Alternativas de

resoluo de
conflitos e justia
restaurativa no Brasil

Rodrigo Ghiringhelli de Azevedo

Raffaella da Porciuncula Pallamolla
Dossi Justia brasileira
RESUMO
O presente artigo discute o desenvolvi-
mento de formas alternativas de admi-
nistrao de conflitos no Brasil, tendo em
vista o contexto mais amplo de crise da
administrao da justia e o surgimen-
to, no apenas no contexto brasileiro, de
um conjunto de mecanismos judiciais ou
extrajudiciais que se utiliza de negocia-
o, conciliao, mediao e arbitragem.
Centrando a anlise na chamada justia
restaurativa, cuja expanso em diversos
pases se deve a uma srie de motivos co-
muns, como a crise de legitimidade do
sistema penal, a busca de abordagens
alternativas ao delito (ou conflito), as rei-
vindicaes das vtimas, buscou-se iden-
tificar os argumentos favorveis e contr-
rios a esse modelo do ponto de vista da
extenso da rede de controle penal e da
ampliao do acesso justia, bem como
analisar as peculiaridades para a sua im-
plantao no Brasil, tendo em vista as ca-
ractersticas da cultura jurdica brasileira.
Palavras-chave: justia restaurativa; re-
soluo alternativa de conflitos; adminis-
trao da justia.
174 REVISTA USP So Paulo n. 101 p. 173-184 maro/abril/maio 2014
ABSTRACT
This paper discusses the development
of alternative forms of conflict manage-
ment in Brazil, considering the broader
context of the crisis of administration of
justice and the emergence, not only in
the Brazilian context, of a set of judicial
or extrajudicial mechanisms that make
use of negotiation, conciliation, media-
tion and arbitration. By focusing the
analysis on restorative justice whose
expansion in many countries is due to a
number of common reasons, such as the
crisis of legitimacy of the criminal justice
system, the search for alternatives to the
offense (or conflict) approaches, and the
claims of victims we sought to identify
supporting and opposing arguments to
this model from the point of view of the
extent of the criminal network control and
increase of access to justice; and to analyze
the peculiarities of its implementation in
Brazil, considering the characteristics of
the Brazilian legal culture.
Keywords: restorative justice; alternati-
ve dispute resolution; administration of
justice.
D
esde a dcada de
70 do sculo pas-
s a d o, d ive r s o s
pesquisadores e
analistas sociais
tm contribudo
para colocar em
quest o as for-
mas de resoluo
de conf litos ca-
ractersticas do
Estado moderno,
bem como para
apontar caminhos e problematizar as experin-
cias concretas de informalizao, desjudiciali-
zao, mediao, arbitragem, que vo surgindo
por toda parte. Isso se deve, especialmente,
crise da administrao da justia, resultante do
envolvimento cada vez mais ativo do Estado na
gesto dos conflitos e acordos entre classes e
grupos sociais, que levou juridificao e ju-
dicializao da vida social contempornea.
Com a exploso de litigiosidade, a judiciali-
zao dos novos direitos sociais e o aumento da
demanda de interveno do Judicirio em reas
antes obscurecidas por relaes tradicionais de
hierarquia e autoridade, o sistema de justia mos-
tra-se cada vez mais incapaz de dar conta de forma
satisfatria desse conjunto de demandas, tanto pelo
aumento da morosidade e dos custos quanto pela
inadequao do tratamento dispensado a essa con-
flituosidade social emergente.
A visibilidade social da crise da administrao
da justia e a vulnerabilidade que gerou em ter-
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mos da legitimidade do prprio sistema poltico-
jurdico foram a base para a consolidao de um
novo campo de estudos e iniciativas tendo como
foco a administrao da justia, a organizao dos
tribunais, a formao e o recrutamento dos magis-
trados, o custo da justia, o ritmo e andamento dos
processos judiciais em suas vrias fases e as for-
mas alternativas de resoluo de conflitos (Sadek,
2002; Madeira & Engelmann, 2013).
Especificamente no mbito do sistema de
justia penal, as abordagens vinculadas ao in-
teracionismo simblico e criminologia crtica
foram as primeiras a questionar os efeitos perver-
sos gerados pelos mecanismos de controle penal
institucionalizados, que acabariam por gerar in-
divduos margem, estigmatizados, fossem eles
criminosos, doentes mentais ou minorias religio-
sas e raciais. Com a emergncia da sociologia da
conflituosidade, a pesquisa sociolgica afasta-se
gradativamente da preocupao com o compor-
tamento desviante considerado em si mesmo, e
volta-se, orientada tambm pela crtica marxista
do estrutural-funcionalismo e pela preocupao
RODRIGO GHIRINGHELLI DE AZEVEDO
socilogo, professor e pesquisador da PUC-RS e
autor de, entre outros, Sociologia e Justia Penal
Teoria e Prtica da Pesquisa Sociocriminolgica
(Lumen Juris).
RAFFAELLA DA PORCIUNCULA PALLAMOLLA
advogada e doutoranda em Cincias Sociais pela
PUC-RS e em Direito Pblico pela Universidade
Autnoma de Barcelona.
Dossi Justia brasileira
weberiana com o poder e a dominao, para as
atividades de controle social exercidas pelo Es-
tado. O interesse cientfico dos estudos nesse
campo definitivamente deslocado das causas
individuais do comportamento desviante para os
processos de definio e de seleo dos indiv-
duos sobre os quais incide o controle penal, e
em torno desse objeto que se verificam os princi-
pais embates nas arenas polticas de elaborao,
deciso e execuo dos mecanismos estatais de
administrao de conflitos.
As reformas do sistema de controle penal
precisam ser compreendidas na sua relao com
determinados fenmenos mais abrangentes, como
a juridificao e judicializao crescentes da rea-
lidade social e a pluralidade de formas e de graus
de incidncia das normas sobre o espao social
(Sorj, 2000, pp. 102-3). Ao contrrio do que sus-
tenta a tradio jurdica dogmtica, circulam na
sociedade no uma, mas vrias formas de direito
ou modos de juridicidade, e na rea penal a con-
sequncia disso que a legitimidade e a eficcia
da legislao penal dependem de uma srie de
mediaes com os valores sociais hegemnicos e
com os mecanismos institucionais e burocrticos
responsveis pela sua aplicao. A preciso e a
generalidade das regras de direito, preocupao
da dogmtica jurdica, revelam-se mais formais
do que reais, sendo permanentemente submetidas
a uma reinterpretao dinmica e varivel pelos
responsveis pela sua aplicao, e objeto de per-
manente negociao.
Diante da crise da administrao da justia,
assiste-se, nas ltimas dcadas, a um enorme
impulso s formas alternativas de resoluo de
conflitos. Surge em diversos pases um conjunto
de mecanismos judiciais ou extrajudiciais que se
utilizam de negociao, conciliao, mediao e
arbitragem. A anlise emprica das instncias e
processos informalizados de resoluo de confli-
tos deve levar em considerao a sua dimenso
institucional, o grau de formalismo e a natureza
dos processos de deciso. Na base da escala en-
contram-se a autorregulao e a autocomposio
de litgios, com ou sem recurso a uma terceira
parte com o papel de conselheiro ou facilitador
para as partes envolvidas no conflito. Segue-se a
conciliao, depois a mediao e, por ltimo, um
conjunto de processos particulares de arbitragem
176 REVISTA USP So Paulo n. 101 p. 173-184 maro/abril/maio 2014
e de formas hbridas que se aproxima dos modos
jurisdicionais de resoluo de conflitos (Pedroso,
Trinco & Dias, 2003, p. 29).
Embora exista uma multiplicidade de justi-
ficativas para as experincias de informalizao
da justia, em geral os defensores das formas
alternativas de resoluo de conflitos pretendem
promover um novo modelo de justia, que permita
comunidade reapropriar-se da gesto dos confli-
tos, com a interveno de no profissionais. Esses
movimentos desenvolvem sobretudo experincias
de mediao em matria penal, de vizinhana e
mesmo escolar e de famlia, com a formao de
mediadores pertencentes a diferentes profisses
ou comunidades. Ao lado do modelo adjudicat-
rio ou retributivo tradicional, passa a existir um
modelo de justia negociada, de compensao,
reparadora ou restaurativa, seja no processo de
deciso ou na execuo das penas.
Em relao justia restaurativa, pode-se di-
zer que a sua expanso em diversos pases se deve
a uma srie de motivos comuns, como a crise de
legitimidade do sistema penal, a busca de abor-
dagens alternativas ao delito (ou conflito), as rei-
vindicaes das vtimas, etc. Ao tratar da expan-
so da justia restaurativa na Espanha, Larrauri
(2004) faz meno a fatores de ordem jurdica e
sociolgica. Os primeiros envolvem a existncia
de legislao europeia que incentiva o uso da jus-
tia restaurativa e experincias de diversos pases
que a utilizam; dentre os segundos, encontram-se
a crise de legitimidade do sistema penal tradicio-
nal, o impacto da vtima e suas reivindicaes, a
nova concepo do delito (como um conflito que
causa dano a algum e no apenas uma violao
da lei) e a mudana do papel do Estado.
A JUSTIA RESTAURATIVA
E O RISCO DE EXTENSO
DA REDE DE CONTROLE PENAL
Uma das crticas mais recorrentes aos mecanis-
mos de justia restaurativa a do risco da extenso
da rede de controle (netwidening), pois se teme
que esta sirva no para detraer gente del sistema
formal, sino para atraer gente al nuevo sistema
que se establece (Larrauri, 2004, p. 455).
 A utilizao da justia restaurativa com a pre-
tenso de reduzir o uso do sistema penal poderia
ter um efeito perverso na medida em que suas pr-
ticas seriam aplicadas a situaes e clientelas que
de outra forma no teriam ingressado no sistema
penal (Jaccoud, 2005). Tais casos, que normalmen-
te receberiam apenas uma advertncia policial ou
seriam redirecionados a outros setores que no o
criminal (Morris, 2005), ao serem direcionados
justia restaurativa, sofreriam o risco de ingressar
no sistema criminal nas hipteses de no ser alcan-
ado acordo no processo restaurativo ou o acordo
no ser cumprido pelo ofensor (Jaccoud, 2005).
Para Griffin (2005), e levando em conta essa
possibilidade, que tambm se relaciona com o
tema das alternativas penais de modo mais am-
plo, a prova da efetividade das alternativas deveria
refletir numa reduo no uso das sanes e insti-
tuies criminais tradicionais. No caso da justia
restaurativa, o risco de extenso da rede est co-
nectado, de acordo com Larrauri (2004), ideia
de que essa justia represente um processo mais
brando e que no comporte nus para o infrator,
o que autorizaria o encaminhamento de casos de
pouqussima gravidade.
De qualquer forma, em um contexto no qual a
imensa maioria dos conflitos sociais de carter cri-
minal no chega ao sistema de justia, contribuin-
do para a sensao de insegurana e impunidade,
e no qual o padro de judicializao o da crimi-
nalidade violenta, sem a devida ateno vtima
e incapaz de contribuir para a preveno de novos
casos, justifica-se a experimentao de um novo
modelo de administrao de conflitos, especial-
mente aqueles de proximidade, entre conhecidos.
Ainda segundo Larrauri (2004), o risco de
extenso da rede tambm pode ser provocado
por outros fatores: a) pela prioridade concedida
ao sistema penal de decidir sobre quais casos
esto aptos para ingressar num processo restau-
rador; b) em razo de os acordos alcanados nas
conferncias restaurativas no serem valorados
pelo juiz no momento de fixar a pena; c) devido a
que os processos restaurativos no se constituam
como alternativa pena de priso se o mbito
escolhido para sua aplicao for a execuo da
pena privativa de liberdade.
Para evitar tais efeitos, fundamental esta-
belecer critrios claros de encaminhamento de
casos do sistema penal tradicional aos programas
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restaurativos, os quais devem dispor sobre os ca-
sos passveis de serem encaminhados e aqueles
cujo encaminhamento deva ser evitado1. Segundo
Sanzberro (1999), imprescindvel que haja uma
vtima personalizada, certa relevncia da infrao
(o que faz com que se exclua a possibilidade de
envio de casos de bagatela e de casos em que no
haja o mnimo esclarecimento sobre o fato e as
circunstncias), o reconhecimento do fato (que no
equivale a confisso em termos jurdicos), alm
da no proibio aos reincidentes de participarem.
Outros critrios devem ficar a cargo dos prprios
programas restaurativos, e no nas mos do
sistema de justia, a fim de evitar-se, dentre outras
consequncias negativas, a discricionariedade no
envio dos casos.
Alm disso, preciso formular regras que es-
tabeleam que os acordos restaurativos devam ser
considerados no momento da sentena judicial (a
fim de que o acordo no seja apenas somado sen-
tena criminal, acarretando violao do princpio
no bis in idem), nos casos em que no haja a pos-
sibilidade de extinguir-se a punibilidade somente
com o acordo extrajudicial.
Por fim, conforme alerta Larrauri (1997), se a
justia restaurativa no for capaz de reduzir a utili-
zao da pena de priso, em razo de ser utilizada
apenas aps a condenao e durante a execuo
da pena, ou apenas em delitos apenados com mul-
ta, por exemplo, o risco de ampliao do controle
penal grande. Assim, devem ser privilegiados
programas que se desenvolvam logo no incio do
processo penal, ou at mesmo antes dele (e evita-
dos aqueles aplicados durante a execuo da pena
privativa de liberdade).
Nesse sentido e tendo em vista tais proble-
1 Sica (2007) destaca a importncia do princpio da ofen-
sividade na deciso do envio do caso mediao penal,
referindo que a constatao da presena concreta de
uma leso ou perigo de leso ao bem jurdico deve ser
uma condio imprescindvel para ativar a mediao.
No entanto, segundo o autor, tal exigncia que cria
uma dependncia entre o uso da mediao (ou, mais
amplamente, da justia restaurativa) e a constatao
da ofensividade do fato, pressuposto prprio do direito
penal para a atuao do poder punitivo no causa
qualquer contradio, pois, como a dialtica da media-
o desenvolve-se ao redor do comando emitido pelo
preceito penal e seu resultado s pode ser recepcionado
pela justia penal em termos de afetao da necessidade
da pena, no h como legitim-la sem analisar aqueles
mesmos pressupostos (Sica, 2007, p. 235).
Dossi Justia brasileira
mas, necessrio proceder a permanentes ava-
liaes da justia restaurativa que destaquem,
dentre outras coisas, o xito de seu uso pelo n-
mero de pessoas que se tenha conseguido afastar
do sistema de justia criminal (reduo do n-
mero de processos e reduo do uso de medidas
penais) (Larrauri, 2004).
PROMOVENDO O ACESSO JUSTIA
ATRAVS DA JUSTIA RESTAURATIVA
Alm de desenvolver mecanismos de combate
ao perigo de extenso da rede de controle penal
atravs dos critrios de encaminhamento de casos
aos programas restaurativos, a justia restaurativa
pode atuar de forma a reduzir a resposta punitiva
do sistema penal e ao mesmo tempo aumentar o
acesso justia.
Para Capelletti e Garth (1998) o acesso justi-
a pode ser encarado como o requisito fundamen-
tal o mais bsico dos direitos humanos de um
sistema jurdico moderno e igualitrio que preten-
da garantir, e no apenas proclamar, os direitos de
todos. Garantir o acesso justia de forma igua-
litria, portanto, significa dotar de concretude os
direitos assegurados pela Constituio.
Dentre os obstculos apontados para o acesso
justia penal, esto os relativos s possibilida-
des das partes, ou seja, as vantagens e desvan-
tagens que possuem alguns litigantes, como: a)
disponibilidade maior de recursos financeiros, o
que possivelmente aumenta a capacidade da parte
de apresentar seus argumentos de maneira mais
eficiente; b) aptido para reconhecer um direito
e propor uma ao (o que no caso do sistema cri-
minal significaria reconhecer-se como vtima de
um delito e recorrer ao sistema penal); c) falta de
disposio psicolgica para recorrer a processos
judiciais, que pode ocorrer por uma comum des-
confiana dos advogados especialmente comum
nas classes menos favorecidas ou em razo de
outros motivos, como procedimentos compli-
cados, formalismos, ambientes intimidatrios
(como tribunais), figuras consideradas opressoras
(como juzes e advogados), que fazem com que
aquele que poderia ou deveria procurar o sistema
jurdico se sinta perdido, imerso em um mundo
estranho (Capelletti & Garth, 1998).
178 REVISTA USP So Paulo n. 101 p. 173-184 maro/abril/maio 2014
Aumentar o acesso justia por meio da justia
restaurativa tambm significa evitar que respostas
violentas ganhem cada vez mais espao: sejam
elas provenientes de formas privadas de admi-
nistrar conflitos ou do prprio sistema penal, que
responde de maneira violenta ao conflito ao im-
por uma pena ao ofensor e, no raras vezes, violar
seus direitos (dignidade humana, integridade fsica
e moral, etc.).
Em relao violncia privada, referem
Oxhorn e Slakmon (2005) que o acesso efetivo
justia restaurativa entendida como uma forma
de microjustia possibilita que os cidados te-
nham uma opo concreta retribuio privada.
Os mecanismos de justia restaurativa fazem
parte da chamada terceira onda de reformas da
justia, que foi a primeira a se preocupar em ga-
rantir o acesso individual justia aos segmentos
sociais menos favorecidos social e economicamen-
te: o momento de criar alternativas de resoluo
de conflitos no apenas mais baratas e rpidas,
mas tambm mais compreensveis e prximas da
realidade cotidiana dos atores sociais envolvidos
nos conflitos (Sinhoretto, 2006, pp. 88-9).
Assim, frente mencionada crise de legitimi-
dade do sistema penal, ao crescimento da violncia
na sociedade brasileira e crise da administrao
da justia, as formas alternativas de administrao
de conflitos se multiplicam e procuram aumentar o
acesso justia e, dessa forma, promover a equida-
de econmica e social de forma a fortalecer a de-
mocracia. Tais objetivos encontram-se, inclusive,
dentre os proclamados pelo Ministrio da Justia
no programa que procurou mapear os meios al-
ternativos de resoluo de conflitos tanto pblicos
quanto privados existentes no pas a fim de promo-
ver o desenvolvimento e o aperfeioamento desses
programas (Ministrio da Justia, 2005).
Conforme pesquisa realizada por Azevedo
(2000), nos dois primeiros anos de sua imple-
mentao em Porto Alegre (1996 e 1997), os jui-
zados pretendiam desobrigar as varas criminais
das aes de menor potencial ofensivo para que
estas pudessem conferir maior ateno aos casos
de maior gravidade, todavia, esse objetivo no
foi alcanado. Os juizados de fato, no foram
capazes de reduzir o nmero de processos nas
varas criminais comuns. No entanto, o que acon-
teceu foi que eles passaram a dar conta de um
tipo de delituosidade que no chegava s varas
judiciais, sendo resolvido atravs de processos
informais de mediao nas delegacias de po-
lcia ou pelo puro e simples engavetamento
(Azevedo, 2000, p. 136).
Apesar de no ter havido o pretendido deslo-
camento de casos, houve a incluso no Judicirio
de casos que antes no chegavam at ele. Todavia,
esse aumento de casos no sistema judicirio no
entendido como o incremento do controle formal,
uma vez que esses casos antes eram resolvidos
nas delegacias. Os juizados especiais, mesmo que
de forma precria e com problemas, foram capa-
zes de reduzir a discricionariedade dos delega-
dos que acabavam atuando como mediadores
informais e descriminalizando delitos na prtica
e aumentar o acesso justia de uma parcela
da populao que antes no tinha seus conflitos
apreciados pelo Judicirio.
Nesse sentido, pode-se relacionar a justia res-
taurativa com os juizados criminais ao menos na
inteno manifesta da Lei 9.099/95 de introduzir
mecanismos informais de resoluo de conflitos
no sistema de justia criminal. No entanto, as di-
ferenas entre as duas propostas so inmeras (e
no caberia aqui analis-las). O fundamental que
a justia restaurativa pretende incrementar no o
exerccio do poder punitivo, mas sim o acesso
justia de qualidade e isso possvel pela ciso do
sistema penal,
[] num quadro de dupla entrada (mediao e
punio), o qual poder, em tese, diminuir tanto o
nmero de castigos impostos, quanto a cifra negra,
oferecendo resposta institucional mais acessvel e
vivel para uma srie de conflitos que ficaram mar-
ginalizados ou no encontraram respostas satisfa-
trias dentro de um sistema de mo nica, fechado
e inflexvel (Sica, 2007, p. 153).
Apesar de a justia restaurativa no negar o
conceito de delito (criminalizao primria), sua
atuao assume grande importncia ao colocar n-
fase na reao ao delito diversa da do sistema pe-
nal tradicional (Larrauri, 2004), atuando, portanto,
na esfera da criminalizao secundria. Salienta
Sica (2007) que a desjudicializao do acesso
justia pelo uso de prticas restaurativas como a
mediao, que pode acarretar, inclusive, a des-
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criminalizao na prtica, na medida em que
possvel que casos sejam resolvidos pelos progra-
mas restaurativos sem (re)ingressarem no sistema
penal, proporciona
[] um acesso mais livre justia para grupos
sociais marginalizados, para quem o funcionamen-
to do sistema de justia s mais uma maneira de
prestar servios aos ricos e penalizar os pobres
e, ainda, a informalizao possibilita um abatimen-
to do nvel de estigmatizao e coero inerentes
justia formal (Sica, 2007, pp. 154-5.).
Corroborando essas ideias, estudo feito sobre a
justia restaurativa em diversos pases, dentre eles
Reino Unido, Estados Unidos e Austrlia, pelo
Smith Institute, da Inglaterra, constatou que a jus-
tia restaurativa capaz de trazer mais crimes
justia, atuando de forma a ampliar o acesso a ela
por proporcionar uma forma diferente de lidar com
o delito. Segundo o estudo, a maior barreira para
se trazer os delitos justia a relutncia da vti-
ma e das testemunhas que temem retaliaes, bem
como a falta de tempo destas para se envolverem
nas formalidades legais. Concorre, igualmente, a
descrena ou o medo no/do sistema, o que acarreta
que um grande nmero de crimes no seja resol-
vido (Sherman & Strang, 2007) e acaba fazendo
parte da cifra oculta da criminalidade. Nota-se,
portanto, que os resultados desse estudo no di-
ferem daqueles anteriormente mencionados e ex-
pem as verdadeiras barreiras ao acesso justia.
JUSTIA RESTAURATIVA
E CULTURA JURDICA BRASILEIRA
Quando se analisa o contexto brasileiro, a
crise de legitimidade do sistema penal ocupa um
lugar de destaque e se manifesta atravs de indi-
cadores como a falta de credibilidade e eficincia
do sistema judicirio, o fracasso das polticas p-
blicas de conteno da violncia, o esgotamento
do modelo repressivo de gesto do crime, dfi-
cits de comunicao e de participao agravados
pelas prticas autoritrias das agncias judiciais,
etc. (Sica, 2007).
De outra parte, encontram-se as crescentes ta-
xas de violncia, que colocam a sociedade brasi-
Dossi Justia brasileira
leira entre as mais violentas do mundo. O aumento
da violncia fruto de diversos fatores, parte deles
resultante do processo de democratizao inaca-
bada da sociedade brasileira. A esse respeito, ao
analisar o aumento da violncia na cidade de So
Paulo nas ltimas duas dcadas, Teresa Caldeira
(2003) aponta alguns dos fatores que contriburam
para o incremento da violncia e que, sem dvida,
podem ser estendidos aos demais grandes centros
urbanos do pas:
O aumento da violncia resultado de um ci-
clo complexo que envolve fatores como o padro
violento de ao da polcia; descrena no sistema
judicirio como mediador pblico e legtimo de
conflitos e provedor de justa reparao; respostas
violentas e privadas ao crime; resistncia demo-
cratizao; e a dbil percepo de direitos indivi-
duais e o apoio a formas violentas de punio por
parte da populao (Caldeira, 2003, p. 101).
Para Caldeira (2003), o universo do crime,
composto pela crescente sensao de insegurana
e medo, o crescimento da violncia, o fracasso das
instituies da ordem (principalmente polcia e Ju-
dicirio), a privatizao da segurana e da justia
e o contnuo cercamento e segregao dos espaos
urbanos revelam o carter disjuntivo da democra-
cia brasileira, que vivencia processos contradit-
rios de desenvolvimento. Assim, o universo do cri-
me indica esse carter disjuntivo em dois sentidos:
[] em primeiro lugar, porque o crescimento da
violncia em si deteriora os direitos dos cidados;
e em segundo, porque ele oferece um campo no
qual as reaes violncia tornam-se no apenas
violentas e desrespeitadoras dos direitos, mas aju-
dam a deteriorar o espao pblico, a segregar gru-
pos sociais e a desestabilizar o estado de direito
(Caldeira, 2003, p. 56)
Frente a esse quadro de crescimento da vio-
lncia, de desrespeito aos direitos civis e de in-
capacidade do sistema de justia criminal para
administrar a conflituosidade social, impe-se o
desafio de reestruturar esses mecanismos institu-
cionais e buscar alternativas capazes de reduzir
a violncia e os danos causados pela ineficaz ad-
ministrao dos conflitos. Nesse sentido, pode-se
180 REVISTA USP So Paulo n. 101 p. 173-184 maro/abril/maio 2014
afirmar que o projeto da justia restaurativa en-
contra-se vinculado ao processo de reformulao
judicial que vem sendo desenvolvido no Brasil e
que busca a adequao tanto da legislao quanto
das estruturas judiciais ao contexto democrtico
e de pacificao social.
Segundo Oxhorn e Slakmon (2005), a justia
restaurativa uma alternativa para qualificar a
administrao da justia, contribui para o incre-
mento da democracia e, por conseguinte, torna a
justia mais democrtica, pois funciona por meio
da sociedade civil, mas nunca independente do
Estado. Para eles,
Ao ceder ativamente a jurisdio sobre alguns
aspectos do sistema de justia para organizaes
sociais, um Estado com baixos nveis de legitimi-
dade social e eficcia pode fortalecer a sociedade
civil de modos que ajudaro a melhorar no apenas
a sua capacidade de assegurar os direitos de cida-
dania fundamentais, mas tambm, de um modo
mais geral, a qualidade da democracia (Oxhorn
& Slakmon, 2005, p. 188).
Os mesmos autores lembram que, em demo-
cracias altamente desiguais como o Brasil, o sis-
tema de justia tende a refletir e perpetuar as desi-
gualdades socioeconmicas existentes (Oxhorn &
Slakmon, 2005, p. 196). Reduzir as desigualdades
perpetuadas e reproduzidas pelo sistema de justia
criminal e torn-lo mais democrtico e acessvel
aos menos favorecidos social e economicamente
passa a ser um projeto no qual a justia restaurativa
est inserida. Assim, a justia restaurativa e suas
prticas fazem parte de um arranjo cultural mais
amplo, incorporando conceitos, valores e vises
de mundo. Contudo, assim como as prticas pe-
nais so moldadas pelo arranjo cultural no qual se
desenvolvem, ao mesmo tempo em que o repro-
duzem, a implementao de programas de justia
restaurativa o resultado de um processo de lutas,
alianas e transformaes de aspectos culturais
existentes antes de a justia restaurativa ser posta
em prtica e daqueles por ela veiculados.
Para Kant de Lima (1990), a cultura jurdica
brasileira, apesar de explicitar, desde a Repblica,
princpios e valores que se vinculariam a repre-
sentaes de uma sociedade igualitria, veicula
representaes hierrquicas e legitimadoras da
desigualdade social. Assim, a representao do
conflito presente na cultura jurdica brasileira
seria a de ameaa ordem social, construindo-se
mecanismos para sua supresso, caracterizados
pelo vis inquisitorial. Por outro lado, a justia
restaurativa, em razo dos princpios e valores
restaurativos, veicularia representaes carac-
tersticas de sociedades igualitrias, nas quais,
diante da pressuposio da igualdade de posi-
es e das naturais diferenas existentes entre
os indivduos, os conflitos so uma consequncia
normal da diversidade e da oposio inevitvel
de interesses, sendo previsveis e constitutivos da
ordem social, a qual deve ser construda atravs
da sua administrao. Se o conflito concebido de
diferentes formas conforme o contexto cultural,
ento administr-lo pode igualmente ter sentidos
diferentes, bem como a paz pode ter signifi-
cados distintos, ora concebida como ausncia de
conflitos, ora concebida como a sua administra-
o satisfatria (Azevedo & Souza, 2012).
Enquanto em sociedades hierrquicas as for-
mas de resoluo de conflitos adotam caracters-
ticas acusatoriais, enfatizando a oposio entre os
envolvidos, a justia restaurativa apresenta como
contraponto justia criminal tradicional justa-
mente a quebra da relao de oposio entre acusa-
o e defesa, focando na participao dos envolvi-
dos na administrao do conflito. Ou seja, a justia
restaurativa, alm de incorporar em seus princpios
e valores caractersticas oriundas da cultura jur-
dica de pases anglo-saxes, traz respostas a pro-
blemas relacionados aos modelos de administrao
de conflitos presentes nesses pases e a partir da
perspectiva dessas culturas. Assim, em resposta
aos excessos causados por um modelo que enfati-
zaria a oposio entre os indivduos, buscar-se-ia
um modelo que enfatizaria a cooperao entre eles.
Ainda que o grau em que essas diferentes con-
cepes acerca do conflito esto influenciando a
implementao da justia restaurativa no Brasil
no possa ser claramente determinado, segundo
Schuch (2009), podemos perceber algumas dife-
renas no discurso justificador dessa implementa-
o conforme o contexto:
Assim como em outros contextos de utilizao
das resolues alternativas de disputas, no Bra-
sil, a justia restaurativa est sendo apresentada
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como parte de um processo fundamental de re-
configurao das representaes sobre o Estado-
-nao: do apartheid ao truth telling na frica
do Sul (Buur, 2001; Fassin, 2007; Norval, 2001;
Ramphele, 1997; Ross, 1997), da guerra ao sta-
tus quo na Nigria (Last, 2000), da sociedade
adversatorial harmonia social, nos Estados Uni-
dos (Nader, 1994). Pela anlise efetivada, poss-
vel referir um movimento no vetor da violncia
paz no Brasil que , assim como presente em
outros contextos, acompanhado de uma retrica
do desenvolvimento e modernizao nacional
(Simio, 2007; Rodrigues, 2007; Soares, 2007).
A reflexo sobre as diferenas nos sentidos atri-
budos ao conflito pela cultura jurdica brasileira e
pela justia restaurativa pode implicar mudanas na
maneira como a justia restaurativa vem sendo im-
plementada no Brasil. Nos trs projetos-piloto2 (Porto
Alegre, Distrito Federal e So Caetano) encontramos
a justia restaurativa atuando ao lado da justia crimi-
nal tradicional, em maior ou menor grau. Pallamolla
(2009, p. 14) destaca que muitos tericos inclusive
tm afirmado que a justia restaurativa e a justia
criminal tradicional no seriam modelos comple-
tamente opostos, pois convivem em todos os pases
em que a justia restaurativa foi implementada. A
relao adequada entre os dois modelos seria aquela
que permitiria a atuao conjunta da justia restau-
rativa e da justia criminal tradicional, preservando-
-se os espaos e lgicas diferenciados de cada uma,
o modelo de bitola dupla (dual track model), que
prev a atuao lado a lado da justia restaurativa
e da justia criminal tradicional, com cooperao
eventual entre os dois sistemas. O problema que se
coloca que, se as consideraes acerca das dife-
rentes noes de conflito estiverem corretas, a coe-
xistncia da justia restaurativa e da justia criminal
tradicional pode ter significados diversos conforme
o contexto cultural no qual operam.
Em estudo no qual analisam o funcionamento
dos trs projetos-piloto desenvolvidos no Brasil,
Raupp e Benedetti (2007) lembram que o principal
desafio para os programas analisados seria efetiva-
mente vincularem-se a uma finalidade poltico-cri-
2 Para uma anlise dos trs projetos-piloto desenvolvidos
no Brasil no mbito do Programa Justia 21, ver o estudo
realizado por Raupp e Benedetti (2007).
Dossi Justia brasileira
minal de reduo do controle penal formal, caso
contrrio, sendo apenas uma opo adicional de
que se pode valer o Estado, representariam apenas
um incremento da interveno punitiva. Nas reco-
mendaes que apresentam ao final da pesquisa,
as autoras apontam a necessidade de dar mais au-
tonomia aos crculos/encontros restaurativos como
forma de reduzir a centralidade da justia tradicio-
nal na soluo do conflito, em caso de descumpri-
mento do acordo restaurativo. Propem tambm
a necessidade de garantir maior participao das
vtimas e da comunidade, assim como dar nfase
preparao das partes para o crculo restaurativo
(Raupp & Benedetti, 2007, p. 34).
Na avaliao que fizeram dos projetos-piloto,
Raupp e Benedetti (2007) encontraram uma fala
recorrente colocando a justia restaurativa como
complementar justia tradicional, nunca como
alternativa, tendo percebido um reforo do mo-
delo tradicional de justia em algumas aes e
discursos presentes naqueles projetos-piloto. Em
uma das falas destacadas no estudo de caso no
projeto-piloto de Porto Alegre, o sistema de jus-
tia aparece como promotor de uma dinmica
conflitual e acabaria por amplificar o conflito,
exponenciando a beligerncia extravasada pelas
pessoas (Raupp & Benedetti, 2007, p. 16), vindo
a justia restaurativa justamente impedir a repro-
duo do conflito. Nas observaes etnogrficas
efetuadas no contexto do projeto-piloto desenvol-
vido em Braslia, Spagna (2009) relata situaes
em que os acordos obtidos so percebidos como
forados, em que as dimenses morais dos con-
flitos so invisibilizadas e em que a percepo do
conflito pelos agentes do programa, que queriam
resolver logo o caso por meio de um perdo
quase imposto, foi bastante diversa daquela sen-
tida por um dos envolvidos no conflito.
Mais recentemente, Prudente (2012) mapeou os
projetos, programas e iniciativas voltados admi-
nistrao de conflitos interpessoais em operao
no pas, que foram divididos em dois grupos: o
primeiro envolve mecanismos que a autora deno-
mina de tradicionais, por abranger as prticas de
conciliao previstas na Lei 9.099/95 e realizadas
no mbito de juizados especiais, assim como os
projetos de oferta de assistncia jurdica gratuita;
e o segundo abarca as prticas denominadas de
alternativas, por incluir iniciativas no previstas
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nos procedimentos legais, tanto dos juizados espe-
ciais quanto da justia comum. Este ltimo grupo
contempla, em especial, iniciativas de mediao,
justia restaurativa e arbitragem, realizadas tanto
por instituies pblicas como pela sociedade ci-
vil. Ainda em relao ao segundo grupo, foram
analisadas apenas as iniciativas de carter insti-
tucional, restando excludas as prticas informais
de gerenciamento de conflitos, ou seja, aquelas
que no apresentavam uma instituio respons-
vel pela organizao das atividades (Prudente,
2012, pp. 79-80).
Segundo Prudente (2012), a maioria das ini-
ciativas foi considerada como alternativa (75%),
enquanto a minoria (25%) se enquadrava na classi-
ficao tradicional. A mediao (26,9%), a con-
ciliao (15,6%) e a orientao jurdica (9,3%) so
as mais frequentes quando h o uso de apenas uma
modalidade; e, na forma combinada, destaca-se o
oferecimento conjunto da mediao e da orienta-
o jurdica (verificado em 21,8% das iniciativas); a
imensa maioria (79,3%) trabalha com conflitos in-
terpessoais em geral, enquanto uma pequena par-
cela (10,9%) trabalha com conflitos relacionados a
bens disponveis (geralmente na forma de institui-
es ou empresas de oferta de servios de justia
privada, como arbitragem, conciliao e media-
o, quando contratadas pelas partes). H, ainda,
5,2% das iniciativas que trabalham com conflitos
de famlia; em relao ao perfil das pessoas que
atuam diretamente na gesto dos conflitos, 74%
so profissionais, de atuao tcnica, com forma-
o acadmica especfica, e apenas 2% apresentam
uma gesto comunitria dos conflitos, admitindo
leigos ou membros da comunidade sem formao
especfica. Em 24% dos casos, por fim, a atuao
mista, envolvendo tanto tcnicos quanto leigos
e membros comunitrios; quanto s instituies
responsveis, 48% das prticas so promovidas
pelo Poder Pblico, 45% so oriundas de organi-
zaes da sociedade civil, e 7% so mistas. Dentre
as de responsabilidade do poder pblico, o Poder
Judicirio (com 23,89%) e o Poder Executivo (com
17.67%) so os mais presentes, enquanto, nas pro-
movidas pela sociedade civil, destacam-se ONGs
(13,51%) e universidades (11,95%);
Trata-se, portanto, de considerar a dinmi-
ca de um campo estatal de administrao de
conflitos (Sinhoretto, 2006) em que competem
diferentes corporaes, saberes e instituies,
oportunidade de reconstruo, de estabeleci-
produzindo no apenas uma, mas vrias moda-
mento de novas relaes, novos entendimentos,
lidades de rituais de administrao de conflitos,
sendo a sua resoluo uma maneira de cons-
que geram resultados e efeitos diversos. Depre-
truir a ordem social. A sua implementao em
ende-se da que o processo de implementao
contextos culturais, em que o conflito seja vis-
dos programas de justia restaurativa sujeita-se
to como uma ameaa ordem social, poderia
no s ao embate entre caractersticas culturais
torn-la uma ferramenta na manuteno dessa
diversas, que levaro a sua transformao, mas
ordem e de conciliao dos conf litos. Em
igualmente possibilidade de reforar aspectos
ambas as situaes, as prticas restaurativas
culturais anteriormente existentes. As prticas
estariam sendo utilizadas como uma maneira
restaurativas fazem sentido e dependem de um
de administrar conflitos e pacificar as relaes
contexto em que o conflito visto como uma
as razes pelas quais estariam sendo imple-
mentadas e os sentidos atribudos aos resulta-

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