LA EXPERIENCIA DE CHILE CON EL BALANCE FISCAL ESTRUCTURAL

(RESUMEN)1

Ricardo Ffrench-Davis2

La responsabilidad fiscal ha sido, en general, una constante en Chile desde el

retorno a la democracia en 1990. De hecho, en su primer decenio, nuestro pas
exhibi un supervit superior al 2% del PIB, con el objetivo de servir la ingente
deuda pblica que hered de la dictadura. Esa deuda provena del gasto fiscal
dirigido a rescatar a sectores afectados por la crisis de 1982, que le cost al Estado
el equivalente al 35% de un PIB anual. Como la macroeconoma real fue bastante
estable en los noventa, los ingresos y gastos fiscales evolucionaron de manera
similar. En cambio, con el contagio de la crisis asitica en 1999, la recaudacin
tributaria se contrajo fuertemente y la necesidad de gastos se elev.

Sin embargo, subsista en la autoridad la idea de efectuar gastos en la medida que

contaran con su correspondiente ingreso fiscal 3. El hecho es que, no obstante,
algunos gastos pblicos reactivadores, el impacto recesivo de 1999 se prolong en
el tiempo. Luego de una efmera reactivacin, compartida por el conjunto de
Amrica Latina, sigui una acentuacin de la brecha recesiva (brecha entre PIB
potencial y PIB efectivo) en el 2001. En este ao, el gobierno decidi instaurar
desde el presupuesto de 2001 una poltica de Balance Fiscal Estructural (BFE)
que consisti en guiar su gasto efectivo en base a los ingresos estructurales en
vez de los ingresos efectivos de cada ejercicio presupuestario. Posteriormente, en
2006 presentara un proyecto al parlamento para institucionalizar la aplicacin
del enfoque de BFE.

El concepto de Balance Fiscal Estructural

Las economas de Amrica Latina han sufrido fuertes fluctuaciones cclicas en su

actividad econmica. El concepto del balance fiscal estructural (BFE) reviste
importancia clave dentro de un conjunto de polticas contra-cclicas para
enfrentar esas fluctuaciones. Existen diversas variantes del BFE, pero el
componente esencial lo constituye la cuantificacin del balance a lo largo del ciclo
econmico. Este exige mantener una evolucin del nivel de gastos permanentes
consistente con la evolucin del ingreso fiscal estructural; esto es, para cada
ejercicio presupuestario, se realiza una estimacin del ingreso fiscal simulando

1
Este documento es un resumen del paper La Experiencia de Chile con el Balance Fiscal Estructural de
Ricardo FFrench Davis. Serie de Documentos de Trabajo, Facultad de Economa y Negocios, Universidad
de Chile. Santiago, abril de 2015.
2
Uno de los ms destacados economistas del pas. Doctor en Economa, Universidad de Chicago. Autor del
texto Entre el Neoliberalismo y el Crecimiento con Equidad.
3
Rondaba el fantasma de la hiperinflacin de aos recientes en los pases vecinos de Chile, asociada a
intensos dficits fiscales. En 1990 la inflacin promedio de Amrica Latina haba alcanzado a 1.665%.
que la economa se sita en un contexto de pleno empleo sostenible del capital
humano y fsico o PIB potencial (PIB*). Por consiguiente, cuando la economa se
ha sobrecalentado, el fisco acumula ahorros. En la medida que no gasta la mayor
recaudacin, acumular ahorros o reducir pasivos. En perodos de enfriamiento,
en cambio, hace uso de tales recursos o se endeuda para cubrir la merma de
ingresos tributarios asociada a la menor actividad, manteniendo as estable la
trayectoria del gasto. Esta norma involucra un contraste respecto de la receta
convencional de someter el gasto pblico a las fluctuaciones de los ciclos
econmicos.

Como en Chile el precio del cobre tiene una significativa incidencia en los ingresos
fiscales (entre 10 y 20%), su precio tendencial, por lo menos desde los aos
sesenta, ha tenido un rol destacado en la poltica fiscal. En el nuevo enfoque de
BFE tuvo un lugar explcito desde su inicio en 2001.

Suponiendo una determinada carga tributaria de una economa situada en el PIB

potencial y una meta de balance estructural (por ejemplo, 1% del PIB), estos dos
parmetros deben definir la evolucin del gasto pblico permanente o estructural.

La poltica fiscal debiera ser parte de un paquete flexible de instrumentos y

medidas. Un antecedente cuantitativo determinante es el hecho que en las
economas emergentes el gasto fiscal es una proporcin menor del PIB. En Chile
ha fluctuado alrededor de un quinto del PIB. Por consiguiente, la poltica fiscal,
por si sola, suele no bastar para sostener los equilibrios macroeconmicos que
comprenden el gasto privado y su peso notablemente mayor que el fiscal en el PIB
y la demanda agregada. Los pases emergentes, con economas relativamente
abiertas, son muy vulnerables a los altibajos del comercio y los mercados
financieros internacionales, de modo que el exceso de confianza en una sola
poltica macroeconmica, como la monetaria o la fiscal, puede conducir a
resultados menos satisfactorios que los que cabe esperar de una combinacin ms
equilibrada, compuesta de polticas fiscal, cambiaria y monetaria contracclicas,
complementadas por una regulacin prudencial y contracclica de los flujos de
capitales y del sistema financiero interno.

El enfoque de Balance Fiscal Estructural (BFE) en Chile

El gobierno del presidente Ricardo Lagos implement en 2001 una regla fiscal que
opera con el concepto de balance estructural. Desde el punto de vista terico, esta
metodologa asla el impacto de las distintas fases del ciclo econmico sobre las
finanzas pblicas, suministrando una visin de largo plazo acerca de la situacin
fiscal en trminos de ingresos y de gastos, manteniendo la evolucin del nivel de
gastos permanentes en funcin de la estimacin de la evolucin del ingreso
tributario estructural o permanente.

Es evidente que la responsabilidad fiscal no se inici en Chile con la adopcin de

esta norma en 2001. En los primeros aos de la dictadura, un dficit fiscal de dos
dgitos en 1973 se transform en un fuerte supervit en los aos que precedieron
la gran crisis financiera de 1982: claro que a costa de una inversin en educacin,
salud e infraestructura notoriamente deprimidos. Desde el retorno de la
democracia en 1990, el supervit fiscal prosigui, con un promedio anual
equivalente a cerca del 2% del PIB registrado en 1990-98, pero con una sustantiva
recuperacin del gasto social (sobre un 7% real anual) en educacin y salud. Cada
gasto permanente tena simultneamente un ingreso permanente, norma que se
logr imponer en las tramitaciones parlamentarias y en parte de la opinin
pblica. Tambin ya se haba consagrado el concepto de precio tendencial del
cobre.

El lanzamiento ampliamente publicitado de esta regla fiscal represent un avance

oportuno y eficiente, desde una perspectiva econmica y poltica. La aplicacin de
la nueva regla fiscal exige estimar algunas variables estructurales consideradas
claves, entre ellas: i) la tasa de crecimiento del PIB potencial; y ii) el precio del
cobre en el largo plazo. La cuantificacin de ambas variables se realiza con
insumos suministrados anualmente por dos comits independientes de expertos
sobre el precio de tendencia del cobre creado en 2001 y del PIB potencial creado
en 2002. Los miembros de los dos comits son nombrados por el Ministerio de
Hacienda, con una cobertura politicotcnica relativamente transversal y bastante
estabilidad en su permanencia ao a ao.

Posteriormente, en 2006 --ya en una coyuntura de elevado supervit fiscal,

respaldado por un notablemente elevado precio del cobre-- se procedi a
institucionalizar legalmente la regla estructural, cuya aplicacin haba estado
hasta entonces supeditada a decisiones polticas y administrativas. La nueva ley,
de Responsabilidad Fiscal, reforz tanto la credibilidad como la transparencia de
la poltica fiscal.

Esta positiva regla fiscal fue acompaada, desde su inicio en 2001, de rasgos que
no le son inherentes, sino que constituyen opciones de aplicacin. Mencionaremos
tres: (i) el 1% del PIB con el cual se fij la meta de balance estructural (por lo
menos inicialmente), (ii) el grado ms bien neutro antes que contra-cclico de la
regla, y (iii) la forma de clculo del PIB potencial o PIB tendencial.

Primero, una caracterstica clave la constituy el nivel en que se fij el balance

estructural. Durante los primeros aos se estableci la meta de supervit
equivalente al 1% del PIB, con el propsito de asegurar la acumulacin de activos
con los cuales reducir los pasivos heredados de la crisis de la deuda de los ochenta
y satisfacer los compromisos futuros del sector pblico, incluidas en particular
las obligaciones contingentes derivadas de la garanta estatal a favor de las
pensiones mnimas. Otro argumento esgrimido para la mantencin del supervit
estructural fue el dficit operacional que exhiba el Banco Central, a consecuencia
de las prdidas derivadas del rescate del sistema bancario privado durante los
ochenta. Por ltimo, y en la dimensin poltica, la regla de mantener un supervit
estructural le imprimi aceptabilidad a los dficits efectivos que se mantenan en
la coyuntura recesiva de esos tiempos.

Desde 2004, la persistencia del auge de los precios de las materias primas hizo
posible varios aos de cuantioso ahorro fiscal, al punto que el Ministerio de
Hacienda pas a constituirse en acreedor neto del mundo, con saldos crecientes
en sus fondos de estabilizacin. Hacia el 2008 el Fondo de Estabilizacin
Econmica y Social (FEES, sucesor del Fondo de Estabilizacin de los Ingresos del
Cobre, FEC), y el Fondo de Reserva de Pensiones (FRP) haban acumulado el
equivalente al 13% del PIB. El cuadro 1 muestra la acumulacin de los dos fondos
establecidos en 2006, el FEES y el FRP.

El monto acumulado ya era ms que suficiente para enfrentar eventuales shocks

externos, en tanto que eran evidentes las insuficiencias del gasto fiscal para
acelerar el desarrollo y reducir la desigualdad. La asignacin de ese 1% del PIB,
aparte de su rol estabilizador de la economa real, poda contribuir a mejorar la
calidad de la educacin, capacitar a trabajadores y pequeos empresarios,
promover la innovacin, ampliar la infraestructura regional y fortalecer los
incentivos para el financiamiento de largo plazo para las Pymes y los empresarios
emergentes, en una economa cuya recuperacin aun transitaba por debajo de la
capacidad productiva.
En consideracin a la significativa mejora en las cuentas fiscales, y en presencia
de un muy elevado precio del cobre, en 2007 el gobierno pidi a un grupo de
expertos una evaluacin de la meta del balance estructural. De ello result la
decisin de rebajar la meta a 0,5% del PIB en 2008, ao en que se puso en marcha
una importante reforma de pensiones sin una contraparte de nuevos ingresos
tributarios permanentes. Ante el contagio proveniente de la crisis global, la meta
de supervit estructural se redujo a cero para el 2009. Entonces, Chile se desplaz
desde un enfoque ms bien neutral en trminos del ciclo econmico a uno
marcadamente contracclico, como se expone en seguida.

Segundo, la regla estructural permiti mantener un nivel de gasto consistente con

las tendencias del PIB en el mediano plazo. Ello result positivo para la reduccin
de los desequilibrios de la economa real en el marco de la brecha recesiva
imperante en el trienio 2001-03, ante una contraccin de la recaudacin fiscal. El
objetivo de un supervit estructural cercano a 1% result consistente con el dficit
efectivo de 0,7% que se registr en esos aos (ver cuadro 2 ms adelante).

En contraste con la receta neoliberal, la regla estructural hizo posible la

mantencin del gasto fiscal pese al debilitamiento de la recaudacin tributaria.
Sin embargo, no lleg a contemplar formalmente una expansin del gasto para
compensar los efectos de la recesin. Evit que una contraccin del gasto fiscal
acentuase la brecha recesiva, pero no procur compensar parte de la cada del
gasto privado. Por consiguiente, se tradujo en una poltica fiscal ms bien neutra
respecto al ciclo econmico.

Con todo, algn gasto contracclico lleg a ejecutarse, principalmente en la forma

de planes ocupacionales de emergencia.

Tercero, la definicin de PIB potencial resulta clave para la aplicacin de un

enfoque de balance fiscal estructura: se le puede definir como la frontera
productiva o como el PIB de tendencia. Usado como frontera productiva se refiere
al mximo nivel sostenible de produccin en cada momento del tiempo, pero con
una demanda efectiva consistente con la capacidad productiva disponible. De
hecho, en economas caracterizadas por la inestabilidad, el PIB efectivo puede
situarse sustancialmente por debajo del PIB potencial, en tanto que slo de
manera excepcional se ubica por encima, lo que configura una asimetra
trascendente para las polticas macroeconmicas. En cambio, el PIB tendencial es
definido como el nivel de produccin compatible con un uso normal de los
factores productivos, esto es, el valor tendencial es un promedio de los niveles
efectivos, lo que asume que las brechas son simtricas: las desviaciones positivas
son iguales a las negativas.

Por tanto, el tema central consiste en establecer cul es el concepto relevante para
el clculo de las cuentas fiscales estructurales: Cmo frontera productiva o como
producto tendencial? La metodologa del Ministerio de Hacienda opt en forma
explcita por el segundo concepto. Sus argumentos fueron, primero, que el PIB
tendencial constituye la ms convencional de las metodologas de la profesin y
que, por otra parte, supone que la caracterstica de simetra entre las brechas
positivas y negativas maximiza la transparencia y aminora los riesgos de falta de
credibilidad.

Como es obvio, las estimaciones respecto del PIB tendencial incluyen por lo
general las intensas recesiones que ha sufrido la economa chilena. Por ende, en
este caso especfico, el promedio del PIB tendencial se mueve por debajo del PIB
potencial, de manera que la informacin que suministra para el diseo de las
polticas contracclicas resulta sesgada, subestimando el potencial productivo
disponible y la recaudacin tributaria estructural. En consecuencia, la desventaja
de utilizar la medicin tendencial reside en el debilitamiento de las polticas
contracclicas. De hecho, si la poltica macroeconmica procura alcanzar el PIB
tendencial y se detiene en ese punto, ello redunda en la mantencin de una brecha
respecto del PIB potencial, en detrimento de la formacin de capital y del empleo.

El grfico 1 muestra una estimacin de PIB potencial y PIB tendencial para 1989-
2006, con equilibrio macroeconmico entre demanda agregada y PIB potencial en
1991-98 y brecha recesiva entre 1999 y 2006.
En sntesis, la poltica fiscal en Chile ha evolucionado en las ltimas dos dcadas
a fin de conciliar disciplina, transparencia y correcto manejo macroeconmico. La
regla de BFE, no obstante, la insuficiente intensidad de sus efectos contra-cclicos,
ha servido para eludir el sesgo convencional pro-cclico y para mantener
estabilidad en la evolucin del gasto pblico. A medida que el concepto de
presupuesto estructural fue ganando credibilidad, se facilit la introduccin de
mejoras y de espacios de discrecionalidad para, a modo de ejemplo, permitir una
reaccin contra-cclica de una gran intensidad expansiva ante la recesin de 2009,
en un contexto favorable de sustentabilidad fiscal.

La respuesta contra-cclica ante el contagio de la crisis global en 2008-09

Asociado a ese progreso fiscal formal y a un alza notable del precio del cobre desde
2004, la crisis global encontr a Chile con un Ministerio de Hacienda que se haba
convertido en acreedor neto del resto del mundo y con un cuantioso saldo lquido
en sus fondos de estabilizacin, aspectos favorables de crucial importancia para
poder ejecutar efectivas polticas nacionales contracclicas.

Desde fines de 2008, la poltica fiscal se constituy en la principal fuerza

compensadora de los shocks externos negativos. El gobierno aceler sus
desembolsos en 2008, con un alza del gasto fiscal de 2,1 puntos porcentuales por
sobre la expansin en el trienio anterior (9,3% versus 7,2%) a pesar de la cada de
9,5% de sus ingresos. Luego, en el 2009 lo elev otros 7,2 puntos, ello, no
obstante, una cada adicional de 20,4% de sus ingresos. La contraccin de los
ingresos fiscales fue liderada por el colapso del precio del cobre: de US$4,00 la
libra a inicios de 2008 a US$1,4 a fines de ao. A pesar de que los ingresos caan,
se abri espacio para mayor gasto, con un dficit transitorio en las cuentas
estructurales, gracias a la slida posicin acumulada en los ltimos aos.

El cuadro 2 presenta la evolucin de una serie de variables fiscales.

El gobierno hizo amplio uso de los instrumentos que haba construido en los aos
previos, para llevar a cabo una poltica fuertemente contracclica, progresiva, pro-
empleo y pro-crdito.

Ante los efectos recesivos en 2008 y 2009, se intensificaron esfuerzos para mejorar
y extender el sistema de pensiones a travs de la reforma previsional puesta en
marcha en 2008, antes de estallar la crisis4. En el mbito laboral, se instaur un
subsidio a la contratacin de jvenes de bajos recursos. En obras pblicas y
vivienda se aument significativamente la ejecucin de proyectos en ambos aos.
La principal empresa estatal, la cuprera CODELCO, se capitaliz en el equivalente
a 0,6% del PIB para financiar sus proyectos de inversin. Asimismo, el gobierno
increment el capital del Banco Estado (banco estatal) en un 50%. Esta medida
permiti estimular la entrega de crditos a los pequeos y medianos empresarios,
y a personas de sectores medios.

En cuanto a los impuestos, la autoridad redujo transitoriamente algunos

impuestos en sectores claves, como combustibles, crditos y PYMES; en
particular, se elimin temporalmente el impuesto de hasta 1.2% que rega para
las operaciones de crdito; de esta manera se procur disminuir los costos del
crdito para las empresas durante el perodo recesivo.

4
A la reforma de 1981, de reemplazo del sistema de reparto por un sistema de capitalizacin individual, en
2008 se le agreg un sustantivo pilar solidario. Con ello, la regresividad que implicaban las cuentas de
capitalizacin individual de las AFP, que recogen la precariedad del mercado laboral, fue compensada en
parte con el pilar solidario financiado por el Estado.
El dficit fiscal efectivo de 2009 se situ en 4.4% PIB, en tanto que el balance
estructural, segn la medicin oficial de ese ao, alcanz a un dficit de 1,2% del
PIB.

Reflexiones finales

El avance en materia de poltica fiscal (que solo cubre algo ms de un quinto de

la demanda interna), debe ir de la mano de un mejoramiento de la capacidad
contra-cclica en la gestin del resto de la demanda agregada y del tipo de cambio;
ambos se han tornado muy inestables con el cambio de enfoque adoptado desde
1999.

Chile registr en los aos noventa una exitosa experiencia en materia de

regulaciones contra-cclicas sobre la afluencia de capitales financieros
desestabilizadores y administracin de la flexibilidad cambiaria. Esa poltica se
reemplaz, desde 1999, por la apertura de la cuenta de capitales y la liberalizacin
del tipo de cambio, con consecuencias definidamente pro-cclicas para la
economa real.

El aprovechamiento de esas lecciones --positivas unas y negativas otras--

constituye un requisito si se pretende fortalecer una estrategia de desarrollo que
concilie un crecimiento econmico sostenido con una reduccin de la desigualdad.

La gran diversidad de resultados econmicos exhibidos en distintos perodos --

crecimiento del PIB efectivo de 2,9% en 1973-89, 7,1% en 1990-98, y 3,9% en
1999-2013--, constituye un antecedente que no debiera ignorarse. La macro
neoliberal, --con cuenta de capitales abierta y tipo de cambio libre sin flexibilidad
administrada-- suele resultar mediocre tanto en crecimiento como en equidad.

Las caractersticas formales de la regla chilena implicaron una poltica fiscal

neutra con respecto al ciclo econmico, progreso evidente en comparacin con la
norma procclica tradicional que procura equilibrar perodo a perodo el
presupuesto fiscal efectivo.

Para disponer de una poltica fiscal macroeconmica ms eficiente se requiere ir

ms all de desviaciones menores respecto de la neutralidad. Es preciso avanzar
decididamente hacia un enfoque contracclico, como se hizo en el transcurso de
2009, cuando el pas se vio enfrentado al contagio de la crisis global. Ello
implicara un viraje hacia gastos y tributos efectivamente contracclicos.