OCUPACION POR TRABAJOS PUBLICOS - Titularidad de la accin.

Propietario / OCUPACION POR TRABAJOS PUBLICOS - Legitimacin en la

causa. Propietario / LEGITIMACION EN LA CAUSA - Ocupacin por trabajos
pblicos. Propietario / ACCION DE REPARACION DIRECTA - Trmino de
caducidad. Cmputo. Ocupacin por trabajos pblicos / OCUPACION POR
TRABAJOS PUBLICOS - Caducidad de la accin. Cmputo

Todo lo expuesto permite concluir que el demandante s dispona de legitimacin

en la causa para instaurar la accin de reparacin directa encaminada a reclamar
la indemnizacin de los perjuicios que consider que se derivaban de las obras
adelantadas por el INVIAS en el tantas veces aludido tramo de carretera contiguo
al predio de su propiedad, como quiera que las obras en comento no haban sido
terminadas para la fecha en la cual el seor Ilmo Giraldo Chves adquiri la
titularidad del derecho de dominio sobre el inmueble de marras. Tal es la
conclusin a la que conduce la postura que hasta ahora ha asumido la Sala con
respecto a la titularidad del derecho de accin en estos casos pues, siguiendo la
jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, cuando el actor invoca la calidad
de propietario del predio afectado por la actividad de la Administracin, se le ha
exigido que acredite haber ostentado dicha condicin durante el tiempo en que las
obras se realizaron y, en todo caso, antes de que las mismas hubiesen sido
concluidas, momento en el cual tambin de acuerdo con la jurisprudencia de
esta Corporacin ha de comenzar a contarse el trmino de caducidad de la
accin.

RESPONSABILIDAD OBJETIVA - Ocupacin permanente por trabajos pblicos /

OCUPACION PERMANENTE POR TRABAJOS PUBLICOS - Responsabilidad
objetiva / PRINCIPIO DE IGUALDAD FRENTE A LAS CARGAS PUBLICAS -
Ocupacin permanente por trabajos pblicos

La Sala ha sostenido que el rgimen aplicable corresponde a la especie de la

responsabilidad objetiva y que hay lugar a declararla una vez demostrado que una parte o la
totalidad de un bien inmueble de propiedad del demandante, fue ocupado permanentemente
por la administracin o por particulares que actan autorizados por ella. La imposicin de la
obligacin resarcitoria a cargo del Estado en este tipo de casos se justifica por la ruptura del
principio de igualdad frente a las cargas pblicas en que la ocupacin se traduce, pues no
existe para el particular afectado el deber jurdico de soportar, sin compensacin alguna, el
detrimento que a su patrimonio material o inmaterial se ocasiona a causa de la
realizacin de unas obras o trabajos pblicos que bien pueden reportar beneficio para la
colectividad entera, pero lesionan desproporcionadamente los derechos de un coasociado.
La concrecin y prevalencia del inters general -artculo 1 de la Constitucin Poltica-, si
bien respalda y orienta teleolgicamente la actividad administrativa, no justifica el
desproporcionado sacrificio de la esfera de derechos e intereses del individuo, cuya
salvaguarda tambin constituye fin esencial del Estado a tenor de lo normado por el artculo
2 de la Carta. Nota de Relatora: Ver sentencia de 28 de 2005, Exp. 13643, Ponente:
Germn Rodrguez Villamizar; sentencia C- 864 del 7 de septiembre de 2004, Exp. D-5073,
Ponente: Jaime Arajo Rentara, de la Corte Constitucional

OCUPACION PERMANENTE DE INMUEBLES - Responsabilidad. Elementos /

OCUPACION PERMANENTE DE INMUEBLES - Dao antijurdico. Afectacin
del derecho de propiedad. Limitacin ejercicio del derecho de posesin /
OCUPACION POR TRABAJOS PUBLICOS - Imputacin jurdica del dao

La jurisprudencia de la Seccin Tercera de esta Corporacin ha considerado que

la declaratoria de la responsabilidad patrimonial del Estado por ocupacin
permanente de inmuebles supone la concurrencia de dos elementos: i) el dao
antijurdico, que consiste en la lesin al derecho subjetivo, real o personal, de que
es titular el demandante. Estn comprendidos, por tanto, no slo los perjuicios
derivados de la afectacin del derecho de propiedad, sino tambin los perjuicios
provenientes de la ocupacin jurdica del inmueble, por la limitacin al ejercicio de
las facultades propias de los derechos reales y del menoscabo del derecho de
posesin que se ejerce respecto del predio ocupado. y ii) la imputacin jurdica
del dao al ente demandado, que se configura con la prueba de que la ocupacin
permanente, total o parcial, del bien inmueble de propiedad del demandante,
provino de la accin del Estado.

DAO EMERGENTE - Nocin / OCUPACION PERMANENTE DE INMUEBLES -

Perjuicios. Dao emergente. Lucro cesante / OCUPACION POR TRABAJOS
PUBLICOS - Perjuicios / DAO EMERGENTE - Ocupacin por trabajos
pblicos. Precio del inmueble / LUCRO CESANTE - Ocupacin por trabajos
pblicos. Rentabilidad del dinero / PRINCIPIO DE REPARACION INTEGRAL -
Lucro cesante. Ocupacin por trabajos pblicos

El dao emergente supone, por tanto, una prdida sufrida, con la consiguiente
necesidad para el afectado de efectuar un desembolso si lo que quiere es
recuperar aquello que se ha perdido. El dao emergente conlleva que algn bien
econmico sali o saldr del patrimonio de la vctima. Cosa distinta es que el dao
emergente pueda ser tanto presente como futuro, dependiendo del momento en
que se haga su valoracin. Tratndose de la ocupacin permanente de inmuebles
por la ejecucin de obras o trabajos pblicos, lo anterior quiere significar que una
vez probada la concurrencia de los elementos exigidos para que se declare la
responsabilidad del Estado, procede la valoracin de los perjuicios que pueden
consistir tanto en el dao emergente entendido como el precio del inmueble
ocupado, cuanto en el lucro cesante los ingresos que el propietario del
inmueble ocupado dej de percibir a consecuencia de su ocupacin. (..) Esta
restriccin en torno a la procedencia de solicitar la indemnizacin, por concepto de
lucro cesante, de rubros diferentes de la rentabilidad del dinero, debe entenderse
sin perjuicio en criterio de la Sala de la plena aplicabilidad del principio de
reparacin integral, que gobierna no slo los supuestos de ocupacin permanente
de inmuebles por razn de obras o trabajos pblicos, sino, en general, todo
evento en que haya de declararse la responsabilidad patrimonial del Estado por la
causacin de daos antijurdicos. En consecuencia, la circunstancia que resultar
definitoria de que el rubro de perjuicio que se alega pueda ser efectivamente
indemnizado -ms all, por supuesto, de que derive de un dao antijurdico y que
ste sea imputable jurdicamente a la Administracin-, ser que el mismo se
encuentre plenamente demostrado en el proceso. Nota de Relatora: Ver
sentencia de veintiocho (28) de abril de dos mil cinco (2005); Exp. 13643,
Ponente: Germn Rodrguez Villamizar; sentencia 9718 del 3 de abril de 1997;
sentencia de diez (10) de mayo de dos mil uno (2001), Exp. 11783, Ponente:
Jess Mara Carrillo Ballesteros; sentencia de abril tres (3) de mil novecientos
noventa y siete (1997); Radicacin nmero: 9718; Consejero Ponente: Ricardo
Hoyos Duque; Actor: Blanca Ilba Polo de Buelvas; Demandado: Municipio de
Morroa.

OCUPACION POR TRABAJOS PUBLICOS - Perjuicios / LUCRO CESANTE

FUTURO- Ocupacin por trabajos pblicos / OCUPACION POR TRABAJOS
PUBLICOS - Indemnizacin compensatoria / INDEMNIZACION
COMPENSATORIA - Ocupacin por trabajos pblicos
La Sala se remite a la precisin jurisprudencial que se acaba de traer a colacin,
de acuerdo con la cual si en la demanda se solicita el pago del dao emergente al
momento de producirse la ocupacin, debidamente indexado, la indemnizacin es
compensatoria y comporta legalmente la transferencia de la propiedad ocupada a
la entidad condenada, de manera tal que el nico lucro cesante susceptible de
reconocerse ser la rentabilidad del dinero. Por lo tanto, no es posible solicitar al
mismo tiempo la compensacin indemnizatoria (dao emergente) con su
correspondiente rentabilidad (lucro cesante) y el pago de lo que el terreno
hubiere dejado de producir.

OCUPACION POR TRABAJOS PUBLICOS - Perjuicios morales / PERJUICIOS

MORALES - Ocupacin por trabajos pblicos

El actor solicit la indemnizacin de los perjuicios morales derivados de la

ocupacin permanente e intempestiva as como de los daos causados al
predio de su propiedad. Sin embargo, no despleg actividad probatoria alguna
encaminada a acreditar la existencia de tales perjuicios. Si bien es cierto que la
jurisprudencia ha aceptado que la prdida total o parcial de bienes materiales
puede causar afliccin, tristeza o congoja a su titular, tambin ha insistido en que
la especial naturaleza de este perjuicio implica su cabal demostracin, sin que
resulte suficiente para darlo por existente y en consecuencia, para considerarlo
indemnizable con probar la titularidad del derecho y la antijurdica lesin del
mismo imputable a una autoridad pblica. Nota de Relatora: Ver sentencia de 13
de octubre de 1994, expediente 9206.

LLAMAMIENTO EN GARANTIA - Aseguradora. Monto / ASEGURADOR -

Pago. Intereses moratorios / CONTRATO DE SEGURO - Pago. Intereses
moratorios / INTERESES MORATORIOS - Contrato de seguro

Observa la Sala que el Cdigo de Comercio establece en su artculo 1.079 que el

asegurador no estar obligado a responder sino hasta concurrencia de la suma
asegurada; por su parte, el artculo 1.089 ejusdem precepta que, para el
momento del siniestro, la indemnizacin no exceder en ningn caso del valor real
del inters asegurado. Por manera que el INVIAS tendr derecho a que la
aseguradora La Previsora S. A., llamada en garanta, le reembolse el valor total de
la condena que se le impondr a aqul, pero ese reembolso no podr superar el
lmite mximo de responsabilidad pactado. Por tanto, habindose probado no slo
formalmente el derecho contractual del INVIAS respecto de La Previsora S. A.,
sino tambin el derecho material a la indemnizacin del perjuicio que aqul sufre
como consecuencia de la sentencia condenatoria, se condenar a la aseguradora
a indemnizar al llamante la cantidad que se ordenar pagar a este ltimo en la
presente sentencia, sin que dicha suma supere el lmite de responsabilidad
asegurado atendida la disponibilidad de recursos existente, al momento del pago,
dentro de dicho lmite. Se precisa que el reembolso que deber efectuar La
Previsora S. A. se har exigible de acuerdo con los trminos sealados en el
Cdigo de Comercio, segn el cual el asegurador indemnizar al asegurado o al
beneficiario dentro del mes siguiente a que se acredite judicial o
extrajudicialmente el siniestro, de manera que si el asegurador no realiza el pago
dentro de ese plazo, estar obligado a pagar intereses moratorios comerciales
(art. 1.080 C. C.). Nota de Relatora: Ver sentencia de 1 de marzo de dos mil seis
(2006), Radicacin nmero: 76001-23-31-000-1993-08858-01(16287), Ponente:
Maria Elena Giraldo Gmez; Actor: Gamaliel Montenegro y otros; Demandado:
Municipio de Cali y Emcali.; sentencia del 10 de octubre de 1980, Corte Suprema
de Justicia Sala Civil.
 CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: MAURICIO FAJARDO GOMEZ

Bogot, D.C., cuatro (4) de diciembre de dos mil seis (2006)

Radicacin nmero: 52001-23-31-000-1996-07633-01(15351)

Actor: ILMO GIRALDO CHAVES

Demandado: NACION - MINISTERIO DE TRANSPORTE - INSTITUTO NACIONAL DE VIAS

(INVIAS)

Conoce la Sala del recurso de apelacin interpuesto por la parte actora contra
la sentencia proferida el 23 de junio de 1998 por el Tribunal Administrativo de Nario, que
en su parte resolutiva dispuso:

PRIMERO. DENEGAR LAS SUPLICAS DE LA DEMANDA

PRESENTADA POR EL SEOR ILMO GIRALDO CHAVEZ PORTILLO
FRENTE A LA NACIN MINISTERIO DE TRANSPORTE - INSTITUTO
NACIONAL DEL VIAS.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda.

Mediante escrito presentado ante la Oficina Judicial de Pasto el 2 de mayo de

1996 (fls. 2-8 c. ppal.), el seor Ilmo Giraldo Chaves, a travs de apoderado judicial, en
ejercicio de la accin de reparacin directa, formul demanda contra la Nacin - Ministerio
de Transporte - Instituto Nacional de Vas, para que se les declarara responsables con
ocasin de los trabajos pblicos realizados por el Instituto Nacional de Vas y consistentes
en la ampliacin de la va Yacuanquer - sector vereda Mochiza o circunvalar al volcn
Galeras, sin ninguna negociacin previa con el propietario, lo que se ubica dentro de las
vas de hecho por ocupacin permanente (fl. 2 ibidem) y se les condenara al pago de los
siguientes perjuicios:

SEGUNDA.-
Condnase a LA NACIN (MINISTERIO DE TRANSPORTE -
INSTITUTO NACIONAL DE VAS) a pagar a: ILMO GIRALDO CHAVES
PORTILLO, por medio de su apoderado, todos los perjuicios morales y
materiales que se le ocasionaron con el dao causado por la ocupacin
permanente de un inmueble de su propiedad, con ocasin de la ampliacin
de la circunvalar al volcn Galeras, sector Yacuanquer, conforme a la
siguiente liquidacin o a la que se demostrase en el proceso as:

a.- VEINTE MILLONES DE PESOS MONEDA CORRIENTE

($20.000.000) por concepto de Lucro Cesante, correspondientes a las
sumas que ILMO GIRALDO CHAVES PORTILLO dej y dejar de recibir
en razn de la imposibilidad absoluta de explotacin econmica mediante
cultivos agrcolas, ocasionada por la ocupacin permanente de una franja
de su terreno por parte del Instituto Nacional de Vas.

b.- Daos y perjuicios patrimoniales directos o Dao Emergente,

ocasionados por la destruccin de linderos que existan en tapia pisada y
alambre de pa y posterior renovacin de los mismos por parte del
propietario, abrupta supresin de vas de acceso del inmueble y,
relocalizacin y construccin de las mismas, diligencias judiciales,
inspecciones realizadas al terreno, honorarios de abogados, transporte y
viticos a la ciudad de Pasto buscando solucin prejudicial al problema,
conforme a lo que se demostrase en el proceso o en aplicacin subsidiaria
del art. 107 del C.P.

c.- El equivalente en moneda nacional de 1.000 gramos de oro fino

para el demandante, por concepto de perjuicios morales o Pretium
Doloris, consistentes en el profundo trauma psquico que produce el hecho
de saberse vctima de un acto arbitrario nacido de la falta de
responsabilidad en la Administracin, en aplicacin del Art. 106 del Cdigo
Penal, mxime cuando el hecho se sucede por actuaciones negligentes,
inadecuadas e irresponsables de una entidad como el INSTITUTO
NACIONAL DE VAS, que si bien es cierto propugnan por el bienestar
colectivo de los Colombianos, en veces para lograrlo ocasionan perjuicios a
las personas con la realizacin de los trabajos pblicos, cuando estos
ceden su inters a favor del inters pblico.

d.- Intereses aumentados con la variacin promedio del ndice de

precios al consumidor.

e.- Todas las condenas sern actualizadas de conformidad con la

variacin porcentual del ndice de precios al consumidor.

TERCERA.-
LA NACIN (MINISTERIO DE TRANSPORTE - INSTITUTO
NACIONAL DE VAS) dar cumplimiento a la sentencia en los trminos de
los Artculos 176 y 177 del C.C. Administrativo (fls. 2-3, c. ppal.
maysculas fijas, subrayas y negrillas del texto original).
 2. Los hechos.

En la demanda, se narran los siguientes:

1- El Seor ILMO GIRALDO CHAVES PORTILLO es propietario de

un lote de terreno denominado Tunjano, ubicado en la seccin El Rosario
del municipio de Yacuanquer (N), con una extensin aproximada de un
Hectmetro cuadrado.

Dicho lote lo adquiri mediante escritura pblica No. 4.546 del 24 de

octubre de 1.994, en la Notara Tercera del Crculo de Pasto y registrada, a
Folio de Matrcula Inmobiliaria 240-0016616 del 30 de noviembre de 1.994
correspondiente al Municipio de Yacuanquer Nario, de la Oficina de
Registro de la Ciudad de Pasto.

Lote que se halla alinderado as: Por la cabecera hoy con

propiedades de Luis Yandal Portillo, carretera circunvalar que conduce al
municipio de Consac al medio; por el costado derecho, bajando, antes con
terrenos de Mariana Popayn, hoy de Luis Yandal Portillo, cerco y bordo al
medio; por el pi, antes con terrenos de Angel Guerrero, hoy de Luis
Yandal Portillo, quebrada y ri (sic) al medio; y por el costado izquierdo, con
propiedades de Fidel Pantoja, zanja y cerco al medio y encierra.

2- Desde la fecha de su adquisicin, mi poderdante ha ostentado la

posesin material sobre dicho inmueble, en forma pblica, pacfica,
continua y con nimo de seor y dueo.

3- A raz de la ampliacin y pavimentacin de la va circunvalar al Commented [B1-7301]: daos y perjuicios

volcn Galeras, sector Yacuanquer - Consac, el INSTITUTO NACIONAL
DE VAS, ocupa de hecho y con carcter permanente y por ocasin de los
trabajos pblicos que realiz, una franja de terreno de propiedad de mi
representado en un rea aproximada de TRES MIL TRESCIENTOS
VEINTE METROS, a razn de 16,5 m en la parte ms angosta y 17,5 en la
parte ms ancha, por 195 metros lineales de largo aproximadamente,
terreno semiplano totalmente apto para cultivos.

Aparte de la ocupacin de hecho permanente que efectuara el

Instituto y como consecuencia de la misma, se produjeron graves daos en
el Inmueble tales como la destruccin a todo lo largo de los 195 mts. del
cerco existente entre el terreno y la carretera circunvalar, quedando este
lote totalmente abierto producindose el ingreso libre de toda clase de
semovientes acarreando inicialmente la destruccin de los cultivos cuya
cosecha estaba apunto (sic) de recogerse; as mismo y en el mismo predio
fue construido un muro de contencin de un espesor de treinta centmetros
con 35,75 m de largo por 2.20 m de alto, en el mismo lugar se dej un
depsito de tierra piedras y roca a lo largo de 23 m de largo.

Este depsito de materiales llega hasta el lecho de la quebrada ojo

de agua la cual desvi la quebrada que pasaba por su terreno a lo largo de
14 mts. por 4 mts. de ancho; igualmente, se construyeron dos alcantarillas,
cada una de las cuales afecta la propiedad a lo largo de 18.50 mts. siendo
estas de 5 mts. de ancho y por una profundidad de 2 mts.
 Por este motivo y siendo este lote como ya se dijo apto para toda
clase de cultivos agrcolas, desde el momento en que se realiz la
ampliacin de la circunvalar no se ha podido realizar cultivo alguno puesto
que los residuos y desechos de material dejado impiden que sea
tractorable y por ende cultivable.

4. El INSTITUTO NACIONAL DE VAS a partir del mes de marzo de

1.995, ha causado entonces a mi mandante, despojo absoluto, permanente
y definitivo de gran parte del lote de terreno de su propiedad, sin adelantar
previamente los trmites legales que la ley impone, como negociacin
directa, expropiacin administrativa o permiso del propietario y, sin
indemnizacin previa, amn de los graves perjuicios de ndole econmico
traducidos en la imposibilidad de su explotacin agrcola normal.

5. En razn de lo anterior, mi poderdante solicit a la Personera del

municipio de Yacuanquer (N), amparo por perturbacin ajena y por
ocupacin de hecho, siendo constatados los daos producidos mediante
inspeccin judicial realizada el 16 de febrero de 1.996 por peritos que para
el efecto fueron designados.

6. Los hechos referidos han ocasionado al demandante graves

perjuicios de carcter tanto moral como material, que deben ser resarcidos
en su totalidad por la entidad demandada, de conformidad con las
pretensiones solicitadas.

7. El perjudicado me ha conferido poder especial, amplio y

suficiente, para demandar de la NACIN (MINISTERIO DE TRANSPORTE
- INSTITUTO NACIONAL DE VAS) los perjuicios que se le hallan (sic)
causado y a los que tiene derecho (fls. 3-5 maysculas y negrillas del texto
original).

3. Contestacin de la demanda.

3.1. La Nacin - Ministerio de Transporte (fls. 30-33 c. ppal.), se opuso a

las pretensiones y formul la excepcin de falta de legitimacin en la causa por pasiva,
sustentada en que a partir de la expedicin del Decreto-Ley 2171 de 1992, las funciones
relativas a la construccin, mantenimiento y conservacin de las carreteras nacionales ya no
son de su competencia, sino del Instituto Nacional de Vas INVAS, persona jurdica de
derecho pblico susceptible de ser demandada independientemente del Ministerio.

3.2. El Instituto Nacional de Vas INVAS (fls. 52-59 c. ppal.),

manifest su oposicin a las pretensiones de la demanda y esgrimi como argumentos en su
defensa que el motivo por el cual no se realiz negociacin alguna con el propietario del
inmueble en litigio, en razn a lo ejecutado en la va Yacuanquer-Consac (Nario), fue que
se trat de una obra de pavimentacin, mas no de rectificacin o ampliacin, por lo que no
hubo necesidad de hacer cortes en el talud superior de la misma que implicasen entradas en
el predio objeto de la demanda, que en ese caso s diera lugar a hablar de daos (fl. 55
ibidem). De tal manera que de acuerdo con lo sostenido por el apoderado de la entidad
demandada carecen de veracidad los supuestos daos sufridos por el actor en su predio
como consecuencia de las obras adelantadas por el INVAS, tales como que en l se
derribaron cercas y se depositaron materiales, as como que se torn improductivo el
terreno.

Propuso la excepcin de inexistencia de la obligacin, habida cuenta que

las obras de pavimentacin realizadas en la va Yacuanquer-Consac no supusieron
ocupacin del inmueble de propiedad del demandante y, por consiguiente, no le produjeron
dao alguno.

4. Llamamiento en garanta.

En escrito separado (fls. 47-49 c. ppal.), el Instituto Nacional de Vas

INVAS formul llamamiento en garanta a la compaa de seguros La Previsora S.A.,
con fundamento en la pliza de responsabilidad civil extracontractual vigente entre el 1 de
enero y el 31 de diciembre de 1995, solicitud que fue admitida por el a quo a travs del
provedo de fecha 23 de julio de 1997 (fls. 76-78 ibidem).

5. Contestacin del llamamiento en garanta.

La Previsora S.A. (fls. 82-84 c. ppal.), al momento de contestar la demanda y

el llamamiento, se opuso a las pretensiones de aquella y solicit que

en el evento de que prosperen las pretensiones de la demanda y se

haga responder a LA PREVISORA S.A. se limite el monto de la
responsabilidad a la disponibilidad que exista para la fecha del pago y que
en el evento de que se haya gastado la totalidad de los dineros contratados
con LA PREVISORA S.A. el fallo se abstenga de vincular a la
compaaen cuanto al deber de indemnizar (fl. 83 ibidem).

6. Audiencia de conciliacin y alegatos en primera instancia.

El da 5 de agosto de 1997 se celebr audiencia de conciliacin (fls. 108-109,

c. ppal.), dentro de la cual el apoderado del INVIAS manifest que a su representada s le
asista nimo conciliatorio y formul una oferta de un milln de pesos ($ 1.000.000.oo), que
fue rechazada por la parte actora por considerarla insuficiente para reparar los daos
ocasionados.

Corrido, entonces, traslado para alegar de conclusin (fl. 113, c.

ppal), se pronunciaron todas las partes y el Ministerio Pblico.ALEGATOS DE
PRIMERA INSTANCIA La parte actora (fls. 118 a 120) reiter los argumentos
consignados en la demanda, estim que concurran los requisitos para que se
diera la declaratoria de responsabilidad de la Administracin titularidad del
dominio del inmueble afectado en cabeza del demandante, realizacin de la obra
pblica y existencia del dao y precis que si bien la ocupacin y los daos
producidos en el predio se iniciaron poco tiempo antes del actor adquirirlo, una y
otros fueron sucediendo tambin con posterioridad al momento en el que el seor
Ilmo Giraldo Chvez se convirti en su propietario.

El apoderado del INVIAS, por su parte (fls. 114 a 117, ibdem), si

bien reconoce que a travs de la inspeccin judicial y el dictamen pericial
practicados, pudo establecerse la ocurrencia de la ocupacin, as como la
naturaleza y cuanta de los daos, agrega que de algunos testimonios recaudados
igualmente se colige que tales daos se produjeron con anterioridad a la
adquisicin del dominio del inmueble por parte del demandante, quien compr el
predio a sabiendas de la situacin en que el mismo se encontraba, de manera que
careca de la titularidad del derecho de accin con el fin de reclamar la
indemnizacin de los perjuicios deprecada en el libelo de demanda. Solicit, en
consecuencia, quese exonerara de obligacin indemnizatoria alguna a su
representada.

El Ministerio de Transporte (fls. 125 a 127, c. ppal.) abund en

argumentos para respaldar la excepcin de falta de legitimacin en la causa por
pasiva que en su momento propusiera, por tratarse la actividad de la que se deriv
la alegada ocupacin, de un asunto de competencia exclusiva del INVIAS. Y,
finalmente, el Ministerio Pblico (fls. 129 a 133 ibdem) consider que no se haba
demostrado la ocurrencia de la ocupacin en comento y que las obras
adelantadas por el INVIAS el nico dao que ocasionaron en el inmueble de
propiedad del actor fue la destruccin de una cerradura y el depsito de algunos
materiales, esto ltimo para lo cual se habra obtenido el permiso de la anterior
propietaria. De hecho, el Procurador 36 en lo Judicial en Nario coincide con el
apoderado del INVIAS en sealar, basndose en idnticas razones a las
planteadas por ste, que el demandante carece de legitimacin en la causa para
incoar la presente accin y, consecuentemente, que las pretensiones de la
demanda deben ser desestimadas.

7. La sentencia apelada.

El a quo, mediante sentencia del 23 de junio de 1998 (fls. 149-165 c. ppal.),

desestim las pretensiones de la demanda por considerar que, con base en los elementos de
prueba recaudados, se advierte que por la poca en que se realizaron las obras, es decir,
entre los meses de enero a junio de 1994, la propiedad del predio objeto del litigio era de
titularidad de la seora Mara Luz Anglica Barrera y no del demandante, con lo cual ste
careca de legitimacin en la causa para instaurar la accin enderezada a reclamar la
indemnizacin derivada de la ocupacin que, en criterio del a quo, s qued comprobada en
el plenario.

5. La apelacin.

La parte actora (fls. 175-179, c. ppal.), al impugnar el fallo de primera

instancia, manifest su inconformidad por considerar que la valoracin de los medios de
prueba testimonial recaudados, permite deducir que el actor ostentaba la propiedad del
predio sobre el cual se depositaron los residuos de las obras, al momento de la ejecucin de
stas por parte del INVAS. As pues, tras relacionar in extenso varios apartados de los
testimonios obrantes en el plenario, el apoderado del actor arriba a las siguientes
conclusiones:

1.- Que la seora MARIA LUZ ANGELICA BARRERA DE

CARDENAS le vendi el predio que era de su propiedad al seor ILMO
CHAVEZ, como consecuencia de las obras pblicas que se iniciaban
tendientes a la ampliacin y pavimentacin de la circunvalar al Galeras, y,
precisamente, por los daos que se empezaron a presentar en su
inmueble, especialmente los concernientes a la tierra y piedras depositadas
all.

2.- Que ya siendo titular de esa propiedad el seor ILMO CHAVES

procedi a limpiar el terreno y a cercarlo, pero los trabajos continuaron por
varios meses, especialmente las obras de arte que vienen despus de la
explanacin, tales como cortes para ampliar la va, muros de contencin,
alcantarillas, etc, que son las obras que como todos sabemos, finalizan los
trabajos.

3.- De ah la coincidencia de todos los testimonios acerca de los

perjuicios causados a mi poderdante, pues incluso, la anterior titular del
 dominio es clara en manifestar que luego de que depositaran los residuos
en su propiedad y al no contar con recursos para limpiar su terreno y
nuevamente cercar, decidi venderle a ILMO CHAVES. Agregando que el
muro de contencin fue construido cuando el propietario era este ltimo (fl.
178 - maysculas del texto original).

En estas condiciones, solicit revocar la providencia apelada y en su lugar,

acceder a las splicas de la demanda.

6. - Alegatos de conclusin.

Las partes y el Ministerio Pblico se abstuvieron de intervenir en esta etapa

procesal.

En este estado del proceso y sin que se observe la configuracin de

causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a proferir
sentencia, previo lo cual efectuar las siguientes

II. CONSIDERACIONES:

1. Lo que se debate.

Teniendo en cuenta el panorama que se ha dejado expuesto, considera la Sala que

para desatar el recurso de alzada impetrado contra la decisin del Tribunal Administrativo
de Nario en el caso objeto de examen, resulta imperativo resolver los siguientes problemas
jurdicos:

(i) Dispona el demandante de legitimacin en la causa para incoar la

accin de reparacin directa en el presente caso, a pesar de que la ocupacin y
los daos que alega se hubiesen iniciado antes de adquirir la propiedad del
inmueble pretendidamente afectado? Commented [B1-7302]: problema juridico

(ii) De responderse afirmativamente el anterior cuestionamiento,

concurren en el sub lite los presupuestos necesarios para declarar la
responsabilidad del Estado por ocupacin permanente de un inmueble a raz de la
ejecucin de obras o trabajos pblicos?
 2. Sobre la legitimacin en la causa por activa en el sub lite.

Resolver este primer problema jurdico implica llevar a cabo un

anlisis integral del caudal probatorio recaudado en el plenario, en aras de
establecer (i) cul fue el perodo durante el cual se prolongaron las obras de las
que se derivaron tanto la alegada ocupacin como los pretendidos daos cuya
reparacin reclama la parte actora; y (ii) si antes de que dichas obras culminaran,
el aqu demandante haba adquirido un derecho real respecto del inmueble en el
que ocurrieron los hechos y se desplegaron las actuaciones por parte del
INVIAS que dan lugar a la presente litis, de manera tal que pueda sostenerse
que el seor Ilmo Giraldo Chves se encuentra legitimado por activa en la causa
que esta providencia decide.

En cuanto atae al primero de los dos extremos planteados, el a quo

consider demostrado que la poca durante la cual se realizaron las obras fue el
perodo comprendido entre los meses de enero y junio de 1994. Aunque el
Tribunal no explicita que a dicha conclusin arriba tras valorar tales piezas
probatorias, los elementos demostrativos que refiere en su fallo, con ese alcance,
son los siguientes:

a. Certificacin del Director Regional del Instituto Nacional de Vas

INVIAS en el Departamento de Nario (fl. 140, c. ppal), en la que se hace
constar:

Que las obras de pavimentacin, junto con las obras de arte, en la

Va Circunvalar al Volcn Galeras, concretamente en el sector que
comprende el predio del seor ILMO CHAVES PORTILLO, se iniciaron en
el mes de enero de 1994 y culminaron en el mes de junio de ese mismo
ao, en ejecucin del contrato N 14-092-93, suscrito el 30 de septiembre
de 1993 y cuyo plazo de ejecucin era de 170 das calendario a partir de su
perfeccionamiento. Se aclara que para la poca de ejecucin de este
contrato, el predio en mencin era de propiedad de la seora MARIA LUZ
ANGLICA BARRERA.

b. Testimonio rendido por la seora Mara Luz Anglica Barrera de

Crdenas a la sazn anterior propietaria del inmueble tantas veces referido y
quien lo vendiera al aqu demandante, seor Ilmo Giraldo Chavez quien
preguntada sobre si recordaba la fecha en la cual se haba suscrito la
correspondiente escritura de compraventa del predio, contest:

No recuerdo, pero aproximadamente hace dos aos y esa venta fue

despus de los daos por que (sic) ya le habamos quitado bastante piedra
con las nias yo no recuerdo bien la venta cundo fue, la escritura la
firmamos en Pasto (fl. 23, c. 2).

c. Testimonio rendido por el seor Luis Audelo Meneses Pupiales, en

el que el testigo, preguntado por el apoderado de la parte demandada
sobre si conoca en qu mes o fecha aproximadamente la seora que Ud
(sic) ha mencionado en su declaracin vendi el terreno al seor Ilmo
Giraldo Chvez, contest:

Bueno, la obra se inici en enero del 94 y estuvo terminando en el

mes de junio del 94 y hasta ese tiempo la duea era la que estaba all,
estaba permanentemente en el terreno. No me consta si venderan o no
ese terreno, si hubo la venta fue despus pero no me consta (fl. 3, c. 3).

Sin embargo, estima la Sala que la valoracin que el a quo efectuara

de la comunidad probatoria obrante en el expediente, no ha tomado en
consideracin todos los elementos de juicio que ella proporciona, por las razones
que a continuacin se exponen:

a. En relacin con los dos testimonios que se acaba de referir, los

mismos no fueron apreciados en su integridad, sino parcialmente por el fallador de
primera instancia. Adems, se echa de menos que se les hubiera valorado
conjuntamente con otros medios de prueba de los que se hizo acopio que, al
menos con base en lo que se lee en la parte motiva de la providencia impugnada,
no queda claro que hayan sido tomados en consideracin como sustento de la
misma.

As, tratndose de la declaracin rendida por la seora Mara Luz Anglica

Barrera de Crdenas, adems del apartado que se destaca en la sentencia
recurrida, la deponente afirm, preguntada sobre lo que conociera en relacin con
el asunto materia de discusin en el sub jdice:

Lo que s es que ahora no ms me enter por este seor Celimo

Chvez que nos haba puesto de testigos, sobre un muro que le hicieron
ah, por que (sic) antes cuando pas el recorte eso era de mi propiedad y
hecharon (sic) la piedra, tierra y quitaron la cerca para arreglar la carretera
 y como luego como yo soy pobre y ya no pude alambrar otra vez ni tena
plata para votar (sic) ese mundo de tierra piedra entonces se lo vend a
este seor Ilmo Chvez a esas horas tena un triguito y todo el triguito se
me perdi con ese dao que le hicieron y luego ya hicieron un muro en el
terreno, pero ya cuando fue propietario ILMO CHAVEZ y ah si no s si le
quitaran si habra dao o no abra (sic) eso no s destaca la Sala (fl.
22, c. 2).

Preguntada por el juez a quien se comision para recepcionar los testimonios sobre
cuntas veces fueron arrojados desechos en el terreno, respondi:

Una sola vez cuando yo fui duea y ese pedacito qued totalmente
destrozado, y por eso lo vend, que qued sin cerco con piedras inmensas
y por eso lo vend y ya en poder de este seor Ilmo nicamente fue el muro
que hicieron.
(...)
Hicieron un muro de contencin o en concreto de cemento y piedra,
no s cuntos metros tendr eso destaca la Sala (fl. 23, c. 2).

Finalmente, preguntada por el apoderado de la entidad demandada sobre si saba en

qu fecha se construy el muro de concreto, manifest:

No recuerdo muy bien, pero si fue bien despus de que me tiraron

los materiales o sea que ya era de propiedad de este seor subraya la
Sala (fl. 24, c. 2).

Por otra parte, en relacin con el testimonio del seor Luis Audelo Meneses
Pupiales, pensionado del INVIAS y quien labor en las obras ejecutadas en la
carretera Yacuanquer - Consac, concretamente en el tramo que dio lugar a las
reclamaciones que originaron el sub lite, tambin debe destacarse que este
testigo expres lo siguiente, al preguntrsele por la clase de obras adelantadas en
la zona aledaa al predio de propiedad del demandante:

En ese sector se hizo una ampliacin pero pequea, el corte que se

hizo al talud superior el terreno no era del seor CHAVES (sic) el contratista
compr el botadero al frente a una seora FIDELINA BARRERA, a ella le
pag el contratista y autoriz para que boten la carga all.

Seguidamente, el apoderado del INVIAS le pregunta:

Manifieste Ud. si sabe en qu mes o fecha aproximadamente la

seora que Ud. ha mencionado en su declaracin vendi el terreno al seor
ILMO CHAVEZ (destaca la Sala),

a lo cual el deponente responde, como lo reprodujo el Tribunal, que

 ... la obra se inici en enero del 94 y estuvo terminando en el mes
de junio del 94 y hasta ese tiempo la duea era la que estaba all, estaba
permanentemente en el terreno. No me consta si venderan o no ese
terreno, si hubo la venta fue despus pero no me consta (fl. 3, c. 3).

Finalmente, el testigo Meneses Pupiales, al terminar de exponer su

dicho, quiso dejar la siguiente constancia:

Si, que todo lo que yo he manifestado era cumpliendo rdenes del

Ingeniero JORGE PALOMINO, quien era el Interventor de la obra (fl. 4, c.
3).

b. Adicionalmente, obran en el expediente otros testimonios que no

fueron valorados conjuntamente con los dos que se acaba de aludir. As, el seor
Lauro Vicente Crdenas Puchana afirm lo siguiente:

Yo s que ILMO CHVEZ hace dos aos que compr ese terreno y
en manos de l hicieron un muro de contencin en concreto y eso estaba
cercado, ya que era un bordo en tierra no ms y a lo que acomodaron la va
le borrachon (sic) ese cerco, all se hicieron un recorte en la parte del seor
LUIS YANDAR de parte de encima de la carretera y esa tierrita la tiraron a
la parte o al terreno del seor ILMO CHVEZ, le hecharon (sic) tierra roca,
piedras bastante pequea y grande (sic) le hicieron bastante dao y esa
tierra no sirve para cultivar, eso es lo que s (subraya la Sala).

Preguntado por la extensin de la ocupacin efectuada dentro del predio y

por la circunstancia de si ste se encontraba cultivado cuando la misma se
produjo y se arrojaron los materiales, respondi:

Ms o menos de ancho unos cinco metros y a lo largo con el cerco

y todo lo que lo derogaron son ms de 200 metros. Aclaro: De ancho 5
metros que tiraron los materiales y de largo unos treinta metros.
(...)
Si, estaba sembrado de trigo (fls. 23-24, c. 2).

Tambin el testigo Segundo Artemio Araujo Yandar, quien trabaj en las

obras realizadas en el tramo de la carretera en cuestin, al ser preguntado sobre
si se ocup el predio de propiedad del seor Ilmo Giraldo Chves, si se le
ocasionaron daos y si puede ser cultivado, manifest:

Pues yo creo que s por que (sic) haba un muro de tierra y unos
postes de pigllo (sic) y alambrado y ahora est todo eso descubierto y no
s si al volarlo el muro le cogieron para adentro o no.
(...)
 Pues eso ya lo limpiaron si puede ser cultivado, pero ahorita no
quiere sembrarlo el dueo a motivo de que les hacen dao porque estn en
plan y no hay cerco ni nada (fls. 21 y 22, c. 2).

El testigo Juan Antonio Riascos, sobre los mismos hechos, depuso:

Pues yo estuve trabajando ah en esa obra y el seor Ilmo Chvez

es dueo de una faja del lado de abajo y ah hicieron un corte y despus
que hicieron ese corte hicieron un muro de contencin de lo dems ya no
doy razn, yo de eso slo miraba por que la parte que nosotros cogimos no
era ese tramo, era antes lo que nosotros trabajamos, eso es lo que s.
(...)
S, seorita Juez, digo que es de l por que (sic) l manda o sea Ilmo
Chvez manda en ese terreno, antecito (sic) lo cultivaban, pero desde que
se qued con ese corte no lo pudieron cultivar por que (sic) ya hecharon
(sic) todo el material de que quitaron esa vuelta y por eso ya no lo pudieron
sembrar, ya que qued con mucha piedra y unas piedras enormes...
(...)
Si le cogieron algo de terreno, ya que hicieron el corte para ser (sic)
el muro de contencin, no s decirle cuntos metros, pues antes era una
curva y ahora no es, ya que ahora es derecho (fls. 25 y 26, c. 2).

c. Como colofn a lo expuesto, debe tomarse tambin en

consideracin que el Instituto Nacional de Vas INVIAS, al contestar la
demanda (fls. 52-74, c. ppal.), solicita que se tenga como prueba de que no se
caus dao alguno al predio del demandante, el contrato de obra pblica No. 14-
078-94, celebrado entre esa Entidad y el ingeniero Luis A. Caldern, contrato cuyo
objeto como el propio apoderado de la demandada insiste en poner de
presente no inclua trabajos de ampliacin y rectificacin de la va circunvalar al
Galeras, tramo Yacuanquer- Consac. Ello evidencia, en criterio de la entidad
demandada, que en ejecucin de dicho contrato no pudo causarse ningn
perjuicio a la propiedad raz del actor. Revisando el contrato en cuestin (fls. 69-
74, c. ppal), se aprecia que fue celebrado con un plazo de cinco meses,
previndose dentro de su clausulado el siguiente objeto (clusula primera):

OBJETO. EL CONTRATISTA se obliga a ejecutar para EL

INSTITUTO LA PAVIMENTACIN DE LA CARRETERA PASTO-
SANDONA- CEBADAL, SECTOR YACUANQUER - CONSAC K 88+945 -
K65+000 de conformidad con la cotizacin presentada el treinta de
diciembre de 1994...

Sin embargo, destaca la Sala que la fecha de suscripcin del

mencionado contrato es el 31 de diciembre de 1994 (fl. 74, c. ppal.), de suerte que
su ejecucin aunque no obre constancia de ello en el expediente
necesariamente debi extenderse, al menos, hasta el mes de mayo de 1995. De
manera que, coincidiendo con varios de los testimonios que se viene de referir, el
contrato en cuestin o, mejor an, el acervo probatorio apreciado en su conjunto,
permite concluir que s se realizaron obras, por parte del Instituto Nacional de
Vas, en el tramo de la carretera Yacuanquer- Consac aledao al predio de
propiedad del seor Ilmo Giraldo Chvez, an despus de haber adquirido ste
ltimo el derecho de dominio sobre el inmueble, lo que ocurri mediante la
escritura pblica nmero 4546 del 24 de octubre de 1994, otorgada en la Notara
Tercera del Crculo de Pasto (fls. 15-18, c. ppal), inscrita en la Oficina de Registro
de Instrumentos Pblicos de esa ciudad el da 30 de noviembre del mismo ao,
segn consta en el correspondiente folio de matrcula inmobiliaria (fl. 19, c. ppal.).

La valoracin de los ltimos elementos de prueba referenciados la

copia del contrato No. 14-078-94 y todos los testimonios, salvo el del seor Luis
Audelo Meneses Pupiales conduce necesariamente a desestimar la apreciacin
que de los medios de prueba efectuara el a quo, pues, de un lado, el propio
INVIAS al contestar la demanda anexando el mencionado contrato No. 14-078-
94 pone en entredicho la certificacin que expidi afirmando que las obras, en
el sector de la carretera que aqu interesa, haban sido culminadas en el mes de
junio de 1994 y, de otro, deben formularse serios reparos al aludido testimonio del
seor Meneses Pupiales, como seguidamente se explica.

Ntese cmo el abogado de la parte demandada, al preguntar, y el

citado testigo, al responder, no exponen la realidad de los hechos con precisin y
exactitud, pues el primero interroga en aparte de la declaracin que fue trascrito
lneas atrs si el deponente conoce la fecha en la cual la seora que ste
menciona en su dicho, vendi el inmueble al seor Ilmo Chvez. La seora que el
testigo haba nombrado antes en su exposicin es Fidelina Barrera y no Mara
Luz Anglica Barrera de Crdenas quien, de acuerdo con el folio de matrcula
inmobiliaria obrante en el expediente (fl. 19, c. ppal.), vendi el predio al aqu
demandante, y fue entonces cuando contest que

...la obra se inici en enero del 94 y estuvo terminando en el mes de

junio del 94 y hasta ese tiempo la duea era la que estaba all, estaba
permanentemente en el terreno.

Ello evidencia que, por alguna circunstancia, la percepcin de la realidad

que este testigo dej plasmada en su declaracin, no se corresponde con una
fidedigna y exacta reproduccin de los hechos. Adicionalmente y para abundar en
motivos que llevan a dudar de la precisin y fiabilidad de este testimonio dada la
escasa independencia o imparcialidad de quien lo vierte, el deponente,
trabajador y pensionado del INVIAS como l mismo lo expres tuvo a bien
dejar constancia, antes de culminar su intervencin en la diligencia, de que

... todo lo que yo he manifestado era cumpliendo rdenes del

Ingeniero JORGE PALOMINO, quien era el Interventor de la obra (fl. 4, c.
3).

Por el contrario, los dems declarantes, incluida la anterior propietaria del

predio por cuya afectacin se reclama en el sub lite, dejan ver con claridad que las
obras se prolongaron hasta tiempo despus de haber sido adquirido el derecho de
dominio respecto del mismo, por el seor Ilmo Giraldo Chves.

Todo lo expuesto permite concluir que el demandante s dispona de

legitimacin en la causa para instaurar la accin de reparacin directa
encaminada a reclamar la indemnizacin de los perjuicios que consider que se
derivaban de las obras adelantadas por el INVIAS en el tantas veces aludido
tramo de carretera contiguo al predio de su propiedad, como quiera que las obras
en comento no haban sido terminadas para la fecha en la cual el seor Ilmo
Giraldo Chves adquiri la titularidad del derecho de dominio sobre el inmueble de
marras.

Tal es la conclusin a la que conduce la postura que hasta ahora ha

asumido la Sala con respecto a la titularidad del derecho de accin en estos casos
pues, siguiendo la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, cuando el actor
invoca la calidad de propietario del predio afectado por la actividad de la
Administracin, se le ha exigido que acredite haber ostentado dicha condicin
durante el tiempo en que las obras se realizaron y, en todo caso, antes de que las
mismas hubiesen sido concluidas, momento en el cual tambin de acuerdo con
la jurisprudencia de esta Corporacin ha de comenzar a contarse el trmino de
caducidad de la accin1. En este sentido, la Sala ha expresado:

1
Fenmeno ste el de la caducidad cuya ocurrencia ni fue alegada dentro del plenario, ni se
configura an admitiendo que no es admisible, por las razones recin expuestas que las obras hubieren
culminado en junio de 1994, pues la demanda fue presentada el 2 de mayo de 1996 (constancia a fl. 1, c.
ppal.).
 En el campo de la indemnizacin por trabajos pblicos o derivados
de una obra igualmente pblica, la fecha de ejecucin cumple un papel
decisivo como que permitir, en principio, calificar la demanda como
oportuna, dado que estas acciones de reparacin directa, desde que
empez a regir el cdigo contencioso administrativo adoptado por el
decreto 01 de 1984, tienen un trmino de caducidad de dos aos contados
a partir de la ejecucin del trabajo o de la finalizacin de la obra pblica, tal
como lo dan a entender los artculos 86 y 136, inciso 40. de c.c.a.

En tales condiciones, por tratarse de una obra construida antes de la

adquisicin del inmueble por parte del demandante, ste carece de
legitimacin para demandar tales perjuicios, mxime cuando en la venta
que se le hizo (...) ninguna salvedad se hizo al respecto y menos una
cesin de un posible derecho litigioso por los daos producidos por la obra
misma2.

La posicin de la Corte Suprema de Justicia en este sentido es

referida en otro pronunciamiento3 en el que, siguiendo lo expuesto en el
precedentemente citado, se anota:

La Corte dijo en dicho fallo [de fecha 31 de marzo de 1982]:

La accin que tiene por objeto establecer la responsabilidad

extracontractual de quien por su culpa o delito ha causado dao a otro y
obtener la correspondiente indemnizacin de perjuicios, es de carcter
personal y, en consecuencia, slo puede intentarse por el que ha sido
perjudicado con el dao, como se deduce del artculo 2.342 del Cdigo Civil
y no simplemente por quien despus adquiera el dominio de la cosa
daada, pues, se repite el derecho personal no es accesorio del real y para
que pueda transmitirse a persona diferente de su titular es necesario que
se de cumplimiento a las normas relativas a la cesin de derechos de que
trata el ttulo XXV del libro IV del Cdigo Civil.

3. Sobre la concurrencia, en el presente caso, de los elementos

necesarios para declarar la responsabilidad patrimonial del Estado, derivada
de la ejecucin de obras o trabajos pblicos.

Resuelto el primero de los problemas jurdicos que se haban dejado

planteados ab initio y concluido que el demandante s se encontraba legitimado
para incoar la accin de reparacin directa, procede ahora despejar la segunda
cuestin esbozada, esto es, si dadas las circunstancias propias del caso concreto,
se dan los presupuestos para proferir pronunciamiento que declare la

2
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera, sentencia de 18 de
mayo de mil novecientos noventa y cuatro (1994), Expediente No. 8789; Consejero Ponente: Carlos Betancur
Jaramillo, Actor: Jorge Ovidio Ros Mesa; Demandado: Municipio de Girardota.
3
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera, sentencia de 25 de
agosto de mil novecientos noventa y cinco (1995), Expediente No. 9451, Consejero Ponente: Carlos Betancur
Jaramillo; Actor: Conurbe Limitada; Demandado: Corelca.
responsabilidad del Estado, a raz de la ejecucin de las obras en la carretera
circunvalar al volcn Galeras, tramo Yacuanquer- Consac, a su paso por el
predio de propiedad del seor Ilmo Giraldo Chvez.

3.1. La responsabilidad del Estado por ocupacin permanente de

inmuebles.

Tratndose de supuestos como el que mediante esta providencia se

resuelve, la Sala ha sostenido que el rgimen aplicable corresponde a la especie
de la responsabilidad objetiva y que hay lugar a declararla una vez demostrado
que una parte o la totalidad de un bien inmueble de propiedad del demandante,
fue ocupado permanentemente por la administracin o por particulares que actan
autorizados por ella4.

La imposicin de la obligacin resarcitoria a cargo del Estado en este tipo

de casos se justifica por la ruptura del principio de igualdad frente a las cargas
pblicas en que la ocupacin se traduce, pues no existe para el particular
afectado el deber jurdico de soportar, sin compensacin alguna, el detrimento
que a su patrimonio material o inmaterial se ocasiona a causa de la
realizacin de unas obras o trabajos pblicos que bien pueden reportar beneficio
para la colectividad entera, pero lesionan desproporcionadamente los derechos de
un coasociado. La concrecin y prevalencia del inters general artculo 1 de la
Constitucin Poltica, si bien respalda y orienta teleolgicamente la actividad
administrativa, no justifica el desproporcionado sacrificio de la esfera de derechos
e intereses del individuo, cuya salvaguarda tambin constituye fin esencial del
Estado a tenor de lo normado por el artculo 2 de la Carta. De ah que la Corte
Constitucional, al declarar la exequibilidad de los artculos 219 inciso 2 y 220
del Cdigo Contencioso Administrativo, razonara de la siguiente manera en
relacin con la responsabilidad del Estado frente a eventos como el que, en el sub
jdice, ocupa la atencin de la Sala:

...las autoridades pblicas tienen el deber constitucional de respetar

el derecho de propiedad privada sobre toda clase de bienes y, por
consiguiente, cuando requieran bienes inmuebles para cumplir los fines del

4
En este sentido, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera,
sentencia de veintiocho (28) de abril de dos mil cinco (2005), Radicacin nmero: 52001-23-31-000-1993-
05663-01(13643), Consejero Ponente: Germn Rodrguez Villamizar, Actor: Pablo Daniel Portilla Maya,
Demandado: Municipio De Tquerres.
 Estado consagrados en el Art. 2 de la Constitucin deben obrar con
sujecin al principio de legalidad y garantizando el derecho al debido
proceso contemplado en el Art. 29 ibdem, o sea, deben adquirir el derecho
de propiedad sobre ellos en virtud de enajenacin voluntaria o de
expropiacin si aquella no es posible, en las condiciones contempladas en
la ley, y no pueden obtenerlos mediante su ocupacin por la va de los
hechos.

No obstante, cuando el Estado ha ocupado de hecho los inmuebles,

con fundamento en lo dispuesto en el Art. 90 de la Constitucin debe
responder patrimonialmente e indemnizar en forma plena y completa al
titular del derecho de propiedad privada, por el dao antijurdico causado,
es decir, por el dao que no tena el deber de soportar.

Por tanto, en cuanto el Art. 86 del Cdigo Contencioso

Administrativo, modificado por el Art. 31 de la Ley 446 de 1998, y el Art.
136 del mismo cdigo, modificado por el Art. 44 de dicha ley, contemplan la
va para obtener la reparacin de los perjuicios causados con la ocupacin
permanente de los inmuebles, tales disposiciones no son contrarias al Art.
58 de la Constitucin, ya que protegen el derecho de propiedad privada, en
vez de vulnerarlo, al asegurar a su titular el reconocimiento y pago de la
indemnizacin correspondiente.

Debe observarse que dichas normas no autorizan al Estado para

que ocupe de hecho los inmuebles, pretermitiendo los procedimientos
legales para la adquisicin del derecho de propiedad privada, sino que
buscan remediar por el cauce jurdico la situacin irregular generada con
dicho proceder de las autoridades pblicas.

As mismo, si en tales circunstancias la entidad pblica es

condenada a pagar la indemnizacin, es razonable que se ajuste a
Derecho, as sea a posteriori, la adquisicin del vulnerado derecho de
propiedad privada por parte de aquella, pues como efecto del pago ulterior
y cierto de la condena por parte del Estado no existe jurdicamente ninguna
justificacin para que el titular de dicho derecho contine sindolo. Si as
fuera, se configurara un enriquecimiento sin causa de este ltimo a costa
del Estado, pues aunque en virtud de la ocupacin aquella adquiri la
posesin del inmueble, la misma no tendra el poder jurdico de disposicin
del bien, a pesar de haberle sido impuesta la obligacin de reparar todo el
derecho.5

Con base en los anteriores presupuestos, la jurisprudencia de la

Seccin Tercera de esta Corporacin ha considerado que la declaratoria de la
responsabilidad patrimonial del Estado por ocupacin permanente de inmuebles
supone la concurrencia de dos elementos:

i) el dao antijurdico, que consiste en la lesin al derecho

subjetivo, real o personal, de que es titular el demandante. Estn
comprendidos, por tanto, no slo los perjuicios derivados de la afectacin

5 Corte Constitucional, sentencia C- 864 del 7 de septiembre de 2004, Referencia: expediente D-

5073, Actor: Carlos Alberto Jaramillo Villegas. Magistrado ponente: Jaime Arajo Rentera.
 del derecho de propiedad,6 sino tambin los perjuicios provenientes de la
ocupacin jurdica del inmueble, por la limitacin al ejercicio de las
facultades propias de los derechos reales y del menoscabo del derecho de
posesin que se ejerce respecto del predio ocupado. 7

y ii) la imputacin jurdica del dao al ente demandado, que se

configura con la prueba de que la ocupacin permanente, total o parcial,
del bien inmueble de propiedad del demandante, provino de la accin del
Estado.8

El Estado podr exonerarse de responsabilidad, si desvirta la

relacin causal mediante la prueba de una causa extraa tal como la fuerza
mayor, el hecho exclusivo de tercero o el hecho exclusivo de la vctima9.

3.2. Los elementos del rgimen de responsabilidad en el caso

concreto.

3.2.1. El dao antijurdico.

La causacin de un dao antijurdico consistente en la ocupacin de

parte del inmueble denominado El Tunjano, de propiedad del seor Ilmo Giraldo
Chves, por la construccin de un muro de contencin y otras obras como parte
de los trabajos adelantados en la carretera circunvalar al Volcn Galeras sector
Yacuanquer-Consac; el abatimiento de la cerca que resguardaba el predio; la
destruccin de un cultivo de trigo que se encontraba en l, as como la
imposibilidad de volver a sembrar el terreno hasta tanto fuesen evacuados del
mismo todos los materiales sobrantes tras la realizacin de las obras en la va,
son daos que se encuentran demostrados en el plenario, como se desprende de
los siguientes elementos de prueba:

6 Nota de la sentencia citada: Vgr. sentencias proferidas el 28 de junio de 1994, expediente 6806 y
de 25 de junio de 1992, expediente 6947.
7 Nota de la sentencia citada: Al respecto cabe tener en cuenta la sentencia del 13 de febrero de 1992,
exp. No. 6643, en la cual se reconoci indemnizacin porque al propietario de un inmueble se le limit el
ejercicio de su derecho de dominio y posesin sobre sus predios por causa de la declaracin de parque natural,
con lo cual se le impidi vender, gravar o explotar econmicamente su bien. De igual manera, en sentencia
proferida el 25 de junio de 1992, en el proceso No. 6974, se reconoci indemnizacin por la limitacin por
parte del INDERENA a los derechos de propiedad y posesin de los demandantes sobre un predio, al prohibir
la explotacin agropecuaria del mismo sin reconocer suma alguna de dinero como compensacin por los
perjuicios sufridos.
8 Nota de la sentencia citada: Al respecto cabe consultar la sentencia 11783 del 10 de mayo de 2001.
9
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera, sentencia de diez (10)
de agosto de dos mil cinco (2005), Radicacin nmero: 15001-23-31-000-1990-10957-01(15338), Consejera
ponente: Ruth Stella Correa Palacio, Actor: Josu Elicer Junco Romero, Demandado: Departamento De
Boyac.
 a. Las declaraciones rendidas por los siguientes testigos a las
cuales ya se hizo alusin (y fueron citadas, en lo pertinente) en apartado
precedente de esta providencia: Mara Luz Anglica Barrera de Crdenas,
Lauro Vicente Crdenas Puchana, Segundo Artemio Araujo Yandar y Juan
Antonio Riascos.

b. Diligencia de inspeccin judicial llevada a cabo el 26 de noviembre

de 1996 (fls. 12 a 14, c. 2) por la Juez del Juzgado Promiscuo Municipal de
Yacuanquer (Nario), en asocio con los peritos designados dentro del proceso,
dentro de la cual aqulla dej la siguiente constancia:

... es preciso dejar constancia por parte del Juzgado que

efectivamente por los trabajos de ampliacin y pavimentacin de la
Circunvalar al Volcn Galeras el lote de terreno del demandante ha sido
afectado (...) al parecer en algunos sectores debido al trabajo de
pavimentacin se invadi el terreno de propiedad del demandante, ello si
tenemos en cuenta que por el momento o actualmente la calzada de la va
es bastante amplia de una extensin de 8 metros (...) Se observa adems
que dentro del terreno se han construido dos alcantarillas con sus
respectivos descoles que desaguan a la quebrada existen (sic) al lindero
opuesto del terreno. Adems se observa la construccin de un muro de
contencin dentro del mismo terreno, tambin se mira en una parte que
para la construccin de la va en una parte se ha hecho un corte y el
material se lo deposit en el lote de terreno del demandante.

c. Dictamen rendido por el perito ingeniero civil (fls. 31 y 32, c. 2), en el que se lee:

En mi calidad de Ingeniero Civil pude verificar lo siguiente:

Se trata de un lote de terreno ubicado al bordo de la carretera sobre

el costado izquierdo de la va que de Yacuanquer conduce a Consac.

El lote no est cercado, se construyeron dos alcantarillas con sus

respectivos descoles, se construy un muro de contencin y se aprecia un
sector en el que se efectu un corte en el talud y el material proveniente de
este corte se deposit en el lote en mencin (limo y roca).

Como no conoc el lote en sus condiciones originales o previo a los

trabajos efectuados por el Instituto Nacional de Vas sino en su condicin
actual y despus de las mediciones efectuadas sobre el terreno (a cinta) y
de la inspeccin ocular considero que las reas afectadas por los trabajos
son:

A. DE CARCTER PERMANENTE.

DESCRIPCIN AREA (M2)

 A.1. Lindero con la carretera. 195 mts*2.0 = 390.0 mts2
A.2. Alcantarillado y descoles (2). 2 mts*18*2.0= 72 mts2
A.3. Muro de contencin 37 mts*1.50 =55.5 mts2

B. DE CARCTER TRANSITORIO.

B.1. Depsito de material de corte. 24*17 mts = 408 mts2

Por otra parte la reposicin del cerco en el lindero con la va en una longitud
de 195 mts. si se establece el valor del m2 de tierra en $ 3.000, y el valor de la
construccin del cerco en $ 2500 = ml (incluye materiales y mano de obra).

Se tendr que los daos causados tendrn un costo al momento de

causarse de:

Por ocupacin de tierra

925.5 m2* $ 3.000/m2 = $ 2.776.500.

Por reposicin alambrado

195 m2* $ 2500/m = $ 487.500.

Total = $ 3.264.000.

Los daos causados a los cultivos y el lucro cesante sern determinados a

continuacin por el perito respectivo entendido en materias agrcolas.

d. Dictamen pericial practicado con el propsito de avaluar los

perjuicios derivados de la afectacin al cultivo de trigo (fl. 33, c. 2), en el que se
lee:

... se observa (sic) daos causados en el lote de terreno

ocacionados (sic) por la paimentacin (sic) de la va, como piedras,
destruccin de cercas del terreno, rocas. En el momento no hay sembrado
ningn cultivo, se encuentra el terreno en preparacin para el cultivo que
qieran (sic) sembra (sic).

Si tuvier (sic) sembrado un cultivo de trigo el promedio al cosechar

sera de cuatro cargas, vendidas a $ 30.000,oo cada una el valor total sera
de $ 120.000,oo.

3.2.2. La imputacin jurdica.

Entendida sta como la demostracin de que la ocupacin y los

daos ocasionados al inmueble, provinieron de la actividad desplegada por la
entidad pblica demandada o por un particular autorizado por ella, tal extremo se
encuentra, tambin, plenamente acreditado en el expediente, como se desprende
de las pruebas testimoniales ya comentadas, de los documentos igualmente
referidos contrato de obra obra pblica No. 14-078-94, celebrado entre el
INVIAS y el ingeniero Luis A. Caldern; certificacin expedida por el mismo
INVIAS en cuanto al perodo durante el cual se llevaron a cabo los trabajos, de
la inspeccin judicial y de los dictmenes periciales obrantes en la foliatura.

Toda la comunidad probatoria da cuenta, sin ambages, de que la

ocupacin y los daos producidos en el inmueble de propiedad del actor, fueron
ocasionados por un contratista del INVIAS que adelantaba trabajos de
pavimentacin y adecuacin de la carretera circunvalar al Volcn Galeras tramo
Yacuanquer-Consac. No hay la menor duda, por tanto, de la existencia de nexo
de causalidad entre la actividad de la Administracin y los daos y la ocupacin
acaecidas en el predio respecto del cual es titular del derecho de dominio el seor
Ilmo Giraldo Chves. Ninguna alegacin, ni mucho menos actividad probatoria
alguna, efectu o llev a cabo la entidad demandada con miras a demostrar la
ocurrencia de algn evento con la entidad jurdica suficiente para ocasionar la
ruptura del mencionado vnculo causal.

En consecuencia, concurren en el sub examine los presupuestos

exigidos para declarar la responsabilidad patrimonial del Estado por ocupacin
permanente de bienes inmuebles y as se declarar en la parte resolutiva del
presente provedo. Resta, entonces, pronunciarse sobre los siguientes extremos
no abordados en el fallo de primera instancia dado que deneg las pretensiones
de la demanda: resolver la excepcin de falta de legitimacin en la causa por
pasiva propuesta por el Ministerio de Transporte (i); liquidar los perjuicios
derivados de la causacin de los daos precedentemente detallados (ii), previa
resolucin de la objecin por error grave que la parte actora formulara respecto
del dictamen rendido por el perito experto en temas agrcolas (iii), y determinar el
alcance de la responsabilidad del llamado en garanta (iv), asuntos todos que se
procede a dilucidar a continuacin.

4. La excepcin de falta de legitimacin en la causa por pasiva

propuesta por el Ministerio de Transporte.

El Ministerio de Transporte, al contestar la demanda (fls. 30 a 33, c.

ppal.), se opone a la prosperidad de las pretensiones de la misma por considerar
que dicha Entidad no tiene asignadas las competencias relacionadas con la
construccin, mantenimiento, mejoramiento, conservacin y sealizacin de las
carreteras nacionales, como se desprende del estudio del decreto 2171 de 1992,
por el cual se reestructura el Ministerio de Obras Pblicas y Transporte como
Ministerio de Transporte y se suprimen, fusionan y reestructuran entidades de la
Rama Ejecutiva del orden nacional.

Aade el apoderado del citado Ministerio, que el propio decreto 2171

de 1992, en sus artculos 52 y siguientes, dispone la reestructuracin del Fondo
Vial Nacional, establecimiento creado por la Ley 64 de 1967 y a cuyo cargo se
encontraban las funciones de construccin, mantenimiento y conservacin de las
carreteras nacionales, para crear el Instituto Nacional de Vas, como
establecimiento pblico del orden nacional, con personera jurdica, autonoma
administrativa y patrimonio propio, a cuyo cargo de acuerdo con lo preceptuado
por los artculos 53 y 54 ibdem, se encontraban las funciones de ejecutar las
polticas y proyectos relacionados con la infraestructura vial a cargo de La Nacin
en lo que se refiere a carreteras (art. 53) y celebrar todo tipo de negocios,
contratos y convenios que se requieran para el cumplimiento de su objetivo (art.
54.7)10.

Toda vez que, a juicio de la Sala, de la simple lectura de los

preceptos jurdicos invocados por el Ministerio se desprende que, sin duda,
carece de competencia para gestionar o intervenir directamente en mbitos de la
actividad de la Administracin como el que dio lugar a la ocupacin permanente y
los daos causados al inmueble de propiedad del aqu demandante, sin
necesidad de mayores elucubraciones se declarar probada la excepcin de falta
de legitimacin en la causa por pasiva alegada por esta Entidad, pues es evidente
que al tratarse el INVIAS de una persona jurdica de derecho pblico, a la que
claramente se le ha atribuido normativamente la competencia de realizar, directa o
indirectamente, las tareas de construccin, mantenimiento, reparacin, etc., de
carreteras nacionales, no slo poda sino que era la nica entidad que deba
comparecer al proceso para defender la juridicidad de sus actuaciones y,
eventualmente, asumir las responsabilidades a las que hubiera lugar.

El pronunciamiento que, en torno a la responsabilidad patrimonial del

Estado, se efecta mediante la presente providencia, compromete,

10
El Instituto Nacional de Vas asumi nuevas funciones y vio nuevamente modificada su estructura
interna, con la expedicin de los decretos 2056 y 2067, del 24 de julio de 2003.
consecuencialmente, slo al Instituto Nacional de Vas y no al Ministerio de
Transporte.

5. Liquidacin de perjuicios.

No puede perderse de vista que el actor solicit en la demanda la

indemnizacin de ...todos los perjuicios morales y materiales que se le
ocasionaron con el dao causado por la ocupacin permanente...

5.1. Perjuicios materiales.

5.1.1. Dao emergente.

Las nociones de dao emergente y lucro cesante se hallan consagradas en

el artculo 1614 del Cdigo Civil, a cuyo tenor:

Entindese por dao emergente el perjuicio o la prdida que

proviene de no haberse cumplido la obligacin o de haberse cumplido
imperfectamente, o de haberse retardado su cumplimiento; y por lucro
cesante, la ganancia o provecho que deja de reportarse a consecuencia de
no haberse cumplido la obligacin, o cumpldola imperfectamente, o
retardado su cumplimiento (subrayas fuera del texto original).

El dao emergente supone, por tanto, una prdida sufrida, con la

consiguiente necesidad para el afectado de efectuar un desembolso si lo que
quiere es recuperar aquello que se ha perdido. El dao emergente conlleva que
algn bien econmico sali o saldr del patrimonio de la vctima. Cosa distinta es
que el dao emergente pueda ser tanto presente como futuro, dependiendo del
momento en que se haga su valoracin.

Tratndose de la ocupacin permanente de inmuebles por la

ejecucin de obras o trabajos pblicos, lo anterior quiere significar que una vez
probada la concurrencia de los elementos exigidos para que se declare la
responsabilidad del Estado, procede la valoracin de los perjuicios que pueden
consistir tanto en el dao emergente entendido como el precio del inmueble
ocupado, cuanto en el lucro cesante los ingresos que el propietario del
inmueble ocupado dej de percibir a consecuencia de su ocupacin11. En este
sentido, ha sostenido la Sala:

La indemnizacin de los perjuicios causados con ocasin de la

ocupacin permanente de un inmueble debe atender a los principios de
reparacin integral del Dao.

Esto significa que el juez administrativo, ante la prueba de una

ocupacin permanente por parte de la administracin y de los perjuicios
causados con aquella, al demandante, no debe limitar su condena al pago
del valor del inmueble, con exclusin de otros eventuales perjuicios siempre
que resulte probados.

En otras palabras, los conceptos de dao emergente y lucro cesante

se imponen en el proceso administrativo de reparacin directa por
ocupacin de hecho, siempre que el demandante los haya pedido y
acreditado en el curso del proceso.

El dao emergente consiste en el precio del inmueble ocupado (12), y

el lucro cesante se traduce en aquellos ingresos que el propietario del
inmueble ocupado dej de percibir como consecuencia de la ocupacin del
mismo13.

En relacin con el rubro de dao emergente, el actor solicit en el

libelo demandatorio:

b.- Daos y perjuicios patrimoniales directos o Dao Emergente,

ocasionados por la destruccin de linderos que existan en tapia pisada y
alambre de pa y posterior renovacin de los mismos por parte del
propietario, abrupta supresin de vas de acceso del inmueble y,
relocalizacin y construccin de las mismas, diligencias judiciales,
inspecciones realizadas al terreno, honorarios de abogados, transporte y
viticos a la ciudad de Pasto buscando solucin prejudicial al problema,
conforme a lo que se demostrase en el proceso o en aplicacin subsidiaria
del art. 107 del C.P..

En el proceso est probado que los bienes que salieron del

patrimonio del demandante como consecuencia de la actuacin administrativa
cuestionada, vale decir, aquello que supuso una prdida o detrimento dao

11
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera, sentencia de
veintiocho (28) de abril de dos mil cinco (2005); Radicacin nmero: 52001-23-31-000-1993-05663-
01(13643); Consejero Ponente: Germn Rodrguez Villamizar; Actor: Pablo Daniel Portilla Maya;
Demandado: Municipio De Tquerres.
12
Nota original de la sentencia citada: Puede consultarse al efecto, sentencia 9718 del 3 de abril de
1997.
13
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera, sentencia de diez (10)
de mayo de dos mil uno (2001), Radicacin nmero: 20001-23-31-000-1993-0273-01(11783); Consejero
Ponente: Jess Mara Carrillo Ballesteros; Actor: Sociedad Construcciones e Inversiones Santa Rosala Ltda.;
Demandado: Municipio De Valledupar.
emergente como tal, hace referencia a, de un lado, el valor de la parte del
predio de su propiedad, que fue ocupado por la Administracin al ejecutar las
obras; y, de otro, el valor de las cercas que fueron removidas para ampliar la va,
construir el muro de contencin y realizar los dems trabajos cuya ejecucin
qued acreditada en el plenario. Ningn otro de los rubros que por concepto de
dao emergente reclam el demandante, fue probado dentro del proceso, razn
por la cual solamente se liquidar el perjuicio correspondiente a los dos
antedichos conceptos, que s El dao emergente consiste en el precio del
inmueble ocupado (14), y el lucro cesante se traduce en aquellos ingresos que el
propietario del inmueble ocupado dej de percibir como consecuencia de la
ocupacin del mismocuentan con respaldo demostrativo en el expediente en
cuanto a su ocurrencia y cuantificacin.

En lo que tiene que ver con la extensin y valor pecuniario de la

porcin del inmueble que fue ocupada de manera definitiva, el dictamen del perito
ingeniero civil determin uno y otro extremo, y ello no fue materia de solicitud
alguna de aclaracin, modificacin o complementacin, como tampoco de
objecin por error grave, por ninguna de las partes. En consecuencia, la Sala
acoge las precisiones del mencionado dictamen atrs citado, de conformidad
con el cual la extensin del rea ocupada es de 517.5 mts 2 y el valor de cada
metro cuadrado asciende a la suma de $ 3.000. Sin embargo, inexplicablemente,
al calcular el valor total a pagar por concepto de ocupacin permanente de
terreno, el perito ingeniero civil multiplica los $ 3.000 que asigna como precio a
cada metro cuadrado, por 925.5 mts2, sin justificar por qu procede de esa
manera.

En consecuencia, la Sala desestimar el clculo aritmtico efectuado

por el perito, para realizarlo ella misma, con lo cual el resultado de la operacin
encaminada a calcular el valor de la parte del predio ocupada permanentemente,
es el siguiente:

517.5 m2 x $ 3.000/m2 = $ 1.552.500,oo.

Esta cifra ser actualizada aplicando la frmula utilizada reiteradamente por esta
Corporacin, de acuerdo con la cual la renta actualizada (Ra) es igual a la renta histrica

14
Nota original de la sentencia citada: Puede consultarse al efecto, sentencia 9718 del 3 de abril de
los mencionados $1.552.500,oo., multiplicada por el ndice de precios al consumidor
del mes anterior a la sentencia, dividido por el ndice de precios al consumidor vigente en el
mes del hecho daino, conforme a las certificaciones del DANE.

Como fecha de consolidacin de este hecho daino, habida cuenta que no se

encuentra probado en el expediente cundo exactamente fueron terminadas las obras15, se
tomar como referencia la expresada por el demandante marzo de 1995 que, adems
de concordar con lo afirmado en la mayora de los testimonios arrimados al expediente en el
sentido de que las obras se prolongaron an despus de la adquisicin de la propiedad del
inmueble por el seor Ilmo Giraldo Chves segn se vio, resulta razonable como
quiera que se encuentra dentro del plazo previsto para la ejecucin del contrato de obra
pblica No. 14-078-94, celebrado entre el INVIAS y el ingeniero Luis A. Caldern16, con el
propsito de culminar las obras iniciadas, en el mes de enero de 1994, en ejecucin del
contrato de obra pblica No. 14-092-93, segn la certificacin del INVIAS obrante a folio
140 del cuaderno principal.

Con base en los anteriores datos, se tiene entonces que:

Ra = R ($1.552.500.oo) ndice final - octubre/2006 (167.60)

----------------------------------------------=
$4.799.521.oo
ndice inicial - marzo/1995 (54.21)

1997.
15
Recurdese que el INVIAS certific que ello haba ocurrido a junio de 1994, pero todos los dems
elementos probatorios recaudados en el proceso llevaron a concluir que no fue as. De este modo, debe la Sala
buscar una referencia distinta de la que normalmente sera la procedente, esto es, la constancia expedida por la
entidad pblica responsable sobre la fecha de terminacin de las obras. Tampoco los testimonios recaudados
ni alguna otra de las pruebas practicadas dan cuenta de la fecha exacta de culminacin de los trabajos. El
actor sostiene en la demanda (fl. 4, c. ppal.) que (E)l INSTITUTO NACIONAL DE VAS a partir del mes de
marzo de 1995, ha causado entonces a mi mandante, despojo absoluto, permanente y definitivo de gran parte
del lote de terreno de su propiedad, sin adelantar previamente los trmites legales...
16
De acuerdo con la clusula cuarta de dicho contrato, (E)l plazo mximo de ejecucin del presente
contrato ser de CINCO (5) meses contados a partir de la fecha de suscripcin del acta de iniciacin, lo cual
deber dentro (sic) de los quince (15) das hbiles siguientes al cumplimiento de los requisitos previstos en la
clusula Dcima Novena del mismo.
Por su parte, en la referida clusula dcima novena se estipula que (E)l presente contrato se
perfecciona con la suscripcin por las partes. Para su ejecucin se requiere, por parte del INSTITUTO registro
presupuestal de fondos expedido por la Seccin de presupuesto y aprobacin de la garanta nica y de los
seguros constituidos por el CONTRATISTA. As mismo, el CONTRATISTA publicar el presente contrato
en el diario oficial, requisito que se entiende cumplido con el pago de los derechos correspondientes y pagar
el impuesto de timbre (...) todo lo cual deber efectuar dentro de los cinco (5) das hbiles siguientes a la
solicitud que para tal efecto har EL INSTITUTO.
El contrato fue suscrito el da 31 de diciembre de 1994 (fls. 69-74, c. ppal.).
 El dictamen pericial tambin hace referencia a que la ocupacin transitoria de
terreno por depsito de material de corte comprende un rea de 408 mts2. Sin embargo, el
experticio no explica en qu se traducen los daos derivados de dicha ocupacin transitoria,
ni tampoco los cuantifica. Ninguna de las partes solicit aclaracin ni complementacin de
este apartado del dictamen, razn por la cual la Sala entiende que, por este concepto,
tampoco se encuentran probados los daos ni cuantificados los perjuicios correspondientes.
Y no resultara lgico condenar a la Administracin a pagar al demandante el valor del
terreno correspondiente a los 408 mts2, cuando est claro que la ocupacin derivada del
depsito de materiales es de carcter transitorio como el mismo dictamen pericial lo
destaca y que, de hecho, segn lo sostuvieron algunos de los testigos y el perito experto
en asuntos agrcolas, el terreno ya se encontraba limpio o en preparacin para la siembra de
otros cultivos, una vez removidos los materiales en comento.

Por lo que respecta al valor del cerco derribado al realizarse las obras sobre la
carretera, la Sala acoge como ya se anot la tasacin efectuada por el perito, de
acuerdo con la cual se hara necesario reponerlo en una extensin de 195 metros,
habindose fijado el valor de la construccin del cerco en $ 2.500 por metro, incluyendo
materiales y mano de obra. De manera que el total del dao emergente correspondiente a
este rubro, es el resultado de la siguiente operacin:

195 mts2 x $ 2.500 = $ 487.500.oo.

Esta cifra tambin debe ser actualizada aplicando la frmula y los

parmetros temporales definidos lneas atrs, de manera que, con base en los
correspondientes datos, se tiene que:

Ra = R ($ 487.500.oo) ndice final - octubre/2006 (167.60)

----------------------------------------------=
$1.507.096.oo
ndice inicial - marzo/1995 (54.21).

Entonces,

Valor reposicin alambrado = $1.507.096.oo. +

Valor terreno ocupado permanentemente = $4.799.521.oo.
------------------------
Subtotal por concepto de dao emergente = $ 6.306.617.oo.

5.1.2. Lucro cesante.

En relacin con este rubro, tratndose de supuestos de ocupacin

permanente de inmuebles por parte de la Administracin, la jurisprudencia de la
Sala ha sostenido que

En el evento de la ocupacin de inmuebles por trabajos pblicos, si

se solicita el pago del dao emergente al momento de producirse la
ocupacin debidamente indexado, la indemnizacin es compensatoria y
comporta legalmente la transferencia de la propiedad ocupada a la entidad
condenada, luego el nico lucro cesante susceptible de reconocerse ser la
rentabilidad del dinero. No es posible entonces solicitar al mismo tiempo
que la compensacin indemnizatoria (dao emergente) y su rentabilidad
(lucro cesante), el pago de lo que el terreno hubiere dejado de producir.
(...)
En ese sentido y dado que el actor solicit en sus pretensiones el
pago de los perjuicios de toda ndole, proceder, exclusivamente a ttulo de
lucro cesante el pago del inters tcnico que dej de producir el valor
histrico de las fajas de terreno ocupada17.

Esta restriccin en torno a la procedencia de solicitar la indemnizacin, por

concepto de lucro cesante, de rubros diferentes de la rentabilidad del dinero, debe
entenderse sin perjuicio en criterio de la Sala de la plena aplicabilidad del
principio de reparacin integral, que gobierna no slo los supuestos de ocupacin
permanente de inmuebles por razn de obras o trabajos pblicos, sino, en
general, todo evento en que haya de declararse la responsabilidad patrimonial del
Estado por la causacin de daos antijurdicos. En consecuencia, la circunstancia
que resultar definitoria de que el rubro de perjuicio que se alega pueda ser
efectivamente indemnizado ms all, por supuesto, de que derive de un dao
antijurdico y que ste sea imputable jurdicamente a la Administracin, ser que
el mismo se encuentre plenamente demostrado en el proceso.

Y esto ltimo es, precisamente, lo que ocurre en el sub lite, pues se ha

demostrado que el predio ocupado a raz de las multicitadas obras en la va
circunvalar al Volcn Galeras se encontraba sembrado de trigo y la cosecha
acab por perderse como consecuencia tanto de la ocupacin misma, como del

17
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera, sentencia de abril tres
(3) de mil novecientos noventa y siete (1997); Radicacin nmero: 9718; Consejero Ponente: Ricardo Hoyos
Duque; Actor: Blanca Ilba Polo de Buelvas; Demandado: Municipio de Morroa.
depsito de materiales sobrantes tras la ejecucin de los trabajos. Los perjuicios
que de la prdida de la cosecha se derivaron, fueron igualmente calculados y
cuantificados en el dictamen pericial rendido por el perito experto en temas
agrcolas, en el que se precis que el rea que podra ser sembrada en el predio
permitira cosechar cuatro cargas [de trigo], vendidas a $ 30.000,oo cada una el
valor total sera de $ 120.000,oo.

Sin embargo, el apoderado de la parte actora objet el anterior dictamen

por error grave (fls. 97-98, c. ppal.), fundamentalmente por dos razones:

a. Que considera que para cuantificar los daos debe tomarse como punto
de partida

...un promedio histrico de 10 cargas por cosecha, que vendidas al

precio del momento $ 50.000.oo cada una, nos dara un total de $
500.000.oo cada una (...) Igualmente esos terrenos producen dos cosechas
al ao como lo puede atestiguar cualesquier agricultor nariense, por lo
cual tendramos un valor de $ 1.000.000.oo anual como Lucro Cesante
causado o Dao Emergente.

Y aade que

... no solo debemos tener en cuenta el valor real de las cosechas

sino el grave perjuicio que se sobrevino al no poder recolectar y vender los
productos, pues contando con esa expectativa de ingresos los agricultores
adquieren crditos a altos intereses para adquirir los insumos, pagar los
jornales, sostener sus familias, etc., con lo que al quedar mal con los pagos
aumenta el perjuicio no solo materialmente sino ya desde el punto de vista
moral.

b. Que el experticio no tuvo en cuenta el lucro cesante futuro, pues al

impedirse al demandante explotar su lote de terreno, le sobrevino una angustiosa
situacin econmica, como quiera que se le priv de la nica renta con la que
contaba para proveer lo necesario a su congrua subsistencia.

De la anterior objecin al dictamen se corri traslado al respectivo perito por

el trmino de diez das (fl. 36, c. 2) y el auxiliar de la justicia, mediante escrito
calendado el 22 de abril de 1997, expuso en lo pertinente lo siguiente:

... en este lote, dadas las caractersticas de la regin y del terreno

el mximo producido que se puede esperar es del siete (7) por uno (1), es
decir, si se siembran cinco (5) arrobas de trigo el total producido sera de
 treinta y cinco arrobas (35) de trigo que son iguales a cuatro cargas y tres
arrobas de trigo por siembra realizada.

Lo anterior ya que el terreno est junto con los dems terrenos de la

regin muy agotado, y en tiempos de mayor produccin el mximo es del
siete por uno, cabe anotar adems, que en el momento de realizar la
inspeccin el terreno se encontr sin ninguna siembra.

El Dr. IVAN PALACIO LARRARTE (...) habla de un producido de diez

cargas por cosecha a un precio de venta de cincuenta mil pesos
($50.000.oo), nuevamente aclaro que cuando la cosecha est demasiado
buena, el total es del siete por uno y que dada la extensin del terreno y
sus condiciones, el mximo de semilla a sembrar no dara sino un mximo
de cuatro cargas y tres arrobas y no diez cargas como el (sic) seala,
adems, respecto al precio de venta del trigo cualquier agricultor puede dar
fe de que el precio entre el municipio y los molinos oscila entre los $
25.000.oo y $ 30.000.oo la carga lo cual disminuye considerablemente los
clculos hechos por el Dr. Palacio, ya que el (sic) habla de un total de $
1.000.000.oo anual como producido y el valor real anual sera de: $
131.250.oo.

Mediante providencia de fecha 30 de mayo de 1997 (fl. 103, c. ppal.), se

corri traslado a las partes del escrito contentivo de la posicin de los peritos
frente a la objecin al dictamen, de acuerdo con lo establecido por el artculo 108
del Cdigo de Procedimiento Civil, indicndoseles de la posibilidad de pedir
pruebas. Sin embargo, las partes guardaron silencio (constancia a fl. 104, c.
ppal.).

La Sala observa, de acuerdo con lo anterior, que la oposicin efectuada por

la parte actora, al dictamen pericial, se basa apenas en las afirmaciones del
apoderado del demandante, en las que manifiesta su desacuerdo con las
apreciaciones del perito, pero sin respaldar probatoriamente sus aseveraciones o
sin solicitar la prctica de las pruebas pertinentes y conducentes a efectos de
acreditar la existencia del error grave que alega. Nada en el plenario conduce a
cuestionar fundadamente ora la competencia tcnica del perito, bien su
imparcialidad, ora la razonabilidad de sus conclusiones y la mera oposicin a las
mismas, formulada por una de las partes, sin el ms mnimo soporte o actividad
probatorios, carece de la virtualidad de conducir al rechazo de las valoraciones
tcnicas efectuadas por el auxiliar de la justicia. Es por lo dicho que el Estatuto
Procedimental Civil, en esta materia, con claridad precepta:

Artculo 238. Contradiccin del dictamen. Para la contradiccin de

la pericia se proceder as:
(...)
 5. En el escrito de objecin se precisar el error y se pedirn las
pruebas para demostrarlo. De aqul se dar traslado a las dems partes en
la forma indicada en el artculo 108, por tres das, dentro de los cuales
podrn stas pedir pruebas. El juez decretar las que considere necesarias
para resolver sobre la existencia del error, y conceder el trmino de diez
das para practicarlas. El dictamen rendido como prueba de las objeciones
no es objetable, pero dentro del trmino del traslado las partes podrn pedir
que se complemente o aclare (subraya la Sala).

Y en cuanto tiene que ver con la circunstancia, alegada por la parte actora,
de que el dictamen no valora el lucro cesante futuro, la Sala se remite a la
precisin jurisprudencial que se acaba de traer a colacin, de acuerdo con la cual
si en la demanda se solicita el pago del dao emergente al momento de
producirse la ocupacin, debidamente indexado, la indemnizacin es
compensatoria y comporta legalmente la transferencia de la propiedad ocupada a
la entidad condenada, de manera tal que el nico lucro cesante susceptible de
reconocerse ser la rentabilidad del dinero. Por lo tanto, no es posible solicitar al
mismo tiempo la compensacin indemnizatoria (dao emergente) con su
correspondiente rentabilidad (lucro cesante) y el pago de lo que el terreno
hubiere dejado de producir.

En consecuencia, se desestimar la objecin por error grave formulada por

la parte actora contra el dictamen rendido por el perito experto en asuntos
agrcolas y las conclusiones arrojadas por el mismo se tomarn como base para la
liquidacin de este rubro del perjuicio lucro cesante consolidado, consistente en
el valor de la cosecha, arruinada por las obras, que dej de percibir el
demandante.

La experticia concluye, como lneas atrs se indicara, que el producto de un

cultivo de trigo en el terreno afectado por los trabajos sera el equivalente a
cuatro cargas, cada una con un valor de $ 30.000.oo, de suerte que el valor total
de la cosecha ascendera a la suma de $ 120.000.oo. Esta suma deber ser
actualizada con base en los mismos parmetros que se llev a cabo la
actualizacin de las cifras correspondientes a los dos rubros del dao emergente.
As, entonces,

Ra = R ($ 120.000.oo) ndice final - octubre/2006 (167.60)

----------------------------------------------= $ 370.977.oo
ndice inicial - marzo/1995 (54.21).
 Por su parte, la rentabilidad del dinero correspondiente al valor del terreno
ocupado con ocasin de las obras o trabajos pblicos, debe liquidarse a la tasa
del 6% anual, de acuerdo con la siguiente frmula:

i = 0.4867 x Valor histrico

------------------------------- x (# de meses)
100
Donde:
i = inters tcnico
Valor histrico = $ 1.552.500,oo.
# de meses = 139 (de marzo de 1995 a octubre de 2006)

Reemplazando, se tiene:

i = 0.4867 x 1.552.500,oo.
------------------------ x 139
100

i = $ 1.050.286.oo. +
$ 370.977.oo
= $ 1.421.263.oo -Subtotal por concepto de lucro cesante

Subtotal por concepto de dao emergente = $ 6.306.617.oo. +

Subtotal por concepto de lucro cesante = $ 1.421.263.oo
Total por concepto de perjuicios materiales = $ 7.727.880.oo

5.2. Perjuicios morales.

El actor solicit la indemnizacin de los perjuicios morales derivados de la

ocupacin permanente e intempestiva as como de los daos causados al
predio de su propiedad. Sin embargo, no despleg actividad probatoria alguna
encaminada a acreditar la existencia de tales perjuicios.
 Si bien es cierto que la jurisprudencia18 ha aceptado que la prdida total o
parcial de bienes materiales puede causar afliccin, tristeza o congoja a su titular,
tambin ha insistido en que la especial naturaleza de este perjuicio implica su
cabal demostracin, sin que resulte suficiente para darlo por existente y en
consecuencia, para considerarlo indemnizable con probar la titularidad del
derecho y la antijurdica lesin del mismo imputable a una autoridad pblica.

Por consiguiente, se negar la indemnizacin deprecada por este concepto.

6. Alcance de la responsabilidad del llamado en garanta.

En relacin con el llamamiento en garanta a la Compaa de Seguros La

Previsora S.A., sta se opuso a las pretensiones de la demanda sin esgrimir
mayores argumentos. Empero, adujo que como son mltiples las demandas que
se formulan contra el INVIAS y cada vez que ello ocurre se realiza una reserva
legal, la disponibilidad para pagar puede estar disminuida e, incluso, agotada a la
fecha de la sentencia, motivo por el cual solicita que, en el evento de prosperar las
pretensiones del actor, se limite el monto de responsabilidad de La Previsora S.A.
a la disponibilidad que exista para la fecha del pago y que, en caso de haberse
gastado la totalidad de los dineros contratados con la aseguradora, el fallo se
abstenga de vincularla en cuanto al deber de indemnizar (fls. 82-86, c. ppal.).

Observa la Sala que el Cdigo de Comercio establece en su artculo 1.079

que el asegurador no estar obligado a responder sino hasta concurrencia de la
suma asegurada; por su parte, el artculo 1.089 ejusdem precepta que, para el
momento del siniestro, la indemnizacin no exceder en ningn caso del valor real
del inters asegurado. Por manera que el INVIAS tendr derecho a que la
aseguradora La Previsora S. A., llamada en garanta, le reembolse el valor total de
la condena que se le impondr a aqul, pero ese reembolso no podr superar el
lmite mximo de responsabilidad pactado.

Por tanto, habindose probado no slo formalmente el derecho contractual

del INVIAS respecto de La Previsora S. A., sino tambin el derecho material a la
indemnizacin del perjuicio que aqul sufre como consecuencia de la sentencia

18 Sobre el punto puede consultarse: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Seccin Tercera, sentencia de 13 de octubre de 1994, expediente 9206.
condenatoria, se condenar a la aseguradora a indemnizar al llamante la cantidad
que se ordenar pagar a este ltimo en la presente sentencia, sin que dicha suma
supere el lmite de responsabilidad asegurado que fue de $ 200.000.000 (fl. 85,
c. ppal.) atendida la disponibilidad de recursos existente, al momento del pago,
dentro de dicho lmite.

Se precisa que el reembolso que deber efectuar La Previsora S. A. se

har exigible de acuerdo con los trminos sealados en el Cdigo de Comercio,
segn el cual el asegurador indemnizar al asegurado o al beneficiario dentro del
mes siguiente a que se acredite judicial o extrajudicialmente el siniestro, de
manera que si el asegurador no realiza el pago dentro de ese plazo, estar
obligado a pagar intereses moratorios comerciales (art. 1.080 C. C.). Lo anterior
ha sido reiterado por la jurisprudencia de esta Corporacin, al sostener que

... si el asegurador no realiza el pago dentro de ese plazo estar

obligado a pagar intereses moratorios comerciales (art. 1.080 C. C.),
situacin que ha corroborado la jurisprudencia al decir19: si la obligacin de
pagar el seguro es fijada por fallo judicial, como ste tiene el carcter de
condena y no constitutivo o declarativo, el asegurador debe ser condenado
a pagar intereses moratorios desde el termino que indica el artculo 1080
del Cdigo de Comercio y no desde la ejecutoria del fallo.

Esa normatividad a la cual refiere la jurisprudencia sirve para

precisar que los intereses moratorios que se ordenan se aplican slo si la
aseguradora no paga al demandado EMCALI dentro del mes siguiente a la
ejecutoria de la sentencia, cuando se define con certeza la obligacin;
ntese que son exigibles los intereses moratorios slo despus de ocurrido
ese plazo20.

7. Costas.

Habida cuenta que para el momento en que se dicta este fallo, el artculo
55 de la ley 446 de 1998 indica que slo hay lugar a la imposicin de costas
cuando alguna de las partes ha actuado temerariamente y, en el sub lite, ninguna
actu de esa forma, en el presente asunto no habr lugar a imponerlas.

19
Nota original de la sentencia citada: Sentencia del 10 de octubre de 1980, Corte Suprema de
Justicia Sala Civil.
20
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera, sentencia de uno (1)
de marzo de dos mil seis (2006), Radicacin nmero: 76001-23-31-000-1993-08858-01(16287); Consejera
Ponente: Maria Elena Giraldo Gmez; Actor: Gamaliel Montenegro y otros; Demandado: Municipio de Cali y
Emcali.
 Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Seccin Tercera, administrando justicia en nombre de la Repblica
y por autoridad de la ley,

FALLA:

Primero: Revcase la sentencia apelada, esto es, la proferida el 23 de

junio de 1998 por el Tribunal Administrativo de Nario.

Segundo: Declrase probada la excepcin de falta de legitimacin en la

causa por pasiva, propuesta por el Ministerio de Transporte.

Tercero: Desestmase la objecin por error grave formulada por la parte

actora contra el dictamen pericial rendido por el perito Luis Antonio Estacio Oliva,
por las razones expuestas en la parte motiva del presente provedo.

Cuarto: Declrase responsable al Instituto Nacional de Vas INVIAS,

de los daos causados al ciudadano Ilmo Giraldo Chves, como consecuencia de
la ocupacin y los daos de que fue objeto el predio denominado El Tunjano, de
propiedad de aqul, en desarrollo de las obras realizadas por la entidad
demandada en la carretera circunvalar al
Volcn Galeras, tramo Yacuanquer- Consac, en la zona aledaa al
inmueble de propiedad del demandante.

Quinto: Condnase al Instituto Nacional de Vas INVIAS, a pagar al

seor Ilmo Giraldo Chvez la suma de $ 6.306.617.oo, por concepto de dao
emergente.

Sexto: Condnase al Instituto Nacional de Vas INVIAS, a pagar al

seor Ilmo Giraldo Chvez la suma de $ 1.421.263.oo., por concepto de lucro
cesante.
 Sptimo: Dispnese que la presente sentencia sirva de ttulo traslaticio de
dominio en favor del Instituto Nacional de Vas INVIAS, respecto de la franja
de terreno ocupada, para lo cual se enviar una copia de ella a la Oficina de
Registro de Instrumentos Pblicos correspondiente. La Oficina de Planeacin
Municipal del municipio de Yacuanquer, o la dependencia pblica que sea
competente, practicar el levantamiento topogrfico respectivo para determinar los
linderos del lote, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente
providencia y en el dictamen pericial obrante en el expediente.

Octavo: Condnase a la Compaa de Seguros La Previsora S.A., a

reembolsar al Instituto Nacional de Vas INVIAS el monto total de la condena
que mediante la presente sentencia se le impone a ste, sin que en todo caso
dicho reembolso supere el lmite de disponibilidad de recursos existente, a la
fecha del pago, de acuerdo con el valor asegurado en el contrato respectivo.

Noveno: Ordnase que el Instituto Nacional de Vas INVIAS d

cumplimiento a esta sentencia en los trminos del artculo 176 del Cdigo
Contencioso Administrativo y pague los intereses previstos en el inciso final del
artculo 177 ibdem.

Dcimo: Niganse las dems pretensiones de la demanda.

Ejecutoriada esta providencia devulvase el expediente al Tribunal de

origen para su cumplimiento.

Cpiese, notifquese y cmplase,

RUTH STELLA CORREA PALACIO FREDDY IBARRA MARTINEZ

Presidenta de Sala
MAURICIO FAJARDO GOMEZ ALIER EDUARDO HERNANDEZ ENRIQUEZ

RAMIRO SAAVEDRA BECERRA