PROYECTO DE LEY

El Senado y Cámara de Diputados,…

Sancionan con fuerza de ley
Artículo 1.- Prorróganse las facultades delegadas al Poder
Ejecutivo Nacional en los artículos 663, 664, 667, 673, 697,
751, 755, 757, 770 y 829 del Código Aduanero aprobado por
Ley Nº 22.415 y sus modificatorias, las cuales se regirán por
las bases y dentro de los límites en ellos establecidos.

Artículo 2: En aquellos casos en que en uso de las facultades

dispuestas en el art. 755 de la ley 22.415 el Poder Ejecutivo
Nacional disponga la aplicación de derechos de exportación a
oleaginosas, cereales y sus derivados, deberá contemplar un
esquema segmentado de compensaciones que atienda a las
necesidades diferenciadas de los pequeños y medianos
productores, teniendo en cuenta el tamaño de la unidad
productiva, la distancia entre el lugar de producción y el
punto de salida de la exportación y las distintas variables que
inciden sobre los costos de estos productores.

Artículo 3.- Establécese que las facultades otorgadas por el

artículo 664 del Código Aduanero para establecer derechos de
importación específicos y prorrogadas por el artículo 1º de la
presente ley, deberán ser ejercidas de conformidad con las
bases establecidas en dicho artículo, así como de acuerdo con
las pautas establecidas en los artículos 665 y 666.

Artículo 4.- Prorrógase la delegación dispuesta en el artículo

578 relativa a las condiciones especiales para los habitantes
de zona de frontera, la cual se deberá ejercer de conformidad
con las bases previstos en el artículo 579 de dicho Código.

Artículo 5.- Prorrógase la delegación correspondiente al

artículo 680 para establecer los precios de base o
comparación, los cuales se deberán fijar de acuerdo con las
bases previstas en los artículos 676 y 677.

Artículo 6.- Las atribuciones otorgadas al Poder Ejecutivo

Nacional para la fijación de un derecho compensatorio
previstas en el artículo 697 se deberán ejercer dentro de los
límites establecidos en el Art. 699 del código Aduanero.

Artículo 7.- Las delegaciones prorrogadas por la presente ley

tendrán una vigencia de cinco (5) años, a contar desde el 24
de agosto de 2010.

Artículo 8.- Comuníquese al Poder Ejecutivo, etc.

.

2
 FUNDAMENTOS
Sr. Presidente:

Estamos llegando al 24 de agosto de 2010 con la

posibilidad, por primera vez en más de 10 años, de cumplir con la
manda constitucional contenida en la cláusula transitoria octava
incorporada por la reforma de 1994.
Para arribar a este resultado, hemos recorrido un lago
camino que comenzó con el vencimiento del plazo de cinco años
establecido en la citada cláusula constitucional en el año 1999, lo cual
dio lugar a la sanción de la Ley Nº 25.148 del año 1999, por la cual se
ratificó –para respetar la denominación constitucional- en el Poder
Ejecutivo, por el plazo de tres años y con arreglo a las bases
oportunamente fijadas por el Poder Legislativo, la totalidad de la
delegación legislativa sobre materias determinadas de administración o
situaciones de emergencia pública, emitidas con anterioridad a la
reforma constitucional de 1994, cuyo objeto no se hubiese agotado por
su cumplimiento. Asimismo en esa oportunidad se aprobó la totalidad de
la legislación delegada, dictada al amparo de la legislación delegante
preexistente a la reforma constitucional de 1994, dándole de esta forma
rango legal a un número indeterminado de actos administrativos
(decretos, resoluciones, disposiciones, etc.) dictados por distintas
dependencias y organismos del Poder Ejecutivo. En efecto, en esa
oportunidad (y luego en otras) se prorrogó por tres años la facultad del
Poder Ejecutivo para utilizar ese número indeterminado de facultades
delegadas por el poder legislativo, al tiempo que se aprobó –para atrás-
la totalidad de normas que el Poder administrador había dictado en
función de esas facultades delegadas.
Esta fórmula de ratificar la legislación delegante y
aprobar la legislación delegada dictada al amparo de la primera, fue
reiterada mediante las leyes Nros. 25.645, 25.918 y 26.135 dictadas en
los años 2002, 2004 y 2006, respectivamente.
Después de todas estas prórrogas indiscriminadas,
con fecha 20 de agosto de 2009, se sancionó la Ley Nº 26.519, por la
cual se prorrogó por el plazo de un año “…la totalidad de la delegación
legislativa sobre materias determinadas de administración o situaciones
de emergencia pública emitidas con anterioridad a la reforma
constitucional de 1994, cuyo objeto no se hubiese agotado por su
cumplimiento…” pero conjuntamente, se conformó “una comisión
bicameral especial, integrada por ocho (8) senadores y ocho (8)
diputados, elegidos por las Honorables Cámaras de Senadores y
Diputados de la Nación, respetando la pluralidad de la representación
política de cada Cámara” , para analizar cuáles eran las delegaciones
existentes desde 1853 hasta 1994, que venían prorrogándose en masa.

3
En efecto, luego del dictado de esta ley –y pese a la fuerte negativa de
los bloques de la oposición a votarla, exigiendo en la mayoría de los
casos la caducidad de la totalidad de las facultades delegadas, sin
conocer cuáles eran y a qué consecuencias nos enfrentábamos- por
primera vez se logró el objetivo de analizar las leyes que contenían
facultades delegadas, a través de la comisión bicameral formada, y con
asesoramiento de importantes juristas.
Sin embargo, al momento de la sanción de la ley
citada en último término, no se aprobó como en las ocasiones anteriores
la totalidad de la normativa delegada dictada por el Poder Ejecutivo
desde el 16 de agosto de 2006 –fecha de la sanción de la Ley de
prórroga de facultades Nº 26.135 – hasta esa fecha. En efecto, mediante
la Ley Nº 26.122 del 20 de julio de 2006, este Congreso había creado
-luego de importantes demoras-, la Comisión Bicameral Permanente de
control de los Decretos: (a) de necesidad y urgencia; (b) de delegación
legislativa; y (c) de promulgación parcial de leyes. Esa ley regula el
funcionamiento de la comisión bicameral a la que se refieren los
artículos 99 inc. 3 y 100 inc. 12 de la Constitución Nacional, y entre sus
funciones tiene la obligación de revisar y expedirse sobre los decretos
delegados dictados por el Poder Ejecutivo Nacional. Es importante
destacar que, hasta el 2006, esos decretos del PEN se aprobaron sin
control parlamentario porque no existía la bicameral. A partir de su
puesta en funcionamiento es tarea de esta comisión revisar y expedirse
sobre cada decreto delegado y luego remitir el dictamen a ambas
cámaras para su aprobación o rechazo. De este modo, ya no es posible
una aprobación masiva de decretos porque la propia Constitución –y la
ley 26.122- exigen su tratamiento, y por lo tanto su aprobación o
rechazo, uno por uno.
Prosiguiendo con el análisis de la Ley Nº 26.519, a la
Comisión Bicameral creada por dicha norma, se le encomendó que
analizara todas las leyes que contuvieran delegaciones –sancionadas
entre 1853 y 1994- y que“…no más allá del 30 de junio de 2010…”,
presentara “…un informe final conteniendo conclusiones idóneas…” que
se debía poner a disposición de todos los bloques, pudiendo solicitar
tanto la colaboración de juristas especialistas en la materia, así como
informes a distintos organismos del Poder Ejecutivo –Secretaría Legal y
Técnica y Procuración del Tesoro de la Nación fundamentalmente- como
de este Congreso de la Nación -Dirección de Información Parlamentaria
de este Congreso de la Nación-.
Este trabajo fue realizado en tiempo y forma, contando
con la colaboración de importantes doctrinarios en la materia como ser
los Dres. Alfonso Santiago (h), Alberto García Lema, Enrique Paixao, Luís
Lozano y Bernardo Licht, quienes proviniendo de distintas historias
profesionales y espacios políticos, abordaron con fuerte compromiso la
labor que les fuera encomendada, presentando sus conclusiones a
través de diversos informes en los cuales se analiza la problemática de
las facultades delegantes y delegadas, no ya desde una posición
meramente doctrinaria, sino con la idea de entregar a la Comisión y por

4
intermedio de ella al Parlamento Argentino en su conjunto, una
herramienta útil que sirviera para consolidar el proceso de
institucionalización previsto por la Ley Nº 26.519, y que a la vez
contemplara la correcta administración del Estado.
Es así, que el día 30 de junio de 2010, se entregaron
los informes correspondientes a los presidentes de las Honorables
Cámaras de Senadores y de Diputados, en los cuales se señalan las
delegaciones vigentes, así como las derogadas y aquéllas de objeto
cumplido, detallándose en cada caso, el artículo en el cual se
encontraba la delegación. Esto último resulta esencial, ya que se debe
tener presente que lo que caducan son las delegaciones realizadas
antes del año 1994, y no los cuerpos normativos en los cuales aquéllas
se encuentran insertas.
En este punto, también consideramos relevante
destacar que siempre que este Congreso de la Nación delegó una
facultad en el Poder Ejecutivo a lo largo de la historia, lo hizo
autorizándolo a dictar cierta normativa de carácter legislativo, pero sin
perder el propio Congreso, en ningún caso, la atribución de
ejercer dichas facultades en forma concurrente. No existió
impedimento, ni legal ni político, para que en cualquier momento este
Congreso hiciera uso de las atribuciones delegadas al Poder Ejecutivo, o
condicionara su utilización. Un criterio contrario a lo precedentemente
expuesto, implicaría tener que dictar una ley para “recuperar” esas
facultades, lo que conllevaría que a través de un veto presidencial el
Poder Ejecutivo podría negarle a este Parlamento hacer uso de
facultades que le son propias por mandato constitucional. Es pacífica
la doctrina que sostiene que al realizar una delegación, el
Parlamento sigue manteniendo la facultad y puede ejercerla
cuando lo disponga. El Poder Ejecutivo, en tanto, si la utiliza,
debe enviar el decreto delegado a control de la Bicameral
Permanente y luego el dictamen de aprobación o rechazo debe
ser tratado en ambas cámaras.
De conformidad con lo hasta aquí expuesto, y en
virtud del trabajo realizado en el marco de la Comisión, hoy debemos
asumir la tarea de evaluar y definir qué normas delegantes creemos que
deben quedar en la órbita del Poder Ejecutivo Nacional, para una mejor
administración del Estado y proceder a prorrogar la delegación,
adecuando los textos al actual artículo 76 constitucional. De este modo
dejamos en claro que las prórrogas a las delegaciones que se proponen,
son decisiones efectuadas con la convicción de la necesidad de la
delegación puntual y lejos ya de las prórrogas indiscriminadas que se
hicieron anteriormente.
Entendemos, y así lo marca nuestra historia y nuestro
trabajo parlamentario, que el ejercicio de gran parte de sus atribuciones
constitucionales por parte de este Congreso Nacional, constituye un
avance fundamental en el proceso de institucionalización de la
República que con avances y retrocesos venimos realizando desde el
año 1983. Sin embargo, existen atribuciones que por sus características

5
particulares deben continuar siendo ejercidas –con el debido control de
la Comisión Bicameral Permanente de Tramite Legislativo instaurada a
partir de la ley 26.122 y de los plenarios de este Parlamento- en
beneficio de una correcta gestión del Estado.
Es por ello que propiciamos la prórroga de las
facultades con las que cuenta el Poder Ejecutivo Nacional hace casi 30
años, para fijar los derechos de importación y exportación de productos,
ya que los mismos constituyen herramientas de política económica y no
meros recursos presupuestarios, a lo que se debe adicionar que la
cantidad y diversificación de productos comerciados con el exterior de la
República así como la velocidad de los cambios en la política económica
internacional distan mucho de aquéllos que tuvieron en cuenta nuestros
constituyentes a mediados del Siglo XIX.
En este sentido, reconocidos autores1, han entendido
desde hace años que “[l]os derechos aduaneros constituyen en la
actualidad primordialmente instrumentos de la política económica y no
meros recursos tributarios”, así como que dichos derechos son
impuestos sui generis “…que si recuerda[n] en su esencia o en los
modos de aplicación a otros tributos, es en realidad independiente de
todos ellos y constituye por su naturaleza y variedades un grupo
esencial dentro de los ingresos del Erario público, por cuanto su
finalidad recaudatoria se entrelaza y confunde con manifiestos
propósitos de Política comercial, que las más de las veces, se
sobreponen a su función de dar recursos al Tesoro” 2
En este orden de ideas, juzgamos que “…la
concepción de un ‘Estado gendarme’, cedió lugar a la concepción de un
Estado moderno, que con diversa intensidad, planifica u orienta la
economía hacia el bien común, no resultando aceptable en los tiempos
en que vivimos la idea de un Estado absolutamente neutral o
prescindente”3
Debe entenderse que los tributos aduaneros también
se diferencian de los tributos tradicionales, por el hecho de que los
mismos no pueden ni deben ser calculados estrictamente al momento
de realizar los distintos presupuestos anuales de la Administración, ya
que a diferencia de estos últimos de los cuales se espera una
previsibilidad y continuidad en el tiempo, en el caso de la política
arancelaria, ésta se encuentra sujeta “…a eventuales, frecuentes y a
veces súbitos cambios, que pueden producirse incluso dentro de un
mismo ejercicio fiscal” a lo que se debe añadir que en muchos casos el
fin de estos no es recaudatorio, sino disuasorio, teniendo como objetivo
primordial funcionar como una barrera que proteja el mercado interno
de los avatares internacionales (suba del barril de petróleo, inundación
de productos asiáticos por caída de mercados, etc.).

1
Basaldua, Ricardo en “Derecho Aduanero”, Editorial Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1992 (Biblioteca del
Congreso de la Nación Nº 97.889)
2
Villalví, Teoría y Técnica de la política aduanera y de los tratados de comercio, tomo I, pág. 198
3
Basaldua, Ricardo, idem ob. cit. Pág

6
 A mayor abundamiento, debe tenerse presente, que la
Corte Suprema de Justicia de la Nación “…legitimó la delegación en el
Ejecutivo de la fijación de los porcentuales de los derechos de
importación y de exportación. Esto fue claro en el caso "Laboratorios
Anodia", donde se cuestionó la constitucionalidad de la delegación para
el establecimiento de las llamadas ‘retenciones cambiarias’ sobre las
exportaciones, que eran derechos de exportación disfrazados de
medidas cambiarias, resolviendo, con cita de los casos generados a
partir del caso "Delfino", que en el caso los lineamientos de la política
legislativa aparecían suficientemente determinados en las leyes que allí
se citaban.”4
Otros de los principios tributarios básicos que no
corresponde aplicar en materia aduanera y que marca a las claras el
diferente tratamiento que se les debe dar a estos derechos específicos,
son los principios de proporcionalidad, y de capacidad contributiva, ya
que no se abona en virtud de lo que uno posee o por una exteriorización
de una capacidad contributiva determinada, sino simplemente por el
hecho de importar o exportar una mercadería gravada.
Este criterio fue compartido por parte de los juristas
que colaboraron con la Comisión Bicameral Especial Ley 26.519, quienes
expresaron que cuando el Código Aduanero autoriza al Poder Ejecutivo a
realizar diversas modificaciones a las alícuotas y derechos aduaneros, lo
hace en el “…entendimiento que esas contribuciones no son tributarias.
Muestra elocuente de ello es que si no hubiera sido con relación a una
materia que se halla tan sujeta a variaciones como la de que se trata, no
se hubiera convalidado dejar librada al prudente arbitrio del Poder
Ejecutivo.” Destacando que resultaría inconcebible que “se admitiera la
sanción del impuesto al valor agregado, autorizando al Poder Ejecutivo
a establecer los presupuestos configurativos del hecho imponible”.
De acuerdo a esta interpretación, opinamos que los
derechos aduaneros deben indefectiblemente ser creados por ley del
Congreso, dando sustento al principio de legalidad en materia tributaria,
y garantizando que sea este Poder Legislativo con su representación
amplia, de mayorías y minorías, quien juzgue qué hechos imponibles
deben ser alcanzados por la tributación, así como las bases y objetivos a
priorizar; pero el establecer el quantum de acuerdo a la diversificación,
son actividades que deben ser realizadas por el Poder Ejecutivo, ya que
dadas sus particularidades, especificidades y cambiantes circunstancias
de los mercados internacionales, resulta impensable que este Congreso
de la Nación pueda ajustar su accionar a las necesidades comerciales de
la Nación, a lo que se debe adicionar que este Poder del Estado, carece
de los cuerpos técnicos idóneos para fijar en forma correcta y precisa
una política de derechos y aranceles para el país.
Por otra parte, la postura sostenida también encuentra
fundamento, en el hecho de que en un mundo globalizado, enmarcado
por acuerdos comerciales y la creación de entes supra estatales, los

4
Informe del Dr. Licht para la Comisión Bicameral.

7
aranceles externos deben ser concertados con los terceros países
integrantes del MERCOSUR, en el marco de los cambios del Arancel
Externo Común (AEC).
En el mismo entendimiento, este Congreso de la
Nación sancionó el 20 de Diciembre de 2006 la ley 26.217 por la cual se
prorroga la delegación de la facultad otorgada al Poder Ejecutivo
Nacional para determinar la alícuota del derecho de exportación de
hidrocarburos. Surge del debate de la ley mencionada que la mayoría de
los bloques políticos coincidieron en la pertinencia de la delegación, no
así en el plazo de la misma que fue el motivo del voto en contra de
muchos diputados, pero salvo en contadas excepciones en ningún caso
se cuestionó la delegación de facultades5.
En virtud de lo expuesto, entendemos que los
derechos aduaneros si bien comparten elementos con los tributos en
general, componen un segmento específico de éstos con características
propias y por lo tanto se encuentran sujetos a regímenes diferentes,
constituyendo elementos de política económica que exceden los fines
recaudatorios y presupuestarios propios de los tributos internos.
Como ejemplo de esto, podríamos imaginar que si un
país no necesitara recursos para afrontar los gastos propios del Estado,
los tributos internos idealmente podrían desaparecer ya que su único fin
es recaudatorio, pero los derechos aduaneros se deberían mantener
como forma de ejercer una política económica, siendo los mismos una
herramienta útil, por ejemplo para contener los precios internos o
proteger la industria nacional de la competencia extranjera.
Sin perjuicio de lo hasta aquí expuesto, entendemos
que al momento de fijar los aranceles y derechos relacionados con
oleaginosas y cereales, el Poder Ejecutivo Nacional deberá atender a un
esquema segmentado de compensaciones que contemple las
necesidades de pequeños y medianos productores, el tamaño de la
unidad productiva y la distancia del productor respecto del punto de
salida de la exportación, así como las distintas variables que inciden
sobre los precios que reciben los productores (valor internacional de los
commodities, la estructura de precios internos, el tipo de cambio, etc.)
Otro de los puntos que nos parece importante tratar,
aunque su problemática exceda a las normas delegadas en materia
aduanera, es la vigencia de éstas en caso de que caduque la normativa
delegante. En efecto, aquellas normas delegadas dictadas desde el
23 de agosto del año 2006, conforme establece la ley 26.122,
deben ser tratadas una a una por la Comisión Bicameral
Permanente y luego por ambas cámaras para su rechazo o
aprobación, pero hasta que ello no suceda, las normas
delegadas dictadas por el Poder Ejecutivo, por imperio legal, se
mantienen vigentes.

5
Ver Versión taquigráfica correspondiente a la reunión Número 52, sesión ordinaria de prórroga, celebrada el
13 de diciembre de 2006.

8
 En este sentido, consideramos que como parte
de él, debemos proteger al Estado en su conjunto, dejando
establecido con claridad qué normativa caduca y cual continúa
vigente, evitando mensajes esquizofrénicos que puedan
promover una litigiosidad dañina para los intereses de la
sociedad en su conjunto. Está claro que si no hay ninguna
prórroga caducan las facultades que podía ejercer el Poder
Ejecutivo por delegación del Congreso, esto es, las llamadas
normas delegantes. Pero las normas dictadas por el PEN durante
el tiempo que estuvo vigente la delegación mantienen su validez
y vigencia por imperio de la ley 26.122.
Corresponde reiterar que, como lo expresáramos
previamente, la citada Ley regula “…el trámite y los alcances de la
intervención del Congreso respecto de los decretos que dicta el Poder
Ejecutivo: a) De necesidad y urgencia; b) Por delegación legislativa; c)
De promulgación parcial de leyes.” previendo que “La Comisión
Bicameral Permanente debe expedirse acerca de la validez o invalidez
del decreto y elevar el dictamen al plenario de cada Cámara para su
expreso tratamiento.”
El criterio expresado precedentemente, según el
cual las normas delegadas no pierden validez por la caducidad
del plazo de la norma delegante en el marco de las cuales
fueron dictadas, ha sido expresamente ratificado por los
juristas convocados para asesorar a la Comisión Bicameral
creada por la Ley Nº 26.519 quienes han manifestado en el
informe que les fuera encomendado que: “A fin de despejar
cualquier duda que pudiera abrigarse al respecto, conviene
dejar sentado un principio de lógica jurídica uniformemente
aceptado en el derecho comparado y en nuestro país hasta la
reforma constitucional de 1994, que no innovó a ese respecto:
las normas emitidas en ejercicio de facultades legislativas
delegadas no pierden su vigor por la derogación de las leyes
delegantes a cuyo amparo nacieron.6 Ello obedece a la
circunstancia de que, vigente la norma delegante al tiempo de
sanción de la delegada, la validez del acto que dio origen a esta
última debe juzgarse por las normas aplicables al tiempo en que
fue celebrado y, en ese entonces, la norma delegante regía. La
posterior derogación de la norma delegante no tiene efecto más
que sobre ella misma, no sobre otras normas a cuyo nacimiento
dio lugar de modo irrevocable. Dicho de otro modo, la norma
delegada no nace subordinada a la condición resolutoria de que
la delegante subsista sino que la vigencia de una y otro son
independientes; tanto puede perderla la delegante como la
delegada sin que ello impacte en su correlativa.”7

6
Cfr. Eduardo García de Enterría, Tomás Ramón Fernández, “Curso de Derecho Administrativo”, Tomo I,
Capítulo V (en particular pags. 273/277), Civitas Ediciones S.L, Madrid, 2000.
7
Informe Comisión Bicameral Ley Nº 26.519, Pagina 38

9
 Finalmente, respecto a las características que
conviene que posean las bases con las que debe contar la delegación,
entendemos al igual que el Dr. Alfonso Santiago (h) - uno de los
principales doctrinarios en la materia y asesor de la Comisión Bicameral
creada por la Ley Nº 26.519- que: “...la experiencia legislativa, tanto
argentina como comparada, demuestra que el concepto de ‘bases de la
delegación’ tiende a ser cada vez más amplio y genérico.”8 No obstante
lo cual, opinamos que “[l]a ley delegante deberá consignar siempre las
bases, criterios, objetivos, fines, sentidos o metas que debe seguir el
órgano delegado.”9
En cuanto al margen de desempeño que se le puede
dejar al Poder Ejecutivo, juzgamos, siguiendo al citado autor y a la
jurisprudencia norteamericana, que la ley delegante puede “...acudir a
conceptos amplios que dejen un gran margen de actuación al Poder
Ejecutivo” así como que si bien “las bases de la delegación pueden ser
amplias pero no completamente indefinidas, de modo que siempre
señalen un marco dentro del cual debe desarrollarse la actividad del
sujeto delegado, sin que sea admisible que éste pueda ‘vagar a
voluntad entre todas las alternativas posibles’. Los controles legislativos
y judiciales deberán luego juzgar si hubo o no excesos por parte del
órgano delegado”10
En virtud de lo hasta aquí manifestado, entendemos
conveniente para los intereses del país en su conjunto, la prorroga de las
facultades delegadas al Poder Ejecutivo en materia aduanera, de
acuerdo a las bases y plazos establecidos en el proyecto que se
acompaña, destacándose que aquéllas cumplen acabadamente con lo
establecido por la doctrina nacional y la jurisprudencia internacional
reinantes en la materia.

8
Santiago, Alfonso (h), en “Tratado sobre la delegación legislativa” coautor con el Dr. Valentín Thury
Cornejo, Editorial Ábaco, Buenos Aires, 2003, Pág. 415
9
Santiago, Alfonso (h) ob. cit. Pág. 416
10
Santiago, Alfonso (h) ob. cit. Pág. 416

10