Grupo Propuesta Ciudadana

El modelo primario-exportador en debate

(Esquema de discusin)

Elaborado por: Javier Azpur*

MARCO GENERAL

En estos tiempos asistimos a un interesante debate sobre el sentido, los

alcances y la sostenibilidad de los modelos de desarrollo de nuestros pases.
Se trata de una vieja discusin, en la cual se critica la preponderancia de las
actividades primarias orientadas a la exportacin.

Hasta hace un tiempo haba consenso en que nuestro carcter primario-

exportador nos condenaba a condiciones de insercin asimtrica y
desfavorable en el mercado global. La propuesta de sustitucin de
importaciones fue un intento de responder y transformar esta realidad,
ubicando como una prioridad la industrializacin.

En los ltimos aos, las transformaciones en la estructura econmica global

han generado un nuevo escenario que ha incrementado de manera
significativa la demanda por petrleo y minerales.

De alguna manera, la nueva tendencia cuestionara la afirmacin de que era

irreversible el deterioro de los trminos de intercambio para aquellos pases
como el nuestro que sustentan su economa en las actividades extractivas.

En los hechos, asistimos a un aumento sostenido de los precios de las

materias primas en los mercados internacionales, con lo cual el Per ha
incrementado sustantivamente los recursos provenientes de las industrias
extractivas.

Sin embargo, es bueno recordar que nuestro pas ha vivido ya momentos

similares. Los ingentes recursos provenientes de las materias primas se
reflejaron en perodos de bonanza, de crecimiento exponencial del consumo,
de ilusin de estar camino al desarrollo.

Al igual que hoy, nuestras clases dirigentes actuaban con la seguridad de que
eran ciclos que no tendran fin. Al igual que hoy tambin, estaba fuera de la
agenda la formulacin de polticas y estrategias orientadas a invertir
adecuadamente esos recursos y apostar por una efectiva diversificacin de
nuestra economa.

Con la crisis global desatada el ao 2008 se ha puesto en evidencia la

precariedad del crecimiento de la economa global y lo riesgoso que resulta
centrar nuestra estrategia de desarrollo en la demanda de los pases
*
Coordinador Ejecutivo del Grupo Propuesta Ciudadana, Per.

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 industrializados por nuestras materias primas. El rpido deterioro de los
precios del petrleo y los minerales que se produjo entonces ratific la
volatilidad del modelo primario-exportador frente a los vaivenes del mercado
global.

La continuidad del crecimiento de los denominados pases emergentes y la

respuesta concertada del G20 a la crisis, mediante el incremento sustantivo de
la inversin pblica, seran las razones que evitaron la amenaza de una
recesin global. Con ello se produjo un nuevo incremento de los precios de las
materias primas y hubo un menor impacto de la crisis en nuestra economa y
en Amrica Latina en general.

El escenario de riesgo est lejos de haber desaparecido y todo indica que salir
de la crisis tomar an un largo tiempo. Sobre todo si constatamos que la
crisis se manifiesta de diversas maneras y que el G20 se entrampa y tiene una
capacidad muy limitada para responder a sus diversas mutaciones. La leccin
es que el modelo primario-exportador no es una base slida para el
crecimiento econmico. Pero todo indica que no se est aprendiendo.

Por ello, en la perspectiva de una estrategia de desarrollo y modernizacin

sostenible e inclusiva, sustentada en el conocimiento, la tecnologa y la
innovacin, es fundamental apostar a la diversificacin de nuestra oferta
productiva.

EL DEBATE SOBRE EL MODELO PRIMARIO-EXPORTADOR EN EL PER

El discurso de los diversos sectores polticos coincide en que la clave del

desarrollo est en la capacidad de innovacin y en el conocimiento, es decir
en la generacin de valor agregado a nuestra produccin. En los hechos,
constatamos que la estrategia gubernamental que apoyan amplios sectores
de la clase poltica y del empresariado promueve un modelo sustentado
prioritariamente en la gran inversin en las actividades extractivas.

Aun cuando algunos indicadores evidencian avances iniciales en la

diversificacin de las actividades productivas, es innegable que el peso de la
minera y los hidrocarburos es sustantivo en nuestra economa. En el Per,
ms del 60% de los ingresos por exportaciones proviene de las actividades
extractivas, el 25% de los ingresos fiscales y ms del 50% de los recursos de
inversin de los gobiernos regionales y locales.

Para los prximos cuatro aos se proyectan 36.000 millones de dlares de

inversin en actividades extractivas. A pesar de las significativas
movilizaciones de los pueblos indgenas, contina la poltica de concesiones
indiscriminadas para estas industrias a lo largo y ancho del territorio nacional.
Estos procesos ponen en evidencia la apuesta por la continuidad del modelo
extractivista.

Hay algunas tendencias que cuestionan este enfoque hegemnico, entre las
cuales podemos resaltar las siguientes:

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 - La creciente preocupacin por la gran dependencia del presupuesto
pblico de los ingresos provenientes de las actividades extractivas, en
particular de los gobiernos subnacionales.
- Los cuestionamientos cada vez mayores a la calidad de las inversiones
realizadas con los recursos de la renta de las extractivas y su
desvinculacin de planes y proyectos orientados a promover dinmicas
productivas generadoras de valor agregado.
- La creciente resistencia de los movimientos indgenas, particularmente de
la Amazona, que han cobrado visibilidad y han cuestionado directamente a
las actividades extractivas, exigiendo dilogo y concertacin.
- La mayor importancia en la agenda nacional de los efectos previsibles del
calentamiento global en nuestra sociedad. La base social, poltica e
institucional que demanda atencin a este tema ha crecido de manera
significativa en los ltimos aos.

A pesar de la existencia de estas tendencias, ninguna fuerza poltica

significativa asume de manera sostenida, sistemtica y estructurada la
formulacin de propuestas para modificar nuestra matriz primario-exportadora
en un proceso de mediano y largo plazo. Por ello no llama la atencin que en
la actual coyuntura electoral, iniciada con las elecciones regionales y locales,
no se haya logrado ubicar esta dimensin en el centro de la agenda. El
discurso de la competitividad en la primera etapa de las elecciones nacionales
parece acotada a la simplificacin de trmites y a la eliminacin de lo que se
entiende como trabas a la gran inversin.

En estos aos, los planteamientos crticos se han centrado en la distribucin

de los recursos provenientes de las actividades extractivas entre las empresas
y el Estado, as como en su asignacin entre los tres niveles de gobierno.
Aunque en menor medida, se debate tambin acerca del rol del Estado en
este sector. Sin duda, todos son temas de gran importancia, pero estn en el
marco de la continuidad del modelo primario-exportador.

La base social que cuestiona hoy el modelo extractivista est centrada en los
movimientos indgenas, en los ambientalistas y en diversos sectores
democrticos. Si bien son actores relevantes, es una base insuficiente para
abrir curso a un proceso de gran complejidad por las diversas dimensiones e
intereses en juego.

LA IMPORTANCIA DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN

El prolongado crecimiento econmico, sustentado en las industrias extractivas

y la gran inversin, coincide con la principal y quiz nica reforma
significativa desde la denominada transicin democrtica de inicios de la
presente dcada: la descentralizacin.

Culminado el proceso electoral regional y municipal, asoma en el debate el

tema del rol de cada nivel de gobierno, un aspecto de particular relevancia
para definir la accin del Estado en relacin con las actividades extractivas. Si

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 bien es cierto que se requiere una poltica de Estado en este terreno, es claro
que sus impactos, positivos y negativos, tienen referencia territorial.

Muchas crticas y exigencias a los gobiernos subnacionales, en algunos casos

muy mal intencionadas, les plantean que cumplan un rol activo en el manejo
de los conflictos sociales que las actividades extractivas han generado en un
gran nmero de departamentos y localidades.

La lgica consecuencia de este tipo de planteamiento, en el marco de la

descentralizacin, es que se defina un rol activo de los gobiernos regionales,
se precisen algunas de sus actuales competencias como son el
ordenamiento territorial y la zonificacin econmica y ecolgica y se ample
su participacin en el otorgamiento de concesiones y la consulta ciudadana.
No se puede exigir responsabilidades si no se da a los gobiernos
subnacionales un rol activo mediante mecanismos intergubernamentales
orientados a construir consensos.

As, la descentralizacin es un proceso de primera importancia en el debate

sobre la necesidad de generar un modelo de desarrollo alternativo, lo cual se
sustenta en dimensiones tales como:
- Orientar los recursos provenientes de las actividades extractivas para
promover y apoyar actividades econmicas y productivas que tengan base
en la transformacin, la innovacin y el conocimiento.
- Llevar adelante procesos concertados de ordenamiento territorial (OT) y de
zonificacin econmica y ecolgica (ZEE), vinculando las actividades
productivas a las potencialidades del territorio y a su sostenibilidad
ambiental.
- Promover e implementar normas y marcos institucionales que favorezcan la
participacin en la gestin pblica, as como garantizar y defender los
mecanismos de consulta ciudadana en relacin con las actividades
extractivas.

En el caso peruano, este proceso tiene limitaciones significativas y los distintos

gobiernos se han esforzado por mantenerlas y profundizarlas:
- Los gobiernos locales y regionales tienen serios problemas de capacidad
de gestin, tanto en la definicin de polticas como en la formulacin de
proyectos y programas.
- Las instancias descentralizadas carecen de la autoridad suficiente para
hacer cumplir sus competencias en OT y ZEE.
- En general, las autoridades locales y regionales orientan los recursos
provenientes de las actividades extractivas a la infraestructura y carecen de
planes y programas de desarrollo.

Con la correlacin poltica claramente favorable al modelo extractivista, los

gobiernos locales y regionales pueden ser espacios muy significativos para
construir propuestas alternativas y articular a amplios sectores sociales e
institucionales. Pueden constituirse en palancas que permitan avanzar en un
proceso de mediano y largo plazo, orientado a lograr la creciente autonoma
de nuestras economas respecto de las actividades extractivas.

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 No podemos obviar el hecho de que la descentralizacin, en s misma, no es
una ruta en esta perspectiva. Es fundamental la construccin de una corriente
alternativa. Los resultados electorales muestran interesantes posibilidades en
el mbito local y regional, pero lamentablemente sin un referente nacional
articulador.

TEMAS A TRABAJAR PARA ABRIR UN CURSO ALTERNATIVO

En un contexto como el peruano, con altos niveles de pobreza, desigualdad y

exclusin, debemos construir alternativas viables para las diversas
dimensiones en las que tienen relevancia las actividades extractivas.

Si queremos revertir la hegemona en relacin con la importancia y el rol de las

actividades extractivas necesitamos un discurso creble para la poblacin. Sin
duda, los aspectos ambientales y los derechos de los pueblos indgenas son
temas esenciales y sobre los cuales debe darse una dura lucha, pero son
insuficientes para dar forma a un proyecto que vaya ms all del extractivismo.

El tema ms sensible e inmediato para la gente est vinculado a los

ingresos fiscales provenientes de las actividades extractivas, muchos de los
cuales se invierten en las localidades y departamentos ms pobres del Per.
El camino de cuestionar los trminos de la distribucin de las utilidades
debate en curso en el Per sobre la sobreganancias es relevante y
fundamental para canalizar recursos hacia los sectores ms pobres. Al mismo
tiempo, afirma la importancia que tiene este sector para incrementar la
presencia del Estado, mejorar la prestacin de los servicios bsicos y
promover las actividades de los micro y pequeos productores. Sentar las
bases para una propuesta alternativa nos plantea el reto de identificar
sectores, delinear estrategias y proyectar datos duros sobre la posibilidad de
generar esas rentas desde otros sectores.

Un segundo tema se relaciona con las divisas provenientes de las

exportaciones. Si bien en el Per han crecido de manera significativa las
denominadas exportaciones no tradicionales, el peso de las actividades
extractivas sigue siendo muy significativo: estn por encima del 60%. En el
sentido comn de la poblacin, la creciente presencia de nuestros productos
en el mercado internacional es un aspecto positivo en s mismo. Un reto en
esa perspectiva es sustentar y demostrar la viabilidad de una estrategia de
posicionamiento en el mercado mundial a partir de actividades econmicas y
productivas basadas en nuestra biodiversidad y en la generacin de valor
agregado. Para ello, la creciente diversificacin de nuestra oferta exportable es
un buen punto de apoyo, pero es insuficiente si no somos capaces de delinear
una estrategia de insercin distinta en la economa global.

Un tercer tema est vinculado a la generacin de la energa necesaria

para el crecimiento econmico sostenible e inclusivo. En el Per, la
bsqueda de formas alternativas de generacin de energa es marginal. Son
muy pocos los empresarios que invierten en este tipo de iniciativas y son
escasos y aislados los programas estatales en los diversos niveles que se

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 orientan en esta perspectiva. Los avances en el uso del gas en el mercado
interno son importantes para cambiar la matriz energtica y ponen en cuestin
la bsqueda desesperada de nuevas inversiones para la explotacin del
petrleo. Sin embargo, es una respuesta parcial y transitoria para enfrentar los
desafos de la generacin de energa sostenible. Ms an, no implica un
cuestionamiento al modelo extractivista. Este es el tercer reto que debemos
enfrentar para dar curso a un patrn de desarrollo alternativo.

Un cuarto tema se relaciona con el impacto de las actividades extractivas

en las economas locales y regionales. Este es probablemente el flanco
ms dbil de las actividades extractivas. Existen mltiples ejemplos de
regiones que se han mantenido en la pobreza a pesar de su gran riqueza en
minerales e hidrocarburos. Asimismo, las cifras muestran que este tipo de
actividades cubren una parte marginal aunque altamente calificada,
remunerada y organizada de la oferta de empleo en el Per. Sin embargo,
no podemos dejar de constatar que, en la actualidad, los principales centros
urbanos de las regiones donde se desarrollan las actividades extractivas han
tenido un significativo crecimiento y dinamismo econmico. Este es el cuarto
reto que debemos afrontar para dar forma a una propuesta alternativa al
extractivismo.

PROCESO DE MEDIANO Y LARGO PLAZO

Como se puede constatar, para quienes pensamos que debemos orientarnos

hacia un modelo de desarrollo alternativo, los retos son de gran envergadura.
Ello nos plantea la necesidad de asumir que, modificar un patrn de desarrollo
primario-exportador, con profundas races histricas en nuestras sociedades,
requiere de una gran voluntad transformadora y, sobre todo, de una estrategia
que defina una ruta de corto, mediano y largo plazo.

Para sustentar este proceso de transicin hacia un nuevo patrn de

crecimiento debemos abordar algunos temas y debates en el corto plazo:
- Enfrentar el sentido comn impuesto por el neoliberalismo, de que todo se
soluciona mediante la mano invisible del mercado y que las empresas se
autorregulan mediante sus incentivos y sanciones.
- Promover el fortalecimiento de la institucionalidad pblica haciendo del
Estado un instrumento eficaz de gestin al servicio de la poblacin. La
transparencia, el acceso a la informacin y la formacin de una burocracia
de alto nivel son aspectos fundamentales en esta perspectiva.
- Trabajar de manera sostenida por un ordenamiento territorial que ponga
por delante la calidad de vida de las personas y la generacin de
actividades orientadas a promover la creacin de valor agregado,
planteando reglas y lmites muy claros a las actividades extractivas.
- Profundizar los mecanismos de participacin ciudadana en la gestin
pblica y en la supervisin del uso de los recursos provenientes de las
actividades extractivas, as como de la actividad de las propias empresas.
En este sentido, la consulta previa es un aspecto estratgico.

Lima, agosto de 2010

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