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publicacin
 Cumbre Gobernadores 2016.

Director

Edgardo Jos Maya Villazn
Los anlisis aqu Contralor General de la Repblica
Contenido
Subdirectora
contenidos permiten Gloria Amparo Alonso Msmela
Vicecontralora General de la Repblica
concluir que existe una Coordinadora
dbil articulacin entre las Gloria Patricia Rincn Mazo
Contralora Delegada Economa y Finanzas
Busqueda de
palbras o frases

finalidades que se Consejo Editorial

Jorge Humberto Botero Angulo
asignan a las distintas Margarita Henao Cabrera
Antonio Hernndez Gamarra Siguiente pgina

fuentes de recursos del Beethoven Herrera Valencia

Santiago Montenegro Trujillo
gasto pblico, en especial Asesor Editorial

el SGP y el SGR. Andrs Jimnez

Editor General
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En este PDF encontrar algunos botones de navegacin
los cuales explicamos a continuacin: Se suman las debilidades Oscar Alarcn Nez

institucionales existentes Preparacin editorial

Oficina de Comunicaciones y Publicaciones

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en los territorios para que

Directora oficina
Rossana Payares Altamiranda
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publicacin
la contratacin pblica Diseo de portada
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palabras o frases Contenido sea transparente y fuente

Nstor Patio Forero
Diagramacin, edicin fotogrfica

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de un gasto eficiente

y elaboracin de grficos
Andrea Artunduaga Acosta
y eficaz a la hora

Colaboracin fotogrfica
Google, Unimedios.
Artculo
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Artculo
de responder a las Suscripciones y distribucin
Sede Av. Jimenz
necesidades

Cra. 9 No. 12C-10
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de la poblacin. e-mail: revista_economia@contraloriagen.gov.co

La finanzas territoriales, pg. 4 Impresin

Imprenta Nacional de Colombia
Tambin el contenido lo llevar a cada artculo haciendo click sobre l. Edgardo Jos Maya Villazn Contralora General de la Repblica - 2016
 Contenido
DESDE LA CGR

82 90
Riesgos y debilidades del El sistema
EDITORIAL Sistema General de Regalas intergubernamental de

4 Grupo de Control Fiscal Macro-

transferencias territoriales
Regalas. en Colombia
Jos Enrique Contreras H.,
Funcionario de la Contralora Delegada
Las finanzas territoriales para Economa y Finanzas.
Edgardo Jos Maya Villazn,
Contralor General de la Repblica.

TEMA CENTRAL
62 104
8 31 Los ingresos propios
y la calidad de la inversin
Estadsticas fiscales de las
entidades territoriales
Planes departamentales Finanzas municipales en en las entidades territoriales Claudia Patricia Rincn Mazo, Contenido

Colombia: buen desempeo Contralora Delegada para Economa

de agua: una poltica Manuel Fernando Castro Quiroz, y Finanzas.
con resultados pero se mantienen Subdirector DNP.
Elsa Noguera De La Espriella,
las desigualdades
Busqueda de
Ministra de vivienda, ciudad y territorio. Juan Gonzalo Zapata,
palbras o frases

Inverstigador asociado Fedesarrollo.

COYUNTURA

11 41 75 118
Siguiente pgina

Balance del mandato El Sistema General Coyuntura econmica

Nuevamente a pensar constitucional de de Regalas (SGR): a septiembre de 2016 Anterior pgina

en la descentralizacin y las descentralizacin sobre Lo bueno, lo malo y lo feo Direccin de Estudios

transferencias territoriales las Finanzas Territoriales Macroeconmicos,
Antonio Hernndez Gamarra, Contralora Delegada para Economa
Leonardo Villar, 1990 2014 Excontralor General de la Repblica y Finanzas.
La crisis (de finales de los noventa) Director ejecutivo de Fedesarrollo. y Exministro de Agricultura. Zoom +

Esteban Piedrahita,
oblig a reformar la arquitectura fiscal Presidente Camara de Comercio de Cali.

territorial. Las reglas fiscales se erigieron

50
HISTRICO
como el baluarte de un modelo de
descentralizacin financieramente 20 Cambios recientes
132
sostenible. Las regiones son parte Finanzas Pblicas y perspectivas del De los auxilios
Territoriales y diseo Sistema General de parlamentarios a los
fundamental del desarrollo y la de la Poltica Fiscal Participaciones-SGP cupos indicativos
construccin de una paz duradera.. Andrs Escobar, Jaime Bonet, scar Alarcn Nuz,
Viceministro tcnico del Minsterio Gerente del Banco de la Repblica Editor General de la Revista Economa
pg. 20 // Finanzas pblicas territoriales y Diseo de la Poltica fiscal de Hacienda. de Cartagena. Colombiana.

2 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 3

 EDITORIAL

las finalidades que se asignan a las distintas fuentes

Editorial
de recursos del gasto pblico, en especial el SGP y el
SGR. Desarticulacin a la que se suman las debilida-
des institucionales existentes en los territorios para
que la contratacin pblica sea transparente y fuente
de un gasto eficiente y eficaz a la hora de responder a

Las finanzas
las necesidades de la poblacin, en especial de la ms
pobre de ella. Falta de transparencia que alimenta la
corrupcin y el mal uso de los recursos pblicos.
Con esas realidades tendr que lidiar a partir del
prximo ao de una u otra manera la norma que
regula el monto que el gobierno nacional destinar a

territoriales
Por cuanto en muy buena parte el gasto pblico tie-
ne un carcter local, el fortalecimiento de la insti-
tucionalidad territorial es condicin necesaria para
que l tenga positivos y plenos efectos sobre el
Siguiente
Artculo
Las razones de ese xito obedecen al fortalecimien-
to de los ingresos propios de los entes territoriales
que ha sido mayor en los municipios que en los
departamentos - y al diseo y puesta en prctica de
las regiones a travs del SGP. Ello es as puesto que
en virtud de la disposicin constitucional vigente, a
partir del 2017 ese monto depender de la variacin
de los ingresos corrientes de la nacin. Al examen
de la significacin de ese cambio para las finanzas
territoriales dedican sus reflexiones varios de los co-
laboradores de este nmero de la Revista, los cuales
presentan un anlisis prospectivo para bajo distin-
tos supuestos pronosticar la magnitud y efecto del
Contenido
mismo sobre las finanzas de las regiones.
Edgardo Jos Maya Villazn,
Ese examen prospectivo se complementa con el an-
Contralor General de la Repblica.
lisis de lo que ha sido el desempeo del SGR en los
primeros cuatro aos de su funcionamiento. Con- Busqueda de
palbras o frases

bienestar de la poblacin. Fortalecer esa institucio-
nalidad demandar acciones del Estado en lo polti-
co, en lo jurdico, en lo administrativo y, principal-
mente, en lo fiscal dadas las debilidades que hoy
las reglas fiscales territoriales que se impusieron en
el perodo para controlar cuantitativa y cualitativa-
mente el gasto y para someter a una estricta disci-
plina a los que se vieron precisados a reestructurar
cluyndose a este respecto que el cambio que ese
sistema introdujo ha sido positivo en cuanto hoy es diferencial a la hora de distribuir regionalmente los
recursos. Tambin se formulan propuestas sobre la
ms equitativa entre los territorios la distribucin
de los recursos, pero mostrndose que subsisten necesidad de que las reglas de asignacin del gasto
sean ms flexibles, fortaleciendo la autonoma de Siguiente pgina

tienen las finanzas territoriales.
Tomando estas realidades en consideracin, este
nmero de nuestra Revista tiene como tema central
el examen de las finanzas territoriales, poniendo
sus pasivos con miras a honrar sus obligaciones,
con la finalidad ltima de mantener el buen nombre
del Estado colombiano como deudor.
No obstante esos avances, las finanzas territoriales
enormes debilidades en la contratacin que se hace
con ellos y riesgos manifiestos de corrupcin.
De especial significacin es el texto que se dedica
a mostrar los avances que para el gasto en vivienda
aquellos entes territoriales que den muestra de te-
ner especiales fortalezas institucionales.
Rico en nfasis y en matices el detalle de esas pro-
Anterior pgina

igual nfasis en el anlisis de los ingresos tanto
de los que se generan en los respectivos territorios
como los que se perciben a travs del Sistema Ge-
neral de Participaciones (SGP) y del Sistema General
de Regalas (SGR) y en el examen del monto y ca-
lidad del gasto.
Por ello aqu nuestros lectores encontrarn una vi-
sin panormica de la evolucin de la descentraliza-
cin administrativa y fiscal y del desenvolvimiento
de las finanzas territoriales en lo corrido del siglo
XXI, distinguiendo el desempeo que en ese lapso
han tenido departamentos y municipios. De esos
anlisis resulta claro que ha habido mejoras nota-
bles en el resultado fiscal territorial, aun cuando el
mismo no es homogneo cuando se distingue entre
departamentos y municipios y entre las categoras
en que se clasifican unos y otros.
tienen notorias debilidades como se pone de presen-
te al constatar lo numerosos que son los tributos y
gravmenes territoriales y lo anti tcnicos y anti eco-
nmicos que son algunos de ellos, y al examinar el
marcado ciclo poltico que caracteriza la ejecucin del
gasto, dado que, por lo general, en el ltimo ao de
gobierno de los respectivos alcaldes y gobernadores
se presentan dficit mientras que en el primer ao
de esos mandatos los resultados son superavitarios.
Ese hecho es parte notoria de la falta de planeacin
plurianual del gasto territorial y de la baja calidad
del mismo, la cual obedece adems a la poca capa-
cidad de la mayora de las administraciones territo-
riales para ejecutarlo.
Adems de ello los anlisis aqu contenidos permi-
ten concluir que existe una dbil articulacin entre
popular ha tenido la poltica del actual gobierno y el
impacto que sobre el bienestar de la poblacin se
espera del mismo.
A pesar de la riqueza de estos diagnsticos, lo que
hace particularmente valioso este nmero de la Re-
vista son las propuestas que aqu se consignan para
fortalecer la descentralizacin y las finanzas territo-
riales. Frente a las manifiestas desigualdades regio-
nales (en trminos de la produccin per cpita, las
capacidades recaudatorias de los tributos, al igual
que las institucionales y administrativas) los auto-
res que aqu se ocupan del tema recomiendan que
el esfuerzo para asegurar el ciento por ciento de la
cobertura en los servicios sociales bsicos en es-
pecial en educacin y salud y para promover mejo-
ras en la calidad de ellos, al tiempo que se mantenga
la sostenibilidad fiscal territorial, se haga de manera
puestas es de difcil sntesis. No obstante lo que
nuestros lectores pueden constatar es que as como
para la sociedad rural parece abrirse paso un con-
senso sobre la necesidad de que exista un enfoque
territorial, la institucionalidad fiscal que para depar-
Zoom +
tamentos y municipios recomiendan estos califica-
dos expertos, pasa por disear un enfoque tambin
diferenciado territorialmente.
Se cierra la Revista con el examen de la coyuntura
econmica, con unas notas breves de las ms so-
bresalientes de las actuaciones recientes de nuestra
Institucin y con el artculo histrico en el cual se
da cuenta de la evolucin de las normas legales que,
desde mediados de los aos 60 del siglo XX, prohi-
jaron la descentralizacin en el pas.
Edgardo Jos Maya Villazn
Contralor General de la Repblica

4 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 5

 EDITORIAL

Foto: Universidad Nacional de Colombia.

Contenido

Doctorado Honoris Causa a Antonio Hernndez Gamarra

La Universidad Nacional concedi el doctorado Honoris Causa al ex contralor general de la Repblica y Busqueda de
palbras o frases

miembro del Consejo Editorial de Economa Colombiana, Antonio Hernndez Gamarra, en una ceremonia
especial realizada en el teatro Len de Greiff de ese centro docente.
Hernndez Gamarra, quien es economista egresado de ese centro docente, aprovech la ocasin para Siguiente pgina
agradecer la distincin y al mismo tiempo dirigirse a sus nietos, en una emocionada carta a la que dio
lectura, haciendo la defensa del reciente acuerdo de paz suscrito por el gobierno y las Farc y que tuvo,
segn l, origen hace cincuenta y dos aos cuando el Estado agredi a unos los campesinos que buscaban
la redencin popular por la va de las armas, en la regin de El Pato, Guayabero y Marquetalia.
Anterior pgina

Tema central
Para Hernndez Gamarra, en la carta a sus nietos, el acuerdo abre una luz de esperanza para que ustedes
puedan vivir en una sociedad mucho menos conflictiva que la que nos toc vivir a nosotros.
El doctorado Honoris Causa es el ms importante galardn acadmico que otorga la Universidad Nacio-
Zoom +
nal. El rector de ese centro educativo, Ignacio Mantilla exalt en la ceremonia las calidades morales, ticas
y profesionales de Hernndez Gamarra que lo han caracterizado desde su poca de estudiante.
Adems de acadmico de varias universidades, Hernndez Gamarra ha sido contralor general de la Re-
pblica, ministro de Agricultura, gerente de la Financiera Elctrica Nacional, codirector del Banco de la
Repblica e integrante de su junta directiva.
Entre otros trabajos ha publicado las siguientes obras, Historia de la Moneda en Colombia, La Banca Cen-
tral y Poltica Monetaria y Cambiaria.
Para esta revista es motivo de orgullo contar en su Consejo Editorial con el doctor Antonio Hernndez
Gamarra, quien ha sido un eficiente colaborador y entusiasta consejero para llevar a los lectores de Econo-
ma Colombiana una publicacin que se ha posicionado como la ms antigua y de las mejores en su gnero.

6 ECONOMA COLOMBIANA
 TEMA CENTRAL TEMA CENTRAL

una poltica rural y altos costos de sus estructuras por encima del 95% (Boyac, Santander, Risaralda,
operativas, el actual Gobierno decidi restructurar el Caldas, Quindio, Meta, Tolima, Cundinamarca, Norte

Planes departamentales Artculo

Anterior
Siguiente
Artculo
programa y expidi el Decreto 2246 de 2012 (hoy
Decreto 1077 de 2015), mediante el cual se adopta-
ron mejoras que permitieron una gestin eficiente y
de Santander y Antioquia).
As mismo, hay departamentos con un comporta-

de agua: coordinada entre el Gobierno Nacional y las entida- miento exitoso en su mejoramiento de coberturas

una poltica
des territoriales. La mejora incluy elementos fun-
damentales que se tradujeron en mayores beneficios
para la poblacin en lo relacionado con agua potable
y saneamiento bsico a nivel nacional.
Dentro de los logros obtenidos gracias a esta res-
tructuracin, podemos resaltar la eliminacin en el
de acueducto mostrando un aumento de hasta 20
puntos porcentuales en sus indicadores, como lo
son Meta, Valle, Caquet, Huila, Norte de Santander
y Cauca, que les permite hoy da contar con cobertu-
ras rurales por encima del 90%.
En cuanto a las coberturas de alcantarillado en reas
rurales, incluidas soluciones individuales, hay un pri-

con resultados
2013 de una de las estructuras operativas con las
que contaba el programa, conocida como las geren-
cias asesoras. Con esta eliminacin se obtuvo un
ahorro promedio de $15.000 millones anuales. La
modificacin tambin logr un ahorro de $65.000
millones con la renegociacin del esquema de admi-
nistracin de los recursos de los PDA.
mer grupo de 12 departamentos que lograron cober-
turas por encima del 70%, entre los que se destacan
por su mejoramiento durante el perodo Boyac, Cal-
das y Cauca. De igual manera, Meta, Cundinamarca
y Quindo sobresalen por aumentar sus coberturas y
llegar as a cerca al 90%.

Hay departamentos con un comportamiento exitoso en su Estos cambios estructurales permitieron, no slo un
ahorro de recursos para la ejecucin de ms proyec-
mejoramiento de coberturas de acueducto mostrando un aumento tos, sino tambin, la inclusin de mecanismos efi-
Contenido

de hasta 20 puntos porcentuales en sus indicadores, como lo son cientes que permitieron terminar ms obras y poder
incluir importantes componentes como la focaliza-
Meta, Valle, Caquet, Huila, Norte de Santander y Cauca, que les cin de recursos para las zonas rurales, sostenibili-
permite hoy da contar con coberturas rurales por encima del 90%. dad de las inversiones y mecanismos eficientes de Busqueda de
palbras o frases
prestacin de servicios.
En estos ltimos aos de gestin se logr la vincula-
Elsa Noguera De La Espriella*
cin de un mayor nmero de municipios pasando de
Siguiente pgina
635 municipios vinculados a finales del 2013 a 901
Los Planes Departamentales de Agua (PDA) fueron Bajo esta premisa, se estructur una estrategia de municipios a la fecha. En cuanto a la ejecucin efi-
creados en Colombia como una poltica pblica que orden fiscal, presupuestal, institucional, tcnico y ciente de los recursos, hoy contamos con 1.144 pro-
le permitiera a los gobiernos locales invertir sus re- financiero que (bajo la coordinacin de los departa- yectos terminados por $1.7 billones, se encuentran
cursos de manera ms eficiente con el fin de llevar mentos) permitiera la adecuada planificacin de los en ejecucin 334 proyectos por $1.5 billones, y en Anterior pgina

agua y saneamiento bsico a ms hogares del pas.
Gracias a esto, el sector de agua potable y sanea-
miento bsico logr superar dificultades como las
inversiones desarticuladas; el desaprovechamiento
recursos e implementacin de esquemas regionales
eficientes en la prestacin de los servicios pblicos
domiciliarios de acueducto y alcantarillado.
Durante esta fase inicial se llevaron a cabo procesos
contratacin 104 proyectos por $226.208 millones.
Todas estas intervenciones de tipo fiscal, administra-
tivo e institucional, han permitido que ms de nueve
millones de colombianos puedan contar con mejores Zoom +

de economas de escala; los esquemas deficientes
de prestacin de los servicios as como un desba-
lance de recursos con respecto a las necesidades de
la poblacin, que se traducan en bajas coberturas,
mala calidad de los servicios y miles de colombianos
sin agua.
Con la implementacin de la primera fase de los pla-
nes departamentales se formul una poltica que
busc posicionar el sector como uno de los ejes prin-
cipales para el desarrollo del pas.
* Ministra de Vivienda, Ciudad y Territorio.
de planeacin que consiguieron que por primera vez
muchos departamentos contaran con un diagnsti-
co real de sus necesidades con relacin a la presta-
cin de los servicios de acueducto, alcantarillado y
aseo, con lo cual se pudieron identificar las necesi-
dades de inversin, determinar la disponibilidad de
recursos y priorizar las obras para ejecucin.
Sin embargo, con el fin de superar inconvenientes
presentados durante la fase inicial de implementa-
cin de los planes departamentales de agua rela-
cionados, entre otros aspectos, con demoras en la
ejecucin de proyectos, ausencia de mecanismos
claros de esquemas regionales, falta de inclusin de
coberturas y mayor calidad de sus servicios. En este
sentido, segn un informe elaborado por el Departa-
mento Nacional de Planeacin sobre la evolucin de
los PDA, departamentos como Sucre y Bolvar pre-
sentaron un aumento significativo llegando a cober-
turas de acueducto del 97% y 94% respectivamente.
De acuerdo con este mismo informe, se observa que
en general la mitad de los departamentos del pas
lograron mantener coberturas urbanas de acueduc-
to cercanas al 100% (Boyac, Tolima, Risaralda, Cun-
dinamarca, Quindio, Huila Cesar, Caldas, Santander,
Norte de Santander, Valle del Cauca, Caqueta, At-
lntico y Antioquia) y en alcantarillado urbano cifras

8 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 9

 TEMA CENTRAL TEMA CENTRAL

Como ejemplo de proyectos ejecutados en el marco

de la poltica de los PDA y que han permitido el au-
mento de las coberturas anteriormente expuestos,
tenemos las obras de acueducto y alcantarillado de
los municipios de Labateca y Toledo las cuales han
sido financiadas con recursos del Plan Departamen-
tal de Aguas y que fueron recientemente entregadas.
En Labateca se logr una cobertura de acueducto
del 100%, y se aument la cobertura del sistema de
alcantarillado del 90 al 95%. En Toledo, se aument
del 70% al 100% la cobertura de acueducto y se me-
jor la calidad de agua tratada.
De igual manera, destacamos las obras de sanea-
total de $71.424 millones ejecutado con recursos
del PDA, Fondo Nacional de Calamidades y el acue- Nuevamente a pensar en la
descentralizacin
ducto de Bogot. Con la ejecucin de esta obra se
beneficiaron a ms de 93 mil personas y se evitaron
inundaciones y represamiento de aguas en pocas
de lluvia.
En cuanto al esfuerzo del Gobierno Nacional por
proyectos que propendan por la regionalizacin, se
encuentran en ejecucin importantes obras como el y en las
transferencias
acueducto regional Costanero que comprende los
municipios de Canalete, Los Crdobas y Puerto Es-
condido en el departamento de Crdoba que se eje-
cuta a travs del Plan Departamental de Agua y con

miento en Cundinamarca correspondiente a la cons-
truccin de interceptores y colectores en la Auto-
pista Sur en Soacha que cont con una inversin
Todas estas
intervenciones de tipo
territoriales
el cual se aumenta la continuidad del servicio pasan-
do de 10 horas cada tercer da a mnimo 16 horas
todos los das de la semana con agua 100% de cali-
dad. En este mismo departamento se encuentra el
Regional San Jorge que beneficia los municipios de
La Apartada, Buenavista, Planeta Rica, Pueblo Nue-
vo cuyas obras permitirn pasar de una comunidad
de 8 horas cada tercer da a 24 horas todos los das
de la semana.
Artculo
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Siguiente
Artculo
Contenido

fiscal, administrativo Es importante destacar igualmente que, gracias a los

ajustes presentados durante este perodo, se fortale-
e institucional, han cieron componentes claves dentro de los PDA como
el ambiental y la gestin del riesgo. Esto ha permi-
Bajo el nuevo rgimen de clculo de las transferencias territoriales
que entrar en vigencia en 2017 se requiere de una reforma tributaria
estructural y de amplio alcance para mantener los recursos del SGP Busqueda de

permitido que ms
palbras o frases
tido la articulacin de los instrumentos de planifi-
cacin existentes en el Departamento, es decir, los
con los cuales se financia una proporcin importante de los servicios
de nueve millones de Planes de Accin de la las Autoridades Ambientales y de educacin y salud.
el Plan de Desarrollo de los Entes Territoriales.
colombianos puedan
Siguiente pgina
Leonardo Villar
Finalmente, la evolucin de la lnea de atencin de Natalia Salazar*
emergencias al componente de gestin del riesgo
contar con mejores dentro de los actuales PDA, permite que la prestacin
Varias razones hacen que la descentralizacin y las paz duradera y sostenible. Lo observable es que si
de los servicios maneje de manera integral proyectos
coberturas y mayor
Anterior pgina
transferencias territoriales con sus logros, dificul- bien la transferencia de recursos desde el gobierno
enfocados al conocimiento, reduccin y/o atencin,
a partir de las condiciones de amenaza y vulnerabi- tades y retos-, sean temas que se estn retomando central hacia los entes territoriales se ha incremen-
calidad de sus lidad propias del territorio, lo que debe redundar en
la disminucin de tiempos, costos y esfuerzos en las
en el pas y sobre los que resulta conveniente sen-
tarse a pensar y discutir.
tado desde inicios de los aos 90, la capacidad insti-
tucional de estos ltimos sigue siendo muy desigual
servicios, etapas de atencin y recuperacin de aquellos muni-
cipios que presenten alguna emergencia.
En primer lugar, porque este ao se cumplen 25
y extremadamente baja en algunos departamentos
y municipios.
Zoom +

departamentos como Para el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, lle-

aos de la Constitucin de 1991 que profundiz el
esquema incipiente de descentralizacin que exista En tercer lugar, porque este ao termina la transi-

Sucre y Bolvar var agua potable y saneamiento bsico ha sido una

tarea de la ms alta importancia. Nuestras polticas y
hasta entonces.
En segundo lugar, porque con miras a las tareas que
cin del Acto Legislativo 04 de 2007, que introdujo
cambios a la frmula constitucional que define el

llegaron a coberturas programas buscan que cada da ms colombianos se

sientan satisfechos con sus servicios de acueducto y
impone el postconflicto, el fortalecimiento institu-
cional territorial, elemento fundamental de cual-
monto de recursos que debe transferir el Gobierno
Central a los departamentos y municipios a travs

de acueducto alcantarillado, de tal forma que puedan tener mayor

calidad de vida y ms oportunidades para el desarro-
quier proceso de descentralizacin, es uno de los
retos de los que depender la construccin de una
del Sistema General de Participaciones, SGP. Se pa-
sar de una formula en la que el crecimiento anual

del 97% y 94% llo de sus comunidades. De nada sirve la gestin y la

ejecucin de proyectos si esto no se ve traducido en
del SGP es igual a la inflacin ms unos puntos por-
centuales a otra en que dicho crecimiento estar

respectivamente. el bienestar de la poblacin, y es gracias a las polticas

como el Plan Departamental de Agua que hoy conta-
mos con cifras de dan muestra de este esfuerzo.
* Director Ejecutivo y Subdirectora de Fedesarrollo, respectivamen-
te. Los autores agradecen la colaboracin de Carlos Antonio Mesa en
la elaboracin del presente artculo.
ligado al comportamiento de los Ingresos Corriente
de la Nacin en los cuatro aos anteriores. A partir
de 2017, por lo tanto, lo que suceda con el recaudo

10 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 11

 TEMA CENTRAL TEMA CENTRAL

de impuestos del Gobierno Nacional tendr un im-
pacto directo sobre las transferencias de ste hacia
los entes territoriales.
En cuarto lugar, porque si bien los recursos del SGP
han permitido avances muy significativos en cuanto
a cobertura de los servicios de educacin, salud y
otros servicios bsicos, se requieren esfuerzos ma-
yores para promover la calidad, mejorar la eficien-
cia y garantizar la sostenibilidad financiera de los
sistemas a travs de los cuales se proveen todos
esos servicios. Sin descartar que esto necesita de
recursos adicionales, lo cierto es que resulta urgen-
te revisar la distribucin actual de los mismos, pues
sta es altamente dirigida y limita de manera sig-
Bajo el nuevo rgimen
de clculo de las
nificativa la autonoma de los entes territoriales. Si
bien ello responde a la baja capacidad institucional
en un alto nmero de municipios y al objetivo de lo-
grar un mayor control de los recursos, tambin frena
la eficiencia en su uso y poco incentiva los esfuer-
zos regionales y locales para aumentar el recaudo
y complementar los que provienen del nivel central.
De nada serviran mayores recursos si estos no se
usan eficientemente y producen los incentivos ade-
cuados. Adems, aunque algunos de los controles
establecidos desde el nivel central pudieron surgir
del noble propsito de evitar malas prcticas y co-
rrupcin, su efectividad en ese sentido ha sido por
lo menos cuestionable.
Con el fin de contribuir a la discusin, este artculo
plantea una serie de consideraciones basadas en
los resultados de un estudio reciente que hizo un
grupo de investigadores de Fedesarrollo sobre el
tema particular del SGP del sector educacin (Fe-
desarrollo, 2016).
La primera conclusin importante de este estu-
En los Artculos 356 y 357 de la Carta qued esta-
blecida la frmula que define el monto y evolucin
de las transferencias. De acuerdo con la norma
constitucional inicial, las transferencias de la Na-
cin a las entidades territoriales se llevaban a cabo
a travs de dos bolsas cuyo monto estaba definido
como un porcentaje de los Ingresos Corrientes de la
Nacin (ICN): el Situado Fiscal para departamentos
y Distritos (el cual aumentara de 23% a 24.5% de
los ICN entre 1994 y 1996) y las Participaciones Mu-
nicipales (que se incrementaran de 15% a 22% de
los ICN entre 1994 y 2001). Es decir, para finales de
la dcada, ms de 40% de los ICN deban transferir-
se a las entidades territoriales. A su vez, la Ley 60 de
1993 defini la distribucin de los recursos de am-
bas bolsas entre salud, educacin y otros sectores.
Bajo esa frmula y criterios de distribucin, las
transferencias a las regiones crecieron de manera
importante, inclusive durante la crisis econmica de
la poca, pasando de 3.50% a 5.13% del PIB entre
1994 y 2001 (Grfico 1).
Contenido

transferencias dio es que bajo el nuevo rgimen de clculo de las

transferencias territoriales que entrar en vigencia Evolucin de los recursos un crecimiento importante de las transferencias,
Grfico 1
territoriales que en 2017 se requiere de una reforma tributaria es-
tructural y de amplio alcance para mantener los
de transferencias (% del PIB) pero al deteriorarse el contexto macroeconmico
en la segunda mitad de esa dcada, las presiones
entrar en vigencia
Busqueda de
6% palbras o frases
recursos del SGP con los cuales se financia una pro- 5,13%
provenientes de las entidades territoriales sobre las
porcin importante de los servicios de educacin y finanzas de la Nacin se agudizaron. Por una par-
en 2017 se requiere de
5%
salud. Una reforma tributaria moderada no basta. te, varios gobiernos locales incurrieron en elevados
En segundo lugar, resulta imprescindible hacer una niveles de endeudamiento y algunos se vieron en
una reforma tributaria
5% Siguiente pgina
revisin de los criterios y frmulas de distribucin dificultades para cumplir el pago de sus deudas, a
del SGP plasmados en la Ley 715 de 2001, con el lo cual tuvo que hacer frente la Nacin. Por otra, el
estructural y de amplio
4%
fin de lograr mayor eficiencia y calidad del servicio monto de recursos transferidos no se redujo como
3,80%
y promover mayores esfuerzos de recursos a nivel 4% prevea la frmula constitucional. Por ejemplo, en el
alcance para mantener local. Lo anterior pasa por evaluar con sumo cuida-
do y de manera diferencial el tema de la autonoma 3%
3,50%
caso de la educacin, la rigidez en los costos de la
nmina frente a los decrecientes ingresos de trans-
Anterior pgina

los recursos del SGP regional, que por mltiples razones se ha estancado
en los ltimos aos, pero que resulta fundamental
con los cuales para avanzar en el proceso de descentralizacin.
3%
ferencias generaron faltantes importantes en los
entes territoriales y la Nacin se vio en la obligacin
2%
de trasladar recursos adicionales del presupuesto
para cubrir los pagos de maestros a travs del llama-
Zoom +

se financia una

1995

1997

1999

2001

2003

2005

2007

2009

2011

2013

Un breve repaso a la normatividad del SGP
proporcin importante desde la Constitucin de 1991
de los servicios La descentralizacin fiscal y administrativa inicia-
da en los aos 80 se profundiz a comienzos de
de educacin la dcada siguiente cuando en la Constitucin de
1991 se redefinieron las competencias y responsa-
y salud. bilidades de gasto entre diferentes niveles de go-
bierno, se otorg mayor autonoma a las entidades
territoriales y se modific el sistema de transferen-
cias del Gobierno Nacional a los departamentos y
municipios.
2015
Fuente: Salazar et al. (2016).
El hecho de atar ao a ao el monto de las transfe-
rencias al nivel de los ICN mostr ms temprano que
tarde que la frmula de la Constitucin significaba
una gran volatilidad en los recursos transferidos y,
en ltimas, una fuente de insostenibilidad para las
finanzas de la Nacin. En efecto, el arranque de la
frmula, junto con las buenas condiciones econmi-
cas que prevalecan en ese momento, permitieron
do Fondo de Compensacin Educativa, FEC. Estos
llegaron a representar 0.54% del PIB en 2000.
En el marco del acuerdo que firm Colombia con
el Fondo Monetario Internacional en 1999, el Go-
bierno emprendi varias reformas tendientes a res-
tablecer el equilibrio macroeconmico, siendo una
de ellas la modificacin a los artculos 356 y 357
de la Constitucin. As, el Acto Legislativo 01 de
2001 unific en una sola bolsa los recursos del Si-
tuado Fiscal y las Participaciones Municipales y
cre el Sistema General de Participaciones, SGP. El
punto ms importante de la norma fue que deslig

12 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 13

 TEMA CENTRAL
de manera temporal (hasta 2007) la evolucin de
las transferencias del nivel de los ICN y estableci
que los recursos del SGP creceran anualmente en
un porcentaje igual a la inflacin causada ms unos
puntos reales. Determin as mismo un incremento
adicional en caso de que la economa creciera por
encima de 4% en el ao anterior.
La segunda reforma al sistema de transferencias
tuvo lugar a travs del Acto Legislativo 04 de 2007
y dio continuidad, de manera transitoria, a la refor-
ma de 2001, en el sentido de mantener un esquema
desligado de la evolucin de los ICN. Este nuevo
cambio constitucional determin que entre 2008 y
2016 las transferencias creceran a una tasa equiva-
lente a la inflacin ms unos puntos de crecimien-
to real, que se establecieron en 4 pps para 2008 y
2009, 3.5 pps para 2010 y 3 pps entre 2011 y 2016.
La norma tambin estableci que a partir de 2017,
los recursos del SGP creceran con el promedio de
variacin porcentual de los ICN en los ltimos cua-
tro aos. Adicionalmente, se mantuvo la regla del
incremento adicional de recursos al SGP por creci-
miento econmico superior al 4% y se determin
que estos recursos deberan dedicarse a la atencin
integral de la primera infancia. Finalmente, se otor-
g un porcentaje adicional de incremento del SGP
para ser destinado exclusivamente al sector edu-
cacin, que no generara base para el crecimiento
del SGP de la vigencia subsiguiente, y empezara en
1.3% en 2008 y 2009, aumentara a 1.6% en 2010
y alcanzara un mximo de 1.8% en 2011, el cual se
mantendra hasta 2016.
Las reformas al SGP significaron un crecimiento gra-
dual de las transferencias en trminos reales, aun-
que a un ritmo menor al del PIB. El monto total del
SGP pas de representar el 5.13% del PIB en 2002
al 3.80% en 2015 (Grfico 1). No obstante, de no
haberse realizado una reforma a la frmula de las
transferencias en la Constitucin, la imposibilidad
de financiar el dficit fiscal habra prolongado la cri-
sis econmica por otros aos ms y habra afectado
de manera significativa el monto de recursos trans-
14 ECONOMA COLOMBIANA
feridos a las entidades territoriales. En efecto, las
simulaciones del estudio de Fedesarrollo menciona-
do atrs indican que en ausencia de una reforma al
SGP, el monto de los recursos transferidos a travs
de ese sistema podra haber sido entre 20% y 60%
menor al efectivamente observado, como conse-
cuencia de un crecimiento econmico ms bajo.
Aparentemente, el actual Gobierno ha tomado la de-
cisin de no tramitar un nuevo acto legislativo para
prolongar el rgimen de transicin actual ms all
de 2016. Si hubiera querido prolongarlo, el Gobier-
no habra tenido que presentar el proyecto al Con-
greso a comienzos de 2016 en razn a que la discu-
sin y aprobacin de un cambio a la Constitucin
toma ocho debates en dos legislaturas diferentes.
As las cosas, desde 2017 el monto del SGP crecer
de acuerdo con el incremento promedio de los ICN
en los ultimos cuatro aos1. En estas condiciones,
para aproximar el comportamiento futuro del SGP,
y en particular de los recursos para educacin, el es-
tudio de Salazar et al. (2016 panel a) mencionado
anteriormente trabaj sobre escenarios que simu-
lan posibles trayectorias de los ICN, que dependern
de manera importante del tipo de reforma tributaria
que se adopte y de su impacto en el recaudo de im-
puestos, como se comentar ms adelante.
La distribucin de los recursos del SGP estuvo deter-
minada en un inicio por la Ley 60 de 1993 que fue
posteriormente modificada por la Ley 715 y la 1176
de 2007. En estas normas se han definido los cri-
terios de distribucin de los recursos para sus dife-
rentes propsitos, tanto entre las grandes bolsas,
educacin, salud y otros servicios, como al interior
de cada una de ellas. En la actualidad los principa-
les criterios de distribucin de los recursos de las
llamadas bolsa para educacin y bolsa para sa-
1 Por ejemplo, el crecimiento de las transferencias entre 2016 y 2017
ser equivalente al aumento promedio de los ICN entre 2014 y 2017,
siendo para este ltimo ao el estimado por el gobierno para esa vigen-
cia de acuerdo con el Marco Fiscal de Mediano Plazo y las actualizacio-
nes del Plan Financiero.
TEMA CENTRAL
lud, que en su conjunto representan cerca del 76%
del monto total del SGP total, tienen en cuenta -al
menos tericamente- la poblacin atendida, la po-
blacin por atender y criterios de equidad y de efi-
ciencia administrativa.
Esta normatividad tambin ha sufrido cambios. Para
dar un ejemplo, en el caso de educacin, la Ley 60
estableca que los recursos debian asignarse tenien-
do en cuenta las necesidades basicas insatisfechas
(NBI), el ingreso per capita territorial y la densidad
poblacional. Luego, lo dispuesto en la Ley 715 de
2001 (que no present cambios significativos con
la expedicin de la Ley 1147) ordeno reemplazar
dichos criterios por una asignacion por capitacion,
es decir, por nino atendido, algo que en principio
representaba un avance importante por cuanto de-
ba estimular la ampliacin de cobertura y la reten-
cin de los nios en las escuelas como criterio para
que los entes territoriales recibieran las transferen-
cias de recursos correspondientes. En la prctica,
sin embargo, la capitacin como criterio para la
asignacin de recursos no funcion como se espe-
raba. Como consecuencia de la inflexibilidad en la
nmina de docentes que caracteriza al sector de la
educacin pblica, la regulacin se ajust mediante
la creacin de mecanismos que permitieran a cada
entidad territorial cubrir los costos de la nmina do-
cente. Para ello se crearon criterios adicionales de
asignacin, supuestamente asociados a costos dife-
renciales de prestacin de servicios y a factores de
calidad educativa, que terminaron por volver a con-
vertir la capitacin en un sistema caracterizado por
sus altos grados de complejidad y que en la prctica
se ajusta casi todos los aos para cubrir los costos
de la nmina en forma poco transparente.
Escenarios de proyeccin del SGP
Dada la terminacin de la transicin del Acto Legis-
lativo 04 de 2007 y la entrada en vigencia de una
nueva frmula para la determinacin de las transfe-
rencias del SGP a partir de 2017, resulta importante
establecer la trayectoria previsible de esas transferen-
cias, tanto para los entes territoriales como para las
autoridades de los sectores de la salud y de la edu-
cacin. Como se ha mencionado, el monto del SGP
se ajustar anualmente en una tasa equivalente al
crecimiento promedio de los Ingresos Corrientes de
la Nacin ICN, de los ltimos cuatro aos. Dado que
ms del 90% de los ICN corresponde a ingresos tri-
butarios, la evolucin del SGP depender de manera
significativa del alcance de la reforma tributaria que
apruebe el Congreso con base en la propuesta que el
Gobierno ha anunciado que le presentar en el lti-
mo trimestre de 2016. A continuacin se presentan
posibles trayectorias del SGP estimadas en el trabajo
mencionado de Fedesarrollo (2016). (Grfico 2)
El primer escenario supone que el Gobierno adopta
una reforma tributaria tmida que apenas mantiene
a futuro los ICN en el nivel actual (cerca del 14% del
PIB). En otras palabras, este escenario supone que
se adopta una reforma que solo compensa el recau-
do que se perder por cuenta del desmonte previs-
to de algunos impuestos en los prximos aos (la
sobretasa del CREE, el impuesto al patrimonio y el
gravmen a los movimientos financieros 4X1000).
El segundo escenario supone que el Gobierno adop-
ta una reforma tributaria estructural integral que no
slo impide que caiga el recaudo en los prximos
aos sino que adems genera recursos adicionales
que permiten cumplir con las metas de dficit de la
regla fiscal. En cifras gruesas, este escenario signi-
fica un esfuerzo del orden de 2% del PIB en ingre-
sos adicionales, aparte de los requeridos para com- Contenido
pensar los ingresos que se pierden por el desmonte
previsto de la sobretasa del CREE, el impuesto al
patrimonio y el gravamen a las transacciones finan-
cieras, que equivale a un monto similar. Mientras en Busqueda de
el primer escenario, en el cual se adopta una reforma palbras o frases
tributaria tmida, se supone que los ICN se manten-
dran en 14% del PIB, en el escenario de una reforma
estructural ambiciosa ese porcentaje pasara de 14%
del PIB en 2015 a 16.1% en 2020. (Grfico 2) Siguiente pgina
Grfico 2 Evolucin de los ICN bajo dos
escenarios de reforma tributaria
17% %PIB Anterior pgina
16,15%
16%
15% 14,54% Zoom +
14,50%
14%
14,00%
13%
12%
11%
10%
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Escenario Reforma Tributaria
Escenario Reforma Estructural
Fuente: Salazar et al. (2016).
ECONOMA COLOMBIANA 15
 TEMA CENTRAL TEMA CENTRAL

Las diferencias entre los dos escenarios en materia
de transferencias del SGP son significativas. Para
2020 el monto del SGP estara alrededor de 4% del
PIB en el escenario de una reforma ambiciosa fren-
te a 3.7% del PIB en el caso de una reforma tmida.
Si bien en relacin con el PIB la diferencia aparece
pequea, en trminos reales es, por decir lo menos,
bastante significativa. La diferencia entre uno y otro
escenario en 2020 alcanzara $3.369 miles de millo-
nes de hoy (precios de 2015)(Grfico 3). No cabe
duda entonces que al sector educacin y salud, y a
los entes territoriales les conviene que el Gobierno
presente una reforma tributaria ambiciosa y que el
Congreso de la Repblica la apruebe.
Grfico 3 Escenarios del SGP bajo escenarios
de reforma tributaria
(Miles de millones de 2015)
39.000
37.000
35.000
33.000
zo tributario que se haga para financiar el nivel ac-
tual de gasto generar automticamente mayores
gastos representados en transferencias adicionales
a los entes territoriales. Esto tambin debe entrar
en las consideraciones sobre el diseo y la magnitud
de la reforma tributaria anunciada por el Gobierno
para el segundo semestre de este ao.
Consideraciones sobre los criterios pero no tienen injerencia alguna en la forma como
y frmulas de distribucin del SGP
La literatura sobre la experiencia internacional en
materia de descentralizacin ha permitido identifi-
car algunos criterios que deben guiar el diseo de
un esquema de transferencias ptimo. Dentro de es-
tos se resaltan los siguientes: 1) el objetivo de cada
componente del esquema de transferencias debe
ser claro y uno solo, 2) las transferencias deben ser
suficientes en monto para que los gobiernos sub-na-
cionales puedan proveer una cantidad adecuada del
37.736
servicio, 3) el esquema debe proveer cierto grado
de autonoma a los gobiernos sub-nacionales como
mecanismo para promover la eficiencia, 4) la frmu-
la de distribucin de los recursos debe ser simple
34.366 (fcil de entender) y basada en factores objetivos,
5) la frmula tambin debe ser flexible y permitir
ajustes, pero es importante asegurar que sea prede-
Una de las razones de lo anterior es que la asigna-
cin de los recursos SGP es excesivamente dirigida,
dejando poco espacio para la autonoma regional
en relacin con la asignacin de los recursos al inte-
rior de cada propsito sectorial (salud, educacin y
propsito general). La percepcin por parte de los
gobernadores, los alcaldes y otros actores del siste-
ma (los colegios, por ejemplo, en el caso de la edu-
cacin) es que ellos son los canales de los recursos
se asignan y se usan, razn por la cual carecen de
incentivos para producir mejoras e inclusive para
aportar recursos propios.
Es cierto que el direccionamiento y control del uso
de los recursos debe seguir siendo fuerte en aquellas
entidades territoriales en las que la capacidad institu-
cional es baja, pero no resulta del todo claro por qu
la autonoma no ha aumentado para aquellas entida-
des maduras en materia institucional. Ilustracin de
ello es que si bien las entidades certificadas en el sec-
tor educativo poseen algo de mayor autonoma, el
proceso de certificacin ha sido lento. Una inquietud
al respecto es si ello obedece a que los avances en ca-
pacidad institucional han sido realmente muy pocos
o a que el criterio de certificacin no est reconocien-
do los avances de algunas entidades en este frente.
Claro est que el control de la certificacin debe man-
Las frmulas de distribucin no slo se han he-
cho complejas y difciles de discernir sino que
adems han cambiado frecuentemente, -casi
cada ao- hacindolas impredecibles y generan-
do un desestimulo a la toma de acciones en pro
de la eficiencia y calidad educativa por parte de
los gobernantes y autoridades del sector (como
los rectores, en el caso de la educacin), inclu-
so en aquella porcin que no est destinada al
pago de la nmina docente. En la actualidad,
como se mencion anteriormente, el criterio de
capitacin, que podra ser un elemento impor-
tante para asegurar logros en cobertura, parece
enfrentar dificultades prcticas en nuestro pas.
Para que un esquema de capitacin opere efi-
cientemente debe contar con cierto grado de
flexibilidad en el manejo de la planta de maes-
Los diferentes
estudios existentes
sobre el sistema de
Contenido
transferencias en
Colombia reconocen Busqueda de
palbras o frases

cible para incrementar la eficiencia en su utilizacin,

31.000
6) con el propsito de promover la equidad regional,
tenerse estricto y continuar en manos del Gobierno
Nacional para lograr que la extensin de mayor auto- que stas han
el monto de recursos transferidos debe establecerse
29.000
en relacin directa con necesidades fiscales de los
noma se d de manera ordenada y segura.
permitido avances muy Siguiente pgina

gobiernos sub-nacionales e inversamente en rela- Adicional a ello, las frmulas de distribucin carecen
27.000
cin con su capacidad tributaria, pero sin desesti- de incentivos claros y fuertes para producir mejoras importantes en materia
25.000
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
mular la generacin local de recursos, 7) el esquema
debe promover un manejo fiscal slido y evitar prc-
en eficiencia y calidad de los servicios prestados. En
el caso de la educacin, por ejemplo, este hecho se de cobertura de los Anterior pgina

Escenario Reforma Tributaria

Escenario Reforma Estructural
Fuente: Salazar et al. (2016).
La nueva frmula de clculo del SGP tiene tambin,
desde otro punto de vista, importantes implicacio-
nes para las finanzas del Gobierno Nacional. Tenien-
do en cuenta que las transferencias aumentarn con
el crecimiento promedio de los ltimos cuatro aos
del SGP, cualquier esfuerzo en materia tributaria por
parte de la Nacin va a tener que ser compartido
poco a poco con los entes territoriales. Si bien no
es volver a la frmula inicial de la Constitucin -en
donde por cada peso adicional de recaudo tenan
que destinarse ms de 40 centavos a situado fiscal
y participaciones municipales- es claro que el esfuer-
16 ECONOMA COLOMBIANA
ticas ineficientes en los gobiernos sub-nacionales y
8) el esquema debe ser consistente con la restric-
cin presupuestal a nivel central.
Los diferentes estudios existentes sobre el sistema
de transferencias en Colombia reconocen que las
han permitido avances muy importantes en materia
de cobertura de los servicios bsicos de educacin
y salud. Sin embargo, el diagnstico es menos sa-
tisfactorio en cuanto a los criterios utilizados para
la distribucin de los recursos. Los diferentes tra-
bajos coinciden en sealar que esos criterios no han
generado los incentivos necesarios para promover
la eficiencia y calidad, as como tampoco una ma-
yor capacidad de generacin de recursos propios en
los gobiernos sub-nacionales para complementar
lo aportado por el Gobierno a estos sectores (IMF,
2005; Banco Mundial, 2009 y OECD, 2014).
hace evidente en las consideraciones que se expo-
nen a continuacin. servicios bsicos de
Cerca del 80% de los recursos se orientan al
pago de nmina y en la asignacin de esos recur-
educacin y salud. Zoom +
sos no se identifican incentivos a la mejora de la Sin embargo, el
calidad. Por ejemplo, no se premia a la entidad
territorial que haga un esfuerzo importante en la diagnstico es menos
contratacin de mejores maestros, que es uno
de los determinantes claves de la calidad. Los in- satisfactorio en cuanto
dicadores de desempeo que se han includo en
algunas de las frmulas utilizadas para la distri- a los criterios
bucin de recursos no siempre son resultado de
las acciones del gobernante y por ello mismo no utilizados para
generan incentivos adecuados. Esto se agrava
por la inflexibilidad en el manejo del recurso hu- la distribucin de
mano, especialmente en lo relacionado con los
traslados de los docentes. los recursos.
ECONOMA COLOMBIANA 17
 TEMA CENTRAL
tros. En Colombia este supuesto no se cumple por
varias razones. En primer lugar, porque el monto
de la nmina en una entidad territorial depende
no slo del nmero de maestros sino tambin de
la estructura de salarios que a su vez est definida
por la proporcin de maestros en cada uno de los
dos escalafones existentes. Algunas tienen una
alta participacin de maestros en el escalafn del
estatuto docente anterior que es muy oneroso.
En otras, al contrario, la composicin de su planta
est concentrada en maestros del estatuto nuevo
y es menos costosa. Esta composicin es rgida
y difcil de ajustar en plazos cortos. Esta inflexi-
bilidad se agrava por la imposibilidad prctica del
traslado de maestros entre entidades territoriales.
En tercer lugar, el costo de la nmina tambin ha
estado en algunos momentos determinada por
los acuerdos de ajuste salarial entre el Gobierno
y Fecode, mientras el monto del SGP no se ajusta
en la misma proporcin. Esta es la situacin en
la actualidad. De esta manera, si bien lo ptimo
desde el punto de vista de la poltica pblica es
utilizar criterios de capitacin en la asignacin
de los recursos, la realidad colombiana hace que
esta alternativa sea ineficiente en la prctica.
En efecto, dado que frmulas basadas en el n-
mero de nios atendidos es difcil de conciliar con
18 ECONOMA COLOMBIANA
lo que requiere cada entidad para pagar su nmi-
na, y dado por otro lado la necesidad de cubrir
la nmina con los recursos del SGP, en la actua-
lidad los recursos terminan siendo asignados de
acuerdo con la nmina pero a travs de la utiliza-
cin de frmulas complejas y cambiantes.
Los recursos orientados directamente a los co-
legios son excesivamente bajos y atomizados
frente al total del SGP para educacin, lo cual
va en contra de los criterios de asignacin en-
caminados a estimular la calidad. Al respecto,
es de sealar que son las autoridades escola-
res las que mejor conocen los requerimientos
para producir mejoras en calidad (Salazar et al.,
2016 panel b).
Los criterios y frmulas de distribucin no inclu-
yen incentivos para que las autoridades regiona-
les y locales hagan un mayor esfuerzo en materia
de ingresos propios que permitan complementar
los recursos del SGP. Aunque la idea de moti-
var a los entes territoriales a travs de esquemas
con contrapartida en el caso de la inversin est
en marcha, los aportes de recursos propios a pro-
gramas especiales de promocin de calidad po-
dran ser mayores en la medida en que se tuvie-
ran mayores grados de autonoma y apropiacin
local de esos programas.
TEMA CENTRAL
De este diagnstico y del repaso de la experiencia
internacional, parecera conveniente introducir ajus-
tes a la Ley 715 de 2001 sobre el esquema de distri-
bucin de los recursos del SGP con miras a generar
mayor eficiencia e impacto regional y local. A con-
tinuacin, enumeramos algunos lineamientos que
deberan guiar el diseo de tal reforma.
1. En primer lugar, no cabe duda de que debe man-
tenerse un direccionamiento y control estricto
en la asignacin y uso de los recursos en el caso
de aquellas entidades con bajos niveles de madu-
rez institucional y fiscal. No obstante, con miras
a aumentar la eficiencia del sistema, debera au-
mentarse la autonoma en la asignacin de una
parte de los recursos en el caso de las entidades
que ya han alcanzado cierto grado de capacidad
institucional.
2. As mismo, es preciso adelantar una discusin
sobre los criterios de distribucin hoy utilizados.
Por ejemplo en el caso de la educacin, se debera
hacer transparente que el criterio actual de dis-
tribucin, basado nicamente en el nmero de
alumnos atendidos, si bien es justificable desde
el punto de vista de la poltica pblica, es irreali-
zable en la prctica en las condiciones actuales
del sector educacin. Es decir, en la prctica los
Bibliografa
Banco Mundial (2009). Colombia Decentralization Op-
tions and Incentives for Efficiency. Volume I: Main Report.
Fedesarrollo (2016). Sistema General de Participaciones
y su vnculo con las polticas e incentivos dirigidos a la
excelencia docente y el mejoramiento continuo de la ca-
lidad de la educacin. Captulo 5, pps. 195-243. Estudio
MEN-OEI-FEDESARROLLO. Obtenido de: www.fedesarro-
llo.org.co
FMI (2005). The Intergovernmental Transfer System in
Colombia. En: Colombia Selected Issues, IMF Country Re-
port No. 05/162.
OECD (2014). OECD Territorial Reviews: Colombia
2014. OECD Publishing.
Salazar, N., Steiner, R. y Gonzlez G. (2016 a). Proyec-
ciones del SGP para Educacin. En Fedesarrollo (2016),
captulo 2.
Salazar, N.; Gracia, O. y Mesa, C. (2016 b). Transferen-
cias intergubernamentales y descentralizacin de la edu-
cacin: revisin de la literatura y lineamientos para una
propuesta de esquema de distribucin de los recursos del
SGP orientados a educacin. En: Fedesarrollo (2016),
captulo 5.
recursos son distribuidos de acuerdo con la nmi-
na, pero a travs de frmulas complicadas. Pro-
bablemente resultara ms conveniente sincerar
el hecho de que se paga de acuerdo con el monto
de la nmina pero imponiendo estrictas condicio-
nes en cuanto al cumplimiento de las relaciones
tcnicas (alumnos por maestro) y estableciendo
incentivos y lmites para que no ocurra lo que su-
cedi en el pasado; un aumento desproporciona-
do de docentes sin resultados en calidad acom-
paada de desatencin en cobertura.
3. Por supuesto, la distribucin no puede olvidar el
criterio de equidad, es decir, los recursos deben
orientarse de tal manera que contribuyan a redu-
cir las brechas regionales, que no se han podido
cerrar despus de 20 aos de haberse profundi-
zado la descentralizacin.
4. Por ltimo, resulta fundamental promover es-
fuerzo propio en la generacin de ingresos en los
entes territoriales, que permitan complementar
los recursos del SGP. Mayor autonoma puede
generar mayores compromisos de la entidad te- Contenido
rritorial con el sector en cuestin e intensificar el
uso de transferencias con contrapartida puede
generar efectos ms significativos en materia de
inversin.
Busqueda de
palbras o frases
Parecera
conveniente
Siguiente pgina
introducir ajustes
a la Ley 715 de
Anterior pgina
2001 sobre el
esquema de Zoom +
distribucin de los
recursos del SGP con
miras a generar
mayor eficiencia
e impacto regional
y local.
ECONOMA COLOMBIANA 19
 TEMA CENTRAL
Finanzas pblicas
territoriales
Diseo de la
y fiscal necesite algunos ajustes para afrontar los retos
Poltica fiscal
Gracias a las reformas que se han hecho desde la crisis fiscal
de finales de los noventa, las finanzas pblicas subnacionales
en Colombia ya no constituyen una amenaza para la estabilidad
econmica del pas.
Andrs Escobar
Ana Luca Villa*
En los albores del siglo XXI, el panorama fiscal terri-
torial pareca desolador. La insolvencia fiscal se po-
saba como una sombra sobre la descentralizacin.
La autonoma de los gobiernos regionales y locales
en materia poltica, administrativa y fiscal se disipa-
ba en medio de las afugias financieras de los fiscos
departamentales y municipales. La carencia de re-
gulacin en materia de sostenibilidad financiera
precipit la crisis del modelo de descentralizacin.
Sin parmetros de disciplina fiscal se vulner la con-
fianza nacional e internacional en la capacidad de
los gobiernos regionales y locales para honrar sus
compromisos financieros y asegurar la provisin de
los bienes y servicios que demanda el funcionamien-
to de las economas regionales.
* Viceministro Tcnico (andres.escobar@minhacienda.gov.co) y Di-
rectora de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico
(ana.villa@minhacienda.gov.co), respectivamente.
20 ECONOMA COLOMBIANA
Artculo
Anterior
Siguiente
Artculo
a las finanzas pblicas territoriales; en la cuarta se
La ausencia de responsabilidad fiscal suscit una es-
piral de dficit, exceso de deuda pblica, atraso en
pagos y acumulacin de pasivos que precipit una
crisis fiscal territorial.
La crisis oblig a reformar la arquitectura fiscal te-
rritorial. Las reglas fiscales se erigieron como el
instrumento de un modelo de descentralizacin fi-
nancieramente sostenible. Las regiones son parte
fundamental del desarrollo y la construccin de una
paz duradera. En este sentido la historia nos ensea
que el ejercicio de la autonoma territorial y la des-
centralizacin requieren reglas claras en materia de
responsabilidad fiscal.
Hoy las finanzas pblicas territoriales gozan de bue-
na salud, y quiz por eso algunos sectores de opinin
sealan que nunca existi crisis fiscal territorial; que
se sobredimensionaron los problemas financieros
afrontados por las entidades territoriales y que las
TEMA CENTRAL
reglas fiscales territoriales son una especie de cami-
sa de fuerza que niega la autonoma territorial y ade-
ms obstaculiza la puesta en marcha de los grandes
proyectos de desarrollo regional que necesita el pas.
Sin duda el desarrollo regional es la va que permite
aumentar la autonoma territorial con fundamento
en ingresos propios robustos, emanados de estructu-
ras econmicas regionales dinmicas y diversificadas.
Probablemente la poltica pblica de sostenibilidad
del presente. Sin embargo, por ello no se deben igno-
rar las lecciones de la historia y desmantelar todo lo
existente en materia de responsabilidad fiscal.
Desde esta perspectiva, el objetivo medular de este
artculo es caracterizar la situacin de las finanzas
territoriales desde dos pticas: los roles entre los ni-
veles nacional y territorial de gobierno, y la inciden-
cia de los fiscos territoriales sobre el sector pblico
consolidado.
De este modo, el artculo se divide en siete partes:
en la primera se aborda el diseo bsico de la polti-
ca fiscal a travs de los roles del gobierno nacional y
las entidades territoriales; en la segunda parte expo-
ne la situacin de las finanzas pblicas territoriales
antes de las leyes de responsabilidad fiscal a finales
de los noventa; en la tercera se resaltan las reformas
destacan los principales resultados fiscales de im-
plementar estas reformas durante el periodo 2000-
2015 y los problemas pendientes. La quinta parte
seala la incidencia de los resultados fiscales territo-
riales sobre la situacin fiscal del sector pblico no
financiero. Finalmente se exponen las conclusiones
y recomendaciones.
Obra de infraestructura en el Choc.
Poltica fiscal:
el rol diferenciado del Gobierno Nacional
y de las entidades territoriales
De forma similar a lo que ocurre en otras latitudes,
las finanzas pblicas de la administracin central
juegan un papel diferente, desde el punto de vista
de poltica econmica, al que desempean las de
las entidades territoriales. Las razones, diferencias
en tamao y capacidad de coordinacin, son tal vez
obvias, pero sus implicaciones son de gran importan-
cia. El Gobierno Nacional toma decisiones centrali-
zadas de gasto, mientras que las 32 gobernaciones y
los ms de 1.100 municipios no lo hacen de manera
coordinada, razn por la cual el impacto macroeco-
nmico que las decisiones de los entes territoriales
a nivel agregado difcilmente pueden ser producto
de una accin colectiva intencional, a menos de que
exista un mecanismo legal que la induzca.
Es as como el acuerdo con el Fondo Monetario
Internacional de fines de la dcada de los noventa
slo cobij al Gobierno Nacional y la Regla Fiscal Contenido
aprobada por el Congreso en 2011 contempla lmi-
tes y metas nicamente para ese nivel de la admi-
nistracin pblica. Sin embargo, como se muestra
en el presente trabajo de manera sucinta, la crisis Busqueda de
palbras o frases
fiscal de la ltima dcada del siglo pasado inici en
Colombia una etapa de diseo e implementacin de
mecanismos legales que han inducido acciones a ni-
vel territorial que podran calificarse de corte coor- Siguiente pgina
dinador, en la medida en que han buscado orientar
el manejo agregado de las finanzas pblicas subna-
cionales. Las leyes de control de endeudamiento o
de ahorro de regalas, que se exponen ms adelante,
Anterior pgina
son ejemplos de este enfoque.
Zoom +
ECONOMA COLOMBIANA 21
 TEMA CENTRAL TEMA CENTRAL

En la actual coyuntura, el desplome de los precios Evolucin de las finanzas pblicas Grfico 1 Situacin Fiscal Gobernaciones y Alcaldas 1990-2000 (% del PIB)
del petrleo ha tenido un innegable impacto macro- territoriales durante la dcada
econmico y fiscal: el dficit de la cuenta corriente de los noventa a. Resultado Fiscal b. Deuda
lleg a superar el 6% del PIB, el crecimiento eco- 0,60 3,50

Reformas

Reformas
nmico ha cado por debajo de 3% y el dficit del

Inicio

Inicio
Los balances fiscales de las administraciones centra- 0,40
3,00
Gobierno Nacional habr aumentado este ao hasta les de las entidades territoriales presentaron un pro- 0,20
3.9% del PIB. Las medidas de ajuste que se han veni- ceso de deterioro durante la ltima dcada del siglo 2,50
do tomando, recortes de gasto durante 2014, 2015

1,24
pasado, marcado por dos momentos que se pueden 0,00

1,08
y 2016, e incrementos en materia de ingresos con distinguir claramente entre s pero que no son com-
-0,20 2,00
la reforma de 2014 y la que se presentar prxima- pletamente coincidentes entre departamentos y

1,10

1,10
mente al Congreso de la Repblica, buscan cumplir municipios. En el caso de las gobernaciones, entre -0,40 1,50

0,88
la Regla Fiscal pero a la vez ayudar a cerrar la brecha 1990 y 1996, con excepcin de 1994, el resultado

0,67
en la cuenta corriente. -0,60
fiscal agregado fue superavitario, pero en 1997 ste 1,00

1,73

1,64
Las finanzas pblicas territoriales tambin se han se torn deficitario y lleg a -0.45% del PIB (Grfico -0,80

1,19

1,23
1, panel a.). En 1999 la situacin continuaba sien-

0,97

0,98
visto duramente afectadas en la actual coyuntura, 0,50
-1,00
pero las medidas que han tomado los mandatarios do deficitaria, pero ya se haba reducido a cerca de
territoriales y locales, ms que buscar aminorar los -0.2% del PIB; en 2000, el agregado de los depar- -1,20 0,00
1995 1996 1997 1998 1999 2000

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

impactos macroeconmicos negativos de la cada
en los precios del petrleo, han estado orientadas
a proteger sus finanzas en lnea con lo que la le-
gislacin las obliga. Es importante anotar, como
se muestra en el resto de este documento, que la
2000
tamentos ya registraba una situacin de equilibrio.
El resultado fiscal de las alcaldas, por su parte, fue Gobernaciones Alcaldas
Gobernaciones Alcaldas
deficitario durante toda la dcada de los noventa.
Sin embargo, al igual que para el caso de las gober-
Fuente: Ministerio de Hacienda, DNP, Contralora General de la Repblica y Banco de la Repblica.
naciones, dicho resultado se mantuvo relativamen-
Contenido

situacin fiscal de las entidades territoriales ha me-
jorado de manera importante y, en esa medida, la
capacidad de los gobiernos subnacionales de enca-
jar choques como el que ha sufrido Colombia en los
ltimos aos ha aumentado. En esa medida, podra
decirse que las reformas han surtido el efecto espe-
rado. Sin embargo, lo anterior no equivale a decir
que las finanzas pblicas de gobernaciones y alcal-
das estn libres de problemas.
te estable durante la primera mitad de la dcada y el
dficit no super el 0.35% del PIB. El deterioro fuer-
te se produjo en 1996, un ao antes que para los
departamentos: en ese ao, el dficit de las admi-
nistraciones centrales municipales super el 1% del
PIB. A partir de 1997 se inici un proceso, aunque
no continuo, de mejora en el resultado fiscal muni-
cipal y para el ao 2000 el dficit ya era inferior a
0.6% del PIB.
El endeudamiento present, por supuesto, un de-
terioro relativo importante, como se muestra en
el panel b. del Grfico 1. El endeudamiento bru-
Los esfuerzos para contener la crisis exigieron del d) Asegurar fuentes ciertas de financiamiento para
Gobierno Nacional un esfuerzo maysculo en un el gasto territorial, mediante lmites cuantitati- Busqueda de
palbras o frases
conjunto de frentes, tarea que requiri por supues- vos a los gastos de funcionamiento, metas plu-
to el apoyo de las dems ramas del poder pblico. rianuales de balance primario acordes con el
Sin embargo, el ajuste en lo fiscal estuvo marcado ciclo econmico, y practicas ms transparentes
por nfasis diferentes en el frente nacional y terri- de presupuesto y rendicin de cuentas (leyes
Siguiente pgina
torial. En este ltimo, se decidi imponer restriccio- 617/00 y 819/03);
nes severas a la capacidad de las finanzas pblicas
territoriales de desestabilizar nuevamente el siste- e) Fortalecer el recaudo propio, con la creacin de
ma financiero. nuevos tributos (vehculos automotores y so-
bretasa al ACPM), la modernizacin del proce- Anterior pgina

to conjunto de gobernaciones y alcaldas pas de
1.63% del PIB en 1995 a casi 3% del PIB en 1999. En
particular, entre 1998 y 1999 la dismunucin de la
deuda de las alcaldas tuvo un deterioro marcado, al
Reformas a las finanzas dimiento tributario territorial, y la modificacin
de las bases gravables y las tarifas de registro,
pblicas territoriales sobretasa a la gasolina, licores y cigarrillos (leyes
La crisis financiera territorial oblig a reformar la 488/98, 788/03 y 1111/06); Zoom +

aumentar en 0.5 puntos porcentuales del PIB.
En el Grfico 1 se marca el ao 1997 como el inicio
de un periodo de reformas, las cuales se enuncian y
explican en la siguiente seccin de este documen-
to, para ajustar las finanzas pblicas territoriales. El
propsito de dichos ajustes fue conjurar el captulo
sub-nacional de la crisis fiscal que enfrent el pas
en los ltimos aos del siglo pasado, que llev, jun-
to con otro conjunto de factores, a que Colombia
enfrentara en 1999 el primer ao de contraccin
econmica desde 1930. En particular, una de las
aristas complejas de este deterioro fiscal fue su im-
pacto negativo en la solidez del sistema financiero.
descentralizacin. Desde finales de los noventa
hasta 2010 las reformas a las finanzas territoriales
se concentraron en los siguientes aspectos:
a) Regular el endeudamiento a travs de lmites
cuantitativos de solvencia y sostenibilidad, con-
sagrados en la Ley 358/97;
g) Elevar la calidad del gasto pblico financiado con
b) Identificar, depurar y provisionar el pasivo pen-
sional territorial, mediante la Ley 549/99, que
creo el Fondo de Pensiones Territoriales FONPET;
c) Definir un rgimen de insolvencia financiara que
facilite la reestructuracin ordenada de pasivos
corrientes en el marco de la Ley 550/99;
f) Asegurar un crecimiento estable de las transfe-
rencias intergubernamentales, con los actos le-
gislativos 01 de 2001 y 04 de 2007, y las leyes
715/01 y 1176/07, mediante las cuales se cre
y reglament la distribucin y uso del Sistema
General de Participaciones (SGP);
recursos del SGP, mediante una estrategia de
monitoreo, seguimiento y control integral, con-
tenida en el Decreto Ley 028 /08;
h) Mejorar la calidad y oportunidad de la informa-
cin fiscal territorial con la creacin del Formu-

22 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 23

 TEMA CENTRAL TEMA CENTRAL

lario nico Territorial (FUT), mediante el decreto f) Reducir la inflexibilidad fiscal, mediante la Ley Grfico 2 Situacin Fiscal Gobernaciones y Alcaldas 1990-2000 (% del PIB)
3402 de 2007, expedido con fundamento en la 1483/11 que regula la expedicin de vigencias
Ley 962/05; futuras; a. Resultado Fiscal b. Deuda
i) Asegurar que los recursos de tesorera territo- g) Fortalecer el recaudo del impuesto predial segn 0,60 3,50

Reformas
Reformas
riales se manejen con criterios de seguridad, li- lo definido en las leyes 1450/11 y 1753/15.

Inicio
Inicio
0,40
quidez y rentabilidad, mediante la expedicin del 3,00
decreto 1525/08, que regula el artculo 17 de la 0,20
Ley 819/03. Resultados desde implementacin 0,00
2,50

1,24

1,04
de reformas balance de avances

1,08

0,99
A partir del ao 2010 las reformas a las finanzas te- -0,20 2,00
y pendientes 2000-2015

0,84
rritoriales se ocuparon de los siguientes temas:

1,10
1,10
-0,40

0,60
1,50

0,52
a) Robustecer la capacidad de gestin territorial en

0,88
Resultados Fiscales

0,45
0,67

0,43

0,52
materia de recaudo tributario al prohibir delegar -0,60

0,47
0,38
0,41
0,44

0,39
0,38
0,38
1,00
a particulares el desarrollo de funciones asocia- El impacto de las reformas que se hicieron en el

1,73

1,75
1,67
-0,80

1,64
frente fiscal, especialmente durante el periodo

1,48
das a la gestin tributaria (Ley 1386/10);

1,23

1,23
1,22
1,19

1,10
0,50

0,90
0,97
0,98

1,06

0,93
0,91
0,92

0,94
0,80
0,82
0,86
1997-2000, permitieron corregir la tendencia de -1,00
b) Fortalecer el recaudo del impuesto al consumo las finanzas pblicas territoriales. Por supuesto -1,20 0,00
de cigarrillos (decreto 127/10 y Ley 1393/10); de la mano de una economa que inici un lento 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015

1991

1993

1995

1997

1999

2001

2003

2005

2007

2009

2011

2013

2015
c) Consagrar la sostenibilidad fiscal como criterio proceso de recuperacin a partir del ao 2000, las
obligatorio para la toma de decisiones por parte finanzas de las gobernaciones iniciaron una mejo- Alcaldas
Gobernaciones Alcaldas
Gobernaciones
de los tres poderes pblicos, mediante el Acto ra que volvi a ubicarlas en terreno slido (Grfi-
Legislativo 03 de 2011; co 2, panel a.). Si bien continan presentndose Fuente: Ministerio de Hacienda, DNP, Contralora General de la Repblica y Banco de la Repblica. Contenido

periodos deficitarios a nivel departamental, podra

d) Estabilizar a travs del tiempo los ingresos por la
explotacin de recursos naturales no renovables
mediante el Sistema General de Regalas (SGR), a
travs del Acto Legislativo 05/11 y la ley 1530/12;
e) Propiciar la sostenibilidad financiera de los hos-
pitales pblicos de los territorios con una estra-
tegia de saneamiento fiscal y financiero, definida
decirse que los resultados fiscales de las adminis-
traciones centrales departamentales oscilan alre-
dedor del equilibrio.
Los resultados fiscales de las alcaldas tambin pre-
sentan mejoras notables marcadas a raz de las re-
formas mencionadas. De manera consistente, el re-
sultado fue mejor que el del ao anterior durante el
El anlisis que se ha presentado hasta ahora podra fiscal agregado de las administraciones centrales
esconder, no sorprendentemente dada la importan- departamentales. Es interesante anotar que las di- Busqueda de
palbras o frases
te heterogeneidad entre regiones, grandes diferen- ferencias de la magnitud del resultado fiscal no son
cias en materia de resultados fiscales entre grupos notorias entre categoras de departamentos1.
de entes territoriales. Por esta razn, a continua-
cin se desagregan gobernaciones y alcaldas segn
Siguiente pgina

en las leyes 1438/11 y 1608/13;
periodo comprendido entre los aos 1999 y 2004;
en este ltimo, de hecho, el resultado de las alcal-
das se torn finalmente superavitario.
El impacto de las
Vale la pena subrayar dos hechos estilizados del
la categora del respectivo ente territorial. 1 Con corte a 2015, los 32 departamentos estaban divididos en cate-
goras as: 2 en categora especial; 6 en primera categora; 7 en segunda
Los paneles del Grfico 3 muestran el resultado fis- categora; 7 en tercera categora y; 10 en cuarta categora. El criterio
para definir la categora del departamento, que puede haber cambiado
cal de las gobernaciones por categora del departa-
a lo largo del periodo 1990-2015, es la categora en la que fue clasifi-
mento, acompaados en cada caso del resultado cado en 2015. Anterior pgina

reformas que se comportamiento de las administraciones centrales,

gobernaciones y alcaldas, durante los ltimos aos.

hicieron en el frente Por una parte, como porcentaje del PIB, los dficits
y supervits de estas administraciones ya no son Zoom +

fiscal, especialmente sustancialmente diferentes entre s, situacin que

claramente no era el caso durante la dcada de los

durante el periodo 1997- noventa. Por otra parte, el panel a. del Grfico 2
sugiere para los ltimos aos un ciclo poltico mar-

2000, permitieron cado, con incrementos del dficit hacia el final de

las administraciones de alcaldes y gobernadores, y

corregir la tendencia saltos a situaciones superavitarias en el primer ao

de las administraciones siguientes.

de las finanzas En cuanto al endeudamiento (Grfico 2, panel b.),

de los niveles de casi 3% del PIB alcanzados a fina-
pblicas territoriales. les de los noventa se ha pasado a niveles brutos de
deuda total de gobernaciones y alcaldas que oscila
entre 1% y 1.5% del PIB.

24 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 25

 TEMA CENTRAL TEMA CENTRAL

Grfico 3 Resultado Fiscal Gobernaciones segn Categora del Departamento 1990-2015

(% del PIB)
Departamentos categora especial y 1
Los resultados fiscales de las alcaldas tambin
Departamentos categora 2, 3 y 4
1
1 presentan mejoras notables marcadas a raz

Reformas
Reformas

Inicio
0,8
Inicio
0,8

0,6
de las reformas mencionadas. De manera
0,6

0,4
0,4 consistente, el resultado fue mejor que
0,2
0,2
el del ao anterior durante el periodo
comprendido entre los aos 1999 y 2004.
0
0
-0,2
-0,2
-0,4
-0,4
-0,6

1987
1985

1989
1991
1993
1995
1997
1999
2001

2005
2007
2009
2011
2013
2015
2003
-0,6 Grfico 4 Resultado Fiscal Alcaldas segn Categora del Municipio 1990-2015 (% del PIB)
1987
1985

1989
1991
1993
1995
1997
1999
2001

2005
2007
2009
2011
2013
2015
2003

2a. categora 3a. categora

Especial 1a. categora Gobernaciones Municipios categora especial Municipios categora 1, 2 y 3
4a. categora Gobernaciones
0,60 0,60

Reformas
Fuente: Ministerio de Hacienda y DNP.

Reformas

Inicio
0,40

Inicio
0,40

El Grfico 4 muestra la evolucin del resultado fiscal 0,20 0,20 Contenido

de las alcaldas por categora del municipio2, acom- 0,00 0,00

paado en cada caso del resultado fiscal agregado
-0,20 -0,20
de las administraciones centrales municipales. A di-
ferencia del caso de las gobernaciones, entre alcal- -0,40 -0,40
Busqueda de
das hay diferencias notorias en materia de resultado -0,60 -0,60
palbras o frases

fiscal como % del PIB. En primer lugar, las alcaldas

-0,80 -0,80
de categora especial son las que han determinado el
resultado del consolidado de alcaldas durante la ma- -1,00 -1,00
yor parte del periodo 1990-2015, excepcin hecha -1,20 -1,20
Siguiente pgina

1987
1985

1989
1991
1993
1995
1997
1999
2001

2005
2007
2009
2011
2013
2015
2003
del ao 2015, en el que este grupo fue superavitario

1987
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1989
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1995
1997
1999
2001

2005
2007
2009
2011
2013
2015
2003
pero el agregado de alcaldas result deficitario.
Especial Total Alcaldas 1a. categora 2a. categora
Entre los municipios de primera, segunda, tercera, 3a. categora Alcaldas
Anterior pgina
cuarta y quinta categora, por su parte, no se apre-
cian diferencias importantes en cuanto a sus resul- Municipios categora 4, 5 y 6
0,6
tados fiscales. Por supuesto el nmero y tamao de

Reformas
los municipios importa para efectos de estas com-

Inicio
0,4
paraciones, pero desde el punto de vista macroeco- 0,2
Zoom +

nmico su impacto es difcilmente distinguible.

0,0
El caso de los municipios de sexta categora, que co-
-0,2
rresponden al 98% de las alcaldas del pas, tienen
en cambio un impacto en virtud de su nmero. El -0,4
ciclo poltico es notorio en el caso de, por lo menos, -0,6
las dos ltimas administraciones y su balance es su-
-0,8
ficientemente negativo para ms que compensar el
supervit de las alcaldas de categora especial. -1,0

-1,2

1987
1985

1989
1991
1993
1995
1997
1999
2001

2005
2007
2009
2011
2013
2015
2003
2 Con corte a 2015, los 1101 municipios estaban divididos en cate-
goras as: 7 en categora especial; 23 en primera categora; 20 en se-
gunda categora; 14 en tercera categora; 32 en cuarta categora; 38 4a. categora 5a. categora
en quinta categora y; 967 en sexta categora. El criterio para definir
6a. categora Alcaldas
Rionegro Antioquia, un municipio de los mejores calificados la categora del municipio, que puede haber cambiado a lo largo del pe-
en resultados fiscales. riodo 1990-2015, es la categora en la que fue clasificado en 2015. Fuente: Ministerio de Hacienda y DNP.

26 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 27

 TEMA CENTRAL TEMA CENTRAL

Problemas pendientes
Uno de los principales problemas pendientes de re-
solver es la deficiente calidad del gasto pblico. En
este frente es preciso fortalecer la capacidad de los
gobiernos territoriales para formular, evaluar, ejecu-
tar y hacer la interventora de proyectos de inver-
sin, ante la incontrovertible debilidad institucional
an existente.
los recursos, de tal modo que sea posible minimizar
la atomizacin del gasto; asegurar la continuidad
de las polticas de inversin, mediante estrategias
intergubernamentales de largo plazo basadas en
enfoques territoriales; fortalecer los sistemas de
monitoreo seguimiento y control sobre el uso de los
recursos del SGP y del SGR en el marco del decreto
ley 028/08 y la ley 1530/12.

Ley 550 - reestructuraciones de pasivos
Tras la crisis fiscal de 1999 las situaciones de insol-
vencia fiscal territorial se han manejado mediante
Desde la entrada en vigencia de la Ley 550/99, y
con corte a 31 de diciembre de 2015 los gobiernos
territoriales haban reestructurado pasivos por $7.2
Afrontar este reto no es tarea exclusiva de los te-
rritorios. La solucin de esta problemtica requiere
una accin coordinada del gobierno nacional, que
incluya medidas orientadas a fomentar la asociacin
entre territorios para ejecutar proyectos de alto im-
pacto.
En materia de gestin financiera es preciso dismi-
nuir el rezago presupuestal, problemtica que no
est vinculada exclusivamente a mejoras en la pro-
gramacin presupuestal de los territorios sino que
implica tambin trabajar en los siguientes aspectos:
articular los procesos de asignacin estatal del gas-
to pblico territorial, en especial el financiado con
En lnea con lo anterior es preciso continuar robus-
teciendo la participacin ciudadana y la rendicin
de cuentas y poner en marcha un sistema de ges-
tin financiera pblica que permita integrar el pre-
supuesto, la contabilidad y la tesorera.
Un desafo adicional es integrar la gestin del sec-
tor descentralizado territorial, a la bsqueda de una
provisin eficiente de bienes y servicios pblicos,
para lo cual es conveniente fortalecer los mecanis-
mos de coordinacin y decisin estatal dirigidos a
mejorar la calidad y oportunidad del monitoreo y
seguimiento del desempeo de las entidades des-
centralizadas regionales y locales. Contenido

acuerdos de reestructuracin de pasivos, suscritos
en el marco de la Ley 550/99. Con corte a 25 de
agosto de 2016, 110 gobiernos territoriales se ha-
ban acogido a la Ley 550/99. Desde la entrada en
vigencia de la ley de insolvencia se han suscrito 98
billones de pesos, realizado depuraciones por $760
mil millones y pagado $4.7 billones; de tal modo
que restaba por pagar el 26.7% de las acreencias
reestructuradas ($1.7 billones).
Decreto Ley 028 de 2008
SGP, SGR y cofinanciacin nacional; armonizar las
normas que ordenan minimizar el uso de las reser-
vas presupuestales con aquellas que ordenan racio- Uno de los principales
nalizar el uso de las vigencias futuras; armonizar la
ejecucin presupuestal del SGR con la de los dems problemas pendientes Busqueda de
palbras o frases

acuerdos; despus de iniciados, seis no lograron
suscribirse y seis fracasaron por incumplimiento. En
total, 89% de los procesos iniciados culmin su fase
de negociacin con la suscripcin de convenios de
recursos de las administraciones territoriales, pues
Se ha mitigado el riesgo de un uso inadecuado del estos recursos se rigen por sistemas de ejecucin de resolver es la
presupuestal diferentes (Ley 1530/12 y decreto ley
SGP gracias a la estrategia del monitoreo, segui-
miento y control contenida en el decreto ley 028/08; 111/96, respectivamente); racionalizar el uso de las deficiente calidad Siguiente pgina

pago entre las entidades territoriales y sus acree-
dores3.
Hasta el 25 de agosto de 2016, la mitad de las go-
bernaciones del pas haba solicitado ingreso a la
Ley de insolvencia fiscal territorial (16), alrededor
de la tercera parte de los 31 municipios capitales
(10); y el 7.8% de los 1071 municipios no capitales
(84), grupo donde predominan los de mayor depen-
la cual se aplica en coordinacin con los ministerios
sectoriales y la ciudadana.
En desarrollo de esta estrategia, desde 2009, cuan-
do el MHCP inicio su adopcin, hasta el 31 de mayo
de 2016 se haban adoptado 279 medidas de con-
trol. De stas, 134 fueron preventivas y 145 de
carcter correctivo. De las medidas preventivas
(todas son planes de desempeo) 42 fueron imple-
rentas de destinacin especfica, y fortalecer la ca-
pacidad de gestin del Estado inherente a los pro- del gasto pblico.
cesos y procedimientos administrativos de contra-
tacin pblica5. Anterior pgina
Otro reto es reformar los criterios de crecimiento,
distribucin y uso del SGP; de tal modo que con ello
En este frente es
se promueva un uso ms eficiente de las transferen-
cias intergubernamentales. En este sentido es con-
preciso fortalecer Zoom +

dencia de ingresos provenientes de transferencias

nacionales y de regalas por explotacin de recursos
naturales no renovables del pas.
3 El listado completo de estas entidades se puede consultar en www.
minhacienda.gov.co, en el portal asistencia a entidades territoriales.
4 El MHCP adopt inicio la adopcin de esta estrategia para los recur-
sos de Agua Potable y Saneamiento Bsico a partir de 2011, de acuerdo
con el artculo 20 de la Ley 1450 de 2011 (Plan Nacional de Desarro-
llo), la Resolucin 1872 de 2011 del Ministerio de Hacienda y Crdito
Pblico y el Decreto 1040 de 2012.
28 ECONOMA COLOMBIANA
mentadas en el sector Educacin, 32 en Salud, 32
en Propsito General y Asignaciones Especiales y 28
en Agua Potable y Saneamiento Bsico4.
De las 145 medidas correctivas, tres han sido asun-
ciones temporales de la competencia y 142 han sido
suspensiones del giro. De estas ltimas, 98 fueron
impuestas en el sector Educacin, tres en Salud, 21
en Propsito General y Asignaciones Especiales y 20
en Agua Potable y Saneamiento Bsico.
As mismo, en este periodo se adoptaron cuatro ex-
tensiones de asuncin temporal de la competencia
del sector educacin en Choc y Putumayo.
veniente impulsar una reforma del SGP que, a par-
tir de un enfoque de competencias diferenciadas,
la capacidad
apoye la consolidacin de un modelo de desarrollo
regional con equidad.
de los gobiernos
Problemas adicionales pendientes de resolver son: territoriales para
intensificar la lucha contra la corrupcin, mediante
estrategias coordinadas de todos los poderes del formular, evaluar,
ejecutar y hacer la
Estado; generar economas de escala en el uso de
interventora de
5 El uso desmedido las rentas de destinacin especfica puede originar
desfases crecientes entre los flujos de ingresos y los flujos de compromi-
sos de gasto al finalizar una vigencia fiscal. proyectos de inversin.
ECONOMA COLOMBIANA 29
 TEMA CENTRAL
Conclusiones
Colombia es un ejemplo internacional de esfuerzo
estatal por crear una cultura de responsabilidad fis-
cal territorial. Se trata de un esfuerzo colectivo que
ha permitido recuperar la confianza pblica en la
capacidad de los gobiernos territoriales para honrar
sus compromisos de pago.
Los pilares de esta cultura son la regulacin del
endeudamiento y el control del gasto, acorde con
el recaudo de ingresos propios y la capacidad real
de pago. Esto, en un entorno de relaciones fiscales
intergubernamentales que le asegura a los territo-
rios un incremento real estable de sus ingresos por
transferencias nacionales y les permite mitigar los
efectos de cadas bruscas de sus ingresos por re-
galas mediante mecanismos de ahorro claramente
establecidos.
No es necesario abandonar esta cultura para impul-
sar el desarrollo regional. Al contrario, salvaguardar
la solvencia financiera de los territorios ayudar a
crear crculos virtuosos entre transformacin pro-
ductiva, desarrollo regional, mayores ingresos esta-
tales y sostenibilidad fiscal. Las claves son mejorar
la calidad del gasto, superar la corrupcin y asegu-
rar la continuidad de las polticas de desarrollo. La
30 ECONOMA COLOMBIANA
inestabilidad financiera territorial podra socavar la
sostenibilidad fiscal del Estado, y por esa va generar
incertidumbre, prdida de confianza y limitar la in-
versin que requiere la renovacin de las economas
territoriales.
Bajo la amenaza permanente de la insostenibilidad
fiscal es imposible crear las condiciones favorables
para que los gobiernos cumplan las metas de inver-
sin fijadas en sus planes de desarrollo y dispongan
de los medios para entregarle a las administraciones
entrantes el legado de gobiernos territoriales verda-
deramente autnomos.
Gracias a las reformas que se han hecho desde la cri-
sis fiscal de finales de los noventa, las finanzas p-
blicas subnacionales en Colombia ya no constituyen
una amenaza para la estabilidad econmica del pas.
Si bien hay entes territoriales que han atravesado
por periodos de dificultad, situacin que no deja de
ser cierta en la actual coyuntura, atrs quedaron los
desequilibrios transversales a nivel territorial que
puedan comprometer la poltica fiscal como uno de
los pilares, junto con una poltica monetaria creble
y un sistema financiero slido, de un marco de pol-
tica econmica sana y sostenible. Este es, sin duda,
uno de los frentes en los que Colombia ha hecho
verdaderos avances en los ltimos aos.
TEMA CENTRAL
Finanzas pblicas
municipales en Colombia:
Buen desempeo
pero se mantienen las
Desigualdades
Si bien la tendencia general es a la mejora de los ingresos propios
de los municipios, hay que reconocer que an hay un importante
grupo que no ha logrado mejorar su recaudo.
Juan Gonzalo Zapata **
Colombia cumple en el ao 2018 treinta aos de la
primera eleccin de alcaldes. En esos primeros aos
se entenda que el proceso de descentralizacin te-
na tres caminos que recorrer: la descentralizacin
poltica, la administrativa y la fiscal. La administra-
cin Betancur adelant tareas importantes en los
tres retos y ya desde 1984 el gobierno expidi un
paquete de leyes en favor de los municipios.
Se consideraba que el nivel local tiene ventajas im-
portantes para responder a los retos de sus ciuda-
danos, pues est en mayor capacidad de leer sus
problemas y atender con soluciones con un nivel de
respuesta ms rpido y eficiente. Los ministerios
* Este trabajo cont con la valiosa asistencia de la economista Julieth
Parra.
** Investigador asociado Fedesarrollo. Economista con amplia experien-
cia en descentralizacin y finanzas pblicas territoriales.
Artculo
Anterior
Siguiente
Artculo
*
Contenido
Busqueda de
palbras o frases
Siguiente pgina
y organismos descentralizados, no podan desde Anterior pgina
Bogot responder a las demandas de las regiones.
En esos aos los paros cvicos fueron la norma y las
demandas locales superaban la capacidad del go-
bierno nacional. Uno de los temas prioritarios para Zoom +
consolidar la descentralizacin son las finanzas p-
blicas territoriales, pues entre ms alta sea la capa-
cidad fiscal de los territorios para financiar su gasto,
ms fuertes y autnomos sern estos gobiernos.
Posteriormente, la descentralizacin se profundi-
z con la expedicin de Constitucin Nacional de
1991, la cual incluye un importante articulado que
fortalece la vida de los territorios. Se extendi la
eleccin popular a los gobernadores, aumentaron
en forma notable las transferencias interguberna-
mentales, se cre un Fondo Nacional de Regalas y
una Comisin encargada de su administracin, en-
tre otras decisiones.
ECONOMA COLOMBIANA 31
 TEMA CENTRAL
Colombia volva a ser un pas petrolero y esto era po-
sitivo para los territorios en trminos fiscales. Para
la vida territorial esto fue un cambio radical. En muy
pocos aos se pas de tener fuentes de recursos de
los territorios muy limitadas a un complejo sistema
que financia por muchos caminos a los gobiernos
territoriales (Zapata: 2010).
En Colombia entre el ao 2002 y 2008 -si bien las
transferencias fueron la principal fuente de recur-
sos- los ingresos propios de los territorios cada vez
representaron un mayor porcentaje dentro del to-
tal. En efecto, la descentralizacin en Colombia no
gener pereza fiscal, y por el contrario, los ingresos
corrientes fueron ms dinmicos que las mismas
transferencias. Es ms, los ingresos corrientes mu-
nicipales desde el ao 2010 en adelante crecen a
tasas superiores a las transferencias interguberna-
mentales.
32 ECONOMA COLOMBIANA
La importancia de mejorar el recaudo de los terri-
torios ha sido defendida recientemente por impor-
tantes trabajos. Recaudar no basta (BID:2012) de-
fiende la tesis de que a ms ingresos propios, ms y responsabilidad a las autoridades territoriales en
desarrollo local. Afirma que los gobiernos sub-na-
cionales deben asumir con mayor responsabilidad la
generacin de ingresos propios.
Esto es importante, puesto que se necesitan recur-
sos para promover el desarrollo. En especial para
atender la creciente demanda de infraestructura y
servicios que se multiplica por el crecimiento de los
centros urbanos. Concluye que entre ms alta sea
la capacidad fiscal de los territorios para financiar
su gasto, ms fuertes y autnomos sern estos go-
biernos.
Una mayor responsabilidad fiscal es deseable por-
que lleva a que las autoridades tengan mayor au-
tonoma para tomar e implementar decisiones de
poltica, al tiempo que reduce la dependencia de las
transferencias del gobierno central. Recaudar no
basta afirma adems que as aumenta la eficiencia
y la transparencia en el gasto, dado que a mayor re-
caudo local los ciudadanos exijen una mayor rendi-
cin de cuentas.
Sobre el caso colombiano, el informe del BID identi-
fica algunos problemas. Primero, nos recuerda que
hay un gran potencial de los ingresos tributarios
sub-nacionales que no est siendo aprovechado.
En Colombia en el 2009, la eficiencia promedio en
la recaudacin del impuesto a la propiedad y del
Impuesto de Industrial y Comercio (ICA) alcanz
aproximadamente un 46% y un 30% del potencial
recaudatorio respectivamente (Snchez, Espaa y
Zenteno, 2011).
Aos antes Richard Bird (2003) -un experto en fi-
nanzas territoriales y que conoce en detalle el caso
colombiano- concluy que las principales fuentes
locales de ingresos -el impuesto predial y el ICA- por
muy bien que se administren, son insuficientes para
financiar el gasto que estas administraciones ejecu-
tan y que presume inclusive crecer. En consecuen-
cia, espera que en el largo plazo las transferencias
intergubernamentales, adems de necesarias, de-
ben crecer en el tiempo. En forma similar al trabajo
del BID encuentra que los departamentos y munici-
pios son ms prudentes y eficientes en la gestin
de los recursos que ellos recaudan frente a los que
reciben por transferencias.
Asimismo, El Review Territorial de la Organizacin
para la Cooperacin y el Desarrollo (OCDE) para
TEMA CENTRAL
Colombia del 2014, realiz un diagnstico de la
situacin de las finanzas territoriales. El informe
insiste en la importancia de darles ms autonoma
materia presupuestal y en la generacin de ingre-
sos propios. Las recomendaciones puntuales son: 1)
reformar el recaudo de impuestos en el nivel sub-
nacional para aumentar los ingresos fiscales en los
departamentos y municipios, 2) revisar el portafolio
de impuestos recaudados por los departamentos y
municipios, 3) mejorar el desempeo del impuesto
de propiedad a nivel municipal actualizando los ca-
tastros (el atraso es mayor en catastro rural) y, 4)
crear incentivos para mejorar el recaudo de impues-
unos ingresos totales, con regalas y SGP, que se
tos a nivel sub-nacional.
Algunos trabajos han resaltado que si bien hay bue-
nos resultados en trminos de recaudo, la estructu-
ra tributaria en Amrica Latina se ha concentrado
en los impuestos a la actividad econmica, lo cual
genera distorsiones en diversos mercados de bienes
y servicios. En Colombia, esto se ve reflejado en que
el impuesto de industria y comercio genera doble
tributacin en el sector industrial (Zarama, 2005).
Este impuesto por sus caractersticas es muy poco
ortodoxo. Sin embargo al ser muy potente en gene-
rar ingresos, la discusin sobre su diseo queda en
un segundo plano.
Algunos trabajos recuerdan que la recaudacin de
los territorios est concentrada en pocos entes te-
rritoriales. En Colombia, cinco ciudades: Bogot,
Medelln, Cali, Barranquilla y Cartagena, recaudan
casi dos tercios del total de los ingresos munici-
pales. Igualmente encuentran que hay diferencias
importantes al comparar entre regiones. Por ejem-
plo, la regin andina recaud en los ltimos aos el
doble como proporcin de su actividad econmica
frene a lo que recaudo la regin caribe. Esto mues-
tra que hay un desbalance en el esfuerzo fiscal de
los territorios.
En este artculo nos concentraremos en lo que ha
sucedido con los ingresos de municipios en Colom-
bia desde el ao 2000 en adelante. Queremos sa-
ber si estos han tenido una evolucin positiva o no.
Tambin si hay importantes diferencias al analizarlos
desde diferentes pticas, como el tamao poblacio-
nal de los municipios o por su grado de ruralidad. El
anlisis se extiende a los impuestos ms importan-
tes, predial e ICA, y el resto de ingresos municipales.
Se quiere de una parte, corroborar si en Colombia se
mantiene el crecimiento de los ingresos propios de
municipios tal y como lo asegur Panorama Territo-
rial (2015). Por ltimo, con base en las tendencias
identificadas, se adelantan unas recomendaciones
para mejorar la gestin fiscal y redefinir para algu-
nos de ellos las funciones que tienen de acuerdo
con municipios.
Hay que tener en cuenta que identificar tendencias
en la vida municipal en Colombia es muy difcil en
un universo tan variado como lo son los 1,100 mu-
nicipios colombianos. La moda estadstica de los
municipios colombianos es una con una poblacin
entre 15,000 y 20,000 habitantes, con unos ingre-
sos propios de alrededor de $900 millones y con
sitan alrededor de los $7,000 millones anuales.
Esto significa que es en lo local en donde se ejecu-
tan buena parte de los recursos pblicos, a pesar
que muchos de estos municipios no disponen de
una recaudacin adecuada para su gestin.
Modernizacin de las finanzas municipales Contenido
El gobierno de Betancur expidi un paquete de le-
yes (11, 12, 13 y 14 de 1984) que constituy una
de las primeras iniciativas hacia una mayor autono-
ma y un mejoramiento de las finanzas locales. El Busqueda de
palbras o frases
nivel de recaudo, en trminos generales, era todava
muy bajo. El impuesto predial an estaba lejos de
los patrones internacionales de recaudo de pases
con similar desarrollo econmico. Siguiente pgina
Se argumentaba que la precaria situacin financie-
ra de las entidades territoriales se explicaba por una
suma de problemas de viejo cuo. Problemas como
Anterior pgina
un marco normativo obsoleto, con tasas efectivas
muy bajas en especial del predial, las bases catas-
trales desactualizadas al igual que los censos eco-
nmicos municipales base para el cobro del ICA.
Por otro lado, an no se haba creado la sobretasa Zoom +
a la gasolina.
A lo largo de la dcada de los noventa, estos proble-
mas se fueron solucionando progresivamente. El
recaudo del impuesto predial comenz un periodo
largo y estable de expansin y la actualizacin ca-
tastral tom otra dinmica en el Instituto Colom-
biano Agustn Codazzi (IGAC), con lo cual buena
parte de los municipios actualizaron los catastros,
por lo menos en las cabeceras municipales. Se te-
na como referente que tres ciudades capitales y
Antioquia tenan su propio catastro y su nivel de
recaudo era mucho ms alto que el resto del pas.
Bogot, con la expedicin de su estatuto orgnico,
ECONOMA COLOMBIANA 33
 TEMA CENTRAL TEMA CENTRAL

decidi aplicar el auto avalo de los predios, lo que
le represent un aumento importante de la recau-
dacin por predial.
Adems, el ICA y el impuesto a avisos se moderniza-
ron y crecieron de manera notable en comparacin
con los aos anteriores. Su cobro se unific en un
solo impuesto y se mejor la gestin por tener me-
jores sistemas de informacin. Asimismo, Bogot
incluy nuevas actividades econmicas en el ICA,
entre ellas las que se conocen como profesionales
liberales. El cruce de informacin con las bases de
datos del Impueto al Valor Agregado (IVA) hizo que
clasific en cinco categoras tal y como se muestra
en el cuadro 1.
Vemos como el grupo con poblacin hasta 25,000
habitantes lo componen 795 municipios. El siguien-
te grupo es el de municipios entre 25,000 y 100,000
habitantes. En Colombia hay 51 municipios entre
100,000 y 500,000 habitantes. Por ltimo, hay diez
municipios con ms de 500,000 habitantes.
El criterio para seleccionar el primer grupo es que la
poblacin hasta los 25,000 habitantes es utilizada
para distribuir las transferencias del Sistema Gene-
Una mirada ms de largo plazo de las finanzas muni- to de ingresos tributarios tuvo un comportamiento
cipales entre 1984 y 2012 se encuentra en Panora- mejor para este grupo que el impuesto predial y el
ma Territorial (2015). El Grfico 1 nos muestra que ICA. Estos comportamientos ratifican que el creci-
los ingresos municipales presentaron un crecimien- miento del recaudo local cada vez pesa ms dentro
to sostenido, especialmente desde el ao 2000 en del total de los ingresos locales, tal como se vio en
adelante y aumentaron hasta llegar al 2.5% del PIB. el grfico 1.
Este crecimiento permanente de los ingresos loca-
les se dio tanto para el impuesto predial como para
el ICA. Crecieron un 80% entre el 2004 y el 2012. Ingresos corrientes municipales
Grfico 2
per cpita - grupos de mu/pios
2002 -2014
600
Grfico 1 Ingresos municipales (% del PIB)

Ingresos corrientes municipales per cpita

la mejora del recaudo fuera notable. El ICA recauda
mucho ms que el predial en la capital.
En general, la mejora de las finanzas territoriales ha
pasado por varias fases. En las grandes ciudades
y en los municipios de ms de 100 mil habitantes,
esta comenz a partir de la dcada de los noventa.
En los municipios de menor tamao poblacional,
ral de Participaciones SGP (la parte de Propsito Ge-
neral -PG-). En este anlisis se incluyen los recursos 500
transferidos de PG para los municipios. Esto con el 7%
fin de relacionarlos con los ingresos propios y ver as
400
su importancia. 6%
Se decidi no incluir toda la transferencia del SGP,
5% 300
pues se considera que los recursos transferidos de
educacin y salud guardan una lgica del gasto en

Porcentaje del PIB

esta mejora slo se da a partir de del ao 2000. Por 4%
donde poco tienen que ver las decisiones locales. 200
ejemplo, en la ltima dcada es frecuente encontrar En educacin, la gran mayora de los recursos son Contenido

un buen nmero de municipios que muestran un rit- administrados por departamentos. Adems las ta- 3%
100
mo de crecimiento de sus ingresos corrientes muy blas de salarios de los maestros se disean en el
por encima del ritmo de crecimiento de su capital nivel nacional. 2% 2000 2005 2010 2015
departamental. Menos de 25.000 hbs. Entre 25.000 y 100.000 hbs. Busqueda de
En salud, el aumento del giro directo a los hospita- 1% Entre 100.000 y 500.000 hbs. Entre500.000 y 1.000.000 hbs. palbras o frases

Ms de 1.000.000 hbs.
les hace que cada vez menos recursos pasen por las
Anlisis de los ingresos municipales arcas municipales. Hay menos autonoma para la 0% *millones de pesos de 2008

1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
y departamentales en Colombia administracin de estos recursos por parte de las
Siguiente pgina
secretaras de salud. Por el contrario, hay una gran
La informacin fiscal utilizada es la de las ejecu- autonoma para administrar los recursos de PG y la Regalas SGP Ingresos corrientes
ciones presupuestales municipales del SISFUT del lista de sectores beneficiados es cada vez mayor. Fuente: Panorama Territorial #2 CIDER Uniandes Datos: Ingresos tributarios per cpita
Grfico 3
Departamento Nacional de Planeacin DNP-. Esta SISFUT/DNP. 2002 2014
informacin se trabaj en pesos constantes del Se encuentra que adems todos los grupos de mu- Anterior pgina
500
ao 2008. Se dispona de informacin de buena nicipios tienen un poblacin entre 8.4 y 13.8 millo-
calidad del ao 2000 en adelante. Se utilizaron las nes de habitantes, con excepcin de los municipios Por su parte la grafico 2 muestra los ingresos co-

Ingresos tributarios municipales per cpita

proyecciones poblacionales del DANE con base en entre los 500 mil y 1 milln de habitantes, que slo rrientes municipales per cpita entre el ao 2002 y 400
el Censo del ao 2005. El total de municipios se tienen 3.8 millones. 2014. Vemos como estos crecen en forma sosteni-
Zoom +
da a lo largo del periodo, en especial en los ltimos
300
dos aos. El grupo que ms crece es el de ms de 1
milln de habitantes.
Cuadro 1 Ingresos totales por grupos de municipios 2014
200
Un desempeo igualmente bueno se encuentra en el
Ingresos Ingresos Ingresos no Propsito Poblacin # de m/
Grupos municipios por poblacin grupo de los municipios de menos de 25,000 habs,
totales Tributarios tributa General por grupos pios
que tambin triplican ingreso corriente per cpita. 100
Hasta 25.000 habitantes 9.986.403 1.297.079 175.767 931.736 8.465.490 795 El peor desempeo se encuentra en los municipios
25.000 y 100.000 habs. 7.998.596 1.474.397 208.973 252.726 10.260.071 238 entre 25,000 y 100 mil habitantes, pues tienen un
0
100.000 y 500.000 habs. 11.100.000 2.926.699 396.339 166.043 11.082.637 51 crecimiento ms discreto.
2000 2005 2010 2015
500.000 y 1.000.000 habs. 3.179.442 990.070 146.736 80.243 3.808.614 6
El grfico 3 muestra los ingresos tributarios per c- Menos de 25.000 habs. Entre 25.000 y 100.000 habs.
> de 1.00.000 de habs. 18.400.000 8.014.862 1.664.179 210.796 13.775.645 4 pita en donde vemos una tendencia similar, pero el Entre 100.000 y 500.000 habs. Entre500.000 y 1.000.000 habs.
*millones de pesos de 2008 crecimiento es menor para los municipios de menos Ms de 1.000.000 habs.
Fuente: SISFUT - estimaciones autor. de 25,000 habitantes. Esto nos indica que el res- *millones de pesos de 2008

34 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 35

 TEMA CENTRAL TEMA CENTRAL

El cuadro 2, presenta los ingresos de los cinco gru- mente un buen comportamiento. Es ms, estos Cuadro 2 Ingresos totales por grupo de municipios 2002 - 2008 y 2014 ($ constantes de 2008)
pos de municipios de las siguientes variables: in- ingresos tienen un peso cada vez mayor dentro
gresos no tributarios, predial, Industria y Comercio, de los ingresos tributarios municipales. En este Municipio segn Ingresos Ingresos Industria y Ingresos no Propsito Poblacin No.
Ao Predial
ingresos tributarios, ingresos por propsito general rubro se encuentra la sobretasa a la gasolina. poblacin totales Tributarios Comercio tributarios General total Mpios
y los ingresos totales. Los aos que se incluyen son Hasta 25.000 habitantes 2002 4.452.192 375.491 137.516 92.002 215.648 912.678 8.239.205 784
2002, 2008 y 2014. Los ingresos promedios per cpita de cada una
Entre 25.000 y 100.000
de las variables ratifican que las diferencias en el habitantes
2002 3.202.541 627.659 193.798 189.474 144.916 420.521 8.867.282 204
La primera parte del cuadro muestra los ingresos to- recaudo se explican por el tamao. En el 2002 Entre 100.000 y 500.000
el grupo de las grandes ciudades el recaudo per 2002 2.719.889 941.661 303.229 322.236 212.174 244.752 8.750.912 40
tales, la segunda el ingreso promedio de cada una habitantes
de las variables de cada grupo de municipios, y la cpita del ICA y del total de los ingresos tributa- Entre 500.000 y
2002 854.906 282.085 89.068 119.137 22.685 45.043 1.945.905 3
tercera los ingresos per cpita de cada variable y en rios, era ocho y cinco veces mayor que el de los 1.000.000 habitantes
cada grupo. Los principales resultados son los si- municipios pequeos. Sin embargo en el 2014 Ms de 1.00.000 de
2002 7.203.238 2.960.521 1.031.622 1.329.923 657.493 240.179 11.820.153 4
guientes: estas diferencias era de cuatro y 3.5 veces. habitantes
Hasta 25.000 habitantes 2008 5.420.388 610.632 203.630 155.743 134.370 769.797 8.736.563 806
El tamao de los municipios determina en buena Se ratifica la importancia de los recursos de Pro-
Entre 25.000 y 100.000
parte su gestin fiscal. Entre ms grande sea un psito General del SGP para los municipios de habitantes
2008 4.082.045 841.448 244.715 288.838 114.196 231.053 9.099.996 212

municipio, tiene una mayor potencialidad de re- menos de 25,000 habitantes. Estos son ms Entre 100.000 y 500.000
altos que el total de los ingresos tributarios de 2008 6.029.509 1.588.808 483.760 610.716 210.018 158.204 10.086.224 49
caudo. Es decir tiene ms actividad econmica y habitantes
un catastro mucho ms amplio. Esto explica las estos municipios. Con esto se evidencia la alta Entre 500.000 y
dependencia que tienen con respecto a las trans- 2008 2.019.245 540.165 189.108 230.843 58.019 44.928 3.071.351 5
grandes diferencias que hay entre el monto total 1.000.000 habitantes
de lo recaudado por cada uno de los grupos. ferencias intergubernamentales. Sin embargo, Ms de 1.00.000 de
2008 12.300.363 5.380.863 1.395.315 2.712.534 1.241.471 222.038 12.812.151 4
entre el 2002 y el 2014 los ingresos tributarios habitantes
Se corrobora que los ingresos de los munici- per cpita se multiplicaron por cuatro, en tanto Hasta 25.000 habitantes 2014 9.986.403 1.297.079 302.033 394.059 175.767 931.736 8.465.490 795 Contenido
pios en todos los grupos crecen entre el 2002 y que la transferencia per cpita de PG baj para Entre 25.000 y 100.000
2014 7.998.596 1.474.397 394.383 478.066 208.973 252.726 10.260.071 238
2014. Sin embargo, en los municipios de menos el 2008 y aument slo en un 10% al comparar habitantes
de 25,000 este crecimiento es mayor. Estos se 2002 con 2014. Entre 100.000 y 500.000
2014 11.100.000 2.926.699 1.024.140 1.045.870 396.339 166.043 11.082.637 51
multiplican por cuatro en el periodo, en tanto habitantes
que en las grandes ciudades es de poco menos La gestin fiscal de los municipios muestra hay con- Entre 500.000 y
Busqueda de
palbras o frases
2014 3.179.442 990.070 407.657 382.764 146.736 80.243 3.808.614 6
de tres veces. vergencia, lenta pero efectiva, en el recaudo de sus 1.000.000 habitantes
ingresos corrientes. La explicacin de esta tenden- Ms de 1.00.000 de
2014 18.400.000 8.014.862 2.682.700 3.397.907 1.664.179 210.796 13.775.645 4
Al analizar el comportamiento de los ingresos per cia puede tener una lectura positiva y otra negativa. habitantes
cpita de los municipios pequeos vemos como La primera es que por fin los municipios pequeos Fuente: SISFUT - DNP. Siguiente pgina

stos han tenido una muy buena dinmica. Multi- y medianos comenzaron a hacer gestin tributaria.
plicaron por cuatro sus ingresos durante los doce Ingreso promedio por variable y por municipio por grupo de municipios
aos. Sin embargo, esta mejora en el recaudo -si Sin embargo, se puede argumentar que era tan mala
bien se da en el predial- se explica sobre todo por la recaudacin local, que este crecimiento alto se Municipio segn poblacin Ao
Ingresos Ingresos
Predial
Industria y Ingresos no Propsito
explica porque recaudaban muy poco y cualquier totales Tributarios Comercio tributarios General total Anterior pgina
el aumento del ICA que en los tres grupos con
menor poblacin aumenta entre 3 y 4 veces. aumento real se refleja muy fuerte en las tasas de Hasta 25.000 habitantes 2002 5.737 485 178 123 281 1.164
crecimiento. Por el contrario, los aumentos en los Entre 25.000 y 100.000 habitantes 2002 16.093 3.154 974 962 732 2.061
El aumento de los ingresos tributarios de estos municipios grandes son ms discretos, puesto que Entre 100.000 y 500.000 habitantes 2002 67.997 23.542 7.775 8.056 5.304 6.119
tres grupos nos ratifica que, adems del ICA, como ya hacen gestin tributaria, las mejoras -por Entre 500.000 y 1.000.000 habitantes 2002 284.969 94.028 29.689 39.712 7.562 15.014
Zoom +

los otros ingresos no tributarios tuvieron igual- buenas que sean- son marginales. Ms de 1.00.000 de habitantes 2002 1.800.809 740.130 257.906 332.481 164.373 60.045
Hasta 25.000 habitantes 2008 6.733 759 256 198 169 955
Entre 25.000 y 100.000 habitantes 2008 19.438 4.007 1.171 1.382 546 1.090
Entre 100.000 y 500.000 habitantes 2008 123.051 32.425 9.873 12.464 4.286 3.229
Entre 500.000 y 1.000.000 habitantes 2008 403.849 108.033 37.822 46.169 11.604 8.986
Ms de 1.00.000 de habitantes 2008 3.075.091 1.345.216 348.829 678.134 310.368 55.509
Hasta 25.000 habitantes 2014 12.562 1.632 385 499 227 1.172
Entre 25.000 y 100.000 habitantes 2014 33.608 6.195 1.657 2.017 901 1.062
Entre 100.000 y 500.000 habitantes 2014 217.765 57.386 20.081 20.507 7.771 3.256
Entre 500.000 y 1.000.000 habitantes 2014 529.907 165.012 67.943 63.794 29.347 13.374
Ms de 1.00.000 de habitantes 2014 4.603.775 2.003.716 670.675 849.477 416.045 52.699
Puerto en Itsmina, Choc. Fuente: SISFUT - DNP.

36 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 37

 TEMA CENTRAL TEMA CENTRAL

Ingresos per cpita por grupo de municipios Cuadro 3 Ingresos promedio Grupos Municipios (Mill. - $ constantes 2008)
Ingresos Ingresos Industria y Ingresos no Propsito
Municipio segn poblacin Ao Predial Propsito Ingresos Ingresos Industria y Ingresos no
totales Tributarios Comercio tributarios General total Municipio segn poblacin* Ao Predial
General totales Tributarios Comercio tributarios
Hasta 25.000 habitantes 2002 656.828 42.998 17.335 10.067 33.389 148.356
50 municipios con ms bajo Predial 2002 1.198 5.175 128 19 29 274
Entre 25.000 y 100.000 habitantes 2002 384.833 65.140 20.401 19.129 16.979 52.184
50 municipios con ms alto Predial 2002 10.730 221.309 88.262 30.504 37.229 18.493
Entre 100.000 y 500.000 habitantes 2002 306.871 101.963 32.395 36.065 21.954 28.084
50 municipios con ms bajo Predial 2008 1.238 6.155 338 33 53 86
Entre 500.000 y 1.000.000 habitantes 2002 404.560 134.448 42.203 55.272 12.469 24.703
50 municipios con ms alto Predial 2008 8.032 396.875 154.404 42.428 73.694 30.686
Ms de 1.00.000 de habitantes 2002 520.587 224.844 81.369 87.182 40.931 23.686
50 municipios con ms bajo Predial 2014 1.487 12.270 582 10 92 39
Hasta 25.000 habitantes 2008 715.420 68.909 24.495 15.767 18.560 123.968
50 municipios con ms alto Predial 2014 8.509 606.565 237.923 82.372 96.977 45.006
Entre 25.000 y 100.000 habitantes 2008 466.802 86.623 26.070 27.679 13.236 26.798
Entre 100.000 y 500.000 habitantes 2008 597.502 158.542 46.354 59.824 20.330 17.464 Fuente: SISFUT - DNP.
Entre 500.000 y 1.000.000 habitantes 2008 612.027 163.680 56.225 69.209 17.087 14.455
Ms de 1.00.000 de habitantes 2008 862.343 359.650 107.668 164.236 65.653 16.889
Ingresos per cpita grupos municipios ($ constantes 2008)
Hasta 25.000 habitantes 2014 1.350.309 152.249 36.411 39.539 24.357 158.090
Propsito Ingresos Ingresos Industria y Ingresos no
Entre 25.000 y 100.000 habitantes 2014 798.071 140.027 37.401 44.408 19.952 26.352 Municipio segn poblacin* Ao Predial
General totales Tributarios Comercio tributarios
Entre 100.000 y 500.000 habitantes 2014 1.038.312 272.296 90.240 99.294 33.550 15.724
50 municipios con ms bajo Predial 2002 141.864 587.736 16.360 2.206 4.703 17.995
Entre 500.000 y 1.000.000 habitantes 2014 799.014 239.799 95.643 91.648 45.491 22.714
50 municipios con ms alto Predial 2002 97.824 671.829 183.138 70.589 60.666 43.737
Ms de 1.00.000 de habitantes 2014 1.319.096 491.699 171.973 198.821 115.109 15.797
50 municipios con ms bajo Predial 2008 119.741 586.630 22.291 2.844 2.483 9.178
Fuente: SISFUT - DNP. 50 municipios con ms alto Predial 2008 95.147 989.706 312.688 112.239 109.034 42.996
50 municipios con ms bajo Predial 2014 132.635 1.091.852 46.593 911 7.247 4.581 Contenido

Si bien la tendencia general es a la mejora de los en tanto que el ingreso total per cpita -incluyendo 50 municipios con ms alto Predial 2014 111.346 1.941.110 687.721 251.847 245.818 76.135
ingresos propios de los municipios, hay que reco- todo tipo de transferencias- fue de $580,000 per
nocer que an hay un importante grupo que no ha cpita. Esto significa que los recursos propios mu- Fuente: SISFUT - DNP.
logrado mejorar su recaudo. El cuadro 3 nos mues- nicipales no alcanzan a explicar el 10% del total de Busqueda de
tra un ejercicio en el cual se ordenaron los 50 mejo- los ingresos pblicos que se gastan en su territorio. palbras o frases

res y peores municipios por el recaudo total de su

impuesto predial. La tabla presenta los resultados
promedio y per cpita para los dos grupos mencio-
nados. Como era de esperarse las diferencias son
La alta dependencia de los ingresos transferidos
tiene dos interpretaciones: la primera es que en
Finalmente, se adelanta una comparacin de los in-
efecto, en estos municipios si hay pereza fiscal y
Los municipios
gresos per cpita de los municipios rurales frente a
Siguiente pgina

importantes y reflejan las velocidades dispares en por esto la gestin local ms bien se concentra en
los que se consideran no rurales. La definicin ms
las que se desarrolla la descentralizacin fiscal. la administracin de los recursos que llegan por

Vemos como en Colombia hay cincuenta munici-

transferencias y lo que pueden arbitrar en los de-
ms niveles de gobierno; la segunda, es ms prag-
utilizada de grado de ruralidad municipal nos dice
que un municipio es rural cuando tiene menos del rurales tienen un
mayor crecimiento
pios que solamente recaudaron en promedio $10 30% de su poblacin en la cabecera municipal. De Anterior pgina

millones de predial y $92 millones de ICA en el ao
2014. Inclusive varios de ellos recaudaron ms por
otros ingresos no tributarios. Estos municipios se
caracterizan por ser muy rurales, con baja poblacin
y estar muy alejados de la actividad econmica. La
mayora se encuentran en Bolvar, Cauca, Cesar, Na-
rio, Magdalena y Choco.
Al analizar los ingresos per cpita de los 50 munici-
pios con menor recaudo de predial y su evolucin
entre el 2002 y 2014, los resultados son muy malos.
Vemos que hay cincuenta municipios que recaudaron
por predial e ICA solamente $8,300 per cpita al ao.
Inclusive sumando todos los dems ingresos propios
estos apenas llegan a los $32 mil pesos al ao.
En promedio estos mismos municipios recibieron
por propsito general $132,000 per cpita al ao,
mtica y es que en donde no hay mayor actividad
econmica, no se puede pedir buenos resultados
fiscales.
Los resultados opuestos se encuentran en los cin-
cuenta municipios con mayor recaudo del predial en
los aos 2002, 2008 y 2014. Vemos como el total
ingreso promedio se multiplic por tres durante el
periodo analizado. El crecimiento es an mayor en
trminos per cpita para el ICA en donde este se
multiplic por cuatro. Adems, al relacionarlos con
los ingresos de PG del SGP, encontramos que en el
ao 2002 estos representaron el 30% de los ingre-
sos tributarios, en tanto que en 2014 los ingresos
por PG representaron el 16% de los ingresos tributa-
rios. Claramente los ingresos propios crecieron ms
rpido con lo cual la dependencia de las transferen-
cias es menor.
acuerdo con esta definicin en el 2014 en Colombia
vivan 15.4 millones en municipios rurales y el resto,
32 millones, en no rurales. de sus ingresos
propios per cpita
Zoom +
Vemos como los municipios rurales tienen un mayor
crecimiento de sus ingresos propios per cpita en-
entre el 2002 y 2014.
tre el 2002 y 2014. Los ingresos de los municipios
no rurales crecen, pero lo hacen a una tasa menor.
Los ingresos de los
Se destaca que los municipios rurales tambin au-
mentan su recaudo por ICA y lo multiplican por 3.5
veces comportamiento similar al de sus ingresos tri-
butarios. A su vez se encuentra que los recursos de
propsito general per cpita son 2.7 veces ms altos
municipios no rurales
en los municipios rurales. Asimismo, los recursos de
propsito general han perdido peso dentro de los
crecen, pero lo hacen
recursos municipales, dado el gran crecimiento de
los ingresos tributarios en los municipios. Esta ca-
a una tasa menor.
da ha sido mayor en los municipios rurales.

38 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 39

 TEMA CENTRAL TEMA CENTRAL

Balance
Cuadro4 Ingresos municipales per cpita 2002, 2008 y 2014 ($)
Artculo Siguiente
Propsito Ingresos Ingresos Industria y Ingresos no Poblacin Anterior Artculo
Municipios Ao Predial
General totales Tributarios Comercio tributarios total
Rural 2002 136.092 620.106 43.474 16.665 10.660 30.611 13.432.916
No rural
Rural
2002
2008
55.306
110.886
412.982
679.155
90.750
67.811
31.105
23.448
28.179
16.130
24.585
17.476
26.126.681
14.603.621
del mandato constitucional
No rural
Rural
2008
2014
39.508
136.510
571.786
1.243.855
129.540
142.440
40.513
34.623
45.258
38.528
19.220
23.094
29.135.491
15.386.767 de descentralizacin
sobre las finanzas
No rural 2014 49.343 1.061.322 226.626 65.895 71.957 29.984 32.005.690

Fuente: SISFUT - DNP.

A modo de conclusin
Los municipios desde el ao 2000 en adelante han
tenido un buen comportamiento en el recaudo de
sus ingresos propios. Sin embargo, se presentan
grandes diferencias por el tamao mismo de los
municipios, aunque la tendencia de los recaudos
territoriales
Si bien hay en discusin propuestas innovadoras
para aumentar el recaudo local, con el marco nor-
mativo vigente hay mucho por hacer. Se necesita
es ser ms preciso en los cambios normativos para
generar los incentivos acordes a cada municipio.
Esto nos lleva a recordar la necesidad de expedir el

1990-2014
estatuto tributario de los territorios.
propios es a converger. En el 2002 en las gran-
des ciudades el recaudo per cpita del ICA y del Contenido

total de los ingresos tributarios, era ocho y cinco

veces mayor que el de los municipios pequeos;
pero esta diferencia se disminuy a 4 y 3.5 veces
en el 2014.
Bibliografa
Bird R. (2003) Local and Regional Revenues: Realities
and Prospects. Universidad De Toronto. Canada.
Las transferencias se convirtieron en la principal fuente de recursos Busqueda de
de los territorios en los ltimos 20 aos. Sin embargo, tambin
palbras o frases

Los recursos de Propsito General del SGP son

muy importantes para los municipios de menos
de 25,000 habitantes y los rurales. Sin embargo,
entre el 2002 y el 2014 los ingresos tributarios per
cpita se multiplicaron por cuatro, en tanto que la
transferencia per cpita de PG baj para el 2008 y
aument un 10% al comparar 2002 con 2014. Esta
conclusin debera ser analizada en la posible refor-
ma de la ley 715.
Se encontr que hay municipios que tienen resul-
tados francamente malos en su recaudo, mientras
que otros han sido por el contrario muy buenos.
Ms ingresos propios para ms desarrollo local. En: Re-
caudar no basta. Los impuestos como instrumento de
sobresale el esfuerzo de los entes territoriales por aumentar su
desarrollo. (2012). Ana Corbacho, Vicente Fretes Cibils y recaudo. Se deben promover medidas para continuar profundizando Siguiente pgina
Eduardo Lora, editores. Banco Interamericano de Desarro-
llo. Cap. 5. el modelo descentralizado establecido en la Constitucin de 1991.
OECD (2014). OECD Territorial Review: Colombia. Policy
Brief.
Anterior pgina
Esteban Piedrahita*
Rodrguez-Pose, Andrs. (2009). La descentralizacin y Harold Londoo Martnez**
el desarrollo local y regional. En: Perspectivas. Anlisis
de temas crticos para el desarrollo sostenible. Vol. 7-N 2.
Corporacin Andina de Fomento (CAF). Bogot. La Constitucin de 1991 afianz el proceso de des- tos y Municipios) durante buena parte del periodo
Snchez, F; I, Espaa y J, Zenteno (2011). Sub-national centralizacin que vena experimentando la eco- en estudio (1990-2014). Sin embargo, tambin Zoom +

Esto nos ratifica de una parte que, la descentrali-
zacin fiscal tiene dos velocidades y esto se debe
tener en cuenta para que los municipios tengan
mayor o menor autonoma fiscal y administrativa.
De otra, tal parece que hay un grupo de municipios
que no tienen mayor capacidad fiscal y esto los hace
altamente dependientes de las transferencias y en
especial de las de propsito general.
Asimismo, los municipios menores de 25,000 habi-
tantes han tenido en promedio un mejor desempe-
o que otros de mayor tamao. Preocupa los que
estn entre los 500 mil y 1 milln de habitantes en
donde la recaudacin ha sido ms discreta.
revenue in Latin American and Caribbean Countries: A
Case Study for Colombia. Trabajo de campo elaborado
para la Red de Centros de Investigacin del BID. Washin-
gton, D.C.: BID.
CIDER (2015). Panorama Territorial - Anlisis Territorial
# 2. Uniandes. Bogot.
Zapata, Juan Gonzalo. (2010). Las finanzas territoriales
en Colombia. Corporacin Andina de Fomento (CAF)
Zarama, C. (2005). Industria y/o comercio? Problemas
en la tributacin de los industriales ante la incertidumbre
jurdica. Revista de derecho fiscal, 3: 10110.
noma colombiana desde los aos cincuenta. Las
nuevas demandas sociales planteadas promovieron
la participacin ciudadana y la descentralizacin del
manejo de los recursos del Estado, a travs del sis-
tema de transferencias. Estos ajustes derivaron en
un considerable aumento del gasto pblico y, por
ende, del tamao del Estado.
Las transferencias se convirtieron en la principal
fuente de recursos de los territorios (Departamen-
miento econmico en las regiones, as como a un
*Presidente, Cmara de Comercio de Cali.
**Jefe de Estudios Econmicos, Cmara de Comercio de Cali.
sobresale el esfuerzo de los entes territoriales por
diversificar sus fuentes de recursos propios y au-
mentar el monto de estos, prctica que ha generado
presiones tributarias sobre los contribuyentes (ciu-
dadanos y empresas), ya que adems deben aten-
der las responsabilidades fiscales con el gobierno
central.
Los efectos de la mayor descentralizacin, segn
los resultados de estudios adelantados en Co-
lombia, corresponden a un mayor ritmo de creci-
mejoramiento en las condiciones de vida de los
colombianos.

40 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 41

 TEMA CENTRAL TEMA CENTRAL

Algunas tendencias en las fuentes Sobre las regalas, la Constitucin de 1991 contem-
de recursos de los entes territoriales
Si bien la Constitucin de 1991 redujo las funcio-
nes econmicas del estado colombiano, el avance
social propuesto requiri de un sector pblico ms
robusto que garantizara aumentos considerables de
la cobertura en salud y educacin, y un mayor acce-
so a la justicia y la seguridad. Paradjicamente, tal
como lo seala Kalmanovitz (2010), la opcin entre
un Estado de Bienestar y una economa con menor
intervencin estatal termin desembocando en un
gobierno Ccentral ms robusto que el de 1990.
En efecto, el gasto del Gobierno Nacional Central
(GNC) pas de representar 9,3% del PIB en 1990 a
23,2% en 2015. En este contexto, el gasto destina-
do a transferencias territoriales tuvo un importante
incremento, al pasar de representar 2,4% del PIB en
1990 a 4,3% en 2010, para despus descender a
3,8% del PIB en 2015.
Para los entes territoriales (departamentos y mu-
nicipios), las transferencias se convirtieron en la
plaba que estas deban asignarse principalmente a
aquellos territorios donde se llevan a cabo las ac-
tividades produccin y/o transporte de actividades
extractivas petroleras y mineras. Como resultado
de esta destinacin, la distribucin de las regalas
estaba altamente concentrada: siete departamen-
tos (Arauca, Casanare, Cesar, Guajira, Huila, Meta
y Santander) concentraron el 70% de los recursos
asignados entre 2002 2011. Casanare y Meta,
donde reside el 2,7% de los colombianos, recibieron
el 34% de las regalas en dicho periodo (Bonnet y
Urrego, 2014).
Para lograr una mejor distribucin de estos recur-
sos, el gobierno nacional, mediante el Acto Legis-
lativo 05 de 2011, reform el esquema por medio
del cual eran distribuidas las rentas derivadas de la
explotacin de recursos naturales no renovables y
lo reemplaz con la creacin del Sistema General de
Regalas (SGR) (Grfico 2).
Contenido

principal fuente de recursos, llegando a representar

Antecedentes sobre la descentralizacin de Ajuste Fiscal Territorial (Ley 617 de 2000). Esta 52,7% de los ingresos totales en 2004 (Grfico 1).
fiscal en Colombia ltima, hace nfasis en la capacidad de corregir los Esta participacin descendi a 42,5% en 20141 de-
excesos de gasto de funcionamiento y en aumentar bido a dos factores: los ajustes derivados de los ac- Busqueda de

El primer gran impulso a la descentralizacin del sis-
tema de transferencias desde el Gobierno Nacional
Central (GNC) hacia los entes territoriales se origin
con la creacin del situado fiscal en 1968, mediante
el cual se destinaron recursos para la educacin y la
los ingresos propios por parte de los territorios, as
como la obligatoriedad de generar ahorro corriente.
Posteriormente, a travs del Acto Legislativo 01 de
2001 se modific el clculo de las transferencias
tos legislativos 01 y 04, que ya se han mencionado 1 Pese a que existen cifras disponibles de municipios y departamentos palbras o frases
a 2015, stas no son estrictamente comparables con las que tiene siste-
y a la distribucin de regalas a los territorios que matizadas el DNP hasta 2014.
elevaron sus montos debido al auge minero energ-
2 El precio del petrleo BRENT paso de USD 28,6 en 2010 a USD
tico que experiment el pas y que tuvo su pico de 108,6 en 2013; la produccin de crudo pas de 691 miles de barriles
produccin y precios en 20132. diarios en 2000 a 1.005 miles de barriles diarios en 2013.
Siguiente pgina

salud en los departamentos y se cedi un porcen-
taje del impuesto sobre las ventas a los municipios.
Este proceso de descentralizacin se profundiz a
para desligarlas de los ingresos corrientes de la Na-
cin con el objetivo de aliviar la presin sobre las
finanzas pblicas del GNC. Grfico 1 Composicin de los ingresos territoriales (%) 1990-2014 (2015 = 100)
Anterior pgina
Para tal efecto, se cre el Sistema General de Partici-

1,2

1,1

1,6

1,4

1,3

1,6
partir de la Constitucin de 1991 con dos medidas
paciones (SGP), donde las transferencias deban cre-

3,8
6,0

6,5
7,3

8,2

6,9

8,5
10,0

11,0
8,5

8,3

8,0

8,6
11,3

10,3

10,9
de gran alcance: 1) los gobernadores pasaron de ser

14,4

15,0

13,2
cer a una tasa anual equivalente a la inflacin causa-

23,4

28,0
designados por el Presidente de la Repblica a ser

32,5

34,4

34,5
da ms 2,5% hasta 2008. A partir de 2009, estas se

37,3
elegidos por voto popular (en 1986 ya se haba ins- incrementaran anualmente de acuerdo con la tasa Zoom +

32,9

39,8

44,6

45,5

42,5
48,7
taurado la eleccin popular de alcaldes) y 2) se es-

51,4

52,7

49,0

47,5

47,9

48,9

49,5

46,0

49,3
de crecimiento real promedio de los ingresos corrien-

44,2

46,2

47,7

51,0
tableci una creciente participacin de los departa-

13,9
tes del GNC durante los ltimos cuatro aos. Sin em-

13,4

11,8
mentos y municipios en los ingresos corrientes de la

13,3

14,3
bargo, el Acto Legislativo 04 de 2007 prorrog hasta

14,4
Nacin. Al respecto, a partir de la Ley 60 de 1993, 2016 este sistema y las transferencias crecieron con

14,2

15,3
13,3
dichas participaciones pasaron de representar me-

11,1
la inflacin causada ms 3,5% en 2010 y crecen ms

6,5
8,6

8,4

7,6

6,9
6,6

5,9
8,8

6,6

5,6

5,6
5,2
6,6
nos de 30% del total de los ingresos corrientes de

4,5

5,5

5,1
3,0% entre 2011 y 2016 (Cardenas, 2013).

51,4

49,0

47,3

44,2

44,7

40,7
la Nacin en 1990 a cerca de 44% en 1998-2001

31,9

30,0

29,9

27,2

26,5

27,7

28,1

27,9

28,2

29,0

30,2
26,6

28,2

28,9

28,9

29,0

29,3

25,8

(Ocampo y Romero, 2015).
Si bien los ingresos aumentaron, varias gobernacio-
26,1
Este ajuste al diseo original del sistema de transfe-
rencias propuesto en la Ley 60 de 1993, tuvo como
resultado un descenso en el porcentaje de las par-
1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014
nes y alcaldas gastaron ms de lo que reciban, lo ticipaciones territoriales sobre los ingresos corrien-
que se tradujo en desajustes fiscales. Para contra- tes de la Nacin. Para 2014-2015, dicho porcentaje
rrestar esta situacin, se sancionaron la Ley de En- se ubic en 29%, por debajo de lo registrado en Tributarios No tributarios Regalas Tranferencias Otros

deudamiento Territorial (Ley 358 de 1997) y la Ley 1998-2001 (44%). Fuente: DNP Clculos Cmara de Comercio de Cali.

42 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 43

 TEMA CENTRAL TEMA CENTRAL

Grfico 2 Destinacin de regalas (%) antes y despus de la entrada en vigencia Estos resultados sugieren que la constitucin polti- Sin embargo, al evaluar el comportamiento de los in-
del nuevo Sistema General de Regalas ca de 1991 y la subsecuente regulacin, han promo- gresos tributarios como proporcin del PIB por mu-
vido el proceso de descentralizacin en Colombia. nicipios y departamentos se advierten importantes
Los entes territoriales, en su consolidado, no han diferencias en el desempeo de ambos. Mientras los
manifestado pereza fiscal y, por el contrario, han ingresos tributarios municipales pasaron de repre-
logrado mantener una dinmica positiva en sus in- sentar 0,6% del PIB en 1990 a 1,9% en 2014, los de-
gresos corrientes en los ltimos 20 aos. partamentales bajaron de 1,0% a 0,9%. (Grfico 4).
58,0
33,0

19,6 Grfico 4 Ingresos tributarios territoriales como proporcin (%) del PIB Nacional 1990-2014
26,9 15,8
3,0
4,1 9,5 9,5 8,6 2,8
7,7 2,9 5,6
0,4

2011 2012 2,5

Regalas directas Fondo de compesacin regional
Regalas indirectas FNR Puertos
Ahorro Fondo de ciencia, tecnologa e innovacin
Art. 39 No productores 2,0 1,9
FONPET Fondo de desarrollo regional Otros
Fuente: DNP Clculos Cmara de Comercio de Cali. 1,6

1,5
Si bien la nueva estructura de distribucin de las re- pios en el 2012, frente a menos de 500 municipios
galas no persigue el aumento en los ingresos prove- que reciban regalas bajo el anterior esquema. 1,0 Contenido
1,0
nientes de estas, s logran distribuir de manera ms Si bien el recaudo tributario de los territorios no
0,9
homognea sus beneficios entre las distintas regio- ha presentado la misma dinmica de las transfe- 0,6
nes del Pas. Segn el DNP (2013), los seis departa- rencias, s experiment un crecimiento importante. 0,5
mentos ms pobres del pas (Choc, Vichada, Guai- En efecto, los ingresos tributarios de municipios y

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014
Busqueda de
palbras o frases
na, Vaups, Cauca y Nario) recibieron 613.000 departamentos aumentaron 303,5% entre 1990
millones de pesos adicionales en el 2012, frente al y 2014, lo que equivale a una tasa de crecimiento Entes territoriales Municipios Departamentos
promedio anual asignado en el periodo 2007-2011. promedio anual de 6,0% durante ese periodo, mien-
Fuente: DNP Clculos Cmara de Comercio de Cali.
Adicionalmente, el Fondo de Compensacin Regio- tras que el PIB creci a una tasa promedio anual de Siguiente pgina
nal les otorg asignaciones directas a 1.088 munici- 3,7% (Grfico 3).

Grfico 5 Ingresos tributarios de los municipios 1990-2014 (miles de millones de pesos de 2015)
Grfico 3 Evolucin ndice de ingresos territoriales corrientes reales (tributarios y no tributa-
rios) y PIB real Colombia 1990-2016 (1990=100) 16.000
Anterior pgina

450
403,5 14.000
400

12.000
350 Zoom +

293,7 10.000
300
8.000
250 236,7

6.000
200

4.000
150
2.000
100
0
50

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014
1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Tributarios No tributarios PIB Industria y comercio Predial Sobretasa a la gasolina Otros

Fuente: DNP Clculos Cmara de Comercio de Cali. Fuente: DNP Clculos Cmara de Comercio de Cali.

44 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 45

 TEMA CENTRAL TEMA CENTRAL

Los municipios tambin han ampliado sus recaudos
debido a la implementacin de nuevos tributos,
como la sobretasa a la gasolina (desde 2000) (Gr-
fico 5). Asimismo, se han implementado acciones
como las actualizaciones catastrales, los auto-ava-
los y la ampliacin del censo predial para aumentar
el recaudo del impuesto predial. Entre 1990 y 2014,
la tasa de crecimiento promedio anual del impuesto
predial fue 9,5% y la de industria y comercio, que
tiene en cuenta las ventas, fue 8,3%.
Pese a que los ingresos tributarios municipales es-
tn concentrados en las cinco principales ciudades,
Bogot , Medelln, Cali, Barranquilla y Bucaramanga
(56,0% en 2014), el desempeo del resto de munici-
pios ha sido positivo: pasando de 656 mil millones de
pesos en 1990 a 6,4 billones de pesos en 2014, con
una tasa de crecimiento promedio anual de 10,0%
(Grfico 6).
Descentralizacin, crecimiento lud pas de representar 62,3% de la poblacin en
econmico y desarrollo
cimiento econmico en las regiones4 de Colombia
(22 que representan 97,7% del PIB nacional) duran-
te el periodo 1990-2012. Adicionalmente, estiman
que la brecha en los ingresos per cpita entre las re-
giones ms pobres y ms ricas se han ido cerrando a
una tasa anual de 1,6% entre 1990 y 2012; y que la
dispersin de esas diferencias de ingresos est dis-
minuyendo con el tiempo.
Respecto a los efectos de la descentralizacin sobre
el acceso a la salud y educacin, Snchez y Faguet
(2009), utilizando informacin de una base de da-
tos que incluye ms del 95% de los municipios del
Pas, muestran que la descentralizacin mejor las
tasas de cobertura escolar y el acceso de los pobres
a los servicios pblicos de salud. En ambos secto-
res, la mejora en el acceso estuvo impulsada por
la contribucin financiera de los gobiernos locales.
En lnea con estos estudios, cabe destacar que la
poblacin en Colombia sin aseguramiento en sa-
1997 a 12,2% en 2014 (Ocampo y Romero, 2015).
Pese a estos logros, en un estudio de la Contraloria
General de la Repblica (2010) se advierte que toda-
va faltan esfuerzos puntuales para que las diferen-
cias en los resultados regionales sean menores. No
todos los municipios y departamentos han mejorado
al mismo ritmo, ni se han visto plenamente benefi-
ciados por la asignacin de competencias y recursos,
incluso algunos se han estancado, a pesar del incre-
mento en la asignacin de las participaciones.
Esta afirmacin resulta evidente si se examina con
detalle el caso de departamentos como Choc que,
pese a alcanzar entre 2003 y 2014 la sexta mayor
tasa de crecimiento econmico promedio anual en-
tre los 32 departamentos del Pas (5,5%), registr la
tasa de pobreza monetaria ms alta de Colombia en
2014 (65,9%).
Finanzas territoriales frente a 2016, que equivale a 1,6% del PIB. Los impuestos
la coyuntura econmica nacional
Ante el nuevo escenario de bajos precios del petr-
leo, la economa colombiana entr en fase de des-
GNC. Al respecto, el total de las rentas petroleras
(ingresos tributarios y dividendos de Ecopetrol) pa-
saron de representar 6,1% de los ingresos totales
del GNC en 2010 a 18,6% en 2013. Para 2016, es-
tas rentas apenas representarn 0,5% (Grfico 7).
Esta situacin plantea un desafo para la estabili-
dad fiscal de Colombia y sus territorios, toda vez
que las perspectivas de bajos precios del petrleo y
otros bienes minero-energticos apuntan a mante-
nerse en el mediano plazo5. En este sentido, la re-
forma tributaria propuesta para fin de ao se hace
perentoria.
En este contexto, cabe mencionar que con la Refor-
ma Tributaria planteada por la Comisin de Exper-
tos Tributarios CET (2015), los impuestos nacio-
nales, que incluyen el IVA y el impuesto al consumo,
tendran un impacto cercano a $13,2 billones en
territoriales, por su parte, que incluyen impuestos
al consumo de cigarrillos, cervezas y licores, y la
sobretasa a la gasolina y el ACPM, aportaran $3,3
Contenido

De igual forma, segn cifras del Ministerio de Edu- billones (0,4% del PIB).
La descentralizacin fiscal y, en particular, el Siste- aceleracin econmica: el PIB pas de crecer 4,9%
cacin Nacional, la cobertura neta en educacin se-
ma General de Participaciones, ha contribuido de y 4,4% en 2013 y 2014, respectivamente, a 3,1%
cundaria pas de 53,6% en 1993 a 71,9% en 2014.
manera relevante al desempeo econmico y de los en 2015 y 2,3% en 2016 (segn estimaciones de 5 Pese al aumento del precio del petrleo de 20,1% (WTI) en lo corrido
principales indicadores de calidad de vida de las re- Fedesarrollo). Uno de los mayores impactos de esta del ao a agosto de 2016, esta tendencia puede verse afectada por la Busqueda de
palbras o frases
situacin se ha reflejado en las finanzas pblicas del sobreoferta de crudo, toda vez que los principales productores (Arabia
giones del pas. 3 Bogot, por su condicin de Distrito Capital, incluye tambin el valor
Saudita, Rusia e Irn) registraron record en los niveles mximos de pro-
de impuestos departamentales recaudados. pas, en la medida que el petrleo se haba conver- duccin en julio; adicionalmente, Nigeria y Libia, proyectan incrementos
Lozano y Julio (2016), identifican una relacin cau- 4 Cada regin comprende informacin del departamento, adems de tido en una considerable fuente de recursos para el en su produccin y EE.UU. mantiene inventarios histricamente altos.
sal positiva entre la descentralizacin fiscal y el cre- todos los municipios que lo componen.
Siguiente pgina

Grfico 6 Ingresos tributarios principales ciudades (COP miles de millones constantes de 2015)
1990-2014 Grfico 7 Participacin (%) de las rentas petroleras en los ingresos totales del Gobierno
Nacional Central 2005-2016
16.000 Anterior pgina
18,6
14.000 16,9
15,7
12.000
12,6 6,5 11,0 Zoom +
10.000 10,3
10,2 8,6
9,1 4,2
8.000 8,8
7,9
6,7
5,2 6,1
6.000 3,5 5,6
2,8 4,7
10,4 3,0
4.000 8,4 4,4 7,6 7,1
5,1 5,6 5,0 4,7
2.000 0 4,1 3,7 0,5
1,7
0 -0,6
-1,1
1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Resto Bogot Medelln Cali Barranquilla Bucaramanga Tribuatrios (Renta+CREE) Total rentas petroleras Dividendos de Ecopetrol

Fuente: DNP Clculos Cmara de Comercio de Cali. Fuente: Tomado del Banco de la Repblica con base en datos de Ecopetrol.

46 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 47

 TEMA CENTRAL TEMA CENTRAL

Ms all de aspectos puntuales en los diferentes
tributos que plantea la CET (2015), cabe sealar
dos elementos que resultan relevantes para seguir
profundizando el proceso de descentralizacin en
Colombia y lograr mayores niveles de eficiencia e
impacto en su implementacin.
El primero de ellos tiene que ver con la gran cantidad
de tributos vigentes para los territorios (13 departa-
mentales, 20 municipales), adems de 24 gravme-
nes y contribuciones, ms las distintas estampillas.
Pese a esta situacin, la mayor proporcin del recau-
do se concentra en pocos tributos: Industria y Co-
mercio y el Impuesto Predial representan 71,5% del
recaudo tributario en los municipios; Cerveza y Lico-
res, concentran 45,2% del recaudo departamental.
Esta mulplicidad de impuestos no solo genera difi-
cultades e ineficiencias para su administracin des-
de los diferentes gobiernos territoriales, afectando
en especial a los ms pequeos, sino que, impacta
de manera directa la competitividad de las empre-
sas, en la medida que deben incurrir en mayores cos-
Colombia. Dicho proceso no debe seguirse des-
acelerando, tal como ha acontecido con los Actos
Legislativos 01 y 04, en los cuales se les restaron
recursos cuantiosos a los departamentos y munici-
pios. Se deben implementar las medidas necesarias
para avanzar en el principio de descentralizacin
del Estado, que est definido en la Constitucin de
1991 (artculos 287, 356 y 357).
Este principio tiene adems todo el sentido, dado
que, tal como qued expuesto en este documen-
to, los territorios han venido haciendo esfuerzos
por aumentar de manera importante las fuentes de
recursos propios. De hecho, al comparar interna-
cionalmente la tributacin territorial de Colombia
como porcentaje del PIB (3,0%), sta se encuen-
tra por debajo de la de Brasil (10,8%) y Argentina
(5,4%), que son pases federales, pero, por encima
de otro pas federal como Mxico (0,8%) y de pases
con una organizacin poltico administrativa unita-
ria como Chile (1,5%), Uruguay (1,1%) y Costa Rica
(0,7%), entre otros (Grfico 8).
Contenido

tos financieros y administrativos6.

De all la necesidad de disear un esquema tributa-
rio que simplifique al mximo los trmites y, a su Conclusiones
vez, vele por fomentar y retener la inversin privada Bibliografa Busqueda de
El proceso de descentralizacin que se profundiz palbras o frases

en los territorios.
Un segundo punto, tiene que ver con la profundiza-
cin del proceso de descentralizacin que adelanta
con la Constitucin de 1991, sumado a los avances
sociales planteados por sta, derivaron en un Estado
6 Segn CET (2015) mltiples impuestos locales recaen sobre una mis-
ma actividad econmica con amplia diversidad de bases y tarifas.
ms robusto. En el caso del GNC, el gasto pas de
representar 9,3% del PIB en 1990 a 23,2% en 2015.
Bonet, J., y Urrego, J. (2014). El Sistema General de Re-
galas: mejor, empeor o qued igual?. Documentos de
trabajo de economa regional, No. 198.
Crdenas, M. (2013). Introduccin a la economa colom- Siguiente pgina

biana. Bogot, Colombia. Editorial Alfaomega

Dentro de los principales logros de este proceso de
descentralizacin se destacan el aumento en el por-
Grfico 8 Ingresos tributarios territoriales como porcentaje del PIB 2014 centaje de poblacin cubierta por el sistema de sa-
Pases seleccionados Latinoamrica
lud, as como el aumento en tasas neta de cobertura
educativa.
Las transferencias, por su parte, se convirtieron en
la principal fuente de recursos de los territorios (De-
Comisin de Expertos para la Equidad y la Competitividad
Tributaria. (2015). Informe Final presentado al Ministro
de Hacienda y Crdito Pblico (No. 014445). Bogot, Co-
Anterior pgina
lombia. FEDESARROLLO.
Contralora (2010). Informe Sistema General de partici-
paciones: un reporte de evaluacin. Direccin de estudios
sectoriales de la Contralora. Bogot, Colombia.
Kalmanovitz, S. (Ed.). (2010). Nueva historia econmica Zoom +

partamentos y Municipios) en los ltimos 20 aos. de Colombia. Bogot, Colombia. Editorial Taurus.
Sin embargo, tambin sobresale el esfuerzo de los Lozano, I., y Julio, J. M. (2016). Descentralizacin fiscal
10,8 entes territoriales por aumentar su recaudo. y crecimiento econmico en Colombia: evidencia de datos
de panel a nivel regional. Revista CEPAL, No.119, 69-87.
En este sentido, se deben promover medidas para Ocampo, J. A., Romero, C. A. (2015). La bsqueda, larga e
5,4
4,6
continuar profundizando el modelo descentraliza- inconclusa, de un nuevo modelo, 1981-2014. En Ocampo,
3,0 0,8 0,7
do establecido en la Constitucin de 1991. Asi- J. A. (Ed.). Historia econmica de Colombia (pp. 48-418).
0,5 Bogot, Colombia. Fondo de Cultura econmica-FEDESA-
1,5 1,1 0,3 0,2 mismo, es importante que frente a la actual fragili-
dad de las finanzas pblicas nacionales, desde los RROLLO.
Brasil

Argentina

Latinoamrica
y el Caribe

Colombia

Chile

Uruguay

Mxico*

Costa Rica

Per

Panam

Guatemala

territorios se promueva un sistema tributario ms
competitivo, que simplifique los trmites para los
ciudadanos y las empresas, unificando tarifas con
el objetivo de estimular la atraccin y retencin de
Fuente: OECD *La cifra de Mxico disponible para 2013 inversin.
DNP (2013). El sistema general de regalas: avances y
funcionamiento. Conferencia llevada a cabo en el Semi-
nario Semanal 135 del Banco de la Repblica en Medelln,
Colombia.

48 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 49

 TEMA CENTRAL
Cambios recientes
y perspectivas
del Sistema General
de Participaciones-SGP
Las transferencias territoriales representan para un nmero
importante de gobiernos subnacionales la principal fuente de
recursos. De modo que resulta fundamental entender los esquemas
bajo los cuales se establecen los montos de estas transferencias,
de qu factores depende su crecimiento en el tiempo y cules sern
las principales implicaciones.
Jaime Bonet
Gerson Javier Prez*
Uno de los temas recurrentes en la poltica fiscal
es la disponibilidad de recursos de los entes terri-
toriales y su autonoma para administrarlos, y Co-
lombia no es la excepcin. La Constitucin Poltica
de 1991 marc un hito en el proceso de descentra-
lizacin fiscal en el pas, al establecer que el 46,5%
de los ingresos corrientes de la Nacin (ICN) deban
ser transferidos a las entidades territoriales. Estas
transferencias se destinaran principalmente a los
sectores de educacin, salud y agua potable y sa-
neamiento bsico, y se haran a travs de dos bol-
sas: el situado fiscal (destinado a los departamen-
* Los autores son, respectivamente, Gerente del Banco de la Repblica
de Cartagena e Investigador del Centro de Estudios Econmicos (CEER)
del Banco de la Repblica de Cartagena. Las opiniones y posibles errores
son de responsabilidad exclusiva de los autores y no comprometen al
Banco de la Repblica ni a su Junta Directiva. Los comentarios y suge-
rencias a esta versin del documento pueden ser enviados a los correos:
jbonetmo@banrep.gov.co y gperezva@banrep.gov.co
50 ECONOMA COLOMBIANA
Artculo
Anterior
tos) y las participaciones municipales (dirigida a los
municipios). Este esquema fue luego modificado, y
a partir de 2002 se constituy el Sistema General de
Participaciones (SGP) como nico fondo que agru-
pa las transferencias territoriales.
Las transferencias territoriales representan para un
nmero importante de gobiernos subnacionales la
principal fuente de recursos. De modo que resulta
fundamental entender los esquemas bajo los cuales
se establecen los montos de estas transferencias,
de qu factores depende su crecimiento en el tiem-
po y cules sern las principales implicaciones. Lo
anterior es particularmente importante en el marco
de la actual coyuntura de cambio de esquema en el
SGP a partir de 2017. En los ltimos dos aos, el
pas se ha enfrentado a un crecimiento en el nivel
general de precios, a una reduccin en el crecimien-
to econmico y a una cada en los ingresos del go-
TEMA CENTRAL
bierno central. Adems, existe la posibilidad de un v un incremento significativo en el gasto pblico
escenario de posconflicto y la presentacin de una subnacional, el cual pas de 2,8% del PIB en 1990
nueva reforma tributaria al Congreso de la Repbli- a 9,4% del PIB en 1999. Este ascenso se origin,
ca a finales de 2016. en gran parte, por los mayores gastos de funciona-
miento y personal en los sectores de educacin y sa-
Cada uno de estos factores tendr implicaciones lud. Lo anterior gener una tendencia creciente en
sobre el monto y el crecimiento de recursos que re- el dficit de los gobiernos territoriales, al pasar de
cibirn las entidades territoriales por concepto de -0,18% del PIB en 1990 al -0,43% del PIB en 1999.
SGP desde el prximo ao. En este artculo se bus-
ca ilustrar cmo hubiera sido el comportamiento del Esta coyuntura llev entonces a pensar en una es-
SGP si se hubiera mantenido el esquema vinculado trategia alternativa. El objetivo principal era desli-
a la inflacin que se utiliz hasta 2016, comparado gar el valor de las transferencias de los ICN, con el
con el que empezar a regir a partir de 2017 y que fin de asegurar crecimientos reales en los montos
Siguiente est ligado a la variacin histrica de los Ingresos recibidos por los municipios y departamentos, que
Artculo
Corrientes de la Nacin (ICN). Adicionalmente se garantizaran el sostenimiento de los sistemas de
quiere determinar cmo evolucionarn las transfe- salud y educacin. La estrategia utilizada para bus-
rencias bajo dos escenarios distintos de crecimiento
econmico y de ingresos del gobierno central.
car este objetivo fue la de indexar los crecimientos
de los montos de las transferencias a la inflacin. Es
as como, a travs del Acto Legislativo 01 de 2001,
Antecedentes de las transferencias se reformaron los artculos 356 y 357 de la Consti-
tucin Poltica y se crea el Sistema General de Par-
territoriales
ticipaciones (SGP), que sera reglamentado por la
Con la puesta en marcha de la descentralizacin fis- Ley 715 del mismo ao1. De esta manera, el SGP Contenido
cal adoptada a partir de la Constitucin de 1991, agrupara en una sola bolsa lo que antes haca parte
se dio inicio a dos mecanismos a travs de los cua-
les las entidades territoriales recibiran recursos por
del situado fiscal y las participaciones municipales
(Jaime, Prez, & Ayala, 2014).
parte del gobierno central, el situado fiscal en el Busqueda de
palbras o frases
caso de los departamentos (incluyendo al distrito
1 En trminos de responsabilidad fiscal subnacional se pueden mencio-
capital y los distritos de Barranquilla, Cartagena y
Santa Marta) y las participaciones municipales. La
nar tambin la Ley 617 de 2001 y el Marco Fiscal de Mediano Plazo
del 2003. En la primera se establecen lmites al crecimiento del gasto
carta poltica colombiana estableci que las trans- de las entidades territoriales, y el segundo, el compromiso por parte del
Siguiente pgina
gobierno central de hacer seguimiento a las finanzas del sector pblico
ferencias subnacionales deberan estar ligadas a la no-financiero.
dinmica de los ICN. El situado fiscal para los aos
1994, 1995 y 1996 corresponderan al 23%, 23,5%
y 24,5% de los ICN, respectivamente, tomando
como referencia que para 1993 estos representa- Anterior pgina
ban el 22,1%. A partir de 1997 esta participacin en
los ICN se mantendra constante en un 24,5%. Por
su parte, las participaciones municipales equivalan
al 14% de los ICN en 1993 y se incrementaran un Zoom +
punto adicional cada ao hasta alcanzar el 22% en
2001 (Grfico 1).
Con la cada del Producto Interno Bruto (PIB) de fi-
nales de los noventa se redujo el monto de los ICN y,
en consecuencia, las transferencias a los gobiernos
subnacionales, poniendo en riesgo los recursos que
garantizaban las coberturas en salud y educacin.
En esos momentos, Colombia enfrent una severa
crisis fiscal en la cual la situacin financiera territo-
rial comprometi la estabilidad macroeconmica.
De acuerdo con MHCP (2015), luego de la profun-
dizacin del proceso de descentralizacin contem-
plado en la Constitucin Poltica de 1991, se obser-
ECONOMA COLOMBIANA 51
 TEMA CENTRAL TEMA CENTRAL

Grfico 1 Evolucin de la indexacin histrica de las transferencias territoriales en Colombia,

1994-2019

Porcentaje Indexacin a Indexacin a Promedio de la

de los ICN la inflacin la inflacin variacin % de los ICN

Reglamentacin: Reglamentacin: Reglamentacin: Reglamentacin:

Constitucin poltica Acto legislativo 01 de 2001 Acto legislativo 04 de 2007 Constitucin poltica
Ley 60 de 1993. Ley 715 fr 2001 Ley 1176 fr 2007

Situado Fiscal y Sistema General de Participaciones SGP

Participaciones municipales

Participaciones municipales

15% 16% 17% 18% 19% 20% 21% 22%

Grfico 2 Comportamiento de algunas variables econmicas
Promedio de la variacin %
de los ICN durante los 4 aos
Situado fiscal Inflacin Inflacin Inflacin Inflacin Inflacin anteriores, incluida la del aforo Variacin anual de varios indicadores
+2pp +2,5pp +4pp +3,5pp +3pp en ejecucin.
23% 23,5% 24,5% 25

20
1994

1995

1996
1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007
2008
2009

2010

2011

2012
2013
2014

2015
2016

2017

2018

2019
...

15
Contenido
Fuente: Elaboracin de los autores con base en la legislacin correspondiente. 10

Porcentaje
5

0
El artculo 357 de la Constitucin Poltica estable- ms 4 puntos porcentuales (pp), en 2010 inflacin Busqueda de
palbras o frases

ci que, en el largo plazo, el monto del SGP crecera causada ms 3,5 pp, y entre 2011 y 2016 inflacin -5
anualmente en un porcentaje igual al promedio de causada ms 3 pp (Grfico 1). De este modo, se-
la variacin de los ICN de los ltimos cuatro aos, gn lo establecido en la Constitucin Nacional, en -10
incluido el valor del aforo en ejecucin. Pero que, 2016 finaliza la transitoriedad y en 2017 empieza Siguiente pgina
-15
transitoriamente, lo hara ligado a la inflacin de la a operar la nueva frmula de clculo de crecimiento 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
siguiente forma: la inflacin causada ms un creci- porcentual del SGP, en donde los incrementos esta-
PIB Consumo final Exportaciones FBK Importaciones PIB
miento real constante equivalente al 2% entre 2002 rn ligados nuevamente a los ICN, pero esta vez no
y 2005, y de 2,5% entre 2006 y 2008 (Acto Legisla- como un porcentaje de estos, sino con incrementos
tivo 01 de 2001). Adicionalmente, qued tambin Inflacin Anterior pgina
que consideran el promedio de la variacin porcen-
establecido que, en los aos en que la economa 12%
tual de los ICN en los ltimos cuatro aos.
creciera por encima del 4%, el SGP tendran un cre-
cimiento adicional en los puntos porcentuales que 10%
superara a dicha tasa de crecimiento. Sin embar- Comportamiento reciente de algunas Zoom +

go, cuando el crecimiento estuviera por debajo de de las principales variables ligadas al SGP 8%
la meta establecida, el Gobierno Nacional Central
(GNC) debera cubrir el faltante para mantener la Es interesante observar cmo el fin de esta transi-

Porcentaje
tasa de crecimiento. En los casos de un crecimiento toriedad de crecimientos del SGP, indexado hasta 6%

anual por encima del 4%, el GNC podra descontar ahora a la inflacin, coincide con un periodo de au-
los recursos que aport para mantener la meta de mento de este indicador. Pero el aumento del nivel 4%

crecimiento del SGP. general de precios no es la nica dificultad que en-

frenta actualmente la economa colombiana, la co- 2%
Esta transitoriedad que inicialmente llegaba hasta yuntura macroeconmica en el pas presenta dificul-
2008, se extendi por medio del Acto Legislativo 04 tades en otros frentes. Por ejemplo, unas modestas
0%
de 2007 y la Ley 1176 del mismo ao. Nuevamente, perspectivas de crecimiento del producto, ingresos
feb.-00

sep.-00

abr.-01

nov.-01

jun.-02

ene.-03

ago.-03
mar.-04

oct.-04

may.-05

dic.-05

jul.-06

feb.-07

sep.-07
abr.-08

nov.-08

jun.-09

ene.-10
ago.-10

mar.-11

oct.-11

may.-12
dic.-12

jul.-13

feb.-14
sep.-14

abr.-15

nov.-15

jun.-16
a travs de un pargrafo transitorio, se establieron con tendencia a la baja, tasas de inters al alza, una
los crecimientos reales a partir de 2008 as: para deuda externa en ascenso y una balanza comercial
2008 y 2009 el SGP crecer en la inflacin causada deteriorada (Grfico 2). Inflacin total Inflacin bsica sin alimentos Lim. inf. meta Lim. sup. meta

52 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 53

 TEMA CENTRAL TEMA CENTRAL

DTF y Tasa de intervencin Dentro de los factores asociados a esta coyuntura del SGP se calcula con base en la inflacin causa-
18 se puede mencionar el desplome del precio interna- da, que a 2013 fue de 1,94%. Estos resultados les
cional del petrleo, una alta devaluacin del peso, permiten a los gobiernos subnacionales garantizar
16
el deterioro de los trminos de intercambio y el fe- la cobertura de los servicios bsicos.
14 nmeno climtico de El Nio. Todo esto pondr en
dificultades al gobierno nacional para adelantar los Cuando se observa la dinmica del SGP con respec-
12
mltiples compromisos en materia de inversin en to al PIB y a los ICN (Grfico 3), se puede ver que
10 diferentes frentes, lo que podra tener efectos en el al tiempo que crecan las transferencias territoriales
Porcentaje

crecimiento econmico. en trminos reales, estos montos representan cada

8 vez ms un menor porcentaje del PIB y de los ICN, al
6
Lo interesante es entender cmo le ir a la econo- menos hasta 2014. En el primer caso, el SGP redujo
ma en los prximos aos y cmo esto afectar no su participacin en 1 pp, al pasar del 4,7% al 3,7% du-
4 solamente las inversiones previstas en la agenda rante los doce aos. En el caso de los ICN, la reduc-
del gobierno nacional sino tambin a los gobiernos cin fue de 14 pp en el mismo periodo. Claramente el
2
subnacionales, especialmente en lo que tiene que beneficio fue en doble va, por un lado beneficiando
0 ver con el SGP, a travs del cual se garantiza el sos- a las entidades territoriales con aumentos reales en
las transferencias, y por el otro para el gobierno cen-
01/01/2000

01/08/2000

01/03/2001

01/10/2001

01/05/2002

01/12/2002

01/07/2003
01/02/2004

01/09/2004

01/04/2005

01/11/2005

01/06/2006

01/01/2007

01/08/2007
01/03/2008

01/10/2008

01/05/2009

01/12/2009
01/07/2010

01/02/2001

01/09/2011

01/04/2012
01/11/2012

01/06/2013

01/01/2014
01/08/2014

01/03/2015

01/10/2015

01/05/2016
tenimiento de los servicios bsicos en educacin,
salud y agua potable y saneamiento bsico. tral para el que las transferencias representaron cada
vez una menor proporcin de sus ingresos. Todo
Al revisar el comportamiento de los montos trans- esto fue resultado del positivo comportamiento de
DTF semanal Tasa de intervencin feridos a las entidades territoriales por concepto de los indicadores econmicos hasta 2014, con una in-
SGP, se observa una clara tendencia creciente en flacin dentro del rango-meta fijado por el Banco de
Balanza comercial trminos reales como consecuencia de la indexa- la Repblica y un crecimiento positivo del producto Contenido

1.500 cin a la inflacin, que ha resultado en un aumento jalonado, en gran parte, por el sector minero. Este
de cerca de 10 billones durante los trece aos de escenario cambi a partir de 2015 cuando se observ
1.000 vigencia del sistema actual de transferencias terri- un aumento de la participacin del SGP en el PIB y
toriales (Grfico 3). Solamente en 2014 se observa en los ICN, especialmente en el primero debido a la Busqueda de
palbras o frases
500 una leve disminucin debido a que el crecimiento desaceleracin de la economa y a la alta inflacin.
Millones de dlares

-500 Grfico 3 Evolucin del SGP Siguiente pgina

-1000 Monto del SGP

SGP como percentaje del PIB y de los ICN
(Millones de pesos constantes, Dic. 2008=100)
-1500
Anterior pgina
26 4,9 45
-2000
24
ene.-11

abr.-11

jul.-11

oct.-11

ene.-12

abr.-12

jul.-12

oct.-12

ene.-13

abr.-13

jul.-13

oct.-13

ene.-14

abr.-14

jul.-14

oct.-14

ene.-15

abr.-15

jul.-15

oct.-15

ene.-16

abr.-16
4,7
40
22
4,5 Zoom +

Billones de pesos
Fuente: Elaboracin de los autores con base en informacin del DANE y del Banco de la Repblica. 20

% de los ICN
35

% del PIB
18 4,3

16 4,1
30
14
3,9
12 25
3,7
10

3,5 20

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013
2014

2015
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

SGP como porcentaje del PIB SGP como porcentaje de los ICN

Fuente: Clculos de los autores con base en el Departamento Nacional de Planeacin (DNP).

54 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 55

 TEMA CENTRAL TEMA CENTRAL

Qu pueden esperar los gobiernos estar cerca del techo de la meta actual y, en adelan-
subnacionales a partir del nuevo te, alcanzar nuevamente el equilibrio de largo plazo.
mecanismo de clculo del SGP? Los supuestos para las otras tres variables se derivan
de las proyecciones del Marco Fiscal de Mediano Pla-
El primer escenario que se quiere explorar es una zo (MFMP) (MHCP, 2016), con un crecimiento eco-
comparacin entre las dos metodologas de clcu- nmico en aumento, al igual que los ICN como por-
lo. Es decir, se quiere responder a la pregunta de centaje del PIB, lo cual se derivara en aumentos en la
cmo hubiera sido el comportamiento del SGP si variacin promedio de los ICN con la que se calcula
continuara ligado a la inflacin versus cul ser la en adelante el crecimiento anual del SGP.
dinmica frente a la nueva metodologa que depen-
de de los ICN. Hasta ahora haba funcionado con
indexacin a la inflacin, lo que garantizaba puntos Cuadro 1 Supuestos (1) para la proyeccin
porcentuales de crecimiento real en dichos montos. del SGP
Por otro lado, a partir de 2017, el crecimiento del Variacin
SGP depender de la variacin porcentual promedio ICN
Crecimiento de los ICN
Ao Inflacin (% del
de los ltimos cuatro aos de los ICN. ecocmico (promedio
PIB)
4 aos)
Hay que mencionar que es de gran relevancia para
Perspectiva para el 2016
los gobiernos locales que se les garantice un creci-
miento real de las transferencias territoriales, toda 2016 6,5 2,3 14,3 7,3
vez que la mayor parte de los gastos cubiertos cre- Prospectiva 2017-2021
cen con la inflacin. Idealmente, los excedentes co- 2017 4,0 3,5 14,1 5,6
rrespondientes al crecimiento real deberan garanti- 2018 4,0 3,9 15,1 7,4
Contenido

zar mejoras en calidad de los servicios. 2019 3,0 4,3 15,5 8,0
Con el fin de llevar a cabo el primer ejercicio, el Cua- 2020 3,0 4,6 16,0 9,6
dro 1 muestra los supuestos bajo los cuales se reali- 2021 3,0 4,8 16,2 10,3
Busqueda de
zan las proyecciones en cada uno de los dos casos. palbras o frases
Fuente: Para el 2016 los autores se basan en los reportes ms
Para el 2016 los supuestos corresponden a la mejor recientes del DANE para el caso de la inflacin, del Banco de la
aproximacin que se prev con la informacin dispo- Repblica para el crecimiento econmico y del MFMP para los
nible hasta el momento. De 2017 en adelante se asu- ICN. Para el periodo 2017-2021 las proyecciones del creci-
me, en el caso de la inflacin, que entre 2017 y 2018 miento econmico y los ICN corresponden a los del MFMP. Siguiente pgina

Acueducto de Yumbo, Valle del Cauca.

Al revisar el comportamiento de los montos Los resultados del Grfico 4 dan cuenta de que con te. Esto se debe a que, comparado con el 2016, en
Anterior pgina

transferidos a las entidades territoriales la actual coyuntura de alta inflacin, de haber con-
tinuado la formula en la que el SGP depende de la
los aos siguientes se asume un crecimiento de la
economa ms alto y, adicionalmente, un SGP con
por concepto de SGP, se observa una clara variacin de los precios, el monto de las transferidas
hubiera sido mayor. Aunque la brecha tendera a ce-
variaciones menores a las de 2016 y ahora no in-
dexadas directamente a la inflacin. Zoom +

tendencia creciente en trminos reales como rrarse por el retorno de la inflacin a su meta de largo
plazo y por el aumento de la variacin promedio de Con respecto a los ICN, aunque los niveles son dis-
tintos, la tendencia del SGP es la misma desde 2018
consecuencia de la indexacin a la inflacin, los ICN. Estos escenarios dependen, claramente, de
los supuestos bajo los cuales se realizan los clculos. bajo ambos escenarios. Para 2017, las transferen-
cias territoriales tenderan a crecer en el Escenario 1
que ha resultado en un aumento de cerca Cuando se proyecta el SGP como porcentaje del PIB,
se observa cmo la situacin de corto plazo tiene
con respecto a lo ocurrido en 2016 debido a un me-
nor crecimiento de los ICN. Bajo el Escenario 2 se
de 10 billones durante los trece aos de una tendencia diferente. Mientras bajo el Escenario
1 (inflacin ms 3pp) la participacin del SGP ten-
observa una leve reduccin en 2016 con respecto al
ao anterior, debido a que la variacin promedio de
vigencia del sistema actual de dera a crecer por efecto del crecimiento en el nivel
general de precios, bajo el Escenario 2 (crecimiento
los ICN es menor a la variacin calculada con base
en la inflacin. De este modo, se esperara que si

transferencias territoriales. promedio de los ICN en los ltimos cuatro aos) se

observa una reduccin en la participacin durante
estos supuestos se cumplen, en el mediano plazo
bajo ambos escenarios el SGP representara un por-
los dos primeros aos, para luego crecer nuevamen- centaje cercano al 25% de los ICN.

56 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 57

 TEMA CENTRAL TEMA CENTRAL

Grfico 4 Proyecciones del SGP para el corto y mediano plazo (Supuestos 1) Qu esperar del SGP a partir de 2017 si Cuadro 2 Supuestos (2) para la proyeccin
las condiciones econmicas no son tan del SGP
Monto del SGP optimistas como las planteadas en el Variacin
Crecimiento ICN
(Millones de pesos constantes, Dic. 2008=100) MFMP? Ao
ecocmico (% del PIB)
de los ICN
(promedio 4 aos)
35
Escenario 1: En particular, se comparan dos escenarios. El pri- Escenario 2 (MFMP)
Inflacin + 3pp
30 mero corresponde a los supuestos establecidos en 2016 2,3 14,3 7,3
el MFMP (el Escenario 2 del ejercicio anterior), y el

Billones de pesos constantes

2017 3,5 14,1 5,6
25 Escenario 2: otro tiene en cuenta que el crecimiento es 0,5pp
2018 3,9 15,1 7,4
Variacin %
de los ICN
menor al planteado en el MFMP y que los ICN como
porcentaje del PIB se mantienen en el 14% hasta 2019 4,3 15,5 8,0
20
2021 (Escenario 3). Los supuestos para cada uno 2020 4,6 16,0 9,6
15 de ellos pueden verse en el Cuadro 2. Para el caso 2021 4,8 16,2 10,3
de la inflacin se contina asumiendo que entre Escenario 3 (Alternativo)
10 2017 y 2018 estar cerca del techo del rango-meta 2016 2,3 14,3 7,3
y en adelante se ubicar en el 3%.
2017 3,0 14,0 5,3
5
Cuando se comparan los resultados de las proyec- 2018 3,4 14,0 5,5
0 ciones, se observa que, de cumplirse lo planteado 2019 3,8 14,0 5,3
en el MFMP, los incrementos en el SGP seran su-
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2020 4,1 14,0 6,1
periores al escenario alternativo de una economa
2021 4,3 14,0 6,7
SGP (Porcentaje del PIB) SGP (Porcentaje del PIB) con crecimientos moderados y unos ICN como Contenido

porcentaje del PIB cerca de su promedio reciente Fuente: Las proyecciones para 2016 corresponden a los pro-
5,0 45 (Grfico 5). Con respecto al PIB, las tendencias nsticos del Banco de la Repblica en el caso del crecimiento
econmico y al MFMP para los ICN. Para el periodo 2017-2021
4,8 de mediano plazo del SGP son diferentes bajo los
del Escenario 2 las proyecciones corresponden a las del MFMP.
dos escenarios. En el primer caso (Escenario 2: Para el Escenario 3 las proyecciones 2017-2021 son las asumi-
4,6 40 Busqueda de
MFMP) los supuestos de aumentos de los ICN que das por los autores.
palbras o frases

4,4 Escenario 1:
Inflacin + 3pp
jalonarn en adelante al SGP superan los aumen-
Porcentaje

Porcentaje

4,2 35 tos proyectados del PIB, por lo que se presentaran

aumentos de la tendencia desde principios de la
Para avanzar
4,0 Siguiente pgina
segunda dcada de este siglo. En el caso del es-
3,8 Escenario 2: 30 Escenario 1: cenario alternativo, la tendencia sera decreciente
en temas de calidad
Variacin % Inflacin + 3pp
3,6
de los ICN alcanzando niveles cercanos a los de 2014. La ra-
zn son los menores aumentos de los ICN y por
3,4

3,2
25
Escenario 2:
Variacin %
consiguiente del SGP, comparado esto con el cre-
cimiento econmico.
de los servicios, Anterior pgina

los municipios y
de los ICN
3,0 20
Con respecto a los ICN, ambos escenarios prevn
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021

2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
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2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021

Fuente: Clculos de los autores con base en el Departamento Nacional de Planeacin (DNP).
tendencias decrecientes. La razn es que la varia-
cin promedio de los cuatro aos anteriores de los departamentos deben Zoom +

ICN, con los que se calculan los incrementos del

SGP (Escenario 3: Alternativo), sern en cualquier procurar mejoras
caso menores a los aumentos de los ICN. Esto es
sin duda una buena noticia para el gobierno nacio- en la calidad y
nal que tendr que transferir por SGP menores pro-
porciones de sus ingresos corrientes. Contrario a
eficiencia en
lo proyectado en los otros dos indicadores, en este
caso el escenario que prev el MFMP (Escenario 2)
el uso de
tendr crecimientos menores a los del escenario
alternativo (Escenario 3). Esto ocurre porque las
los recursos.
transferencias territoriales creceran ms lentamen-
te que los ICN segn lo previsto bajo cualquiera de
los dos escenarios.

58 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 59

 TEMA CENTRAL TEMA CENTRAL

La probabilidad de ocurrencia de estos escenarios

u otros alternativos depender, en gran parte, de
al menos dos circunstancias prximas, la termina-
cin del conflicto con las FARC y los resultados de la
prxima reforma tributaria. Adicionalmente, la eco-
noma puede verse afectada por nuevos choques,
positivos o negativos, especialmente relacionados
con el precio del petrleo, lo cual afectara directa-
mente el crecimiento econmico y los ingresos del
gobierno central.
Una reflexin final tiene que ver con mejoramientos
en calidad, ya que con los recursos del SGP las autori-
dades locales cubren, en su mayora, los gastos ope-
Grfico 5 Proyecciones del SGP para el corto y mediano plazo (Supuestos 2) rativos que estn tambin indexados a la inflacin.
De modo que para avanzar en temas de calidad de
Monto del SGP los servicios, los municipios y departamentos deben
(Millones de pesos constantes, Dic. 2008=100) procurar mejoras en la calidad y eficiencia en el uso
de los recursos. Sobre este ltimo aspecto Galvis
35
(2014), al analizar la eficiencia en el uso de los re-
30
Escenario 2: cursos de salud y educacin del SGP, encontr que
MFMP
los gobiernos subnacionales tienen an una amplia
Billones de pesos constantes

25 Escenario 3:
oportunidad para mejorar. En general, la eficiencia Contenido

Alternativo en mejoras en la calidad en estos dos sectores, por

20
parte de gobernaciones y municipios, alcanz tan
solo el 50%, en otras palabras que con cerca de la
15 mitad de los recursos invertidos se hubieran conse- Busqueda de
palbras o frases
guido los mismos resultados.
10

5 Siguiente pgina

Bibliografa
0
2002
2003
2004
2005
2006
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2012
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L. Galvis (Edits.), Sistemas de transferencias subnacio-
4,4
nales: lecciones para una reforma en Colombia (pgs.
Porcentaje

Porcentaje

4,2 35 81-128). Bogot: Banco de la Repblica y Banco Inte-

Escenario 2:
MFMP
ramericano de Desarrollo (BID).
4,0
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico (MHCP).
3,8 30 Escenario 3: (2016). Marco Fiscal de Mediano Plazo 2016. Hacia
Escenario 3: Alternativo
3,6 Alternativo
una Nueva Economa. Bogot, D.C.: Minhacienda.

3,4 25 Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico. (2015). Res-

Escenario 2:
MFMP
ponsabilidad fiscal subnacional y descentralizacin en
3,2 Colombia: quince aos de consolidacin. Bogot, D.C.:
0 20 Minhacienda.
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021

2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
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2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021

Fuente: Clculos de los autores con base en el Departamento Nacional de Planeacin (DNP).

60 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 61

 TEMA CENTRAL TEMA CENTRAL

Aumentan los ingresos propios, pero En trminos de la participacin de las fuentes en los

Los ingresos propios

permanecen los desequilibrios fiscales ingresos totales, el Sistema General de Participacio-
nes (SGP) representa el 43,1%, el Sistema General de
Entre 2000 y 2015, los municipios incrementaron Regalas (SGR) el 5,8%, los recursos propios 38,8%,
sus recursos 6,1 veces gracias al crecimiento soste- la cofinanciacin 2,4% y otros recursos1 el 9,9%. En

y la calidad
nido de los ingresos por parte de todas las fuentes. total, en 2015, los ingresos totales de los gobiernos
En efecto, la cofinanciacin se multiplic por 6, las subnacionales representaron el 7,9% del PIB.
regalas por 3,8 los recursos propios por 2,8 y las
transferencias del SGP por 2,8. (Grfico 1) 1 Incluye crditos, recursos del balance, venta de activos.
Artculo Siguiente

de la inversin
Anterior Artculo

Grfico 1 Evolucin ingresos municipales (2000-2015).

Principales fuentes de financiacin (miles de millones de pesos de 2015).

en las entidades territoriales

70.000

60.000

Miles de millones de 2005

50.000

40.000

Se deben hacer esfuerzos desde el gobierno central para mejorar

Contenido

30.000
la ejecucin de los recursos de inversin en trminos de la calidad
20.000
y el impacto de sus resultados. Desde el Gobierno Nacional y Busqueda de

particularmente desde el Departamento Nacional de Planeacin 10.000 palbras o frases

se han emprendido acciones para mejorar la calidad del gasto. -

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Siguiente pgina

Manuel Fernando Castro Quiroz* Ingresos propios SGP Regalas Cofinanciacin Otros

Fuente: Operaciones efectivas de caja del FUT-DNP.

En la ltima dcada, el pas ha alcanzado impor- Aunque por el lado de los ingresos el impacto ha
Anterior pgina
tantes logros econmicos y sociales. Entre 2005 y sido positivo sobre las finanzas pblicas nacionales
2015, el Producto Interno Bruto (PIB) creci a una y subnacionales, an se evidencian retos importan-
tasa promedio de 3,5%, siendo incluso superior al tes por resolver por el lado del gasto que se con-
promedio regional de 3% anual, segn Indicadores centran principalmente en mejorar la calidad de las Cuadro 1 Ingresos Totales Gobiernos Centrales Municipales, vigencia 2015.
de Desarrollo del Banco Mundial. Asimismo, entre inversiones en los territorios, pues el 52% de los mu- Zoom +
Cuenta % del PIB Miles de millones de pesos Participacin % en Ingresos
2005 y 2015, la pobreza por ingresos se redujo nicipios presenta una situacin crtica y alta en los
en Colombia en 17 puntos porcentuales al pasar problemas para estructurar proyectos de inversin Ingresos totales 7,98 62.233 100,00
de 45% a 27,2%, de acuerdo con el DANE. Suma- (ndice de Problemas en Estructuracin de Proyec- Ingresos corrientes 3,11 24.248 38,96
do a esto, en el mbito interno, el pas avanz en tos, diciembre 2015, DNP). Adems, el 46% de los Ingresos tributarios 2,52 19.644 31,57
una serie de reformas que buscaron profundizar municipios tiene capacidades crticas y bajas de eje- Ingresos no tributarios 0,39 3.064 4,92
el proceso de descentralizacin, lo cual gener un cucin de proyectos de regalas (ndice de Gestin Transferencias 0,20 1.540 2,47
entorno favorable que se ha materializado en un de Proyectos de Regalas, marzo 2016, DNP).
Ingresos de capital 4,87 37.985 61,04
aumento progresivo del nivel de ingresos de las en-
tidades territoriales que, en los ltimos 15 aos, se Bajo este contexto, iniciativas que tengan en cuenta Regalas 0,41 3.165 5,09
multiplico por 6,1. las particularidades de las entidades territoriales y SGP inversin y otras transferencias 3,47 27.073 43,50
que permitan mejorar sus capacidades administrati- Cofinanciacin 0,19 1.511 2,43
vas de recaudo y gasto, permitirn que el aumento
Otros 0,80 6.237 10,02
del ingreso visto en los ltimos aos se convierta en
* Subdirector Departamento Nacional de Planeacin. inversin efectiva en las necesidades de la poblacin. Fuente: Clculos -DNP-DDTS.

62 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 63

 TEMA CENTRAL TEMA CENTRAL

En contraste, se puede observar (cuadro1) que los
ingresos propios (tributarios y no tributarios) se re-
ducen en los municipios de categoras de tamao
poblacional e ingresos medios (categoras tercera,
cuarta y quinta), mientras que son ms importantes
en los de categora especial (primera y segunda).
Esto evidencia los desequilibrios horizontales en
trminos de ingresos que existen en Colombia. La
financiacin del gasto en los municipios de catego-
ras cuarta, quinta y sexta est esencialmente de-
terminada por las fuentes exgenas como son las
transferencias del SGP, es decir, estos municipios
tienen limitados recursos propios y una alta depen-
dencia del sistema de transferencias. En el cuadro
2, se discrimina la composicin de los ingresos, de
acuerdo con las categoras definidas en la Ley 617
del ao 2000.
A pesar de la variedad de impuestos y contribucio-
nes2, el ingreso tributario tiende a concentrarse en
el impuesto de industria y comercio con un peso de
37,3% en los ingresos tributarios, mientras que el
impuesto predial representa el 32,4% y la sobretasa
a la gasolina el 7% dentro de este tipo de ingresos.
Por su parte, los departamentos logran ms del
60% de su recaudo solo a travs de los impuestos
al consumo de licores, cerveza y cigarrillos, y en ca-
sos como Boyac, Cundinamarca y Nario, estos
impuestos representan ms del 90% de los ingresos
tributarios (CEECT, 2015).
Esta multiplicidad y variedad dificulta la administra-
cin tributaria de las entidades territoriales, lo que
limita el recaudo efectivo de los tributos en gene-
ral y disminuye la concentracin de esfuerzos en
impuestos de mayor impacto fiscal. La situacin es
especialmente crtica en los municipios de categora
media y baja, donde la capacidad tcnica e institu-
cional es menor. El cuadro 3 muestra los ingresos
de recaudo tributario por los conceptos ms repre-
sentativos de los municipios en 2015.
2 La Comisin de Expertos para la Equidad y la Competitividad Tribu-
taria CEECT identific que en la actualidad existen 13 tributos depar-
tamentales, 20 municipales y ms de 24 gravmenes y contribuciones,
que se suman a 60 estampillas vigentes a la fecha (CEECT, 2015).
Cuadro 3 Impuestos recaudados
por los municipios, 2015.
Impuestos
Municipales
Predial
Industria y comercio
Sobretasa a la gasolina
Otros 3
Total
Fuente: Clculos -DNP-DDTS.
En trminos de concentracin territorial del recaudo
de impuestos se observa que 84 municipios de ms
de 50.000 habitantes concentran el recaudo del ICA
y el impuesto predial en un 88% y 86% respectiva-
mente, lo cual est relacionado con que en estos
municipios hay mayor cantidad de predios gravables
y la actividad econmica es mayor (CEECT, 2015).
Cuando se analiza la concentracin de ingresos tri-
butarios municipales a nivel nacional se encuentra
que el 58,6% de esos ingresos estn siendo explica-
dos por seis municipios de Colombia (Bogot, Me-
delln, Cali, Bucaramanga, Barranquilla y Cartagena).
La tendencia histrica del recaudo tributario de las
todas las entidades territoriales (Grfico 2) mues-
tra que en el perodo 2000-2015 se present un
$ Miles Peso
creciente aumento del ingreso proveniente, en su
de Millones porcentual (%)
mayor parte, de los tributos. En particular, el cre-
6.363 32,4 cimiento del impuesto de industria y comercio en
7.328 37,3 este perodo fue de 181% y el del impuesto predial,
1.375 7,0 de 180%. Por el contrario, la sobretasa a la gasoli-
na no tiene un comportamiento creciente desde el
4.576 23,3
2005 y desde ese entonces su recaudo ha reducido
19.644 100
en cerca de un 10%.
3 Los otros ingresos tributarios municipales estn compuestos por: a)
Impuesto de Circulacin y Trnsito sobre vehculos de Servicio Pblico,
b) Vehculos Automotores, c) Sobretasa Ambiental, d) ICA, e) Avisos y
Tableros (Descontando sobretasa a la gasolina), e) Publicidad exterior
visual, f) Impuesto de delineacin, g) Impuesto de Espectculos Pblicos
Nacional con Destino al Deporte, h) Impuesto de Espectculos Pblicos
Municipal, i) Impuesto de casinos, j) Impuesto sobre apuestas mutuas,
k) Degello de Ganado Menor, l) Sobretasa Bomberil, m) Impuesto so-
bre Telfonos Urbanos, n) Estampillas, o) Impuesto sobre el servicio de
Alumbrado Pblico, p) Contribucin sobre Contratos de Obras Pblicas,
Contenido
q) Impuesto de Transporte por oleoductos y gasoductos, r) Contribucin
del 2.5 por mil del valor del recaudo bruto de las concesiones de cons-
truccin, mantenimiento y operaciones de vas de comunicacin, puer-
tos areos, martimos o fluviales y s) Aporte solidario o contribucin
para la financiacin de los subsidios para los estratos 1, 2 y 3. Busqueda de
palbras o frases

Cuadro 2 Ingresos municipales 2015. Discriminacin por categora (Miles de millones de pesos)
Evolucin recaudo tributario municipal, 2000-2015
Siguiente pgina
Grfico 2
Categora Tributarios No tributarios Transferencias SGP* Regalas Cofinanciacin Otros Total (miles de millones de pesos de 2015).
Primera 2.923 436 50 164 4.440 89 564 2.923
Segunda 1.191 199 16 150 1.902 103 212 1.191 8.000
Anterior pgina
Tercera 518 56 8 66 628 95 77 518
7.000
Cuarta 572 40 55 646 1.904 73 163 572
6.000

Miles de millones de pesos

Quinta 562 63 87 313 749 95 178 562
Sexta 2.372 272 1.186 2.137 10.126 845 2.189 2.372 5.000 Zoom +

Especial 11.506 1.997 230 155 7.323 211 2.853 11.506

4.000
Total Pas 19.644 3.064 1.632 3.631 27.073 1.511 6.237 19.644
En trminos porcentuales 3.000

Primera 14,9 14,2 3,0 4,5 16,4 5,9 9,0 14,9 2.000
Segunda 6,1 6,5 1,0 4,1 7,0 6,8 3,4 6,1
1.000
Tercera 2,6 1,8 0,5 1,8 2,3 6,3 1,2 2,6
Cuarta 2,9 1,3 3,4 17,8 7,0 4,9 2,6 2,9 0
Quinta 2,9 2,0 5,4 8,6 2,8 6,3 2,9 2,9 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Sexta 12,1 8,9 72,7 58,9 37,4 55,9 35,1 12,1
Predial Industria y comercio Sobretasa a la gasolina Otros
Especial 58,6 65,2 14,1 4,3 27,1 14,0 45,7 58,6

Fuente: Clculos DNP-DDTS. Fuente: Clculos DNP-DDTS, con base en informacin reportada por las entidades territoriales a travs del Formulario nico
*SGP + Otras transferencias nacionales Territorial FUT- 2015.

64 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 65


Finalmente, si se examina el comportamiento del
recaudo per cpita por entornos de desarrollo4 (Gr-
fico 3), es evidente la ampliacin en la brecha fiscal
entre los municipios de entornos de desarrollo tem-
prano y robusto, entre los cuales el valor de recaudo
es en promedio 6,2 veces mayor por habitante.
Lo anterior, en parte, es reflejo de una dbil planea-
cin financiera territorial, unido a la baja actuali-
zacin catastral de aquellas entidades territoriales
pertenecientes al entorno de desarrollo temprano.
Adems, existe una marcada diferencia en los me-
canismos de recaudo que utilizan los municipios
de entornos de desarrollo robusto porque, si bien
el sistema fiscal funciona de manera uniforme a lo
largo del territorio en lo que respecta autonoma
municipal, esto se convierte en una dificultad tc-
nica para los municipios con menores capacidades
financieras, pues estos ltimos no tienen oficinas de
recaudo, lo cual les impide realizar un cobro efectivo
de los recursos fiscales en el municipio (Snchez &
Espaa, 2013). En consecuencia, la estructura tribu-
taria y las posibilidades de recaudo estn determi-
nadas no solo por la capacidad administrativa de las
entidades territoriales sino tambin por las caracte-
rsticas socioeconmicas que presenten.
4 (DNP, 2015).
Grfico 3 Evolucin del recaudo tributario municipal per cpita 2000-2015
por entornos de desarrollo
0,60
0,50
Ingresos tributarios per cpita
(millones de pesos de 2015)
0,40
0,30
0,20
0,10
- vas tasas y cargas impositivas. Por eso se propone
2000 2001 2002 2003 2004
Robusto
Fuente: Clculos DNP-DDTS, con base en informacin reportada por las entidades territoriales a travs del Formulario nico
Territorial FUT- 2015.
66 ECONOMA COLOMBIANA
TEMA CENTRAL
Mejorar la generacin y gestin de ingresos
propios de las entidades territoriales
Las cifras y los anlisis anteriormente expresados
reflejan la alta dependencia de la mayora de mu-
nicipios de Colombia a las transferencias, la gran
dispersin de capacidades y posibilidades de recau-
do entre entidades territoriales y la necesidad que
tiene el pas de lograr desarrollar la generacin de
ingresos propios de las entidades territoriales. En
este marco, existen algunas alternativas para lograr
incentivar la generacin de ingresos propios, dentro
de las que se destacan las siguientes:
Incrementar y mejorar el recaudo del impues-
to predial: es esencial que Colombia contine
haciendo esfuerzos relativos a la actualizacin y
modernizacin de los registros catastrales y de
la tierra con el fin de mejorar el rendimiento del
impuesto predial municipal (OECD, 2015). En
la actualidad, el 28% del territorio nacional no
cuenta con formacin catastral, y el 63,9% del
rea formada tiene catastros desactualizados
(722 municipios) (CONPES 3859-Catastro mul-
tipropsito). Segn estimaciones del DNP, en un
escenario conservador de actualizacin catastral
en el pas, se podran generar 4,1 billones de pe-
sos adicionales por concepto del impuesto pre-
dial en los municipios del pas.
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Intermedio Temprano Nacional
TEMA CENTRAL
Actualizar los Planes de Ordenamiento Territo-
rial -POT- Para lograr una adecuada caracteriza- Los anlisis
cin del potencial de recaudo se deben hacer
esfuerzos por mantener y actualizar los POT, anteriormente
expresados reflejan
dado que son la herramienta que define y ca-
racteriza las zonas por su potencial y vocacin
econmica lo que, a la vez, permite delinear es-
trategias y mecanismos de tributacin adecua-
dos a su entorno.
la alta dependencia
Flexibilizar la autonoma fiscal de los munici-
de la mayora de
pios: el sistema fiscal colombiano es homog-
neo para todas las entidades territoriales y no municipios de
da mayor autonoma a aquellos municipios con
capacidades en trminos de capital humano, ca- Colombia a las
transferencias,
pacidad tcnica y potencial de recaudo para el
cobro de impuestos. Una reglamentacin dife-
rencial puede ayudar a potenciar el recaudo de
impuestos a las administraciones e incentivar el
esfuerzo fiscal. Se podra aplicar una legislacin
la gran dispersin
homognea para los municipios de menores ca-
pacidades y potencial de ingresos sin minar la
de capacidades y
autonoma actual, y otra que otorgue mayores
espacios de autonoma a las entidades territoria-
posibilidades de Contenido
recaudo entre
les que muestren mayores capacidades adminis-
trativas y mayor potencial de recaudo.
Adecuar y simplificar el sistema tributario te- entidades Busqueda de
palbras o frases
rritorial: la multiplicidad de tributos, tasas y gra-
vmenes sugiere que incentivar la eliminacin
de impuestos que no generan un recaudo signi-
territoriales.
Siguiente pgina
ficativo simplificara la administracin tributaria Masificar instrumentos de captura de valor:
y permitira concentrar esfuerzos en impuestos algunas ciudades colombianas son lderes en La-
de mayor impacto en las finanzas territoriales. tinoamrica en el uso de instrumentos de finan-
Asimismo, se debe procurar que impuestos de ciacin basados en la captura de valor del suelo.
bajo impacto que se aplican a un mismo contri- En Colombia existen dos mecanismos intere-
Anterior pgina
buyente se fusionen en un solo tributo, lo cual santes de recuperacin de valor: la contribucin
permitira disminuir la carga administrativa y po- por valorizacin y la participacin en plusvalas.
dra incentivar a los sujetos del tributo a hacer
Para el ao 2015, Bogot recaud $129.000 mi-
los pagos, pues implicara menores costos de llones va contribucin por valorizacin y otros Zoom +
cumplimiento para ellos. $13.000 millones va participacin en plusvalas.
Por su parte, ciudades como Cali, Bucaramanga
Creacin de nuevos impuestos que se adecen a y Barranquilla tambin son casos exitosos en el
las caractersticas de la entidad territorial: a pe- uso de la contribucin de valorizacin para finan-
sar de la autonoma municipal para establecer las ciar el desarrollo urbano.
tarifas de los impuestos en algunos tributos como
ICA, predial y sobretasa a la gasolina, las Entidades Crear nuevos instrumentos de financiacin
Territoriales no tienen un espacio para crear nue- para las ET: tomando la experiencia internacio-
nal de los pases de la OECD se encuentran de-
2015
crear el espacio normativo que permita la creacin sarrollos sobre otros esquemas de financiacin
de nuevos impuestos a nivel territorial, previo un para los gobiernos subnacionales. Como ejem-
anlisis de las caractersticas administrativas y plos de lo anterior se pueden citar los TIF Tax
socioeconmicas de la entidad que sustenten la incrementing financing y los development
pertinencia y eficiencia de su creacin. charges utilizados en Canad y Estados Unidos.
ECONOMA COLOMBIANA 67
 TEMA CENTRAL TEMA CENTRAL

El objetivo de estos mecanismos es utilizar las (ver Grfico 4). Lo anterior resulta del proceso de Grfico 5 Participacin de los sectores FUT en la inversin territorial, 2015
transferencias con el fin de atraer fondos con- descentralizacin que por ms de dos dcadas se ha
juntos de municipios. Un uso de estos fondos es afianzado en el pas.
Salud 35,3%
el de servir como garantas para la financiacin Educacin 23,8%
privada de proyectos. Aunque lentamente se siguen otorgando mayo- Transporte 11,2%
res espacios al rol de los gobiernos sub nacionales Agua potable y saneamiento bsico 7,4%

Hay alta participacin en la Inversin como actores claves en la implementacin de las Promocin social 3,7%
Fortalecimiento institucional 2,9%
polticas pblicas, estos deben contar con un alto
pblica, pero persisten debilidades Deporte y recreacin 2,7%
nivel de gerencia y de capacidad institucional para Vivienda 2,0%
en la gestin del gasto garantizar una inversin orientada a resultados. Jusaticia y seguridad 1,9%
Equipamiento 1,8%
En 2015, la inversin pblica en Colombia fue de Cultura 1,7%
$127,5 billones de los cuales el 65% fue ejecutado La inversin municipal se destina principalmente Promocin del desarrollo 1,4%
por las entidades territoriales, mientras que el 35% a salud (35,3%), educacin (23,8%), transporte Servicios pbllicos diferentes a Acueducto 1,1%
restante se relaz directamente con cargo al Pre- (11,2%) y agua potable (7,4%)(Grafico 5). Sin em- Agropecuario 1,0%
Ambiental 0,9%
supuesto General de la Nacin (PGN). En trminos bargo, la inversin se caracteriza por tener concep- Prevencin y atencin de desastres 0,9%
comparativos, la inversin sub nacional en Colom- tos relacionados con gastos de personal, subsidios, Desarrollo comunitario 0,3%
transferencias y otros pagos, que representan cerca Centros de reclusin 0,0%
bia es cercana a la de los pases de la OCDE (60% en
del 89% de la inversin total. En consecuencia, solo 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40%
2014). En particular, el 68% de la inversin de las
entidades territoriales ($57,4 billones) correspon- el 11% de la inversin ejecutada para el ao 2015 Fuente: FUT Gastos de Inversin.
di a inversin municipal y el 32% a departamental termin siendo Formacin Bruta de Capital.
De otra parte, es importante anotar que en algunas en los rganos Colegiados de Administracin y De-
entidades territoriales persisten problemas en la eje- cisin (OCAD) y proyectos que no se han contratado Contenido
Grfico 4 Evolucin de la Inversin Territorial 2002-2015. cucin de recursos. Como se observa en el Grfico despus de un ao desde su aprobacin.
6, cerca de $10,6 billones no fueron ejecutados en
las entidades territoriales con cargo a las principales Actualmente, el Gobierno Nacional realiza un con-
140 Inversin 2015: $127,5 Billones
fuentes de financiacin (SGP, Recursos Propios, PGN trol y seguimiento a estas inversiones, distribuyendo
y SGR). En el caso del SGP, el valor sin ejecutar as- las tareas entre distintas entidades del orden nacio- Busqueda de
palbras o frases
120
cendi a $1,78 billones para la vigencia 2015. Los re- nal. En general, esta distribucin tiene un enfoque
cursos propios presentan un saldo de $2,11 billones por fuentes de financiacin, lo cual ha dificultado la
100 ejecucin presupuestal y complejizado los reportes
y, con cargo al Presupuesto General de la Nacin, no
Billones de pesos

se comprometieron $667.000 millones para el mis-
80
mo ao. A su vez el Sistema General de Regalas, en
su acumulado desde el 2012, cuenta con saldos de
60
$5,99 billones para aprobar proyectos de inversin
40
que deben realizar las entidades territoriales6 dada Siguiente pgina
la atomizacin de las fuentes que dificulta la articu-
lacin y seguimiento de la inversin. Un reflejo de lo
anterior es que en la vigencia 2014, solo el 32% de
las metas de producto de los planes de desarrollo
municipales utilizaron ms de una fuente para finan- Anterior pgina

Grfico 6 Saldos no ejecutados en las Entida- ciar la inversin.

20
des Territoriales por SGP, Recursos
Propios, PGN y SGR, 20155 Adicionalmente, por cada fuente se estableci una
-
5.999 lgica de anlisis diferente, normatividad especfica Zoom +
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 6.000 y unidades de observacin especiales que ha llevado
Entidades territoriales Gobierno Nacional a que coexistan multiplicidad de usos y plataformas
Fuente: Operaciones efectivas de caja del FUT y ejecuciones del PGN.
5.000 en donde se reporta o captura informacin de recur-
sos pblicos. En la actualidad existen 8 aplicativos7,

Miles de millones
4.000 lo que ha inducido a duplicaciones en los procesos
de planeacin y control por parte de las entidades
3.000
2.114
1.777
2.000 5 Para el clculo de los recursos NO ejecutados se tom la diferencia en-
tre recursos apropiados y los compromisos de las entidades territoriales.
1.000 667 El dato de SGP incluye SGP Educacin, SGP Salud, SGP Agua Potable y
Saneamiento Bsico, SGP Propsito General, SGP Primera Infancia, SGP
Alimentacin Escolar y SGP Ribereos
-
SGP Recursos propios PGN SGR 6 Existen 67 fuentes de financiacin en el FUT.
Fuente: FUT 2015. 7 SUIFP, SINERGIA, SPI, FUT, GESPROY, CUENTAS SGR, SIEE, SICEP Gestin.

68 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 69

 TEMA CENTRAL TEMA CENTRAL

territoriales, con el agravante de que ninguno de Caractersticas intrnsecas a los municipios, como
ellos cubre la totalidad de las fuentes y solo se evi- son las condiciones geogrficas, la densidad po-
dencia interoperabilidad entre 5 de ellos. blacional y la pertenencia al sistema de ciudades,
Adems de la variedad de fuentes y aplicativos de
tambin inciden en la calidad de la inversin. Por
ejemplo, hay una asociacin entre grado de rura-
En algunas entidades territoriales persisten
reporte, la inversin cuenta tambin con una diversi-
dad de usos o rubros de anlisis en cada sistema de
lidad, menor desempeo integral y menor ndice
de estructuracin de proyectos. En promedio, los
problemas en la ejecucin de los recursos.
Cerca de $10.6 billones no fueron ejecutados.
informacin. En el caso del Sistema General de Re-
municipios ms rurales (rurales dispersos segn la
galas se utiliza una metodologa de seguimiento a
clasificacin de la Misin para la Transformacin
proyectos, la cual permite identificar deficiencias en
del Campo)8 tienen un menor desempeo integral,
la ejecucin de los recursos y los principales usos,
esto siguiendo la lnea del Presupuesto General de la menores ndices de estructuracin de proyectos, y
Nacin que lo realiza por programas. Por otra parte, menor porcentaje de ejecucin. Ms an, los muni-
el SGP y las dems fuentes locales que se reportan cipios rurales dispersos son los menos eficientes en Grfico 7 Indicadores de Gestin Territorial y de Ejecucin de inversin
en el FUT se relacionan por rubros o conceptos de el uso de la inversin (Grfico 7).
gasto. Esta clasificacin no permite hace seguimien- Indicador de problemtica en estructuracin Porcentaje de Ejecucin
En este sentido, una poltica de fortalecimiento ins- de proyectos -SGR (Inversin)
to a proyectos y dificulta el monitoreo a los recursos titucional y acompaamiento para la mejor eficien-
en tiempo real (cuadro 4). cia y calidad del gasto debe tener en cuenta esta 0,35
0,82
Sumado a lo anterior, existe una deficiencia en la heterogeneidad regional, caracterstica del territo-
capacidad administrativa de las entidades territo- rio colombiano. 0,34 0,82
riales y una baja articulacin entre la planeacin es-
tratgica y hacienda municipal que conlleva a que 0,33
0,81
Contenido
los resultados en materia de inversin no tengan el 8 Ver https://www.dnp.gov.co/programas/agricultura/Paginas/mi-
impacto final esperado. sion-para-la-transformacion-del-campo-colombiano.aspx 0,81
0,32
0,80
Cuadro 4 Diferencias entre el seguimiento a la inversin por fuente de financiacin.
0,31 Busqueda de
palbras o frases
0,80
PGN SGR SGP Recursos Propios ET
SGP: DNP, Ministerio de 0,3
0,79
Educacin, Ministerio
DAF- Ministerio de
Encargados del Ministerios Sectoriales de Salud, Ministerio 0,29 0,79
Siguiente pgina
DNP Hacienda y Crdito
seguimiento y DNP de Vivienda, Ciudad y Ciudades y Intermedio Rural Rural Ciudades y Intermedio Rural Rural
Pblico.
Territorio y Ministerios aglomeraciones disperso aglomeraciones disperso
de Hacienda.
Acto legislativo ndicador de Desempeo Integral Indicador de eficiencia de la inversin
Ley 152 de 1994 Anterior pgina
Acto legislativo 04/2007 Ley 152 de 1994 80
Decreto 111 de 1996 65
05/2011 Decreto 028/2008 Ley 358 de 1997
Marco legal Decreto 1082 de 2015
Ley 1530 de 2012 Ley 715 de 2001 Ley 617 de 2000 78
Decreto 1068 de 2015
Decreto 1082 de 2015 Ley 1176 de 2007 Ley 819 de 2003
Ley 819 de 2003 60
Decreto 1082 de 2015 76 Zoom +

1243 Entidades 1133 Entidades

170 Entidades pblicas 1133 Entidades 74
Sujetos pblicas ejecutoras y Territoriales y 25 55
nacionales Territoriales
10 rganos SGR resguardos indgenas
72
Rubros de gasto Rubros de gasto
Programas y proyectos Proyectos de Inversin 50
Unidad de anlisis (funcionamiento e (funcionamiento e 70
de inversin anuales bienales
inversin) por vigencia inversin)
Proyectos/ rubros por 68
1279 proyectos 2500 proyectos 586 rubros de gasto 586 rubros de gasto 45
ao
66
Recursos ejecutados
46 billones 9,7 billones 49,1 Billones 22,7 billones
en 2015 64 40
Periodicidad del Ciudades y Intermedio Rural Rural Ciudades y Intermedio Rural Rural
Mensual Mensual Trimestral Trimestral aglomeraciones disperso aglomeraciones disperso
reporte

Fuente: DNP, 2016 Seminario control preventivo Julio 2016. Fuente: Elaboracin propia DNP.

70 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 71

 TEMA CENTRAL
Alternativas para una mejor calidad Mejorar la informacin de inversin pblica:
y eficiencia del gasto
A pesar del comportamiento favorable de la in-
versin en Colombia, que han consolidado al pas
como una de las economas ms importantes en la
regin, la coyuntura actual caracterizada por el cho-
que petrolero exige que el pas avance no solo en la
generacin de nuevos recursos, sino en articular el
seguimiento a las fuentes de inversin y mejorar la
calidad de su gasto pblico. Desde el Departamento
Nacional de Planeacin se ha estado trabajando en
estrategias en esta lnea dentro de las cuales se des-
tacan las siguientes acciones:
Incluir Proyectos de calidad de gasto: varios de
los componentes del Programa de Presupuesto
Orientado a Resultados PoR adelantado por el
DNP se implementarn o se estn implementado
en las entidades territoriales para incrementar la
calidad de la inversin. Entre otras herramientas
y desarrollos del PoR se deben armonizar las dife-
rentes fuentes de gasto bajo un solo concepto,
haciendo nfasis en que la planeacin, segui-
miento y evaluacin sean sobre los proyectos y
sus objetivos ms que sobre las fuentes que los
financian. Asimismo, se deben implementar he-
rramientas como el catlogo de productos, que
permite homogenizar las unidades de planea-
cin y seguimiento, la nueva Metodologa Gene-
ral Ajustada (MGA) que estandariza los procesos
de planeacin y permite hacer un seguimiento
adecuado, el catlogo de programas que armo-
niza la codificacin y la organizacin de los pro-
gramas y los Proyectos Tipo que minimizan y dan
eficiencia a los procesos de planeacin.
Municipio del Bagre, Antioqua.
72 ECONOMA COLOMBIANA
Estrategia KITERRITORIAL: Una lnea estratgi-
para esto se han avanzado en la consolidacin
de mecanismos de articulacin que garanticen a
futuro la integracin de informacin oportuna,
de calidad, transversal y desagregada para todas
las fuentes de inversin a partir de una perspec-
tiva territorial como lo son la comisin inter-
sectorial del FUT (Formulario nico Territorial),
las comisiones regionales de moralizacin y los
sistemas integrados de informacin: Mapainver-
siones, SIIF Nube9 y la plataforma integrada de
inversin pblica. Con estos esfuerzos se busca
orientar los presupuestos hacia una evaluacin
por resultados y replicar las buenas prcticas
que se han recopilado a partir de la experiencia
en la aplicacin del Sistema General de Regalas,
esto con el propsito de avanzar hacia un gasto
y una inversin pblica de calidad.
Modelo de Control Preventivo: dado el fraccio-
namiento de las fuentes de inversin, el DNP
avanza hacia un modelo de control preventivo
trasversal donde sea el proyecto o programa la
unidad de presupuestacin que combina todas
las fuentes y que, de forma integral, permita ge-
nerar alertas tempranas, la formacin de capaci-
dades en el personal que reporta la informacin
de ejecucin y que fortalezca cada una de las
etapas del gasto para mejorar la capacidad de
gestin y autocontrol de las entidades territoria-
les y focalizar la inversin.
9 Es el nuevo Sistema Integrado Transaccional de seguimiento a la ges-
tin pblica territorial a travs de servicios de procesamiento y almace-
namiento de datos en servidores de ltima generacin.
TEMA CENTRAL
componentes: i) un componente nacional orien-
ca para mejorar la calidad del gasto de las entida- tado a la articulacin de actores del nivel nacio-
des territoriales se enfoca en el fortalecimiento nal y provisin de insumos tcnicos de ordena-
de las capacidades de gestin de las adminis- miento territorial para la totalidad de municipios
traciones municipales y departamentales, que y departamentos del pas; y ii) un componente
tienen el rol principal en la estrategia de cierre territorial donde se focalizan inicialmente 110
de brechas sociales territoriales y la prestacin entidades territoriales para brindar un acompa-
eficiente de bienes y servicios pblicos. Desde el amiento tcnico y financiero en la actualizacin
DNP se ha dispuesto el Kit Territorial, que cuenta y formulacin de POT y POD con el fin de forta-
con una serie de herramientas para apoyar y di- lecer las capacidades locales en los procesos de
namizar el ciclo de la gestin pblica: Planeacin ordenamiento territorial (i.e. para la elaboracin
(KIT planes de desarrollo, KIT Financiero, KIT se- de los POT modernos de segunda generacin y
guimiento, etc.). los POD modernos de primera generacin)11.
Estrategia KITFINANCIERO: Siguiendo la lgica
de brindar asistencia tcnica a las entidades te-
rritoriales a travs del desarrollo de contenidos
de fcil acceso, actualmente se est trabajando
A pesar de que la
en un KIT cuyo objetivo es brindar a las admi-
nistraciones locales orientaciones sobre cmo
inversin en Colombia
lograr que su gestin est enfocada hacia resul-
tados, integrando las etapas de planeacin y pro-
es una de las ms
gramacin del ciclo presupuestal10. Este objetivo
se puede garantizar generando la articulacin
importantes en la regin Contenido
entre la planeacin estratgica y financiera por
medio de programas, indicadores y metas de
y que el pas ha mostrado
producto y resultado en instrumentos como el
Plan Indicativo, Plan Operativo Anual de Inversio-
un desempeo econmico Busqueda de
palbras o frases
nes y en el Banco de Proyectos de Inversin Mu-
nicipal (BPIM). Este instrumento permitir una
que ha posicionado a
asignacin ms eficiente de los recursos de in-
versin y un mayor compromiso con la sociedad
la economa como una Siguiente pgina
civil que participa en el ciclo de la gestin pblica
como parte del monitoreo y seguimiento local.
de las ms slidas, la
Adicionalmente, el ejercicio de planeacin fsica
y financiera le permitir a la entidad territorial
coyuntura actual exige Anterior pgina
proyectar su situacin fiscal de mediano plazo e
identificar su capacidad de inversin anual.
que el pas avance
Programa POT/POD modernos: En esta mate- en el proceso de Zoom +
ria el Departamento Nacional de Planeacin se
encuentra trabajando en el programa de asisten- descentralizacin,
cia tcnica llamado Programa POT y POD mo-
dernos, a travs del cual se busca que el plan mejorando las
de ordenamiento territorial se convierta en el
principal instrumento de planificacin territorial, capacidades de recaudo
orientador de la gestin y la financiacin del de-
sarrollo integral del territorio. As mismo, se bus- y gasto de la inversin
ca incentivar el enlace entre los instrumentos
de ordenamiento con los PDT (Planes de Desa- de las Entidades
rrollo Territorial) para lograr integralidad en los
instrumentos de planeacin. El Programa tiene Territoriales.
una duracin de dos aos (2016-1018) y se de-
sarrollar como una estrategia integral con dos
ECONOMA COLOMBIANA 73
 TEMA CENTRAL
Conclusiones
A pesar de que la inversin en Colombia es una de
las ms importantes en la regin y que el pas ha
mostrado un desempeo econmico que ha posi-
cionado a la economa como una de las ms slidas,
la coyuntura actual exige que el pas avance en el
proceso de descentralizacin, mejorando las capa-
cidades de recaudo y gasto de la inversin de las
Entidades Territoriales.
Para alcanzar ese objetivo se deben incentivar inno-
vaciones en materia de generacin de recursos pro-
pios de las ET mejorando la eficiencia de la actual
estructura tributaria de acuerdo a sus caractersti-
cas administrativas y socioeconmicas. Por esa ra-
zn se debe depurar la carga de impuestos de bajo
impacto fiscal y flexibilizar la autonoma fiscal en
los municipios y departamentos que tengan mayo-
res capacidades para crear, modificar y administrar
nuevos impuestos para potencializar el recaudo del
impuesto predial y promover el uso de instrumentos
de captura de valor.
Por otro lado, se deben hacer esfuerzos desde el
gobierno central para mejorar la ejecucin de los
recursos de inversin en trminos de la calidad y el
impacto de sus resultados. Desde el Gobierno Na-
cional y particularmente desde el DNP se han em-
prendido acciones para mejorar la calidad del gasto
como, por ejemplo, la adopcin del programa de
Presupuesto Orientado a Resultados, la articulacin
de fuentes de inversin a travs de un modelo de
control preventivo integrado, posibles ajustes a la
Plaza de Villa de Leyva, Boyac.
74 ECONOMA COLOMBIANA
distribucin del SGP y la tecnificacin de la formula-
cin y ejecucin de los proyectos de inversin.
Finalmente, la columna vertebral que soporta esta
estrategia debe ser la unificacin de los sistemas de
informacin que permita que el programa o proyecto
sea el principal criterio de presupuestacin, planea-
cin y seguimiento. Tambin debe permitir el uso de
clasificadores programticos del gasto, la creacin
de un banco nico de proyectos y la adopcin de un
plan nico de cuentas de inversin pblica.
Por medio de lo anterior, el pas y las entidades terri-
toriales podrn avanzar hacia una inversin orienta-
da a resultados, eficiente y enfocada en las nuevas
necesidades del pas en el contexto del posconflicto.
Bibliografa
DNP. (2015). Tipologas departamentales y municipales:
Una propuesta para comprender las entidades territoria-
les colombianas. Obtenido de https://www.dnp.gov.co/
programas/desarrollo-territorial/Estudios-Territoriales/Es-
tudios-y-Ejercicios/Paginas/Tipologias.aspx
FEDESARROLLO. (2015). Comisin de Expertos para
la Equidad y la Competitividad Tributaria. Informe Final
presentado al MHCP. Obtenido de https://comisionrefor-
matributaria.files.wordpress.com/2015/03/informe-fi-
nal-de-la-comisiocc81n-versiocc81n-final2.pdf
Snchez, F., & Espaa, I. (Septiembre de 2013). Estructu-
ra, potencial y desafos del impuesto predial en Colombia.
Documentos CEDE(48).
Antonio Hernndez Gamarra *
TEMA CENTRAL
El Sistema General
de Regalas (SGR):
lo bueno,
lo malo y lo feo
A pesar de las debilidades del Acto Legislativo de 2011, todas las
evaluaciones del SGR concuerdan en que la reforma ha cumplido
con el propsito de redistribuir de manera ms equitativa las regalias.
En su artculo 332 la Constitucin de 1991 dispuso
que el subsuelo y los recursos naturales no renova-
bles (RNNR) sean propiedad del Estado. En virtud
de esa norma soberana quienes exploten los RNNR
quedaron obligados a pagar al Estado un canon, que
se conoce como regala. Por ello es lgico concluir
que las regalas son el precio de los RNNR en el sub-
suelo, como en su momento lo seal la jurispru-
dencia (Corte Constitucional sentencia C-576/95,
magistrado ponente Fabio Morn Daz).
* Excontralor General de la Repblica y Ex Ministro de Agricultura.
1 Este artculo se basa principalmente en dos trabajos previos del autor
(Hernndez 2010 y PNUD 2015) y en los Informes de la Contralora
General de la Repblica sobre el SGR (2015 y 2016).
2 Que, en conjunto, el lenguaje de la tecnocracia dio por denominar
regalas directas, aun cuando esta expresin no qued consagrada en
la Constitucin de 1991 ni en las leyes 141 de 1994 y 756 de 2002.
Artculo
Anterior
Siguiente
Artculo
1
Contenido
Busqueda de
palbras o frases
Siguiente pgina
Establecidos esos principios la Constitucin no se
ocup de fijar el canon de las regalas ya que remiti Anterior pgina
esa funcin a la Ley. Tampoco determin la distribu-
cin de los recursos entre las entidades territoriales,
pues slo dispuso que los municipios y departamen-
tos en cuyos territorios se exploten los RNNR y los Zoom +
puertos de embarque por donde ellos se transpor-
ten tendran derecho a recibir parte de ellos2 y con
el monto no asignado para ese propsito determi-
n crear el Fondo Nacional de Regalas (FNR), cuyos
recursos se destinaran a las entidades territoriales
en los trminos que sealase la Ley.
De igual manera no fue la Constitucin de 1991 res-
trictiva del uso que se podra dar a los recursos de
las regalas, ya que slo seal que los correspon-
dientes al FNR se aplicaran a la promocin de la
minera, la preservacin del ambiente y a financiar
proyectos regionales de inversin definidos como
prioritarios en los planes de desarrollo de las respec-
ECONOMA COLOMBIANA 75
 TEMA CENTRAL TEMA CENTRAL

tivas entidades territoriales. Nada se dijo sobre los
usos que de estos recursos podran hacer los mu-
nicipios y departamentos receptores de las regalas
directas.
Breve recuento del cual se concluye que la Constitu-
cin de 1991 estableci amplia flexibilidad para fijar
el canon de las regalas, para determinar su reparto
entre las entidades territoriales y para sealar el
uso que de ellos poda hacerse.
Fueron las leyes 141 de 1994 y la 756 de 2002 las
normas que establecieron el canon para los diferen-
tes RNNR, el reparto territorial de las regalas y los
usos a que estaran destinadas stas. Respecto al
canon se estableci que sera variable segn el tipo
de bien que se extrajese del subsuelo. En lo que tie-
ne que ver con el reparto esas normas asignaron
aproximadamente el 80% a las regalas directas y el
20% restante al FNR. Por lo que hace al uso, esas
dos leyes las asignaron a multitud de pequeos pro-
yectos locales, segn se document en Hernndez
et al (2009) y en un estudio preparado por Eco-
Para determinar la administracin de las regalas
fueron designadas como autoridades competentes
los gobernadores y alcaldes en el caso de las direc-
tas, y el DNP respecto a las correspondientes al FNR.
Bajo ese rgimen, el 70% del valor de las regalas
que se liquid entre 1994 y el 2009 correspondi
a seis departamentos3, que escasamente represen-
taban el 12% de la poblacin. Cifras indicadoras de
la alta desigualdad de esa distribucin. Adems al
interior de esos departamentos la desigualdad en-
tre los municipios receptores de esos recursos fue
igualmente notoria (Hernndez 2010).
La atomizacin de los recursos; su inequitativo
reparto entre los entes territoriales del pas; el ca-
rcter pro cclico de las asignaciones; la escasa per-
tinencia del gasto que se financi con las regalas
para satisfacer las necesidades de los habitantes de
los territorios beneficiarios de ellas; la debilidad ins-
titucional que estableci la normatividad legal que
reglament la Constitucin de 1991; y, las debili-
dades de los controles dieron lugar a toda suerte
equitativa entre los departamentos y municipios del
pas. Objetivos a los cuales se aadieron propsitos
de buen gobierno, haciendo nfasis en la eficiencia
y la racionalidad del gasto.
Vale la pena subrayar adems que la reforma busc
fortalecer las regiones para lo cual se crearon los
rganos Colegiados de Administracin y Decisin
(OCADs) que son de carcter municipal, departa-
mental y regional. Estos ltimos corresponden a las
regiones: Caribe, Centro-Oriente, Centro Sur, Llano,
Pacfico y Eje Cafetero.
Luego de los ocho debates reglamentarios el Con-
greso aprob la reforma que qued consagrada en
el Acto Legislativo 05 de 2011. En virtud de esa
norma se reiter que quienes exploten los RNNR
deben pagar al Estado una contraprestacin a ttu-
lo de regalas y se cre el Sistema General de Rega-
las (SGR), que fue definido como el conjunto de
ingresos, asignaciones, rganos, procedimientos y
regulaciones que gobernara la distribucin y uso
de las regalas.
recursos restantes se destinaran en un 20% a las
Asignaciones Directas y en un 80% para el FCR y
el FDR5. Del total destinado a estos dos Fondos el
60% sera para el FCR y el 40% para el FDR. Pero
adems, la norma constitucional determin que a
todos los recursos as asignados se debe descontar,
en forma proporcional, los recursos correspondien-
tes a la fiscalizacin de la exploracin y explotacin
de los RNNR y el mejor conocimiento del subsuelo,
fin para el cual se destin el 2% del total; los asigna-
dos al Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control
y Evaluacin (SMSCE) que pueden ser hasta 1% del
total; y, los correspondientes al funcionamiento del
SGR, que pueden ascender hasta el 2% del total.
La mayor
preocupacin haba
estado referida a la
Contenido

noma Urbana y el Centro Nacional de Consultora
(2012) para el Departamento Nacional de Planea-
cin (DNP).
de tropelas e ineficiencias que condujeron, por lo
general, a un uso indebido de los recursos.
La creacin del SGR.
Para el cumplimiento de los objetivos y fines del
SGR se crearon el Fondo de Ciencia, Tecnologa e
Innovacin (FCTI), el Fondo de Desarrollo Regional
lentitud para que
(FDR), el Fondo de Compensacin Regional (FCR)
y el Fondo de Ahorro y Estabilizacin (FAE). Y se
los proyectos Busqueda de
palbras o frases

Porque la ciudadana se hasti de ese estado de co-

sas, fue natural que el pas recibiera con beneplcito
la idea del Presidente Santos de introducir, al inicio
de su primer mandato, reformas a la institucionali-
instituy que los rganos administradores del SGR
seran la Comisin Rectora, el DNP, el Ministerio
aprobados se
de Hacienda, el Ministerio de Minas y Energa, Col-
ciencias y los OCADs4. Estos ltimos organismos
ejecutaran, pero los Siguiente pgina

dad que gobernaba el reparto y uso de las regalas.

Sin embargo, hubo quienes discrepamos de hacer
se instituyeron con la idea de que en ellos se vieran
reflejadas las opiniones y prioridades del gobierno
ltimos anlisis de
esa reforma por la va constitucional porque estim-
bamos que bastara con reformar las leyes 141 de
nacional, de los departamentos y de los municipios
a la hora de definir los proyectos que se financian
la CGR lo que Anterior pgina

1994 y 756 de 2002, dado que, como qued ano-

tado, la Constitucin de 1991 contena un marco
con estos recursos, pues a ellos corresponde definir
los proyectos, priorizarlos y evaluar la conveniencia
muestran es que
de amplia flexibilidad que permita hacer todos los
ajustes que se estimaran necesarios por la va legal
y oportunidades de su financiacin. si bien el SGR Zoom +

(Hernndez, 2010). As mismo en la Constitucin qued consagrado

que el 10% de los recursos de las regalas se des- produjo un avance
No obstante, el gobierno determin recurrir a una
reforma constitucional para lo cual present el res-
tinaran al FCTI, el 10% al Fondo de Pensiones Te-
rritoriales (FONPET) y hasta un 30% al FAE. Los en la equidad
pectivo Acto Legislativo en busca de mayor equidad
inter generacional, social y regional. Para lo prime- 4 La organizacin y el funcionamiento de los OCADs fue reglamenta-
regional, la reforma
ro se propuso constituir un Fondo de Ahorros, de
suerte que el gasto financiado con las regalas no
do mediante el Decreto 1075 de 2012.
5 Las Asignaciones Directas corresponden a las que se destinan a
est lejos de haber
fuera pro cclico; para lo segundo se busc priori-
zar el gasto hacia las regiones ms pobres; y, para
los municipios y departamentos en cuyos territorios se exploten los
RNNR y los puertos de embarque por donde ellos se transporten Para superado los riesgos
de corrupcin.
suavizar la fuerte reduccin de las Asignaciones Directas que esa
lo tercero se propuso que la distribucin fuera ms distribucin signific, la Constitucin contempl un perodo de tran-
sicin en el cual las regiones productoras y los puertos de embarque
recibiran durante tres aos ms recursos de los que se derivan de
3 Casanare, Arauca, Meta, La Guajira, Huila y Santander. esos porcentajes, a costa de los correspondientes al FCR y al FDR.

76 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 77

 TEMA CENTRAL
Como puede verse, para asignar gasto a mltiples fi-
nes, la Constitucin Nacional qued poblada de por-
centajes sobre una renta altamente variable como
son las regalas. Hecho absolutamente contrario al
propsito inicial de tener un gasto menos pro ccli-
co, puesto que si bien la Ley 1530 de 2012, regla-
mentaria del Acto Legislativo 05 de 2011, seal
que el FAE puede des ahorrar parte de sus recursos
cuando los ingresos por regalas en un ao sean in-
feriores a la suma de los montos que correspondan
al FONPET, al FCTI, al FCR, al FDR y a las asignacio-
nes directas, esa regla no garantiza estabilidad en
las mltiples destinaciones del gasto que determin
la Constitucin. Ms al haber previsto la Ley 1530
que los recursos de desahorro se distribuirn a los
departamentos en la misma proporcin en que ellos
participen en el saldo del FAE en el momento en que
el desahorro tenga lugar.
La rigidez que al gasto le imponen esos porcentajes
y la falta de flexibilidad de esa regla para des ahorrar
los recursos del FAE resultaron evidentes en el ao
2015, cuando el Congreso sin atenerse a estas nor-
mas aprob un desahorro extraordinario.
Por si todas esas rigideces fueran pocas, tambin
qued consagrado en la Constitucin que los recur-
sos del FCTI se distribuirn en la misma proporcin
en que se distribuyen a los departamentos los recur-
78 ECONOMA COLOMBIANA
sos de los Fondos de Compensacin y de Desarrollo
Regional. Disposicin que contiene dos disparates.
De una parte hizo que los recursos para ciencia,
tecnologa e innovacin se atomizaran entre 33
entidades territoriales6. De otra, instituy que cada
una de las entidades territoriales beneficiarias reci-
ba recursos para ciencia, tecnologa e innovacin
de acuerdo con las necesidades insatisfechas de su
poblacin, con el total de sta y con el desempleo
que en cada una de ellas se presente, pues estas son
las variables que determinan la distribucin de los
recursos del FCR y del FDR. Criterios para asignar los
recursos con destino a la ciencia, la tecnologa y la
innovacin que no resisten ningn anlisis lgico.
Un examen detallado de las ocho exposiciones de
motivos que fue necesario debatir para aprobar el
Acto Legislativo 05 de 2011 muestra que en nin-
guna de ellas se argument sobre la necesidad o
la conveniencia de la mltiple destinacin porcen-
tual que se dej consignada en la Constitucin. El
proyecto original del gobierno slo propuso que el
10% del total de las regalas se destinasen al FCTI,
una cifra sobre la cual tampoco se dio razn alguna.
6 Los 32 Departamentos y el Distrito Capital, que para fines de la
Reforma se consagr como una entidad territorial con los mismos
derechos de los Departamentos.
TEMA CENTRAL
Pero a medida que avanz la aprobacin del Acto Le-
gislativo los congresistas fueron introduciendo, sin
ton ni son, ms y ms porcentajes. Un hecho que
obedece a la tcnica legislativa consistente en dis-
tribuir las rentas del erario en proporciones fijas, sin
importar las necesidades a satisfacer ni el tamao
de la renta a repartir.
Otro hecho cuestionable del Acto Legislativo 05 de
2011 es haber dejado en cabeza del Departamento
Nacional de Planeacin el SMCE del SGR, ya que esta
funcin lo aleja de sus tareas naturales y lo pone a
competir con la Contralora General de la Repblica
en una funcin que le es propia.
Los resultados del SGR.
A pesar de las debilidades del Acto Legislativo de
2011 que se han dejado reseadas, todas las eva-
luaciones del SGR (PNUD 2015, Bonet et al 2014,
entre otros) concuerdan en que la reforma ha cum-
plido con el propsito de redistribuir de manera ms
equitativa las regalas.
Segn la CGR (2015), en 2010 el 80% de la pobla-
cin recibi apenas aproximadamente el 20% de las
regalas, mientras que en el bienio 2013-2014 esa
proporcin de la poblacin recibi el 70% del total
de esos recursos. Adems, los municipios recepto-
res de las regalas pasaron de 655 en 2010-2011 a
1078 en el perodo 2013-2014. Producto de esos
cambios el coeficiente de Gini que mide la distribu-
cin territorial de los recursos pas de 0.70 en 2010
a 0.47 en 2014. En adicin la distribucin de las re-
galas per cpita es ahora mucho ms homognea
de lo que era en el antiguo rgimen.
En el trabajo del PNUD (2015) se muestra espec-
ficamente que, con independencia del canal por el
cual reciben los recursos y sin tener en cuenta si las
asignaciones se ejecutan o no, hubo un cambio sig-
nificativo en la distribucin territorial de las regalas,
puesto que:
A los diez departamentos en donde se extraen
con mayor intensidad los RNNR que percibieron
en el perodo 1994-2010 el 87.2% del total de
las regalas slo se les asign el 43.9% de ellas
en el bienio 2015-2016.
Complementariamente a las zonas de baja produc-
cin de recursos naturales que entre 1994-2010
recibieron el 12.8%, en el bienio 2015-2016 se les
asign el 56.1%. Es decir multiplicaron en ms de
cuatro veces su participacin en estos recursos.
Los departamentos que perdieron mayor partici-
pacin fueron los productores de hidrocarburos
del oriente del pas (Casanare, Arauca y Meta) y
tambin resultaron con prdidas relativas significa-
tivas La Guajira, Huila, Santander, Cesar y Tolima.
Todos los dems departamentos aumentaron su
participacin en las regalas, siendo los casos ms
notables los de Antioquia, Crdoba y Bolvar.
Otro efecto saludable del cambio de rgimen es
que la distribucin al interior de los Departamentos
favoreci las finanzas de las Gobernaciones7 com-
paradas con las de los municipios, pues ellas ahora
son beneficiarios de cerca del 70% del total de esos
recursos, mientras que los municipios slo reciben
el 30% restante. Una proporcin que aumentar a
favor de las Gobernaciones una vez finalice el pero-
do de transicin y las Asignaciones Directas pierdan
significacin. Este hecho es importante dada las re-
iteradas propuestas de los expertos para fortalecer
las finanzas departamentales.
Tambin debe destacarse que las evaluaciones
Contenido
muestran que existe una correlacin negativa en-
tre las regalas per cpita que reciben los depar-
tamentos y el PIB per cpita que ellos tienen. Un
hecho que indica que las asignaciones per cpita Busqueda de
palbras o frases
favorecen relativamente ms a las zonas de menor
actividad econmica. De igual manera el estudio del
PNUD (2015) encontr que a mayor indicador de
pobreza en los departamentos mayores regalas per Siguiente pgina
cpita, aun cuando esa relacin no es lo fuerte que
sera deseable. A este respecto el trabajo de la CGR
(2016) encontr que las regiones Caribe y Pacfico
que tienen indicadores sobre pobreza relativamente Anterior pgina
elevados estn destinando proporcionalmente po-
cos recursos para los proyectos relacionados con la
educacin, la salud, la vivienda, y el agua potable y
saneamiento bsico.
Zoom +
Esos son logros de la implementacin del SGR que
desafortunadamente no se alcanzan respecto a
otros propsitos de la reforma. En efecto, en cuanto
al fortalecimiento de las regiones los resultados son
en extremo pobres. En el estudio de la CGR (2015)
se encontr que el Fondo de Desarrollo Regional
slo ha financiado nueve proyectos regionales8 que
7 Que incluye la gobernacin propiamente dicha, las secretaras de-
partamentales, los departamentos administrativos y el sector des-
centralizadodepartamental.
8 Entendiendo por tales los que tienen impacto en ms de un de-
partamento.
ECONOMA COLOMBIANA 79
 TEMA CENTRAL
representaron el 2.7% del nmero de proyectos y
el 6% de su valor. Adems el 25% de los proyectos
tiene impacto en un solo municipio y cuando son
ejecutados por los departamentos su incidencia en
varios municipios es baja, puesto que slo el 33%
de ellos tiene incidencias en dos, tres o cuatro mu-
nicipios. Un hecho que la CGR reiter en su Informe
de 2016, al encontrar que los proyectos del FDR y
del FCTI no son pertinentes desde el punto de vista
regional, ya que los proyectos inter departamen-
tales son escasos en ambos casos ya que apenas
representan el 4% del valor total del FDR y el 5% en
el FCTI (CGR 2015 pag.52). Se constata tambin
en este trabajo que los departamentos continan
destinando una participacin muy significativa de
sus recursos a proyectos que slo tienen impacto
en un municipio.
Falta de criterio regional que es ms preocupante
en el caso del FCTI pues en l slo ha habido 11
proyectos interdepartamentales, que representan
el 6% del valor. Por si esa falta de economa de es-
cala fuera poco a la hora de fomentar la ciencia, la
tecnologa y la innovacin un 20% de estos proyec-
tos se ha aprobado para que tenga impacto en un
solo municipio.
O sea que por regla general los recursos se atomi-
zan en proyectos de baja cuanta y poco impacto
regional, en contrava de los propsitos que se
enunciaron cuando se propuso la creacin del SGR.
Una atomizacin de los recursos que se constata
adems al saber que el 90% de los proyectos que
representan el 35% del valor total de ellos corres-
ponden a iniciativas que tienen un valor promedio
inferior a $850 millones (CGR 2015).
Es de anotar que la atomizacin de los recursos no
obedece tanto a que stos se distribuyan territorial-
mente de manera ms equitativa, cuanto a que las
normas no establecieron, ni en la Constitucin ni en
la Ley, claras prioridades sobre a qu deban ser des-
tinados ellos.
A esas debilidades en la asignacin del gasto se
aade que el propsito de transparencia y buen go-
bierno est lejos de estarse alcanzando en la imple-
mentacin del SGR. En efecto, segn el estudio de
la CGR (2015) ms del 60% de los proyectos apro-
bados lo fueron bajo modalidades de contratacin
en que slo hubo un oferente. De similar manera, en
el Informe de 2016 la CGR encontr que por lo ge-
neral la existencia de un solo oferente es lo usual en
la contratacin. En una muestra representativa del
80 ECONOMA COLOMBIANA
22% del nmero de contratos que tienen el 78% del
valor de la contratacin total se encontr que en el
72% de ellos existe un solo oferente. En todos los
departamentos ms de la mitad de la contratacin
se realiza con un nico oferente, mientras que hay
20 departamentos que estn por encima del prome-
dio nacional que es 72% (CGR 2016, pag. 56)- He-
cho preocupante sobre la falta de transparencia que
lo es an ms cuando se analiza la contratacin del
Desde la CGR
FCTI, pues en este organismo un alto porcentaje de
los contratos se les ha otorgado a personas natura-
les o jurdicas que no tienen la calidad de investiga-
dores o instituciones que no cuentan con grupo de
investigacin reconocidos por Colciencias.
Hasta ahora la mayor preocupacin sobre el funcio-
namiento del SGR haba estado referida a la lentitud
y a las trabas administrativas para que los proyec-
tos aprobados se ejecuten con prontitud requerida,
pero los ltimos anlisis de la CGR lo que muestran
es que si bien el SGR produjo un avance en la equi-
dad regional a la hora de distribuir los recursos, la
reforma est lejos de haber superado los riesgos de Contenido
corrupcin que dieron lugar a la reforma de 2011.
Busqueda de
palbras o frases
Bibliografa
Bonet, J y Urrego, J. (2014). El sistema General de
Regalas: mejor, empeor, o qued igual?. Docu- Siguiente pgina
mento CEER No. 198, Enero 2014. Banco de la Re-
pblica.
Contralora General de la Repblica (CGR, 2015) Ba-
lance del Sistema General de Regalas 2012-2014,
Anterior pgina
expectativas y realidades.
Contralora General de la Repblica (CGR, 2016) Re-
sultados del SGR a Diciembre de 2015.
Economa Urbana Ltda Centro Nacional de Consul- Zoom +
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de Planeacin.
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Impresos S.A. Bogot.
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nal. Trabajo para el Observatorio del Caribe.
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo
PNUD (2015). Evaluacin del Sistema General de
Regalas.
ECONOMA COLOMBIANA 81
 DESDE LA CGR DESDE LA CGR

cin y Decisin (OCAD), que cuentan con la partici-

Riesgos
pacin de autoridades del nivel nacional y territorial.
Artculo
Anterior
Siguiente
Artculo
Mediante stos, se buscaba limitar, al menos en par-
te, la alta discrecionalidad que en el pasado tuvieron
los entes territoriales para asignar los recursos.

y debilidades
El nuevo Rgimen de Regalas tuvo dos efectos inme-
diatos: distribuy mejor los recursos en trminos de
beneficiar a un mayor porcentaje de la poblacin y
favoreci a los departamentos sobre los municipios.
Ahora bien, el examen que ha realizado la Contralo-

del Sistema General

ra General de la Repblica sobre el uso de las rega-
las pone en evidencia que persisten problemas de
dispersin de los recursos y de pertinencia. Tambin
hay riesgos de corrupcin e ineficiencias que com-

de Regalas prometen seriamente el objetivo que, por mandato

constitucional, tienen las regalas: contribuir a la
disminucin de la pobreza, impulsando la equidad
social y apoyar el desarrollo y competitividad de los
territorios. Siempre buscando condiciones estables
para mayor convergencia y desarrollo regionales y la
calidad de vida de los habitantes.
Los buenos propsitos del nuevo sistema de regalas para avanzar Contenido

en equidad social y regional, se han visto afectados por problemas Este artculo analiza estos problemas y riesgos, exa-
minando primero; la priorizacin de gastos que han
complejos y de diverso orden. hecho los departamentos y municipios y segundo,
las condiciones de la contratacin y los rezagos en Busqueda de
palbras o frases

la ejecucin de los proyectos.

Como se observa en el grfico 1, los proyectos de
Grupo de Control Fiscal Macro- Regalas* menos de mil millones se concentran en su mayora
Riesgos de dispersin
y dbil pertinencia del gasto en los municipios (5.801, es decir el 87%). Siguiente pgina

La modificacin al rgimen de regalas, mediante el
Acto Legislativo 05 de 2011, estuvo motivada por
la inequidad de su distribucin en el territorio: una
alta concentracin de los recursos en un porcentaje
relativamente bajo de la poblacin. Tambin por el
escaso impacto de las inversiones realizadas en tr-
minos de bienestar y desarrollo regional. Esto por
el uso indebido y atomizacin de los recursos, as
cacin al criterio de que los recursos del subsuelo de
la nacin son propiedad de todos los colombianos.
Para facilitar la canalizacin de la inversin, se crea-
ron (i) el Fondo de Ciencia, Tecnologa e Innovacin
(FCTI); (ii) el Fondo de Desarrollo Regional (FDR); y
(iii) el Fondo de Compensacin Regional (FCR). Los
dos primeros y el 60% del tercero quedaron a cargo
de los departamentos.
En ese grfico tambin se observa que el nme-
Un anlisis general sobre la destinacin de los re-
cursos muestra que entre enero de 2012 y junio de
2016, el SGR destin recursos para inversin por
$24.6 billones. De este valor, $18.4 billones estn
distribuidos entre los 32 departamentos y Bogot
D.C. (74%); y $6 billones (26%) entre los munici-
pios. Cabe anotar que con el SGR los municipios be-
neficiarios pasaron de 655 en 2010 a 1018 en 2016.
ro de proyectos que se ubican en rangos de valor
entre $1000 y $10.000 millones, es similar en los
Anterior pgina
departamentos y municipios: 1518 y 1497 respec-
tivamente. Esto indicara que un porcentaje de las
iniciativas departamentales estaran dispersndose
en acciones que por su envergadura, bien podran
ser desarrolladas por los municipios. Se parte de la Zoom +

como por a la orientacin del gasto hacia sectores
no prioritarios en un contexto caracterizado por la
dbil capacidad institucional de las entidades terri-
toriales.
El mencionado Acto Legislativo -que dio lugar al Sis-
tema General de Regalas (SGR)- modific la distri-
bucin de estos recursos para favorecer a todos los
departamentos y municipios, y no mayoritariamen-
te a los productores y puertos. As se dio plena apli-
* Amanda Granados Urrea, Contralora Delegada Intersectorial -
Regalas; Alexandra Acosta, Csar Augusto Ocampo, Mara Isabel
Solano, Anglica Pez, Maddy Elena Perdomo, Juan Miguel Tawil,
funcionarios del Grupo de Control Fiscal Macro de Regalas.
Se redujo, entonces, el porcentaje de las regalas
destinadas a los productores y puertos, es decir las
asignaciones directas, a favor de los fondos crea-
dos, que benefician a todos los departamentos.
Finalmente, se crearon dos mecanismos adiciona-
les. Uno para promover el carcter contra-cclico de
la poltica econmica y mantener estable el gasto
pblico a travs del tiempo -por medio del Fondo de
Ahorro y Estabilizacin (FAE)- y otro para mejorar la
racionalidad del gasto mediante una instancia deci-
soria que da va a la priorizacin y aprobacin de los
proyectos: los rganos Colegiados de Administra-
A junio de 2016, se haban aprobado alrededor de
10 mil proyectos por un valor de $20.7 billones:
$14.3 billones corresponden a los departamentos,
$6 billones a los municipios y $270 mil millones a las
Corporaciones Autnomas y Cormagdalena.
De los proyectos aprobados, alrededor de 6.650 tie-
nen un valor de menos de mil millones de pesos. En
el otro extremo, 447 proyectos tienen valores supe-
riores a $10.000 millones. Por obvias razones, los
proyectos de los departamentos y municipios tie-
nen magnitudes distintas. El valor promedio es de
$5.185 millones y $824 millones, respectivamente.
hiptesis de que proyectos estratgicos regionales
y de integracin regional -propios de los departa-
mentos- se corresponden con los proyectos del ms
alto valor.
Los proyectos de mayor magnitud, aquellos que tie-
nen valores superiores a $10.000 millones, corres-
ponden obviamente a los departamentos, que son
las entidades territoriales que tienen los mayores
recursos y una responsabilidad estratgica sobre la
regin. Que los departamentos hayan priorizado
alrededor de 850 proyectos de menos de 1000 mi-
llones -por un total de $395.682 millones- no parece
corresponder con dicha responsabilidad.

82 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 83

 DESDE LA CGR DESDE LA CGR

Grfico 1 Distribucin del nmero de proyectos por rangos de valor Grfico 2 Distribucin sectorial de la inversin de regalas,
4.982
total y por departamentos y municipios
35%
34%
33%

16%
14%
13% 13%
1.518 1.487 12%
11% 11% 11%

813 790 8% 8%
6% 6% 6%
5% 3%
397 4% 4% 4% 4% 3%
69 3% 3% 2% 3% 3% 3% 3% 3% 3%
50 2% 2% 2%
9 6 5 0
0%
$0 y $10 millones $10 y $100 millones $100 y $1.000 $1.000 y $10.000 $10.000 y $100.000 $100.000 y $200.000 Educacin Agua potable Vivienda Salud Inclusin Cultuta, Transporte Ciencia y Ambiente Agricultura Minas y Otros
millones millones millones millones social y deporte y tecnologa energa
reconciliacin recreacin
# de proyectos departamento # de proyectos municipios
Nacional Departamentos Municipios
Fuente: Elaboracin CGR, con datos de DNP, Gesproy.
Fuente: Elaboracin CGR, con datos de DNP, Gesproy.
Tan slo el 36% de los recursos se dirige a los secto- Contenido

res que inciden de manera directa en las condiciones

El nuevo Rgimen de vida de la poblacin -educacin, agua potable, vi-
vienda, salud, inclusin social-(Grfico 2). La CGR
(20,6%). La CGR ha sealado que el gasto en vas
terciarias -que tienen impacto sobre la productividad
(de un total de $1,6 billones que se dirigen a este
sector). En este grupo, los departamentos financian
agrcola, la equidad territorial y la calidad de vida de
de Regalas tuvo considera que este es un porcentaje bajo dados los -por ejemplo- construccin de sedes administrativas; Busqueda de

indicadores de pobreza que muestran necesidades la poblacin rural- es bajo (CGR, Resultados del Siste- construccin o arreglo de plazas; mejoramiento de palbras o frases

dos efectos bsicas por atender.
El restante 64% se dirige, en orden de importancia,
inmediatos: a los sectores de transporte, ciencia y tecnologa,
y cultura, recreacin y deporte, entre otros. Tanto
ma General de Regalas a diciembre de 2015).
Entre tanto, la priorizacin del gasto en vas urba-
nas es muy alta en los municipios, con casi el 70%
de los recursos orientados al sector transporte. Esto
parques y vas urbanas; coliseos y complejos depor-
tivos; andenes y sardineles; etc. En los municipios,
es ms preocupante la situacin, ya que la mitad
de los recursos del sector vivienda se dirige a estos
proyectos, y no a la construccin de soluciones de
Siguiente pgina

distribuy mejor en departamentos como en municipios, la participa-

cin de los proyectos de transporte resulta mayori-
los recursos en taria (33% y 35% respectivamente) (Grfico 2).
Con base en esa distribucin general de los proyec-
trminos de tos, el anlisis que sigue muestra que los recursos se
estn destinando en un alto porcentaje a obras cuya
beneficiar a un pertinencia arroja serios interrogantes.
reflejara la decisin de los gobernantes locales por
satisfacer demandas ms inmediatas, que les permi-
vivienda. Los gastos se aplican a parques y obras de
espacio pblico, alamedas, ciclorutas, cementerios;
ten la conquista de rditos polticos a ms corto pla- alcaldas, plazas de mercado y ferias. Anterior pgina
zo. Adems, los departamentos tambin le apuntan
a financiar vas urbanas en los municipios: cerca del En inclusin social, el 39% de las inversiones se des-
22% de los recursos se destinan al sector transpor-
te. De los proyectos de menos de 1.000 millones
tina a la construccin de infraestructura comunita-
ria: cerca de $220 mil millones, de un total de $560
que financian los departamentos, buena parte -el
11%- corresponde a estas obras. Esto puede estar
mil millones. Muchos de los proyectos aprobados se
hubieran podido clasificar en el sector de cultura, re-
Zoom +

mayor porcentaje Las regalas son recursos finitos y como tal, deben in-
vertirse en actividades que contribuyan a la construc-
de la poblacin
cin de entornos favorables al desarrollo. Tambin
a la generacin de nuevas fuentes de riqueza, brin-
dando oportunidades efectivas para que la poblacin
y favoreci a los pueda mejorar su calidad de vida y crear fuentes de
ingresos estables. Desde esta perspectiva, no toda in-
departamentos sobre versin es pertinente para ser financiada con regalas.
expresando dinmicas de transaccin poltica en-
tre alcaldes y gobernadores, en menoscabo de una
orientacin ms estratgica de los recursos.
En los sectores que impactan de manera directa las
necesidades sociales de la poblacin, hay una serie
de inversiones y gastos que muestran dispersin y
dbil pertinencia.
creacin y deporte. Por ejemplo, la restauracin del
Palacio de la Proclamacin para el funcionamiento del
Centro Regional para el Desarrollo de las Artes, la Cul-
tura y las Artesanas de Bolvar y el Caribe; el Complejo
Cultural Nacional e Internacional del Porro en San Pe-
layo; la adecuacin de la Casa de la Cultura de Calarc
y Centro Cultural de Quimbaya; el mejoramiento de
la Villa Olmpica Municipio de Guamal; una biblioteca

los municipios. La mayor parte de los proyectos y de los recursos

en el sector transporte, al que se destinan cerca de
$7 billones, se orientan en su orden a vas urbanas
(el 35%); vas secundarias (32,6%); y vas terciarias
En vivienda, el 27% de los recursos se dirige a pro-
yectos agrupados bajo la categora de ordenamiento
territorial y desarrollo urbano. Se trata de un mon-
to de recursos de alrededor de $430 mil millones
en Yopal; un teatro en Tunja; un sendero de interpre-
tacin arqueolgica del Macizo Colombiano en San
Agustn; una pista de patinaje de ruta; el Centro Cul-
tural Regional del Bajo Sin, solo por citar algunos.

84 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 85

 DESDE LA CGR
Si a las obras anteriormente descritas se adicionan
los proyectos de cultura, recreacin y deporte (el 6%
de las regalas), el panorama es ms crtico. Aunque
en los departamentos este sector representa apenas
el 4%, se destinan cerca de $600 mil millones -casi
el total de la inversin en salud- para financiar obras
como remodelacin de estadios de ftbol o de esce-
narios deportivos, Villas Olmpicas o Coliseos. En los
municipios, este es el tercer sector en importancia.
Con un 11% del total, son proyectos orientados a
la construccin, adecuacin y remodelacin de par-
ques; canchas y polideportivos; construccin de in-
fraestructura cultural y comunitaria, etc.
La suma de las inversiones anteriormente descritas
-construccin, adecuacin y remodelacin de par-
ques, canchas y polideportivos y en general obras de
infraestructura comunitaria, cultural y equipamien-
tos administrativos de distintos sectores- es de alre-
dedor de $1.6 billones en cerca de 1.500 proyectos.
Este valor es similar a los recursos destinados a agua
potable, alrededor de $1.7 billones, y mucho mayor
que el de salud (menos de $800 mil millones); agri-
cultura ($704 mil millones); o ambiente y desarrollo
sostenible ($612 mil millones). (Ver Grfico 3).
86 ECONOMA COLOMBIANA
Un alto porcentaje de las inversiones se dirige a
obras que estn lejos de contribuir a generar trans-
formaciones de fondo en los territorios o en la po-
blacin. Constituirn gastos corrientes a futuro,
por lo cual hay un alto riesgo de que muchas de ellas
no sean sostenibles en el tiempo. No deberan ser
financiadas con recursos de regalas, sino con otras
fuentes de ingreso.
La problemtica sobre la pertinencia de las inver-
siones que se realizan con los recursos de regalas,
y la dispersin de los recursos en gastos de diver-
so orden, siempre ser compleja y objeto de de-
bate. Pero los resultados aqu presentados abren
un interrogante acerca del papel que estn des-
empeando los OCAD en cuanto a la efectividad
de sus decisiones, las cuales comprometen a los
gobernantes locales y tambin a autoridades del
orden nacional.
Un anlisis especial merece el uso de los recursos
del Fondo de Ciencia, Tecnologa e Innovacin. Son
271 proyectos que se aprueban en el nico OCAD
nacional, cuya secretara tcnica ejerce Colcien-
cias. Aquellos ascienden a $2.2 billones. La mitad
de los recursos se destina a proyectos de investi-
gacin e innovacin; y la otra mitad est orientada
a proyectos ligados a la educacin, tanto bsica
(el programa Ondas, por ejemplo); como superior,
Gasto en infraestructura cultural, (apoyo a doctorados y maestras).
Grfico 3
deportiva, comunitaria y otros vs.
en otros gastos sociales
Cifras en miles de millones de pesos Grfico 4 Distribucin de los recursos de ciencia, tecnologa e innovacin
$1.671
$1.649 Servicios Cientficos y Tecnolgicos; 2,6%
Apropiacin Social del Conocimiento; 3,4%
Centros
y Parques;
$845 6,5%
$704
$612
Programa Ondas;
15,2%
Infraestructura Agua potable Salud y prot. Agricultura Ambiente y des. Estrategia Fomento
cultural, y san. bsico social Sostenible a la Formacin de
deportiva, Investigacin: Alto
administrativa Nivel; 21,2%
y suntuaria
Nota: La primera columna incluye proyectos de varios sectores:
cultura recreacin deporte; inclusin social y reconciliacin;
comercio, industria y turismo; planeacin; entre otros.
Fuente: Elaboracin CGR, con datos de DNP, Gesproy Fuente: Elaboracin CGR, con datos de DNP, Gesproy.
DESDE LA CGR
El grfico 4 muestra que la mitad de los recursos
del FCTI se dirige a los programas nacionales de
ciencia y tecnologa establecidos por Colciencias,
que buscan fortalecer la investigacin, el desa-
rrollo tecnolgico e innovacin y las capacidades
cientficas y tecnolgicas en distintas reas del co-
nocimiento. La mayor parte de estos recursos co-
rresponde a programas en ciencias agropecuarias;
salud y medio ambiente. Tambin hay proyectos en
programas en otras reas, tales como ciencias del
mar; electrnica, telecomunicaciones e inform-
tica; desarrollo tecnolgico en innovacin indus-
trial; minas y energa; reas sociales y humanas;
educacin; y biotecnologa.
La otra mitad, se destina a proyectos de forma-
cin a nivel doctoral y de maestra; al programa
Ondas que busca fomentar una cultura ciudadana
y democrtica en ciencia, tecnologa e innovacin
en la poblacin infantil y juvenil en los niveles de
educacin bsica, secundaria y media; a proyectos
de apropiacin social del conocimiento; y centros
y parques tecnolgicos, que desarrollan actividades Contenido
de generacin, adaptacin y transferencia de tecno-
loga, e investigacin aplicada para mejorar la com-
petitividad del sector productivo (Grfico 4).
Busqueda de
Hay recursos significativos en proyectos -que si bien palbras o frases
aplican como de ciencia y tecnologa segn la cla-
sificacin de Colciencias- estn orientados a forta-
Siguiente pgina
Otros ; 2,1%
Anterior pgina
* Ciencias agropecuarias (39,7%)
* Salud (15,7%)
* Ambiente (10,2%) Zoom +
* Ciencias del Mar y los recursos hidrobiologicos (7,5%)
* Electronica, telecomunicaciones e informatica (7,0%)
Programas nacionales
* Desarrollo tecnologico e innovacion industrial (7,0%)
CTeI* ; 49,0%
* Investigaciones en energia y mineria (5,7%)
* Areas sociales y humanas (3,4%)
* Educacin (2,8%)
* Biotecnologa (1,0%)
ECONOMA COLOMBIANA 87
 DESDE LA CGR
lecer procesos educativos en todos los niveles, as
como de apropiacin del conocimiento. Si estos
proyectos no se acompaan simultneamente con
inversiones en ciencia y tecnologa para fortalecer la
competitividad regional, el gasto podra ser ineficaz
en el mediano plazo. La alta participacin de estos
proyectos puede deberse a que por sus caractersti-
cas son de ms fcil formulacin y aprobacin en el
OCAD. Ese es el resultado de la decisin del legisla-
dor de haber distribuido los recursos del FCTI entre
los departamentos, a partir de criterios de pobla-
cin, pobreza y desempleo. Esto llev a que la gran
mayora de los mismos quedaran en cabeza de las
entidades con las menores competencias en ciencia
y tecnologa (CGR, Resultados del Sistema General
de Regalas a diciembre de 2015).
Adems, la misma decisin (ley 1530 de 2012) -al
poner en cabeza de cada departamento los recur-
sos del FCTI- condujo a que en la prctica no haya
uno, sino 33 fondos de ciencia y tecnologa. Esto
favorece la dispersin en proyectos de mltiples te-
mticas, sin claras lneas articuladoras.
Sobre la ejecucin
de los recursos
-cuya responsabilidad
compete enteramente
a los gobernantes
territoriales-
prevalecen los riesgos
de corrupcin,
que caracterizaron
el rgimen de regalas
antes de 2012.
88 ECONOMA COLOMBIANA
Riesgos de corrupcin
Sobre la ejecucin de los recursos -cuya responsa-
bilidad compete enteramente a los gobernantes
territoriales- prevalecen los riesgos de corrupcin,
que caracterizaron el rgimen de regalas antes de
2012.
Pese a que la mayor parte de la contratacin, el
67%, se hace por concurso (licitaciones pblicas
y concursos de mritos), el 72% se realiza con un
solo oferente, tal como ha sealado la CGR. Los
riesgos de corrupcin son muy altos.
Al sumar la contratacin directa -que representa el
33% del total- la situacin es an ms crtica. El
85% de la contratacin se estara realizando sin
pluralidad de oferentes.
La razn de este alarmante resultado no radica en
la inexistencia o escasa oferta de proponentes. De
acuerdo con los datos del Registro nico de Propo-
nentes (RUP) en los distintos objetos contractuales
se encontraron ms de 800.000 posibles oferentes.
En todos los departamentos hay una amplia oferta
para las contrataciones que se realizan con recur-
sos de regalas.
No hay duda en asociar la falta de pluralidad de ofe-
rentes con alto riesgo de corrupcin. El Departa-
mento Administrativo de la Funcin Pblica define
corrupcin como el mal uso pblico del poder, para
conseguir una ventaja ilegtima, generalmente secreta
y privada.
Los efectos de la corrupcin son negativos en tr-
minos de costos, gobernanza y debilitamiento insti-
tucional. Aunque los costos son difciles de medir,
es claro que la corrupcin -al desviar recursos pbli-
cos hacia los privados- reduce el monto que debera
destinarse a fines productivos o redistributivos y
afecta la calidad de los bienes y servicios pblicos.
Este efecto est ntimamente ligado con los proble-
mas de eficiencia, en particular con el retraso de las
obras o el riesgo de obras inconclusas.
Problemas de eficiencia
La lentitud en la ejecucin de los recursos de rega-
las se evidencia en el bajo porcentaje del valor de los
proyectos terminados ($6.7 billones), que a junio de
2016, era el 33,3% del total de los aprobados. Este
indicador es mucho ms alto en los municipios que
en los departamentos: 57,1% frente a 23,2%. Los
proyectos que tienden a terminar ms rpido son
DESDE LA CGR
los de menor valor, los cuales en su mayora estn
concentrados en los municipios.
Los proyectos en riesgo de desaprobacin, los que no
han iniciado su ejecucin pasados seis meses o ms
de su aprobacin, ascienden a $567 mil millones.
Por otra parte, el rezago en la ejecucin de los recur-
sos es significativamente alto. De un total de 3.285
proyectos en ejecucin por valor de $12 billones,
cerca de la mitad (46,9%, por un valor de $5.7 billo-
nes), tienen ms de un ao atraso y cuentan con un
avance fsico menor al 80%. De stos, hay un grupo
en alto riesgo que podran convertirse en obras in-
conclusas. Se trata de proyectos por $1.7 billones,
que ya tienen contratos suspendidos por un alto va-
lor ($1.1 billones).
No slo hay debilidades en el proceso de formu-
lacin de proyectos que llevan a que se retarde el
inicio de los mismos una vez aprobados. Los proble-
mas de lentitud en la ejecucin, retraso de las obras
y altos riesgos de repetir la historia de las obras in-
conclusas -cuando no intiles- estn desafiando los
objetivos del SGR.
Conclusiones
Los buenos propsitos del nuevo sistema de rega-
las para avanzar en equidad social y regional, se han
visto afectados por problemas complejos y de diver-
so orden. Una perspectiva de desarrollo regional
que permita concertar entre los entes territoriales
proyectos estratgicos de impacto, sucumbe ante
la visin cortoplacista. Visin que imponen muchos
gobernantes, estrechamente ligada a la necesidad
de obtener rditos polticos, y a las histricas expre-
siones del clientelismo. De esta manera, se limita la
posibilidad de orientar estratgicamente las inver-
siones y, en cambio, se profundiza la corrupcin.
Debe entenderse que la priorizacin del gasto que
se realiza con regalas en los distintos OCAD -si bien
reconoce una dimensin tcnica (proyectos debida-
mente formulados, sistematizados, etc)- tiene una di-
mensin poltica muy fuerte. Muchas veces pone los
recursos al servicio de la reproduccin de clientelas o
del aseguramiento de estructuras locales de poder.
Es necesario repensar la institucionalidad que se ha
querido construir alrededor del SGR. Los criterios
que orientan las decisiones de los OCAD, parecen
laxos. En la actualidad, prcticamente cualquier ini-
ciativa es pertinente y se puede defender con base
en enunciados difusos. A proyectos de cualquier na-
turaleza se les puede encontrar el nexo con la mejo-
ra de la calidad de vida de los habitantes.
La adecuada ejecucin de los recursos de regalas
depende no slo de una orientacin tcnica califica-
da. Tambin, es altamente significativo el ambiente
Contenido
socio-poltico prevalente en el territorio. El desafo
de construir una esfera pblica con un alto conte-
nido democrtico en el territorio, es enorme. Debe
ser capaz de articular la institucionalidad local, con Busqueda de
palbras o frases
comunidades activas, sector empresarial, academia,
etc., en procura de consensuar un horizonte de fu-
turo que se materialice en apuestas de desarrollo
integral, bajo enfoques ms sistmicos. Esa es sin
duda una de las apuestas principales para garanti-
Siguiente pgina
zar el uso pertinente de las regalas. Y es uno de
los retos que le espera al pas en el post-conflicto.
Se trata de un requisito para la construccin de una
paz estable y duradera.
Anterior pgina
Zoom +
ECONOMA COLOMBIANA 89
 DESDE LA CGR DESDE LA CGR

El sistema
Gobierno Nacional Central (GNC) tuviera que girar En el ttulo 4 se muestra que, al postergar el comien-
ms de dos puntos del PIB adicionales por concepto zo de la aplicacin de la regla de crecimiento del SGP
Artculo
Anterior
Siguiente
Artculo
de SGP a partir de 2009. en concordancia con el promedio de aumento de
los ICN de los ltimos cuatro aos, como estipul el
La instauracin de un nuevo perodo de transicin

intergubernamental
(2008 - 2016) tuvo el efecto de postergar en el
tiempo (hasta 2017) la aplicacin de la nueva regla,
segn la cual los esfuerzos fiscales realizados por el
GNC volvern a ser compartidos con los gobiernos
territoriales, y disminuir en trminos del PIB la base
Acto Legislativo 04 de 2007, se disminuy an ms
la base, como proporcin del PIB, a partir de la cual
comenzar a aplicarse la nueva regla. En la seccin
5 se estiman los efectos del SGP sobre las finanzas
de las entidades territoriales, ms especficamente,

de transferencias
sobre el indicador de dependencia fiscal territorial.
de clculo sobre la cual comenzar a aplicarse.
En la parte 6 se proyecta, bajo tres escenarios, la
En esta ocasin, las transferencias que se distribui- evolucin que seguir el SGP en el futuro inmediato
rn a los gobiernos territoriales no sern el 46.5%

territoriales
y, en la 7, se muestran los resultados agrupados y se
de los ICN, como fue establecido en la Constitucin establecen las conclusiones finales.
Poltica Nacional original de 1991, sino que el SGP
(nombre dado a las transferencias desde el Acto Le- Los inicios: Creacin del situado fiscal y la
gislativo 01 de 2001) se incrementar anualmente
cesin del impuesto a las ventas

en Colombia
en un porcentaje igual al promedio de la variacin
porcentual que hayan tenido los ICN durante los
cuatro (4) aos anteriores, incluido el correspon-
diente al aforo del presupuesto en ejecucin.
En el primer acpite de este trabajo se describen los
orgenes de las transferencias intergubernamenta-
El GNC logr importantes ahorros fiscales permanentes a travs les en Colombia situndolos a finales de la dcada
del 60. En el siguiente apartado, se estima la reper-
de la disminucin de las transferencias territoriales. Los clculos cusin que sobre las finanzas nacionales tuvieron
A finales de la dcada del 70, los gobernantes co-
lombianos liderados por los presidentes Carlos
Lleras Restrepo (1966 - 1970) y Misael Pastrana
Borrero (1970 - 1974) al igual que otros pases, Contenido
especialmente de Latinoamrica, vieron en la adop-
cin de procesos descentralizadores la posibilidad
de modernizar el Estado, para hacerlo ms eficiente
y eficaz en la prestacin de los servicios educativos
y de salud, considerados fundamentales para el de-
Busqueda de
palbras o frases

mostrados en este trabajo indican que, ceteris paribus, para el los crecientes montos girados a los gobiernos terri- sarrollo del pas.
toriales durante la vigencia de la Ley 60 de 1993.
ltimo ao del primer perodo de transicin el SGP disminuy Luego, en la parte 3, se explica cmo ese resultado, Fue as como el gobierno colombiano propuso la
2,9 pp del PIB, y para el cierre del segundo perodo de transicin unido a la volatilidad introducida en el sistema por creacin de un sistema intergubernamental de Siguiente pgina

el vnculo entre las transferencias y los ICN, justific transferencias que posibilitara la descentraliza-
podra llegar a 3,1 pp del PIB. parcialmente la modificacin constitucional 01 de cin de la prestacin de los servicios de educacin
2001 que dio origen al SGP. Tambin se analiza el y salud. Propuesta que fue aprobada mediante el
efecto de alivio que tuvo ese cambio constitucional Acto Legislativo nmero 1 de 1968, y reglamentada Anterior pgina

Jos Enrique Contreras H.*

sobre las finanzas del gobierno nacional. por la Ley 46 de 1971, que dispuso que A partir

Este artculo pretende describir la evolucin del La hiptesis fundamental es que, a pesar del aumen-
sistema intergubernamental de transferencias en to real de las transferencias ordenado por estas dos Zoom +

Colombia, mediante la revisin del efecto fiscal que

sobre las finanzas nacionales y territoriales tuvieron
y tendrn las reformas constitucionales 01 de 2001
y 04 de 2007.
* Funcionario de la Direccin de Estudios Macroeconmicos de la
Contralora Delegada para Economa y Finanzas.
1 Acto Legislativo 01 de 2001. PARGRAFO TRANSITORIO 3o. Al fina-
lizar el perodo de transicin, el porcentaje de los ICN destinados para el
Sistema General de Participacin ser como mnimo el porcentaje que
constitucionalmente se transfiera en el ao 2001. La Ley, a iniciativa
del Congreso, establecer la gradualidad del incremento autorizado en
este pargrafo.
enmiendas constitucionales, su participacin en el
Producto Interno Bruto (PIB) disminuy durante la El gobierno colombiano propuso
vigencia de los dos (2) perodos de transicin es-
tablecidos. Ello es as porque el incremento deter- la creacin de un sistema
minado para el Sistema General de Participaciones
(SGP) fue superior a la inflacin, pero inferior al cre- intergubernamental de transferencias
cimiento de la economa colombiana durante igual
lapso. que posibilitara la descentralizacin
Por otro lado, la reforma de 2007 elimin la obliga-
cin establecida en el Acto Legislativo de 20011 de
de la prestacin de los servicios
regresar al porcentaje de los ICN (ICN) alcanzado
por el SGP en 2001, cuando finalizara el perodo de
de educacin y salud.
transicin (2002 - 2008). Con ello se evit que el

90 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 91

 DESDE LA CGR
de 1973, en la Ley de Presupuesto para ese ao, se
apropiar, como mnimo el trece por ciento (13%)
de los Ingresos ordinarios de la nacin, para ser dis-
tribuido entre los departamentos, las intendencias
y comisaras y el Distrito Especial de Bogot en la
forma que esta Ley determina. El porcentaje ser de
catorce por ciento (14%) en 1974 y de quince por
ciento (15%) en 1975. El valor total de esa apropia-
cin se denomina Situado Fiscal.
El Acto Legislativo estableci que el Situado Fiscal
(SF) se distribuira en un 30% por partes iguales
entre los departamentos, intendencias, comisaras
y el Distrito Especial de Bogot; y el resto, en pro-
porcin a la poblacin de cada una de esas mismas
entidades territoriales.
Durante el mismo ao el gobierno nacional cedi a
los departamentos, el Distrito Especial de Bogot y
a los municipios un porcentaje creciente del impues-
to a las ventas (10% en 1969, 20% en 1970 y 30%
de 1971 en adelante), cuya iniciativa se concret
mediante la Ley 33 de 1968. Posteriormente, con
la Ley 12 de 1986, se estableci que la cesin del
impuesto a las ventas se incrementara progresiva-
mente hasta representar el 50% del producto del
ingreso, en 1992.
Aunque la intencin descentralizadora se materiali-
z mediante las normas mencionadas, el control de
los recursos, al menos en cuanto atae al SF, con-
tinu en manos del gobierno central, a travs de
La profundizacin de la
descentralizacin en
Colombia se produjo con
la Constitucin de 1991,
pues con ella el control
de los recursos para
financiar la educacin
y la salud se transfirieron
a los gobiernos
territoriales.
92 ECONOMA COLOMBIANA
las instituciones denominadas Fondos Educativos
Regionales (FER) y Servicios Seccionales de Salud
(SSS)2. Le siguieron algunos intentos para profun-
dizar la descentralizacin en Colombia, que se plas-
maron en las Leyes 14 de 1983 y 12 de 1986 y, por
supuesto, en el Acto Legislativo 01 de 1986. Con
la primera, se fortalecieron las finanzas territoriales,
con la segunda se reglament la cesin del impues-
to a las ventas y con el Acto Legislativo se estableci
la eleccin popular de alcaldes.
La profundizacin de las transferencias
Constitucin Poltica de 1991
La profundizacin de la descentralizacin en Colom-
bia se produjo con la Constitucin de 1991, pues
con ella el control de los recursos para financiar la
educacin y la salud se transfirieron a los gobiernos
territoriales, al menos a los que demostraron capaci-
dad para administrarlos. No obstante, los artculos
356 y 357 de la Constitucin Poltica Nacional de
1991, que sirvieron para este propsito, estn entre
los que ms se han modificado desde la expedicin
de la Constitucin de 1991.
En efecto, las 42 reformas que ha sufrido la carta,
desde su promulgacin hasta julio de 2016, han
afectado a 130 artculos (incluyendo los casos en
que se cre un artculo transitorio nuevo), que se
reducen a 79 si se tiene en cuenta que algunos de
ellos fueron reformados en ms de una ocasin. Los
artculos 356 y 357, que tienen que ver con el sis-
tema de transferencias intergubernamentales, han
sido modificados en 4 y 3 ocasiones, respectiva-
mente.
Con el Acto Legislativo 01 de 1995, que modific
el artculo 357, por ejemplo, se permiti que los
municipios pudieran destinar parte de las transfe-
rencias para sufragar gastos de funcionamiento. Se
estableci un perodo de transicin (1995 a 1999,
ambos inclusive) para que a partir de 2000 los muni-
cipios ms pequeos (categoras 4, 5 y 6) pudie-
ran destinar libremente, para inversin o para otros
gastos, hasta un 15% de los recursos que perciban
por concepto de la participacin3.
2 Gmez-Buenda, Hernando y Losada-Lora, Rodrigo. Organizacin y
Conflicto: La educacin primaria oficial en Colombia. Ottawa, Ont., CIID,
1984. Se describe en este libro el proceso de creacin de los FER y la
posterior pugna entre las secretaras de educacin de Antioquia y Mag-
dalena por el nombramiento de los maestros.
3 Acto Legislativo 001 de 1995, inciso tercero del pargrafo del art-
culo primero.
DESDE LA CGR
Grfico 1 Transferencias y dficit del GNC
6,0%
4,0%
2,0%
0,0%
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
% PIB
-2,0%
-4,0%
-6,0%
-8,0%
-10,0%
Dficit (-) o superavit (+) Eje 2 (SF + PICN)
Fuente: Banco de la Repblica y Hernndez Gamarra. Clculos CGR-CDEFP-DEM.
Una vez se permiti que las transferencias territo- constantes del ao 2000 (-4.2%), afect los giros
riales pudieran sufragar parcialmente el funciona- por concepto de transferencias territoriales del ao
miento municipal, comenzaron a percibirse nuevos siguiente, hacindolos decrecer 1.0 puntos porcen- Contenido
problemas fiscales para el GNC. Durante buena tuales del PIB (de 5.2% a 4.2%) en 2000 con respec-
parte de la dcada de los 90, a la par que crecan to a 1999 (Grfico 1). El hecho fue utilizado para
las transferencias territoriales, la situacin fiscal del justificar un cambio en el rgimen de transferencias
GNC se deterior, al pasar de un supervit fiscal de que evitara que continuaran expuestas a la inestabi-
Busqueda de
0.1% del PIB en 1993 a un dficit de 7.6% del PIB lidad del comportamiento de la economa, y es as palbras o frases
en 1999 (Grfico 1). Las territoriales no eran las como aparece el SGP, como se ver en el siguiente
nicas transferencias que estaba obligado a girar el apartado.
GNC, pues tambin estaban las que se realizan por
Siguiente pgina
concepto de pensiones y a las universidades pbli- La creacin del Sistema General
cas. Sin embargo, por ser las primeras las de mayor de Participaciones (SGP) y su impacto
peso relativo (entre 59.5% y 71.6% para el perodo
1990-2002), la responsabilidad del deterioro de las sobre las finanzas pblicas
finanzas del GNC les fue atribuida4. La falta de estabilidad en los ingresos recibidos por Anterior pgina
Lo anterior se debi a que bajo el amparo de la nue-
va carta las transferencias a los territorios se dupli-
concepto del sistema intergubernamental de trans-
ferencias territoriales, la necesidad de mejorar la es-
caron entre 1990 y 2002 (de 2.4% a 4.8% del PIB).
Adems, todo esfuerzo adelantado por el GNC en
tabilidad macroeconmica de la nacin y de garan-
tizar de mejor manera la cobertura de los servicios y Zoom +
materia tributaria para corregir la situacin deficita-
ria deba ser compartido con los gobiernos territo-
su ampliacin -teniendo en cuenta que en adelante
los prestadores estaran ms cerca de los usuarios
riales, pues se haba establecido que el 46.5% de los
ICN perteneca por derecho propio a los gobiernos
para poder identificar de mejor manera sus prefe-
rencias- sirvieron de argumentos para que en 2001
territoriales a partir de 2002 (22.5% por concepto
de la participacin municipal en los ICN y 24.5% por
el gobierno nacional propusiera una enmienda cons-
titucional.
concepto de SF). La propuesta consisti, en primera instancia, en
unir las dos principales transferencias existentes
La crisis soportada por el pas en 1999, cuando el
hasta ese entonces (SF y participacin municipal en
PIB cay desde 75.42 a 72.25 billones de pesos
los ICN) en una sola bolsa de recursos denomina-
4 Datos tomados de Hernndez Gamarra, Antonio y Lozano E. Ignacio,
da SGP. En segundo trmino, en ligar el compor-
tamiento futuro de esa nueva bolsa de recursos al
El estado de las finanzas pblicas en Colombia a fines del siglo XX.
En http://www.bdigital.unal.edu.co/795/14/266_-_13_Capi_12.pdf crecimiento de los ICN, estableciendo que se incre-
ECONOMA COLOMBIANA 93
 DESDE LA CGR DESDE LA CGR

mentar anualmente en un porcentaje igual al pro-
medio de la variacin porcentual que hayan tenido
los ICN durante los cuatro (4) aos anteriores, en
contraposicin al mandato vigente que los ligaba a
los ICN como una proporcin fija y, en tercer trmi-
no, desligar temporalmente (entre 2002 y 2008) el
aumento de la bolsa a transferir de los ICN, para es-
tablecer que durante ese perodo transitorio que el
monto del SGP crecera de acuerdo con la inflacin
causada ms unos puntos adicionales.
As, se estableci que el SGP crecer en un por-
centaje igual al de la tasa de inflacin causada, ms un
crecimiento adicional que aumentar en forma escalo-
nada as: Para los aos 2002, 2003,2004 y 2005 el
incremento ser de 2%; para los aos 2006, 2007 y
2008 el incremento ser de 2.5%.
Si durante el perodo de transicin el crecimiento real
de la economa PIB certificado por el Departamento Ad-
ministrativo Nacional de Estadsticas -DANE- en el mes
de mayo del ao siguiente era superior al 4%, el creci-
miento adicional del SGP de que trataba el presente pa-
que constitucionalmente se transfiera en 2001. La Ley,
a iniciativa del Congreso, establecer la gradualidad del
incremento autorizado en este pargrafo.5
En el grfico 2 se construyeron tres escenarios po-
sibles de la evolucin del SGP a partir de 2001. El
primero de ellos, representado por la lnea Ley 60
de 1993 [Con FEC y gasto local]6, supone la inexis-
tencia del acto legislativo y, por tanto, que el sis-
tema intergubernamental de transferencias hubiera
continuado tasndose en el 46,5% de los ICN, adi-
cionado con los recursos del Fondo Educativo de
Compensacin (FEC) y los recursos propios que los
departamentos y municipios destinaron en 2001 a
los sectores educativo y de salud. En este escenario
hipottico, las transferencias territoriales hubieran
aumentado desde el 4.9% del PIB en 2001 hasta el
7.0% del PIB en 2008.
El segundo escenario, lnea AL/2001 (Sin Transi-
cin), supone la expedicin del Acto Legislativo
01 de 2001, pero sin perodo de transicin. Es de-
cir, que la regla segn la cual el SGP se incrementa
empezado a aplicar con base en el registro del SGP
para 2001, que el mismo Acto Legislativo estim en
$10.9 billones de pesos. Bajo este otro escenario
hipottico, el SGP tambin hubiera aumentado des-
de el 4.9% del PIB en 2001 hasta el 7.2% del PIB en
2008, siguiendo una tendencia similar a la observa-
da en el primer escenario.
El tercer escenario, lnea AL/2001 (Transicin),
corresponde a lo distribuido realmente, generando
una cada de 0.7 puntos del PIB en el monto del SGP
entre 2002 y 2008 (de 4.9% a 4.2% del PIB).
El comportamiento nominal de los ICN, del PIB y del
SGP durante el perodo de transicin se muestra en
el grfico 3. Resulta claro que durante el perodo de
transicin el crecimiento nominal de los ICN fue ms
alto que el de la inflacin nacional ms los puntos
adicionales que se establecieron para el SGP (Segn
transicin AL01/01) y que el PIB.
Los diferenciales en las tasas de crecimiento refle-
jan lo establecido en el Acto Legislativo. En efecto, Contenido

rgrafo se incrementar en una proporcin equivalente
al crecimiento que supere el 4%, previo descuento de los
porcentajes que la nacin haya tenido que asumir, cuan-
do el crecimiento real de la economa no haya sido sufi-
ciente para financiar el 2% adicional durante los aos
anualmente en un porcentaje igual al promedio de
la variacin porcentual que hayan tenido los ICN
durante los cuatro (4) aos anteriores, se hubiera
por definicin, el crecimiento (decrecimiento) real
de la economa se calcula como la diferencia entre
el crecimiento nominal del PIB y la inflacin. As,
al ordenar que el SGP creciera con la inflacin ms
dos puntos porcentuales (entre 2002 y 2005) o Busqueda de
palbras o frases

2002, 2003, 2004 y 2005, y 2.5% adicional para los
aos 2006, 2007 y 2008
Tambin se estableci, en el pargrafo 3, que Al fi-
5 Ver Acto Legislativo 001 de 2001.
6 Con la reforma constitucional de 2001 se recogieron en una bolsa
nica los recursos del Situado Fiscal, los recursos de Participacin mu-
nicipal en los ICN, los recursos del Fondo Educativo de Compensacin
(FEC) (fondo creado para cubrir el sobrecosto de las entidades territo-
ms 2.5 puntos porcentuales (entre 2006 y 2008),
permiti que todo incremento de los ICN superior al
2.0% (2002 - 2005) o el 2.5% (2006 - 2008) no se
reflejara en las transferencias a los gobiernos sub- Siguiente pgina

nalizar el perodo de transicin, el porcentaje de los ICN riales), y los recursos propios que los departamentos y municipios desti- nacionales.
destinados para el SGP ser como mnimo el porcentaje naron a educacin en el 2000.

Grfico 2 Acto Legislativo 01 de 2001 y su efecto sobre el SGP Grfico 3 Tasas de crecimiento anual Anterior pgina

7,5% 16%

7,0% 14%
Zoom +

12%
6,5%
10%
6,0%
% PIB

8%
5,5%
6%

5,0%
4%

4,5% 2%

4,0% 0%
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Ley 60 de 1993 (con FEC y gasto local) ALO1/2001 (Sin transicin) ALO1/2001 (Transicin) ICN SGP (segn transicin ALO/01) PIB $ corrientes (var. %) base 2005

Fuente: DANE, MFMP varios aos, Clculos CGR-CDEFP-DEM. Fuente: DANE, MFMP varios aos, Clculos CGR-CDEFP-DEM.

94 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 95

 DESDE LA CGR DESDE LA CGR

El Acto Legislativo 01 de 2001 tambin estableci
la cota del 4.0% de crecimiento real de la econo-
ma para que a partir de ella el SGP se incrementara
en una proporcin equivalente al crecimiento que
supere el 4%. Sin embargo el GNC logr ahorros
anuales que fueron estimados en este ejercicio en-
tre 0.3 y 2.9 puntos porcentuales anuales del PIB
entre 2002 y 2008 (Grfico 2).
En el grfico 4 se observa el efecto que tuvieron los
dos actos legislativos sobre los recursos que trans-
fiere el gobierno nacional a los territorios a ttulo de
SGP distribuido entre los sectores financiables. Con
el Acto Legislativo de 2001, se le retiraron a los mu-
nicipios responsabilidades de gasto en los sectores
de educacin y salud7; de all que las transferencias
que se giraban a los municipios (denominadas SGP
Propsito General) para financiar esos dos sectores
les fueron restadas para adicionarlas a educacin y
salud. Lo anterior se reflej en la cada del 2.5%
del PIB en 2000 a 0.9% del PIB en 2002 por este
concepto; a partir de ese ao, sigui la senda decre-
ciente fijada por la enmienda constitucional para el
En el sector de educacin, se dio el efecto contrario
en los primeros dos aos posteriores a la reforma
de la carta de 2001. En el SGP para este sector fue-
ron sumados los recursos del SF, de la Participacin
Municipal, del Fondo de Compensacin Educativa y
los recursos propios que destinaban las entidades
territoriales a ese sector. De all el aumento de las
programaciones presupuestales definitivas que se
observa en los datos del Sistema Integrado de In-
formacin Financiera SIIF entre 2000 y 2003 (de
1.2% a 2.8% del PIB).
Similar situacin puede observarse para el sector de
la salud. Donde hubo un importante incremento real
de los recursos sectoriales (del 0.5% al 1.1% del PIB
entre 2000 y 2003), para despus, durante la vigen-
cia de la transicin del Acto Legislativo 01 de 2001,
comenzar a disminuir hasta el 0.9% del PIB en 2008.
El grfico 4 tambin muestra el efecto que tuvo el
perodo de transicin (2008 - 2016) establecido en
el Acto Legislativo 04 de 2007. Se advierte que los
recursos del SGP - Propsito General cayeron de
Lo transitorio se vuelve permanente y ms
profundo (Acto Legislativo 04 de 2007)
Como el pargrafo transitorio 3 del Acto Legislati-
vo 01 de 2001 estableci que al finalizar el perodo
de transicin, el porcentaje de los ICN destinados para
el SGP ser como mnimo el porcentaje que constitucio-
nalmente se transfiera en el ao 2001, el GNC de-
bera transferir recursos adicionales cercanos a 2.7
puntos porcentuales del PIB a partir de 2009 (cal-
culados como el porcentaje de los ICN definido en
la Ley 60 de 1993, sin descuentos de ningn tipo;
esto es, el 46.5% de los ICN, distribuidos en 24.5%
para el SF y 22% para la PICN). Por ello, ante la in-
minencia del incremento de los recursos que debe-
ran transferirse a las Entidades Territoriales (E.T.)
a partir de 2009, el gobierno decidi impulsar una
nueva enmienda constitucional: el Acto Legislativo
004 de 2007 con el cual prolong la transicin has-
ta el 2016.
Con esta reforma de 2007 se incrementaron los
puntos porcentuales de crecimiento adicionales a
Contenido

SGP durante el perodo de transicin (2002 - 2008),
llegando hasta el 0.4% del PIB en 2008 (lnea 06.
SGP Propsito General).
0.6% a 0.4% del PIB entre 2007 y 2008 debido a que la inflacin y se estableci un aumento adicional
con destino al sector educativo. En el primer caso,
se estableci la existencia independiente del sector
Agua Potable y Saneamiento Bsico, cuyos recursos el SGP se incrementar tomando como base el
monto liquidado en la vigencia anterior. Durante
fueron restados de la participacin municipal.
los aos 2008 y 2009 el SGP se incrementar en un Busqueda de
palbras o frases

7 La ley 60 de 1993 obligaba a los municipios a invertir el 30% de la
Participacin Municipal en los ICN en el sector educativo y el 25% de la
misma en salud.
El aumento de la programacin definitiva de los re- porcentaje igual al de la tasa de inflacin causada,
cursos del SGP para el ao 2009, incluidos los de ms una tasa de crecimiento real de 4%. Durante
educacin y salud, se debi a que el Acto Legisla- el ao 2010 el incremento ser igual a la tasa de
tivo garantiz un aumento real (por encima de la inflacin causada, ms una tasa de crecimiento real Siguiente pgina

inflacin) de 4%, mientras que el PIB real slo creci
1.65% en ese ao. Sin embargo, a partir de ese ao,
Grfico 4 Porcentaje del PIB se muestra una tendencia decreciente para el SGP
total y para cada uno de sus componentes.
3,0%
de 3.5%. Entre el ao 2011 y el ao 2016 el in-
cremento ser igual a la tasa de inflacin causada,
ms una tasa de crecimiento real de 3% (Pargrafo
transitorio 1. AL04/2007). Anterior pgina

2,5%

Zoom +

Con esta reforma de 2007 se incrementaron

2,0%
% PIB

los puntos porcentuales de crecimiento

1,5%

1,0%
adicionales a la inflacin y se estableci
0,5%
un aumento adicional con destino
0,0%
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
al sector educativo.
Educacin Salud Resguardos y primera infancia
Agua potable y saneamiento bsico SGP Propsito general FONPET

Fuente: DANE, SIIF, Clculos CGR-CDEFP-DEM.

96 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 97


Tambin se estableci, en el pargrafo transitorio
2, que si la economa creca por encima del 4.0%
anual, el incremento del SGP ser igual a la tasa de in-
flacin causada, ms la tasa de crecimiento real seala-
da en el pargrafo transitorio 1 del presente artculo,
ms los puntos porcentuales de diferencia resultantes
de comparar la tasa de crecimiento real de la economa
certificada por el DANE y el 4%. Estos recursos adicio-
nales se destinarn a la atencin integral de la primera
infancia. El aumento del SGP por mayor crecimiento
econmico, de que trata el presente pargrafo, no gene-
rar base para la liquidacin del SGP en aos posterio-
res. (AL04/2007).
A su vez el pargrafo transitorio 3 estableci que
El SGP, tendr un crecimiento adicional a lo establecido
en los pargrafos transitorios anteriores para el sector
educacin. La evolucin de dicho crecimiento adicional
ser as: en los aos 2008 y 2009 de uno punto tres
por ciento (1.3%), en el ao 2010 de uno punto seis
por ciento (1.6%), y durante los aos 2011 a 2016
de uno punto ocho por ciento (1.8%). En cada uno de
estos aos, este aumento adicional del Sistema no ge-
nerar base para la liquidacin del monto del SGP de la
siguiente vigencia. Estos recursos se destinarn para
cobertura y calidad. (AL04/2007).
La nueva enmienda posibilit nuevos ahorros para
el GNC. Primero, por la eliminacin de la obligacin
de regresar a los niveles del SGP girados en 2001; y
segundo, al establecer un nuevo periodo de transi-
cin en lugar de comenzar a aplicar la nueva regla
en 2008 se ahorr entre 0.1 y 1.3 puntos anuales
Grfico 5 Acto Legislativo 04 de 2007 y su efecto sobre el SGP
7,50%
7,00%
6,50%
6,00%
% PIB
5,50%
5,00%
4,50%
4,00%
3,50%
3,00%
2008 2009 2010
Ley 60 de 1993 (con FEC y gasto local)
Fuente: DANE, MFMP varios aos, Clculos CGR-CDEFP-DEM.
98 ECONOMA COLOMBIANA
DESDE LA CGR
adicionales del PIB entre 2008 y 2016 (Grfico 5).
Adicionalmente, volvi a reducir la base sobre la cual
comenzara a aplicarse la nueva regla segn la cual
El SGP de los departamentos, distritos y municipios se
incrementar anualmente en un porcentaje igual al pro-
medio de la variacin porcentual que hayan tenido los
ICN durante los cuatro (4) aos anteriores, incluido el
correspondiente al aforo del presupuesto en ejecucin.
(Artculo 4, AL04/2007).
En efecto, el crecimiento con base en el comporta-
miento de los ICN de los ltimos cuatro aos esta-
blecido desde la enmienda de 2001 slo comenzar
a aplicarse en 2017, tomando como base el SGP
distribuido en 2016. Esto sin tener en cuenta los re-
cursos adicionales girados para el sector educativo,
pues, en concordancia con el Pargrafo transitorio
3 del Acto Legislativo 04 de 2007, ellos no hacen
base para el clculo.
En conclusin, con la imposicin del nuevo perodo
de transicin el GNC logr ahorros anuales adicio-
nales, equivalentes a 1.3 puntos porcentuales del
PIB. Estos contribuyeron a mejorar su situacin fis-
cal entre 2009 y 2012 (cuando el dficit se redujo
de 4.10% a 2.32% del PIB) e impidieron que el au-
mento presentado del dficit derivado del deterioro
de los precios internacionales del petrleo en 2015
y 2016 (2.7% y 3.0% del PIB, respectivamente8)
fuese mayor.
8 Informe de la Situacin de las Finanzas Pblicas 2015. CGR.
2011 2012 2013 2014 2015
ALO4/2007 (Transicin) ALO4/2007 (Sin transicin)
DESDE LA CGR
Grfico 6 Ingresos territoriales y dependencia del SGP
42%
40%
38%
36%
34%
32%
30%
2011 2012
Tributarios (Eje 1) No tributarios (Eje 1)
Transferencias sin SGP (Eje 1) Ingresos de capital (Eje 1)
Fuente: DANE, CGR-DCEF. Clculos CGR-CDEFP-DEM.
Efecto del SGP en las entidades nientes del nivel nacional. Dentro de stas ltimas
territoriales
Por el lado de los gobiernos subnacionales, en el gr-
fico 6 se muestran algunos indicadores que sealan
el impacto que la situacin descrita en los prrafos
precedentes tuvo sobre las finanzas de los gobier-
nos territoriales.
A partir de una muestra de 1.068 gobiernos (31 de-
partamentos, 30 capitales y 1.007 municipios no
capitales) puede establecerse que los ingresos terri-
toriales reales, reportados a la CGR a travs del Sis-
tema Consolidador de la Hacienda Pblica (CHIP),
aumentaron desde el 9.7% del PIB en 2011 al 10.6%
y 10.5% del PIB en 2014 y 2015, respectivamente,
a pesar que los recursos recibidos por concepto del
SGP cayeron de 4.0% a 3.7% del PIB entre 2011 y
2015 (Grfico 6).
La explicacin del aumento de los ingresos territo-
riales se encuentra, de un lado, en el aumento del
esfuerzo fiscal propio de los gobiernos territoriales,
que aport 0.5 puntos del PIB al mejoramiento de
los ingresos entre 2012 y 2015. De otro, a la puesta
en marcha del SGR, creado por el Acto Legislativo
05 de 2011, que aport otros 0.5 puntos del PIB a
los ingresos territoriales al pasar de 0.5% del PIB en
2016
2012 a un promedio de 1.0% del PIB entre 2013 y
2015. Finalmente, los restantes 0.5 puntos del PIB
de mejora en los ingresos territoriales, fueron apor-
tados por otras transferencias de inversin prove-
12%
10%
Grado de dependencia
8%
6%
4%
2%
2013 2014 2015
0%
SGP (Eje 1)
Dependencia de SGP (Eje 2)
Contenido
se encuentran los recursos del Fondo de Solidaridad
y Garantas FOSYGA que son girados a las admi-
nistraciones territoriales para la continuidad y am-
pliacin del rgimen subsidiado de salud, as como Busqueda de
palbras o frases
para cubrir costos de accidentes y eventos catastr-
ficos (desplazados, por ejemplo) y de algunos pro-
gramas de promocin de la salud.
Siguiente pgina
Bajo la denominacin de Transferencias sin SGP
del grfico 6, se agruparon todas las transferencias
que son reportadas como ingreso por los gobier-
nos territoriales, sin importar si proceden del nivel
Anterior pgina
nacional o del mismo nivel territorial. No obstante,
se ha resaltado el comportamiento de los recursos
del FOSYGA por la importancia de su aporte a los
ingresos territoriales en los ltimos aos. La expli-
cacin del aumento de esos recursos se explica por Zoom +
la implementacin de la orden de la Corte Consti-
tucional, mediante sentencia T-760/2008, de unifi-
car los planes de salud de los regmenes contribu-
tivo y subsidiado.
El aumento de las fuentes de ingresos distintas al
SGP produjo el efecto de disminuir el peso relativo
de estos recursos dentro de la estructura finan-
ciera de los gobiernos subnacionales. A ese peso
relativo (% del SGP / Ingresos Totales) se ha deno-
minado dependencia del SGP en el grfico 6, y su
comportamiento para el conjunto de las finanzas
territoriales fue decreciente entre 2012 y 2014 (de
41.5% a 34.9%).
ECONOMA COLOMBIANA 99
 DESDE LA CGR DESDE LA CGR

El SGP a partir de 2017 servado en 20159 hasta el 3.3% del PIB en 2021 y
2022, ao a partir del cual comenzara una leve y
Con los escenarios hipotticos construidos a lo lar- lenta recuperacin (Grfico 7).
go de este trabajo, los ingresos territoriales hubie-
ran sido mayores, pero la realidad actual es la que se El segundo escenario se construy manteniendo la
muestra en el grfico 7. No obstante, cabe esperar frmula de crecimiento que oper durante el pero-
que el esfuerzo del GNC para aumentar sus ingresos do de transicin; esto es, haciendo crecer la bolsa
corrientes contine siendo dinmico y se transmi- del SGP con la inflacin causada (supuesta en 6.5%
ta paulatinamente a los ingresos de los gobiernos para 2016 y 4.0% a partir de 2017) adicionada con
territoriales, pues a partir de 2017 el SGP volver tres puntos porcentuales. Bajo este escenario, el
a estar atado a los ICN, ya no como un porcenta- SGP continuara con la senda decreciente que oper
je fijo, tal cual definieron la Constitucional Poltica para el perodo de transicin derivado del acto legis-
de 1991 inicialmente y la Ley 60 de 1993, sino que lativo 04 de 2007. Aunque con un decrecimiento
crecer de acuerdo con el promedio de la variacin ms lento, el SGP bajara del 3.8% del PIB en 2015
porcentual de los ltimos cuatro aos. al 3.4% del PIB en 2027. En este caso hipottico Cuadro 1 Comportamiento y proyecciones de variables bsicas (Miles de millones de pesos)
las finanzas territoriales se veran menos afectadas
En el grfico 7 y el cuadro 1 se muestran los datos en comparacin con el anterior escenario analizado. Ao PIB Var % PIB Var % PIB Inflacin Crecimiento Crecimiento ICN ICN SGP SGP SGP
bsicos y tres escenarios de los muchos posibles. PIB (precios (precios adicional adicional escenario escenario escenario Hipot- escenario
En el primero de ellos, se ha supuesto que no hay Por ltimo, se proyect el comportamiento del SGP constantes constantes (AL01/01) (AL04/07) pasivo optimista pasivo tico optimista
de 2005) de 2005)
acciones fiscales por parte del GNC o que, habin- derivado de las proyecciones de ingresos del gobier-
dolas, no tendrn el efecto de incrementar los ICN no nacional establecidas en el Marco Fiscal de Me- 2000 208.531 284.761 8,8% 9.012 9.012 9.012

como proporcin del PIB. Este caso puede ocurrir diano Plazo (MFMP) de 2016. Ese documento tie- 2001 225.851 8,3% 289.539 1,7% 7,7% 22.818 22.818 10.121 10.121 10.121

si la reforma tributaria anunciada por el GNC para ne previsto que los ingresos del GNC caigan desde 2002 245.323 8,6% 296.789 2,5% 7,0% 2,0% 27.394 27.394 11.305 11.305 11.305
Contenido

2016 no se presenta o es menor (escenario pasivo), 16.1% del PIB en 2015 al 14.5% del PIB en 2016 y al 2003 272.345 11,0% 308.418 3,9% 6,5% 2,0% 31.579 31.579 12.873 12.873 12.873
apenas suficiente para mantener los ICN en un nivel 13.9% del PIB en 2017. A partir de ese ao se pre- 2004 307.762 13,0% 324.866 5,3% 5,5% 2,0% 36.937 36.937 14.098 14.098 14.098
cercano al 14% del PIB que prevalece actualmente. v su recuperacin para alcanzar niveles promedio 2005 340.156 10,5% 340.156 4,7% 4,9% 2,0% 42.517 42.517 15.449 15.449 15.449
Bajo este escenario y aplicando la nueva regla de 2006 383.898 12,9% 362.938 6,7% 4,5% 2,5% 48.926 48.926 16.122 16.122 16.122
Busqueda de
crecimiento del SGP de acuerdo con el promedio 2007 431.072 12,3% 387.983 6,9% 5,7% 2,5% 58.249 58.249 17.873 17.873 17.873
palbras o frases

de la variacin porcentual de los ICN de los ltimos 9 La proyeccin debi comenzar tomando como base el ao 2016, pero 2008 480.087 11,4% 401.744 3,5% 7,7% 2,5% 4,0% 64.998 64.998 19.285 19.285 19.285
cuatro aos, el SGP continuara disminuyendo en dado que an no se sabe con certeza en monto de la apropiacin defini- 2009 504.647 5,1% 408.379 1,7% 2,0% 4,0% 65.659 65.659 21.927 21.927 21.927
trminos del producto, desde el 3.8% del PIB ob- tiva de este ao, se decidi iniciarla desde 2015.
2010 544.924 8,0% 424.599 4,0% 3,2% 3,5% 67.408 67.408 23.450 23.450 23.450
Siguiente pgina
2011 619.894 13,8% 452.578 6,6% 3,7% 3,0% 84.378 84.378 24.446 24.446 24.446
2012 664.240 7,2% 470.880 4,0% 2,4% 3,0% 96.335 96.335 25.699 25.699 25.699
Grfico 7 Evolucin futura del SGP 2013 710.497 7,0% 493.831 4,9% 1,9% 3,0% 101.763 101.763 27.924 27.924 27.924
2014 757.506 6,6% 515.489 4,4% 3,7% 3,0% 108.959 108.959 28.575 28.575 28.575
Anterior pgina
4,4%
2015* 800.849 5,7% 531.376 3,1% 6,8% 3,0% 117.084 117.084 30.341 30.341 30.341
2016* 879.092 9,8% 547.317 3,0% 6,5% 3,0% 121.320 121.320 32.145 33.306 32.145
4,2%
2017* 967.001 10,0% 566.473 3,5% 4,0% 127.636 127.636 34.022 36.470 34.022

4,0% 2018* 1.043.394 7,9% 588.566 3,9% 4,0% 137.719 155.024 36.078 39.023 37.232
Zoom +
2019* 1.129.996 8,3% 613.874 4,3% 4,0% 149.150 171.120 38.336 41.754 41.017
3,8% 2020* 1.227.176 8,6% 642.112 4,6% 4,0% 161.977 192.849 41.211 44.677 46.118
% PIB

2021* 1.335.167 8,8% 672.934 4,8% 4,0% 176.231 213.634 44.673 47.804 52.495
3,6% 2022* 1.449.991 8,6% 703.889 4,6% 4,0% 191.387 236.150 48.504 51.151 58.322
2023* 1.568.891 8,2% 733.452 4,2% 4,0% 207.080 255.514 52.651 54.731 64.477
3,4%
2024* 1.692.833 7,9% 762.057 3,9% 4,0% 223.440 272.475 57.060 58.562 70.305
2025* 1.824.874 7,8% 791.015 3,8% 4,0% 240.868 293.728 61.696 62.662 76.137
3,2%
2026* 1.967.214 7,8% 821.073 3,8% 4,0% 259.656 316.639 66.586 67.048 81.930
3,00% 2027* 2.118.690 7,7% 851.453 3,7% 4,0% 279.649 339.003 71.780 71.741 87.932
2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027
Fuente: DANE, Banco de la Repblica, Acto Legislativo 01/2001, Acto Legislativo 04/2007, MFMP, SIIF. Clculos CGR-CDEFP-DEM.
Proyeccin desde 2015 con promedio variacin % ICN de timos 4 aos. Escenario pasivo.
Notas: * Proyectado
Proyeccin desde 2015 con inflacin causada + 3pp
Escenario pasivo: ICN se mantienen cerca al 14% del PIB
Proyeccin desde 2015 con promedio variacin % ICN de timos 4 aos. Escenario activo (MFMP)
Escenario optimista: Ingresos del Gobierno crecen de acuerdo con el MFMP al 17% del PIB a partir de 2022.
Fuente: DANE, MFMP varios aos, Clculos CGR-CDEFP-DEM. Escenario Hipottico: SGP continua creciendo con frmula del perodo de transicin (Inflacin + 3 pp)

100 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 101

 DESDE LA CGR
anuales cercanos al 17.0% del PIB despus de 2022.
Este sera un escenario activo u optimista en el que
el GNC presenta su reforma tributaria entre 2016 y
2017 y la misma comienza a generar mayores ingre-
sos tributarios a partir de 2018.
La lnea que refleja este escenario activo u optimista
concibe que vendrn dos aos de disminucin real
del SGP, pero que a partir de all, por el efecto que
tendr la nueva frmula, los recursos transferidos
comenzaran a crecer para situarse cerca al 4.2% del
PIB al final del perodo proyectado. El futuro para
las entidades territoriales, depender de la eficacia
con la que el GNC presente e implemente la reforma
tributaria estructural que ha anunciado.
Compendio
En el grfico 8. se compilaron los datos mostrados a
lo largo de este trabajo. La lnea completa muestra
la evolucin del monto (como porcentaje del PIB)
de los recursos transferidos a los territorios entre
1990 y 2015. A partir de ese ao, se graficaron los
escenarios construidos en el acpite 6.
El grfico 8 se dividi en cuatro secciones. La pri-
mera de ellas, denominada Ley 60 de 1993 46.5%
de ICN, muestra la evolucin del sistema desde un
poco antes de la vigencia de la CPN de 1991 hasta
la promulgacin del Acto Legislativo 01 de 2001.
Durante ese perodo las transferencias territoriales
aumentaron de acuerdo con el crecimiento del Im-
puesto al Valor Agregado (IVA) (entre 1990 y 1993.
A partir de 1994, crecieron desde el 36% de los ICN
(14% por concepto de la PICN y 22% por situado
fiscal) hasta el 46.5% en 2001 (24.5% de los ICN
para el caso del SF y al 22.0% para el caso de la par-
ticipacin municipal en los Ingresos Corrientes del a
Nacin -PICN-).
El 1 de agosto de 2001 se aprob el Acto Legislati-
vo 01 del mismo ao, lo cual signific un quiebre en
la tendencia creciente de los giros por concepto de
las transferencias territoriales, denominadas a partir
de ese ao SGP. El perodo de vigencia de este Acto
Legislativo se grafic en la segunda seccin del gr-
fico 8. El aumento observado hasta 2003 se debi
a la inclusin, dentro del SGP, de los recursos del
Fondo de Compensacin Educativa (FEC) y de los
recursos que por su propia cuenta destinaban los
gobiernos territoriales al pago de los gastos de edu-
cacin y salud.
Entre 2003 y 2007, los recursos del SGP cayeron
desde el 4.7% hasta el 4.1% del PIB, situacin que
102 ECONOMA COLOMBIANA
caracteriz el efecto del Acto Legislativo 01 de
2001 en trminos del producto.
El ao 2008 representa otro punto de quiebre en
el comportamiento del SGP porque antes de que
culminara el perodo de transicin establecido en
2001, pensado para posibilitar un ahorro temporal
de recursos para el GNC. De modo que se regresa-
ra en 2009 a la situacin prevaleciente en 2001, el
GNC decidi mediante una nueva enmienda consti-
tucional prorrogar la transicin.
En efecto, en lugar de regresar al nivel alcanzado
por las transferencias en 2001, el GNC decidi apro-
bar una nueva enmienda, el Acto Legislativo 04 de
2007, mediante el cual mantuvo la regla de creci-
miento del SGP acorde con el comportamiento cua-
trienal de los ICN, pero postergando su aplicacin
a travs del ya conocido perodo de transicin. En
esta ocasin la transicin abarc el perodo 2008
- 2016 y signific una nueva disminucin de los re-
cursos trasferidos a los territorios.
La tercera seccin del grfico 8 corresponde al pe-
rodo durante el cual rigi la transicin emanada del
Acto Legislativo de 2007. El perodo se caracteriz
por la disminucin tendencial del SGP en trminos
del PIB. El ao 2009 fue un ao atpico porque en
ese ao el PIB a precios constantes aument 1.65%,
mientras que el SGP lo hizo a una tasa real cercana
al 4% (4 puntos por encima de la inflacin causada).
En 2013 tambin se observa un leve incremento real
del SGP, pero esta vez la explicacin se debi a un
crecimiento econmico real del 4.87%. De acuerdo
con la reforma constitucional de 2007, si la econo-
ma creca por encima del 4.0%, el SGP aumentara
en los puntos que superaran ese valor.
La cuarta y ltima seccin del grfico 8 represen-
ta el futuro de las transferencias del SGP. En ella
se graficaron tres posible escenarios de comporta-
miento futuro del SGP. Uno de ellos, representa
una situacin hipottica en la que el SGP continua
creciendo con las reglas establecidas en el Acto Le-
gislativo 04 de 2007 para el perodo de transicin
(Inflacin causada + 3pp).
Otro, que hemos llamado escenario pasivo, muestra
que en caso de acciones o reformas tributarias que
no logren incrementar los ICN como proporcin del
PIB, el SGP continuar disminuyendo. El tercer es-
cenario, al que hemos llamado activo u optimista,
muestra cual sera el futuro del SGP en el caso de
que el GNC logre cumplir las proyecciones plasma-
das en el Marco Fiscal de Mediano Plazo.
DESDE LA CGR
Grfico 8 Evolucin del SGP
6,0%
5,0%
4,0%
% del PIB
3,0%
Ley 60/93 AL01/2001 AL04/2007
2,0% 46,5% Crecimiento Crecimiento AL04/2007 Crecimiento con
del ICN Iinflacin + Unos Inflacin + unos puntos promedio ICN de 4 aos
puntos
1,0%
0,0%
1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017 2019 2021 2023 2025 2027
(SF+PICN)
Proyeccin desde 2015 con inflacin causada + 3pp
Proyeccin desde 2015 con promedio variacin % ICN de ltimos 4 aos. Escenario pasivo
Proyeccin desde 2015 con promedio variacin % ICN de ltimos 4 aos. Escenario activo (MFMP)
Fuente: Grficos 1, 2, 4 y 7. Clculos CGR-DEM.
Contenido
Conclusiones racin parcial se hubiera producido si el criterio
de crecimiento del SGP, de acuerdo con el creci-
Las principales conclusiones que se desprenden de
miento promedio de los ICN de los ltimos cua- Busqueda de
lo anterior son: palbras o frases
tro aos, se hubiera empezado a aplicar en 2008.
1. Que los Actos Legislativos 01 de 2001 y 04 de
5. Que es difcil que los recursos transferidos a las
2007 impidieron que el SGP continuara creciendo
regiones puedan disminuirse an ms, por ello,
en proporcin con los ICN, pues se deslig tempo-
para alcanzar el objetivo de lograr dficit estruc- Siguiente pgina
ralmente, entre 2002 y 2016, esas dos variables.
tural del 1% del PIB a partir de 2022, fijado en la
2. Que aun cuando los Actos Legislativos de 2001 regla fiscal, el GNC deber recurrir a recortes de
y 2007 establecieron un crecimiento real del otros gastos o a reformas tributarias que posibi-
SGP durante el prorrogado perodo transicin liten el crecimiento real de los ICN en el mediano Anterior pgina
(2002 - 2016), el SGP perdi 1.1 puntos porcen- plazo, tal cual fue previsto en el MFMP de 2016.
tuales de participacin en el PIB (de 4.6% a 3.7%
6. Finalmente, la base sobre la cual el SGP comen-
del PIB entre 2002 y 2016).
zar a crecer con el nuevo criterio ser el monto
3. Que con la combinacin de las dos conclusio- asignado a los departamentos, distritos y muni- Zoom +
nes anteriores el GNC logr importantes ahorros cipios al cierre de 2016. Monto inferior al que
fiscales permanentes a travs de la disminucin hubiera correspondido a cualquier otro de los
de las transferencias territoriales. Los clculos escenarios construidos en este ejercicio.
mostrados en este trabajo indican que, ceteris
Ahora bien, ms que una conclusin final, vale la
paribus, para el ltimo ao del primer perodo
pena que el pas se pregunte cul es el modelo
de transicin el SGP disminuy 2.9 pp del PIB, y
de descentralizacin que se requiere, teniendo en
para el cierre del segundo perodo de transicin
cuenta que las transferencias a las entidades terri-
podra llegar a 3.1 pp del PIB.
toriales han venido disminuyendo como proporcin
4. Que con el Acto Legislativo 04 de 2007 se im- del PIB? Ms especficamente, cuntos recursos se
pidi que las transferencias regresaran al nivel deben destinar a la educacin y a la salud? No pode-
de 2001 y, con el nuevo perodo de transicin mos olvidar que menores transferencias territoriales
establecido en este, se imposibilit que el nivel significan menores recursos para esos dos sectores,
del SGP se recuperara parcialmente. Esa recupe- por su impacto econmico y social.
ECONOMA COLOMBIANA 103
 DESDE LA CGR
Estadsticas
fiscales
de las
entidades
territoriales
En materia de finanzas pblicas sanas y bajo el escenario de una
disminucin de la renta petrolera que afecta las regalas -aunado al
bajo crecimiento econmico que perturba las transferencias del SGP-
las entidades territoriales se vern avocadas a realizar esfuerzos
tributarios en los prximos aos que fortalezcan sus ingresos
y prioricen las inversiones evitando recurrir, en lo posible, en
mecanismos de deuda que afecten su sostenibilidad a largo plazo.
Gloria Patricia Rincon Mazo * **
La Contralora General de la Repblica (CGR), como
mximo organismo de control fiscal independiente
de los gobiernos nacionales y territoriales, tiene la
responsabilidad de garantizar el uso efectivo y efi-
ciente de los recursos pblicos en el cumplimiento
de las funciones esenciales del estado colombia-
no. Para lograr este cometido, la CGR trabaja en
* Contralora Delegada de Economa y Finanzas Pblicas.
** El autor agradece la ayuda de Eduardo Enrique Rodrguez Ruiz y
Jos Enrique Contreras Hernndez en la elaboracin de este artculo,
por sus aportes en el Boletn Macro Fiscal 018 y en el Informe de
Certificacin de las Finanzas Pblicas.
104 ECONOMA COLOMBIANA
Artculo
Anterior
Siguiente
Artculo
los frentes misionales de participacin ciudadana,
y relacin con entidades de inters; el control fiscal
micro que evala la gestin fiscal de las entidades
del Gobierno Nacional Central (GNC) y de quienes
ejecutan el Sistema General de Participaciones
(SGP) y las regalas; el proceso de responsabilidad
fiscal que juzga el dao al patrimonio pblico; y el
control fiscal macro donde se consolida la informa-
cin sectorial a fin de evaluar las finanzas pblicas
nacionales.
Con el objetivo de contar con herramientas tcnicas
de anlisis para ejercer el control fiscal macro nacio-
DESDE LA CGR
nal -entendiendo el concepto nacional como la Re- Con base en esta informacin -y luego de verificar la
pblica de Colombia y no el GNC- la Ley le atribuy calidad y consistencia de la misma- se emiten las cer-
a la CGR la facultad de construir y administrar el tificaciones en el marco de la Ley 617 de 2000. Para
banco de datos fiscales para la consolidacin de la este ao -de acuerdo con el Boletn Macro Fiscal No
informacin (Decreto Ley 267 de 2000). Al mismo 018- la CGR present el estado de la certificacin
tiempo la Ley 42 de 1993 le entreg la oficialidad de los ICLD y el gasto de funcionamiento de 1.042
de los datos fiscales, al establecer que ningn infor- entidades territoriales, destacando los siguientes
me, cuenta o dato sobre la situacin y las operaciones resultados para departamentos y municipios:
financieras de la nacin ni sobre estadstica fiscal del
estado y cualquiera otro de exclusiva competencia de ICLD en departamentos1
la CGR, tenga carcter oficial si no proviene de sta, a
Durante 2015 los departamentos certificados re-
menos que, antes de su publicacin, hubiere sido auto-
rizado por la misma. caudaron un total de ICLD por $4.4 billones, de los
que se obtuvieron $3 billones en Antioquia, Cundi-
Bajo este marco normativo, la entidad cuenta con namarca, Valle del Cauca, Santander, Atlntico, Bo-
informacin fiscal de la totalidad del territorio na- yac, Nario, Tolima, Meta y Crdoba. Los mayores
cional, y ha venido trabajando en el anlisis y publi- recaudos se dieron en impuestos indirectos, como
cacin de los datos a fin de brindar a la ciudadana el consumo de cerveza en Boyac (67%), Tolima
informacin clara, oportuna y completa acerca de: (5.8%), Meta (49.4%), Crdoba (48.4%), Atlnti-
las estadsticas fiscales del orden nacional y terri- co (47.9%), Santander (39.3%) y Valle del Cauca
torial; la contabilidad de la ejecucin presupuestal; (27%). En registro y anotacin se destacaron Cun-
la deuda pblica interna y externa; la situacin de dinamarca (40.7%), Atlntico (20.9%) y Santander
las finanzas pblicas; la cuenta general del presu- (17.1%). En el impuesto a los licores lo hicieron Na- Contenido
puesto y del tesoro; y la auditora al balance gene- rio (39.7%) y Crdoba (17.4%) y en otros ingre-
ral de hacienda. La informacin se entrega a travs sos tributarios no especficos sobresali Antioquia
de la pgina web de la entidad, garantizando ade- (29.5%)(Grfico 1).
ms, facilidad y eficiencia en el reporte de informa-
Busqueda de
palbras o frases
cin por parte de las diferentes entidades, hacien-
do uso de las tecnologas de la informacin como 1 Boletn Macro Fiscal 018 de la Contralora General de la Repblica.
elemento estratgico que optimiza el proceso de
rendicin de cuentas. Siguiente pgina
Basados en la informacin disponible en el Banco Departamentos con mayor recau-
de Estadsticas Fiscales, el cual se alimenta de los
Grfico 1
dacin ICLD para la vigencia 2015
reportes de informacin del GNC y de la entidades
territoriales, se presentan a continuacin algunos
963
Anterior pgina
datos que permiten hacerse a una idea del estado ICLD
de las finanzas territoriales. De manera especfica Gastos de funcionamiento
763
se abordan los Ingresos Corrientes de Libre Desti-
nacin (ICLD), el dficit de los departamentos y el Zoom +
comportamiento de la deuda en las regiones.
490
392
1. Ingresos Corrientes de Libre
Destinacin (ICLD)
272
225
205
200
161
133
123
126
Los ICLD son aquellos recursos tributarios y no tri-
115
91
79
76
76
butarios sin destinacin especfica, es decir, que
58
48
43
no incluyen partidas reservadas por norma a un fin
determinado. Es competencia de la CGR certificar
Antioquia
Cundinamarca
Valle del Cauca
Santander
Atlntico
Boyac
Nario
Tolima
Meta
Crdoba
los ICLD de las entidades territoriales, para lo cual
dispone de manera trimestral de los reportes de
avances en la ejecucin de ingresos y gastos de las
regiones. Fuente: Contralora General de la Repblica.
ECONOMA COLOMBIANA 105
 DESDE LA CGR DESDE LA CGR

Medelln; Cali; Barranquilla; Cartagena; Bucara- 2. La situacin fiscal de las entidades

Dentro de los diez departamentos con menor re-
caudo se encontraron Vaups, Guaina, Vichada,
Amazonas, Guaviare, Putumayo, Guajira, Arauca,
Caquet, y Choc, que representaron el 4.5% ($0.2
billones) de la recaudacin total de los ICLD de es-
tas entidades.
Este menor recaudo se explic por la importancia
que tiene para los departamentos, el rubro de otras
transferencias del nivel central nacional. Esto a
excepcin de la Guajira, Caquet y Choc, que co-
rresponden a la participacin del IVA girado por el
Ministerio de Hacienda (con fundamento en la Ley
En cuanto al gasto de funcionamiento financiado
con ICLD, las mayores ejecuciones para la vigencia
2015 estuvieron en Antioquia, Cundinamarca, Va-
lle del Cauca, Santander, Atlntico, Tolima, Nario,
Meta, Huila y Magdalena, que en conjunto represen-
taron el 75% ($.5 billones) del total los departamen-
tos certificados, que ascendi a los $2.0 billones.
ICLD en distritos especiales y municipios2
En 2015 los distritos especiales y municipios re-
caudaron $16.2 billones de ICLD, de los cuales 10
entidades recaudaron $9.7 billones: Bogot D.C.;
manga; Barrancabermeja; Pereira; Envigado; e Ita-
g. Entre los rubros que explicaron la magnitud
de estos recaudos, se destacaron en los impuestos
el predial unificado los municipios de: Cali; Pereira;
Cartagena; Medelln; Bucaramanga; y Bogot. En el
impuesto de industria y comercio: Barrancaberme-
ja; Barranquilla; Cartagena; Bogot; Bucaramanga;
Pereira; y Medelln.
Los municipios y distritos con mayores gastos de
funcionamiento ejecutados para la vigencia 2015
fueron: Bogot D.C.; Medelln (Antioquia); Cali
(Valle del Cauca); Cartagena (Bolvar); Barranquilla
(Atlntico); Barrancabermeja (Santander); Bucara-
manga (Santander); Pereira (Risaralda); Villavicen-
cio (Meta); y Palmira (Valle del Cauca). Estos mu-
nicipios representaron -en su conjunto- un gasto del
51.4% ($3.1 billones) respecto del total de gastos
($6.1 billones) de los 1.011 municipios certificados.
Bogot represent el 28.2% del total del gasto eje-
cutado, seguido de Medelln y Cali con el 7.5% y el
cin de inversiones durante el ltimo ao de gobier-
4.4%, respectivamente.
Por su parte los municipios con menor recaudo de
ICLD para la vigencia 2015 fueron: Cepita (Santan-
der); Giraldo (Antioquia); Tunungu (Boyac); El
Calvario (Meta); Vetas (Santander); Iza (Boyac);
Guapot (Santander); Aguada (Santander); Scama
(Casanare); y San Eduardo (Boyac), los cuales tan
solo alcanzaron a recaudar $6.692 millones (0.04%
del total recaudado en ICLD).
territoriales en 20153
Las entidades territoriales cerraron 2015 con un
balance deficitario por $2.82 billones, frente a un
resultado positivo de $3.84 billones de 2014. El ma-
yor dficit se present en las ciudades capitales con
$1.28 billones, seguidos por los municipios no capi-
tales con $1.12 billones y los departamentos con un
registro de $0.43 billones. En la Grfica 3 (panel a)
se puede apreciar como 15 departamentos tuvieron
dficit fiscal, frente a otros 15 que tuvieron supe-
rvit (panel b). Por su parte, solo cinco ciudades
capitales obtuvieron supervit importantes.
Estos resultados se dieron en primer lugar, por el efec-
to del ciclo poltico, dado que ante el cambio de las
administraciones locales y regionales tiende a aumen-
tarse el gasto y las contrataciones de la deuda en el l-
timo ao de gobierno. En 2015 las administraciones
regionales y locales se enfrentaban a la eleccin de
gobernadores y alcaldes, quienes aceleraron la ejecu-
Contenido
no. Lo anterior gener un mayor dficit fiscal en el
ltimo ao de las administraciones, compromisos de
los presupuestos futuros y -consecuentemente con
ello- un mayor endeudamiento pblico. En la grfica
Busqueda de
4 se ve como despus de presentar supervit desde palbras o frases
2011, los departamentos caen a un dficit en 2015.
3 Informe sobre la Certificacin de la Finanzas Pblicas 2015. Contra-
lora General de la Repblica Siguiente pgina

12 de 1986) y la transferencia para funcionamiento

realizada por el Ministerio del Interior (con funda-
mento en el Decreto 2274 de 1991) (Grfico 2). 2 Boletn Macro Fiscal No18. Contralora General de la Repblica
Grfico 3 Balance fiscal 2015
Anterior pgina

Grfico 2 Departamentos con menor recaudacin de ICLD Departamentos Capitales

Antioquia Miles de millones Bogot D.C.
Casanare Barranquilla
Cesar Santander Bucaramanga
Arauca Medelln
Atlntico Montera
Casanare San Andrs Santa Marta
Zoom +
Huila Valledupar
Nario Cartagena
Sucre Cesar Villavicencio
Quindo Ccuta
Guaina Pasto
Caquet Putumayo Arauca
Risaralda Neiva
Caldas
Arauca Valle del Cauca Armenia
Tolima Puerto Carreo
Magdalena Tunja
Putumayo Amazonas Popayn
Vichada Mit
Guaviare Caquet Florencia
Vaups Mocoa
Guaviare Sincelejo
Amazonas Bolvar Manizales
Norte de Santander Leticia
La Guajira San Jos del Guaviare
Vichada Cundinamarca Puerto Inrida
Crdoba Ibagu
Boyac Quibd
Guaina Sucre Pereira
Cauca Riohacha Miles de millones
Meta Cali
0 20.000.000 40.000.000 60.000.000 80.000.000
(600) (400) (200) - 200 400 (800) (600) (400) (200) - 200

Fuente: Contralora General de la Repblica. Fuente: CGR. Direccin Cuentas y Estadsticas Fiscales. Elaboracin propia.

106 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 107

 DESDE LA CGR DESDE LA CGR

Grfico 4 Balance fiscal total departamentos Otro elemento que afect las finanzas territoriales Grfico 5 Gobiernos territoriales ingresos
(Billones) en 2015 fue la cada en los precios del petrleo, que
llev a la reduccin en las regalas. Como se mani- $ billones % PIB
3,179 90 12%
2,971 fiesta en el informe de regalas que present la CGR
al Congreso de la Repblica, el GNC expidi el De- 80 5,42
6,09 0,80%
2,391 2,421 creto 1450 de 2015, por medio del cual se aplaz 10% 0,62%
0,68%

parcialmente el presupuesto de recaudo del bienio. 70 4,42 0,67%

0,59%
La proyeccin del recaudo pas de $1.47 billones a 60 8%
$12.49 billones, para un menor valor cercano a los 4,16 3,91
49,94
$5 billones de pesos (29% menor a lo proyectado). 50 49,02
6,33% 6,47% 6,24%
An con el recorte en materia de regalas, se pre- 44,95 6% 5,31%
40
sent un resultado superavitario de $1.87 billones. 35,70 35,27 5,76%

Esto deja entrever que siguen quedando sin ejecu- 30 4%

tar recursos asignados por regalas que se acumu- 3,12
3,14
0,38% 0,41% 0,39%
0,40% 0,41%
lan en las arcas territoriales debido a problemas de 20 2,38 2,67
2,92

planeacin, formulacin y control de los proyectos. 22,69

25,48 2%
2,87% 2,72% 2,82% 3,00% 3,18%
10 17,80 18,08 20,06
2011 2012 2013 2014 2015
Se deben reconocer que a pesar de los esfuerzos
0 0%
(0,433)
realizados en las regiones por aumentar el recaudo 2011 2012 2013 2014 2015 2011 2012 2013 2014 2015

Fuente: CGR. Direccin Cuentas y Estadsticas Fiscales.

y sus recursos propios, an persiste la dependencia Tributarios No tributarios Tributarios No tributarios
Elaboracin propia. de las transferencias del SGP, especialmente en los Transferencias y aportes Ingresos de capital Transferencias y aportes Ingresos de capital
municipios de categora 5 y 6 y del Sistema General
Fuente: CGR. Direccin Cuentas y Estadsticas Fiscales. Elaboracin propia.
de Regalas (SGR). Contenido

An con el recorte La estructura de los ingresos de las entidades te- 3. Deuda

en regalas, se rritoriales muestra que las transferencias del nivel
central (SGP y regalas) para la financiacin de las La reduccin de los ingresos, el aumento de los gas- Busqueda de

present un resultado actividades territoriales son significativas. En efec- tos por el ciclo poltico, el efecto de la devaluacin palbras o frases

to, durante el perodo 2011 y 2015 los ingresos por
superavitario transferencias representaron en promedio el 60.1%
de los ingresos. Al mismo tiempo los recursos tri-
de $1.87 billones. butarios contribuyeron con el 29.2% en promedio,
sobre los saldos y el servicio de la deuda externa
llevaron al incremento de la deuda de las entidades
territoriales durante la vigencia 2015.
Siguiente pgina

siendo el mayor registro el de 2015 con el 30.3% La deuda de las entidades territoriales vena mostra-
do una reduccin desde 2000, cuando se sanciona-
Siguen quedando sin (Grfica 5).
ron e implementaron reglas fiscales que promovan
finanzas pblicas territoriales saludables. Posterior-
ejecutar recursos mente durante 2006 y 2014 los niveles se estabili-
Anterior pgina

zaron en alrededor del 4.5% del PIB, mientras que

asignados por en 2015 subi a 5%, impulsado especialmente por
el aumento de los niveles de deuda externa, que
regalas que se pas de 2.6% a 3.0% del PIB entre 2014 y 2015.
Zoom +

acumulan en las La explicacin de este aumento se dio en el compor-

tamiento de siete entidades territoriales sin cober-
arcas territoriales tura de riesgo cambiario sobre este tipo de deuda,
con lo que la devaluacin afect a Antioquia y Me-
debido a problemas de delln, donde se debieron pagar montos adicionales
por el servicio de la deuda en dlares (Grfica 6).
planeacin, Para el 2015 los datos estadsticos arrojaron que los
formulacin y control departamentos con los mayores volmenes de deuda
fueron: Antioqua; Atlntico; Bolvar; Cesar; Crdoba;
de los proyectos. Cundinamarca; La Guajira; Meta; Santander; y Tolima,
con montos que oscilaron entre $1.4 billones (Antio-
quia el mayor) y $0.1 billones (Bolvar el menor).

108 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 109

 DESDE LA CGR DESDE LA CGR

Grfico 6 Deuda territorial En los indicadores sobre la deuda departamental, el

(Porcentaje del PIB) saldo de la deuda/ingresos corrientes se ubic en ni-
9
veles inferiores al 80% establecido como lmite por
8 la Ley 358 de 1997. Segn la citada ley, existe ca-
pacidad de pago cuando este indicador se ubica por
7 debajo de ese nivel (Cuadro 1).
6
El segundo indicador calculado para este grupo es
5
una medida de la dinmica de la deuda, analizada a
travs de la relacin amortizacin/nuevos desembol-
4 sos. Los resultados fueron inferiores al 100% (con
3
excepcin de los departamentos del Tolima y Meta
que no recibieron desembolsos), lo que evidenci
2 que los departamentos renovaron la deuda existen-
te y financiaron gasto con deuda nueva (Cuadro 1).
1
Para la CGR es importante que se preste atencin a
0
la situacin financiera de cada una de las entidades
1990

1993

1995

1997

1999

2001

2003

2005

2007

2009

2011

2013

2015
territoriales buscando determinar el riesgo fiscal de
las mismas, de tal forma que el reporte de informa-
Saldo deuda territorial interna cin sea crucial para establecer su verdadera situa-
Saldo deuda territorial externa cin fiscal. En materia de finanzas pblicas sanas
Cuadro 1 Indicadores de deuda territorial
Saldo deuda territorial total
y bajo el escenario de una disminucin de la renta Departamento Deuda/Ingresos Amortizacin/ Contenido

Fuente: CGR, CDEFP, Registros de la deuda. petrolera que afecta las regalas -aunado al bajo cre-
Antioquia
corrientes (%)
71,9
Nuevos desembolsos
25,6
Los resultados
Atlntico 19,5 42,4 fueron inferiores
al 100%
Busqueda de
Bolvar 20,5 8,7 palbras o frases

Cesar 32 8,2
Crdoba
Cundinamarca
51,9
49,5
39,5
43,8
(con excepcin de
los departamentos
Siguiente pgina

La Guajira 31,3 29

del Tolima y Meta

Meta 16,8
Santander 37,5 33,6
Tolima 26,7 207,1
Fuente: CGR y CHIP. Clculos CDEFP. Ejecucin de ingresos
que no recibieron Anterior pgina

(recaudos). desembolsos), lo que

cimiento econmico que perturba las transferencias
evidenci que los Zoom +

del SGP- las entidades territoriales se vern avoca-

das a realizar esfuerzos tributarios en los prximos
departamentos
aos que fortalezcan sus ingresos y prioricen las
inversiones evitando recurrir, en lo posible, en me-
renovaron la deuda
canismos de deuda que afecten su sostenibilidad a
largo plazo.
existente y financiaron
Lo anterior, sumado a la implementacin de pol-
gasto con
ticas pblicas focalizadas en mejorar el desarrollo
econmico y social de las regiones, y a esquemas de
deuda nueva.
control de los recursos que garanticen la implemen-
tacin de las polticas y promuevan la erradicacin
de la corrupcin.

110 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 111

 BREVES
BREVES
CGR informa
al Congreso de la Repblica
En cumplimiento de los mandatos constituciona-
les y legales, el Contralor General de la Repblica,
Edgardo Maya Villazn, present al Congreso de la
Repblica los siguientes informes de Ley:
Informe y Certificacin de la Situacin de las
Finanzas del Estado de la vigencia 2015
Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro
2015
Informe de Auditora del Balance General de Ha-
cienda Pblica 2015
Informe de Auditora del Balance General de la
Nacin 2015
Situacin de la Deuda Pblica 2015
Informe sobre el Sistema General de Regalas
Informe anual sobre el Estado de los Recursos
Naturales y del Medio Ambiente
Informe sobre el Sistema General de Regalas
Informe de la Gestin Institucional
Informe y Certificacin de la Situacin de
las Finanzas del Estado de la vigencia 2015
El desempeo fiscal y financiero del Estado Colom-
biano en el 2015 estuvo influenciado por los vaive-
nes en los mercados internacionales, los menores
precios del petrleo, la devaluacin de la moneda
nacional, la aceleracin de la inflacin, el dficit
de la cuenta corriente, cada del recaudo, gastos
inflexibles, fallas en la ejecucin de los recursos y,
niveles de endeudamiento crecientes y recurrentes.
En este contexto, el balance de las finanzas pbli-
cas de Colombia, durante 2015, arroj un dficit
112 ECONOMA COLOMBIANA
cin y cubren el 89% del mismo.
correcciones necesarias, se profundice en el anlisis de
haya un llamado de atencin y desde luego las conse-
el Contralor General de la Repblica, Edgardo Maya
Villazn.
consolidado equivalente a 3,73% del Producto In-
terno Bruto (PIB), superior al presentado en 2014
que fue 2,05%. Este resultado estuvo determina-
do, en lo fundamental, por el balance fiscal defici-
tario del Sector Pblico No Financiero (SPNF) que
ascendi a 3,68% del PIB, mientras que el Banco de
la Repblica y Fogafn contribuyeron en su conjun-
to con el 0,05% restante.
El resultado del Sector Pblico no Financiero en
2015 se explica por el dficit en las finanzas del
Gobierno Nacional Central (GNC) que lleg a 3,0%
del PIB frente al 2,7% del ao inmediatamente an-
terior. Este deterioro se origin en mayor medida
en los efectos del choque petrolero que afectaron
las finanzas de Ecopetrol, generando por esa va
menores impuestos y utilidades a la nacin.
BREVES
Cuenta General del Presupuesto Informe de Auditora del Balance General
y del Tesoro 2015
La Contralora General de la Repblica evidenci
que 34 entidades pblicas de 59 auditadas por el
organismo de control, reportaron inexactitudes en
el manejo presupuestal, con hallazgos que ascien-
den a $12.35 billones, que representan el 5,9% del
Presupuesto General de la Nacin definitivo.
En el proceso auditor adelantado en el primer se-
mestre de 2016, la CGR evalu la situacin finan-
ciera y presupuestal de 96 entidades, de las cuales
59 hacen parte del Presupuesto General de la Na-
Esta cifra de inexactitudes es muy alta dentro del
presupuesto nacional y esperamos que se hagan las
Para la vigencia 2015, los saldos por conciliar de ope-
estos temas con la Comisin Legal de Cuentas, y que
cuencias fiscales y disciplinarias y, si surgen, tambin
penales, que de all se deriven, coment al respecto
El resultado del
Sector Pblico no
Financiero en 2015
se explica por
el dficit en
las finanzas del
Gobierno Nacional
Central (GNC) que
lleg a 3,0% del PIB
frente al 2,7% del
ao inmediatamente
anterior.
de Hacienda Pblica 2015
Con base en la consolidacin de los hallazgos de
las contraloras delegadas sectoriales y de las con-
traloras territoriales, se encontr que las incerti-
dumbres contables que afectan las cuentas de las
entidades auditadas son materiales y generaliza-
das, destacndose en particular el problema de los
saldos por conciliar.
La Contralora consider preocupante que ao
tras ao se incremente el volumen de estos saldos,
dado que en la medida en que su cuanta es signi-
ficativa, se ven afectadas las diferentes cuentas de
los estados financieros, generando incertidumbre
en los mismos.
raciones recprocas entre entidades pblicas ascen-
dieron a $43.2 billones, lo que significa un incremen- Contenido
to de $4.7 billones en relacin con la vigencia 2014.
Informe de Auditora del Balance General Busqueda de
de la Nacin 2015 palbras o frases
La Contralora General de la Repblica se abstuvo
de expresar una opinin sobre los estados financie-
ros de la Nacin a 31 de diciembre de 2015. Siguiente pgina
No se pudo obtener evidencia de auditora que propor-
cione una base suficiente y adecuada para expresar
una opinin de auditora, dictamin el Contralor Ge-
Anterior pgina
neral de la Repblica, Edgardo Maya Villazn.
Del anlisis efectuado por la CGR se concluye que
ms de la mitad de las entidades pblicas auditadas
presentan problemas de fiabilidad en sus estados Zoom +
financieros, una situacin que el Contralor General
considera urgente reducir.
Es necesario efectuar un esfuerzo para que los respon-
sables de los estados financieros de estas entidades
gestionen informacin contable de mayor calidad, en
aras de la transparencia en la gestin de los recursos
pblicos, reclam Maya Villazn.
El Contralor consider de vital importancia gestio-
nar y depurar las cuentas por cobrar, revisar los cru-
ces de cuentas que hay entre entidades y que se re-
flejan en los saldos por conciliar, as como mejorar
el registro de la informacin personal.
ECONOMA COLOMBIANA 113
 BREVES
Situacin de la Deuda Pblica 2015
La deuda del sector pblico colombiano present
en 2015 un incremento del 19,9%, al situarse en
$453.2 billones y pasar, en trminos del PIB de 50%
al 56,6%.
Del saldo mencionado, le correspondieron $341,9
billones al Gobierno Nacional Central, $71.38 billo-
nes a las entidades descentralizadas del orden na-
cional, $11.0 billones a las entidades territoriales
(departamentos y municipios) y $28.9 billones a las
entidades descentralizadas territoriales.
El saldo total de la deuda pblica de Colombia se in-
crement as en 6,6 puntos porcentuales (p.p) del
PIB, debido al mayor endeudamiento del Gobierno
Nacional (3,6 p.p), las entidades descentralizadas
del orden nacional (2,5 p.p.) y el nivel territorial
(0,6 p.p.).
De acuerdo al anlisis realizado por la Contralora,
la deuda pblica en 2015 se desenvolvi en un en-
torno global marcado por la desaceleracin de la
economa mundial, la cada en los precios de las
materias primas (en especial, de los precios del pe-
trleo) y el alza de las tasas de inters de referencia
del Sistema de Reserva Federal (FED).
Esta situacin gener en las economas emergen-
tes, incluida la colombiana: efectos adversos en las
exportaciones; elevados dficit de cuenta corriente;
devaluacin de las tasas de cambio; inflacin; alza
en las tasas de inters de referencia local; y un cre-
cimiento de los saldos de la deuda pblica externa.
Informe sobre el Sistema
General de Regalas
Los problemas de eficiencia del Sistema General
de Regalas (SGR), han llevado a que se acumulen
grandes excedentes de liquidez en la Tesorera Ge-
neral de la Nacin ($6.5 billones) y en las cuentas
bancarias de municipios y departamentos ($5 billo-
nes), revel hoy el Contralor General de la Repbli-
ca, Edgardo Maya Villazn.
La primera de estas cifras ($6.5 billones) es la dife-
rencia entre los recursos disponibles en el SGR y los
giros que realiza el Ministerio de Hacienda y Crdi-
to Pblico a los distintos beneficiarios del sistema,
a diciembre de 2015.
114 ECONOMA COLOMBIANA
Al presentar al Congreso el Informe de la Contra-
lora General de la Repblica sobre los Resultados
del Sistema General de Regalas a diciembre de
2015, el Contralor Maya Villazn seal otros ries-
gos importantes en la destinacin y uso de estos
recursos, aparte de los excedentes de liquidez y los
altos saldos en las cuentas bancarias.
El porcentaje de proyectos terminados es de ape-
nas (28%), lo cual refleja problemas de ejecu-
cin en entidades territoriales.
Entre 2012 y 2015, el 72% de la contratacin
por concurso, licitacin pblica y concurso de
mritos, se realiz con un nico oferente, evi-
denciando problemas de transparencia en la
contratacin
De acuerdo a las auditoras adelantadas por la
Contralora -que en 2015 arrojaron 276 hallaz-
gos con presunta incidencia fiscal por $224.7
millones- se sigue presentando baja calidad de
las obras, deficiencias de interventora, mayores
valores pagados y obras inconclusas o intiles
(los llamados elefantes blancos).
Los problemas de
eficiencia del Sistema
General de Regalas
(SGR) han llevado a que
se acumulen grandes
excedentes de liquidez en
la Tesorera General de
la Nacin ($6.5 billones)
y en las cuentas
bancarias de municipios
y departamentos
($5 billones).
BREVES
Informe sobre el Estado de los Recursos
Naturales y el Ambiente 2015-2016
El informe se enfoc en evaluar la Estrategia de
Crecimiento Verde del Plan Nacional de Desarrollo
2014 - 2018. Del anlisis se observaron bajos avan-
ces en su cumplimiento.
Del mismo modo, se realiz un examen de la eje-
cucin presupuestal del gasto pblico ambiental,
encontrndose que la apropiacin de recursos del
Presupuesto General de la Nacin en materia am-
biental es muy baja frente a los retos que tiene el
pas en esta materia.
Se evidencia que sigue siendo deficiente la eje-
cucin de los recursos en gastos de inversin por
parte de las Corporaciones Autnomas Regionales,
dado que las reservas presupuestales son eleva-
das, situacin que demuestra una dbil gestin de
la inversin requerida para el cumplimiento de las
funciones misionales de las entidades del Sistema
Nacional Ambiental (SINA).
Tambin se realiz un anlisis descriptivo sobre el
estado de los recursos naturales, que permite con-
cluir que en Colombia no se cuenta con la informa-
cin peridica requerida para conocer la evolucin
o comportamiento del estado de los mismos.
Contenido
Informe de gestin 2015-2016 Contralora Busqueda de
General de la Repblica
palbras o frases
Este informe presenta los resultados alcanzados en
cumplimiento de las funciones Constitucionales y
Legales establecidas para la CGR, y responde a la Siguiente pgina
obligacin de rendicin de cuentas del Contralor
General al Congreso de la Repblica, contemplada
en el numeral 11 del artculo 268 de la Constitu-
cin Poltica. Anterior pgina
El informe rinde cuenta de los avances obtenidos
de la gestin de los ltimos 22 meses, cubre la
totalidad de la vigencia 2015 y lo que va corrido
de la actual vigencia con corte a 31 de mayo de
Zoom +
2016.
Muestra adems los avances y logros en el ejerci-
cio del Control Fiscal Micro, Control Fiscal Macro,
en los procesos de Responsabilidad Fiscal y en la
consolidacin del Control Social como elemento
fundamental para el Control Fiscal.
En cuanto al Control Fiscal Micro, entendido ste
como el ejercicio auditor que realiza la CGR a sus
sujetos vigilados. En las auditoras que realiz en
2015 la Contralora General de la Repblica encon-
tr un total de 1.009 hallazgos con incidencia fis-
cal por $1 billn de pesos.
ECONOMA COLOMBIANA 115
 BREVES
As mismo, las auditoras adelantadas durante el pri-
mer semestre de 2016 evidenciaron 3.413 hallazgos
administrativos, de los cuales 557 tienen incidencia
fiscal en cuanta de $476.522 millones de pesos.
Los hallazgos fiscales cobijan casos emblemticos
como el desolador panorama encontrado en el mal
manejo de los recursos del Programa de Alimenta-
cin Escolar (PAE), los riesgos detectados en inver-
siones del Fondo Nacional del Ganado en Friogan,
la pobre ejecucin de los recursos asignados a Elec-
tricaribe para adelantar proyectos de normalizacin
de redes elctricas, el incumplimiento de las metas
del Fondo Adaptacin, la aparicin del llamado
Cartel de la Hemofilia en Crdoba y los dineros
que parecen haberse dilapidado en la construccin
del Aeropuerto del Caf, entre otros.
Durante 2015 la CGR audit recursos por $295.2
billones, a travs de la realizacin de 483 auditoras
ejecutadas a 226 sujetos de control del orden na-
cional, y 259 entes territoriales respecto de recur-
sos transferidos por la nacin.
En la actual vigencia (2016) se program auditar
$488.8 billones, equivalentes al 81.7% de los recur-
sos sujetos de vigilancia por parte de la CGR.
Dentro de este proceso auditor se destaca la ac-
tuacin especial sobre la construccin y puesta
en marcha de la Refinera de Cartagena Reficar,
donde se trata de establecer si se incurri en sobre-
costos por aproximadamente USD 4.023 millones,
como alert inicialmente un estudio sectorial.
Beneficios del control fiscal
Como resultado de las auditoras adelantadas por
la CGR se obtuvieron beneficios, durante el perodo
2015 y lo corrido de 2016, por valor de $729.7 mil
millones, de los cuales $628.1 mil millones fueron
obtenidos durante el primer semestre de este ao.
116 ECONOMA COLOMBIANA
Confrontando los beneficios del proceso auditor
en lo corrido de 2016 ($628.140 millones), frente
al presupuesto de apropiacin inicial para la CGR
en esta misma vigencia ($489.726 millones), se
encuentra que por cada peso invertido en el mxi-
mo organismo de control fiscal, se est retornando
$1.28 por las acciones de vigilancia y de control
fiscal. Esto sin tener en cuenta los recursos recu-
perados por los procesos de responsabilidad fiscal
y cobro coactivo.
Esta cifras de los beneficios de auditora son un
claro indicador del valor agregado que la CGR apor-
ta para la buena gestin del recurso pblico, des-
tac el Contralor Edgardo Maya Villazn.
Procesos de responsabilidad fiscal
En relacin con el proceso responsabilidad fiscal, el
Contralor destac la apertura de 998 procesos or- Contenido
dinarios en cuanta de $947.3 mil millones y de 185
procesos verbales por $83 mil millones.
Se decidieron de fondo 158 fallos ejecutoriados Busqueda de
con responsabilidad fiscal por $138.4 mil millones. palbras o frases
Y se recuperaron durante el trmite de los procesos
de responsabilidad fiscal $30 mil millones.
Siguiente pgina
Recuperaciones por Jurisdiccin Coactiva
En el ltimo ao (junio 2015 - junio 2016), los pro-
cesos de jurisdiccin coactiva adelantados por la
Anterior pgina
CGR permitieron recaudar $79.5 mil millones.
Unidad de Investigaciones Especiales
contra la Corrupcin
Zoom +
Por su parte, la Unidad de Investigaciones Espe-
ciales contra la Corrupcin profiri 15 fallos con
responsabilidad fiscal en cuanta de $108.412 mi-
llones.
Coyuntura
ECONOMA COLOMBIANA 117
 COYUNTURA COYUNTURA

Grfico 1 Crecimiento econmico anual A nivel sectorial, el bajo desempeo econmico re-

Coyuntura
(Pesos constantes de 2005) fleja la situacin por la que sigue pasando el sector
Artculo
Anterior
Siguiente
Artculo 7,0
minero energtico, principalmente por la reduccin
de las producciones de carbn e hidrocarburos, as
6,0 como la baja dinmica en el agropecuario y cons-
truccin. No obstante, sectores como industria y
servicios financieros sustentaron el crecimiento en

econmica
5,0
el primer semestre, con variaciones anuales de 5,4%
y 4,2%, respectivamente (Grfica 2).

Variacin %
4,0

3,0
En el caso de la industria manufacturera, la buena
dinmica se explic debido al efecto positivo del
2,0 subsector de la refinacin del petrleo, que presen-
t un crecimiento de 24,7% en el primer semestre,
respecto a similar lapso de 2015. Si se tomara la

a septiembre de 2016
1,0
industria sin este subsector, su crecimiento habra
0,0 sido de solo 2,9%. Es importante precisar este he-
I II III IV I II III IV I II cho, ya que es una consecuencia temporal del pro-
2014 2015P 2016Pr
gresivo incremento de la produccin de la Refinera
Fuente: DANE. de Cartagena (Reficar). (Grfica 3).

Grfico 2 Producto Interno Bruto. Ramas de actividad econmica. Variacin anual % I Semestre
En 2015 se proyectaba para 2016 un crecimiento del PIB de 3,6% y
Contenido

2016pr / 2015pr
para el 2017 de 3,8%. En las nuevas proyecciones del Marco Fiscal de Industria manufacturera 5,4

Mediano Plazo, se estima que los crecimientos del PIB para 2016 y 2017 Servicios financieros, inmobiliarios 4,2
Busqueda de

sern de 3,0 y 3,5%, respectivamente. No obstante, el gobierno Construccin 3,0 palbras o frases

despus de conocido el dato de crecimiento econmico del segundo Servicios sociales, comunales y personales

Comercio, reparacin, restaurantes y hoteles

2,2

2,0
trimestre, ajust la meta de crecimiento de 2016 a 2,5%. Suministro de electricidad, gas y agua 1,0 Siguiente pgina

Transporte, almacenamiento y comunicaciones 1,0

Agricultura, ganadera, caza, silvicultura y pesca 0,1

Explotacin de minas y canteras (5,9)

Direccin de Estudios Macroeconmicos * Anterior pgina
Prevencin y atencin de desastres 2,2

Centros de reclusin 2,3

La desaceleracin de la economa colombiana a pri-
mer semestre de 2016 y el deterioro de otros indi-
cadores macroeconmicos, llevaron a que las cali-
ficadoras de riesgo ajustaran las apreciaciones del
pas. Standard and Poors (S&P) decidi cambiar la
perspectiva de la deuda externa colombiana de es-
table a negativa y Fitch Ratings rebaj el panorama
crediticio de Colombia de estable a negativo.
El presente documento, analiza la evolucin reciente
del crecimiento econmico, empleo, inflacin, tasa de
cambio, precio del petrleo y el mercado de deuda,
con la informacin disponible a septiembre de 2016.
* Carlos Humberto Barrera G., Miguel Alfonso Montoya O., Juan Pa-
blo Radziunas P., Contralora Delegada para Economa y Finanzas
Pblicas.
Ajustan meta de crecimiento para 2016 (8,0) (6,0) (4,0) (2,0) - 2,0 4,0 6,0
Variacin porcentual
La economa colombiana registr una variacin del Zoom +
Fuente: DANE.
PIB de 2,3% en el primer semestre de 2016 (Grfica
1), reflejando as la tendencia a la desaceleracin
que se presenta en la actualidad. El crecimiento de
2% del segndo trimestre ha sido el ms bajo pre-
sentado desde el mismo lapso de 2009, cuando la
variacin del PIB fue de 1,1%.
Como resultado de este bajo ritmo en la dinmi-
ca econmica, el Ministerio de Hacienda y Crdito
Pblico redujo su meta para 2016 de 3% a 2,5%,
igualando la proyeccin del Fondo Monetario Inter-
nacional (FMI) y acercndose a la del Banco de la
Repblica, que estima como dato ms probable un
crecimiento de 2,3%.

118 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 119

 COYUNTURA COYUNTURA

Grfico 3 PIB Industria Manufacturera La economa atraviesa una coyuntura de desacelera- Grfico 4 Tasa de desempleo (%)
Variacin semestral cin, de la cual no es ajeno el entorno internacional,
14,1
6,0 con un crecimiento lento a nivel mundial y un pano-
rama dbil a nivel regional. Chile y Mxico mantie-
5,0
nen tasas de crecimiento bajas, mientras que Brasil, 12,3
4,0 Ecuador y Venezuela continan en recesin. 11,8 11,9

3,0 11,1
Se reduce el desempleo pero 10,0
10,4
Variacin %

10,2
2,0 se mantiene la informalidad 9,9
9,0
1,0 10,8
Al cierre de agosto la tasa de desempleo nacional 9,9 9,8
se situ en 9,9%, mientras que en las 13 principa- 9,0
- 8,9
les ciudades fue del 9,0%. Esto represent una re-
(1,0)
duccin frente a los niveles registrados en los dos
(2,0) meses anteriores y un nivel similar con respecto a
agosto de 2015 (Grfica 4).

ene-14
feb-14
mar-14
abr-14
may-14
jun-14
jul-14
ago-14
sep-14
oct-14
nov-14
dic-14
ene-15
feb-15
mar-15
abr-15
may-15
jun-15
jul-15
ago-15
sep-15
oct-15
nov-15
dic-15
ene-16
feb-16
mar-16
abr-16
may-16
jun-16
jul-16
ago-16
(3,0)
I II III IV I II III IV I II III IV I II
2013 2014P 2015Pr 2016Pr

Fuente: DANE, clculo autores.

Total Sin refinacin petroleo
El Ministerio Fuente: DANE.
Nacional 13 reas

de Hacienda y La reduccin del desempleo en agosto obedeci a

Contenido

Crdito Pblico un aumento de la tasa de ocupacin1 superior al au-

mento de la oferta de trabajo medida con la tasa
En el caso de la construccin, su crecimiento de
3% durante el primer semestre de 2016 -respecto
a igual perodo de 2015- obedeci a la variacin
redujo su meta para global de participacin2. No obstante, cabe sealar
que la tasa de desempleo en los ltimos tres me- Busqueda de
palbras o frases

de 6,8% de la construccin de edificaciones, com-

pensando el bajo incremento de la construccin de
2016 de 3% a 2,5%, ses se mantiene alrededor del 10%, asociado a la
desaceleracin de la economa durante lo corrido de
obras civiles (0,1% semestral).
igualando la 2016 y la incertidumbre frente al crecimiento espe-
rado para lo que resta del ao. Siguiente pgina

proyeccin del
Por componentes del gasto, la desaceleracin de
la economa se reflej en la prdida de impulso del Los sectores econmicos que ms contribuyeron al
consumo, con una tasa de crecimiento de 2,8% en aumento del empleo, comparados con los niveles
el primer semestre, la cual es la ms baja de los l-
timos siete aos. Este freno pone de manifiesto -en
Fondo Monetario de 2015, fueron los de comercio y hoteles, agricul-
tura, construccin e intermediacin financiera (gr-
Anterior pgina

el caso del consumo de los hogares- el efecto de

mayores tasas de inters internas. Y en el consumo
Internacional (FMI) fica 5).
Por su parte, disminuyeron el empleo sectores como
del Gobierno, el ajuste que enfrenta el gasto debido
principalmente a la cada de la renta petrolera.
y acercndose a la el de servicios comunales, transporte y almacena-
miento, actividades inmobiliarias, explotacin de
Zoom +

Por su parte, la inversin -como otro elemento de la del Banco de la minas y canteras y el de suministros de electricidad,
gas y agua (Grfica 5). Persiste la tendencia de la
demanda interna- se contrajo durante esta primera
parte del ao, al registrar una variacin negativa de
2,5%. Esto debido fundamentalmente a la reduc-
Repblica, que prdida de empleo en sectores como la industria,
pese a la entrada en operacin de Reficar, y el de
cin de la inversin en equipo de transporte y ma-
quinaria y equipo.
estima como dato actividades inmobiliarias que contaban con un dina-
mismo importante en la generacin de empleo en

Finalmente, y aunque el comercio exterior neto con- ms probable un meses anteriores.

tina haciendo un aporte negativo para la demanda

agregada, las exportaciones presentaron un creci- crecimiento 1 La tasa de ocupacin es la relacin porcentual entre la poblacin ocu-
pada y la poblacin en edad de trabajar.

de 2,3%.
miento de 3,1% en estos primeros seis meses de la
2 La tasa global de participacin es la relacin porcentual entre las per-
vigencia. Las importaciones se han frenado al regis- sonas que trabajan o estn buscando empleo y la poblacin en edad de
trar una variacin negativa de 0,1%. trabajar (12 aos en la parte urbana y 10 aos en la parte rural).

120 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 121

 COYUNTURA COYUNTURA

Grfico 5 Poblacin ocupada segn rama de actividad (nacional) De acuerdo con las cifras reportadas por el DANE, La inflacin se desacelera en un entorno
Participacin % de cada sector en empleo total (a agosto 2016) se aprecia en lo transcurrido de 2016 hasta julio un de poltica monetaria contractiva
Crecimiento % del empleo (junio-agosto 2016 vs junio-agosto 2015) leve aumento de la tasa de informalidad en las 23
ciudades y reas metropolitanas, aunque se man- El pas registr una disminucin en el ndice de Pre-
Comercio, hoteles y restaurantes 28,0 tiene en un nivel inferior al registrado en el mismo cios al Consumidor (IPC) durante septiembre de
-2,1 perodo del ao anterior (Grfica 7). En efecto, la 2016, que le rest dinmica al proceso inflacionario
Servicios sociales, comunales y personales 19,4 presentado desde mediados de 2015. En efecto,
tasa de informalidad pas del 49,7% en el trimestre
Agricultura, ganadera, caza, silvicultura y pesca 17,0 el IPC en septiembre se redujo 0,05% frente al mes
mayo/julio de 2015 al 48,4% a principios de 2016. Al
Industria manufacturera
-0,8 anterior, con lo cual la inflacin anualizada pas de
11,3 trimestre mayo/julio de 2016 se ubic en el 48,8%. 8,1% a 7.27%. Sin embargo, este resultado an so-
Transporte, almacenamiento y comunicaciones -4,7
7,8 Entre las ciudades con aumento de la tasa de infor- brepasa en un poco menos del doble al rango supe-
Actividades inmobiliarias, empresariales y... -3,7
7,7 malidad al trimestre mayo/julio -con respecto al ao rior de la meta de inflacin establecida por el Banco
3,7 anterior- se encontraron ciudades como Cali, Mani- de la Repblica para la vigencia (4%).
Construccin
6,2
zales y Florencia, con crecimientos de 3,8; 1,1 y 2,2 La reduccin del ritmo de crecimiento del IPC se ex-
Intermediacin financiera 3,3
-13,7 1,5 puntos porcentuales respectivamente. plic principalmente por la cada en los precios del
Explotacin de minas y canteras 0,7 grupo de alimentos (Cuadro 1).
-16,6 Las perspectivas del empleo en lo que resta del ao
Suministro de electricidad, gas y agua 0,4 dependern del comportamiento de la economa Cuadro 1 Inflacin mensual y anualizada
-20,0 -10,0 0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 que se proyecta a la baja. Esto debido a la desace- por grupos en 2016 (Var. %)
Crecimiento Participacin leracin del crdito por el aumento de las tasas de
Fuente: DANE. inters y la mayor percepcin del riesgo por parte Septiembre Anual
del sistema financiero, los recortes del gasto pblico Alimentos -0,91 10,61

Por tipo de posicin ocupacional , el comportamien-

3
Por tanto, si bien la tasa de desempleo nacional se para ajustarse a las condiciones de bajos precios del Diversin -0,79 4,11 Contenido

to del empleo en agosto -frente al mismo mes del mantuvo en torno a un nivel similar frente a agosto petrleo y los compromisos con la regla fiscal. Ade- Comunicaciones 1,47 5,27
ao anterior- present una reduccin en categoras de 2015, esto en parte fue posible gracias al aumen- ms de la incertidumbre de los mercados de capital Vivienda 0,33 6,02
como: patrn o empleador, trabajador familiar sin to del empleo por cuenta propia, cuyas caractersti- frente al desenvolvimiento de las economas desa-
Educacin 0,29 6,49
remuneracin, empleado domstico, jornalero o cas estn vinculadas al sector informal. rrolladas y la poltica monetaria que estos adopten, Busqueda de
palbras o frases
en especial, la FED4 en los EE.UU. Vestuario 0,21 4,65
pen y el empleo de gobierno. Esto se compens
Transporte 0,20 4,78
con un aumento de la ocupacin en la denominada 3 Es la posicin que la persona adquiere en el ejercicio de su trabajo, ya
cuenta propia, seguida por la categora obrero/em- sea como asalariado, empleado domstico, trabajador por cuenta pro- Otros gastos 0,39 8,40
pleado particular (Grfica 6). pia, empleador o trabajador familiar sin remuneracin. Salud 0,51 8,62 Siguiente pgina

Total -0,05 7,27

Grfico 6 Poblacin ocupada segn posicin ocupacional (nacional) 4 Federal Reserve Bank Fuente: DANE.
Participacin % de cada sector en empleo total (a agosto 2016)
Grfico 7 Tasa de informalidad* (%)
Crecimiento % del empleo (junio-agosto 2016 vs junio-agosto 2015)
Anterior pgina

23 ciudades y reas metropolitanas

2,7
Cuenta propia 50,1
43,3
Obrero, empleado particular 1,7
38,5 49,7 Zoom +

Obrero, empleado del gobierno -2,5

3,9 49,6
Patrn o empleador 49,3
-12,1
3,9
Trab. familiar sin remuneracin
-2,1
3,6
Jornalero o pen 48,8
-11,4
Empleado domstico 3,2
-4,8 48,4 48,6
Trabajador sin remuneracin en otras empresas 3,1
9,9
Otros 0,5

dic 13-feb 14
ene-mar 14
feb-abr 14
mar-may 14

abr-jun 14
may-jul 14

jun-ago 14
jul-sep 14

ago-oct 14
sep-nov 14
oct-dic 14

nov 14 - ene 15
dic 14 - feb 15
ene-mar 15
feb-abr 15
mar-may 15

abr-jun 15
may-jul 15
jun-ago 15
jul-sep 15

ago-oct 15
sep-nov 15
oct-dic 15
nov 15 - ene 16

dic 15 - feb 16

ene-mar 16
feb-abr 16
mar-may 16

abr-jun 16
may-jul 14
-7,9 0,1
-20,0 -10,0 0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0

Crecimiento Participacin
Fuente: DANE. Fuente: DANE. *Proporcin de informalidad segn tamao de empresa hasta cinco trabajadores

122 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 123

 COYUNTURA
Como se observa en la Grfica 8, los alimentos ge-
neraron la aceleracin de la inflacin, desde me-
diados de 2014, presionados por tres fenmenos
de oferta. En primer lugar, el factor climtico ma-
nifestado en una intensa sequa (Fenmeno de El
Nio) y en segundo trmino, el cese de actividades
realizado por algunos representantes del gremio de
transporte de carga. Ambos factores redujeron el
abastecimiento de bienes agrcolas. Un tercer factor
relacionado con la exacerbacin de la devaluacin
del peso frente a las principales divisas, se traslad
a los precios internos de los bienes importados y al-
gunos servicios transables (Grafica 8).
A pesar de la reduccin registrada en la inflacin,
otras medidas de inflacin bsica5 an permanecen
lejos de las metas del Banco de la Repblica. Por
ejemplo, la inflacin ncleo 206 registr -a fines
Grfico 8 Tasa de inflacin (%)
10,00
9,00
8,00
7,00
6,00
5,00
4,00
3,00
2,00
1,00
2012 2013
Sin alimentos
Fuente: Banco de la Repblica de Colombia y DANE.
124 ECONOMA COLOMBIANA
de agosto- una variacin anual de 7,07%, incluso su-
perior a la registrada en el mes anterior (7,05%). No
obstante, y como era de esperar, por la fuerte cada
de los precios del grupo de alimentos, la inflacin
anualizada sin alimentos -otra medida de inflacin
bsica- cay de 6,26% a 6,1%.
5 Las medidas de inflacin bsica buscan eliminar los movimientos y
choques temporales en los precios. Se excluyen de la canasta de precios
aquellos tems con comportamientos muy voltiles que estn fuera del
control de la poltica monetaria. Por ejemplo: Precios de los alimentos
o algunos precios regulados (combustibles, servicios pblicos, transpor-
te). En la fecha de la edicin del presente informe (oct 6 de 2016), las ci-
fras de inflacin bsica corresponden al mes de agosto de 2016, debido
a que la fuente consultada, el Banco de la Repblica, no ha actualizado
sus estadsticas.
6 La inflacin ncleo (core inflation) no tiene en cuenta el 20% de los
bienes y servicios con mayores volatilidades en sus precios en el mes
correspondiente.
2014 2015 2016
Ncleo 20 Total
COYUNTURA
En el frente externo, una manera de aproximarse a
los efectos de la devaluacin sobre el IPC es anali-
zando los datos del ndice de Precios al Productor
(IPP)7. Este indicador mide la evolucin de los pre-
cios de venta del productor, correspondientes al pri-
mer canal de comercializacin o distribucin de los
bienes transados en la economa. El ndice de Precios
al Productor (IPP) segn procedencia, mostr que
los bienes importados registraron una reduccin de
0,76% en septiembre frente al mes anterior, eviden-
ciando menos presiones de los bienes transables en
el IPC, sobre todo en materias primas. En cuanto a
los bienes de origen nacional, su IPP mostr una ca-
da mensual de 0.14% en septiembre del ao en cur-
so, que podra inducir a los productores nacionales
a realizar sustitucin de importaciones (Grfica 9).
Grfico 9 ndice de precios al productor,
segn procedencia
125,00
ndice base dic 2014:100
120,00
115,00
110,00
105,00
100,00
95,00
90,00
2015 2016
Producidos para consumo interno Importados
Fuente: DANE.
Segn la clasificacin del Banco de la Repblica8, en-
tre los bienes comercializados localmente (no tran-
sables) y aquellos que compiten con los productos
extranjeros y que se comercializan por fuera del pas
(transables), los resultados muestran que los prime-
ros continan presentando variaciones anualizadas
ascendentes.
En agosto de 2016 los no transables presentaron
una inflacin de 5,05%, mientras que en 2015 era
4,02%. Vale resaltar que este tipo de bienes son
aquellos en los que ms se manifiestan las presiones
de la demanda interna y por lo tanto, su compor-
tamiento en precios responde a los cambios en la
poltica monetaria.
Por su parte, los transables registraron una tendencia
decreciente en los meses recientes, con una varia-
cin de su IPC anualizada de 7,53%, que fue inferior
al mximo alcanzado en junio de 2016 (7,9%), pero
muy superior al 5,23% de hace un ao. Esto ltimo
fue el reflejo del impacto de factores como la tasa
de cambio y los precios internacionales (Grfica 10).
Pese al resultado satisfactorio de la inflacin en
agosto y septiembre de 2016 -especficamente en
el rubro de alimentos- es necesario tener mesura so-
bre el inmediato futuro. La inercia inflacionaria ha
impactado las expectativas de los agentes y este
proceso de indexacin no se puede desmontar en
el corto plazo.
Poltica monetaria
La inflacin en agosto y septiembre de 2016 y los re-
sultados del comportamiento del PIB revelados por
el DANE en el segundo semestre de 2016 -as como
de la decisin de la FED de no incrementar sus tasas
de inters- llev a la Junta Directiva del Banco de la Contenido
Repblica (JDBR), en sus reuniones del 31 de agosto
y 30 de septiembre de 2016, a mantener inalteradas
las tasas de inters de intervencin en niveles del
7,75%. La suspensin de la tendencia alcista de las Busqueda de
palbras o frases
tasas de intervencin es el reflejo de la desacelera-
cin que vive la economa colombiana.
Al respecto, el Banco de la Repblica seala que la
economa colombiana contina ajustndose a los fuertes Siguiente pgina
choques registrados desde 2014 y el dficit en la cuenta
corriente est disminuyendo gradualmente. Los efectos
de los choques transitorios de oferta que han afectado
la inflacin y sus expectativas han comenzado a revertir- Anterior pgina
se y se espera que esta tendencia contine. Lo anterior,
junto con las acciones de poltica monetaria realizadas
hasta el momento, debera conducir la inflacin al rango
meta en 2017. Zoom +
7 La diferencia con el ndice de precios al consumidor (IPC) se explica
porque un bien puede ser comercializado o distribuido por diferen-
tes intermediarios que modificarn el precio de venta hasta llegar
al consumidor final. Ver Banco de la Repblica https://www.banrep.
gov.co/es/ipp
8 En la fecha de la edicin del presente informe (oct 6 de 2016), las
cifras de esta clasificacin corresponden al mes de agosto de 2016,
debido a que la fuente consultada, el Banco de la Repblica, no ha
actualizado sus estadsticas.
ECONOMA COLOMBIANA 125
 COYUNTURA COYUNTURA

Grfico 10 ndice de precios al consumidor (IPC), clasificacin transable, no transable y regulados Grfico 11 Precios internacionales del petrleo
Variacin porcentual anual 125
9,00
115
8,00
105
7,00
95
6,00
85

USD / barril
5,00
75
4,00 65
3,00 55

2,00 45

1,00 35
- 25
2012 2013 2014 2015 2016

enero
febrero
marzo
abril
mayo
junio
julio
agosto
septiembre
octubre
noviembre
diciembre
enero
febrero
marzo
abril
mayo
junio
julio
agosto
septiembre
octubre
noviembre
diciembre
enero
febrero
marzo
abril
mayo
junio
julio
agosto
septiembre
Transables No transables Regulados
Fuente: Banco de la Repblica de Colombia.
2014 2015 2016

WTI Brent
Fuente: PEMEX.
Se frena la cada del precio del petrleo riedad de elementos que afectan tanto a la oferta Contenido

en el 2016 como al consumo. Se prev que en el resto de 2016

el precio seguir oscilando alrededor de los US$50 Grfico 12 Tasa Representativa del Mercado De continuar esta mayor estabilidad de la tasa de
El precio del petrleo se ha recuperado 21% duran- por barril. (TRM) cambio -a este nuevo nivel- en los siguientes meses
te 2016, de tal forma que la referencia Brent pas $3.500 podra dejar de ejercer presin inflacionaria. Esto Busqueda de
de US$ 38,9 por barril en diciembre de 2015 a US$ COL$/USD
palbras o frases

47,2 por barril en septiembre de 2016 (Grfica 11). De la devaluacin a la revaluacin $3.300 sera un elemento favorable para reanimar al sector
$3.100
exportador.
La recuperacin de las cotizaciones de este commo- El precio del dlar pas de un promedio de $3.245
dity obedece en gran medida a las expectativas que en diciembre de 2015 a $2.921 en septiembre de $2.900
han generado en estos meses los anuncios de la in- 2016, lo cual signific una revaluacin de 10% entre
Siguiente pgina

tervencin por parte de los pases productores para

estabilizar los precios.
De igual manera, han ayudado a la recuperacin de
los precios en lo corrido de 2016, las compras reali-
zadas por China como una estrategia de aumentar
sus inventarios.
Finalmente, en septiembre la Organizacin de los
$2.700 Cada en las importaciones suaviza
estos meses (Grfica 12).
$2.500 el dficit externo en el 2016
Durante los ltimos meses se han combinado ele- $2.300
mentos como la recuperacin de los precios del pe- De acuerdo con el DANE, en julio de 2016 el dficit Anterior pgina
trleo, el efecto del referndum en el Reino Unido $2.100 de la balanza comercial disminuy en 42,4% respec-
a favor de abandonar la Unin Europea (Brexit) $1.900 to a igual mes de 2015, al pasar de -US$ 1.747 mi-
que acta a favor de las monedas emergentes y llones a -US$ 1.006 millones (Grfica 13). Con ello
$1.700
las decisiones de la FED de no modificar las tasas Colombia acumula entre enero y julio de 2016 un
$1.500 dficit comercial de US$7.243 millones, el cual es
Zoom +

Pases Exportadores de Petrleo (OPEP) lleg a un de inters. Esto ha llevado a que la tasa de cambio

2014

jun

2015

jun

2016

jun

sep
pase de un proceso de devaluacin desde mediados inferior en US$ 1.206 millones al registrado en el
acuerdo para reducir la produccin de 33,24 mi-
de 2014 a una revaluacin, que ha permitido que en Fuente: Banco de la Repblica. mismo perodo de 2015.
llones de barriles de petrleo por da (bpd) que se
producen actualmente a 32,5 millones de bpd. No promedio el dlar se haya ubicado en $3.068 entre
obstante, la Agencia Internacional de la Energa enero y septiembre de 2016.
(AIE)9 considera en sus previsiones que el consumo
se reducir en los meses siguientes y que, por tanto,
el desequilibrio del mercado se mantendr por un
buen tiempo. De tal forma que la oferta seguir su-
perando a la demanda por lo menos hasta la primera
mitad de 2017.
El mercado seguir marcado por la volatilidad e in- 9 www.abc.es, artculo La AIE reduce sus previsiones de consumo
certidumbre que le es caracterstico, debido a la va- de petrleo para 2016 y 2017, septiembre 13 de 2016.

126 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 127

 COYUNTURA COYUNTURA

Grfico 14 EMBI
600

500

Grfico 13 Colombia: Balanza comercial Condiciones externas favorecen 400

Puntos bsicos
2014 -2016 (Mensual) los mercados de deuda pblica
1000,0
Millones de USD 300
A pesar de la desaceleracin de la economa colom-
500,0 biana; del dficit fiscal; el desbalance de la cuenta
corriente; la inflacin; el aumento de la razn deu- 200

0,0 da pblica a PIB; y el cambio de perspectivas de las

calificadoras de riesgo, las cotizaciones de la deuda 100
-500,0 pblica en lo corrido de 2016 experimentaron valo-
rizaciones (aumento de precios). stas se reflejaron 0

01/01/2014

01/03/2014

01/05/2014

01/07/2014

01/09/2014

01/11/2015

01/01/2015

01/03/2015

01/05/2015

01/07/2015

01/09/2015

01/11/2015

01/01/2016

01/03/2016

01/05/2016

01/07/2016

01/09/2016
-1000,0 en una reduccin de los rendimientos y -por esta
va- en un menor costo de las colocaciones de ttu-
-1500,0 los de deuda efectuadas por el Gobierno10.
Colombia Chile Brasil
-2000,0 Los spread11 de Colombia, medidos a travs del
EMBI12, pasaron de 321 Puntos Bsicos13 (Pb) a Fuente: Ministerio de Hacienda.
-2500,0 principios de 2016 a 271 pb en julio y a 230 pb a Contenido
2014

2015

jun

2016

jun
jul

mediados de septiembre (Grfica 14). Esta tenden- Grfico 15 ndice COLTES (Puntos)
cia de los bonos soberanos, al igual que la de los
Fuente: DANE. mercados externos de bonos de la regin, obede- 230,0

ci a: la alta liquidez mundial; a la mayor demanda 225,0 Busqueda de

palbras o frases
por ttulos de deuda de economas emergentes con
El menor dficit comercial se explic en gran me- 220,0
mayores rendimientos, contribuyendo a esto el Bre-
dida por las importaciones que presentaron una 215,0
xit14; a la desaceleracin de la economa mundial; a
reduccin de 23%, al pasar de US$30.737 millones 210,0
la recomposicin del portafolio de fondos de inver-
entre enero y julio de 2015 a US$ 23.763 millones Siguiente pgina
sin ante la prdida del grado de inversin de Tur- 205,0
en igual perodo de 2016. La reduccin se explic
qua15; y a las bajas expectativas que durante estos 200,0
por las menores importaciones en todos los grupos
meses se tuvieron con respecto a una alza de la tasa
de productos importados, pero principalmente a la 195,0
de poltica monetaria de la Fed.
reduccin de las compras de manufacturas (-24,9%) 190,0 Anterior pgina
que representaron el 75% del total de las compras 185,0
externas. sta reduccin en las compras externas
180,0
obedeci de un lado al menor ritmo de la economa
175,0
y, de otro, al efecto de la tasa de cambio.

ene-15

ene-15
feb-15

mar-15

mar-15

abr-15

may-15

jun-15

jul-15

jul-15

ago-15

sep-15
sep-15

oct-15

nov-15

dic-15
dic-15

ene-16

feb-16

mar-16

mar-16

abr-16

may-16

jun-16

jul-16

jul-16

ago-16

sep-16
10 La tasa de rendimientos de un bono tiene una relacin inversa Zoom +

Por su parte, las exportaciones entre enero julio de
2016 continuaron con bajo dinamismo, presentando
un acumulado de US$ 16.520 millones, correspon-
diente a una disminucin de 26% respecto a igual
perodo de 2015. Este resultado sigue influido por la
disminucin de las exportaciones de combustibles y
productos de industrias extractivas, las cuales pasa-
ron de US$ 12.554 millones en enero julio de 2015
a US$7.973 millones en igual perodo de 2016.
As mismo, las exportaciones no tradicionales an no
han reaccionado al estmulo de la tasa de cambio, ya
que mostraron un crecimiento negativo de 11,3%, al
registrar US$7.331 millones en el perodo analizado.
con el precio. Este ltimo es el valor presente del bono que se calcula
descontando todos los flujos futuros con dicha tasa de rendimiento.
Si la tasa de rendimientos establecidos por el mercado se eleva, el
valor presente (o el precio) se reduce, y viceversa.
11 Diferencia entre el rendimiento de un bono soberano y un bono
del Tesoro de los EE.UU. a un determinado plazo.
12 Emerging Markets Bonds Index. Indicador que mide el retorno de
un bono en moneda extranjera emitido por Colombia u otra econo-
ma emergente, expresado como margen (spread) sobre los bonos
del tesoro de Estados Unidos.
13 100 puntos bsicos representan un 1%.
14 Abreviatura de British exit o salida de Gran Bretaa de la Unin
Europea.
15 Un indicador con notoria influencia en la composicin de activos
es el JP Morgan GBI-EM Global Diversified IG.
Fuente: Bolsa de Colombia.
As mismo, los factores externos mencionados an- TES, debido a las condiciones externas descritas
teriormente impactaron positivamente en las valori- que mantienen bajos rendimientos de activos exter-
zaciones de ttulos TES (Grfica 15), compensando nos. Las tenencias de TES por parte de estos fondos
factores domsticos como la inflacin, el aumento pasaron de $36 billones en febrero de 2016 (17%
de la tasa de intervencin por parte del Banco de la del total de ttulos en circulacin) a $51 billones en
Repblica y los cambios de perspectiva de las agen- agosto (22% del total)16.
cias calificadoras.
Se destaca en lo corrido del ao una mayor parti- 16 Acta de Comit de Tesorera No 2016-09. Ministerio de Hacien-
cipacin de los inversionistas extranjeros en ttulos da y Crdito Pblico.

128 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 129

 COYUNTURA
Los ttulos TES de largo plazo presentaron en lo co-
rrido del ao las mayores valorizaciones. Los precios
de los TES de corto plazo por su parte se redujeron,
lo cual estuvo asociado al aumento de la tasa de in-
tervencin por parte del Banco de la Repblica. Este
comportamiento de los TES de corto y largo plazo
gener un aplanamiento de la pendiente de la curva
de rendimientos de estos bonos (con mayores pre-
cios de los segundos con respecto a los primeros).
Mayores precios implican menores tasas de rendi-
miento para los inversionistas y un menor costo
para la colocacin de ttulos por parte de Crdito
Pblico, situacin que ha llevado al Gobierno a plan-
tear la opcin de realizar ms colocaciones de TES
para financiar el presupuesto 201717.
El comportamiento de los rendimientos de bonos de
deuda pblica en los mercados externos e internos
depender primordialmente de la normalizacin de
la poltica monetaria en EE.UU. Esto implicara alza
de tasas de inters por parte de la FED, y posible-
mente salida de capitales de economas emergen-
tes. Esto se amortiguara con la recuperacin de los
precios del petrleo y una recuperacin del creci-
miento econmico mundial.
Otros factores que incidirn en los precios de los
TES son: en el frente fiscal; la reforma tributaria y
en el frente externo; la evolucin del dficit de la
cuenta corriente. El crecimiento econmico podra
amortiguar o agudizar el impacto de estos efectos,
130 ECONOMA COLOMBIANA
dependiendo de si las expectativas son de mayor
Histrico
crecimiento o se prev una mayor desaceleracin.
La mayor participacin de fondos externos en TES
implica un mayor riesgo de tasa de inters ante un
cambio de las condiciones externas que han induci-
do al alza los precios de los ttulos.
En sntesis, toda esta coyuntura macroeconmica
ha tenido efectos en la programacin presupues-
tal que realiza el gobierno. En el Marco Fiscal de
Mediano Plazo MFMP de junio de 2016 y por tanto
en el presupuesto General de la Nacin de 2017. El
Ministerio de Hacienda revis a la baja las metas de
crecimiento para el ao 2016 y 2017.
En 2015 se proyectaba para 2016 un crecimiento
del PIB en 3,6% y para el 2017 de 3,8%. En las nue-
vas proyecciones del Marco Fiscal de Mediano Pla-
zo, se estima que los crecimientos del PIB para 2016
y 2017 sern de 3,0 y 3,5%, respectivamente. No
obstante, el gobierno despus de conocido el dato
de crecimiento econmico del segundo trimestre, Contenido
ajust la meta de crecimiento de 2016 a 2,5%.
El deterioro de los indicadores macroeconmicos
tiene su reflejo en las cifras fiscales, y por ello el
Ministerio de Hacienda espera que el dficit del Busqueda de
palbras o frases
Gobierno Nacional Central llegue a 3,9% del PIB en
2016 y 3,3 % en 2017.
17 En la Acta del Comit de Tesorera ya citada. Siguiente pgina
Anterior pgina
Zoom +
ECONOMA COLOMBIANA 131
 HISTRICO HISTRICO

tido), ora simplemente de fomentar empresas tiles, de o adjudicacin de tierras baldas, que, de acuerdo con
un modo indirecto que es lo autorizado1. el artculo 202 de la Carta, pertenece a la repblica2.

De los auxilios
Artculo
Volver al
Anterior
Inicio Fue as como en la Constitucin de 1886, se dijo en
La reforma de 1968

parlamentarios
el artculo 76:
Artculo 76.- Corresponde al congreso hacer las leyes. Cuando se tramitaba y discuta la reforma consti-
tucional de 1968, al congreso se le quit la inicia-
Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: tiva en el gasto pblico pero se hizo la excepcin
para los proyectos que se referan a las empresas

cupos
18.- Fomentar las empresas tiles o benficas dignas de tiles o benficas dignas de estmulo y apoyo. Es

a los
estmulo y apoyo. posible que el gobierno de Lleras Restrepo hizo esa
La norma qued as y el congreso aprob muchas le- concesin para buscar el apoyo parlamentario a esa
yes que la desarrollaban y en el presupuesto general reforma y de all surgi la leyenda de que los auxilios
parlamentarios nacieron con esa enmienda.

indicativos
de la nacin tambin expidi normas para fomentar
a empresas tiles y benficas dignas de estmulo y La excepcin se adopt en el artculo 13 de la refor-
apoyo. Cuando en 1945 los gobiernos liberales lle- ma de 1968 que deca:
varon a la carta poltica el concepto de planeacin,
en la reforma constitucional de ese ao se le agreg Artculo 13.- El artculo 79 de la Constitucin Na-
al artculo la frase con estricta sujecin a los planes y cional quedar as:
programas correspondientes.
Las leyes pueden tener origen en cualquiera de las
Los llamados auxilios parlamentarios nacieron en la Constitucin El comentarista lvaro Copete Lizarralde, al referirse dos cmaras, a propuesta de sus respectivos miem- Contenido
a esa norma y a la del antiguo ordinal 4. del mismo bros o de los ministros del despacho.
de 1886 y no en la reforma de 1968, como se ha credo. Se publica artculo 76, anotaba:
un estudio histrico y constitucional de esa institucin que sirvi El ordinal 4., del artculo 76 dispone que el congreso
durante aos para financiar parte de los recursos territoriales y que tenga atribucin para fijar los planes y programas a Busqueda de
palbras o frases

luego degener en uso indebido de los mismos, hasta conducir a su que debe someterse el fomento de la economa nacional,
y los planes y programas de todas las obras pblicas que
prohibicin en la Constitucin de 1991. La Corte Constitucional dio hayan de emprenderse o continuarse
via libre a lo que hoy se conoce como cupos indicativos. As mismo el ordinal 20 del artculo 76 da facultad al
Siguiente pgina

congreso para fomentar las empresas tiles o benfi-

cas dignas de estmulo o apoyo, con estricta sujecin a
los planes y programas correspondientes.
scar Alarcn Nuez* Anterior pgina

Estas dos atribuciones han de ser ejercidas por el legis-

En los aos setenta se hablaba de auxilios parlamen-
tarios para referirse a las partidas presupuestales
que aprobaba el Congreso para dar estmulo y apo-
nal deba asumir, por su propia cuenta, la ayuda a
las empresas calificadas de tiles o benficas o,
por el contrario, si la responsabilidad era individual,
lador con miras al ejercicio comn. No podra entender-
se que el estado apoyara obras particulares para que de
ellas se lucren nicamente sus dueos. Si al estimular y
apoyar tales empresas los particulares logran un bene-
Zoom +

yo a obras en distintos lugares del pas. La norma
no tuvo origen en esos aos y tampoco naci en
la reforma constitucional de 1968, impulsada por el
presidente Carlos Lleras Restrepo, como equivoca-
damente se dijo entonces. Ella naci en 1886, cuan-
do los delegatarios adoptaron esa Constitucin.
La Constitucin anterior, de 1863, no contena dis-
posicin alguna que permitiera al Congreso expedir
leyes sobre fomento de empresas tiles. Adoptada
la forma de republica unitaria en 1886, se plante
en la Asamblea de Delegatarios si el gobierno nacio-
* Editor General de la Revista Economa Colombiana.
privada o de los departamentos.
Sobre el particular precisaba el constituyente Jos
Mara Samper: Considerse ms conveniente el siste-
ma de la accin indirecta, y para eso se dio al Congreso
la facultad de fomentar, esto es proteger, estimular o
apoyar, aquellas empresas que, por notoriamente tiles
o benficas, sean dignas de favor. Las palabras estmulo
y apoyo de que se usa en el inciso, ligadas a los calificati-
vos de tiles y benficos, indican claramente la acepcin
en que se toma el verbo fomentar. Toda interpretacin
que salga de estos lmites ser contraria al espritu de
esta atribucin legislativa, ora se trate de convertir a la
nacin en empresaria (lo que no nos parece estar permi-
ficio, este es ciertamente legtimo pero l no debe ser
buscado por el legislador.
La ley debe incrementar por todos los medios posibles
el que el patrimonio comn sea explotado de la mejor
manera posible. Por ello autoriza al Congreso el nume-
ral 24 del artculo 76 limitar o regular la apropiacin
1 Samper Jos Mara. Derecho Pblico Interno de Colombia. Biblioteca
Banco Popular. Tomo II. Bogot. 1974. p. 157.
2 Copete Lizarralde, lvaro. Lecciones de Derecho Constitucional Co-
lombiano. Editorial Temis. Bogot. 1957. p. 177. Constitucin de 1886.

132 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 133

 HISTRICO
Se exceptan a las que se refieren los ordinales 3.,
4., 9. Y 22 del artculo 76, y las leyes que decreten
inversiones pblicas o privadas, las que ordenen partici-
paciones en las rentas nacionales o transferencias de las
mismas; las que creen servicios a cargo de la nacin o la
traspasen a sta; las que autoricen aportes o suscripcio-
nes del estado e empresas industriales o comerciales; y
las que decreten exenciones de impuestos, contribucio-
nes o tasas nacionales, todas las cuales slo podrn ser
dictadas o reformadas a iniciativa del gobierno.
Sin embargo, respecto a las leyes que desarrollen las
materias a que se refiere el numeral 20 del artculo 76
y las relativas a exenciones personales del impuesto so-
bre la renta y complementarios, tendrn libre iniciativa
de los miembros del congreso.
A pesar de lo anterior, Jaime Vidal Perdomo, quien
fuera el secretario jurdico de la Presidencia en el
gobierno de Lleras Restrepo y quien adems parti-
cip activamente en el trmite de la reforma del 68
sostiene:
Es posible que el
gobierno de Lleras
Restrepo hizo esa
concesin para buscar
el apoyo parlamentario
a esa reforma y de all
surgi la leyenda de
que los auxilios
parlamentarios
nacieron con esa
enmienda.
134 ECONOMA COLOMBIANA
Esto no fue autorizado por la reforma constitucional de
1968, fue una deformacin del fomento. Lo que Carlos
Lleras propici fue que las leyes del numeral 20 del artcu-
lo 76 fueran de iniciativa gubernamental.
() Yo esto lo he explicado como acadmico y persona
admiradora de la tarea que como estadista llev a cabo
Carlos Lleras, a quien no se le puede endilgar con ligereza
o mala intencin semejante acusacin; ello rie con su vi-
sin del Estado y de la poltica3.
Jaime Aponte Vanegas, quien fuera secretario priva-
do del presidente Lleras Restrepo, tambin refuta la
tesis de la autora de los auxilios parlamentarios en
ese gobierno y que por el contrario esa administra-
cin propuso la creacin del Consejo Nacional de Pla-
neacin, de carcter nacional, que debera sealar la
prioridad de las obras. Ese organismo deba ser ele-
gido por el Senado y la Cmara de Representantes,
corporaciones que jams cumplieron esa funcin.
Y agregaba: Esto explica el saboteo. Sin embargo,
para vengarse, del presidente Lleras, divulgaron la
conseja de que l haba consentido y amparado di-
chas prebendas4.
La Constitucin de 1968 no solo mantuvo la inicia-
tiva a los congresistas para los llamados entonces
auxilios parlamentarios sino se las extendi a las
asambleas departamentales al modificar el artculo
187 de la Carta:
Artculo 57. El artculo 187 de la Constitucin Nacio-
nal quedar as:
Corresponde a las asambleas, por medio de ordenan-
zas:
()
3.- Fomentar, de acuerdo con planes y programas ge-
nerales, las empresas, industrias y actividades conve-
nientes al desarrollo cultural, social y econmico del
departamento, y que no correspondan a la nacin y a
los municipios.
En 1968 se aprob tambin la reforma que consa-
gra el denominado situado fiscal, que dispona la
manera como participaran los entes territoriales en
3 Apartes de la carta que Vidal Perdomo le dirigi al entonces senador
Luis Guillermo Vlez (q.en.p.d.) el 1. de marzo de 1999 a propsito de
su libro Memorias de Final de Siglo en donde sostiene que Lleras Restre-
po propici los auxilios parlamentarios.
4 Aponte Vanegas, Jaime. Confidencias del poder. Carlos Lleras y los
gobiernos del Frente Nacional. Colpatria. Bogot. p. 251.
HISTRICO
los ingresos de la nacin para efectos de atender
especficas responsabilidades.
Esta disposicin racionalizaba la asignacin del
gasto en consonancia con las responsabilidades de
la nacin y los entes territoriales, y tena perfecta
correspondencia con la privacin de la iniciativa de
gasto para los parlamentarios. Si bien los parlamen-
tarios ya no estaban en condiciones de promover,
mediante iniciativas de gasto, la canalizacin de
recursos hacia sus regiones, ese mecanismo alta-
mente subjetivo y desordenado, se sustitua por
otro, ms tcnico, el cual se provea tanto a la distri-
bucin de responsabilidades como de los recursos
para cumplirlas.
El situado fiscal consista en un porcentaje de par-
ticipacin que la nacin le daba a las regiones de
sus ingresos ordinarios con arreglo a dos factores: el
geogrfico (el 30 por ciento por partes iguales entre
los departamentos, intendencias y comisarias y el
distrito especial de Bogot) y el resto, el demogrfi-
co, que era proporcional a la poblacin.
En los aos setenta el congreso abus de esa facul-
tad de iniciativa para los llamados auxilios parlamen-
tarios y muchos fueron los legisladores que crearon
o patrocinaron fundaciones y un sin nmero de en-
tidades sin nimo de lucro. Los escndalos fueron
muchos y varios congresistas se vieron vinculados
a procesos penales con levantamientos de inmuni-
dad, de la que entonces gozaban.
As lo consign la propia Corte Constitucional, aos
despus cuando declar inexequible el artculo 6.
del decreto 130 de 1976, cuando ya estaba vigente
la Constitucin de 1991:
Debe admitirse que el objetivo que en este campo
la reforma de 1968 pretenda realizar, se cumpli
cabalmente durante las primeras etapas de vigencia
de la misma. Las cuotas presupuestales que cada
uno de los congresistas reciban eran invertidas en
sus respectivas circunscripciones electorales para
el impulso de empresas tiles o benficas. Empe-
ro, bien pronto, prcticas poltiqueras empezaron a
desvirtuar el fin para el cual fue concebida la norma
comentada, generando una distorsin de tal mag-
nitud que vino a constituirse en una de las mayores
fuentes de corrupcin, desprestigio y envilecimien-
to de la funcin legislativa. La perversin aludida se
vali del expediente de crear un sinnmero de cor-
poraciones o fundaciones privadas hacia las cuales
se desviaron los recursos. Proliferaron, entonces,
Contenido
las actividades dignas de estmulo, las consiguien-
tes instituciones y por ende las leyes de auxilios
como mecanismo apropiado para conceder favores
y obtener a cambio la conservacin o el aumento de Busqueda de
palbras o frases
clientelas polticas.
Por lo dems la degradacin del sistema de los au-
xilios parlamentarios condujo, entre otras cosas, a
Siguiente pgina
favorecer desequilibrios regionales derivados de la
diferente proporcin en que cada regin estaba re-
presentada, sin contar las ocasiones en que el poder
ejecutivo se reservaba una parte que luego reparta
entre algunos congresistas, particularmente entre Anterior pgina
los integrantes de las comisiones de presupuesto
de una y otra cmara. Asimismo, las partidas de-
cretadas con base en el ordinal 20 del artculo 76
superior, aumentaron considerablemente en nme-
ro y cuanta a punto tal que llegaron a comprometer
Zoom +
ingentes cantidades que, por esa va, se deslizaban
hacia el patrimonio personal del congresista o ha-
cia la financiacin de campaas electorales. De ah
que la magnitud de las sumas no correspondiera a
la eficiencia esperada del gasto pblico, puesto que
en contraste radical con el acrecentamiento de esta
fuente de despilfarro se torn patente la ausencia
de adecuados y efectivos mecanismos de control
sobre la destinacin e inversin de esos recursos5.
5 Corte Constitucional. Sentencia C-372 de 1994. Magistrado ponente
Vladimiro Naranjo Mesa.
ECONOMA COLOMBIANA 135
 HISTRICO
Constituyente de 1991
El rechazo pblico al manejo de los auxilios parla-
mentarios fue tanto que la Constituyente de 1991,
antes de adoptar la nueva carta, expidi una dispo-
sicin de cumplimiento inmediato para impedir que
esas partidas, que se encontraban en el presupues-
to de ese ao, no fueran ejecutadas.
Dijo la Constituyente:
La evolucin de las cuantas destinadas a auxilios
parlamentarios ha tomado caractersticas alarman-
tes en el tiempo reciente. Mientras entre 1980 y
136 ECONOMA COLOMBIANA
1990 crecieron en un promedio de 21.9% anual,
hasta llegar a 12 MIL MILLONES de pesos en el l-
timo de tales aos, para 1991 la partida decreta-
da por el Congreso y distribuida entre los diversos
ministerios, supera los 27 MIL MILLONES. Es decir,
para el ao en curso el total decretado dio el impre-
sionante salto de 12 mil a 27 mil millones, superan-
do en ms de seis veces el promedio anual de los
ltimos once aos. Sera el ltimo estertor de un
sistema que todos sabamos condenado a su fin en
la Asamblea Constituyente?
De manera perentoria seal la Asamblea:
La comisin cuarta de esta Asamblea Constituyente
aprob ya la total eliminacin de los auxilios parlamen-
tarios. Esta prohibicin ser sin duda ratificada por el
plenario. Pero obrar hacia adelante. Mientras tanto, si
no hacemos algo, permitiremos que culmine una irregu-
laridad sin nombre con la cifra ms alta de la historia.
No tendramos justificacin ni perdn si lo hiciramos.
As fue. La Asamblea Nacional Constituyente de
1991 elimin expresamente los llamados auxilios
parlamentarios al aprobar el hoy vigente artculo
355 que dice:
Artculo 355.- Ninguna de las ramas u rganos del
poder pblico podr decretar auxilios o donaciones en
favor de personas naturales o jurdicas de derecho pri-
vado.
El Gobierno, en los niveles nacional, departamental,
distrital y municipal podr, con recursos de los respec-
tivos presupuestos, celebrar contratos con entidades
privadas sin nimo de lucro y reconocida identidad con
el fin de impulsar programas o actividades de inters
pblico acordes con el plan nacional y los planes seccio-
nales de desarrollo. El gobierno nacional reglamentar
la materia.
Sin embargo tan pronto se expidi la ley 628 de
2000 que adoptaba el presupuesto nacional, el en-
tonces candidato presidencial lvaro Uribe Vlez
demand ante la Corte Constitucional los artcu-
los que segn su criterio revivan esas partidas por
cuanto contenan en su conjunto apropiaciones por
300.000 millones de pesos que sern distribuidos en-
tre los congresistas a razn de 800 millones de unos y
1.600 millones a otros, para que ellos los destinen a
obras o servicios, segn su leal saber y entender y que
se conocen en la opinin pblica con los nombres de
cupos indicativos auxilios regionales , auxilios parla-
mentarios, etc. En otras palabras, afirmaba el desta-
cado demandante, que existen en la ley ciertas partidas
HISTRICO
o crditos presupuestales destinados a ser distribuidos
discrecionalmente por los congresistas
Explicaba el actor que los antiguos auxilios par-
lamentarios eran partidas aprobadas en el presu-
puesto, destinadas al fomento de empresas tiles
o benficas, de conformidad con el artculo 76 de
la carta de 1886. Tal prctica fue prohibida expre-
samente por el artculo 355 de la Constitucin de ma equitativa entre las entidades territoriales, con
1991, segn el cual el congreso no podr decretar
auxilios o donaciones en favor de personas natura-
les o jurdicas de derecho privado. Sin embargo, se-
alaba el demandante, en la ley acusada el congreso
aprob, por iniciativa del Ministro de Hacienda, una
nueva modalidad de auxilios parlamentarios desti-
nados a financiar obras regionales sugeridas por los
miembros del legislativo.
No obstante la Corte Constitucional declar exe-
quible los artculos demandados por cuanto, segn
su criterio, no configuraban auxilios parlamentarios
pero al mismo tiempo advirti que esas partidas,
para poder ser ejecutadas, tienen que realmente
promover el desarrollo armnico de las regiones,
ajustarse a los principios de planeacin y legalidad
del gasto y no deben constituir instrumentos de
desviacin de poder. En consecuencia, la corte
condicion la constitucionalidad de esas apropia-
ciones, en los siguientes trminos:
De un lado, en virtud de los principios de moralidad,
imparcialidad y publicidad de la actuacin adminis-
trativa (artculo 209 de la constitucin), es deber
de las autoridades encargadas de aprobar los pro-
yectos concretos de inversin explicar y motivar
por qu es escogido un determinado proyecto de
inversin y no otro, a fin de que esas definiciones
se realicen con criterios objetivos y sin ninguna for-
ma de favoritismo poltico. En particular, en caso
de que existan sobre un mismo asunto de inters
regional varios proyectos registrados, para decidir
a cul se atiende con los recursos pblicos prove-
nientes de tales partidas, se har una evaluacin
objetiva y se escoger, en forma motivada, aquel
que conforme a esa evaluacin deba tener prela-
cin, segn se explic en el fundamento 32 de esta
sentencia.
De otro lado, en virtud del principio de legalidad del
gasto, esas partidas son apropiaciones para la inver-
sin y el desarrollo regional, y en ningn momento
constituyen cupos de los congresistas, de los cules
ellos pueden disponer libremente o condicionar su
orientacin, ya que esos cupos individuales estn
terminantemente prohibidos por la constitucin,
segn lo sealado en esa sentencia.
En tercer trmino, en virtud del principio de igual-
dad y del deber del estado de promover el desarrollo
armnico de las regiones (artculos 13 y 334 de la
constitucin), los programas y proyectos financia-
dos con esas partidas deben ser distribuidos en for-
base en criterios que tengan relevancia constitucio-
nal, conforme a lo explicado en esa sentencia.
En cuarto trmino, es claro que la ejecucin de esas
partidas debe ajustarse a las normas orgnicas que
rigen el proceso presupuestal. Por ello, en desarro-
llo del principio de democracia participativa, y de
conformidad con el artculo 68 del decreto 111 de
1996, los proyectos a ser financiados con esas parti-
das podrn ser presentados por la iniciativa directa
de cualquier ciudadano. Por consiguiente, tambin
quienes aspiren a ser miembros de cuerpos repre-
sentativos podrn presentar proyectos, que debe-
rn ser debidamente estudiados y considerados.
Contenido
En quinto trmino, en desarrollo del principio de
legalidad del gasto y de las normas orgnicas pre-
supuestales, los proyectos y programas con cargo
a tales partidas deben haber sido decretados previa- Busqueda de
palbras o frases
mente por la ley con anterioridad a la expedicin de
la ley de presupuesto, para este caso, la Ley 628 de
2000. Y en caso de que esos proyectos y programas
pretendan dar cumplimiento al plan de desarrollo, y Siguiente pgina
no hayan sido decretadas en ley previa, dichos pro-
yectos y programas debern estar registrados en el
Banco de Proyectos en forma previa a la apropiacin
de las partidas respectivas en la ley del presupuesto,
Anterior pgina
segn lo establecido en el artculo 68 del decreto
111 de 1996.
Finalmente, seal la corte, los proyectos que aspi-
ran a ser financiados con esas partidas deben for- Zoom +
mularse y ser evaluados por una entidad del orden
nacional que sea responsable del proyecto, con
sujecin a la metodologa general o especfica que
avale el Banco Nacional de Programas y Proyectos
(BPIN), y debe existir un registro pblico de todos
los proyectos para conocimiento general de la ciu-
dadana6.
De esta manera los llamados cupos indicativos fue-
ron declarados exequibles por la Corte Constitu-
cional.
6 Corte Constitucional. Sentencia C-1168 de 2001. Magistrado ponen-
te Eduardo Montealegre Lynett
ECONOMA COLOMBIANA 137
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