as punies correspondentes.

A publicidade foi ampla.

A orientao, mnima.

Alardeou-se a salvao das finanas pblicas brasileiras, porm no


foram olhadas as condies dos entes pblicos para o cumprimento
das demandas que ela impunha. Alis, prtica comum na adminis-
trao pblica brasileira.

No houve a preocupao em passar aos gestores dos pequenos entes


pblicos a informao dos novos conceitos de receita, despesa, trans-
parncia e vantagens que a lei trazia.

Elegeu-se o planejamento como o ponto mximo de governana.


No se ensinou a planejar.
178
Ignorou-se a real situao de grande parte dos municpios brasilei-
ros, que poca, em sua maioria, no tinham acesso aos insumos
bsicos de informtica e comunicaes.

Tnhamos a lei. No tnhamos infra-estrutura mnima para atender


s obrigaes que ela demandava.

Em muitos locais do Brasil, no temos ainda!

O cumprimento das obrigaes impostas pela LRF gerou despesas


aos municpios para as quais no havia fonte de custeio.

Comeamos a descumprir as obrigaes impostas pela LRF, para


atender as obrigaes por ela geradas.
A Lei de Responsabilidade na Gesto Fiscal entrou em vigncia, em
ano eleitoral, nos municpios. Imps de imediato, por exemplo, o im-
pedimento de contrair despesas que no pudessem ser integralmente
pagas no exerccio ou que, para o seu cumprimento, exigissem recur-
sos disponveis em caixa, ao final do exerccio financeiro. No entanto, a
lei passou a viger com o exerccio financeiro em pleno andamento!

Nenhum treinamento foi patrocinado por qualquer instituio go-


vernamental ou de controle, visando orientar os procedimentos para
atend-la. No entanto, ao final do exerccio financeiro e do mandato,
foram os prefeitos apontados por eventual descumprimento.

E ainda pior, durante o exerccio de 2000, mais precisamente em ou-


tubro, passou a viger a Lei n 10.028/00 que estabelecia as penas para 179

o descumprimento das previses da LRF. Diga-se de passagem que vi-


gncia imediata apenas para os gestores pblicos municipais, pois os
demais teriam ainda dois exerccios financeiros para adequarem-se
exigibilidade da mesma.

A CNM e as Federaes Estaduais de Municpios que buscaram


formas de levar aos prefeitos o mnimo de informao sobre a nova
realidade administrativa que aterrissou no seu final de mandato, na-
quele ano de 2000.

1.1. As dificuldades

1.1.1. Informao

Para a maioria dos municpios brasileiros, a primeira notcia da


lei chegou pelos jornais da televiso, alardeada poca como o
fim da farra dos prefeitos.

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

Era como se a lei fosse destinada para arredar da vida pblica bra-
sileira as aes nefastas dos grandes viles do endividamento: os
prefeitos e os municpios.

Hoje sabemos que os municpios cumpriram e cumprem as metas


do endividamento.

Os municpios eram, poca, responsveis por 3% do endividamen-


to pblico brasileiro.

Quem no cumpre as metas de endividamento so as outras


esferas de poder.

Atualmente 5.556 municpios brasileiros esto em condies de con-


trair dvidas porque atendem plenamente as Resolues do Senado
Federal que estabelecem as metas e os ndices de endividamento.

Estes avanos, no entanto, foram conquistados com o sacrifcio da ma-


180
nuteno da infra-estrutura mnima capaz de sustentar a viabilidade
econmica dos municpios; com o sacrifcio da qualificao do servi-
dor pblico municipal, que viu reduzidas suas chances de uma carreira
compatvel com a prestao de servio que realiza, pois foi necessrio
impor-lhe um arrocho salarial sem precedentes; com o sacrifcio de
aes de desenvolvimento local, visto que o municpio deixou de dis-
ponibilizar recursos para aplicar no fomento produo local.

Atualmente, nos Planos Plurianuais, nas Leis de Diretrizes Oramen-


trias municipais, no encontramos metas para a construo de vias
de acesso, para a ampliao de unidades de ensino, para a construo
de unidades habitacionais, para fomentar o desenvolvimento econ-
mico e a gerao de emprego e renda.
Encontramos metas fiscais e metas para o cumprimento das obri-
gaes constitucionais de educao e sade e o atendimento dos
programas governamentais dos demais entes da Federao.

O prefeito atualmente o gerente das aes de governo da Unio e


dos estados, na esfera municipal.

E o pior, um gerente da crise.

Sabe as necessidades da sua comunidade, mas no tem como dispo-


nibilizar recursos para supri-las.

Tem obrigaes, mas no tem recursos tcnicos e financeiros para


cumpri-las.
181
No tem como ampliar a arrecadao do seu municpio, pois o contri-
buinte est sufocado pela carga tributria imposta pelos demais entes,
que tudo buscam no municpio, mas que muito pouco lhe devolvem.

O tributo mais sonegado no Brasil o tributo municipal.

E no adianta melhorar a fiscalizao!

O contribuinte no tem mais capacidade contributiva!

A LRF obrigou a compatibilidade entre receitas e despesas, porm


no freou a voracidade demaggica dos entes, possibilitando que
cada vez mais sejam criados programas para que os municpios
cumpram, executem, realizem e prestem contas.

A LRF produziu a obrigatoriedade de planejar e cumprir PPA, LDO e


LOA, porm no gerou qualquer nova fonte de recursos e sugere ainda

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

que a ampliao da despesa se faa pela criao de novos tributos ou pela


ampliao de alquotas dos existentes, como se isso fosse possvel.

A LRF impe limites de despesa para os entes, porm no gera me-


canismos capazes de condicionar as aes em nvel nacional s reais
condies de comprometimento dos entes pblicos municipais.

A notcia seguinte chegou atravs dos rgos de controle externo que


comearam a apontar os descumprimentos.

As inmeras aes desenvolvidas pelo Ministrio de Oramento


e Gesto, poca e financiadas pelo BNDES, alcanaram os mu-
nicpios localizados nas regies mais bem atendidas por meios de
comunicao e instituies voltadas para o ensino e treinamento.
No chegaram ao interior do Brasil.

Nas cidades rurais brasileiras, que so a esmagadora maioria, no


182 houve qualquer trabalho de capacitao para o enfrentamento das
dificuldades impostas pelo cumprimento das obrigaes da LRF.

Os prefeitos tornaram-se refns de empresas e instituies que deti-


nham o conhecimento. E assim permanecem.

Em alguns estados, os tribunais de contas tomaram a si a tarefa de


levar o conhecimento aos municpios e seus gestores para somente
depois cobrar o cumprimento das obrigaes. Mas foram poucos.
Em muitos outros, isso no aconteceu.

Nas aes de informao e capacitao, atuaram em conjunto com


os tribunais, as federaes estaduais existentes e algumas associaes
regionais de municpios.
Atualmente a CNM est tomando para si a responsabilidade de
chegar a todos os municpios brasileiros com programas de capa-
citao, porm sabemos que muitos anos ainda nos separam do
alcance pleno dessa meta.

1.1.2. O planejamento

A grande primeira dificuldade na implementao da LRF o planeja-


mento e a compatibilizao entre os instrumentos desse planejamento.

Tradicionalmente os gestores pblicos municipais no foram pre-


parados para transpor para um instrumento escrito o seu projeto
de governo. Isto principalmente porque a governana local sempre
183
ocorreu na linha do socorro s situaes mais urgentes e s neces-
sidades evidentes das comunidades.

Planejar para quatro anos, compatibilizando possibilidades de arre-


cadao e atendimento s obrigaes legais, aliadas ao suprimento
das necessidades comunitrias, no nada fcil para um gestor que
est habituado a gerir apenas sua simples vida privada.

A prtica normal at a edio da LRF era de apenas atualizar em


termos financeiros os instrumentos de planejamento que passa-
vam de gesto a gesto.

O engessamento planejado, trazido pela LRF, realmente uma no-


vidade para a administrao municipal, conhecida at ento pelos
acadmicos, vista como utpica e desnecessria, portanto, de difcil
implementao.

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

A dificuldade em decidir e ordenar a execuo de uma ao de acor-


do com o previsto em trs instrumentos legais de planejamento su-
cessivos, no nada fcil. Principalmente porque o gestor local na
maioria das vezes obrigado a atender urgncias no previstas.

No entanto, sabemos que a administrao atual no subsiste sem um


adequado planejamento, capaz de quantificar a capacidade arreca-
datria do ente. Tambm invivel acreditar que a gesto municipal
possa alcanar resultados satisfatrios se no houver planejamento.

O planejamento base para todo o sucesso da administrao. No


entanto, preciso saber planejar.

1.1.3. Os controles

Os municpios no dispem de equipamentos bsicos necessrios

184
e de mo-de-obra especializada para atender aos diversos controles
que lhes so impostos e, para faz-lo, ficam merc de empresas que
o fazem generalizadamente sem respeitar as peculiaridades locais,
impondo s administraes despesas que as desviam do efetivo aten-
dimento s necessidades dos cidados, alm de, na maioria das vezes,
no conseguirem expressar as realidades daquele ente pblico.

H a necessidade de disponibilizar em tempo integral equipes de servi-


dores, normalmente com a melhor habilitao, tcnicos dissociados das
premncias polticas das comunidades, para atender exclusivamente as
exigncias dos rgos de controle com relatrios sucessivos, repetidos
e permanentes, impositivos de inmeras despesas e que subtraem da
populao a prestao de servios mais eficientes e eficazes.
Agravado tudo isto pelas enormes despesas com publicaes oficiais
que sustentam os peridicos locais e regionais, mas que retiram das
comunidades benefcios urgentes e necessrios.

1.1.4. Os limites de despesa, principalmente


com pessoal

Os municpios vivem uma realidade inusitada.

Os Poderes Executivos municipais no podem gastar com pessoal


mais do que 54% de sua receita corrente lquida.

No entanto, todos os programas produzidos pelos governos federal e


estadual impem aos municpios exatamente a assuno das despe- 185
sas com pessoal que acabam por ser despesas permanentes.

competncia da Unio o estabelecimento dos valores mnimos a


serem pagos a qualquer trabalhador. Arvora-se atualmente a Unio,
na competncia de criar planos de carreira para as diversas carreiras
que os municpios devero sustentar, atribuindo-se o direito de esta-
belecer inclusive parmetros salariais.

Pergunta-se:

a) Como vo os municpios manter os limites de despesa


com pessoal quando a Unio estabelece o valor do sal-
rio mnimo sem levar em conta as condies dos errios
pblicos municipais para arcar com a despesa que resulta
dessa determinao?
b) Como vo os municpios manter controlados os limites
de despesa com pessoal quando a Unio arvora-se no di-

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

reito de estabelecer pisos mnimos salariais para as carrei-


ras que exatamente demandam um contingente maior de
profissionais como na Sade e na Educao?
No se tente usar como justificativa a criao de fundos para o fi-
nanciamento, pois estes so criados exatamente com a subtrao de
recursos dos errios dos prprios municpios.

Mesmo assim, apenas 21 municpios brasileiros no cumpriram em 2005 o


limite de despesa total com pessoal. Isto , apenas 21 municpios gastaram
mais que 60% de sua receita corrente lquida com folha de pagamento.

No entanto, isto no significa qualidade na prestao dos servios, pois


os ndices salariais dos servidores pblicos municipais so baixssimos.

1.1.5. Os restos a pagar

186 As obrigaes decorrentes do art. 42 da LRF inicialmente preocuparam os


gestores visto que haviam herdado de seus antecessores dvidas histricas
que precisavam ser resolvidas. Atualmente, com os esclarecimentos e en-
tendimentos dos tribunais sobre o tema Restos a Pagar, e conscientizados
os gestores do seu significado, certamente j minimizada esta questo.

No entanto, riscos ainda h, principalmente quando o gestor ficar


frente a demandas inadiveis e imprevisveis, que somente aconte-
cem efetivamente na esfera municipal.

2. A Lei 8.666/93 e o seu atendimento

ainda de difcil aplicao nos pequenos municpios.


cumprida, mas gera prejuzos administrao.

Suas diretrizes no so avaliadas considerando a inteno do legislador.

A interpretao e a aplicao so extremamente formalsticas e isto


causa insegurana, atrasos no cumprimento de obrigaes e preju-
zos financeiros incontveis, alm de impor aes aparentemente ne-
gligentes administrao em geral.

2.1. Procedimentos complexos

Os procedimentos so complexos, dbios e geram insegurana nos


operadores na esfera municipal.
187
Atualmente o prefeito enfrenta grandes dificuldades para designar os
integrantes de uma comisso de licitaes.

2.2. O entendimento de proposta


mais vantajosa

Seria extremamente positivo se realmente o ente pblico pudesse


comprar escolhendo a proposta mais vantajosa.

Isto no acontece!

O entendimento dos rgos de controle de que a mais vantajosa a


que apresenta o menor preo.

Sabemos, no entanto, que isto nem sempre verdade.

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

O melhor preo nem sempre representa a melhor qualidade, o cum-


primento pleno das especificidades, o melhor ajuste mquina em
que se vai usar o insumo e assim por diante.

Como o auditor que no conhece a situao real, que no viu o pro-


duto ou que no presenciou a necessidade vai julgar o que realmente
era melhor? Sua opo sempre pelo melhor preo.

2.3. A aquisio de produtos de informtica

No h um guia que assegure o que efetivamente so produtos de


informtica.

O inciso II do art. 3 da Lei 8.666/93 remete para a Lei 8.248/91, que


foi modificada pela Lei 10.176/01, que no esclarece os procedimen-
tos que devero ser seguidos para a aquisio de tais produtos.

188 Com o advento do prego, em determinados casos a compra acaba


por ser considerada indevida, pois o decreto que o regulamenta veda a
aquisio de bens e servios de informtica atravs desta modalidade.

2.4. A elaborao dos projetos bsicos e dos


projetos executivos

Os pequenos municpios enfrentam inmeras dificuldades em dis-


ponibilizar tcnicos para o desenvolvimento destes projetos.

No h tcnicos para realizar a licitao.

H necessidade de simplificar este procedimento.


2.5. As modalidades

So muitas e confundem.

No h necessidade de tamanha pormenorizao. Bastariam duas ou


trs modalidades para que os processos licitatrios fossem desenvol-
vidos com eficcia.

H uma excessiva complexidade que no cabe nas aes empreendi-


das pelos pequenos municpios em suas simples obras.

Os servidores tm dificuldade em aplicar corretamente a modali-


dade adequada compra a ser realizada e tambm em enquadrar o
objeto da aquisio.
189

2.6. A dispensa

de entendimento polmico entre os tribunais de contas.

As definies da dispensa, dependendo de quem a avalia, levam


ao entendimento do fracionamento e acarretam penalidades aos
rgos e seus gestores.

2.7. A habilitao dos licitantes

O ideal seria um banco de cadastro de fornecedores, informatizado,


como j existe no governo federal.

O volume de documentos hoje utilizado em cada processo licitatrio


imenso e gera inmeras dificuldades e demoras, atrasos, impugna-
es, recursos.

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

No h uma padronizao de certides. Cada rgo tem prazos de


validade diferenciados, ocasionando perda da celeridade no proces-
so e conseqentemente prejuzos para a administrao.

2.8. Elaborao do edital

Falta capacitao.

2.9. Reviso dos arts. 54 a 79 que disciplinam


os contratos

Os procedimentos precisam ser mais precisos para evitar-se as in-


meras aes judiciais. As prorrogaes so problemas srios que as
administraes enfrentam.

2.10. As sanes administrativas


190

A aplicao destas exige conhecimento e segurana.

A matria juridicamente complexa e os dispositivos legais de difcil


entendimento para o servidor que atua no processo.

Os recursos administrativos precisam encontrar uma nova sistemtica.

A modalidade prego reduz consideravelmente o prazo recursal ao


inverter as fases de habilitao e com isso o processo ganha cele-
ridade.

Urge adotar-se esta sistemtica para todo o processo.


3. Os rgos de controle levam em conta os
problemas da gesto?

A maioria no.

Com raras excees, h tribunais de contas que convivem mais di-


retamente com as comunidades e por ter conhecimento mais pr-
ximo das realidades so sensveis e atuam mais com o intuito de
ajudar do que punir.

Os demais projetam-se sobre as deficincias formais das administra-


es pblicas municipais.

Punir prefeito d manchete!


191

Punir governador d problema!

Os rgos de controle esto muito distantes das realidades municipais.

Dificilmente um auditor passou pela experincia de dirigir um rgo


municipal, muito menos um municpio!

Os rgos de controle esto limitados ao ordenamento legal.

O gestor pblico municipal est submetido ao interesse pblico


maior, s presses da sociedade em que atua, s necessidades do dia-
a-dia dos muncipes.

O auditor busca o cumprimento do princpio da legalidade.

Avalia a moralidade com a sua tica.

V a impessoalidade de forma subjetiva.

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

Analisa a eficincia luz do seu conhecimento.

O gestor pblico rege-se pelo princpio da legalidade que em muitas


ocasies desconhece.

Usa a moralidade pela tica da necessidade e urgncia no cumpri-


mento da obrigao, pressionado pela situao momentnea.

Desconhece a maioria das formalidades.

Tem a obrigao de fazer!

Aplica a impessoalidade como meio de contemplar os anseios da-


queles que necessitam de uma ao imediata para suprir suas neces-
sidades e v nessa satisfao uma ao eficiente.

3.1. A Controladoria-Geral da Unio

192 Desenvolve sua atuao com vistas verificao da aplicao dos re-
cursos da Unio, que so to poucos nos municpios e enormes em
outras esferas. Mas... verifique-se.

Para tanto, realiza um sorteio, que nosso presidente chama de bingo


dos municpios.

Aterrissa com uma equipe no municpio, muitas vezes sem falar com
o prefeito, e comea a realizar levantamentos e a interrogar pessoas.

Faz suas dedues e as publica na Internet.

O que restou de construtivo nessa ao?

Quanto recurso foi gasto em duplicidade de aes, j que os tribunais


de contas fazem o mesmo?
Do que vale levantar o quanto de cascalho foi utilizado no aterro da
rua pavimentada se os recursos de muitas estradas se perdem sem
que nada seja feito para evitar?

O que perdeu uma comunidade em que o prefeito usou os recursos


do MDE para reformar uma sala de aula em lugar de us-los no trei-
namento de professores?

Perde-se certamente quando os recursos do MDE so usados para


pagar comisses a vendedores ou a polticos. Nunca, se aplicados em
benefcio da prpria comunidade. At porque no adiantaria ter pro-
fessores treinados se no houver salas de aula para possibilitar que o
conhecimento seja ministrado aos alunos.
193
Os erros dos nossos gestores, que produzem glosas e multas, so des-
sa ordem, na sua esmagadora maioria.

A formalidade e a burocracia excessiva so indiscutivelmente os


maiores entraves gesto eficiente e eficaz.

3.2. O Ministrio Pblico

No af de cumprir com suas obrigaes constitucionais o Ministrio


Pblico est querendo administrar sem ter sido escolhido para tal.

E o pior que se no est conseguindo administrar, est em vrios


municpios conseguindo impedir que os prefeitos administrem.

Uma postulao para um atendimento exclusivo de alta complexida-


de a um nico paciente pode, em muitas ocasies, impedir que todas
as aes de sade pblica de um municpio sejam viabilizadas.

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

E isto acontece. E acontece muito!

H situaes em que a determinao judicial de fornecimento de


um medicamento a um nico paciente gasta todo o oramento
anual destinado para a aquisio de medicamentos que atende-
riam a toda a demanda do municpio.

As requisies absurdas de documentos fazem com que em muitas


comunidades a administrao gaste com xerox e tempo disponvel
de servidores o que gastaria para a emisso dos carns do IPTU, por
exemplo, ou com o fornecimento de material para a realizao de um
projeto cultural.

Os TACs (Termos de Ajustamento de Conduta), agora na moda, so o


exerccio de presso usado para fazer valer a vontade do representante
do Ministrio Pblico que julga estar fazendo o melhor pela comuni-
dade. Ele, porm, que nem sequer mora naquela comunidade, levado
194
a concluir sua opo em decorrncia da lei ou da denncia do opositor
e nesta prtica inviabiliza o cumprimento de projetos fundamentais
para aquela comunidade ou para aquele contingente populacional.

Muitas vezes a cultura local soterrada pelo entendimento do repre-


sentante do Ministrio Pblico, que se vale dos instrumentos legais
e da ameaa da Ao Civil Pblica para sustar uma ao de extrema
importncia para aquela populao.

Sem contar que h verdadeiros absurdos!

Inconcebveis!
Ineficazes.
No entanto, os prefeitos na sua simplicidade e humildade so incapa-
zes de reagir e contrapor-se a determinaes descabidas e assumem,
atravs do TAC, o compromisso de realizar algo que contraria os an-
seios da populao e inviabiliza o errio pblico.

O terrorismo imposto aos administradores e a notcia da facilitao


de ganhos por alguns espertos produzem injustias gritantes e preju-
zos irrecuperveis aos errios municipais.

195

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

4. Lei de Responsabilidade Fiscal:


aspectos crticos

Eugenio Greggianin
Consultor de Oramento e Fiscalizao Financeira
da Cmara dos Deputados

Introduo e consideraes iniciais

O objetivo deste trabalho o de analisar os desafios e os aspectos


crticos relacionados aplicao da Lei de Responsabilidade Fis-
cal (LRF) no mbito da administrao pblica, revelados a partir
dos problemas identificados desde sua elaborao. So descritas, ao
lado dos aspectos positivos mais relevantes, prticas e pontos de
196 desgaste que podem ameaar ou frustrar os objetivos da Lei Com-
plementar, apresentando-se ainda as principais propostas de alte-
rao da LRF, algumas constantes de projetos de lei em tramitao
na Cmara dos Deputados.

A Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000 (LRF), de grande


repercusso no pas, fixou um conjunto de normas de finanas pbli-


Engenheiro, advogado, consultor de Oramento e Fiscalizao Financeira da Cmara
dos Deputados, responsvel pela coordenao dos trabalhos de assessoramento tcni-
co na elaborao do substitutivo ao projeto de Lei de Responsabilidade Fiscal (PLC n
101/2000), da autoria do deputado Pedro Novais

Vale ressaltar que o Poder Executivo enviou, pela primeira vez, no mbito das medidas
do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), proposta de alterao da LRF quanto
aos limites mximos com despesas com pessoal e encargos sociais (PLP-1/2007).
cas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal e oramentria.
Bastante aguardada e comemorada, acreditava-se que poderia conter
o crescente endividamento pblico e, por meio da transparncia, do
controle e da punio de agentes pblicos que praticassem ilcitos,
contribuir para a melhoria da administrao oramentria e fiscal da
Unio, estados/DF e municpios.

O substitutivo do deputado Pedro Novais, relator designado na apre-


ciao pela Cmara do Deputados, aperfeioou o projeto de lei de
iniciativa do Poder Executivo em vrios pontos, destacando-se: a)
a estrutura e a abrangncia da LRF; b) a disciplina da renncia da
receita pblica (arts. 11 a 14); c) a sistematizao da seo acerca da
gerao da despesa pblica, discricionria ou obrigatria (arts. 15 a
197
17); d) a compatibilidade das metas fiscais com as premissas e os
objetivos da poltica econmica nacional e a demonstrao em au-
dincia pblica, pelo Banco Central, do impacto e do custo fiscal de
suas operaes (art. 4, 4, art. 7, 2, e art. 8, 4); e) a criao de
sublimites de gastos com pessoal por rgo, no mbito de cada poder
(art. 20, 1); f) a previso do Conselho de Gesto Fiscal (art. 67);
e, g) a atribuio dada ao Poder Legislativo e aos tribunais de contas
da verificao e fiscalizao dos limites, com destaque para o uso do
mecanismo de alertas dos tribunais de contas (art. 59).

A nova Lei recebeu apoio poltico e teve aceitao crescente de seus


princpios e diretrizes gerais. O grande esforo do governo e institui-


A punio mais severa de maus administradores foi o objeto principal das sugestes
pblicas apresentadas na elaborao do projeto de lei, no mbito do Poder Executivo.
Juntamente com a lei complementar, foi aprovada a Lei n 10.028/01, que alterou a Lei
n 1.079/50 (crimes de responsabilidade), o DL 201/67 (infraes administrativas) e o
Cdigo Penal Brasileiro (incluso de novos tipos fiscais).

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

es na sua divulgao e no seu aprendizado foi fator decisivo para o


processo de mudana da cultura fiscal em curso.

Aps sua edio foram adotadas inmeras iniciativas voltadas para a


disseminao e a adoo prtica dos novos conceitos pelo conjunto
de entes da Federao, a exemplo dos seminrios e cursos, da publi-
cao de estudos, manuais e guias prticos de orientao aos gestores
pblicos, das repercusses na mdia e do papel exercido pelo Legisla-
tivo, pelos tribunais de contas e pelo Ministrio Pblico.

Valendo-se da permisso do 2 do art. 50 da LRF, a Secretaria do


Tesouro Nacional (STN), enquanto no implantado o Conselho de
Gesto Fiscal previsto no art. 67, baixou inmeras portarias nor-
mativas com modelos e procedimentos para o cumprimento das
normas da LRF, especialmente quanto elaborao do Relatrio de
Gesto Fiscal, do Relatrio Resumido de Execuo Oramentria e
198 do Anexo de Metas Fiscais.

Alm de fixar diretrizes de conduta, a efetividade da Lei Comple-


mentar muito se valeu de um bom diagnstico. Naquele momento,
alm de criar mecanismos gerais de controle permanente das vari-
veis fiscais, integrando metas fiscais com normas de gesto oramen-
tria, a Lei identificou e atacou problemas especficos e cruciais, a
exemplo do endividamento mtuo entre os entes da Federao, das
despesas de final de mandato, dos restos a pagar e das despesas com
pessoal por Poder e rgo.


O Poder Legislativo, como titular do controle poltico e financeiro da administrao
pblica, tem importante papel na efetividade da LRF.
O reconhecimento desses bons resultados, no entanto, no significa
que a Lei Complementar no deva ser aperfeioada. Durante esse pe-
rodo de maturao, desde sua vigncia, surgiram dvidas e propostas
de mudanas e adaptaes diante de situaes novas de ordem econ-
mico-fiscal ou administrativa, o que deve ser considerado como um
fato natural, indicativo da vitalidade e efetividade de suas disposies.

Integrao da LRF com os instrumentos


de planejamento e controle

A LRF integrou o instrumental dedicado ao planejamento, oramento


e controle da administrao pblica, com procedimentos e parme-
tros direcionados s variveis cruciais da gesto fiscal e oramentria, 199
destacando-se: receita, despesa, resultado, dvida, operaes de crdito
e restos a pagar. Aumentou a importncia das leis oramentrias como
instrumento de planejamento e controle permanente de receitas e des-
pesas pblicas, impondo-se, na elaborao daquelas, a adoo de bases
tcnicas e realistas na previso de receitas e fixao de despesas.

As normas que impem a observncia, na rotina anual de elabora-


o, aprovao e execuo dos oramentos, dos parmetros e limites
fixados pela LRF, tornaram-se fundamentais no dia-a-dia de gestores
e administradores pblicos.


Na verdade, mesmo durante a tramitao na Cmara dos Deputados, foram identifica-
dos elementos que mereciam reviso do texto, o que no foi possvel devido ao cronogra-
ma de apreciao. O Senado Federal, por sua vez, deixou de alterar o texto da Cmara sob
o argumento da premncia de tempo e do compromisso de se rever a lei numa ocasio
futura. Assim, deixaram de ser discutidas uma srie de propostas de melhoria no texto.

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

Ao se definir determinada poltica fiscal, condicionam-se receitas e


despesas pblicas. A LRF, assim, institucionaliza e legitima ajustes
permanentes, perpetuando a obrigao dos gestores de atuar de for-
ma compatvel com as diretrizes e metas fixadas na Lei de Diretrizes
Oramentrias (LDO) e na Lei Oramentria Anual (LOA).

Os dispositivos da LRF contemplam controles prvios, concomitantes


e posteriores execuo oramentria. As variveis fiscais so objeto
de gesto e regncia prvia pelo efeito combinado de duas leis LDO
e LOA. Os resultados fiscais planejados, discutidos e aprovados no
mbito do Poder Legislativo, tendem a representar uma forma eficaz
de superviso, pela sociedade, do nvel de arrecadao, das despesas
e do endividamento pblico dos entes da Federao.

Observe-se que, ainda que a lei do Plano Plurianual (PPA) ocupe,


pela sua abrangncia temporal e competncia material, o topo das
200 leis do ciclo oramentrio, sua apreciao no mesmo prazo do proje-
to de lei oramentria, aliada ao fato de fixar metas de governo para
um perodo fixo, foi determinante para a escolha da LDO como a lei
que rege o planejamento fiscal de mdio prazo.

A LDO, alm de ser aprovada de forma antecipada ao envio do projeto


de lei oramentria, possui a vantagem da renovao anual de suas
disposies, o que a tornou mais efetiva para os fins almejados. O pla-
nejamento de mdio prazo dessa lei foi viabilizado com a criao do
Anexo de Metas Fiscais (art. 4). O Anexo de Metas Fiscais contempla


Os projetos de lei do PPA (e suas revises) e o da lei oramentria so enviados ao Con-
gresso Nacional em 31 de agosto de cada ano, devendo ser aprovados at o final da sesso
legislativa. A elaborao do oramento no primeiro ano de cada governo feita sem que
exista um Plano aprovado.
um horizonte temporal de trs anos, com base mvel, prevendo metas
de resultado primrio e nominal para o ano seguinte e para os dois
subseqentes. As diretrizes e metas da LDO condicionam a elabora-
o e a execuo do oramento, exigindo-se a consistncia entre valo-
res planejados e realizados.

Os controles impostos pela LRF durante a execuo oramentria


valeram-se da programao oramentria e do cronograma de de-
sembolso financeiro, instrumentos tradicionais da gesto oramen-
tria e financeira, bem como do mecanismo de contingenciamento.
Nessa fase, acompanha-se a evoluo das receitas e das despesas,
devendo-se promover, sempre que necessrio, os ajustes (limitao
de empenho e pagamento) para a preservao dos resultados fiscais
201
fixados na LDO e observados na elaborao do oramento.

No decorrer do exerccio financeiro, o gestor deve atuar de forma a


preservar o nvel de arrecadao das receitas estimadas na LOA (arts.
11 e 12), vedando-se a aprovao de novas renncias, no contem-
pladas na lei oramentria (art. 14), salvo medida compensatria.

A LRF exige disciplina rigorosa no momento da gerao de novas


despesas pblicas (arts. 15 a 17), especialmente quando obrigatrias
de carter continuado (art. 17), que inclui gastos com pessoal. Ado-
ta-se sempre, como parmetro de aferio da compatibilidade fiscal
dos novos gastos, os montantes previamente autorizados na Lei de
Meios, da a importncia de esta conter previses realistas.

O controle fiscal posterior garantido na LRF pela ao dos rgos


de fiscalizao externa e interna, apoiando-se, principalmente, nas
audincias pblicas (art. 9, 4 e 5, art. 48), no Relatrio de Gesto

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

Fiscal (art. 54), no Relatrio Resumido de Execuo Oramentria


(art. 52) e nas prestaes de contas (art. 56).

Receita Corrente Lquida

A Receita Corrente Lquida (RCL), definida no inciso IV do art. 2


da LRF, utilizada como base de clculo dos limites de gastos com
pessoal e dos limites globais com o montante da dvida consolidada
da Unio, estados/DF e municpios, alvo freqente de tentativas de
alterao conceitual de seu montante, como forma de atenuar limites
e encargos. Os pagamentos contratuais dos encargos da dvida dos
estados e municpios para com a Unio tomam por base a Receita
Lquida Real (RLR).

A LRF adota, para a aferio da RCL, a classificao tradicional de re-


ceitas oramentrias. A definio da receita corrente lquida do inciso
202 IV do art. 2 se vale da nomenclatura utilizada na Lei n 4.320/64, ou
seja, abrange todas as receitas pblicas correntes.

Os casos conhecidos de tentativas de mudana do clculo das recei-


tas que compe a RCL e da RLR so os seguintes:

a) excluso das transferncias recebidas a ttulo de conv-


nios, sob o argumento de serem recursos vinculados e
no de livre disponibilidade do ente;


Os pedidos de autorizao para a realizao de operaes de crdito, inclusive por an-
tecipao de receita, devem ser instrudos com os citados relatrios e demais medidas
previstas nas Resolues do Senado, um exemplo da integrao funcional dos controles
criados ou aperfeioados pela LRF. .
b) criao, por meio de legislao local, de fundos financei-
ros de receita estadual denominados extra-orament-
rios, custeados com crditos tributrios transformados
em doaes no contabilizadas como tributos, ou por
outro artifcio em conflito com o art. 14 da LRF ou com o
princpio constitucional da universalidade do oramento
pblico. A lei oramentria deve conter todas as receitas
e todas as despesas. O art. 1, 3, I, alnea b, da LRF, es-
clarece que, nas referncias aos entes da Federao, deve-
se incluir as respectivas administraes diretas, fundos,
autarquias, fundaes e empresas estatais dependentes;
c) excluso, no clculo das despesas com pessoal, do conjun-
203
to das despesas com inativos e pensionistas, ainda que a
LRF determine que deva ser excluda apenas a parcela das
despesas com inativos custeada com recursos vinculados,
na forma do art. 19, inciso VI. A interpretao forada
reduz, de forma artificial, o montante de despesas com
pessoal do Poder ou rgo do ente, no tendo respaldo
no texto da Lei Complementar. A propsito, o Manual de
Elaborao do Relatrio de Gesto Fiscal da STN deixa
claro que as despesas com pessoal inativo e pensionista
custeadas com recursos no vinculados no sero dedu-
zidas no Demonstrativo da Despesa com Pessoal.


Vide Portaria n 574, de 30 de agosto de 2007, da STN.

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

O controle geral das despesas pblicas

O captulo IV trata da gerao das despesas pblicas. Os arts. 16 e


17, particularmente, tm grande potencial de aplicao no mbito da
gesto oramentria e fiscal.

O art. 16 estabeleceu procedimento comum a ser observado pelo orde-


nador da despesa ou pelo proponente no ato de criao ou de aumento
de despesas correntes ou de capital, de carter obrigatrio ou no.

A verificao do atendimento do art. 16 estimativa do impacto


oramentrio-financeiro e declarao do ordenador acerca da ade-
quao da despesa com a lei oramentria, alm de compatibilidade
com o PPA e a LDO condio prvia para o empenho e licitao
e tambm para a desapropriao de imveis urbanos a que se re-
fere o 3 do art. 182 da Constituio. Conforme determina a Lei
204 das Licitaes, as obras e os servios somente podero ser licitados
quando houver previso de recursos oramentrios que assegurem o
pagamento das obrigaes decorrentes de obras ou servios a serem
executadas no exerccio financeiro em curso, de acordo com o res-
pectivo cronograma. A principal novidade da LRF, nesse caso, foi a
exigncia da declarao formal do ordenador, com a devida respon-
sabilizao, quando da criao ou aumento de despesas.

O art. 17, por outro lado, criou disciplina mais rigorosa, a ser ob-
servada pelo Poder Executivo e pelo Legislativo, quando da criao
de despesa corrente continuada derivada de lei, medida provisria
ou ato administrativo normativo, dada a repercusso temporal e o
grau de rigidez imposto por tais despesas. Exige-se do proponente
a compensao dos efeitos do gasto continuado pelo aumento da
receita permanente, pela reduo de despesa permanente ou pelo
uso da margem de expanso fixada na LDO.

A eficcia da aplicao dos artigos relacionados gerao da despesa


depende, como vimos, de que o oramento seja elaborado com bases
e parmetros realistas quanto ao montante das receitas previstas e
das despesas fixadas. a partir do exame das dotaes constantes da
lei oramentria e de seus crditos adicionais que se forma o juzo de
admissibilidade da incluso ou do aumento de despesas.

Pelo art. 16 da LRF, sempre que houver a criao, ampliao ou aper-


feioamento da ao governamental, seja despesa corrente ou de ca-
pital, dever o ordenador da despesa atestar a adequao orament-
ria e financeira desse novo gasto. Esse procedimento no necessrio 205

para os gastos ordinrios relacionados manuteno e conservao


da unidade.

Se o gasto for corrente e de natureza obrigatria de durao continu-


ada, decorrente de lei, medida provisria ou ato normativo, aplica-se
o art. 17 da Lei. Atentar que, nesse caso, o nus da instruo do ato,
com a estimativa do impacto e com o demonstrativo da origem dos
recursos, do proponente, que pode ser o Poder Executivo ou o pr-
prio Poder Legislativo, ou ainda, em alguns casos, o Poder Judicirio
e o Ministrio Pblico.

A compreenso e a aplicao dos dispositivos que tratam da gerao


de despesa pblica so de fundamental importncia para o escopo


A margem de expanso deve estar prevista na LDO e constituda no Oramento, na for-
ma de uma reserva oramentria, contendo dotao em montante adequado aos novos
gastos obrigatrios.

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

da LRF. necessrio aumentar a fiscalizao por parte dos rgos


competentes acerca da correta instruo dos atos geradores de novas
despesas, aplicando-se, quando couber, a pena de nulidade prevista
no prprio art. 15 e o art. 359-D, do Cdigo Penal, que tipifica, no
caso de dolo, a conduta de ordenar despesa no autorizada por lei.

A Seo II dedicou especial ateno ao controle das despesas com


pessoal, com cinco artigos, conforme veremos.

Despesas com pessoal e encargos sociais

As despesas com pessoal e encargos sociais representam o maior item


de despesa corrente primria10 dos oramentos pblicos, consideran-
do-se que, no caso da previdncia geral, o montante lquido efetivo da
despesa o dficit do sistema - receita previdenciria menos benefcios
previdencirios. Na Unio, as despesas com pessoal e encargos sociais
206 situam-se na faixa de 5% do PIB. Os gastos correntes com servidores
efetivos so de durao continuada e prolongada, uma vez que servem
para pagamento de ativos, inativos e pensionistas.

As razes de conteno de gastos com o funcionalismo apiam-se


na experincia vivida por muitos estados e municpios onde o tama-
nho da folha de pagamento passou a ser o fator de restrio oferta
adequada de servios e de investimentos pblicos, com prejuzo para
toda a sociedade.

A Constituio de 1988, no 1 do art. 169, j havia criado um


duplo controle para atos que implicam aumento de pessoal, que

10
A maior despesa corrente da Unio constituda pelo grupo de juros e encargos da
dvida, cuja natureza financeira.
devem ter autorizao especfica na LDO, alm de se comprovar
que existe dotao suficiente no oramento para atender s proje-
es da despesa de pessoal (at o final do exerccio financeiro) e aos
acrscimos dela decorrentes.

Adicionalmente, foi previsto que a despesa com pessoal ativo e ina-


tivo da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios no
poderia exceder os limites estabelecidos em lei complementar. At a
edio da Lei Camata (Lei Complementar n 82), o art. 38 do ADCT
estabelecia limite mximo com gastos com pessoal igual a 65% das
receitas correntes.

O Congresso Nacional inseriu, nas LDOs dos ltimos anos, disposi-


es adicionais com o objetivo de controlar de gastos com pessoal, a 207

exemplo da fixao de um valor-base como limite na elaborao das


propostas oramentrias dos demais Poderes11, e da necessidade de
que os projetos de lei que aumentam gastos sejam acompanhados e
instrudos com a declarao do proponente e do ordenador, conforme
os arts. 16 e 17 da LRF, e com a simulao da folha de pagamento.

A LRF (art. 19) definiu limites prudenciais e permanentes para as despe-


sas com pessoal e encargos sociais, como um percentual da receita cor-
rente lquida, quais sejam: Unio: 50% (cinqenta por cento); estados/
DF: 60% (sessenta por cento); municpios: 60% (sessenta por cento).

Alm disso, repartiu os percentuais por Poder. O substitutivo do re-


lator fixou sublimites para os rgos do Legislativo e do Judicirio,

11
Igual despesa com a folha de pagamento de abril do exerccio anterior, projetada para
o exerccio seguinte, considerando eventuais acrscimos legais, em conformidade com o
quadro de autorizaes para o exerccio seguinte.

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

conforme 2 do art. 20. Os limites foram repartidos de forma pro-


porcional mdia das despesas com pessoal, em percentual da RCL,
verificada nos trs exerccios financeiros imediatamente anteriores
ao da publicao da Lei Complementar.

Apesar de alguns problemas iniciais, a repartio dos limites reve-


lou-se de extrema utilidade no momento de se definir iniciativas e
responsabilidades.

Uma questo recorrente nas discusses acerca dos princpios da LRF


o fato de ela impor limites com despesas com pessoal relativas a
inativos e pensionistas, a despeito destas constiturem encargos obri-
gatrios. Assim, teoricamente, o aumento do nmero de servidores
inativos e pensionistas ao longo do tempo pode fazer com que tenha
que ser reduzido o nmero de servidores ativos.

A LRF probe o aumento de despesa com pessoal nos ltimos seis


208
meses do mandato do titular de cada Poder. Exige-se do ato que crie
ou aumente despesa com pessoal a estimativa do impacto oramen-
trio e financeiro, a existncia de prvia dotao oramentria e a
identificao da origem dos recursos. O art. 21 da LRF determina a
nulidade de todo ato que provoque esse aumento e que no atenda os
requisitos de aprovao que constam dos arts. 16 e 17 da Lei.

Na Unio toda despesa com servidores considerada obrigatria,


muito embora exista parcela de cargos de livre provimento.

O Supremo Tribunal Federal deferiu liminar s aes diretas de in-


constitucionalidade12 suspendendo a eficcia do 3 do art. 9, do 2

12
Aes Diretas de Inconstitucionalidade ns 2.238 e 2.365, de 2000.
do art. 12, e, no 1 do art. 23, da expresso quanto pela reduo dos
valores a eles atribudos, alm de todo o 2 do referido artigo.

A Unio continua aperfeioando os procedimentos de controle de


gastos com pessoal. Dificuldades de obteno e sistematizao de
informaes acerca da folha de pagamento dos servidores de to-
dos os Poderes limitam o conhecimento e a ao da sociedade no
controle dessas despesas pblicas. Foi includo, na LDO para 2008,
determinao para que o Anexo que acompanha o projeto de lei
oramentria, contendo as autorizaes de aumento de gastos com
pessoal, com as respectivas dotaes, demonstre de forma segre-
gada as despesas com provimento e criao de cargos, funes e
empregos, acompanhado dos valores relativos despesa orada e
209
despesa anualizada, alm das demais especificaes necessrias
verificao do cumprimento da LRF. Com tais medidas, o referido
Anexo13 tende a representar, cada vez mais, um valioso elemento de
planejamento e controle dos gastos com pessoal.

No mbito da Unio, de forma quase geral, o nvel de comprome-


timento da receita corrente lquida com as despesas com pessoal e
encargos para cada Poder e rgo esto muito aqum dos limites
previstos na LRF. o que mostra o quadro Anexo que acompanha a
anlise dos Relatrios de Gesto Fiscal, relativos ao 3 quadrimestre
de 2007, elaborado pelo TCU.14

13
O Anexo pode ser alterado por projeto de lei de crdito adicional.
14
Acrdo n 603/2008 - TCU Plenrio. Relatrio elaborado com base nos arts. 54 e 55
da LRF, bem assim no art. 125 da Lei n. 11.439/2006 (Lei de Diretrizes Oramentrias
para o exerccio de 2007).

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

Esse baixo comprometimento explicado, em parte, pelo grande


crescimento da receita corrente lquida da Unio nos ltimos anos.
As despesas com o Ministrio Pblico do Distrito Federal e dos Ter-
ritrios (MPDFT), no entanto, j alcanaram valores superiores ao
nvel de alerta do TCU. Inusitadamente, em confronto com o dispos-
to na alnea c, inciso I, do artigo 20 da LRF, o Decreto n 6.334, de 28
de dezembro de 2007, aumentou os limites fixados para o MPDFT,
retirando 0,028 ponto percentual (p.p.) dos limites destinados s
despesas com pessoal nos ex-Territrios do Amap e de Roraima.
Com isso, o limite do MPDFT passou de 0,064% para 0,092%.

Se a despesa do MPDFT viesse a exceder a 95% do limite mximo,


sofreria as conseqncias do art. 22 da LRF, vedando-se a criao
de novos cargos ou a concesso de vantagens. E, se atingido o limite
mximo do rgo e no alcanada a reduo no prazo do art. 23, o
ente (no caso a Unio) tambm seria atingido. Enquanto perdurasse
210
o excesso, no poderia contratar operaes de crdito, ressalvadas as
destinadas ao refinanciamento da dvida mobiliria e as que visem
reduo das despesas com pessoal.

Chama a ateno no citado quadro a existncia de limite prprio


para o Conselho Nacional de Justia, ainda que no previsto na LRF.
A determinao de novos limites individualizados, conforme o cita-
do Conselho, decorreu da autonomia concedida pela Constituio, o
que dever acontecer tambm com a Defensoria Pblica, prevista no
art. 134, 2 da Constituio.

No mbito dos estados e Distrito Federal, a situao crtica mais


conhecida a do Governo do Distrito Federal, cujo Poder Execu-
tivo ficou proibido de contratar operaes de crdito e de receber
transferncias voluntrias enquanto a Cmara Legislativa apre-
sentasse excesso de despesas com pessoal.15

No se encontra, nos estados/DF e municpios, uma situao cmoda


como a que ocorre com a grande parte dos rgos da Unio. Alm do
caso do Distrito Federal, em alguns estados verificam-se problemas
na contabilizao da despesa com pessoal inativo, especialmente no
mbito do Poder Judicirio.

O Poder Executivo no pode limitar os repasses de recursos corres-


pondentes s dotaes oramentrias relativas s despesas com pes-
soal e encargos sociais dos demais Poderes e Ministrio Pblico, a
teor do art. 168 da Constituio. A limitao dessas transferncias
para atender os limites mximos fixados na LRF, por Poder e rgo, 211

levaria a uma situao semelhante que determinou o afastamento,


pelo STF, na ADI 2.365, da aplicao do 3 do art. 9 da LRF.

A ao poltica do Executivo para reduzir as despesas com pesso-


al dos demais Poderes e Ministrio Pblico deve se valer dos meios
constitucionais existentes, que prevem definio de limites e par-
metros na LDO e na lei oramentria.

A LDO poderia, em tese, estabelecer limites percentuais inferiores


queles previstos na Lei Complementar, norma pouco conhecida, v-
lida para todos os poderes e rgos (art. 20, 5). No entanto, o Poder
Judicirio tem entendido que a aplicao do art. 99 da Constituio,

15
O limite de gastos com pessoal de 3%, sendo que a Cmara Distrital teria gasto, em
2006, 4,9% da RCL. A Cmara Legislativa do Distrito Federal props ao Supremo Tribu-
nal Federal (STF) Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADI 3.756), com pedido de li-
minar, para que seja aplicada ao Distrito Federal a repartio do limite global de despesas
prevista para os municpios. O STF indeferiu a ADI.

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

que assegura sua autonomia administrativa e financeira, exige, no


1 do mesmo artigo, que os limites das propostas oramentrias se-
jam estipulados de forma conjunta com a participao do Poder
Judicirio na LDO. Sob esse argumento, liminares tm frustrado a
constituio de limites oramentrios que no observem esse requi-
sito, ainda que legal e formalmente institudos.

Existe projeto de lei complementar em tramitao na Cmara dos


Deputados propondo ampliar o atual limite de 6% para o Poder Judi-
cirio, tendo como parmetro o acrscimo anual de novos processos;
ou tambm a populao do estado/DF. Neste projeto, para unidades
da Federao com populao maior que dez milhes de habitantes,
acrescer-se-ia ao percentual de 6% (seis por cento) 0,1% (um dcimo
por cento) para cada 2 milhes de habitantes adicionais, at o mxi-
mo de 7% (sete por cento).

212 Outra proposta de alterao de limites pretende ampliar em 0,4% o


montante de 3% do Poder Legislativo estadual, quando houver tribu-
nais de contas dos municpios.

Muitos municpios enfrentam dificuldades para o cumprimento do li-


mite mximo de despesas com pessoal, no mbito do Poder Executivo,
alegando a necessidade de servidores em algumas reas crticas de sua
atuao, como o caso da sade, da educao e da assistncia social.

Os dados divulgados pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN)


mostram que houve uma aparente melhoria na gesto da folha no
perodo de 2000 a 2007, na medida em que a relao entre as despe-
sas lquidas com pessoal e a RCL baixou de 47,85% para 39,79%. In-
felizmente, no existem dados organizados acerca das despesas com
pessoal dos estados/DF com os Poderes Judicirio e Legislativo, e o
Ministrio Pblico.

Despesas com pessoal terceirizaes

Uma das grandes preocupaes havidas quando da elaborao da


LRF foi a de incluir dispositivo que pudesse evitar burla aos limites
com pessoal pelo processo de terceirizao de mo-de-obra, por meio
do qual as despesas com servidores pblicos so indevidamente con-
tabilizadas como servios de terceiros (outras despesas correntes).
Em decorrncia disso foi inserido pargrafo ao art. 18 que determina
que os valores dos contratos de terceirizao de mo-de-obra que
se referem substituio de servidores e empregados pblicos sero 213
contabilizados como despesas com pessoal, em uma nova categoria
denominada Outras Despesas de Pessoal.

O conceito de terceirizao na administrao pblica foi importado


do setor privado, tendo sido utilizado como uma forma de se evitar
a aplicao do regime do servidor pblico. O art. 18 da LRF referiu-
se terceirizao de mo-de-obra porque pretendeu distinguir tais
despesas daquelas relacionadas a servios de terceiros, cujo limite foi
estabelecido no art. 72 da LRF.

As LDOs, na Unio, procuraram esclarecer o alcance do conceito


previsto no 1 do art. 18 da LRF, enumerando os casos em que
as despesas com servio de terceiros devam ser assim consideradas.
Conforme a LDO, no se configurariam como terceirizao de mo-
de-obra (devendo ser tratadas como despesas usuais com servios de
terceiros), os contratos de terceirizao relativos execuo indireta
de atividades que, simultaneamente:

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

I sejam acessrias, instrumentais ou complementares aos as-


suntos que constituem rea de competncia legal do rgo
ou entidade, na forma de regulamento16;
II no sejam inerentes a categorias funcionais abrangidas por
plano de cargos do quadro de pessoal do rgo ou entidade,
salvo expressa disposio legal em contrrio, ou sejam rela-
tivas a cargo ou categoria extintos, total ou parcialmente; e
III no caracterizem relao direta de emprego.
Muitos rgos ainda se valem do mecanismo de terceirizao de
mo-de-obra com vistas a contornar dificuldades de enquadramento
nos limites com despesas com pessoal.

As informaes disponveis acerca da despesa com pessoal, princi-


palmente nos municpios, devem ser analisadas com cuidado. Os tri-
bunais de contas tm identificado uma srie de artifcios com vistas a
214 reduzir o montante de tais despesas, carregando o excesso em outras
despesas correntes.

Sabe-se tambm que inmeras prefeituras passaram a contabilizar des-


pesas de pessoal com aposentados e pensionistas como se fossem Outras
Despesas Correntes. A propsito, os dados da STN e da Confederao

16
O Decreto n 2.271/97 prev que podero ser objeto de execuo indireta as ativida-
des materiais acessrias, instrumentais ou complementares aos assuntos que constituem
competncia legal do rgo ou entidade. A norma relaciona as atividades a serem objeto,
preferencialmente, de execuo indireta na Unio: a) conservao e limpeza; b) seguran-
a; c) vigilncia; d) transportes; e) informtica; f) copeiragem; g) recepo; h) reprografia;
i) telecomunicaes e, j) manuteno de prdios, equipamentos e instalaes. O Decreto
j proibia a terceirizao de atividades inerentes s categorias funcionais abrangidas pelo
plano de cargos do rgo ou entidade, salvo expressa disposio legal ou quando se trata
de cargo extinto.
Nacional de Municpios (CNM) mostram que o gasto com a remune-
rao normal dos servidores ativos cresceu 14,31% entre 2002 e 2005,
sendo que as aposentadorias e penses subiram apenas 1,83%. Por outro
lado, as outras despesas com pessoal cresceram 49,53%, como o caso
das obrigaes patronais, sentenas judiciais, indenizaes trabalhistas e
outras que, em sua maior parte, so deduzidas do clculo da LRF.

O Projeto de Lei Complementar n 1, de 2007, do Poder Executivo,


prope alterao17 da LRF no sentido de incentivar a substituio dos
servidores terceirizados por servidores efetivos. Tais gastos adicio-
nais seriam excludos dos limites com pessoal da LRF.

Despesas com pessoal excluses e 215


vinculaes

Um dos problemas observados na aplicao da LRF diz respeito


excluso, no cmputo dos limites, do pagamento de despesas com
pessoal, seja de forma administrativa ou judicial, relativas a exerc-
cios anteriores. O 2 do art. 18 da LRF, ao determinar que a despesa
total com pessoal ser apurada somando-se a realizada no ms em
referncia com a dos onze imediatamente anteriores, adotando-se o
regime de competncia, pode permitir que muitos administradores
adiem o pagamento de gastos com pessoal, efetuando-os posterior-
mente sob a forma de despesas de exerccios anteriores, que no one-
ram os limites da LRF.

O 1 do art. 19 da LRF determinou algumas excluses na verifi-


cao do atendimento dos limites com despesa com pessoal. Esse

17
Art. 71-A, 2, inciso II.

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

dispositivo, em primeiro lugar, deveria deixar claro que se aplica por


Poder e rgo, ainda que isso decorra da interpretao sistemtica.

O inciso IV, ao excluir as despesas decorrentes de deciso judicial e


da competncia de perodo anterior ao da apurao a que se refere o
2 do art. 18, pretendia excluir as despesas decorrentes de passivos
reconhecidos por sentena, mas no aquelas incorporadas ao fluxo.
necessrio assim aperfeioar a redao no sentido de esclarecer essa
situao e tambm que se trata de sentena transitada em julgado, na
forma prevista nos 2 e 3 do art. 100 da Constituio.

Outro problema encontrado nas excluses o que trata da aplicao


do inciso VI, que determina a retirada dos gastos de pessoal da par-
cela de pagamento de inativos custeada com recursos provenientes
da arrecadao de contribuies dos segurados. Alguns rgos fazem
uma leitura forada dessa norma para excluir do limite todas as des-
216 pesas com inativos e pensionistas, e no apenas a parte custeada com
recursos vinculados.

Existem iniciativas de projetos de alterao da Lei Complementar


que visam retirar do montante de despesas com pessoal dos munic-
pios aquelas que, arcadas pela Unio ou pelos estados, decorrem de
convnios ou parceria, mormente em programas na rea da sade e
educao (pagamento de agentes e professores).

Seus defensores argumentam que a aplicao mnima de 15% do


produto de arrecadao na rea da sade, em decorrncia da Emen-
da Constitucional n 29, provoca estrangulamentos na administrao
municipal, propondo-se a excluso, para efeito de cumprimento dos
limites da LRF, da despesa e da receita corrente lquida do municpio,
dos recursos prprios e das transferncias constitucionais aplicados na
rea da sade. Argumenta-se que, dos recursos destinados sade, os
gastos com pessoal podem chegar a 80%, prejudicando os demais se-
tores de atuao do governo municipal.

Outra proposta em tramitao na Cmara dos Deputados, na mesma


linha, a que pretende excluir, do limite de gasto com pessoal, os
recursos advindos da vinculao constitucional manuteno e ao
desenvolvimento do ensino.

Os recursos destinados ao Fundeb18 so subvinculados19 para o pa-


gamento de professores em uma proporo superior a sessenta por
cento do Fundo. A falta de cumprimento desse parmetro sujeita o
municpio e o prefeito a severas sanes. A soluo desejada tambm 217

a segregao das receitas e das respectivas despesas do Fundo do


clculo do limite da LRF.

Encontramos, por fim, iniciativa que visa excluir do limite com pes-
soal aquelas relativas contratao de mo-de-obra na execuo de
servios relacionados a frentes de trabalho de carter temporrio, ne-
cessrias em situaes de calamidade pblica ou similares.

18
O Fundeb entrou em vigor a partir de 2007.
19
A EC n 14/96 (art. 60, caput, ADCT) vinculou 60% dos recursos j vinculados pelo
art. 212 ao ensino fundamental, de modo que 60% dos 25% (15%) devem ser aplicados
no ensino fundamental. Pelo Fundeb (art. 60, 5 do ADCT), 60% devem ser destina-
dos ao pagamento dos professores ativos do ensino fundamental, sendo que a legislao
posterior alargou este conceito, incluindo profissionais de suporte pedaggico (direo,
administrao escolar, planejamento, inspeo, superviso e orientao educacional).

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

Tais propostas, ainda que defensveis, devem ser vistas com muito
cuidado porque, na prtica, significam uma atenuao dos parme-
tros e princpios da gesto fiscal.

Tambm se discute, na esfera municipal, o efeito no gasto com pes-


soal dos aumentos reais de salrio mnimo concedidos pelo governo
federal nos ltimos anos, notadamente nas regies mais carentes.

Levantamento da CNM20 indica a existncia no pas de um nmero


crescente de servidores municipais que recebem o salrio mnimo,
sendo que quase 30% dos servidores municipais recebem at 1,5
salrios mnimos. Os aumentos decorrentes da poltica nacional
confrontam-se com a necessidade de aplicao mnima de recursos
nas reas de sade e educao, criando situaes de conflito junto
s administraes municipais.

O PAC trouxe ao cenrio nacional uma novidade quanto poltica


218
de aumento real do salrio mnimo. At o exerccio de 2011, pro-
pe-se que reajustes se daro com base na inflao medida pelo
INPC, acrescidos da taxa de crescimento real da economia, com
dois anos de defasagem.

Despesas com Pessoal limites


transitrios at 2016 (PLP n 1/2007)

Uma novidade quanto aos limites com pessoal o projeto de lei com-
plementar (PLP n1/2007) enviado ao Congresso Nacional, que in-
tegra as medidas de conteno de despesas correntes no mbito do
Programa de Acelerao do Crescimento (PAC).

20
Conforme Ilvo Debus, consultor de Oramento da CNM.
O Projeto de Lei o primeiro que altera a LRF, por iniciativa do Poder
Executivo, desde sua edio. Prope fixar, no perodo de at 201621,
regra transitria que limita despesas de pessoal, para cada Poder e r-
go da Unio, ao valor liquidado no ano anterior, corrigido pela varia-
o acumulada do ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo
(IPCA), ou o que venha a substitu-lo, verificado no perodo de abril a
maro do ano imediatamente anterior, acrescido de 1,5% ao ano.

Essa norma, aparentemente, no revoga os limites permanentes e


prudenciais com pessoal e encargos sociais, aplicando-se somente
Unio, no atingindo estados/DF e municpios.

Ao definir uma trajetria de longo prazo, o governo federal pretende


tornar previsvel sua conta com pessoal e, especialmente, conter o 219

crescimento dessas despesas nos demais Poderes, cujos limites per-


manentes so elevados.

So excludos dos limites o pagamento de sentenas judiciais e as


despesas decorrentes de aumentos j concedidos at 2006, no se
fazendo referncia aos eventuais pagamentos atrasados (despesas
de exerccios anteriores). Tambm foi excluda do limite as despe-
sas com a substituio da mo-de-obra terceirizada existente em 31
de dezembro de 2006 por servidor pblico concursado, no mesmo
montante da despesa reduzida.

Houve mudana da forma de reajuste. Na regra transitria do art. 71


da LRF, a despesa total era reajustada pela variao da RCL, que reflete,

21
O ano coincide com termo final da trajetria de ajuste da dvida consolidada lquida
previsto para estados, DF e municpios, na Resoluo do Senado Federal n 40, de 2001.

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

grosso modo, inflao mais crescimento econmico. No novo artigo


71-A, a despesa total ser reajustada pelo IPCA mais 1,5%.22

A anlise23 do comportamento da despesa da Unio com pessoal


nos ltimos anos mostra variaes sazonais em relao trajetria
corrigida pelo IPCA mais 1,5%. Com inflao baixa, os aumentos
deixaram de ser anuais e passaram a ser concedidos em intervalos
maiores. Com a mudana proposta, poder haver presses por au-
mentos anuais, limitados pelos parmetros do projeto de lei com-
plementar. O Projeto no disciplina o tratamento de poupanas
advindas da execuo oramentria aqum do limite de pessoal, o
que pode estimular seu uso integral em cada ano.

O reajuste admitido o da despesa total, por Poder e rgo, no im-


plicando, necessariamente, reajustes s categorias de servidores.

Os limites incluem despesas com ativos, inativos e pensionistas. No


220
caso de aposentadorias com reposio, ou mesmo no caso de aumen-
to quantitativo de ativos do quadro, as despesas subiro, ainda que
no haja aumento salarial dos servidores.

A evoluo passada dos gastos dos Poderes e do Ministrio Pblico


mostra que, se esta regra estivesse valendo h mais tempo, o Poder Exe-
cutivo teria maior margem na concesso de aumentos, sendo que os
demais Poderes e o Ministrio Pblico teriam que reduzir os reajustes.

22
O crescimento vegetativo das despesas com pessoal e encargos sociais situa-se na faixa
de 0,8%.
23
Vide nota tcnica acerca dos limites com pessoal no mbito do PAC: http://www2.
camara.gov.br/orcamentobrasil/orcamentouniao/estudos;
Assinale-se que o PLP 1/2007 determina que as vedaes previstas nos
incisos I a V do pargrafo nico do art. 22, no caso de descumprimen-
to do limite prudencial 95% sero aplicadas cumulativamente.

Transferncias voluntrias

Uma das punies administrativas mais importantes da LRF, quando


no cumpridos os limites, a suspenso24 das transferncias volun-
trias. As transferncias voluntrias do governo federal aos demais
entes exercem um papel importante no equilbrio federativo. As pro-
postas existentes de mudanas da LRF dizem respeito, em primeiro
lugar, melhoria da transparncia na divulgao dos procedimentos
relacionados adimplncia e execuo de convnios da Unio com 221
estados/DF e municpios.

Outra alterao prope que as aes de prestao continuada da as-


sistncia social e as aes da rea da educao no sejam consideradas
como transferncias voluntrias para efeito do caput do art. 25 da LRF,
a exemplo do tratamento especial dado na LRF s transferncias do
SUS. Observe-se que o 1 do mesmo artigo exige, como condio
para a realizao das transferncias, a comprovao de que o bene-
ficirio se acha em dia com o pagamento de tributos, com os limites
constitucionais da sade e educao e com as prestaes de contas.25

Conforme projeto de alterao, a exigncia de certificado de regula-


ridade dos entes, especialmente junto ao INSS e ao FGTS, acaba atin-

24
A STN d tratamento diferenciado s situaes de suspenso de transferncias volun-
trias daquelas relativas a realizao de novas transferncias.

As pendncias dos municpios em funo da LRF constam do cadrasto da STN deno-


25

minado CAUC, de consulta pblica no site www.tesouro.fazenda.gov.br

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

gindo a populao mais carente, a exemplo das crianas, adolescentes


e idosos em situao de pobreza e as pessoas portadoras de deficincia.
A rede de proteo social formada, em sua maioria, por entidades da
sociedade civil, em situao regular perante a seguridade social. No en-
tanto, so atingidas quando os repasses do governo federal ou estadual
so realizados por meio dos municpios em situao irregular.

Argumenta-se que a Unio j detm, com base no inciso I do pargrafo


nico do art. 160 da CF, a possibilidade de reter os fundos de participa-
o, meio considerado suficiente para garantir o recebimento de crdi-
tos, inclusive de suas autarquias, junto aos demais entes federados.

Outra iniciativa pretende adiar o prazo para o municpio comprovar


que est em dia com suas obrigaes tributrias, at o momento da
apresentao da prestao de contas.

O impedimento de transferncias voluntrias aos municpios devido,


222
muitas vezes, pelo no recolhimento dos encargos sociais sobre a folha
de pagamento dos servidores lotados nas Cmaras Municipais, o que
enseja a inscrio do municpio no cadastro de inadimplncia. Algumas
sugestes de alterao da LRF prope a centralizao no Poder Exe-
cutivo do recolhimento dos encargos sociais sobre a folha de salrios,
com as devidas adaptaes no art. 18 da LRF.

Outra preocupao expressa nos projetos de lei que alteram a LRF diz
respeito situao de estados e municpios cujos ex-governadores ou
ex-prefeitos no tenham apresentado suas contas, impedindo-se assim
o ente de receber transferncias voluntrias da Unio. A sugesto apre-
sentada a de que o novo chefe do Poder Executivo do estado ou do
municpio possa comprovar, perante o Poder Executivo da Unio, que
adotou, concomitantemente, as seguintes medidas saneadoras:

I realizao de Tomada de Contas Especial;


II encaminhamento dos autos da Tomada de Contas Especial
ao Tribunal de Contas da Unio;
III ingresso de representao junto ao Ministrio Pblico ou
de interposio das aes civis e penais competentes.
Os percalos decorrentes do processo poltico-eleitoral dificultam,
muitas vezes, a prestao de contas de antigos ocupantes de cargos p-
blicos. A Tomada de Contas Especial e o ingresso de representao
torna possvel a eventual responsabilizao civil e penal dos gestores.
223
No que tange exigncia de contrapartida dos municpios, assinale-
se projeto de alterao da Lei Complementar para exonerar os mu-
nicpios com ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) inferior a
0,8 das exigncias de contrapartidas associadas ao recebimento de
transferncias voluntrias da Unio e dos estados. A contrapartida
exigida nem sempre compatvel com a capacidade da unidade
beneficiada. Observamos que esta matria consta regularmente do
texto das leis de diretrizes oramentrias da Unio.

Renncia da receita

Os dispositivos relativos Receita Pblica na Seo I partiram do


reconhecimento de que a gesto fiscal responsvel no depende ape-
nas do controle das despesas, mas tambm da correta administrao,
instituio, previso e efetiva arrecadao de todos os tributos da
competncia constitucional do ente (art. 11).

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

As normas pretenderam evitar superestimativa na previso da recei-


ta oramentria, cujas conseqncias so nefastas para o processo
oramentrio na medida em que podem permitir a criao de novas
despesas sem a garantia de disponibilidade de caixa.

Na LRF, a renncia fiscal assemelha-se a um gasto oramentrio, ain-


da que no sejam explicitados na Lei Oramentria, mas em anexo
demonstrativo. A lei oramentria aprovada representa um referen-
cial para a avaliao da necessidade de se compensar ou no eventu-
ais renncias de receita.

O fundamento da LRF o de que se deve manter o equilbrio entre


receitas e despesas previstas na Lei Oramentria. Portanto, novas
renncias fiscais devem indicar claramente a fonte de compensao,
aplicando-se a mesma lgica quando da criao ou aumento de des-
pesas continuadas.
224
O art. 14 determina que a concesso de incentivos ou benefcios tribu-
trios que acarretem renncia de receita (anistias, remisses, subsdios,
crdito presumido, isenes especficas e outros tratamentos tribut-
rios diferenciados) deve obedecer a algumas condies. Dever ser de-
monstrado que a renncia foi previamente considerada na previso de
receitas da lei oramentria anual e que no afetar as metas de resul-
tados trienais. Se isso no ficar comprovado, a perda de receita decor-
rente da concesso do incentivo ou benefcio dever ser compensada,
pela elevao de alquotas, ampliao da base de clculo, majorao ou
criao de tributo ou contribuio, e s entrar em vigor quando as
medidas de compensao tambm entrarem (art. 14).
Um ponto de aperfeioamento da LRF, objeto de projeto de altera-
o da Lei Complementar, o esclarecimento de que as alteraes na
legislao que busquem apenas compensar os efeitos inflacionrios
na apurao de tributos e contribuies sociais no sejam considera-
das como renncia. Essa questo surgiu por ocasio das discusses
acerca da correo da Tabela de incidncia do IRPF. A legislao tri-
butria no leva em conta os efeitos inflacionrios, o que leva a uma
tributao de ganhos que decorrem da desvalorizao da moeda.

Identificou-se na Unio vrios casos de falta de cumprimento do


art. 14 da LRF, na medida em que so concedidas isenes sem a
obedincia rigorosa do rito estabelecido na LRF.

Falta ainda definir, no processo legislativo, o momento oportuno da 225

exigncia das medidas de compensao. Os projetos de lei relativos


renncia de receita, apreciados ao longo do exerccio, esto sujeitos
ao exame de admissibilidade ou adequao oramentria e financei-
ra, na Comisso de Finanas e Tributao da Cmara dos Deputados.
A inadmissibilidade do projeto de lei impede a apreciao do mrito
da matria. O exame da adequao dos projetos de lei de renncia
de receita em tramitao deveria representar uma espcie de seleo
final dentre inmeras propostas de renncia, todas devidamente ins-
trudas quanto ao impacto que representam, levando-se em conta os
limites oramentrios anuais.

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

Metas fiscais versus investimentos


pblicos e metas sociais

Muito se discutiu acerca do fato de a LRF eleger, como valor absolu-


to, o cumprimento de metas fiscais, em detrimento de investimentos
pblicos e demais metas sociais.

O aumento do supervit primrio, no mbito da Unio, deveu-se mais


ao aumento da arrecadao (que exaure investimentos privados) do
que reduo das despesas pblicas. Os mecanismos de represso or-
amentria (contingenciamento), quando utilizados, atingiram mais
os investimentos pblicos do que o custeio administrativo. Deve-se
ponderar que a simples ausncia da LRF no ordenamento ptrio, por
si s, no evitaria a necessidade de contingenciamento de despesas
oradas, sob pena de perda de controle da dvida pblica, com o ine-
vitvel acirramento da taxa e das despesas com juros.
226
elevado o nvel de contingenciamento de recursos arrecadados deri-
vados de receitas vinculadas, ainda que o pargrafo nico do art. 8 da
LRF determine que os recursos legalmente25 vinculados para finalidade
especfica devam ser utilizados exclusivamente para atender ao objeto
de sua vinculao, mesmo em exerccio diverso daquele do ingresso. Na
gesto financeira, boa parte desses recursos so esterilizados26 no cai-
xa do Tesouro, compondo o chamado colcho de liquidez, que serve
para prevenir riscos e reduzir o valor da dvida lquida.

25
As fontes vinculadas por lei so desvinculadas, decorrido um exerccio, por medida
provisria.
26
Notadamente as fontes vinculadas de origem constitucional.
Outra crtica feita LRF a de que ela acentua normas e valores re-
lacionados gesto fiscal e oramentria, sem adentrar o mrito e a
essncia do objeto da atividade governamental, o servio pblico. Um
estudo divulgado pela Confederao Nacional de Municpios (CNM)
assinalou, sob determinadas hipteses, a ausncia de correlao en-
tre os municpios que cumprem formalmente os limites da LRF com
aqueles que detm os melhores indicadores sociais em cada estado. O
cumprimento de metas fiscais no um fim em si mesmo. uma con-
dio, necessria, mas no suficiente, para uma gesto pblica capaz de
atender s demandas da sociedade de forma sustentvel.

Assinale-se que, ainda que de forma tmida, o texto da LRF prev me-
didas voltadas melhoria da administrao pblica como um todo.
227
o exemplo do 1, do art. 67, que determina que o Conselho de Ges-
to Fiscal instituir formas de premiao e reconhecimento pblico a
quem alcanar resultados meritrios em suas polticas de desenvolvi-
mento social conjugados com a prtica de uma gesto fiscal da LRF

A preocupao com custos e a avaliao dos resultados dos progra-


mas financiados com recursos dos oramentos surge tambm no art.
4 da LRF, que remete o tema para as respectivas LDOs. Ainda na
LRF, no Anexo de Metas Fiscais (inciso III), previsto demonstrativo
da evoluo do patrimnio lquido, destacando-se a origem e a apli-
cao dos recursos obtidos com a alienao de ativos.

E, por fim, o art. 45 da LRF determina que o gestor s deve iniciar


novos projetos aps adequadamente atendidos os projetos em anda-
mento e contempladas as despesas de conservao do patrimnio p-
blico. So inmeros os exemplos de falta de aplicao desse princpio

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

na administrao. Na esfera federal, por exemplo27, cita-se o fato de


o pas no conseguir manter em estado de conservao e segurana
as rodovias federais, j que grande parcela dos recursos da Cide so
provisionados no caixa do Tesouro. Tambm so conhecidos os pro-
blemas de conservao e manuteno da rede hospitalar do SUS e da
infra-estrutura de trfego areo.

O debate pblico, inicialmente centrado na aritmtica das restries


fiscais e do endividamento, evolui no sentido da melhoria e da eficin-
cia da gesto pblica.28

Outro foco de intenso debate da LRF foi o da relao entre a poltica


fiscal e a ao do Bacen na definio da taxa bsica de juros. O cres-
cimento da dvida do governo federal depende basicamente do nvel
de taxa de juros reais da economia, alm de outras variveis econ-
micas (a exemplo do cmbio, ndice de crescimento e de preos). A
228 taxa Selic, utilizada pelo Bacen como instrumento de controle das
metas de inflao, mantida elevada por perodos prolongados, gera
grandes passivos financeiros.

Dispositivo vetado (art. 4, inciso II) na LRF previa a fixao, na LDO,


de percentual referencial de comprometimento da receita corrente l-
quida com pagamento de despesas com juros e encargos financeiros.

Conforme Ilvo Debus, consultor de Oramento da Confederao Nacional de


27

Municpios CNM.
28
Existe projeto de lei complementar que pretende integrar e conciliar metas fiscais
com metas de alcance social, relacionadas s polticas pblicas, sujeitando-as a me-
canismos de planejamento e controle semelhantes queles existentes na LRF (Frum
Brasil de Oramento).
Uma vez atingido, exigiria esforo fiscal ainda maior29, como forma
de induzir a reduo das despesas futuras com juros. Assim, o nvel
de endividamento pblico passaria a depender do nvel de taxa de ju-
ros considerado aceitvel pela sociedade. Assim, a aplicao do regime
previsto no 1 do art. 31 da LRF, que trata da reconduo da dvida
aos limites mximos, passaria a depender no apenas do estoque da
dvida, mas tambm do montante das despesas com juros.

A LRF determina a obrigatoriedade de fixao na LDO das metas


de resultado fiscal (art. 4). Durante a execuo oramentria aplica-
se, caso necessrio, as disposies do art. 9, que tratam do contin-
genciamento. Ambos os procedimentos comprometem, no presente,
a expanso dos investimentos e a melhoria dos gastos sociais, mas
229
criam melhores condies para o futuro. O Congresso Nacional, des-
de a edio da LRF, tem aprovado e cumprido, na elaborao do or-
amento, as metas fiscais fixadas na LDO.

A taxa real de juros no Brasil, apesar da queda gradativa, ainda uma


das mais altas do mundo. Na poca da edio da LRF, a situao era
ainda mais grave. As discusses em torno do tema foram acaloradas.
Na votao final prevaleceu a posio de se eliminar quaisquer cons-
trangimentos s despesas com juros e encargos da dvida, reconhe-
cendo-se sua natureza obrigatria com preos livres definidos pelo
mercado. A liberdade de fixao da taxa bsica de juros compatvel
com o regime de metas inflacionrias adotado no Pas.

Mantidas as demais condies, o superavit primrio poder ser me-


nor quando os juros carem, sendo que, em tese, os juros cairiam

29
Aumento do supervit primrio.

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

de forma mais rpida se o supervit fosse maior. Apertos fiscais no


presente garantem situao mais favorvel no futuro e vice-versa. Fo-
ram acatadas no substitutivo as sugestes que pudessem trazer maior
visibilidade nas relaes e compromissos entre a poltica fiscal e a
econmica. O Anexo de Metas Fiscais (art. 4, 2, inciso II) fixou
a necessidade de se evidenciar a consistncia das metas propostas
com as premissas e os objetivos da poltica econmica nacional. Na
mesma linha, o art. 7 da LRF determinou que o impacto e o custo
fiscal das operaes realizadas pelo Bacen devem ser demonstrados
trimestralmente.30

E, no art. 9, foram previstas audincias pblicas semestrais no Con-


gresso Nacional, ocasio em que o Bacen deve apresentar a avalia-
o do cumprimento dos objetivos e metas das polticas monetria,
creditcia e cambial, evidenciando o impacto e o custo fiscal de suas
operaes e os resultados demonstrados nos balanos. A LDO esta-
230
beleceu a necessidade de o Bacen apresentar relatrio circunstan-
ciado, em cada audincia, de forma a enriquecer o debate que ali se
estabelece, esclarecendo-se, entre outros pontos, a eficcia e as conse-
qncias das medidas adotadas.

Um aspecto que merece aperfeioamento na prtica atual o fato das


metas fiscais serem fixadas e monitoradas apenas quanto aos resulta-
dos primrios, ainda que a LRF ( 1, art. 4) tenha previsto metas de
resultados primrio e nominal. Existe hoje uma segregao artificial
de variveis que interagem em compromisso mtuo. Os resultados

30
Os balanos trimestrais do Banco Central do Brasil devem conter notas explicativas
sobre os custos da remunerao das disponibilidades do Tesouro Nacional e da manu-
teno das reservas cambiais e a rentabilidade de sua carteira de ttulos, destacando os
de emisso da Unio.
nominais que determinam de fato o aumento ou a reduo do en-
dividamento. A eleio de metas nominais como alvo amplia o foco
de ateno da sociedade, hoje restrito s receitas e despesas prim-
rias, com maior controle das despesas financeiras. Essa mudana de
foco pode ser implementada por meio da LDO, sem necessidade de
alterao da LRF.

Limites de endividamento e
operaes de crdito

A Constituio e a LRF prevem a existncia de limites para o endi-


vidamento pblico, fixados pelo Senado Federal, e pelo Congresso
Nacional, no caso da dvida mobiliria federal. O Senado aprovou 231
apenas os limites para estados/Distrito Federal e municpios.

Identifica-se, luz do art. 52, II, da Constituio, que d competncia


ao Senado para fixar, por proposta do Presidente da Repblica, limites
globais para o montante da dvida consolidada da Unio, dos estados,
do Distrito Federal e dos municpios, uma assimetria nas relaes
federativas, na medida em que apenas os demais entes da Federao
foram enquadrados, deixando-se a Unio livre. Vale ressaltar tambm
as limitaes decorrentes da adoo da Dvida Lquida, ao invs da
Dvida Bruta, como parmetro do endividamento da Unio.

O endividamento dos estados depende basicamente dos termos da


relao contratual estabelecida com a Unio, lembrando que em
199731 o governo federal refinanciou dvidas da maioria dos estados

31
Pela Lei n 9.496/1997, a Unio, no Programa de Refinanciamento e Ajuste Fiscal, assu-
miu e refinanciou a dvida mobiliria e outras constitudas at 31 de maro de 1996 dos
estados, exceto Tocantins, Amap e Distrito Federal.

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

brasileiros. O prazo da dvida foi alongado para 360 meses, reduzin-


do-se encargos financeiros. Os estados deveriam cumprir metas para
a relao dvida financeira/receita lquida real, resultado primrio e
outros compromissos. Conforme levantamento da STN, o resultado
primrio dos estados aumentou de R$ 6,4 bilhes, em 2000, para cer-
ca de R$ 25 bilhes no final de 2007.

Os limites estabelecidos pelo Senado para a dvida consolidada dos


estados de duas vezes a receita lquida corrente; no caso dos muni-
cpios, a relao mxima de 1,2 vezes.

Vale lembrar que a Resoluo do Senado n 40, de 2001, deu prazo


de reduo gradativa at o exerccio de 2016, com trajetria de ajuste
igual a 1/15 avos em cada exerccio. O art. 5 da Resoluo determi-
nou que, durante o perodo de ajuste, o ente que no cumprir suas
disposies ficar impedido de contratar operaes de crdito.
232
No prevista a sano de suspenso das transferncias volunt-
rias durante a trajetria. O 2 do art. 31 determina que, vencido
o prazo para retorno da dvida ao limite, e enquanto perdurar o
excesso, o ente ficar impedido de receber transferncias volunt-
rias da Unio. Ainda que o 3 do art. 30 da LRF determine que
os limites aprovados pelo Senado Federal devam ser aplicados
igualmente a todos os entes da Federao, essa igualdade somente
se estabelecer no final do ciclo de ajuste.

O relatrio da STN32 acerca do montante da Dvida Consolidada L-


quida dos Estados em relao Receita Corrente Lquida mostra que,
na mdia, essa relao baixou de 1,7 em 31/12/2000 para 1,31 em
31/12/2007. No final de 2000 havia sete estados com relao de endivi-

32
Dvida Consolidada Lquida dos Estados, atualizada em 17/11/2006.
damento maior que 2, sendo que, em 31/08/2007, apenas o Rio Grande
do Sul (2,54) apresentava uma relao de endividamento superior a 2.
O art. 31. da LRF determina que, se a dvida consolidada de um ente
ultrapassar o respectivo limite ao final de um quadrimestre, dever ser
a ele reconduzida at o trmino dos trs subseqentes, reduzindo o
excedente em pelo menos 25% (vinte e cinco por cento) no primeiro.

Com base no art. 66, 433 da LRF, a Resoluo do Senado Fede-


ral n 20, de 2003, ampliou em quatro quadrimestres o prazo de
enquadramento dos estados aos limites da LRF. Argumentou-se o
descompasso entre as receitas dos estados e suas respectivas dvi-
das. As dvidas so atualizadas com juros de 6% ao ano mais varia-
o do IGP-DI, observando-se que a variao do IGP-DI em 2002
233
foi de 26,41%.

Quanto aos municpios, os dados mostrados pela STN indicam que


o limite nico de endividamento no compatvel com as realida-
des distintas que separam os grandes centros urbanos das peque-
nas localidades. De fato, o limite mximo de endividamento mu-
nicipal parece exagerado para pequenos municpios e insuficiente
para alguns poucos, dentre os quais se destaca So Paulo, com uma
dvida consolidada de 2,44 vezes a sua RCL. Observa-se ainda que
inmeros municpios no informam o seu nvel de endividamento.

33
Art. 66. Os prazos estabelecidos nos arts. 23 (pessoal), 31 (dvida) e 70 (servio de
terceiros) sero duplicados no caso de crescimento real baixo ou negativo do Produto
Interno Bruto (PIB) nacional, regional ou estadual por perodo igual ou superior a qua-
tro trimestres. Conforme o 4, na hiptese de se verificarem mudanas drsticas na
conduo das polticas monetria e cambial, reconhecidas pelo Senado Federal, o prazo
referido no caput do art. 31 poder ser ampliado em at quatro quadrimestres.

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

O art. 35, um dos pilares da LRF, explicita o princpio geral de veda-


o das operaes de crdito, sob suas diferentes formas, entre um
ente da Federao e outro, sendo que o 1 desse artigo excetua as
operaes entre instituio financeira estatal e outro, desde que no
sejam destinadas a despesas correntes nem ao refinanciamento de
dvidas no contradas junto prpria instituio concedente.

Vale lembrar, entre os casos que suscitaram discusses, o que diz res-
peito contratao de operao de crdito por parte de municpios
ao amparo do Programa Reluz, em So Paulo. O Senado Federal re-
solveu o impasse abrindo exceo expressa a tais operaes, nos ter-
mos da Resoluo n 19/2003.34

As referidas operaes no foram submetidas previamente ao exame


do Ministrio da Fazenda, conforme determinado pelo art. 32 da LRF,
que preceitua a necessidade de: a) autorizao legal para contratao
234 da operao; b) comprovao da incluso dos recursos obtidos com a
operao no oramento pblico; c) atendimento da regra de ouro; e,
d) enquadramento do ente nos limites de despesas com pessoal. Pelo
art. 33 da LRF, a operao realizada com infrao da LRF deve ser
considerada nula, sendo cancelada mediante a devoluo do princi-
pal, vedado o pagamento de juros e demais encargos financeiros.

Alm do que, enquanto no for efetuado o cancelamento, a amor-


tizao, ou constituda a reserva, o ente no poderia receber trans-
ferncias voluntrias, obter garantia, direta ou indireta, de outro

34
Nos termos do art. 3 da Resoluo n 19/2003-SF, de 5/11/2003, as operaes contratadas
no mbito do Reluz, que tenham sido realizadas at a data da sua publicao (6/11/2003),
sem autorizao prvia, devem ser comunicadas ao Ministrio da Fazenda pelo estado, o
Distrito Federal ou o municpio, que devem informar a existncia da operao, seu valor,
prazos e demais condies contratuais (vide Manual da STN MIP, Operaes do Reluz).
ente ou contratar operaes de crdito, ressalvadas as destinadas ao
refinanciamento da dvida mobiliria e as que visem reduo das
despesas com pessoal.35

A Resoluo do Senado n 43, de 2001, dispe sobre as vedaes,


limites e condies para a realizao de operaes de crdito interno
e externo dos estados, do Distrito Federal e dos municpios. No art.
7, fixa os seguintes parmetros:

I o montante global das operaes realizadas em um exerc-


cio financeiro no poder ser superior a 16% da RCL;
II o comprometimento anual com amortizaes, juros e de-
mais encargos da dvida consolidada, inclusive os relativos
235
a valores a desembolsar de operaes de crdito j contra-
tadas e a contratar, no poder exceder a 11,5% da RCL.
O art. 9 tambm estabelece limite para o saldo global das garantias
concedidas, que no poder exceder a 22% ou a 32% da RCL em
certas condies.

E o art. 10 determina que o saldo devedor das operaes de crdito por


antecipao de receita oramentria no poder exceder, no exerccio
em que estiver sendo apurado, a 7% (sete por cento) da RCL.

a Secretaria do Tesouro Nacional/MF o rgo responsvel pela ve-


rificao do cumprimento dos limites e condies relativos realiza-
o de operaes de crdito de cada ente da Federao, inclusive das
empresas controladas, direta ou indiretamente (art. 32).

35
Concluses da Nota Tcnica 005/2005 Municpios. Contratao Irregular de Opera-
o de Crdito, de Romiro Ribeiro COFF/CD.

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

A LRF previu a criao de registro eletrnico centralizado e atuali-


zado das dvidas pblicas interna e externa e da relao, atualizada
mensalmente, dos entes que tenham ultrapassado os limites das dvi-
das consolidadas e mobilirias (art. 32, 4, e art. 31, 4), de forma
a garantir acesso pblico s informaes relativas a encargos e saldos
atualizados. Com base nisso, a STN divulga na sua pgina informa-
es extradas dos balanos e relatrios fiscais encaminhados ao Te-
souro Nacional pelos entes da Federao, por intermdio da Caixa
Econmica Federal. A Secretaria do Tesouro Nacional mantm, na
Internet, Manual de Instrues de Pleitos de Operaes de Crdito de
estados e municpios (MIP), com o objetivo de orientar os entes da
Federao na instruo de pleitos de operaes de crdito interno e
externo, em observncia ao art. 32 da LRF.

Proposta de alterao da Lei Complementar pretende explicitar, no


1, a possibilidade de parcelamento da dvida de municpios em
virtude de contribuies sociais devidas ao INSS. Esta proposio,
236 adicionalmente, pretende limitar as parcelas mensais da amortizao
de dvidas dos municpios, includas as de autarquias e fundaes
por eles institudas e mantidas, para com o INSS, oriundas de rene-
gociao com a Unio na forma da lei, de forma que no seja ultra-
passado o valor de 5% (cinco por cento) de suas respectivas quotas
mensais do FPM. Muitos prefeitos reclamam que as prefeituras tm
forte dependncia dos recursos do FPM, cujas dedues podem che-
gar a 20%, em prejuzo dos servios pblicos.

Existe iniciativa de projeto de lei que altera o inciso II do 2 do


art. 43 da LRF, que veda a aplicao das disponibilidades de caixa
em emprstimos, de qualquer natureza, aos segurados e ao Poder
Pblico, pretendendo-se voltar a permitir, sob certas condies de
rentabilidade, emprstimos com taxas de juros reais adequadas ao
risco de inadimplncia.
Uma norma da LRF considerada de grande eficcia foi a que exigiu,
das instituies financeiras que contratem operaes de crdito, a
comprovao das condies e limites (art. 33), sob pena de nulidade,
cancelamento da operao e devoluo do principal sem juros. Esse
nvel de eficcia, no entanto, no obtido quando as operaes so
realizadas fora do contexto das instituies financeiras.

Execuo oramentria,
contingenciamento e restos a pagar

A LRF deu status de lei complementar ao mecanismo de contin-


genciamento oramentrio e financeiro, antes previsto diretamente
em ato infralegal. A LRF, no entanto, delega LDO a formulao de 237
critrios e condies para que seja promovida a limitao do ora-
mento pelo Poder Executivo. Esperava-se, assim, aps o advento da
Lei Complementar, evoluo nos procedimentos no sentido de evitar
que as limitaes de empenho alterassem profundamente as priori-
dades aprovadas no Legislativo. Essa mudana, no entanto, no acon-
teceu. Tentativas de fixar critrios na LDO foram vetadas.

Os debates no Congresso revelam insatisfao com o mecanismo


de contingenciamento e de seleo de programaes durante a exe-
cuo do oramento. Nesse ambiente desenvolveram-se inmeras
propostas de alterao da Constituio e da LRF prevendo o ora-
mento impositivo. Cresceram as reivindicaes polticas acerca da
necessidade de execuo dos projetos includos na Lei. Na Unio,
particularmente, os contingenciamentos atingem grande fatia dos
investimentos.

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

Durante a execuo, o Poder Executivo pode escolher os projetos


de sua preferncia, colocando as demais iniciativas em uma situao
de dependncia e barganha poltica, o que afeta vnculos e relaes
institucionais sadias. Esse mecanismo acentuado e prolongado no
tempo por meio dos restos a pagar.

A ampla liberdade de eleger dotaes prioritrias por parte do Poder


Executivo tende a reduzir seu interesse pela exigncia de oramen-
tos realistas, requisito essencial para reduzir o contingenciamento. A
programao da lei oramentria no sofre vetos. A principal causa
do contingenciamento, atualmente, no se encontra na receita, mas
na subestimativa de despesas obrigatrias e na concorrncia dos va-
lores regularmente orados com o estoque de restos a pagar, inclusive
decorrentes de medidas provisrias.

Os decretos de contingenciamento normalmente estabelecem limi-


tes por rgo ministerial. Os cancelamentos mais importantes ocor-
238 rem nos ministrios com maiores investimentos, a exemplo da rea
de transportes, irrigao, sade e saneamento, defesa e infra-estrutura
urbana. Cada rgo ou ministrio, com base nos limites estabelecidos,
seleciona os projetos e atividades que sero preservados ou limitados.
Os montantes limitados atingem especialmente as programaes in-
cludas por emendas de parlamentares ou bancadas.

O fato de projetos do Projeto Piloto de Investimentos (PPI ) no es-


tarem sujeitos limitao de empenho e pagamento fortalece ainda
mais o processo de centralizao de poder decisrio oramentrio
no mbito da Unio.

Outro problema srio identificado na execuo oramentria diz res-


peito aos restos a pagar. O art. 35 da Lei n 4.320/64 diz que perten-
cem ao exerccio financeiro as receitas nele arrecadadas e as despesas
legalmente empenhadas. O empenho, portanto, apropria a despesa ao
exerccio financeiro, pagas ou no. O art. 36 determina que so consi-
derados restos a pagar as despesas empenhadas no pagas at o dia 31
de dezembro, distinguindo-se as processadas das no processadas.

A gesto dos restos a pagar crtica nas finanas pblicas, no ape-


nas no final de mandato. Na tramitao da LRF no houve consenso
acerca do tema, o que provocou o veto ao citado art. 41.

De um lado, alguns defendiam a necessidade de se cumprirem con-


tratos e convnios devidamente formalizados. De outro, a posio de
que a observncia do limite de caixa o melhor mecanismo de con-
trole fiscal. Assim, as receitas e despesas, ainda que ajustadas durante a
execuo oramentria, representam apenas uma estimativa. Aparen- 239

temente, se as previses estiverem corretas, no haveria descasamento


entre oramento e caixa, ressalvados aqueles normalmente decorrentes
do cronograma (float), e no haveria, em tese, necessidade do controle
por limite de caixa. O tema restos a pagar voltar a ser disciplinado
pela lei complementar que vai substituir a Lei n 4.320/64.

Os restos a pagar so inscritos at 31/dez do ano anterior para serem


pagos no exerccio seguinte. O mecanismo de inscrio e pagamento
de restos a pagar intensificou-se com os reiterados contingenciamen-
tos, formando-se uma espcie de oramento paralelo.

O Decreto n 93.872/86, de contedo normativo, considera restos


a pagar as despesas empenhadas e no pagas at 31 de dezembro,
distinguindo-se as processadas das no processadas. Entende-se por
processadas e no processadas, respectivamente, as despesas liquida-
das e as no liquidadas, sendo que o registro far-se- por exerccio e

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

por credor. Conforme o Decreto, a inscrio de despesas como restos


a pagar, no encerramento do exerccio financeiro de emisso da nota
de empenho, ter validade at 31 de dezembro do ano subseqente.

reiterada a edio de decretos prorrogando esta validade. Aps o


cancelamento da inscrio da despesa, o pagamento reclamado so-
mente poder ser atendido conta de dotao destinada a despesas
de exerccios anteriores.

O art. 35 do mesmo decreto determina que o empenho de despesa


no liquidada ser considerado anulado em 31 de dezembro, para
todos os fins, salvo quando:

I vigente o prazo para cumprimento da obrigao assumida


pelo credor, nele estabelecida;
II vencido o prazo de que trata o item anterior, mas esteja em
curso a liquidao da despesa, ou seja de interesse da ad-
240
ministrao exigir o cumprimento da obrigao assumida
pelo credor;
III se destinar a atender transferncias a instituies pblicas
ou privadas;
IV corresponder a compromissos assumidos no exterior.
A maior parte das emendas destinadas aos estados/DF e municpios
situam-se na condio do item III, o que torna possvel manter e
conservar programaes derivadas de emendas para alm do exer-
ccio fiscal, aumentando a margem discricionria da liberao de
verbas. Esta sistemtica no se coaduna com os princpios da gesto
fiscal transparente, iludindo representantes e a populao local que
aguarda tais recursos.
Limitaes no final de mandato

A LRF, de forma acertada, deu especial ateno aos atos de agentes


polticos no final de seus mandatos, considerando que, nessa fase,
aumentam as possibilidades de elevao da despesa pblica. Nesse
perodo muitos chefes do Poder Executivo procuram ampliar seus
feitos e realizaes, por meio de obras, gastos com pessoal, distri-
buio de incentivos tributrios e outras iniciativas que objetivam
ampliar o apoio poltico para sua reeleio ou de correligionrio.

Muitos desses gastos, quando realizados prximos ao final do man-


dato do titular, do retorno eleitoral superior recompensa que te-
riam se fossem realizados nos primeiros anos.
241

A LRF, para coibir abusos, estabeleceu regime diferenciado na gesto


fiscal e oramentria no perodo de final de mandato:

Pelo art. 21, nulo de pleno direito o ato de que resulte


aumento da despesa com pessoal expedido nos 180 dias
anteriores ao final do mandato do titular do respectivo
Poder ou rgo referido no art. 20.
A LRF antecipa medidas e sanes no final de mandato.36

36
Normalmente o percentual excedente deve ser eliminado nos dois quadrimestres se-
guintes, sob pena do ente no poder receber transferncias voluntrias, obter garantia,
direta ou indireta de outro ente ou contratar operaes de crdito, ressalvadas as destina-
das ao refinanciamento da dvida mobiliria e as que visem reduo das despesas com
pessoal. No ltimo ano do mandato, no entanto, essas restries aplicam-se imediata-
mente, se a despesa com pessoal exceder o limite no primeiro quadrimestre. E, no caso da
dvida consolidada, se esta ultrapassar o respectivo limite, o prazo de reconduo de trs
quadrimestres, sob pena de vrias restries, vence imediatamente, se, no for verificado
excesso (e enquanto esse perdurar) no primeiro quadrimestre do ltimo ano do mandato
do chefe do Poder Executivo.

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

As operaes de crdito por antecipao de receita (art.


31) so proibidas no ltimo ano de mandato do presi-
dente, governador ou prefeito municipal.
E, por fim, o art. 42, veda ao titular de poder ou rgo,
nos ltimos dois quadrimestres do seu mandato, de con-
trair obrigao de despesa que no possa ser cumprida
integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem
pagas no exerccio seguinte sem que haja suficiente dis-
ponibilidade de caixa para este efeito. O pargrafo nico,
por sua vez, diz que na determinao da disponibilidade
de caixa sero considerados os encargos e despesas com-
promissadas a pagar at o final do exerccio.
A aplicao do art. 21 da LRF tem gerado muitas controvrsias acer-
ca da caracterizao do ato de que resulte aumento da despesa com
pessoal. Em nosso entendimento, a proibio deve ser entendida com
242
base nos princpios e nos fins da Lei Complementar, atentando-se
para o contexto do captulo IV, que trata da gerao da despesa p-
blica. A gerao da despesa ou assuno de obrigao, decorrente de
medida administrativa ou legal, est relacionada aos atos inovadores,
que criam, expandem ou aperfeioam a ao governamental (art. 16
da LRF), ou estabelecem para o ente obrigao legal de sua execuo
(art. 17 da LRF). A idia subjacente s disposies da gerao da des-
pesa era a de cortar o mal pela raiz, definindo-se o momento daquilo
que se constitui uma espcie de fato gerador da despesa.
Sabemos que, concedida uma vantagem funcional, por lei, medida
provisria ou ato administrativo normativo, cria-se imediatamente
uma obrigao legal para o estado.

Discute-se, no entanto, o momento da gerao da despesa no caso


de criao de cargos pblicos. O ciclo da realizao da despesa inclui
autorizao na LDO, na lei oramentria e em lei especfica. Criado
o cargo, temos as etapas de concurso pblico, nomeao e investidu-
ra. Com o servidor em exerccio, durante a execuo oramentria e
financeira, temos o empenho, liquidao e pagamento da folha. Qual
o ato e em que momento criada a obrigao legal da execuo da
despesa com pessoal?

Do ponto de vista do direito subjetivo do servidor, o ato de provi- 243

mento, com a posse e exerccio que cria a obrigatoriedade de paga-


mento pela administrao. Por outro lado, o princpio da gesto fiscal
planejada da LRF37, bem como do disposto no 1 do art. 169 da CF
que no faz distino entre os gastos decorrentes da concesso de
vantagens funcionais e aqueles derivados da criao de cargos cor-
roboram a tese de que a gerao da despesa deve ser considerada
desde o momento da aprovao da lei, ou da edio de medida pro-
visria ou do ato administrativo normativo que cria os cargos.

Os demais atos de provimento devem ser considerados desdobramen-


tos do primeiro, eleito pelo legislador como o ato primrio da gerao
da despesa pblica. Deve-se acrescentar ainda que a criao de cargos
no final de mandato, ainda que sem provimento, detm por si s os
elementos de suspeita e reprovabilidade combatidos pela LRF.

37
1 do art. 1, art. 21 e pargrafo nico do art. 22 da LRF.

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

Assinale-se que a proibio do art. 19 no deve atingir os atos ne-


cessrios ao mero cumprimento de obrigaes j contradas ou de-
correntes de ato anterior, tais como o pagamento de remunerao
e vantagens pessoais j concedidas, bem como atos de provimento
dos cargos que vierem a vagar38, observadas as demais disposies da
LRF. Da mesma forma, permitida a reviso geral anual, limitada
recomposio do poder aquisitivo (art. 17, 6 da LRF), por meio de
lei especfica (art. 37, X, da Constituio). Tal entendimento se coa-
duna com o princpio da continuidade da administrao pblica.

Os prazos e limitaes de final de mandato da legislao eleitoral so


diferentes daqueles da LRF. Ambas as normas devem ser observadas.

Pelo art. 73 da Lei n 9.504/97, so proibidas aos agentes pblicos, ser-


vidores ou no, as seguintes condutas tendentes a afetar a igualdade de
oportunidade entre candidatos nos pleitos eleitorais:
244
..................................................................................................................
V nomear, contratar ou de qualquer forma admitir, demitir
sem justa causa, suprimir ou readaptar vantagens ou por
outros meios dificultar ou impedir o exerccio funcional e,
ainda, ex officio, remover, transferir ou exonerar servidor
pblico, na circunscrio do pleito, nos trs meses que o
antecedem e at a posse dos eleitos, sob pena de nulidade
de pleno direito, ressalvadas:
a) a nomeao ou exonerao de cargos em comisso e de-
signao ou dispensa de funes de confiana;

38
Provimento de cargos vagos em substituio de servidores inativos, falecidos, exone-
rados.
b) a nomeao para cargos do Poder Judicirio, do Minist-
rio Pblico, dos Tribunais ou Conselhos de Contas e dos
rgos da Presidncia da Repblica;
c) a nomeao dos aprovados em concursos pblicos homo-
logados at o incio daquele prazo;
d) a nomeao ou contratao necessria instalao ou
ao funcionamento inadivel de servios pblicos essen-
ciais, com prvia e expressa autorizao do chefe do Po-
der Executivo;
e) a transferncia ou remoo ex officio de militares, poli-
ciais civis e de agentes penitencirios;
VI nos trs meses que antecedem o pleito: 245

a) realizar transferncia voluntria de recursos da Unio aos


estados e municpios, e dos estados aos municpios, sob
pena de nulidade de pleno direito, ressalvados os recursos
destinados a cumprir obrigao formal preexistente para
execuo de obra ou servio em andamento e com crono-
grama, e os destinados a atender situaes de emergncia
e de calamidade pblica;
.................................................................................................................
VIII fazer, na circunscrio do pleito, reviso geral da remunera-
o dos servidores pblicos que exceda a recomposio da
perda de seu poder aquisitivo ao longo do ano da eleio, a
partir do incio do prazo estabelecido no art. 7 39 desta lei e
at a posse dos eleitos.

39
Cento e oitenta dias antes das eleies.

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

Existe projeto de lei complementar alterando a LRF para incluir nova


proibio em final de mandato, qual seja, a elevao de impostos.
Pretende-se tambm alterar o art. 14 para tornar nula a concesso ou
ampliao de incentivo ou benefcio de natureza tributria, do qual
decorra renncia de receita, no ltimo ano do mandato do chefe do
Poder Executivo federal, estadual e municipal.

A proibio do art. 42 da LRF foi a que gerou maior debate e con-


trovrsia, pelo seu grande potencial de mudana na cultura fiscal. As
obrigaes contradas nos dois ltimos quadrimestres no podem
onerar os cofres pblicos alm da disponibilidade de caixa. Os recur-
sos consideram-se disponveis, como esclarece o pargrafo, quando
j deduzidos os demais compromissos e encargos do ente.

A Lei n 10.028, de 2000, incluiu o art. 359-C no Cdigo Penal, con-


siderando conduta tipificada: Ordenar ou autorizar a assuno de
246 obrigao, nos dois ltimos quadrimestres do ltimo ano de mandato
ou legislatura, cuja despesa no possa ser paga no mesmo exerccio
financeiro ou, caso reste parcela a ser paga no exerccio seguinte, que
no tenha contrapartida suficiente de disponibilidade de caixa. Pena:
Recluso de 1 a 4 anos.

O volume de restos a pagar, no final de mandato, deve ter cobertura


no saldo de caixa. Ainda que vetado o art. 41 da LRF que discipli-
nava os restos a pagar, manteve-se no inciso III do art. 55, que trata
dos demonstrativos a serem apresentados no ltimo quadrimestre
do exerccio, quando da elaborao do Relatrio de Gesto Fiscal, a
necessidade de se explicitar:
a) o montante das disponibilidades de caixa em 31 de de-
zembro;
b) a inscrio em Restos a Pagar, das despesas:
1) liquidadas;
2) empenhadas e no liquidadas, inscritas por aten-
derem a uma das condies do inciso II do art. 41
(vetado);
3) empenhadas e no liquidadas, inscritas at o limite
do saldo da disponibilidade de caixa;
4) no inscritas por falta de disponibilidade de caixa
e cujos empenhos foram cancelados.
247
Pelo veto ao item 2 da alnea b do art. 55, concluiu-se que despesas
empenhadas e no liquidadas, ainda que decorrentes de contratos e
convnios, no podem mais ser inscritas em restos a pagar, caso no
houver disponibilidade de caixa. Havendo caixa, e at o limite do
saldo, podem, conforme item 3.

A penalizao de condutas e procedimentos relacionados inscrio


de restos a pagar demonstra o cuidado e o juzo de reprovao do le-
gislador ao tratar do tema, conforme as disposies da Lei n 10.028,
de 2000, que alterou o Cdigo Penal, que tipifica:

Art. 359-B. Ordenar ou autorizar a inscrio em restos


a pagar de despesa que no tenha sido previamente
empenhada ou que exceda limite estabelecido em lei:
Pena deteno, de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos.

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

Art. 359-F. Deixar de ordenar, de autorizar ou de


promover o cancelamento do montante de restos a
pagar inscrito em valor superior ao permitido em lei:
Pena deteno, de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos.

Existem iniciativas de alterao da LRF que propem excetuar algu-


mas despesas da proibio do art. 42. Argumenta-se que o dispositi-
vo limita de forma excessiva prerrogativas legtimas e reduzem man-
datos pelo engessamento da administrao nos ltimos oito meses.
Propem, por exemplo, excluir da proibio do art. 42 as despesas de-
correntes de obrigaes constitucionais e legais, de convnios, ajuste,
acordo ou congneres em andamento e as destinadas ao pagamento
do servio da dvida. Uma das propostas pretende considerar, como
disponibilidade de caixa, eventuais receitas tributrias decorrentes
da inscrio na Dvida Ativa.

Alguns entes adotaram, aps a LRF, a prtica de cancelamento de em-


248
penhos ou de restos a pagar relativos a obras ou servios j executados.
Esse expediente far com que o novo governante encontre, no incio
de sua gesto, dvidas no contabilizadas, cujos crditos, para serem
reconhecidos, devem ser devidamente caracterizados em processo ad-
ministrativo prprio. Tais dvidas somente podero ser liquidadas
conta de despesas de exerccios anteriores, adotado o devido processo
administrativo e legal que apure as responsabilidades.

A anulao de empenho, ato de cancelamento total ou parcial de im-


portncia empenhada, com reverso da parcela dotao de origem,
permitida apenas em certas situaes, a exemplo do empenho por
estimativa quando no utilizado. No se pode, no entanto, sob pena
de conduta fraudulenta, cancelar empenho relativo a obrigao regu-
larmente assumida.
O art 359-C do Cdigo Penal tipifica a conduta de ordenar ou auto-
rizar a assuno de obrigao, nos dois ltimos quadrimestres do l-
timo ano do mandato ou legislatura, cuja despesa no possa ser paga
no mesmo exerccio financeiro ou, caso reste parcela a ser paga no
exerccio seguinte, que no tenha contrapartida suficiente de dispo-
nibilidade de caixa. E o art. 359-D considera crime ordenar despesa
no autorizada por lei. Ora, as despesas decorrentes de obrigaes
contradas no final de mandato que no cumpram as condies do
art. 42 encontram-se desautorizadas pela LRF. Logo, no podem ser
ordenadas e muito menos contratadas.

ineficaz ou nulo o cancelamento do empenho, se j produziu efei-


tos obrigacionais, ainda que tais efeitos tenham que ser provados por
249
outras formas admitidas no Direito.

Existem tambm situaes em que a administrao assume compro-


missos contratuais sem promover o empenho da despesa. O enqua-
dramento do gestor, nesse caso, mais grave, pois a obrigao contra-
da, alm de infringir a LRF, viola a prpria lei oramentria.

O art. 42 da LRF veda a contratao que cria obrigao efetiva. Na


Unio, o art. 108 da Lei 11.513/2007 (LDO para 2008) esclarece que,
para efeito do citado dispositivo, considera-se contrada a obrigao
no momento da formalizao do contrato administrativo ou instru-
mento congnere, sendo que no caso de despesas relativas presta-
o de servios j existentes e destinados manuteno da adminis-
trao pblica, consideram-se compromissadas apenas as prestaes
cujo pagamento deva se verificar no exerccio financeiro, observado
o cronograma pactuado.40

40
Observar, a propsito, os arts. 5, 7, 57, 65, 78 e 92 da Lei das Licitaes.

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

Um dos pontos trazidos discusso nos projetos de lei complemen-


tar que tramitam na Cmara dos Deputados diz respeito s situaes
de renncia de mandato eletivo de titulares de cargo no Poder Exe-
cutivo. Muitas vezes os titulares transferem compromissos superiores
disponibilidade de caixa. Uma das solues apresentadas a de am-
pliar a restrio do art. 42 para atingir os dois ltimos quadrimestres
imediatamente anteriores renncia do cargo, responsabilizando-se
assim o antigo titular.

Responsabilizao,
transparncia e relatrios

Do lado da responsabilizao, muitas dvidas surgem acerca da ne-


cessidade de melhorar a eficcia dos preceitos que prevem medidas
corretivas e punio aos infratores.

250 Existe um grande desafio que o de padronizar conceitos e proce-


dimentos e de tornar mais eficaz a atuao dos rgos responsveis
pela fiscalizao e controle externo tribunais de contas e Poder Le-
gislativo no mbito do conjunto de entes da Federao. Tambm se
deve avanar na busca da agilizao do processo penal, criando-se
melhores condies e dando-se mais instrumentos de ao ao Minis-
trio Pblico. O processo penal, em decorrncia dos mecanismos de
suspenso e prescrio, nem sempre consegue atingir o objetivo de
punir os responsveis da forma prevista na Lei Complementar e nas
leis que prevem sanes administrativas e penais.

Em adio s regras de final de mandato, projeto de lei complementar


prev a necessidade de inventrio do acervo patrimonial, inclusive
bancos de dados, por ocasio de mudanas administrativas, cominando
sanes de forma a prevenir a dilapidao de bens e a destruio
de arquivos de interesse pblico. A obrigao aplicar-se-ia quando
da posse, exonerao ou demisso de administradores de rgos e
entidades da administrao pblica.

Outro projeto obriga que as prestaes de contas sejam subscritas por


pelo menos um servidor com formao superior em contabilidade e
outro em administrao de empresas. Pede-se, tambm, dos rgos
de controle e fiscalizao, relatrios anuais contendo a discriminao
das aes de combate fraude realizadas no exerccio anterior.

Existe iniciativa determinando maior rigor no combate ao aumento


das despesas com pessoal, ao atribuir responsabilidade pessoal do
gestor pblico pelas despesas incorridas em desatendimento s hi- 251

pteses legais de contratao ou nomeao.

Noutra linha, alguns parlamentares expressam preocupao, quando


da prestao de contas (art. 49), com relao possibilidade de as
sanes de ordem financeira, aplicadas pela Lei Complementar aos
gestores pblicos, estarem alcanando o patrimnio adquirido antes
do registro da respectiva candidatura.

Outra mudana apresentada no campo das penalidades quer tornar


obrigatria a ao de regresso a que se refere o art. 37, 6, da Cons-
tituio Federal, nos casos de dolo ou culpa. De fato, a Constituio
Federal, no art. 37, 6, estabelece a responsabilidade objetiva da
administrao pblica pelos danos que seus agentes, nessa qualida-
de, causarem a terceiros. O lesado no tem que demonstrar se hou-
ve ou no culpa do agente pblico, bastando, para tanto, a existncia
de nexo entre dano e conduta. Em mbito interno, assegurado

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

administrao pblica o direito de regresso contra o agente que


tenha causado o dano por dolo ou culpa. Nessa relao, a respon-
sabilidade civil em discusso subjetiva. Nada obstante o princpio
da indisponibilidade do interesse pblico, a redao do dispositivo
constitucional que rege a matria (art. 37, 6), conforme alguns
constitucionalistas, no seria clara quanto obrigatoriedade de exe-
cuo pela administrao pblica pela via de regresso.

Um dos pontos que merece reflexo a eficcia da sano prevista no


art. 5 do Decreto-Lei n 201/67, processada e julgada pelo Tribunal
de Contas. A sano meramente administrativa e corresponde
multa de trinta por cento dos vencimentos anuais do agente respon-
svel pelas seguintes condutas:

I deixar de divulgar ou de enviar ao Poder Legislativo e ao


Tribunal de Contas o relatrio de gesto fiscal, nos prazos e
252 condies estabelecidos em lei;
II propor lei de diretrizes oramentrias anual que no conte-
nha as metas fiscais na forma da lei;
III deixar de expedir ato determinando limitao de empenho
e movimentao financeira, nos casos e condies estabele-
cidos em lei;
IV deixar de ordenar ou de promover, na forma e nos prazos
da lei, a execuo de medida para a reduo do montante da
despesa total com pessoal que houver excedido a repartio
por Poder do limite mximo.
Registrem-se tambm iniciativas de dar maiores instrumentos de
apurao de irregularidades aos tribunais de contas, atribuindo a
estes o poder de quebrar o sigilo bancrio e fiscal de administra-
dores pblicos, responsveis por bens, dinheiros e valores pblicos,
quando, no julgamento das respectivas contas, se ficar comprovada
a prtica de atos julgados ilegais, ilegtimos ou antieconmicos, e
desde que fique demonstrado ser esta medida indispensvel apu-
rao do montante do referido dano e de sua autoria.41

Por fim, discute-se a adoo de controles ainda mais rigorosos con-


tra o aumento das despesas com pessoal, com a insero de novos
dispositivos na legislao que tipifica crime fiscal (Cdigo Penal) ou
de responsabilidade (Lei 1.079/50), a exemplo de: ordenar, autorizar
ou executar ato que acarrete aumento de pessoal; deixar de ordenar
ou de promover a execuo de medida para a reduo do montante
253
da despesa; ou, ainda, adotar procedimento de clculo com vistas a
burlar os limites da LRF.

Quanto s prestaes de contas, vale ressaltar que o Supremo Tri-


bunal Federal (STF) suspendeu liminarmente a validade dos arts.
56 e 57 da LRF, ao proposta na ADI 2.238. Pelo art. 56, as contas
prestadas pelos chefes do Poder Executivo incluiro, alm das suas
prprias, as dos presidentes dos rgos dos Poderes Legislativo e Ju-
dicirio e do chefe do Ministrio Pblico, as quais recebero parecer
prvio, separadamente, do respectivo Tribunal de Contas. O art. 57
prev que os tribunais de contas emitiro parecer prvio conclusivo
sobre as contas no prazo de sessenta dias do recebimento, se outro
no estiver estabelecido nas Constituies estaduais ou nas leis org-
nicas municipais.

41
PLP 13, de 1995.

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

No julgamento, discutiu-se a distino, dada no art. 71 da CF, das


contas prestadas pelo Executivo, sujeitas a parecer prvio e julga-
mento poltico pelo Poder Legislativo42, daquelas contas dos admi-
nistradores e demais responsveis pela gesto financeira de toda a
administrao pblica (ordenadores de despesa), que atinge todas
unidades oramentrias, inclusive dos demais Poderes e do Minist-
rio Pblico, sujeitas a julgamento pelo respectivo Tribunal de Contas
(art. 71, II, da Constituio).

O Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e o Relatrio de


Gesto Fiscal foram previstos na LRF como documentos que pudes-
sem demonstrar a execuo oramentria e o cumprimento de limi-
tes de despesas com pessoal, dvida, concesso de garantias e realiza-
o de operaes de crdito. A STN empreendeu grande esforo na
publicao de manuais de elaborao desses Relatrios, esclarecendo
uma srie de conceitos e procedimentos.
254
No entanto, muitos municpios se ressentem da necessidade de maior
apoio tcnico para a elaborao desses e de outros demonstrativos
previstos na LRF43, na Lei n 4.320/64 e demais normas que impem
esforo crescente de especializao, sob pena de se obrigarem a arcar
com custos de consultorias a escritrios especializados. Observam-se
dificuldades, inclusive, para a elaborao da prestao de contas anual
no prazo determinado.

42
Pela Constituio, da competncia exclusiva do Congresso Nacional julgar as contas
do Presidente da Repblica.
43
Citamos alguns: Anexo de Metas Fiscais, Anexo de Riscos Fiscais, Programao Finan-
ceira e Cronograma de Desembolso, Metas Bimestrais para a Receita, Demonstrativo da
Receita Corrente Lquida, Demonstrativo das Despesas com Pessoal, Demonstrativo dos
Limites, Demonstrativo da Dvida Consolidada.
necessrio alterar a LRF para simplificar ainda mais as exigncias
para os pequenos municpios. Essa assertiva deve abranger a etapa da
elaborao e da execuo das leis do ciclo oramentrio, bem como
o conjunto das exigncias criadas na Lei Complementar e demais
legislaes de ordem financeira.

Existe proposta de alterao do art. 52 da Lei Complementar aumen-


tando o prazo para que as prefeituras municipais possam apresentar
o relatrio resumido da execuo oramentria.

O art. 64, includo na LRF pela ao poltica municipalista, deter-


minou a prestao pela Unio de assistncia tcnica e cooperao
financeira aos municpios nas suas administraes tributria, finan-
ceira, patrimonial e previdenciria.
255

No mbito do Ministrio da Fazenda foi criado o Programa Nacional


de Apoio Gesto Administrativa e Fiscal dos Municpios Brasilei-
ros (PNAFM), cujos resultados ainda so insatisfatrios. Entre os
objetivos declarados do PNAFM est a implantao de mtodos e
instrumentos de planejamento e de elaborao do oramento muni-
cipal, dentro de um contexto de transparncia e de participao da
populao; e, ainda, um melhor exerccio das funes relevantes de
educao fiscal e de ateno ao cidado.

A atuao planejada e padronizada dos tribunais de contas, com uni-


versalizao de conceitos e procedimentos, requisito de fundamental
importncia para que a LRF atinja seu objetivo. Uma das principais
dificuldades assinaladas pelas entidades municipais o fato da ine-
xistncia, em muitas prefeituras, de rgos de controle interno com
capacidade de verificar o registro adequado e a legalidade dos atos de
gesto oramentria, financeira e patrimonial, dando-se cincia aos
tribunais de contas acerca de qualquer irregularidade ou ilegalidade.

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

O art. 8 da Lei 11.131/2005 autorizou a Unio, por meio do Minist-


rio do Planejamento, Oramento e Gesto, a prestar assistncia tcni-
ca e financeira aos estados, Distrito Federal e municpios com o ob-
jetivo de promover o fortalecimento institucional de seus tribunais
de contas para cumprimento do estabelecido na LRF, por intermdio
do Programa de Modernizao do Sistema de Controle Externo dos
Estados, Distrito Federal e Municpios Brasileiros (Promoex).

So clusulas obrigatrias nos convnios firmados pelos rgos


envolvidos:

I o compromisso do Tribunal participante de encaminhar, em


formato eletrnico, conforme cronograma a ser definido, os
dados referentes aos arts. 51, 52 e 54 da LRF e os relativos
ao cumprimento dos limites mnimos de gasto com sade
e educao, que atendam necessidade de informao do
256 rgo central de contabilidade da Unio;
II a devoluo Unio dos recursos transferidos, no caso de
descumprimento de obrigaes no perodo de vigncia do
convnio, conforme gradao a ser estipulada.

O Promoex dever assim integrar os tribunais de contas com o objeti-


vo de harmonizar interpretaes, conceitos e metodologias, permitin-
do-se o encaminhamento STN de dados e informaes consistentes.

Deve-se tambm criar condies para um maior engajamento do


Poder Legislativo na fiscalizao da LRF. As Cmaras Municipais
devem ser apoiadas e instrumentadas para exercer sua competncia
constitucional de titular do controle poltico e financeiro do munic-
pio, o que lhe d prerrogativas amplas de verificao que vai alm da
legalidade dos atos de governo, incluindo o mrito, a oportunidade e
a sua legitimidade.

O controle legislativo se d atravs da apreciao e votao das ma-


trias de sua competncia constitucional (plano plurianual, lei de
diretrizes oramentrias, lei oramentria anual), podendo ainda
convocar autoridades para prestar esclarecimento (art.50),formular
pedido escrito de informao (art. 50), apurar irregularidades por
meio de CPIs (art. 58, 3), sustar atos normativos que exorbitem
poder regulamentar do Executivo (art. 49) e aprovar as contas. O
4 do art. 9 da LRF prev audincias pblicas peridicas, no
Poder Legislativo, para verificar o nvel de execuo orament-
ria e o cumprimento das metas fiscais, contando-se, ainda, com a
257
possibilidade de fiscalizao com base no exame dos Relatrios
de Gesto Fiscal.

Visando maior transparncia, projeto de lei complementar quer


garantir o acesso s informaes detalhadas referentes s etapas
da execuo da despesa pblica (licitao e execuo) e quanto
receita.

Ainda nessa linha, prope-se que as obras pblicas e eventos pro-


movidos direta ou indiretamente com recursos pblicos devam ter
seu custo total divulgado em placas ou cartazes, faixas, panfletos,
similares. Tambm se quer tornar obrigatria a divulgao, em lo-
cal visvel e de fcil acesso, do valor dos recursos alocados pela lei
oramentria anual a cada obra, com discriminao dos montantes
correspondentes.

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

Por fim, aponta-se a necessidade de implantar o Conselho de Gesto


Fiscal previsto no art. 67 da LRF. Sua ausncia apontada como um
dos principais problemas relacionados implantao da LRF, j que
o mesmo poderia solucionar grande parte das dvidas em relao
aplicao da lei.

A criao do Conselho depende de lei. O projeto44 enviado pelo Po-


der Executivo em 2000 foi alterado por substitutivo na Cmara dos
Deputados. No houve acordo acerca do nvel de participao dos
demais Poderes no Conselho. No se presenciou, por outro lado,
qualquer esforo poltico para se chegar a um consenso. O projeto
encontra-se parado at hoje.

A relevncia do Conselho conferida pelas suas atribuies de


acompanhamento e avaliao da poltica e da operacionalidade da
gesto fiscal, quanto :
258
I harmonizao e coordenao entre os entes da Federao;
II disseminao de prticas que resultem em maior eficincia
na alocao e execuo do gasto pblico, na arrecadao de
receitas, no controle do endividamento e na transparncia
da gesto fiscal;
III adoo de normas de consolidao das contas pblicas,
padronizao das prestaes de contas e dos relatrios e
demonstrativos de gesto fiscal de que trata esta Lei Com-
plementar, normas e padres mais simples para os peque-
nos municpios, bem como outros, necessrios ao controle
social;

44
Projeto de Lei n 3.744/2000.
IV divulgao de anlises, estudos e diagnsticos.
O Conselho deveria instituir ainda formas de premiao e reco-
nhecimento pblico aos titulares de Poder que venham a alcanar
resultados meritrios em suas polticas de desenvolvimento social,
conjugados com a prtica de uma gesto fiscal pautada pelas normas
desta Lei Complementar.

O Conselho dever ser constitudo por representantes de todos os


Poderes e esferas de governo, do Ministrio Pblico e de entidades
tcnicas representativas da sociedade.

A atribuio ao rgo central de contabilidade da Unio (STN), no


art. 50 da LRF, da prerrogativa de editar normas gerais para conso-
259
lidao das contas pblicas, enquanto no implantado o Conselho,
deixou o Poder Executivo em uma situao cmoda quanto neces-
sidade de se criar o referido Conselho.

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

Concluses

A percepo geral a de que a LRF, decorridos oito anos de sua


promulgao, est alcanando os objetivos a que se propunha, de-
sencadeando em torno de seus princpios um processo de cons-
cientizao e responsabilizao pelos atos de gesto pblica. Assi-
nale-se o grande avano nas estatsticas, na divulgao de dados e
na transparncia da gesto fiscal.

A LRF no um fim em si mesmo. uma condio necessria, mas


no suficiente, para o crescimento econmico sustentvel. O debate
pblico deve evoluir para a busca da eficincia e efetividade do gasto
pblico. Ao integrar o instrumental de planejamento, oramento e
controle da gesto fiscal da cada ente da Federao, por meio das leis
do ciclo oramentrio, a LRF institucionaliza a definio da poltica
260 fiscal, permitindo ajustes fiscais permanentes.

Deve-se destacar, no entanto, prticas e pontos de desgaste que po-


dem ameaar ou frustrar os objetivos da Lei Complementar. o
exemplo das tentativas de mudana da forma de clculo das receitas
que compem a RCL e a RLR. E a excluso, do clculo das despesas
com pessoal, do conjunto das despesas com inativos e pensionistas,
ainda que a LRF determine que deva ser excluda apenas a parcela
custeada com recursos vinculados, na forma do art. 19, inciso VI.
Existem tambm problemas relacionados excluso das despesas
de pessoal de exerccios anteriores, e tambm quanto excluso das
despesas decorrentes de deciso judicial.
Na Unio, os limites relativos s despesas com pessoal tornaram-se bas-
tante folgados em face do aumento verificado na receita corrente lquida.

Um aspecto crtico da LRF o fato de impor limites com despesas


com pessoal relativas a inativos e pensionistas, a despeito destas
constiturem encargos obrigatrios, o que pode levar a distores ao
longo do tempo.

Apesar das regras e sanes previstas na LRF quanto ao aumento do


gasto obrigatrio continuado, este continua crescendo acima do PIB,
exigindo aumento de carga tributria, mantido o supervit primrio.
Os dispositivos de conteno das despesas obrigatrias, ainda pou-
co conhecidos, no esto sendo aplicados a contento. O aumento do
gasto corrente associado carga tributria, alm de limitar investi- 261

mentos pblicos e privados, impediu uma queda mais acentuada da


taxa de juros, exigindo a manuteno de elevado supervit.

Nos municpios existem srios problemas para o cumprimento dos


limites com pessoal em decorrncia da elevao do salrio mnimo
e do aumento dos gastos com sade e educao, cujo montante de
gastos se concentra naquela rubrica.

Ressente-se, ademais, da falta de uma regra permanente capaz de


conter o aumento das despesas com servios de terceiros e terceiriza-
es45, exauridos os efeitos transitrios do art. 72. Pode estar haven-
do migrao na contabilizao de gastos de pessoal para a categoria
Outras Despesas Correntes, especialmente no elemento de despesa
denominado Servios de Terceiros.

45
A proposta de alterao da LRF, no mbito do PAC, prev limitaes s despesas com
terceirizao de mo-de-obra.

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

No existe ainda limite legal para o endividamento da Unio, o que cria


assimetria em relao aos demais entes, para os quais foram fixados li-
mites. Os dados da STN mostram que a relao entre a Dvida Conso-
lidada Lquida e a Receita Corrente Lquida dos Estados baixou de 1,7
em 31/12/2000 para 1,31 em 31/12/2007. No final de 2000 havia sete
estados com relao de endividamento maior que 2. Em 31/12/2007,
apenas o Rio Grande do Sul permanecia nesse grupo.

Quanto ao endividamento dos municpios, os dados parecem indicar


fortemente que o limite nico (1,2) no compatvel com as diferen-
as que separam os grandes centros urbanos das pequenas localida-
des. Observa-se que inmeros municpios no informam o seu nvel
de endividamento.

A adoo do mecanismo de contingenciamento sem a fixao de cri-


trios na LDO tem como efeito a centralizao de poder decisrio
262 oramentrio. A gesto dos restos a pagar crtica nas finanas p-
blicas, no apenas no final de mandato. Na tramitao da LRF no
houve consenso acerca do tema, o que provocou o veto ao citado art.
41. Assim, essa questo dever voltar a ser discutida quando da ela-
borao da lei complementar que deve atualizar a Lei n 4.320/64.

As propostas de mudana da LRF existentes, ainda que defensveis,


devem ser vistas com muito cuidado na medida em que representam,
com algumas excees, uma atenuao de parmetros e princpios da
gesto fiscal. A maior parte dos problemas identificados na aplicao
da LRF pode ser solucionada por meio da criao do Conselho de
Gesto Fiscal, de uma melhor fiscalizao, da ao articulada e da
interpretao uniforme dos tribunais de contas.
Anexo
Relatrio de gesto fiscal Unio
3 quadrimestre de 2007
Quadro 1 Da Despesa com Pessoal (*)
Receita Corrente Lquida (RCL) = R$ 386.681.857 mil
Despesa
Lquida com Limite
DLP/ Limite
Poder /rgo Pessoal1 prudencial2
RCL(%) mximo(%)
DLP (%)
(R$ mil)
(A) (B) (95% x B)

1. Total
do Poder 85.860.004 22,204301 40,900000 38,855000
Executivo
1.1. Poder
79.128.840 20,463551 37,900000 36,005000
Executivo Federal

1.2. Outros
263
rgos Federais e
6.731.164 1,740750 3,000000 2,850000
Transferncias a
Entes4

1.2.1 Amap 442.934 0,114547 0,273000 0,259350

1.2.2 Roraima 298.652 0,077235 0,160000 0,152000

1.2.3 Distrito
5.139.708 1,329183 2,200000 2,090000
Federal (FCDF)

1.2.4 MPDFT5 214.038 0,055352 0,092000 0,087400

1.2.5 TJDFT6 635.832 0,164433 0,275000 0,261250

2. Total
do Poder 4.557.886 1,178717 2,500000 2,375000
Legislativo

2.1. Cmara dos


2.133.964 0,551865 1,210000 1,149500
Deputados

2.2. Senado
1.737.941 0,449450 0,860000 0,817000
Federal

2.3. Tribunal de
685.981 0,177402 0,430000 0,408500
Contas da Unio

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

Despesa
Lquida com Limite
DLP/ Limite
Poder /rgo Pessoal1 prudencial2
RCL(%) mximo(%
DLP (%)
(R$ mil)
(A) (B) (95% x B)

3. Total
do Poder 11.682.526 3,021224 6,000000 5,700000
Judicirio
3.1. Conselho
Nacional de 4.826 0,001248 0,006000 0,005700
Justia

3.2. Supremo
127.254 0,032909 0,073726 0,070040
Tribunal Federal

264 3.3. Superior


Tribunal de 374.678 0,096896 0,224226 0,213015
Justia

3.4. Conselho da
3.513.623 0,908660 1,631968 1,550370
Justia Federal

3.5. Justia Militar 111.771 0,028905 0,080726 0,076690

3.6. Justia
1.714.725 0,443446 0,924375 0,878156
Eleitoral

3.7. Justia do
5.835.650 1,509160 3,058979 2,906030
Trabalho

4. Total do
Ministrio 1.385.536 0,358314 0,600000 0,570000
Pblico
Realizado/
Limite Realizado/ Realizado/
Limite
Poder /rgo alerta TCU3 Limite Limite alerta
prudencial
(%) mximo (%) TCU(%)
(%)
(90% x B) (A/B) (A/C) (A/D)

1. Total do
36,810000 54,289245 57,146573 60,321383
Poder Executivo

1.1. Poder
34,110000 53,993539 56,835304 59,992821
Executivo Federal

1.2. Outros
rgos Federais e
2,700000 58,024994 61,078941 64,472215
Transferncias a
Entes4

1.2.1 Amap 0,245700 41,958753 44,167109 46,620837 265

1.2.2 Roraima 0,144000 48,271595 50,812205 53,635106

1.2.3 Distrito
1,980000 60,417388 63,597250 67,130431
Federal (FCDF)

1.2.4 MPDFT5 0,082800 60,165740 63,332358 66,850822

1.2.5 TJDFT 6
0,247500 59,793764 62,940804 66,437515

2. Total do Poder
2,250000 47,148689 49,630199 52,387433
Legislativo
2.1. Cmara dos
1,089000 45,608717 48,009176 50,676353
Deputados

2.2. Senado
0,774000 52,261610 55,012221 58,068455
Federal

2.3. Tribunal de
0,387000 41,256258 43,427640 45,840287
Contas da Unio

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

Total da Unio Realizado/


Limite
103.485.952 Realizado/
26,762557 50,000000 Realizado/
47,500000
Limite
Poder /rgo alerta TCU3 Limite Limite alerta
prudencial
(%) mximo (%) TCU(%)
(%)
(90% x B) (A/B) (A/C) (A/D)

3. Total do
5,400000 50,353738 53,003935 55,948598
Poder Judicirio

3.1. Conselho
0,005400 20,800907 21,895692 23,112119
Nacional de Justia

3.2. Supremo
0,066353 44,637203 46,986530 49,596892
Tribunal Federal

3.3. Superior
0,201803 43,213342 45,487729 48,014825
Tribunal de Justia

3.4. Conselho da
1,468771 55,678787 58,609249 61,865318
Justia Federal
266

3.5. Justia Militar 0,072653 35,806503 37,691056 39,785003

3.6. Justia
0,831938 47,972514 50,497383 53,302793
Eleitoral

3.7. Justia do
2,753081 49,335429 51,932031 54,817144
Trabalho

4. Total do
Ministrio 0,540000 59,719033 62,862140 66,354481
Pblico

Total da 45,000000 53,525114 56,342225 59,472349


Unio
Fonte: Relatrios de Gesto Fiscal dos Poderes e rgos Federais. Elaborao: TCU.
* Com novos limites de pessoal definidos pelo Decreto n 6.334/2007.
Notas:
1
Artigo 20 da LC 101/2000;
2
Pargrafo nico, artigo 22 da LC 101/2000;
3
Inciso II, 1, artigo 59 da LC 101/2000;
4
Amap, Roraima e Distrito Federal;
5
Ministrio Pblico do Distrito Federal e Territrios;
6
Tribunal de Justia do Distrito Federal e Territrios.

267

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

5. Ajuste Fiscal e LRF no municpio de So


Jos dos Campos

Emanuel Fernandes
Deputado Federal e ex-Prefeito de So Jos dos Campos, SP

So Jos dos Campos uma cidade de 600 mil habitantes, situada


no eixo Rio/So Paulo, a 80 quilmetros de So Paulo e 320 quil-
metros do Rio, perto do litoral norte do estado. uma cidade in-
dustrial. Tem indstrias como a General Motors, Monsanto, Philips,
Embraer e uma refinaria da Petrobras, alm do Instituto Nacional
de Pesquisas Espaciais (Inpe). Portanto, uma cidade considerada
de nvel razovel no Brasil.
268
A anlise a seguir ser feita levando em conta minha experincia
frente da Prefeitura de So Jos dos Campos, entre 1997 e 2004, e
tambm a viso tcnica adquirida na experincia como funcion-
rio pblico federal, no Inpe, na fabricao de satlites.

Essa viso tcnica sempre um impulso para fazer as pazes com


a matemtica, ou seja, a trazer para a poltica a convico de que
as coisas tm lgica e que, portanto, precisamos construir o valor
lgico das coisas. Assumi a prefeitura antes da Lei de Responsabili-
dade Fiscal e j a cumpria, porque acreditava que havia uma lei de
responsabilidade intelectual que nos diz que as coisas devem ser
feitas com objetivos sociais, mas sempre de modo racional.
Sou favorvel Lei de Responsabilidade Fiscal, mas h um outro
ponto, o nvel de endividamento dos municpios, que poderia ser
abordado. Alm disso, tocarei de leve na Lei de Licitaes ao dar
a minha impresso sobre o problema da ineficincia da adminis-
trao pblica.

Sobre o endividamento, apresento um dilema por meio de duas per-


guntas: Quanto vale o futuro? Qual a tarefa do nosso tempo?

Com relao ao valor do futuro, a nossa vida uma eterna briga entre
o presente e o futuro. O que eu gasto? O que eu compro? O que eu fao
agora? O que eu deixo para fazer depois? De acordo com a definio
clssica, a taxa de juros significa, para quem toma emprestado, quanto
se est disposto a pagar, no futuro, para ter o uso presente, ou seja, 269

por quanto ser vendido o amanh para se poder consumir hoje. Para
quem empresta, para quem d o dinheiro, a taxa de juros representa
quanto cobrado pela absteno do uso presente, transformado em
uso no futuro. Portanto, uma troca entre o presente de algumas pes-
soas ou instituies e o futuro de outras.

Avaliar o custo das decises uma das pernas desse dilema. Sou fa-
vorvel Lei de Responsabilidade Fiscal porque o eu governo, no
momento em que se troca o presente pelo futuro, ser diferente no
futuro, ser um outro governo que pagar a conta das decises to-
madas anteriormente. Portanto, aquela lei veio fazer com que todo
mundo seja o eu verdadeiro.

Quando devemos tomar emprestado? Quando devemos nos endivi-


dar, ir atrs de mais recursos? quando temos certeza de que o que

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

produziremos com aquele dinheiro emprestado maior do que a taxa


de juros; quando a taxa de retorno maior do que a taxa de juros.

Infelizmente no Brasil no temos uma noo severa de causa e efeito.


Somos muito condescendentes com a taxa de retorno, no fazemos
muita conta. Dizemos que o pas, meu estado, meu municpio precisa
fazer e devemos fazer. Agora, se isso tem retorno social nunca mui-
to bem avaliado; a taxa de juros vemos depois.

H dois exemplos que ilustram esse quadro. Certa vez, na Frana,


num seminrio sobre satlites, um francs brincou conosco eles
acham que falamos espanhol dizendo que planejamento, aqui nos
trpicos, maana; amanh ns veremos. Existe at uma msica no
Brasil de que eu gosto bastante e que retrata bem isso: depois do car-
naval eu vou criar juzo; h muito que eu preciso me regenerar. Ou
seja, ns jogamos, no temos uma noo muito exata de futuro.
270
O segundo e mais dramtico exemplo o da bomba-relgio do nosso
sistema de imprevidncia no Brasil. Temos um sistema de imprevi-
dncia que parece no estarmos vendo. Se pudesse, como brasileiro,
faria a minha previdncia prpria, no entraria numa previdncia geral.
Hoje estou colocando um dinheiro na previdncia que no pra no cai-
xa ou seja, no h caixa para quando eu precisar, quando ficar velho.
Alm disso, tenho de pagar, por intermdio de impostos, um pedao
dessa previdncia. Ento, no temos uma noo severa de previdncia,
nem uma noo severa de causa e efeito. Por isso importante a Lei de
Responsabilidade Fiscal.

Na minha experincia, quando assumi a prefeitura, e assumi antes


da Lei de Responsabilidade Fiscal, podia-se fazer at 10% de dficit
oramentrio, pois os tribunais toleravam esse procedimento. A mi-
nha gerao de prefeitos foi a primeira que pegou reeleio; comeou
com a dificuldade de, na entrada, ter um dficit e, na sada, ter srias
dificuldades. Inclusive, em 2000, tinha o perigo de ser preso. Tivemos
de acertar todas as contas dessa gerao para entregar para a prxi-
ma uma situao melhor.

Concordo com a lei. A Lei de Responsabilidade Intelectual induziu-me


a, nessa equao de tomar emprestado ou emprestar, querer ficar do
lado de quem empresta. Sim, mas como que se faz isso? Com um
forte ajuste fiscal. Durante dois longos anos puxamos o freio de mo,
recuperamos o nvel das contas e mudamos as derivadas, mudamos as
tendncias de gastos, controlando os gastos correntes.
271

Felizmente, apesar dessa desconfiana inicial, o esforo foi recom-


pensado. A dinheiro de 2003 deflacionados os valores , o Instituto
de Previdncia de So Jos Campos, em janeiro de 1997, tinha 135
milhes. Ao final do meu governo, tinha quase 700 milhes. Onde
est a mgica? No preciso grandes estudos para entender que as
taxas de juros astronmicas do Brasil fizeram com que o caixa do
sistema de previdncia de So Jos dos Campos enchesse. No s o
sistema de previdncia encheu como tambm, com essa forte puxada
de freio de mo, foram quase 20% a mais de investimentos aplicando
recurso na imprevidncia do governo federal e aproveitando essa
taxa de juros astronmica.

No Brasil ser um pouco previdente, se no chover, ou seja, se no tiver


confisco, se no tiver essas coisas, vale muito a pena, tem-se um ganho
muito grande: quem previdente no Brasil leva grande vantagem. Por

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

isso a Lei de Responsabilidade Fiscal coloca as coisas em termos mais


lgicos.

A minha gerao de prefeitos pegou a hora dura do ajuste. Hoje, no


h recursos, mas essa lei propiciou a todo prefeito assumir seu man-
dato sem o problema que tivemos no passado. Todos choram, gostam
de gastar mais recursos, h demanda para isso e necessidade, mas a
situao bem melhor.

No se trata apenas de gastar menos, mas de gastar bem. Quando


foi necessrio derrubar o regime militar, que era de ignorncia, foi
preciso usar fora e muitas vezes ignorncia. No entanto, na mesma
bacia em que jogamos fora, por meio das Diretas e da presso po-
pular, a ditadura militar, jogamos tambm a boa tcnica, porque era
considerado autocrtico e autoritrio fazer conta com nmeros. Era
questo poltica. Discordo dessa abordagem. Nmero no coisa de
272 autoritrio, mas de pessoas lgicas. Basta redefinir objetivos, procu-
rar quantific-los. Creio ser perfeitamente possvel.

Gastar bem o dinheiro observar onde a taxa de retorno maior


do que a taxa de juros. Sei que muitas vezes isso intangvel, difcil
de ser mensurado. Citarei exemplo bastante concreto. Creio que o
Ipea, os componentes do Conselho de Altos Estudos e Avaliao
Tecnolgica e a alta burocracia poderiam atentar para o saneamen-
to bsico, por exemplo.

O desafio da nossa gerao urbanizar o Brasil. A agenda dos nos-


sos avs era construir a moderna agropecuria. A nossa gerao est
urbanizando o Brasil. Hoje, se houvesse um real, em vez de ser dis-
ponibilizado para estados ou Unio, na minha opinio, ele deveria
ser disponibilizado para os municpios. De 1950 para c, mais do
que invertemos a situao da urbanizao no pas. Hoje, quase 83%
das pessoas moram nas cidades. Custa muito dinheiro, muito tempo.
Os recursos tm de ser aplicados em educao, em formao, mas,
sobretudo no que tange aos municpios, necessrio construir a rede
de infra-estrutura. E isso significa a necessidade de dinheiro futuro
para ser aplicado hoje. Estamos mudando do campo para cidades. Na
verdade, a grande maioria j mudou, mas est morando mal.

Precisamos viabilizar a infra-estrutura. A Lei de Responsabilidade


Fiscal deveria flexibilizar, por exemplo, o saneamento. Na minha opi-
nio isso d lucro entre aspas para a populao, e no deixara-
mos uma herana ruim para o futuro.
273

Alguns temas devem ser selecionados. O nvel de endividamento


poderia ficar a par da Lei de Responsabilidade Fiscal. Onde estaria
isso? No estaria ao bel-prazer do prefeito ou de qualquer um. Ha-
veria uma lista de prioridades. E certamente o saneamento uma
delas. Em funo dessa lista, todo o resultado poderia flexibilizar o
endividamento.

O endividamento de municpios contribui muito pouco para o endivi-


damento do Brasil. A conta est aberta. H um dficit horroroso. Os pre-
feitos no so os responsveis. Talvez algumas grandes capitais tenham
esse problema. H presso para isso. Insisto: sou contra flexibilizar a lei
ou acabar com ela. Deveria haver mecanismos para permitir claramente
que a taxa de retorno fosse maior do que a taxa de juros que se paga.

Por fim, gostaria de me referir Lei de Licitaes e baixa eficincia


econmica dos gastos do governo.

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

H alguns exemplos no Brasil de melhora da eficincia econmica de gas-


tos do governo. Passada a experincia de oito anos na prefeitura tambm
fui um ano e pouco secretrio de Habitao de So Paulo, no governo Ge-
raldo Alckmin , sou bastante ctico com relao a isso. Da mesma ma-
neira que se aperta a lei para haver eficincia, aumenta-se a ineficincia do
governo. No h sada, mas vou procurar apontar alguns caminhos.

Um bom exemplo que pode melhorar a eficincia econmica do setor


pblico o prego eletrnico. Refiro-me experincia na Prefeitura de
So Jos com um gestor de contratos de aluguel, de segurana, etc. Ha-
via uma pessoa para lidar com isso, que respondia ao gabinete do Pre-
feito ou Secretaria da Fazenda. Essa pessoa continuava no emprego
se o contrato de aluguel baixasse x%. Havia metas. Ou seja, havia uma
pessoa que deveria olhar os contratos do ponto de vista da eficincia.

Durante minha administrao, procuramos aumentar a eficincia do


274 gasto pblico. Ou seja, a pessoa tem um poder de compra e faz valer
esse cacife. A prefeitura paga em dia e quer uma retribuio por isso.

Cada secretaria tinha um gestor de contratos que passava um pente


fino. Era como um economista pedindo que se fizesse economia. A
experincia bastante interessante.

Havia tambm os sistemas informatizados de preos. O gover-


nador Mrio Covas implantou o sistema no Estado de So Paulo,
porque uma secretaria no conhecia a segurana de outra secre-
taria. O governador colocou um referencial de preo, que levou
melhora da informatizao.

Tentei por vrias vezes melhorar a eficincia, tive conselhos, e sbios.


Existe um exemplo bastante concreto: precatrios de desapropriao
de terrenos. Era preciso economizar, porque seria um absurdo a pessoa
ganhar tanto dinheiro daquele jeito. Um ex-prefeito tinha uma opinio
clara sobre o assunto: melhor o senhor entregar para a Justia. Deixa
arbitrar esse preo, porque a diferena entre se fazer um bom negcio
para a prefeitura e ele ser visto como uma negociata muito tnue.

As leis do flexibilidade, e muitas vieram para ajudar. Isso impor-


tante. As leis do flexibilidade porque no h diferenciao. Estou no
Congresso para melhorar isso. Existe no Brasil a viso de que h mui-
tas pessoas que querem furtar a coisa pblica. Isso impede iniciativas
prprias de quem quer melhorar a eficincia. Sou bastante ctico.

Uma boa alternativa seria o seguinte: para cada gestor pblico que fos-
se ordenar, que tivesse o arrojo de melhorar a eficincia, a exemplo de 275

prefeitos e governadores, deveria ser nomeado um membro do Mi-


nistrio Pblico, que faria o papel do advogado; que seria um ombro
para o administrador pblico que quisesse aumentar a eficincia. Ele
contaria com aquele servidor para compartilhar e atenuar efeitos futu-
ros da administrao. Isso ajudaria muito. O Ministrio Pblico uma
instituio bastante respeitada. Minha experincia como prefeito me
autoriza a dizer que so pessoas incorruptveis. Nunca ouvi falar abso-
lutamente nada do Ministrio Pblico. Eles olham do ponto de vista da
lei; o administrador olha do ponto de vista, como se diz no interior, do
cheiro no cangote, pois precisa fazer as coisas rapidamente.

Se o bom gestor, aquele que quer ser audaz, eficiente, se aproximasse


um pouco mais de algum membro do Ministrio Pblico, para evitar
problemas no futuro, a situao melhoraria bastante.

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

6. Evoluo da LRF: a experincia de


Brusque

Ciro Roza
Prefeito de Brusque, SC

sabido que a Lei de Responsabilidade Fiscal tem um texto longo,


complexo, de difcil interpretao, mas, claro, traz tambm o seu
lado positivo: possibilita o acompanhamento de toda a sociedade
quanto aos gastos do setor pblico. Em determinados municpios,
especialmente nos pequenos, muito difcil aplicar a Lei de Respon-
sabilidade Fiscal sem que haja esbarros. Primeiramente, o prefeito
eleito pelo povo e, s vezes, no tem conhecimento jurdico suficiente
276
para interpretar a lei. Por outro lado, o municpio pequeno tambm
no tem, financeiramente, condies para contratar uma equipe es-
pecializada para fazer todas essas projees que a prpria lei deter-
mina PPA, previso de gastos, etc.

A Lei de Responsabilidade Fiscal traz pequenos embaraos, mas no


responsvel pelos problemas do municpio. Estes so decorrentes
do atual modelo econmico. O governo de Santa Catarina, numa
parceria com os municpios que hoje tm condies, descentralizou
as aes, independentemente de partidos, buscando fazer de todos os
prefeitos uma extenso da sua administrao, conseguindo com isso
ampliar obras e solucionar problemas de cunho social.
Os recursos pblicos so to escassos que precisam ser bem apro-
veitados. Por isso acho que todo prefeito, diante da oportunidade
de gerir sua cidade, no deve medir esforos para corresponder aos
anseios da sua comunidade. Quatro anos passam muito depressa.
Nesse perodo, ele julgado pela prpria sociedade, por meio dos
resultados da sua gesto.

A anlise da situao atual revela que houve uma mudana conside-


rvel no que diz respeito ao do Executivo municipal. Ficou um
pouco mais moroso e mais difcil agir. At para um refinanciamento
temos de pedir autorizao ao Legislativo, quando no Secretaria
do Tesouro Nacional. s vezes, isso atrapalha. Existe, por exemplo,
liberdade de refinanciar ou de comprar qualquer equipamento em
277
at doze meses. Acima disso, podendo fazer um bom negcio para
o municpio e tendo resultados melhores, depende-se de uma lei au-
torizativa do Legislativo e tambm de uma deciso da Secretaria do
Tesouro Nacional. Esse um ponto para reflexo e, se possvel, corre-
o. Com certeza, na prtica, a correo desse ponto traria resultado
melhor para os municpios.

Outro ponto diz respeito aos percentuais para gastos. No h nada


mais importante em uma cidade ou pas do que as pessoas. Qual-
quer administrao ter de estar centrada no homem e no bem-estar
social. Partindo deste princpio, no podemos, de maneira nenhu-
ma, deixar de dar prioridade educao, preparao do indivduo,
e sade. So pontos fundamentais. Em determinados momentos,
encontramos barreiras para agir, em funo da exigncia da Lei de
Responsabilidade Fiscal, e ficamos com o corao partido.

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

Programas que trazem, na prtica, resultado excelente em benef-


cio da sociedade no podem ser realizados devido imposio de
reduo dos gastos. Se o percentual exigido pela lei for atingido ou
ultrapassado, os repasses da Unio no viro. Quer dizer, no o
prefeito que ser punido, mas a sociedade. preciso ter essa res-
ponsabilidade e cuidado.

Desde 2001, quando assumi o mandato, comecei a estudar o Progra-


ma Sade da Famlia (PSF), que foi posto em prtica no Brasil em
1997. Em 2002, foi montada toda a estrutura e colocado em prtica
o programa, porque o achei importante. Era um convnio feito com
a Unio, em que vinha o repasse para o municpio. No representava
a totalidade dos gastos, mas era suportvel, porque, por meio desse
convnio, no tnhamos encargos e vnculos trabalhistas.

Havia uma ao tramitando no STF, cuja deciso j transitou em


278 julgado, determinando que todos aqueles que estavam prestando
servio ao PSF, a partir daquela data, teriam vnculo empregatcio.
Mais de trezentos funcionrios faziam e continuam fazendo um
trabalho excelente. Ento, surgiu o dilema de ter que extinguir o
programa, porque ultrapassaria o percentual permitido para gasto
com pessoal.

O corte foi feito em outra parte, no Espao Pedaggico Informati-


zado (Espin), que tambm era um programa importante. Tratava-se
de informtica, no s para os alunos da rede municipal, mas para
toda a sociedade, para aqueles que no tinham acesso a esse tipo de
informao. Havia professores contratados para isso. Ento, os cortes
foram sendo feitos. Quando no, foi sendo reduzido o pessoal.
Como, a cada ano, cresce a demanda e h necessidade de contratao
de profissionais da educao, pois cresce a populao, a alternativa
acaba prejudicando o setor de obras e conservao. Corta-se desse
setor e cria-se uma certa dificuldade. Mas no se pode cortar da edu-
cao, tampouco da sade, pois so reas fundamentais. No h nada
mais importante do que as pessoas, repito.

Esse tem sido o nosso direcionamento. Alis, Brusque teve um nico


programa municipal, desde a sua criao, em 1989. E ali continuamos
fazendo casas prprias. Os demais programas so paralelos. impor-
tante levar a casa prpria queles que no tiveram oportunidade de ter
acesso a esse financiamento.

A cidade de Brusque fundamentada no setor produtivo, especialmente 279

no setor txtil. Com os incentivos dados exportao com relao ao


ICMS, a Lei Kandir dava o respaldo que, atravs de outra fonte, era re-
passado ao governo do estado e cobria tambm os municpios. H dois
anos os recursos no so repassados. Ento, aquilo que foi projetado
para os prximos trs anos, sobre o que se aplicava no o crescimento,
mas a inflao prevista para os perodos, decresceu. Ns nos deparamos
com uma situao catica, porque a previso se fazia alm daquilo que,
efetivamente, entraria. Ou seja, a receita foi bem aqum daquilo que, na
realidade, era necessrio. Ento, novamente, houve necessidade de co-
mearmos a cortar gastos, pela exigncia da prpria lei.

claro que no geramos riquezas, mas gerenciamos receita. Se fosse


como na iniciativa privada e gerssemos riquezas, projetaramos um
produto mais agressivo de venda para buscar os recursos necessrios.
Ns administramos receita prevista e, muitas vezes, na prtica, ela no
corresponde quilo que foi projetado. Isso um tanto complexo.

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

No entanto, outros municpios j tm preocupaes e dificuldades


pouco distintas das nossas. Minha experincia indica que justa a
preocupao com relao ao modelo existente. A lei traz essa dificul-
dade de interpretao e de ser posta em prtica, mas ela importante
e torna transparentes as aes pblicas. Porm, em alguns pequenos
pontos, poderia ter algumas modificaes. Mas, essa no a causa do
problema que vivem hoje os municpios.

No municpio, o prefeito tem contato direto com a sociedade. Por


exemplo, de cada mil crianas que nascem no Brasil, de acordo com o
ndice nacional, 22 falecem at completar 1 ano de idade os ndices
mundiais esto bem aqum disso, em torno de 7,5 a 8 mortes para
cada mil nascidos vivos. Em Brusque, felizmente, esse ndice de 7,3.
Temos uma estrutura paralela, que no exigida, mas importante, de
acompanhamento da gestante, que comea no pr-natal, acompanha o
nascimento e vai at a alimentao da criana. A estrutura dispe de
280
pediatras e de voluntrios.

Graas a Deus, sempre conseguimos fazer com que a sociedade esti-


vesse presente nas aes da administrao pblica, porque a cidade
pertence ao povo. Temos tido essas iniciativas da prpria sociedade,
por meio de voluntrios. s vezes, at o setor produtivo convocado
para custear determinados programas, porque no temos recursos
para isso.

Por exemplo, o ndice de 7,3 mortes para cada mil crianas nasci-
das vivas de primeiro mundo. Mas o ideal? No. Poderamos
fazer muito mais, se tivssemos disponibilidade financeira. Qual-
quer municpio pode repetir o que fizemos, s ter essa estrutura
disponibilizada. s vezes, porm, no h recursos.
O presidente da Repblica est distante da sociedade. Nem poderia
ser diferente. S.Exa. recebe essas informaes por meio de dados es-
tatsticos: so tantos por cento de desempregados; 12%, 13% da po-
pulao no tm casa prpria; tantos por cento de pessoas passam
dificuldade. diferente do prefeito. No municpio, sabemos quem
est desempregado, quem est em condies difceis, quem no tem
casa prpria. Quando acontece um bito, o prefeito pode ir ao vel-
rio e ver o sofrimento da famlia.

Por isso mesmo, tomamos a iniciativa de no esperar, e sim de con-


vocar a prpria sociedade para pr em prtica um programa que lhe
pudesse trazer resultados. No o ideal, mas avanamos bastante
nesse sentido.
281

Em 2002, um representante do MEC nos fez uma visita. Ele achava


impossvel no haver uma criana que desistisse da escola. Quando
chegou a Brusque, percebeu que temos uma estrutura paralela. Isso
uma responsabilidade do homem pblico, porque hoje o mercado
de trabalho passou a exigir essa preparao. Temos uma estrutura
de pessoal que controla a freqncia do aluno. Depois de duas faltas
seguidas, o pessoal visita o aluno em casa, para ver se h um proble-
ma de sade, ou de ordem financeira, ou de desequilbrio familiar.
Enfim, isso responsabilidade, sim, do homem pblico. Efetua-se
o trabalho de acompanhamento psicolgico para que essa criana
volte escola.

Temos tambm uma estrutura de reforo escolar. A escola, que antes


era para os ricos, hoje para os pobres. No podemos admitir que
uma criana no ano seguinte curse a mesma srie, o que seria perda
de tempo e desestmulo.

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

Quando o representante do MEC nos fez essa visita, disse que o pro-
grama era importante. Agora mesmo, programas de educao de
quarenta cidades brasileiras foram destacados para serem reprodu-
zidos em outras cidades.

Um representante do Banco Mundial fez-nos uma visita dizendo que


no adianta trazer um programa da Europa para c. preciso re-
produzir o que est dando certo aqui. Entre os quarenta programas
escolhidos em mbito nacional estava o nosso programa, exatamente
porque tem essa preocupao.

No momento em que se contrata mais pessoal, aproximamo-nos do


percentual limite da lei, e foi preciso dar uma freada. Para continuar
com esse programa de cunho social, que importante, preciso sa-
crificar o departamento de obras. E ento o programa vai diminuin-
do. Pelo comportamento da prpria receita, alguns programas vo
282 sendo eliminados.

Por exemplo, o Espin foi reduzido quase a zero. O Espin levava o


ensino da informtica aos alunos e tambm sociedade, noite. Foi
preciso demitir alguns tcnicos, especialmente os que trabalhavam
no horrio noturno, atendendo sociedade. A informtica um ins-
trumento do qual o cidado deve ter, pelo menos, o conhecimento
mnimo necessrio. Isso indispensvel. At confesso que sou um
analfabeto em informtica, mas percebo que ela indispensvel. No
h como algum hoje no ter o menor conhecimento para manusear
um computador. Esse outro programa que estamos eliminando.

Outro exemplo: reduzimos a construo de casas prprias. Comea-


mos a cortar gastos, apesar da necessidade de uma srie de investi-
mentos. Hoje existe a questo do ajuste ambiental, a prpria poluio
da gua, do ar, etc. H de se ter um enquadramento. Quando se fala
em investir nos prximos anos em saneamento, so poucos os mu-
nicpios que vo ter condies, so poucos os que tm capacidade de
endividamento. E como investir em saneamento sem recursos? No
h um programa do governo federal de recursos a fundo perdido.
Tudo o que se fala, se no se apontam as fontes, se os municpios no
tm acesso a recursos, s falcia. Na prtica, no vai acontecer nada.
So pouqussimos, raros, os que dispem desses recursos. H dispo-
nibilidade de soma bem inferior quela que necessria para fazer o
tratamento do despejo industrial, residencial, etc.

A Lei de Responsabilidade Fiscal traz, com certeza, um parme-


283
tro, uma orientao para o administrador, e d oportunidade
sociedade de participao. O Poder Executivo municipal fiscali-
zado pela Cmara de Vereadores, pela sociedade, pelo Tribunal de
Contas, pelo Ministrio Pblico. Essa lei veio dar mais um supor-
te para que eles possam atuar.

Mas como colocar as imposies da lei na cabea da sociedade? Di-


vulgamos a realizao de audincias pblicas nas rdios, nos jornais,
na Internet, e no compareceu um cidado. Cumprimos o rito, mas
no houve interesse.

Quando se discute o PPA, comparecem pouqussimas pessoas. Quan-


do se pe em prtica o que foi aprovado, s vezes, isoladamente, surge
uma pessoa questionando, por exemplo, o porqu de uma obra.

Essas so as dificuldades que o administrador pblico tem. Criam-se


as leis, a sociedade tem de acompanhar, mas tem de possuir um pa-
rmetro, um instrumento para participar das decises do Executivo.

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

Mas como fazer com que a sociedade tenha interesse? Na prtica,


difcil ter essa resposta. Mas fazemos o que podemos e procuramos
nos esforar nesse sentido.

O modelo para trazer resultados positivos sociedade, para que pu-


dssemos dar um passo frente, seria rediscutir o pacto federativo,
fundamentar a administrao num modelo municipalista, a exemplo
de todos os pases que hoje so ricos e desenvolvidos.

Vejam a economia que faramos. No municpio, temos toda uma es-


trutura de pessoal. Haveria reduo em nvel federal e at em nvel
estadual. Poderiam ser transferidas algumas atribuies do prprio
governo federal para os municpios. Com certeza, elas seriam geridas
com muita responsabilidade e resultados excelentes. O recurso p-
blico limitado, por isso tem de ser bem aproveitado.

Percebemos que onde os governos dos estados tm parcerias no


284 existem estradas esburacadas. O contribuinte do meu municpio liga
noite para o meu celular e diz que h um buraco na sua rua. Ele no
vai ligar para o presidente da Repblica. Mesmo que tentasse durante
dez anos, no conseguiria uma audincia.

preciso encurtar a distncia entre o poder pblico e a sociedade, bus-


car essa relao de intimidade entre o homem pblico e o cidado. Na
verdade, o cidado um contribuinte. Aqueles que esto no exerccio
da funo pblica esto ali privilegiados por uma deciso democrtica,
mas todos ns temos a mesma preocupao. Quando se faz essa aber-
tura, quando se abrem as portas, quando se procura um canal para essa
relao de intimidade, os resultados na prtica so excelentes, porque
as crticas em determinados momentos so importantes.
O prefeito um s e tenta montar uma estrutura que seja a mais
eficiente possvel. s vezes, algumas peas no se encaixam. A so-
ciedade est a para cobrar. Quando se cria essa abertura, as pessoas
passam a ser parceiras. Quantos projetos e obras de cunho social
implantamos em nossa cidade, deixando o comando na mo da ini-
ciativa privada, de voluntrios?

Como fazer esse encaixe? Por exemplo, preciso investir na cultura,


no esporte. Essas reas no tm verba rotulada, um mnimo que se
tenha obrigao de gastar. A alternativa foi utilizar as leis existentes
no estado e a Lei Rouanet para trazer ao Brasil o I Simpsio Interna-
cional de Artes. Este ano vamos realizar o VII, o da escultura. Vamos
ter o primeiro museu a cu aberto. Temos obras importantes. A lti-
285
ma obra de Amilcar de Castro est em Brusque.

Isso foi feito sem custo para o poder pblico. Alis, nada mais forte
do que uma idia. Hoje estamos vivendo o momento das idias. An-
tes, a fora fsica fazia as lideranas; depois, veio o capital; hoje, o
inverso: as idias esto na frente. As maiores fortunas esto nas mos
de pessoas que no tinham nem vinte mil dlares para comear o seu
negcio. Ento, preciso saber vender as idias.

Fundamentados nessas idias, lanamos o Simpsio Internacional


de Escultura. Temos um espao importante. Vamos fazer o museu
a cu aberto, sem custo para o poder pblico. claro que estamos
de acordo com a exigncia da Lei de Incentivo Cultura, mas, in-
dependentemente da legislao, a iniciativa privada tornou-se par-
ceira. prefeitura coube a organizao; os recursos vieram de ini-
ciativas voluntrias.

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

Temos um programa de esporte, a Arena Multiuso de Brusque, cons-


truda em parceria com os governos federal e estadual. Hoje o es-
pao mais importante da Amrica do Sul para o esporte de quadra.
Na inaugurao, o Brasil ganhou dos americanos no basquete. Houve
tambm um torneio internacional de futsal. Essa estrutura esportiva
est quase toda fundamentada na prpria iniciativa privada. No se-
ria possivel obter recursos pblicos para isso.

A Lei de Responsabilidade Fiscal importante. Trouxe muitos avan-


os para o Pas, mas, como toda lei, pode ser aperfeioada.

286
srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

7. O controle da administrao pblica


na esfera municipal

Lucas Rocha Furtado


Procurador-Geral do Ministrio Pblico junto ao Tribunal de
Contas da Unio

Comearei discutindo as questes relativas Lei de Responsabilida-


de Fiscal com a apresentao de um caso que ocorreu em Braslia, no
Ministrio das Relaes Exteriores, e que pode ser aplicado perfeita-
mente a qualquer gestor pblico municipal.

Quando ocorre uma visita oficial em Braslia o Itamaraty costuma


colocar bandeiras, tanto nacionais quanto do pas visitante, no ae-
288 roporto e em vrias locais da Esplanada dos Ministrios. H alguns
anos, numa situao como essa, o Itamaraty no tinha a bandeira do
pas que nos estava visitando. O que fez o gestor responsvel pelo
setor de contrataes daquele rgo? Disse o seguinte: No tenho
tempo sequer de fazer um convite. O que vou fazer para resolver meu
problema? Conheo um fornecedor, vou pegar a proposta dele e vou
forjar duas outras propostas.

isto mesmo: ele montou um processo de convite. Falsificou pro-


postas, criou nome de empresas, criou documentos com a melhor
das intenes. A rigor, no preo contratado no foi identificado so-
brepreo, superfaturamento. Claro que se descobriu essa fraude, e
esse gestor pblico responde a diversos processos criminais, vrios
elencados na Lei n 8.666, de 1993, e teve serissimos problemas no
mbito do Tribunal de Contas da Unio.

Um gestor pblico nos dias atuais deve saber que sua situao muito
pior do que a da mulher de Csar. A mulher de Csar tinha que ser e
parecer honesta. O gestor pblico deve ser honesto, parecer honesto
e ser capaz de provar, de demonstrar que honesto. No h ningum
que assuma cargo pblico municipal, estadual, da administrao direta
ou indireta, que depois de deixar o mandato no tenha que responder
por um legado de processos na Controladoria, no Tribunal de Contas e
no Ministrio Pblico. As aes de improbidade abundam Brasil afora.
Ento, gestor pblico deve ter a seguinte conscincia: se administro
dinheiro pblico, devo ser capaz de aplic-lo corretamente e de de-
289
monstrar que o apliquei corretamente.

O nus da prova contra o gestor. Existe a noo bsica do Direito de


que o nus da prova cabe a quem acusa, a quem alega. Se alego algo
contra outro particular, cabe a mim provar o que alego. Em matria
de recursos pblicos, a regra no essa. A regra em matria de aplica-
o de recursos pblicos que o nus da prova da correta aplicao
dos recursos do gestor. Ningum precisa provar que um gestor p-
blico desviou dinheiro. Se ele recebeu recursos federais ou estaduais
no seu municpio, cabe a esse gestor demonstrar que aplicou correta-
mente o processo. A onde surge a burocracia: no a burocracia no
sentido negativo, aquela que emperra, que engessa, que impede que
as boas intenes dos gestores se tornem realidade, mas aquela que
capaz de demonstrar a correta aplicao dos recursos pblicos.

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

No mbito do Direito Administrativo, corrente a noo de que o


gestor pblico deve ser capaz de materializar, de abrir processos para
que, por meio desses processos, se faa um controle.

Se o municpio tem a pretenso de aplicar recursos pblicos, a pre-


tenso de ser um municpio com autonomia administrativa e finan-
ceira, deve ser capaz de ter um quadro, ainda que minsculo, ainda
que em convnio com outros municpios; ele deve ter condies de
desenvolver tecnologia para que tenha pessoal com capacidade de
instruir esses processos.

Sabemos do desafio, da luta do prefeito para conseguir repasse, libera-


o de verba do oramento. uma grande dificuldade conseguir que o
dinheiro do Oramento da Unio seja liberado para o municpio. Esses
repasses voluntrios so feitos por meio de convnios firmados entre a
Unio, ou determinado ministrio em nome da Unio, e o municpio.
290
H todo um procedimento a ser observado. muito bom ter o di-
nheiro, aplicar o dinheiro, mas o gestor deve ter plena conscincia
de que existe o outro lado da histria. Ele deve ser capaz de criar
processos para demonstrar, por meio de uma conta nica, que o re-
curso foi aplicado corretamente. H todo um procedimento. Ele deve
ser capaz de fazer uma licitao, ele deve ter conhecimento pessoal,
ter o mnimo de treinamento que permita, no mbito do municpio,
realizar um convite, realizar um prego.

Existe um decreto federal, editado em agosto de 2006, que determina


que qualquer compra que envolva recursos pblicos federais, qualquer
contrato, qualquer contratao de bens ou de servios que se enqua-
drem naquele conceito definido pela Lei do Prego como bem ou ser-
vio comum deve ser feita prioritariamente por meio de prego, na
modalidade de prego eletrnico. Ou seja, os municpios devem ser
capazes de treinar pessoal para conduzir prego, se possvel, prego
eletrnico. Mas sabemos que a grande maioria dos municpios brasi-
leiros no tem acesso Internet. Ento, se no tm condies, se no
tm tecnologia disponvel para fazer um prego eletrnico, que fora
de sua realidade, devem abrir um processo isso exigido no instru-
mento do convnio e demonstrar por que no fizeram o prego. O
prprio decreto d abertura, mas isso envolve o conhecimento da Lei
de Licitaes e da Lei de Responsabilidade Fiscal.

Muitas vezes, existe boa vontade por parte de rgos federais como
a Controladoria-Geral da Unio e o Tribunal de Contas da Unio.
291
Muitas vezes, o TCU abre programas ainda que normalmente os
eventos sejam realizados nas capitais , realiza eventos de treina-
mento de pessoal. Mas o maior interessado em treinar pessoal deve
ser o prprio municpio, o prprio gestor pblico municipal; do
contrrio, vai ter problema.

Se recebemos um processo mal instrudo, sabendo que o nus de


prestar contas do gestor que recebeu os recursos, no se pode sa-
ber se o dinheiro foi desviado, se ele um fraudador. No h como
saber, de antemo, se ele no prestou contas corretamente porque
no tem conhecimento, porque no dispe de recursos materiais,
porque no dispe de pessoal em condies de prestar contas cor-
retamente. Recebemos os processos de prestao de contas, e ali
no h como ter a certeza. Existe um procedimento a ser seguido,
existem documentos que devem ser juntados. Se o procedimento
no foi observado, se os documentos exigidos pela legislao, pelo

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

convnio, no foram juntados, como posso atestar a correta aplica-


o dos recursos?

Mas eu sou uma pessoa sria, Doutor. Quantas vezes aparecem


gestores municipais que dizem ser pessoas srias? A resposta tem
que ser: Tudo bem, Doutor, inclusive est aqui a votao avassa-
ladora que o senhor obteve em seu municpio, mas existem regras
que devem ser observadas. O nus do gestor pblico.

algo insupervel? um problema serissimo condenar quem fez


mal feito porque quis desviar, porque quis fraudar, porque quis su-
perfaturar, o que no uma realidade s brasileira, mas mundial.
Diz-se que a corrupo no um problema dos tempos, mas do ho-
mem. Desde que existe homem, desde que existe recurso pblico, al-
gum j passou a pensar em como poderia apropriar-se, como pode-
ria desviar aquele recurso. Essa a realidade, e tambm a realidade
292 nacional. Existe muito desvio, existe muita malversao de recursos
pblicos.

Agora, ateno: h alguns anos, ao menos na administrao pbli-


ca federal, a maior crtica feita ao TCU era de omisso. O TCU
omisso. O TCU no comparece. Hoje, quando se fala com gestores
municipais, a crtica que fazem ao TCU que ele no d espao, est
sufocando o gestor pblico, no permite mais discricionariedade. J
um outro nvel de crtica, em outra esfera. Em alguns aspectos, em
alguns casos, procedente essa crtica feita ao TCU.

No mbito dos municpios, eis o maior desafio de quem atua no


controle da administrao pblica: como fazer para controlar mais
de cinco mil municpios Brasil afora? Como fazer, por exemplo,
para controlar processos ou determinados programas de governo
que envolvem execuo descentralizada, esses repasses dentro dos
programas sociais do governo Lula? Como fazer para controlar
isso? No mbito da Administrao Pblica Federal no h estrutu-
ra, no possvel ao TCU ou Controladoria Geral da Unio in-
dicar um servidor para cada municpio para acompanhar cada um
dos diversos programas. Provavelmente, seria gastar mais dinheiro
com a fiscalizao, com o controle, do que com o prprio programa.
Ou seja, existe um desafio lanado.

Temos certeza de que a possibilidade, a perspectiva de o Brasil avan-


ar necessariamente deve passar por alguma soluo que envolva o
municpio, que envolva a participao dos gestores municipais. Isso
293
ponto pacfico.

Mas como fazer para levar esse conhecimento aos municpios?


Como fazer para levar ao municpio a necessidade de conhecer a Lei
n 8.666, de conhecer os avanos que envolvem o prego?

O prego tem resultado na reduo, em mdia, de 25% nos preos.


Ou seja, quando se faz um convite, uma tomada de preos, uma con-
corrncia, e paralelamente um outro rgo realiza um prego para
contratar o mesmo objeto, quando se comparam os preos, o que se
percebe uma reduo de 25%.

uma boa idia, to boa que, dentro desse programa que o governo
divulgou e est divulgando, uma das medidas do PAC, do governo
federal, alterar a Lei n 8.666 para permitir que todas as modali-
dades de licitao, inclusive a concorrncia, se utilizem de algumas
caractersticas e figuras tpicas do prego, como a inverso de fases e

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

a possibilidade de serem apresentados lances verbais paralelamente


apresentao de propostas. Portanto, nem tudo o que a administra-
o pblica federal faz em relao administrao pblica municipal
maldade, feito por mal.

Muitos gestores poderiam afirmar que sequer conhecem a Lei n


8.666 e j vem a Lei do Prego, j vem um decreto exigindo que se
faa prego, que se faa prego eletrnico; j vm novas alteraes na
Lei n 8.666. A inteno melhorar o sistema, desburocratizar, na
certeza de que a Lei n 8.666 possui, sim, grandes inovaes e aspec-
tos importantes, como a necessidade de um projeto bsico bem feito
e a necessidade de motivar determinadas solues. So inmeras as
possibilidades de contratao sem licitao.

No caso do exemplo do Itamaraty, mencionado acima, era perfeita-


mente cabvel uma contratao emergencial. O Itamaraty justificaria
294 dentro de um processo, dizendo que recebeu o aviso e no dava tem-
po de fazer sequer um convite, porque o chefe de Estado chegaria
em uma semana, que era o tempo que se levava para encaminhar
as cartas-convite e aguardar que os convidados apresentassem suas
propostas. Nesse tempo, ele teria que estar com o objeto do contrato
pronto para ser executado, deveria ter condies de fazer isso. O que
poderia ser feito? Dentro do processo, nos termos da Lei de Licita-
es, justificar a no-realizao de licitao, que ele poderia ter feito,
por meio de um contrato emergencial.

possvel o contrato emergencial? Sim. Mas cuidado para no cair


na tentao de que tudo emergncia. Conhecendo a situao da
administrao pblica brasileira, tudo emergncia. Muitas vezes o
gestor pblico no adota providncias que poderia adotar aguardan-
do que surja a situao emergencial para que, diante dela, se legitime
a contratao direta. A, ele vai onde quer e normalmente vai a um
amigo; ningum vai a inimigo.

A administrao pblica federal tem desenvolvido novos mecanismos.


perceptvel. Em treze anos perodo em que atuo no Ministrio
Pblico junto ao TCU vimos o sistema de controle sair de uma si-
tuao de passividade, de omisso, e hoje ser acusado de excessos, no
sentido de que sufoca o gestor pblico. A tendncia de crescimento
do sistema de fiscalizao.

O ministro do TCU Adylson Motta, aposentado recentemente, dizia


que o TCU no est aqui para punir ningum; ele quer ser parcei-
ro de quem est bem intencionado, de quem tem boas intenes no 295

processo.

Na dvida, melhor buscar os rgos de fiscalizao. Normalmente,


onde existe recurso para ser repassado existe algum com alguma
disponibilidade de tempo, com boa vontade para dar uma orienta-
o, para que os gestores no caiam na vala comum daqueles que,
por meio ou em razo de processos mal instrudos, depois de deixa-
rem suas gestes, tenham de passar cinco, seis ou dez anos de suas
vidas contratando advogados, tendo de viajar a Braslia, no para pe-
dir novas verbas, mas para tentar justificar os processos que ficaram
na CGU, no TCU ou para se defender dos processos propostos pelo
Ministrio Pblico.

Temos, sim, dificuldade muito grande em separar quem faz malfeito


de quem no faz. Normalmente, trabalhamos com processos, com pa-
pel. A verdade essa. O que chega a Braslia o papel. O papel aceita

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

muitas coisas, inclusive fraude. Mas todos devem ter capacidade ao


menos de apresentar processos adequados. Existe uma luta para trazer
para o sistema de fiscalizao o controle social, que muito deficit-
rio. Normalmente, quando se fala, no Brasil, em controle social se fala
em imprensa, com todo o vis poltico, com toda a capacidade de, por
meio de uma matria de jornal, acusar e condenar. Contra isso no
cabe mais recurso algum.

H muitos desafios, mas com boas intenes acredito ser possvel avan-
ar. No ser em quatro anos que todos os problemas dos municpios
sero resolvidos. Oxal isso fosse possvel. No . Em matria de repas-
se de recursos pblicos federais, no entanto, perceptvel um grande
avano. O desafio ter, nos municpios, estruturas capazes de montar,
conduzir e prestar conta desses processos. Esse o grande desafio.

296
srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

8. Sanes administrativas, penais e civis


no mbito da LRF

Rubim Lemos
Promotor de Justia do Ministrio Pblico do
Distrito Federal e Territrios

Na discusso da Lei de Responsabilidade Fiscal, imprescindvel que


todos conheam as implicaes e abrangncias das sanes adminis-
trativas e penais aplicadas no mbito dessa lei.

De incio, importante situar o papel do Ministrio Pblico. Por que o


Ministrio Pblico tem de fiscalizar tambm o cumprimento da Lei de
Responsabilidade Fiscal, uma vez que tem tantas outras atribuies?

298 A Constituio Federal de 1988 incumbiu o Ministrio Pblico de


defender a ordem jurdica, o regime democrtico e tambm todos os
interesses sociais individuais indisponveis. Entre eles, tanto na defe-
sa da ordem jurdica, da legalidade, quanto em outros interesses, cito
o de zelar pela observncia dos princpios constitucionais relativos
ao sistema tributrio e s finanas pblicas.

Exatamente quanto a isso, coube ao Ministrio Pblico a atribuio


especfica de fiscalizar as normas que se referem ao cumprimento da
ordem tributria e das finanas pblicas no Brasil. Portanto, no s a
Lei de Responsabilidade Fiscal.

Deve o Ministrio Pblico fazer valer as regras da Lei de Responsabi-


lidade Fiscal que hoje se encontram na Lei Complementar n 101, de
2000, em todas as esferas poltico-administrativas no s no mu-
nicpio, no s no estado, mas tambm na Unio , e temos tentado
caminhar nesse sentido.

Antes de mais nada, preciso conceituar objetivamente a Lei de Res-


ponsabilidade Fiscal. Ela tem como fim especfico proibir entes da Fe-
derao de gastarem mais do que arrecadam, estabelecendo limites e
condies e dando transparncia gesto pblica.

interessante relembrar o sentido da Lei de Responsabilidade Fiscal.


Ela no veio para ir contra os administradores pblicos. A Lei de
Responsabilidade Fiscal veio para ser aliada na gesto transparen-
te e democrtica da coisa pblica. Hoje, a coisa pblica tem de ter
transparncia; preciso demonstrar sociedade para onde vai, qual 299

o limite e o que tem de ser feito com o dinheiro pblico. Por isso,
ela to importante e devemos enxerg-la como aliada da gesto
pblica transparente e democrtica.

De acordo com Luiz Flvio Gomes e Alice Bianchini, so quatro os


eixos de apoio da Lei de Responsabilidade Fiscal. O primeiro deles
seria o planejamento. aprimorado pela criao de novas informa-
es, metas as metas fiscais , limites, condies, renncia e gerao
de despesas, inclusive com pessoal e seguridade, para assuno de
dvidas, realizao de operaes de crdito e concesso de garantias.
Estabelece-se, assim, o planejamento no s da receita, da arrecada-
o, mas tambm dos gastos. Gastar o qu? O que se arrecadou, no
mais do que isso, dentro dos limites impostos para cada rubrica de
gerao de despesa, para contrataes de operaes de crdito, etc.,
que mantm o equilbrio das contas.

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

A gesto pblica, desde o incio da cobrana da Lei de Responsa-


bilidade Fiscal, foi aprimorada em todos os municpios, em todos
os estados e na Unio. E ela tem sido, sim, melhorada a cada dia. Se
fizermos um comparativo com a gesto pblica praticada antes do
ano 2000, veremos claramente que a Lei de Responsabilidade Fiscal
paradigma fundamental para uma gesto transparente.

Portanto, volto a ratificar: a Lei de Responsabilidade Fiscal aliada


da gesto pblica transparente e democrtica.

Outro paradigma da Lei de Responsabilidade Fiscal a transparn-


cia, concretizada com a ampla divulgao de relatrios de acompa-
nhamento de gesto fiscal das receitas e despesas. So eles: Anexo de
Metas Fiscais, Anexo de Riscos Fiscais, Relatrio Resumido de Exe-
cuo Oramentria e Relatrio de Gesto Fiscal.

bvio que tudo o que a administrao pblica deve fazer gera


300
nus, mas temos de verificar se esse nus por exemplo, o da pu-
blicidade de seus atos de gesto e das metas, para que a sociedade
saiba o que se est fazendo na administrao, e os anexos de risco,
para que se saiba o que se est planejando ou no fundamental
para a transparncia e a gesto pblica democrtica.

Hoje j no se pode pensar que a administrao pblica fica simples-


mente ao arbtrio daquele que a est administrando. O administra-
dor pblico que preza pela coisa pblica tem como sua aliada a Lei
de Responsabilidade Fiscal e deve, sim, ter o nus de dar transparn-
cia sua gesto, e ela se faz por meio desse instrumento.
Outro paradigma: o controle. Ele aprimorado pela maior transpa-
rncia e pela qualidade das informaes, exigindo ao fiscalizado-
ra mais efetiva e contnua dos tribunais de contas.

Hoje, o Tribunal de Contas deve ser um parceiro, se no ainda. Ele deve


ser procurado. Existem instrumentos no Tribunal de Contas, como as
consultas, que podem ser utilizados antes de se praticar ato que possa
ensejar alguma ilicitude, seja civil, seja administrativa, seja penal.

Ento, controle nada mais do que um auxlio que a Lei de Respon-


sabilidade Fiscal presta gesto pblica. O controle no visa apenas e
to-somente punir, mas verificar, alertar, informar que os atos de gesto
pblica tm limites, que devem ser cumpridos de acordo com a lei.
301
Outro paradigma a responsabilizao. Vou ater-me mais sobre esse
assunto, importante na discusso das sanes.

A responsabilizao dever ocorrer sempre que houver o descumpri-


mento das regras, com suspenso das transferncias voluntrias, das
garantias e da permisso da contratao.

A responsabilizao a que me refiro a descrita na Lei Complemen-


tar n 101, art. 73, que impe as chamadas sanes administrativas
institucionais, que s no podero se dar, em relao s transfern-
cias voluntrias, nos setores de educao, sade e saneamento bsico,
conforme a prpria Lei de Responsabilidade Fiscal j excetuou.

Deve-se destacar, ento, a existncia de sanes administrativas,


polticas e penais.

As sanes administrativas institucionais aparecem quando o go-


verno federal interrompe a transferncia voluntria e a sua contra-

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

tao, quando impede a contratao de crdito ou impossibilita a


obteno de garantias da Unio.

O acompanhamento da contratao de operaes do exterior feito


pelo Ministrio da Fazenda, de acordo com a Resoluo n 43, do Se-
nado Federal alterao legislativa deu ao Ministrio da Fazenda, no
mbito do governo federal, competncia para fazer essa fiscalizao.

O art. 73 da Lei Complementar n 101 estabelece que as infraes se-


ro punidas de acordo com o Cdigo Penal, a Lei n 1.079, que trata
de crimes de responsabilidade, e a Lei n 8.429, Lei de Improbidade
Administrativa, e tambm o Decreto-Lei n 201, que responsabiliza
prefeitos e vereadores.

Fixadas as sanes administrativas institucionais, penais e civis,


restava instituir uma normalizao a respeito das sanes, o que se
deu, em parte, por intermdio da Lei n 10.028, no final de outu-
302
bro de 2000. Ela fez alteraes em outros estatutos que impingem
sanes, no s penais, mas tambm administrativas e polticas:
alterou o Cdigo Penal, no art. 339, que tratava da denunciao
caluniosa; prescreveu novo captulo no ttulo que trata dos crimes
contra a administrao pblica. Ou seja, inseriu, no Cdigo Penal,
outro captulo, sob o ttulo Crimes contra as Finanas Pblicas, no
qual estabelece diversas sanes penais, como recluso de quatro a
doze anos. Alterou tambm a Lei n 1.079, acrescentando oito novas
condutas ao rol dos ilcitos poltico-administrativos previstos no art.
10, conforme o art. 3 da Lei n 10.028. Alm disso, estendeu a res-
ponsabilizao pelas condutas previstas no art. 10 da Lei n 1.079
a outras pessoas de direito pblico, conforme descrito nos arts. 39-
A, 40-A da Lei n 1.079, hoje com a nova redao dada pela Lei n
10.028; instituiu o rito das aes penais ajuizadas contra as pessoas
que podem ser responsabilizadas pela prtica das condutas previstas
no art. 10 da Lei n 1.079, conforme art. 41-A da Lei n 10.028, e per-
mitiu a qualquer cidado o oferecimento da denncia pela prtica de
condutas previstas no art. 10 da Lei n 1.079, de acordo com a Lei n
10.028.

Em relao ao oferecimento de denncia, preciso destacar que no


se trata de denncia penal, uma denncia para efeito de ao penal
pblica mas, sim, a respeito de ilcitos praticados por gestores pblicos
em relao s condutas previstas nessas leis. Isso feito perante o Po-
der Legislativo, que faz o controle externo em primeira mo, e tambm
os tribunais de contas, que podero tomar as providncias cabveis,
303
inclusive informar o Ministrio Pblico sobre as condutas.

Incluiu tambm no Decreto-Lei n 201, a Lei de Responsabilidade


de Prefeitos e Vereadores, as mesmas condutas acrescentadas Lei
n 1.079, art. 4, que se referem responsabilizao pelas prticas
previstas na Lei n 10.028.

importante salientar que apenas os arts. 1 e 2 da Lei n 10.028 im-


pem sanes penais ao sujeito, sendo que as demais so de natureza
administrativa e poltica. Da a impropriedade de a Lei n 10.028 ser
chamada de Lei de Crimes Fiscais. Ela traz, no seu contedo, no s a
alterao do Cdigo Penal no que se refere s sanes penais, mas tam-
bm a alterao da Lei n 1.079, que trata de termos de responsabilida-
de portanto, sanes polticas, como o impeachment e de natureza
administrativa, a administrativa institucional e a prpria administra-
tiva, por conta dos entes que devem dar garantias aos entes polticos
para a contratao de emprstimos e transferncias voluntrias e tam-

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

bm sob a tica dos tribunais de contas, que cobram responsabilidade


administrativa dos seus gestores.

Hoje, o Ministrio Pblico atua no sentido de dar cumprimento Lei


de Responsabilidade Fiscal, fazendo-se presente.

No que tange s receitas, no Distrito Federal temos a Promotoria de


Defesa da Ordem Tributria, que tem a incumbncia de fiscalizar as
receitas. No que se refere a despesas e crditos, as Promotorias do Pa-
trimnio Pblico fazem a fiscalizao da legalidade dos seus atos, con-
tratos, licitaes e do cumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal,
esta dividida com os promotores da defesa da ordem tributria.

Todos os entes da sociedade esto incumbidos de fiscalizar os cum-


primentos das normas: o cidado, os rgos de controle, o Tribunal
de Contas, os rgos de fiscalizao da lei, o Ministrio Pblico e o
Judicirio.
304
O cidado fundamental nesse processo todo, inclusive para apri-
moramento do controle, da fiscalizao das normas, uma vez que ele
acaba confiando mais nos organismos que tentam cuidar da coisa
pblica, que pertence ao cidado, pertence sociedade. Da advm a
incumbncia dos demais rgos.

A ttulo de exemplo, listo algumas condutas que impingem no s


sanes penais, como civis e polticas. So elas:

Expedir ato que provoque aumento da despesa com


pessoal nos 180 dias anteriores ao final do mandato
do titular do respectivo Poder ou rgo. Sano: nu-
lidade do ato; recluso de um a quatro anos ou seja,
sano administrativa e penal.

No cumprir limite de despesa total com pessoal em


at dois anos, caso o Poder ou rgo tenha estado aci-
ma desse limite em 1999. Sano: proibio de rece-
ber transferncias voluntrias, contratar operaes de
crdito e obter garantias; cassao do mandato ou
seja, poltica, administrativa e institucional.

Deixar de reduzir o montante da Dvida Consolidada


que exceda o respectivo limite no prazo previsto em
lei. Sano: deteno de trs meses a trs anos, perda
do cargo e inabilitao para a funo por cinco anos; 305

proibio de realizar operao de crdito enquanto


perdurar o excesso; obrigatoriedade de obteno de
resultado primrio, com limitao de empenho.

No obter o resultado primrio necessrio para re-


conduo da dvida aos limites impostos pela Lei de
Responsabilidade Fiscal. Sano: multa de 30% dos
vencimentos anuais, de acordo com a Lei n 10.028.

No que diz respeito relao entre Ministrio Pblico e municpios,


no creio que haja insatisfao. Discordo dos que fazem essa afirma-
o. Na relao entre dois entes pblicos que tenham que cumprir as
leis, temos de observar o sentido de cada um e suas atribuies. No
podemos enxergar o cumprimento das leis, que deve ser feito pelo
Ministrio Pblico, como mau relacionamento ou coisa do gnero.

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

Devemos, sim, na condio de gestores pblicos, de homens preocu-


pados com a gesto da coisa pblica com transparncia e de forma
democrtica, demonstrar quele que est no seu municpio tentando
fiscalizar e cumprir a lei que a gesto tem sido feita da maneira mais
transparente possvel, procurando uma aproximao com os rgos
de controle e, inclusive, com aquele que vai fiscalizar a lei.

preciso haver bom senso na aplicao da Lei de Responsabilidade


Fiscal. Havendo uma lei, ou ela aplicada ou no aplicada. O juiz
pode usar de bom senso no momento de aplicar a sano penal, assim
como o Tribunal de Contas. Mas a lei ou aplicada ou no . O Minis-
trio Pblico no tem a opo de fazer valer a lei ou no; seu dever
fazer valer a lei. E no ele que faz a lei, mas as Casas Legislativas.

Com relao aos Termos de Ajustamento de Conduta (TACs), eles


so instrumentos de composio. Nada melhor que um TAC para
306 mostrar que o Ministrio Pblico tem bom senso. Se no existisse
o TAC, ele teria, obrigatoriamente, de propor ao civil pblica ou
fazer uma denncia ao Poder Judicirio, e o juiz ou a respectiva ins-
tncia judiciria que iria dizer quem tem razo. Mas a atribuio
do Ministrio Pblico de propor ao Poder Judicirio o cumprimento
das leis no pode ser objeto de pactuao. Logo, que ele use os instru-
mentos que a prpria lei oferece, como os TACs, que, no meu modo
de ver, so do maior bom senso possvel na soluo das divergncias
que existem e existiro.

O importante no termos de chegar at esse instante. Devemos, sim,


por conhecer a Lei de Responsabilidade Fiscal, os limites da aplica-
o de receitas e despesas, aprimorar o controle interno, para que
possamos ter a noo exata do que estamos sugerindo e de para onde
estamos indo no que se refere gesto pblica, e no chegarmos a
esse ponto. Mas nada impede que, na qualidade de gestores preocu-
pados com a coisa pblica, tenhamos a integrao necessria com os
rgos de controle, at para nos prevenir contra determinadas aes,
que podem pegar um ou outro gestor pblico de supeto.

307

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

9. A teoria e a prtica na aplicao da LRF:


o caso de Itamb

Moacir Andrade
Prefeito de Itamb, BA

O municpio de Itamb, do semi-rido da Bahia, do qual sou prefeito,


tem como principal fonte de arrecadao o Fundo de Participao
dos Municpios (FPM), a mesma de mais de 50% dos municpios
brasileiros.

O Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) segundo o pensa-


mento do Ministrio Pblico a melhor forma de cobrar res-
308 ponsabilidade. um ponto que deve ser respeitado. Mas e quanto
aos prefeitos? Quando so acionados, tm de assinar o TAC. o
que ocorre no caso do lixo, por exemplo, que um problema na
maioria dos municpios do Nordeste alis, o lixo um problema
nacional. Onde no existe aterro sanitrio, h de se usar os lixes.

E a Portaria n 301? Como os prefeitos podem atuar, se no dispem


de recursos para se desenvolver?

Os prefeitos tm a responsabilidade de manter a sade pblica por


meio de equipes de sade. Itamb recebe R$ 5.740,00 para manter as
equipes do Programa Sade da Famlia. So quatro equipes, e mant-
las no custa menos de R$ 20 mil.
Concluso
srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

CONCLUSO

As atividades desenvolvidas ao longo deste estudo reforaram a nossa


percepo, adquirida no contato dirio com a populao e as lideranas
polticas locais, de que os desafios da gesto pblica so substanciais, no-
tadamente no mbito municipal. De um lado, as demandas sociais so
gigantescas e sempre crescentes, prprias de um pas com significativas
desigualdades sociais. De outro lado, a legislao que rege a realizao de
gastos pblicos intricada e extremamente complexa, requerendo uma
capacidade tcnica nem sempre disponvel nos pequenos municpios.

Mltiplos atores institucionais interagem no processo, que envolve


no apenas gastar, mas tambm controlar o gasto pblico, destacan-
do-se os prprios gestores municipais, os tribunais de contas e o Mi-
nistrio Pblico.

A natural e at necessria tenso entre esses rgos no pode, contu-


312
do, inviabilizar o bom funcionamento da mquina pblica. Se a res
publica exige providncias adicionais no necessrias para a realiza-
o de gastos privados, estas no podem ser de tal ordem que invia-
bilizem a realizao das despesas pblicas tempestivamente.

Na pesquisa realizada com os gestores municipais por ocasio da


Marcha dos Prefeitos a Braslia, em abril de 2007, em conjunto com
a Confederao Nacional de Municpios, os prefeitos que a respon-
deram afirmaram que as relaes entre as instituies so razoveis,
mas que desejariam uma atuao mais orientadora e menos repressi-
va por parte das instituies de controle.
Embora no se desconhea que os instrumentos punitivos devam ser
aplicados com todo rigor quando necessrio, entendemos que devem
ser o ltimo recurso, aps aes de orientao e treinamento.

Ficou evidente ao longo deste estudo que h espaos para melhorar o


relacionamento das instituies envolvidas nos processos que envol-
vem o gasto pblico, de modo a que as instituies de controle passem
a levar em conta com mais intensidade as dificuldades e desafios dos
gestores municipais e estes possam aperfeioar e priorizar a melhoria
de sua burocracia, de modo a prestarem contas com maior eficcia.

Sobre as melhorias necessrias na legislao, constatou-se que um


dos principais problemas foi esta no ter levado devidamente em
conta as diferenas entre estados e, principalmente, entre munic- 313
pios. Grandes cidades, com elevado contingente populacional, com
problemas complexos e burocracia preparada, tm recebido trata-
mento praticamente idntico ao recebido por municpios pequenos
e mdios. Esse um problema tpico de leis nacionais, como a Lei de
Responsabilidade Fiscal e a Lei de Licitaes e Contratos.

Isso se observa, por exemplo, na exigncia de sofisticados relatrios


de riscos e metas fiscais e de audincias pblicas peridicas, nos li-
mites de gastos com pessoal em relao receita corrente lquida,
assim como na exigncia das mesmas modalidades de licitao, com
idnticos limites de enquadramento em cada modalidade.

Ao exigir que pequenos municpios apresentem demonstrativos comple-


xos, o que se fez, em muitos casos, foi gerar uma indstria de relatrios
padronizados, que pouco refletem a realidade do municpio retratado.

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

Na limitao fixa de gastos com pessoal em relao receita corrente


lquida, o que se observou ao longo dos anos foi o incentivo eleva-
o dessa proporo nos municpios que estavam longe dos 60%, o
que a literatura tem chamado de efeito-farol.

Outro problema a ser resolvido so as interpretaes distintas que


cada unidade da Federao tem dado. Falta um rgo que unifor-
mize as interpretaes de cada tribunal de contas, a exemplo do que
ocorre no Poder Judicirio, com o Superior Tribunal de Justia.

A implementao do Conselho de Gesto Fiscal, previsto na Lei de


Responsabilidade Fiscal, contribuiria para sanar esse problema, uma
vez que a Constituio no prev um tribunal de contas nacional,
com a funo de uniformizar os entendimentos distintos.

Tambm relevante o aperfeioamento dos mecanismos de com-


pensao de despesas de durao continuada e de concesso de in-
314
centivos fiscais, uma vez que as regras previstas tm sido ora desres-
peitadas, ora interpretadas de forma extremamente frouxas.

Uma providncia que este Conselho de Altos Estudos recomenda


a criao de uma comisso especial a fim de examinar as inmeras
propostas de modificao da Lei de Responsabilidade Fiscal e da Lei
de Licitaes e Contratos em tramitao na Cmara dos Deputados.
So matrias sob as quais cabe exame de mrito da Comisso de Fis-
calizao e Controle, da Comisso de Desenvolvimento Econmico,
Indstria e Comrcio, da Comisso de Finanas e Tributao, da Co-
misso de Trabalho e Servio Pblico, dentre outras.
Certamente os estudos e diagnsticos realizados ao longo deste tra-
balho do Conselho serviro de subsdios valiosos para a referida
comisso especial.
Deputado JOS LINHARES
Relator

315

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


Proposies Legislativas
srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

PROPOSIES LEGISLATIVAS

PROJETO DE LEI COMPLEMANTAR NO411, DE 2008

(Dos Srs. Membros do Conselho de Altos Estudos e Avaliao Tec-


nolgica Jos Linhares, Inocncio Oliveira, Ariosto Holanda, Flix
Mendona, Fernando Ferro, Jaime Martins, Mauro Benevides, Pau-
lo Henrique Lustosa, Paulo Teixeira, Professora Raquel Teixeira e
Severiano Alves)

Altera a Lei Complementar n 101, de 4 de maio


de 2000, para redefinir critrios relativos aos limi-
tes de despesas com pessoal e de endividamento
dos entes da Federao.

O Congresso Nacional decreta:

Art. 1 Esta Lei trata da redefinio dos critrios aplicveis


318
aos limites das despesas com pessoal e de endivida-
mento dos entes da Federao.

Art. 2 A Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000,


passa a vigorar com as seguintes alteraes:

Art. 20...........................................................................
...........................................................................

7 No primeiro ano dos mandatos do Poder


Executivo, e com vistas elaborao dos
respectivos projetos de plano plurianual,
o Conselho de Gesto Fiscal, mencionado
no art. 67 desta Lei, reavaliar a distribui-
o dos limites a que se refere este artigo
e, se for o caso, encaminhar ao Congres-
so Nacional projeto de lei complementar.
...........................................................................

Art. 30. ...........................................................................

...........................................................................

8 Os limites fixados no caput deste


artigo podero ser excedidos em at 10%
(dez por cento) quando, a juzo do Con-
selho de Gesto Fiscal, a taxa de retorno
social de novos projetos a serem financia-
dos for superior taxa de juros de longo
prazo TJLP.
319
Art. 3 Esta Lei Complementar entra em vigor na data de sua
publicao, com efeitos a partir do exerccio financei-
ro subseqente.

JUSTIFICAO

Por mais benefcios que a Lei de Responsabilidade Social tenha trazi-


do s finanas pblicas brasileiras, foroso reconhecer que uma de
suas limitaes reside no fato de ter estabelecido normas uniformes
em todo o territrio nacional, no atendendo, muitas vezes, s condi-
es diferenciadas e s situaes peculiares a cada ente da Federao
e, mesmo no mbito dos Estados e Municpios, s suas caractersticas
econmico-financeiras, polticas, administrativas, sociais e fsicas.

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

Especialmente na fixao de limites, tetos e percentuais em geral, a


entrada em vigor da LRF se deu em circunstncias muito diversas
para cada Municpio e para cada Estado. Tanto isto verdade que
parmetros perfeitamente administrveis para muitos deles se revela-
ram absolutamente incompatveis para muitos outros. Algumas dessas
circunstncias continuam presentes, levando existncia ora de muita
folga, ora de muito aperto.

por essas razes que estamos apresentando, agora, este Projeto, que
visa corrigir justamente duas destas situaes: a da repartio dos
limites das despesas de pessoal e a dos limites de endividamento.

No caso das despesas de pessoal, o critrio ento utilizado, con-


templando a mdia dos trs anos anteriores, abrangeu um perodo
muito curto e recente, quem sabe de transio administrativa. Mas,
alm disso, foroso admitir que o prprio papel atribudo a cada
320 instituio vai variando ao longo do tempo, o que pode provocar
enormes mudanas em seu modo de funcionamento. Ignorar tais
distores cria ambiente propcio reinterpretao da matria e ao
recurso a subterfgios.

J no caso do endividamento, a existncia de limites excessivamen-


te rgidos e imutveis pode levar a um verdadeiro engessamento
dos padres de financiamento, comprometendo, muitas vezes, a
prpria capacidade de gerao de servios mais compatvel com as
demandas de uma coletividade e com as suas prprias possibilida-
des de autogesto.

Em ambos os casos, propomos que haja manifestao do Conselho


de Gesto Fiscal: no primeiro, ordinariamente, a cada novo manda-
to e novo PPA; no segundo, na medida das demandas dos diversos
entes. Neste sentido, alis, faz-se mais do que necessrio que o referi-
do Conselho seja instalado e entre em funcionamento efetivo, como
um grande rgo coordenador da gesto oramentria e financeira
dos diversos entes da Federao, papel que at hoje no exerceu pela
omisso e uma certa acomodao das autoridades responsveis, e
cujas funes vm sendo restritamente e at certo ponto arbitraria-
mente executadas pela Secretaria do Tesouro Nacional.

Estas so as razes pelas quais esperamos o apoio determinado dos


ilustres Pares, que, em muitos casos, devem ter vivenciado, no mbito
de suas respectivas unidades, as dificuldades resultantes da aplicao
irrestrita e incondicional de alguns dispositivos inflexveis e draco-
321
nianos da Lei de Responsabilidade Fiscal.

Sala das Sesses, em 08 de outubro de 2008.

Deputado Jos Linhares (PP-CE)


Deputado Inocncio Oliveira (PR-PE)
Deputado Ariosto Holanda (PSB-CE)
Deputado Flix Mendona (DEM-BA)
Deputado Fernando Ferro (PT-PE)
Deputado Jaime Martins (PR-MG)
Deputado Mauro Benevides (PMDB-CE)
Deputado Paulo Henrique Lustosa (PMDB-CE)
Deputado Paulo Teixeira (PT-SP)
Deputada Professora Raquel Teixeira (PSDB-GO)
Deputado Severiano Alves (PDT-BA)

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

PROJETO DE LEI N4097, DE 2008

(Dos Srs. Membros do Conselho de Altos Estudos e Avaliao Tec-


nolgica Jos Linhares, Inocncio Oliveira, Ariosto Holanda, Flix
Mendona, Fernando Ferro, Jaime Martins, Mauro Benevides, Pau-
lo Henrique Lustosa, Paulo Teixeira, Professora Raquel Teixeira e
Severiano Alves)

Dispe sobre as competncias, a composio e a


forma de funcionamento do Conselho de Gesto
Fiscal.

O Congresso Nacional decreta:

Art. 1 Esta Lei trata das competncias, da composio e da


322
forma de funcionamento do Conselho de Gesto Fis-
cal CGF, de mbito nacional, institudo pelo art. 67
da Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000
Lei de Responsabilidade Fiscal LRF.

Art. 2 Compete ao Conselho de Gesto Fiscal:

I harmonizar e coordenar os critrios e procedi-


mentos relativos gesto fiscal entre todos os en-
tes da Federao;

II disseminar prticas visando ao aumento da efi-


cincia, eficcia, economicidade e efetividade
do gasto pblico, melhoria da arrecadao, ao
controle do endividamento e transparncia da
gesto fiscal;

III editar normas gerais para a consolidao das


contas pblicas e a padronizao das prestaes e
tomadas de contas e dos relatrios e demonstrati-
vos contbeis;

IV estabelecer normas e padres diferenciados e


simplificados para os pequenos Municpios, bem
como os mais adequados ao efetivo controle so-
cial;

V elaborar e divulgar diagnsticos, estudos e anli-


323
ses;

VI estimular a compatibilizao entre a responsabili-


dade fiscal e a responsabilidade social;

VII elaborar o seu regimento interno.

Art. 3 O Conselho de Gesto Fiscal CGF ser integrado


pelos seguintes membros e respectivos suplentes:

I quatro representantes do Poder Executivo fede-


ral, de acordo com as respectivas reas de atuao
do CGF;

II - representante do Tribunal de Contas da Unio;

III representante do Senado Federal;

IV representante da Cmara dos Deputados;

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

V representante do Conselho Nacional de Justia;

VI representante do Ministrio Pblico da Unio;

VII dois representantes dos Secretrios Estaduais de


Fazenda, escolhidos pelo CONFAZ;

VIII dois Secretrios Municipais de Fazenda, escolhi-


dos pelo organismo nacional de sua representa-
o;

IX representante do Conselho Federal de Econo-


mia;

X representante do Conselho Federal de Contabili-


dade;

XI dois representantes da comunidade acadmica


324 e profissional, recrutados entre professores, pes-
quisadores ou estudiosos das reas de Economia,
Contabilidade e Finanas Pblicas, indicados por
instituies de ensino e pesquisa, e por organiza-
es profissionais.

1 Os membros suplentes sero os substitutos legais ou


pessoas previamente indicadas.

2 Os membros do CGF tero mandatos de dois anos,


permitida uma nica reconduo, exceto na hiptese
de titulares de cargos ou funes.
3 O CGF presidido por um dos representantes do Po-
der Executivo federal, dentre os quais ser indicado
seu substituto.

Art. 4 O Conselho reunir-se- em Braslia, ordinariamente


a cada trimestre e, extraordinariamente, por convo-
cao de seu Presidente ou pelo menos um tero dos
seus membros, com antecedncia mnima de sete dias
e pauta preestabelecida.

Art. 5 As deliberaes do Conselho, sob a forma de reso-


lues, sero tomadas por maioria de dois teros de
seus membros e encaminhadas para adoo pelos
responsveis nas diversas reas de competncia legal 325

e tcnica abrangidas pela atuao do CGF.

Pargrafo nico. Decises adotadas por maioria dos


membros do CGF, mas inferior ao qurum estabele-
cido no caput, constituiro recomendaes, que sero
adotadas facultativamente.

Art. 6 O CGF poder constituir comisses para tratar de temas


especficos, com qualquer nmero de seus membros.

Pargrafo nico. Podero ser convidados ou convo-


cados personalidades ou servidores, para tratar de te-
mas especficos, seja participando de reunies ou de
grupos de trabalho, ou mesmo como expositores.

Art. 7 Para o custeio das atividades do CGF haver dotao


oramentria prpria, que poder correr conta do

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

oramento do Ministrio ou rgo a que pertencer o


representante do Poder Executivo federal menciona-
do no 3 do art. 3.

Pargrafo nico. A participao dos membros ser


considerada funo relevante e no ter remunerao.

Art. 8 O Conselho ser instalado em at noventa dias conta-


dos da vigncia desta Lei.

Pargrafo nico. Os membros do Conselho apro-


varo, em sua primeira reunio ordinria, o regula-
mento prprio, que dispor sobre as condies de seu
funcionamento.

Art. 9 Esta Lei entra em vigor na data de sua publicao.

326

JUSTIFICAO

O Conselho de Gesto Fiscal CGF, institudo pela Lei Complemen-


tar n 101, de 4 de maio de 2000 Lei de Responsabilidade Fiscal
LRF, at hoje no foi implementado, pois depende de lei, que dis-
por sobre a composio e a forma de funcionamento do Conselho.

Alguns projetos nesse sentido j tramitaram na Casa, mas, por di-


versas razes, no tm prosperado. Um dos aspectos freqentemente
questionados vem sendo o de possveis inconstitucionalidades nas
iniciativas parlamentares que disponham sobre organizao e fun-
cionamento da administrao federal, e, mais especificamente, sobre
a atribuio de rgos da estrutura do Poder Executivo.

Todos estes cuidados foram observados na elaborao da presente


proposta, que no invade a competncia privativa do Presidente da
Repblica, no cria rgo, nem define competncias que no sejam
as derivadas da prpria LRF, alm de respeitar a composio prees-
tabelecida naquela Lei.

Na realidade, no possvel prescindir do funcionamento efetivo,


permanente do referido Conselho, pela importncia e abrangncia
de suas funes, pela necessidade de harmonizao de normas e pro-
cedimentos atinentes Administrao Oramentria e Financeira, e,
particularmente, prpria Contabilidade Pblica, que, de uma vez 327

por todas, precisa compatibilizar conceitos e prticas nas diversas


esferas e Poderes da Administrao, e, mais recentemente, convergir
para os padres adotados no resto do mundo.

Esse enfoque essencial com vistas a converter o sistema de Conta-


bilidade Pblica em referncia para as informaes e para a comu-
nicao entre o Setor Pblico e a sociedade de um modo geral. A
participao dos cidados nos processos que envolvem a captao e
a alocao de recursos est estritamente associada possibilidade de
a linguagem das contas pblicas disponibilizar dados e informaes
que possam ser compreendidos, analisados, discutidos e avaliados.

Os sistemas hoje adotados so de pouca utilidade prtica, servindo,


muito mais, para o cumprimento de exigncias formais; so sistemas
fechados, produzidos internamente para os prprios usurios, que

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios


srie Avaliao de Polticas Pblicas | 2

no so os cidados, os contribuintes, nem mesmo os gestores dos


rgos e entidades estatais.

Destaque-se, ainda, que, por meio da Portaria n 184, de 25 de agosto


de 2008, o Ministro da Fazenda determinou Secretaria do Tesouro
Nacional o desenvolvimento de um conjunto de aes, no sentido de
promover a convergncia de nossas normas em utilizao s Nor-
mas Internacionais de Contabilidade publicadas pela International
Federation of Accountants IFAC e s Normas Brasileiras de Con-
tabilidade aplicadas ao Setor Pblico editadas pelo Conselho Fede-
ral de Contabilidade CFC. Entre outras preocupaes, figura a de
assegurar que os Princpios Fundamentais de Contabilidade sejam
respeitados no mbito do setor pblico.

O presente projeto nasceu de uma avaliao de poltica pblica re-


alizada no mbito do Conselho de Altos Estudos e Avaliao Tecno-
328 lgica da Cmara dos Deputados. Durante tal avaliao, consultores
legislativos analisaram problemas associados implementao da
Lei de Responsabilidade Fiscal e debateram com especialistas e con-
sultaram prefeitos de vrios municpios.

Como se poder constatar pelo teor do projeto de lei, todas as pro-


vidncias estariam sendo adotadas a fim de garantir uma equitativa
participao no Conselho de Gesto Fiscal e uma qualificada contri-
buio por parte da comunidade acadmica e profissional, alm de
agilidade e leveza no seu funcionamento, conferindo aos seus pr-
prios membros a prerrogativa de disporem sobre as condies mais
adequadas para a efetividade no atingimento de seus objetivos.
Por estas razes, esperamos contar com o pleno apoio dos ilustres
Pares na aprovao deste Projeto de Lei.

Sala das Sesses, em 08 de outubro de 2008.

Deputado Jos Linhares (PP-CE)


Deputado Inocncio Oliveira (PR-PE)
Deputado Ariosto Holanda (PSB-CE)
Deputado Flix Mendona (DEM-BA)
Deputado Fernando Ferro (PT-PE)
Deputado Jaime Martins (PR-MG)
Deputado Mauro Benevides (PMDB-CE)
Deputado Paulo Henrique Lustosa (PMDB-CE)
Deputado Paulo Teixeira (PT-SP) 329
Deputada Professora Raquel Teixeira (PSDB-GO)
Deputado Severiano Alves (PDT-BA)

Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios