Red Latinoamericana de Estudios sobre Trabajo Docente

X SEMINARIO INTERNACIONAL DE LA RED ESTRADO

Salvador de Baha, Brasil, 12 al 15 de agosto de 2014

PANEL CARRERA DOCENTE, AUTONOMA Y REGULACIN

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Salvador de Baha, Brasil, 12 al 15 de agosto de 2014

PANEL CARRERA DOCENTE, AUTONOMA Y REGULACIN

En el seminario de Red ESTRADO de Lima, realizado en el ao 2010, me invitaron a

integrar un panel cuyo ttulo era Regulaciones de la carrera docente. Cuando recib
la invitacin a integrar este panel con el ttulo Carrera docente, autonoma y
regulacin, una de las primeras cosas que hice fue ir a buscar qu haba dicho en
aquella oportunidad, a ver cmo sonaba 4 aos despus. Me encontr que planteaba
all algunas cuestiones que siguen vigentes.

Deca entonces, y lo sigo sosteniendo, que quienes analizamos estos temas, an nos
debemos un trabajo que permita un mayor grado de conceptualizacin en torno de
algunas categoras y una de ellas es la de carrera docente. A qu referimos con
carrera docente? Cuando se habla de carrera docente en general se hace referencia
a cuestiones diversas, cercanas, pero diversas.

Algunos hablan de carrera docente para referir a todo lo atinente al docente y la

actividad que desenvuelve. Otros, refieren a la trayectoria. Otros ms, al escalafn o
los puestos con su correspondiente ordenamiento jerrquico. Algunos incluyen la
formacin docente y el perfeccionamiento posterior; otros no.

Por otro, las formas en que se ha estructurado la carrera docente en los distintos
pases de Amrica Latina son muy diferentes y tambin lo son las maneras en que se
la regula.

Sin nimos de responder estas preguntas ni de cerrar esta diversidad, s quiero

explicitar cmo estoy pensando la carrera docente, de acuerdo a cmo se conform
en mi pas, Argentina. Y para ello voy a optar por una definicin prctica, no
conceptual: cuando refiero a carrera docente refiero a las trayectorias
institucionalizadas de los docentes y las concepciones de docencia que se asocian
con ellas; refiero a los recorridos que los docentes pueden realizar dentro del sistema
y los dispositivos explcitos e implcitos, reglamentados o no, que ordenan u organizan
esos recorridos.

Los instrumentos de los que se valen los gobiernos para regular la carrera docente
han variado. Entre los 50 y los 70, los instrumentos privilegiados fueron las leyes, las
reglamentaciones, las normativas. Y en aquellos aos, muchas de esas normativas
venan a reconocer legalmente derechos y garantas por los que sindicatos y
asociaciones docentes haban luchado dcadas. Se trataba de establecer un marco
normativo que limitara las arbitrariedades y que definiera reglas de juego claras para el
campo docente. En los 90, en cambio, se introdujeron nuevos instrumentos de
regulacin, con polticas orientadas por las lgicas de los incentivos, la
responsabilizacin por los resultados y la rendicin de cuentas. Es decir, estmulos
para caminar en una cierta direccin, responsabilizar al docente por los resultados de

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aprendizaje de los estudiantes y control al fin del proceso. Hubo, entre muchos otros,
dos instrumentos privilegiados para ello: el salario y la evaluacin. La redefinicin de la
estructura del salario docente o, al menos, la imposicin de nuevos modos de definir
parte de lo que cobran los docentes fue y es un instrumento central, con, por ejemplo,
el pago por presentismo, el pago por resultados en las evaluaciones, el pago por
productividad en el caso de la universidad, etc. El segundo instrumento, como dije,
fueron y son las polticas de evaluacin; evaluacin de los estudiantes primero, para
medir los resultados de aprendizaje; evaluacin de los docentes luego, para medir la
calidad de la docencia.

La evaluacin aparece desde los 90 como un elemento esencial en todos los

programas de reforma educativa llevados adelante. Sin embargo, en los 90 las
propuestas y polticas se concentraron en torno de la evaluacin de resultados de
aprendizaje. En los inicios del siglo XXI, comenz a ganar fuerza la evaluacin de los
docentes.

La evaluacin constituye un mecanismo poderoso, pues:

- Es presentada como un acto de justicia meritocrtica: poder reconocer (por

retribucin econmica o simblica, en trminos de una calificacin) a los
mejores.

- Contiene en s misma una dinmica punitiva y de recompensas, que resulta

altamente productiva en trminos de legitimacin de la poltica.

- Suele generar adhesin en la poblacin, sobre todo tomando en consideracin

que se trata de poblaciones atravesadas por la hegemona cultural del
neoliberalismo y sus implicancias en trminos del sentido comn instalado.

- Permite la responsabilizacin del docente, en la medida en que establece un

modelo de comprensin de lo educativo que reduce los malos resultados a un
problema de cada docente individual.

- Al mismo tiempo, permite la desresponsabilizacin del Estado por la educacin.

La evaluacin de resultados de aprendizaje es una poltica que se desenvuelve en

gran escala en la ltima dcada del siglo pasado. Ya en este siglo, gana mayor fuerza,
se expande, no slo por la consolidacin de los sistemas de evaluacin de los propios
pases, sino por la envergadura que van tomando varias iniciativas internacionales.
Pero tambin se expande en un sentido cualitativo, ya que es en los ltimos 10 o 15
aos que comienza a instalarse la idea de que no alcanza con evaluar los resultados
de aprendizaje, es preciso tambin evaluar a los docentes. Hablamos de una poltica
que se est implementando o discutiendo en muchos pases y que, como venimos
discutiendo en diversos espacios en estos das, est a flor de piel en las ideas de
quienes desarrollan iniciativas de polticas educativas y en el alerta de los docentes.

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Estos nuevos modos de regulacin de la carrera docente y de la docencia en general,

conducen a intentar introducir una dinmica de individualizacin de la carrera docente,
de quiebre de lo que an tiene de colectivo, de lo que an tiene de sistema, e
introducir la lgica del selfmanagment de la carrera docente, cada docente se
construye a s mismo.

La estructuracin de la docencia desde la conformacin de los Estados nacionales fue

un proceso, en algunos pases ms lento y en otros ms rpido, de construccin de
una burocracia que, ya en el EBK, se articula con el reconocimiento de ciertos
derechos laborales y con establecer mecanismos en la carrera docente que
garantizaran iguales condiciones a todos. Los intentos de modificacin desde los 90
para ac, lo que buscan es desarmar esa estructura justamente para no garantizar
iguales condiciones a todos, sino condiciones distintas que abran el espacio al
esfuerzo y el mrito desde una ptica de individualizacin de las condiciones de
trabajo.

Esto supuso una redefinicin del rol del Estado en relacin con la carrera docente: de
un Estado que funcionaba como mediador y distribuidor para garantizar al conjunto, al
menos formalmente, condiciones igualitarias, a un Estado que se corre de esa
responsabilidad y la coloca en los sujetos, cada uno de los sujetos, abriendo el
espacio al desarrollo de trayectorias individualizadas.

Y en este punto introducimos el tercer trmino del ttulo de este panel: el de la

autonoma. De alguna manera, esta dinmica de individualizacin y
responsabilizacin, conlleva dotar a ese sujeto de autonoma para la gestin de su
propia carrera docente. Es un docente individualizado, supuestamente autnomo, y
privatizado, orientado por sus intereses. As, lo que regula y organiza ya no es lo
comn y lo colectivo de la docencia, sino que son los intereses particulares de cada
docente.

No quiero decir que esto es lo que efectivamente sucede, pues estas orientaciones
polticas chocaron con las formas de regulacin ya establecidas y con la oposicin de
los docentes. De lo que hablo es de cul es la racionalidad que sustenta estas
iniciativas que se vienen impulsando desde fines del siglo XX, en algunos pases con
mayor fuerza y mayores posibilidades de encarnar en polticas efectivamente
implementadas; en otros pases, ms tensionadas por los propios procesos que estn
llevando adelante algunos de los gobiernos, orientados a lograr sociedades ms justas
luego de la hegemona neoliberal arrolladora y de sus consecuencias nefastas en
trminos sociales.

Autonoma es un trmino muy presente en el vocabulario educativo. En todos los

mbitos relacionados con la educacin escuelas, dependencias oficiales,
universidades, sindicatos, etc., hablamos con frecuencia de la autonoma, sea para
referir a la autonoma de los estudiantes, a la de los docentes, al propsito de formar

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sujetos autnomos; ya en las ltimas dcadas, a los grados de autonoma de la

escuela, a la autonoma para definir el proyecto de trabajo, etc.

La autonoma es una categora de la modernidad europea, que nace con los

contractualistas y reconoce su derrotero tanto en el liberalismo, como en el
anarquismo y en el marxismo. No me detendr en una reconstruccin de este
derrotero, pero s me interesa destacar que el concepto de autonoma nace con una
doble dimensin: la del sujeto y la social. Esta doble dimensin, la autonoma del
sujeto y la autonoma como construccin social, le da al trmino tambin una doble
significacin: en lo individual, la autonoma implica libertad del sujeto y autogobierno
de s; en lo social, la autonoma es darse la propia norma y el propio gobierno para el
colectivo.

Especficamente en el campo educativo, el concepto de autonoma tiene una larga

historia que se integra de experiencias, concepciones y procesos dismiles. No
obstante, en estas diferentes experiencias, concepciones y procesos, la forma en que
era pensada en el campo educativo era, si se quiere, unidimensional, slo en trminos
de la autonoma del sujeto. Es decir, el par autonoma educacin se decodificaba
como el propsito de la educacin por la formacin de sujetos autnomos.

Cundo aparece la autonoma en el campo educativo, ya no como un tema de

formacin de subjetividades, sino como un tema de poltica? En los 90. Es en esa
dcada que la autonoma recupera protagonismo en la escena educativa desde dos
perspectivas o corrientes claramente antagnicas: una sostenida por gran parte de los
gobiernos y los organismos internacionales, en el marco de las reformas educativas
impulsadas a partir de fines de los aos 80 y en la dcada del 90; la otra, de menor
alcance y envergadura, pero muy significativa en trminos de los debates histricos en
torno al concepto de autonoma, vinculada con las experiencias educativas llevadas
adelante por algunos movimientos sociales. Aqu, la autonoma aparece cualificando
las experiencias educativas que impulsan, en una doble dimensin social e individual:
es la autonoma del proceso de lucha y construccin de un nuevo orden social y, en el
marco de ese proceso, la formacin del sujeto histrico, autnomo, que encarna ese
proceso.

Sin embargo, no es la perspectiva de los movimientos sociales la ms expandida. La

corriente ms expandida fue la sostenida e impulsada por los gobiernos neoliberales y
los organismos internacionales, y es la que an sostienen los OI y unos cuantos
gobiernos de la regin. Esta concepcin de autonoma tiene su origen en el contexto
de la hegemona neoliberal-neoconservadora de los 90 y en el marco de los procesos
de reforma del Estado.

Los cuestionamientos al Estado de Bienestar y la redefinicin de su rol se tradujeron,

en relacin con los sistemas escolares, en el otorgamiento y la demanda de
mayores grados de autonoma por parte de las escuelas y de los docentes. As, el
concepto de autonoma adquiri un renovado protagonismo en el mundo educativo

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cuando las propuestas de autonoma escolar y de autonoma de los docentes

proliferaron de la mano de los organismos internacionales (OI) y de muchos de los
gobiernos de ese momento. La autonoma resultaba muy atractiva para legitimar
polticas orientadas a la individualizacin de lo social y la responsabilizacin de los
individuos.

La interseccin entre la mirada negativa sobre el Estado benefactor y la burocracia,

por un lado, y, por el otro, el inters por pensar propuestas destinadas a impactar en la
institucin escolar y en los docentes, en el contexto de hegemona del Consenso de
Washington y sus mandatos de desregulacin, liberalizacin y privatizacin, llev a
reposicionar al viejo concepto de autonoma pero anudado con las lgicas de la
privatizacin y la desregulacin neoliberales.

Fue as como, por primera vez, la autonoma se volvi un tema significativo de poltica
pblica en el campo educativo. La autonoma de la escuela y la autonoma de los
docentes reaparece como una propuesta particularmente potente y como un concepto
fuerte pero polismico, que es interpretado y utilizado de maneras muy diversas, en
ocasiones ms en trminos de autogobierno y autogestin; en otras, como sinnimo
de libertad; en otras ms, como independencia respecto del Estado y su estructura
burocrtica.

La lgica de conjunto que orienta estas propuestas es la de:

- autonoma e innovacin como mandato, acompaada de prescripciones fuertes

desde el Estado central;

- recursos e incentivos para el desarrollo de aquellas acciones que se ajusten a lo

definido;

- evaluacin, a la vez que responsabilizacin de las escuelas y sus docentes por

los resultados.

Esto nos presenta una paradoja: las escuelas y los docentes son formalmente
interpelados como autnomos en polticas que debilitan su autonoma, en la medida
en que debilitan su capacidad poltica.

Como sealaba Castoriadis (1998a) a fines de los 90, en las sociedades occidentales
se ha desarrollado cada vez ms un tipo de individuo que est privatizado, un
individuo encerrado en su pequea miseria personal. Este individuo ha perdido toda
autonoma, porque ha perdido toda conciencia sobre su capacidad instituyente, lo que
compromete tanto lo subjetivo como lo social.

De acuerdo con Castoriadis, en lo social existe los instituido es decir, las instituciones
vigentes y lo instituyente. Las instituciones nos aparecen como evidentes, pero la

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dimensin instituyente, la capacidad de instituir, est velada. As, lo instituido se

separa de lo instituyente. Esa separacin es el soporte de la heteronoma, porque
sostiene la representacin de que la Ley no es creada por la sociedad, sino que es
dada.

Esto mismo podemos analizar en la relacin entre los docentes y estas nuevas formas
de regulacin de la carrera docente, en particular, las polticas de evaluacin. Las
polticas de evaluacin de estudiantes y docentes, as como los nuevos modos de
regulacin de la carrera docente operan all, en esa distancia entre lo instituyente y lo
instituido que sostiene las relaciones de heteronoma.

La autonoma, como muchos otros conceptos en educacin, puede ser un bandera de

democratizacin de la educacin, pero tambin pueden funcionar como caballo de
Troya.

Bajo la idea de este docente autnomo que responde a incentivos, a evaluaciones, al

logro de ciertos resultados, se oculta una poderosa construccin de heteronoma para
el colectivo, que pierde poder para intervenir en la agenda y el debate pblico sobre la
educacin porque debe andar corriendo atrs de construir su propia carrera y
garantizarse su empleabilidad y su salario.

Recapitulando, deca antes que a inicios de la segunda mitad del siglo XX, los
instrumentos privilegiados para la regulacin de la carrera docente fueron las leyes,
las reglamentaciones, las normativas. En los 90, lo son la introduccin de estos
nuevos modos de regulacin basados en los incentivos, el accountability y la
evaluacin.

Vale hacer la aclaracin que ya en este siglo y en algunos pases, podramos decir
que son ambos. Vemos como avanzan las polticas de evaluacin y de incentivos, a la
par que se sancionan leyes de garanta del piso salarial, leyes generales de educacin
que reconocen derechos de la docencia, entre otros.

Tambin vale hacer la aclaracin de que tampoco propongo caer en una mirada
romntica del pasado, como si antes la carrera docente hubiese sido un ejemplo de
construccin democrtica y ahora no. De hecho, las carreras docentes, en Amrica
Latina, al menos en Argentina, se conformaron con estructuras y modos de
funcionamientos fuertemente jerarquizantes.

No obstante estas aclaraciones, sin dudas las formas en que se regula la carrera
docente ha tendido a cambiar.

Entonces, contrapongamos a esto la autonoma, pero en todo el sentido de la palabra.

No una autonoma lavada, vaciada de su sentido poltico. No es la autonoma de yo
hago lo que quiero en mi aula. De lo que hablo es de una autonoma que nos permita
reapropiarnos, como deca Castoriadis, de nuestra capacidad instituyente; de lo que

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hablo es de pensar la articulacin carrera docente, regulacin y autonoma a partir de

plantearnos cmo construimos e instituimos colectivamente lo comn y lo igualitario en
el marco de un proyecto educativo tambin comprometido con el derecho a la
educacin y la defensa de la educacin pblica. All el tema ya no es la autonoma de
la carrea docente, ni siquiera la regulacin; el centro es qu proyecto educativo y para
qu sociedad. Entonces, recuperemos la autonoma como capacidad instituyente para
volver a discutir esos grandes temas, slo as podremos transformar y transformarnos.

Autonoma y docencia son e implican disputa poltica y adquieren renovada

importancia para reposicionar la educacin en trminos de proyecto social y abrir el
debate necesario para recuperar un horizonte de emancipacin con la mira puesta en
la construccin de sociedades justas, igualitarias y autnomas.