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RFDA

RFDA 2016 p.355


Quel tat de droit ? Quels contrles ? Le juge des rfrs et le maintien en vigueur de l'tat d'urgence
Note sous Conseil d'tat, 27 janvier 2016, juge des rfrs, Ligue des droits de l'hom m e et autres, n
396220, au Lebon ; AJDA 2016. 126 ; D. 2016. 259, et les obs. ; ibid. 663, point de vue M. Bouleau

Denis Baranger, Professeur l'Universit Panthon-Assas (Paris II)

Le principe mme du contrle par le juge du rfr-libert de la dcision de dclarer, suspendre ou mettre fin l'tat
d'urgence n'est pas dpourvu d'ambiguit. Le juge ne peut en effet ni nier le fait que des liberts fondamentales
sont en cause ni intervenir rellement sur leur exercice concret. De fait, il ne va nullement de soi que la dcision de
dclarer ou de maintenir l'tat d'urgence soit, par elle-mme, de nature porter une atteinte grave et
manifestement illgale une libert fondamentale (...) selon les termes mmes de l'article L. 521-2 du code de
justice administrative (CJA). La dclaration de l'tat d'urgence a prcisment pour effet, dans le but de mieux
garantir l'ordre public, de porter atteinte des liberts et d'accrotre leur limitation tout en restreignant les
protections dont elles jouissent ordinairement. La question devient alors de savoir si cette atteinte est ou non
justifie. La rponse cette question tient des facteurs gnraux, ceux-l mmes dont la runion est exige par la
loi du 3 avril 1955 : l'existence d'un pril imminent rsultant d'atteintes graves l'ordre public ou d'une
calamit publique art. 1 er. Mais cette apprciation ne concerne pas les liberts concrtes d'individus rels. De ce
point de vue, ce n'est jamais la dclaration ou le maintien de l'tat d'urgence qui porte atteinte aux liberts
fondamentales. Ce sont les mesures d'application prises, sur la base de la dcision en question, qui peuvent le faire.
Mais, comme le montre la prsente ordonnance, le contrle du maintien en vigueur de l'tat d'urgence peut conduire
le juge du rfr-libert prter attention la manire dont il est appliqu.

***
Dans cette instance, les requrants demandaient au juge d'ordonner la suspension, en tout ou en partie, du rgime
de l'tat d'urgence dclar par le dcret n 2015-1475 du 14 novembre 2015 et prorog par la loi n 2015-1501 du
20 novembre 2015. titre subsidiaire, ils demandaient au juge de l'urgence d'enjoindre au prsident de la
Rpublique de mettre fin sans dlai ce rgime, ou, toujours subsidiairement, de lui enjoindre de procder
un rexamen des circonstances de fait et de droit qui ont conduit la dclaration de l'tat d'urgence . Le juge des
rfrs a admis les interventions de diffrentes personnes individuelles, de syndicats et d'une association. Au fond, il
a rejet les requtes dont il tait saisi. Pour ce faire, la dcision analyse dans un assez grand dtail les conditions
de mise en application de l'tat d'urgence (consid. n 2). Elle envisage ensuite les mesures pouvant tre prises dans
le cadre de l'tat d'urgence (consid. n 3). Par les trois considrants suivants (4, 5 et 6), le juge a refus de faire
droit la demande de suspension de l'tat d'urgence, motif pris de l'intervention du lgislateur par la loi du 20
novembre 2015 : le juge des rfrs du Conseil d'tat ne peut en consquence accueillir les conclusions
principales par lesquelles les requrants lui demandent d'ordonner la suspension totale ou partielle de la dclaration
de l'tat d'urgence et qui tendent en ralit la suspension de l'application de la loi du 20 novembre 2015 .
Ayant ainsi dispos de la demande principale, le juge a ensuite rejet (consid. 7, 8 et 9) les conclusions subsidiaires
tendant enjoindre au prsident soit de mettre fin lui-mme l'tat d'urgence, soit tout le moins de rexaminer
les conditions de fait et de droit prsidant sa dclaration.

Le dispositif normatif de l'tat d'urgence


Le rejet des conclusions principales formules par les requrants est troitement li au rgime normatif tout fait
particulier de l'tat d'urgence, sur lequel il faut revenir brivement (1). Ce rgime, malgr son importance et la
gravit de ses effets, ne trouve dans la Constitution qu'un socle minimal. En vue de prvenir toute critique relative
l'inconstitutionnalit de l'tat d'urgence, le Conseil constitutionnel a en effet, par une formule qui date de sa dcision
tat d'urgence en Nouvelle Caldonie de 1985, jug que la Constitution, (...) n'a pas pour autant exclu la possibilit
pour le lgislateur de prvoir un rgime d'tat d'urgence pour concilier, comme il vient d'tre dit, les exigences de la
libert et la sauvegarde de l'ordre public (2). Par ailleurs, dans le mme esprit de facilitation et avec la mme
brivet de plume, le juge administratif avait en 2006 cart les critiques portant sur l'ventuelle inconventionnalit,
au regard de l'article 15 de la Convention europenne des droits de l'homme, du mme rgime issu de la loi du 3
avril 1955 (3). L'tat d'urgence est donc un rgime purement lgislatif, dfini par plusieurs lois successives, et trs
peu encadr par des normes suprieures, qu'elles soient constitutionnelles ou conventionnelles. Tel est du moins le
cas dans l'tat actuel du droit, et dans l'attente d'une ventuelle rvision ayant pour effet de le constitutionnaliser
.
La loi intervient de deux manires dans le rgime de l'tat d'urgence. Celui-ci trouve en effet son ancrage dans la loi
du 3 avril 1955, qui en est en quelque sorte, dfaut de base constitutionnelle, sa matrice lgale. Initialement, dans
le rgime de 1955, il fallait une autre loi pour dclarer l'tat d'urgence. Depuis la modification opre par
l'ordonnance du 15 avril 1960, la dclaration de l'tat d'urgence ne relve plus du Parlement. Elle est de la
comptence du prsident de la Rpublique. Mais la prorogation de l'tat d'urgence au-del de douze jours exige
l'intervention d'une loi. La loi de prorogation de l'tat d'urgence n'est pas seulement une mesure d'extension du
champ d'application temporel de ce rgime d'exception. Elle peut aussi en modifier l'conomie. C'est ce qu'a fait la loi
du 20 novembre 2015, qui a notamment tendu les pouvoirs de police de l'autorit administrative.

Le refus de suspendre l'tat d'urgence


Lorsque l'tat d'urgence est dclar ou mis en vigueur et qu'il se prolonge au-del des douze jours initiaux, sa
base juridique, ou si l'on prfre son habilitation, est modifie. Elle rsidait initialement dans le dcret en conseil des
ministres qui le proclame. Elle se dplace ensuite dans la loi de prorogation. La nature juridique de la loi dite de
prorogation est donc importante. En effet, c'est de son intervention que se rclame le juge administratif - dans la
prsente ordonnance comme dans les dcisions adoptes par exemple en 2005 et 2006 lors de la dernire
application de ce rgime - pour carter les demandes tendant la suspension ou l'annulation des dcrets
dclarant l'tat d'urgence. En 2005, le juge des rfrs du Conseil d'tat avait considr que les mesures dont
l'application est autorise par le dcret n 2005-1387 ont pour fondement une loi dont il n'appartient pas la
juridiction administrative d'apprcier la constitutionnalit (4). Dans l'ordonnance qui nous occupe, le juge a
considr que les demandes principales des requrants devaient tre rejetes du fait qu'elles tend[ai]ent en
ralit la suspension de l'application de la loi du 20 novembre 2015 . Ces formules du juge des rfrs,
suffisantes pour carter tout doute srieux sur la lgalit des actes administratifs contests, ne prjugent pas de la
relation normative qui s'tablit entre le dcret par lequel le prsident dclare l'tat d'urgence et la loi de prorogation.
Dans sa dcision d'assemble Rolin du 24 mars 2006, le Conseil d'tat avait considr que l'intervention du
lgislateur "ratifiait" la dcision prise par le dcret (5). Cette ide d'une ratification du dcret par la loi ne
semble pas ncessairement approprie. Une ratification est la confirmation par une autorit, en gnral
hirarchiquement suprieure, de la dcision prise par une autre. Dans le cas des lois de ratification de mesures
prises par ordonnances de l'article 38 de la Constitution, la ratification emporte l'appropriation par le lgislateur de
l'acte administratif ratifi et lui permet de prendre dans l'ordre juridique la place d'une mesure lgislative. Il semble
difficile de considrer que la loi de prorogation de l'tat d'urgence aurait pour effet de confirmer la dcision du
prsident, comme le fait par exemple la loi de ratification de l'article 38 vis--vis d'une ordonnance ou la loi de
ratification d'un trait vis--vis de ce dernier. Ce que fait le lgislateur est de dcider, de novo, de prolonger la dure
de l'tat d'urgence. Cela n'implique pas qu'il s'approprie de ce seul fait les motifs du dcret initial ayant dclar cet
tat d'urgence. Il peut constater que les circonstances reconnues par le prsident de la Rpublique n'ont pas
disparu. Il peut aussi en dcouvrir de nouvelles, de nature justifier la prolongation. Il peut enfin, ce qui n'a plus
rien voir avec une ratification, modifier le rgime applicable l'tat d'urgence, et en particulier les pouvoirs donns
l'autorit de police ou les conditions dans lesquelles elles font l'objet d'un contrle.
Mais, quelle que soit la manire dont il sied de qualifier la loi de prorogation, le sort qui devait tre rserv la
demande de suspension de l'tat d'urgence faisait peu de doute. Si une loi de prorogation est intervenue, elle
devient partir de son entre en vigueur la base lgale de l'tat d'urgence. Le juge se borne constater l'existence
de ce fondement lgislatif, qui fait ses yeux chec son contrle. Malgr l'atmosphre d'tat d'exception qui
accompagne la proclamation de l'tat d'urgence, il n'tait pas question ici de faire jouer la thorie des circonstances
exceptionnelles qui avait permis, en d'autres temps, de valider un dcret ayant cart une disposition lgislative au
motif que ce dcret tait un acte d'excution d'une disposition constitutionnelle (jurisprudence Heyris). Le contexte,
ici, n'est nullement le mme, pour des raisons sur lesquelles il est inutile d'insister. On peut simplement relever que
l'tat d'urgence n'est pas une situation dans laquelle la thorie des circonstances exceptionnelles a vocation jouer
dans le cours du contrle juridictionnel de la lgalit des actes administratifs. dfaut, le principe demeure celui de
la jurisprudence Arrighi : le juge administratif s'abstient de contrler la constitutionnalit des lois. En 2005, le juge
des rfrs du Conseil d'tat l'avait dit s'agissant des mesures dont l'application tait autorise par l'un des deux
dcrets relatifs l'tat d'urgence (le second, n 2005-1387). Il avait constat que ces mesures avaient pour
fondement une loi dont il n'appartient pas la juridiction administrative de contrler la constitutionnalit (6).
Dans son ordonnance du 27 janvier 2016, le juge des rfrs le constate nouveau par une formule dont l'intrt
rside surtout dans une adaptation de la formule employe en 2005 au contexte nouveau cr par l'avnement en
2008 de la question prioritaire de constitutionnalit : Le lgislateur a (...) considr que de telles mesures
s'avraient ncessaires pendant la dure de l'application de l'tat d'urgence ; qu'en dehors de la procdure de
question prioritaire de constitutionnalit, la conformit de ces dispositions lgislatives la Constitution ne peut tre
mise en cause devant le juge administratif .
Cette rfrence la procdure de la question prioritaire de constitutionnalit (QPC) mrite l'attention car, comme on
le sait, le traitement contentieux actuel des mesures relevant de l'tat d'urgence s'opre principalement au moyen
d'une collaboration entre le juge administratif et le juge constitutionnel saisi plusieurs reprises sur la base de
questions prioritaires de constitutionnalit. Cette circonstance, comme on va le voir, n'est pas sans effet sur la
signification de la prsente ordonnance.
On reste donc en principe dans le cadre de la thorie de la loi-cran. L'intervention de la loi fait chec la
contestation contentieuse du maintien en vigueur de l'tat d'urgence. Le juge de la lgalit se refuse carter une
loi au motif de son incompatibilit avec la Constitution. Avant l'entre en vigueur de la procdure de QPC issue de la
rvision constitutionnelle de 2008, l'obstacle de la jurisprudence Arrighi tait intgral. Et mme si le juge avait
accept de le lever, il aurait d prendre en compte la jurisprudence tat d'urgence en Nouvelle Caldonie par laquelle
le Conseil constitutionnel a valid la loi de prorogation et refus de contrler la loi de 1955 l'occasion de ce qu'il a
interprt comme une simple loi d'application . Autrement dit, mme si l'cran lgislatif ne leur avait pas t
oppos, les requrants auraient eu peu esprer d'un contrle de constitutionnalit. Mais les choses ont chang
avec la QPC, le juge le reconnat dans la prsente ordonnance. L'intrt de la procdure de QPC est de permettre le
contrle de constitutionnalit et de le ddoubler. D'une part, il n'est plus totalement impossible l'occasion mme de
l'instance o est contrle la lgalit de la dcision administrative prise sur la base d'une loi potentiellement
inconstitutionnelle. D'autre part, il s'opre au double niveau de la dcision de renvoi par le Conseil d'tat et de la
dcision rendue par le Conseil constitutionnel lui-mme sur la base de ce renvoi. Si le Conseil d'tat entend soulever
un problme de constitutionnalit, il le peut. Il peut aussi, au moyen de la dcision de renvoi, formuler la question de
constitutionnalit dans les termes qui lui semblent opportuns. La latitude qu'il dtient cette occasion est tout fait
significative. Son intervention est tout aussi importante lorsqu'il refuse de renvoyer une QPC au Conseil
constitutionnel, ce qui est un exercice ngatif, mais rel, du contrle de constitutionnalit. La formule gnrale selon
laquelle le juge de la lgalit ne contrle pas la constitutionnalit des lois n'est donc plus qu' moiti vraie. Il
n'accepte pas d'entendre directement un moyen d'inconstitutionnalit. Mais, s'il est saisi d'une QPC, il peut refuser
de la renvoyer, ce qui est une manire pour lui d'carter dfinitivement, et avec une motivation assez succincte,
l'argument d'inconstitutionnalit. Le juge administratif est au minimum un juge constitutionnel ngatif (quand il
refuse le renvoi). Il peut aussi dcider de procder au renvoi, ce qui est une manire de provoquer positivement une
apprciation de constitutionnalit devant le juge constitutionnel et d'en configurer par avance les conditions
d'exercice.

Le pouvoir prsidentiel de mettre fin l'tat d'urgence et son contrle juridictionnel


Les conclusions principales tant voues au rejet, la seule question qui restait trancher tait celle du sort
rserver aux conclusions subsidiaires, par lesquelles il tait demand au juge des rfrs d'enjoindre au prsident
de la Rpublique de mettre fin l'tat d'urgence ou dfaut de procder un rexamen des circonstances de fait et
de droit. La discussion se dplaait donc sur le terrain, non pas de la dclaration de l'tat d'urgence ou de sa
prorogation, mais de l'ventuelle intervention du juge pour enjoindre au chef de l'tat d'y mettre fin ou de
reconsidrer sa dcision. Le juge des rfrs du Conseil d'tat a motiv son refus de rejeter ces demandes par deux
considrants, l'un de principe, l'autre examinant les circonstances de fait et de droit pertinentes. Le septime
considrant nonce les conditions de principe prsidant au contrle. Il contient deux formules particulirement
intressantes. D'une part, le juge qualifie le pouvoir du prsident de mettre fin l'tat d'urgence de large pouvoir
d'apprciation . D'autre part, il justifie le contrle de lgalit qu'il exerce cette occasion par l'existence d'un tat
de droit .
La rfrence l'expression tat de droit est devenue courante dans la discussion juridique et politique depuis,
au moins, le milieu des annes 1980. Pour l'interprter, le vice-prsident du Conseil d'tat avait, dans une rcente
confrence publique, renvoy une dfinition donne par Raymond Carr de Malberg pour qui l'tat de droit est
un tat qui, dans ses rapports avec ses sujets et pour la garantie de leur statut individuel, se soumet lui-mme un
rgime de droit, et cela en tant qu'il enchane son action sur eux par des rgles, dont les unes dterminent les droits
rservs aux citoyens, dont les autres fixent par avance les voies et moyens qui pourront tre employs en vue de
raliser les buts tatiques (7).

L'expression tat de droit n'en reste pas moins particulirement rare dans le langage des dcisions
contentieuses du Conseil d'tat. Comme on le dira, elle se trouvait dj, dans des termes quasiment identiques
dans la dcision Allouache de 2005. La prsente ordonnance n'a donc fait que reprendre ce considrant de principe.
Dans le cadre qui est ici le ntre, la rfrence l'tat de droit prsente-t-elle un vritable intrt ? Du point de vue
du rgime contentieux de l'tat d'urgence, on peut penser que c'est bien le cas, et cela plusieurs titres.
L'affirmation de la compatibilit entre tat d'urgence et tat de droit est d'abord une manire pour le juge d'carter
plusieurs techniques par lesquelles le contrle juridictionnel est rduit ou supprim en temps de crise. La rduction
des exigences de la lgalit administrative pourrait procder de l'application de la thorie jurisprudentielle des
circonstances exceptionnelles, mais notre sens, comme cela a t dit, tel n'est pas le cas. Un obstacle total
pourrait tre mis ce contrle si, par ailleurs, l'acte administratif dclarant l'tat d'urgence tait considr comme un
acte de gouvernement. En 2005 (en rfr) puis en 2006 (au fond), le Conseil d'tat ne s'est pas engag dans cette
voie. Par sa dcision Rolin et Boisvert, la Haute juridiction avait en effet accept de contrler la dcision de
dclaration de l'tat d'urgence. La question ne se posait pas ici puisque ce n'est pas la dclaration initiale de l'tat
d'urgence qui tait concerne par les demandes subsidiaires. Mais la formule employe dans la prsente
ordonnance vise les rapports gnraux entre le rgime de l'tat d'urgence et la notion d'tat de droit. De ce point de
vue, elle rappelle qu'aucune dcision administrative relevant de l'tat de droit ne jouit d'une immunit
juridictionnelle. Seule l'intervention d'une loi de prorogation peut apporter cette immunit, puisque le juge de la
lgalit n'est pas juge de la validit de la loi au regard de la Constitution, sous la rserve d'une possible QPC.
Si le lgislateur peut, sans que cette dcision puisse tre conteste devant le juge de la lgalit, proroger l'tat
d'urgence pour une dure de trois mois, la loi du 20 novembre 2015 habilite dans son article 3 le prsident de la
Rpublique mettre fin ce rgime par un dcret en conseil des ministres. Cette asymtrie est intressante du
point de vue institutionnel, et elle se rpercute dans le rgime contentieux de l'tat d'urgence. En effet, si la loi de
prorogation est protge contre le contrle du juge administratif, tel n'est pas le cas du dcret mettant fin l'tat
d'urgence. Par son ordonnance Allouache et autres du 9 dcembre 2005, le juge des rfrs du Conseil d'tat avait
jug ce sujet que : le silence de la loi sur les conditions de mise en oeuvre de la facult ainsi reconnue au
prsident de la Rpublique ne saurait tre interprt, eu gard la circonstance qu'un rgime de pouvoirs
exceptionnels a des effets qui, dans un tat de droit, sont par nature limits dans le temps et dans l'espace, comme
faisant chapper ses modalits de mise en oeuvre tout contrle de la part du juge de la lgalit . Il avait estim
sur cette base que le prsident jouissait d'un pouvoir d'apprciation tendu , mais qu'il ne saurait tre
valablement soutenu qu'en dcidant de ne pas mettre fin ds prsent la dclaration de l'tat d'urgence, le chef
de l'tat aurait (...) pris une dcision qui serait entache d'une illgalit manifeste .
Le juge de 2016 tait saisi de demandes identiques. Il y a rpondu par les motifs suivants : Que si le prsident de
la Rpublique dispose d'un large pouvoir d'apprciation pour faire ou non usage de la facult qui lui est reconnue par
la loi de mettre fin l'tat d'urgence avant l'expiration du dlai de trois mois prvu par celle-ci, le silence de la loi sur
les conditions de mise en oeuvre de cette facult ne saurait tre interprt, eu gard la circonstance qu'un rgime
de pouvoirs exceptionnels a des effets qui, dans un tat de droit, sont par nature limits dans le temps et dans
l'espace, comme faisant chapper sa dcision tout contrle de la part du juge de la lgalit (...) .

L'intrt de la formule reprise ici est de rconcilier l'affirmation de principe de la comptence du juge administratif et
la reconnaissance l'autorit administrative (qui se trouve en mme temps tre une autorit politique) d'une large
marge d'apprciation qui rend l'annulation de la dcision peu vraisemblable. On peut en effet se demander si le
juge pouvait en pratique sanctionner le refus de mettre fin l'tat d'urgence. Le pouvoir de mettre fin l'tat
d'urgence tire sa lgalit du fait que les conditions poses par l'article 1 er de la loi de 1955 restent runies, et le
juge a fait porter son contrle sur la ralit de ces circonstances. Il l'a fait au terme d'une phase orale d'instruction
particulirement substantielle, ce dont la presse s'est fait l'cho. Ce qui rsulte de l'instruction , comme le dit in
limine le huitime considrant, c'est que le pril imminent (...) n'a pas disparu . C'est encore que des attentats
ont eu lieu l'tranger, et que la France est engage dans des oprations militaires extrieures, sur les terrains o
les terroristes, est-il relev, les prparent, les organisent et les financent. C'est enfin, du point de vue de l'action
administrative concrte, que l'utilisation des mesures exceptionnelles permises par l'tat d'urgence est moindre
que dans les jours qui ont suivi sa dclaration, mais aussi qu'elles auraient permis d'atteindre des rsultats
significatifs .
Cette double constatation ne sera peut-tre pas de nature susciter l'unanimit dans l'opinion publique, ni du point
de vue de la quantit (il suffit de compter le nombre de perquisitions et d'assignations rsidence prononces) ni de
celui de la qualit (un dbat s'tant ouvert sur le ratio entre ces mesures et le nombre assez faible de poursuites
judiciaires qui en ont rsult).

Certains articles de presse ont pu le relever et s'en mouvoir (8). De telles apprciations peuvent tre
diversement apprcies. On peut les juger fondes ou infondes, justes ou injustes. Mais elles ont leur place dans
un systme politique libre. Qui plus est, elles sont le rsultat, l'effet mcanique d'une situation institutionnelle dont
la ralit est peu discutable. C'est la position organique du juge administratif franais, dont on sait qu'il est en mme
temps conseil du gouvernement, qui rend ces discussions plus aiges. Autrement dit : en rgime d'tat d'urgence, il
n'y a certes pas de confusion des pouvoirs constitutionnels comme lors de l'application de l'article 16 de la
Constitution. Mais on voit s'accuser les traits classiques du systme politico-administratif franais qui conduisent
facilement un certain effacement de la sparation des autorits politiques, administratives et juridictionnelles. Face
l'urgence, l'tat se renforce en unifiant son action.

Quoi qu'il en soit, on voit bien que par ce faisceau de constatations, le juge des rfrs n'a pas pu viter - telle tait
mme sa mission - de se prononcer sur des faits de nature politique, ni de prononcer des apprciations
d'opportunit portant sur l'efficacit de l'action gouvernementale. On rencontre ici une sorte de dilemme. Plus le
dbat contentieux ouvert par le juge des rfrs du Conseil d'tat a t large, et plus le juge a souhait le prendre
en compte dans ses motivations, plus a t rendu apparent le caractre d'opportunit, pour ne pas dire politique et
mme gopolitique, des justifications de l'tat d'urgence. Par l'exercice mme de son contrle, le juge a port des
apprciations que d'autres secteurs de la socit civile, tout aussi lgitimement, peuvent parfaitement contester
avec d'autres arguments de fait et d'opportunit politique. Dans le dbat dmocratique, il n'y a que des gaux. Le
juge n'est pas au-dessus des citoyens. Ces derniers, et ils ne s'en sont pas privs, peuvent tout aussi bien faire
valoir que l'tat d'urgence ne porte pas ses fruits, que les mesures ne donnent gure de rsultats tangibles, etc.
Autrement dit : le juge s'est plac sur le terrain de la discussion politique. La thorie de l'acte de gouvernement le
prmunit contre ce risque. Si ce risque est pris et que l'immunit juridictionnelle est carte, il faut que cela, si on
nous pardonne l'expression, en vaille la peine . Or rien ne prouve que ce soit le cas en l'espce, car on voit mal le
juge remettre en cause l'apprciation porte par le prsident de la Rpublique relativement la ncessit de
dclarer ou de maintenir l'tat d'urgence. Si contrle du recours l'tat d'urgence il y a, c'est en effet un contrle
d'une mesure manant d'une autorit dont il est vident qu'elle n'est pas seulement une autorit administrative
mais aussi une autorit politique, prenant cette occasion une dcision politique. On pourrait certes imaginer un
scnario dans lequel la forfaiture qui consisterait dans la perptuation illgitime par le prsident d'un tel rgime
pourrait tre sanctionne par un juge vigilant (9). Mais ce scnario reste assez peu vraisemblable. Le problme
des tats d'urgence prononcs depuis 1955 n'a jamais rsid dans la ralit des menaces, chaque fois
indiscutable. Il a toujours t li la pertinence du recours au rgime lgislatif cr par la loi du 3 avril 1955 et dans
le caractre appropri des mesures de police qu'il rendait possibles. Cette proccupation n'est pas absente de la
prsente ordonnance.

Les mesures d'application et leur contrle juridictionnel : le dictum de la dcision du 27 janvier 2016
L'originalit de la prsente ordonnance par rapport celle du 9 dcembre 2005 (Allouache) consiste dans
l'importance des motifs consacrs l'analyse de la ncessit du maintien en vigueur de l'tat d'urgence. En
reconnaissant au prsident un large pouvoir d'apprciation s'agissant de l'usage du pouvoir qu'il tire de l'article 3
de la loi du 20 novembre 2015, le juge des rfrs aurait pu ne procder qu' un examen superficiel de cette
ncessit. C'est d'autant plus le cas que l'article L. 521-2 ne lui impose de vrifier que l'existence d'une atteinte
grave et manifestement illgale une libert fondamentale. Mais le caractre relativement ample des motivations
contenues dans le 8 e considrant montre que le large pouvoir d'apprciation du prsident ne signifie pas que le
juge se soit abstenu de considrer avec un certain soin la situation issue des attentats du 13 novembre et de leurs
suites politiques et gopolitiques.

Par le biais de ces apprciations, le juge, saisi de la lgalit des dcisions relatives au dclenchement ou la
cessation de l'tat d'urgence (et plus spcifiquement ici de la facult d'y mettre fin), a galement fait porter son
analyse sur les mesures d'application, qui ne lui taient pourtant pas soumises l'occasion du prsent contentieux.
Le juge nonce en effet que la dclaration de l'tat d'urgence a t suivie de mesures (...) arrtes, sous le
contrle du juge administratif, qui il appartient de s'assurer qu'elles sont adaptes, ncessaires et proportionnes
la finalit qu'elles poursuivent . Il estime que les mesures en question ont permis d'atteindre des rsultats
significatifs et qu'elles contribuent prvenir le pril imminent auquel le pays est expos , sans qu'il soit besoin
de ce point de vue de distinguer les diffrents pouvoirs que la loi de 1955 donne l'autorit de police dans de telles
circonstances. De ce fait, en s'abstenant de dcider de mettre fin l'tat d'urgence, le prsident n'a pas port une
atteinte grave et manifestement illgale une libert fondamentale.

Mais la porte de ce considrant dpasse ce qui tait ncessaire pour rpondre aux demandes des parties. La
formule employe ici par le juge s'interprte galement comme une directive adresse au juge de la lgalit des
mesures d'application. On voit par l que le rfr-libert, notamment quand le juge qui le prononce est en mme
temps prsident de la section du contentieux du Conseil d'tat, peut aller bien au-del d'une simple procdure
d'urgence. Il peut tre l'occasion pour le juge unique de dterminer, par des formules englobantes, les
caractristiques gnrales d'un contentieux. Tel semble bien tre le cas en l'espce. Le considrant n 8 se lit en
effet comme un guide l'usage des juridictions administratives qui seront (et ont effectivement t) conduites
apprcier la lgalit de chaque mesure particulire d'application. La dfinition du contrle devant tre opr est
pleinement en adquation avec la solution retenue par le Conseil constitutionnel, en particulier l'occasion de sa
dcision QPC du 22 dcembre 2015. Elle ne reprend certes pas la formule, employe par une autre ordonnance de
rfr du 11 dcembre 2015, d'entier contrle du juge de l'excs de pouvoir (10). Mais il s'agit, de la mme
faon, de renvoyer au triple test de lgalit reposant sur la ncessit, le caractre adapt, et la proportionnalit des
mesures soumises au contrle. L'intrt ici est de gnraliser ce test au-del des mesures d'assignation
rsidence, toutes les mesures d'application de l'tat d'urgence. Par cette formule incidente, le juge des rfrs a
donc procd un cadrage d'ensemble du contrle de lgalit des mesures d'application de l'tat d'urgence. Telle
nous semble tre la principale porte de sa dcision, porte qui est donc pour l'essentiel celle d'un dictum . La
formule du juge s'tend au-del de ce qui est ncessaire pour rpondre aux demandes dont il tait saisi dans la
prsente instance. Sa vritable porte est celle des mesures d'application de l'tat d'urgence. Tant la dcision de
dclarer l'tat d'urgence que le refus d'y mettre fin relvent d'un pouvoir d'apprciation qualifi de large ou
encore d' tendu . Ce contrle reste donc, comme cela avait t fix par les ordonnances de 2005, un contrle
minimal (11). Au contraire, les mesures d'application ont vocation faire l'objet d'un plein contrle que le
dictum contenu dans la prsente dcision caractrise de manire prcise comme un contrle maximum, portant la
fois sur la ncessit, l'adaptation et surtout la proportionnalit des actes de police administrative pris dans le cadre
de l'tat d'urgence par rapport aux troubles l'ordre public qu'ils visent prvenir. Cela donne penser que les
dcisions individuelles prises sous l'empire du rgime de l'tat d'urgence bnficient dsormais de la hausse du
niveau d'exigence que les auteurs de la chronique de jurisprudence administrative avaient appel de leurs voeux
en 2006 (12). On en aurait donc fini avec le contrle limit l'erreur manifeste d'apprciation qui rsultait de la
jurisprudence Dagostini de 1985, rendue dans le contexte de l'tat d'urgence en Nouvelle Caldonie (13).

L'effectivit de l'tat de droit en priode d'tat d'urgence : ralit ou illusion ?


S'il faut prendre acte de l'affirmation selon laquelle l'tat de droit n'a pas t mis entre parenthses par la
proclamation de l'tat d'urgence, reste se demander si l'exigence primordiale qui est lie cette notion d'tat de
droit est effectivement satisfaite : les autorits de l'tat sont-elles effectivement assujetties au respect du droit ? Le
danger est en effet qu'en priode d'tat d'urgence on bascule d'un tat de droit dans un tat de police o l'tat agit
certes au moyen du droit mais n'est pas subordonn lui. Le risque est tout fait rel du moment que le contrle
du juge n'existe qu'en principe ou bien si, quand il a lieu, il demeure formel. Il faut, pour savoir ce qu'il en est,
regarder brivement au-del de la prsente ordonnance et considrer de manire plus large, quels sont les
contrles qui s'exercent sur l'tat d'urgence dclar depuis novembre 2015. Relevons tout d'abord que le vritable
marqueur de l'actuel tat d'urgence, du point de vue contentieux, est la concentration du contrle entre les mains du
juge administratif et du juge de la question prioritaire de constitutionnalit. Tel est l'arrire-plan de la dcision qu'on
commente ici. Soumission de l'tat au droit, certes, mais un droit nonc exclusivement par le juge administratif et
le juge constitutionnel. Comment, en effet, ne pas avoir l'esprit la dcision QPC n 2015-527 (Cedric D.), par
laquelle le juge constitutionnel a considr que tant par leur objet que par leur porte les dispositions de la loi
de 1955, telle que rvise en 2015, prvoyant la possibilit pour l'autorit administrative d'assigner des personnes
rsidence ne comportent pas de privation de la libert individuelle au sens de l'article 66 de la Constitution . Le
juge rservait le cas o l'assignation rsidence, par une mutation temporelle dont on comprend d'ailleurs mal la
nature, deviendrait au contraire privative de libert, et donc relevant du juge judiciaire, du moment qu'elle
dpasserait douze heures par jour. Ce faisant, le juge constitutionnel a trs fortement limit l'intervention du juge
judiciaire en matire de contrle des mesures d'application de l'tat d'urgence. Le premier prsident de la Cour de
cassation s'en est lui-mme mu en parlant d'vitement du juge judiciaire. Un commentateur a parl pour sa part
d'viction du mme ordre de juridiction (14). La dcision n 2015-527 QPC repose sur une interprtation trs
contre-intuitive, pour ne pas dire drangeante, de l'article 66 de la Constitution. Il est permis de dire que le juge
constitutionnel a fait ici peu de cas de la volont du constituant d'riger l'autorit judiciaire, y compris (et peut-tre
surtout) en temps de crise, en gardienne de la libert individuelle. Il a distingu l o la Constitution ne distinguait
pas, et cela pour aller dans le sens de la restriction des protections accordes aux liberts. Il est aussi permis de
dire que, ce faisant, il n'a pas servi la cause de l'tat de droit. Mais ce n'est pas tout. Par la rserve d'interprtation
contenue dans cette mme dcision (consid. n 15), le Conseil constitutionnel a procd un double effacement :
celui du juge judiciaire, et le sien propre. Il a en effet renvoy le contrle des mesures d'assignation rsidence au
juge administratif. Le juge administratif est peut-tre un bon protecteur des liberts. tait-il constitutionnellement le
seul ayant vocation intervenir dans une priode aussi prilleuse pour les droits fondamentaux ? La question ne
peut pas tre referme par une seule dcision QPC. Mais en tout cas, la lumire de cette dcision, on voit ainsi en
quoi consiste l'tat de droit dans le cadre de l'tat d'urgence auquel nous sommes soumis depuis le 13 novembre au
soir : un tat de droit non-pluraliste, qu'on pourrait qualifier de monopolistique, o le contrle existe certes, mais est
le fait d'un seul ordre de juridiction. En 2015, du fait de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, la comptence
judiciaire est trs srieusement amenuise, pour ne pas dire anantie. On peut le regretter. Lorsque les liberts
sont en cause, un seul juge n'est pas un bon juge.

***
Dans la prsente dcision, le juge des rfrs a eu raison de rappeler que l'tat d'urgence tait un dispositif
ncessairement limit dans l'espace et dans le temps. La formule sonne comme un avertissement adress
l'autorit administrative. Cela est d'autant plus ncessaire qu'on se trouve dans le cadre d'un tat d'urgence qu'on
pourrait qualifier de global, c'est--dire qui a t tendu tout le territoire national et qui a t rgulirement
renouvel depuis novembre 2015. L'avertissement a depuis lors t renouvel par une autre formation du Conseil
d'tat, celle qui, en section administrative, a rendu le 2 fvrier 2016 un avis sur le projet de loi portant prorogation
de l'tat d'urgence. Mais, tant que cet avertissement n'est pas entendu par l'autorit comptente, l'tat d'urgence
actuel est bel et bien gnralis dans l'espace et persistant dans le temps. C'est d'autant plus frappant que cet tat
d'urgence possde une sorte d'inquitant effet attractif : tout danger quelconque pour l'ordre public est susceptible
d'entretenir un lien de connexit avec celui qui a justifi la proclamation de l'tat d'urgence. On l'a vu avec le
traitement contentieux des assignations rsidence prononces l'occasion de la COP 21 . ce sujet, le Conseil
d'tat a pu juger par ailleurs que les dispositions de la loi de 1955 n'exigeaient pas que soit tabli un lien entre la
nature du pril imminent ou de la calamit publique ayant conduit ce que soit dclar l'tat d'urgence et la nature
de la menace pour la scurit et l'ordre publics susceptible de justifier une mesure d'assignation rsidence (15).
Au total, il n'est pas certain que le juge soit en mesure de remdier cette illimitation spatiale et temporelle,
contraire l'esprit du rgime de la loi de 1955 (16), de l'tat d'urgence. Une telle dcision relve des organes
politiques de l'tat et d'eux seuls. Le coeur de la dcision consistant dclarer ou maintenir l'tat d'urgence rside
dans une apprciation politique. Et celle-ci, par-del la vrification - ncessairement assez formelle et peu exigeante
sur le fond - des critres prvus par l'article 1 er de la loi du 3 avril 1955, ne peut qu'chapper au contrle du juge
administratif.

***
Ce qui pose problme, au total, ce n'est pas l'affirmation de principe de l'tat de droit, c'est sa ralit et sa vritable
substance. Du point de vue du contrle juridictionnel, l'histoire retiendra peut-tre que peu d'actes relevant de l'tat
d'urgence actuellement en vigueur ont t contrls, et que moins encore furent censurs. Elle retiendra peut-tre
aussi que le contrle juridictionnel a pris frquemment la forme trange de la coopration entre un juge de l'urgence
n'ayant pas peur des considrants de principe et d'un juge constitutionnel trs modr, pour ne pas dire timide,
dans l'exercice de son contrle. C'est un renversement des choses qui peut intriguer. Du premier point de vue, en
tout cas, le juge de l'urgence devient de facto l'arbitre de questions qui ne sont nullement accessoires et touchent
l'vidence au fond mme des problmes de droit soulevs par la proclamation de l'tat d'urgence. On observe ici une
divergence entre les conditions d'exercice du rfr-libert (la brivet du dlai dans lequel est exerc le contrle
d'une part, le critre du caractre manifestement illgal de la dcision attaque d'autre part) et la porte des
questions que le juge est appel trancher cette occasion. Par son ordonnance du 11 dcembre 2015, dans
l'a ffa ire Cdric D., le juge des rfrs du Conseil d'tat avait rsolu ce hiatus en renvoyant une QPC au juge
constitutionnel. Et, de surcrot, le renvoi de la QPC n'a pas empch le juge des rfrs de refuser de prononcer des
mesures d'urgence. Par l'ordonnance qui nous occupe ici, le juge des rfrs tait confront au mme problme. Il l'a
cette fois rsolu par des formules de principe, au caractre trs gnral, et dont l'effet est de dfinir le cadre dans
lequel s'exerce le contrle exerc par la juridiction administrative sur les mesures relatives l'tat d'urgence. Il l'a
fait consciencieusement, en motivant longuement sa dcision. Il l'a fait au terme d'un dbat contentieux qu'il a voulu
aussi large que possible, notamment en acceptant les interventions dans le dbat contentieux du plus grand
nombre possibles de reprsentants de la socit civile. Mais la nature mme de la procdure de l'article L. 521-2 CJA,
qui est une procdure non-collgiale, juge unique, la rend-elle approprie dans un pareil cas ?

* **
Venons-en quelques mots de conclusion. L'tat de droit, ce n'est pas seulement la soumission de l'action
administrative au contrle juridictionnel. C'est une soumission efficace, susceptible de faire en sorte que les abus de
pouvoir soient sanctionns et que les mesures exceptionnelles ne se normalisent pas. Du premier point de vue, la
contradiction est presque inhrente la nature de l'tat d'urgence. Ce rgime n'est pas l pour permettre les
contrles, mais pour les allger et faciliter en consquence l'action de l'autorit de police administrative. Du second
point de vue, l'optimisme manifest par l'ordonnance qu'on vient de commenter, ainsi d'ailleurs que par l'avis
consultatif du Conseil d'tat relatif la prorogation de l'tat d'urgence (17), n'est pas de nature pleinement
rassurer. Le Conseil constitutionnel n'a pas protg les liberts. Le juge administratif a censur trs peu de
dcisions administratives prises sur le fondement de l'tat d'urgence. Il est rare que les liberts soient en sret
dans un systme o les pouvoirs ne se contrlent pas et ne se limitent pas mutuellement. L'tat de droit la
franaise, dont les traits se sont encore accuss lors du prsent tat d'urgence, n'est pas un systme de contre-
pouvoirs mais de concentration des pouvoirs. Cela renforce l'tat mais peut se rvler de nature fragiliser les
droits. La nature mme de l'tat d'urgence, et des immenses prils qu'il cherche conjurer, impose peut-tre cet
arbitrage dfavorable aux liberts et favorable l'autorit de l'tat. Le juge peut accompagner cet tat de choses, le
rendre moins difficile supporter, mais il ne peut pas y remdier entirement, sauf neutraliser l'tat d'urgence et
porter prjudice la protection de l'ordre public en temps de crise. Les requrants le savaient probablement, et il se
peut bien qu'ils n'aient gure t tonns de l'chec de leur recours. La leon est peut-tre aussi qu'il ne faut pas
tout attendre du juge dans une socit comme la ntre, tout particulirement dans les moments de grave pril. Si le
contrle de l'tat d'urgence a progress en 2015 et 2016, c'est surtout grce au suivi effectu par le Parlement, en
particulier au sein de la commission des lois de l'Assemble nationale. C'est aussi grce la vigilance de l'opinion
publique. Par del l'indispensable contrle juridictionnel, le meilleur contrle de l'tat d'urgence, c'est celui effectu
par la reprsentation nationale dans un systme politique libre et par l'opinion publique dans un pays o rgne la
libert d'expression.

Annexe
Conseil d'tat, juge des rfrs, 27 janvier 2016, n 396220
Ligue des droits de l'homme et autres
1. Considrant que l'article L. 521-2 du code de justice administrative prvoit que le juge des rfrs, saisi d'une
demande en ce sens justifie par l'urgence, peut ordonner toutes mesures ncessaires la sauvegarde d'une
libert fondamentale laquelle une autorit administrative aurait port une atteinte grave et manifestement illgale
;

2. Considrant, d'une part, qu'en vertu de l'article 1 er de la loi du 3 avril 1955, l'tat d'urgence peut tre dclar sur
tout ou partie du territoire national soit en cas de pril imminent rsultant d'atteintes graves l'ordre public, soit
en cas d'vnements prsentant, par leur nature et leur gravit, le caractre de calamit publique ; que l'article 2
de cette loi prvoit que l'tat d'urgence est dclar par dcret en conseil des ministres et que sa prorogation au-
del de douze jours ne peut tre autorise que par la loi ; qu' la suite des attentats commis le 13 novembre 2015,
l'tat d'urgence a t dclar sur l'ensemble du territoire mtropolitain par les dcrets en conseil des ministres n
2015-1475 et 2015-1478 du 14 novembre 2015 ; que l'tat d'urgence a, en outre, t dclar, compter du 19
novembre 2015, sur le territoire des collectivits de Guadeloupe, de Guyane, de Martinique, de la Runion, de
Mayotte, de Saint-Barthlemy et de Saint-Martin par le dcret en conseil des ministres n 2015-1493 du 18
novembre 2015 ; que la loi du 20 novembre 2015 en a prorog l'application pour trois mois compter du 26
novembre 2015 ; que l'article 3 de cette loi prvoit cependant qu'il peut tre mis fin l'tat d'urgence par dcret en
conseil des ministres avant l'expiration de ce dlai ;

3. Considrant, d'autre part, qu'en priode d'tat d'urgence, la loi du 3 avril 1955 prcise, dans la rdaction que lui a
donne la loi du 20 novembre 2015, son article 6, que le ministre de l'Intrieur peut prononcer des assignations
rsidence, son article 8, que le ministre de l'Intrieur et les prfets peuvent ordonner la fermeture provisoire des
salles de spectacles, dbits de boissons et lieux de runion et interdire les runions de nature provoquer ou
entretenir le dsordre, son article 11, que des perquisitions peuvent tre dcides par les autorits de police
administrative ;

4. Considrant que, sur le fondement de dispositions de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, la Ligue
des droits de l'homme ainsi que Mm e H... D... et M. A... F... demandent au juge des rfrs du Conseil d'tat
d'ordonner la suspension, en tout ou en partie, de l'tat d'urgence ou, dfaut, d'enjoindre au Prsident de la
Rpublique de prendre un dcret mettant fin, avant l'expiration du dlai de trois mois prvu par l'article 3 de la loi du
20 novembre 2015, la dclaration de l'tat d'urgence ou, tout le moins, l'application des mesures prvues par
les articles 6, 8 et 11 de la loi du 3 avril 1955 ; qu'ils demandent subsidiairement d'enjoindre au Prsident de la
Rpublique de procder un rexamen des circonstances qui ont conduit la dclaration de l'tat d'urgence ;
5. Considrant que des interventions ont t prsentes au soutien de la requte, d'une part, par M. B... C... et 449
autres universitaires, d'autre part, par le syndicat gnral CGT des personnels de la police nationale du secrtariat
gnral pour l'administration de la police de Paris et de la prfecture de police, le Syndicat de la magistrature et
l'association de la Quadrature du net ; que ces diffrents intervenants justifient d'un intrt suffisant pour intervenir
au soutien de la requte ; que leurs interventions doivent, ds lors, tre admises ;

6. Considrant qu'en dcidant de proroger par la loi du 20 novembre 2015 la dclaration de l'tat d'urgence pour
une priode de trois mois, le lgislateur a estim que les conditions mises par la loi du 3 avril 1955 l'diction de ce
rgime lgislatif de pouvoirs exceptionnels se trouvaient runies ; qu'en prvoyant que, pendant l'tat d'urgence,
les autorits de police administrative pourraient faire usage notamment des pouvoirs prvus par les articles 6, 8 et
11 de la loi du 3 avril 1955, dans leur rdaction dcoulant de la loi du 20 novembre 2015, le lgislateur a
pareillement considr que de telles mesures s'avraient ncessaires pendant la dure de l'application de l'tat
d'urgence ; qu'en dehors de la procdure de question prioritaire de constitutionnalit, la conformit de ces
dispositions lgislatives la Constitution ne peut tre mise en cause devant le juge administratif ; que le juge des
rfrs ne peut, en consquence, accueillir les conclusions principales par lesquelles les requrants lui demandent
d'ordonner la suspension totale ou partielle de la dclaration de l'tat d'urgence et qui tendent en ralit la
suspension de l'application de la loi du 20 novembre 2015 ;
7. Considrant que, si le prsident de la Rpublique dispose d'un large pouvoir d'apprciation pour faire ou non
usage de la facult qui lui est reconnue par la loi de mettre fin l'tat d'urgence avant l'expiration du dlai de trois
mois prvu par celle-ci, le silence de la loi sur les conditions de mise en oeuvre de cette facult ne saurait tre
interprt, eu gard la circonstance qu'un rgime de pouvoirs exceptionnels a des effets qui, dans un tat de
droit, sont par nature limits dans le temps et dans l'espace, comme faisant chapper sa dcision tout contrle de
la part du juge de la lgalit ; qu'il appartient, en consquence, au juge des rfrs de se prononcer sur les
conclusions subsidiaires des requrants qui tendent ce qu'il soit enjoint au Prsident de la Rpublique de faire
usage de la facult de mettre fin, par dcret en conseil des ministres, l'tat d'urgence avant l'expiration du dlai de
trois mois ou, tout le moins, de rexaminer la situation ;

8. Considrant qu'il rsulte de l'instruction que le pril imminent rsultant d'atteintes graves l'ordre public qui a
conduit, la suite d'attentats d'une nature et d'une gravit exceptionnelles, dclarer l'tat d'urgence n'a pas
disparu ; que, mme s'ils ont t de moindre ampleur que ceux du 13 novembre, des attentats se sont rpts
depuis cette date l'tranger comme sur le territoire national et que plusieurs tentatives d'attentat visant la France
ont t djoues ; que la France est engage, aux cts d'autres pays, dans des oprations militaires extrieures
de grande envergure qui visent frapper les bases partir desquelles les oprations terroristes sont prpares,
organises et finances ; que les mesures qui ont t arrtes, sous le contrle du juge administratif, qui il
appartient de s'assurer qu'elles sont adaptes, ncessaires et proportionnes la finalit qu'elles poursuivent, ont
permis d'atteindre des rsultats significatifs ; que, si leur utilisation est moindre que dans les jours qui ont suivi la
dclaration de l'tat d'urgence, il rsulte tant de l'instruction crite que des dbats au cours de l'audience publique
qu'en se fondant, dans l'exercice du pouvoir d'apprciation tendu qui est le sien, pour s'abstenir de prendre un
dcret mettant fin l'tat d'urgence, sur ce que leur prolongation, leur renouvellement ou le prononc d'autres
mesures contribuent prvenir le pril imminent auquel le pays est expos, sans qu'il soit aujourd'hui possible de
distinguer entre les mesures prvues par les articles 6, 8 et 11 de la loi du 3 avril 1955, le Prsident de la
Rpublique n'a pas port une atteinte grave et manifestement illgale une libert fondamentale qui justifierait que
le juge des rfrs fasse usage des pouvoirs qu'il tient de l'article L. 521-2 du code de justice administrative ; que
les conclusions subsidiaires des requrants ne peuvent donc tre accueillies ;

9. Considrant qu'il rsulte de tout ce qui prcde que la requte, y compris les conclusions tendant l'application
de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, de la Ligue des droits de l'homme, de Mm e D...et de M. F...ne
peut qu'tre rejete ;

Ordonne :
Article 1 er : Les interventions de M. B... C... et autres, du syndicat gnral CGT des personnels de la police nationale
du secrtariat gnral pour l'administration de la police de Paris et de la prfecture de police, du Syndicat de la
magistrature et de l'association de la Quadrature du net sont admises.

Article 2 : La requte de la Ligue des droits de l'homme, de Mm e D... et de M. F... est rejete.

Article 3 : La prsente ordonnance sera notifie la Ligue des droits de l'homme, Mm e H... D..., M. A... F..., M.
B... C..., au syndicat gnral CGT des personnels de la police nationale du secrtariat gnral pour l'administration
de la police de Paris et au ministre de l'Intrieur. Elle sera communique l'ensemble des autres intervenants par la
SCP G...E..., avocat au Conseil d'tat et la Cour de cassation, qui les reprsente devant le Conseil d'tat.

Copie en sera adresse au Premier ministre.

Mots cls :
DROITS FONDAMENTAUX ET PRINCIPES GENERAUX * Droits et liberts fondamentaux * Libert d'aller et venir *
Etat d'urgence * Contrle du juge administratif
CONTENTIEUX * Procdure administrative contentieuse * Rfr devant le juge administratif * Rfrs gnraux
d'urgence * Rfr-libert * Etat d'urgence

(1) L'tude de rfrence sur la question est dsormais : O. Beaud et C. Gurin-Bargues, L'tat d'urgence de
novembre 2015 : une mise en perspective historique et critique , Jus Politicum, n 15, janv. 2015, accessible
l'adresse : http://juspoliticum.com/article/L-etat-d-urgence-de-novembre-2015-une-mise-enperspective-historique-
et-critique-1073.html

(2) Cons. const., 25 janv. 1985, n 85-187 DC, consid. n 4.

(3) CE, ass., 24 mars 2006, n 286834 et n 278218, Rolin, Boisvert, Lebon p. 171 ; AJDA 2006. 1033 , chron. C.
Landais et F. Lenica .

(4) CE, 14 nov. 2005, n 286835, Rolin, consid. n 10, Lebon p. 499 ; AJDA 2006. 501 , note P. Chrestia ; ibid.
2005. 2148 ; RTD civ. 2006. 80, obs. R. Encinas de Munagorri .

(5) CE, ass., 24 mars 2006, n 286834, Rolin, prc.

(6) CE, 14 nov. 2005, n 286835, prc.

(7) R. Carr de Malberg, cit par J.-M. Sauv, Justice administrative et tat de droit , intervention l'IEJ de Paris
II (2014), disponible sur le site du Conseil d'tat.

(8) V. par ex., A. Vauchez, Le Conseil d'tat, verrou de l'lyse , Libration, 10 fvr. 2016. V. aussi le blog de P.
Cassia : https ://blogs.mediapart.fr/paul-cassia/blog.

(9) Elle pourrait ensuite relever de la procdure de destitution de l'art. 68 de la Constitution.

(10) CE, 11 dc. 2015, n 395009, Cdric D., Lebon ; AJDA 2016. 247 , chron. L. Dutheillet de Lamothe et G.
Odinet ; ibid. 2015. 2404 ; RFDA 2016. 105, concl. X. Domino ; ibid. 123, note A. Roblot-Troizier .

(11) Encore faut-il remarquer que, malgr le fait que cette formule renvoie normalement un contrle cens tre
minimal, le juge a pris soin de longuement prendre en compte, dans ses motivations, les raisons allant dans le sens
de la ncessit et l'adaptation de la mesure.

(12) V. sur ces questions l'article trs complet de G. Lebreton, Les atteintes aux droits fondamentaux par l'tat de
sige et l'tat d'urgence , CRDF, n 6, 2007, p. 81-92, disponible l'adresse : https ://w w w .unicaen.fr/puc/
images/crdf0607lebreton.pdf.

(13) CE, 25 juill. 1985, n 68151, Mme Dagostini, Lebon p. 225 ; AJDA 1985. 558.

(14) A. Troizier, note RFDA 2016. 123 .

(15) CE, 11 dc. 2015, n 394990, L. Gauthier, RFDA 2016.105, concl. X. Domino.

(16) V., F. Saint-Bonnet et O. Beaud, tat d'urgence : un statut constitutionnel donn l'arbitraire , La Semaine
Juridique dition Gnrale - 25 janv. 2016 - n 4.

(17) Le Conseil d'tat a constat que les prcautions prvues contre d'ventuels excs dans l'emploi de ces
mesures, ainsi que leur contrle juridictionnel, se sont rvls effectifs. En particulier, le juge de l'excs de pouvoir
s'assure que ces mesures sont adaptes, ncessaires et proportionnes leur finalit .

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