10/12/2015 ::SEI/MP1137572Ofcio::

04911.201045/201572

MINISTRIODOPLANEJAMENTO,ORAMENTOEGESTO
RuaAlmiranteGervsioSampaio,n685
CEP64200250ParnabaPI
Fone:(86)33221461


OfcioSEIn28025/2015MP
Parnaba/PI,09dedezembrode2015.

AoSenhor
LUSEMLIOXAVIERDOSPASSOS
SecretriodeControleExternoTCUnoPiau
AvenidaPedroFreitas,1904CentroAdministrativo
64.018000TeresinaPI

Assunto:AtendimentodoParecern453/2015/CJUPI/CGU/AGU.

SenhorSecretrio,

1. Trata o presente ofcio acerca da aquisio de imvel, pela Unio, para

sediaraSecretariadeControleExternodoTribunaldeContasdaUnionoEstadodoPiau,
cujoimvelcompostodeumpavimentocomercialcom14salas,situadasno14.andarda
Torre2docondomnioComercialdenominado"ManhattanRiverCenter",conformequadro
deidentificaodesalas(fl.157/doc.SEIn.0624662)e25vagasdegaragens,distribudas
no Subsolo1(S1), no Pavimento Garagem3(G03) e no Pavimento Garagem4(G04),
distribudas conforme quadro de identificao de garagens (fl. 718/doc. SEI n. 0808491),
encravadoemumterrenode7.852,80m,situadoAvenidaSenadorAreaLeo,2185,bairro
JqueiClube,emTeresinaPI,matriculadosobon.109.634,ficha01,Livro02deRegistro
Geral,juntoaoCartriodo2.TabelionatodeNotaseRegistrodeImveisdeTeresina.
2. Em atendimento ao Ofcio n 1728/2015TCU/SECEXPI, de 18/11/2015
(1083069),porintermdiodoqualaSecretariadeControleExternodoTribunaldeContasda
Unio no Piau solicitou a adoo de providncias visando elaborao e submisso
CJU/PIdeminutadeContratodePromessadeCompraeVendaaserfirmadocomaempresa
Manhattan River Empreendimento Imobilirio Ltda. (CNPJ 12.245.573/000164), esta
SPU/PI elaborou a Nota Tcnica SEI n 5491/2015MP, de 30/11/2015 (1091877),
submetendo quele rgo consultivo anlise do procedimento para aquisio do imvel
supra,encaminhandoaminutadecontratosolicitada,bemcomoalgumascertidesvencidas
atento.

3. Nesse diapaso, a Consultoria Jurdica da Unio no Piau elaborou o

Parecern453/2015/CJUPI/CGU/AGU,de08/12/2015(1137559),acercadoprocedimento
em comento, cuja cpia segue anexada ao presente para conhecimento e manifestao por
parte dessa SECEX/PI/TCU, especialmente no tocante ao disposto nos itens 18 ao 23 do
parecer jurdico. No obstante, tambm segue anexada a minuta contratual analisada pela
https://seimp.planejamento.gov.br/sei/controlador.php?acao=documento_imprimir_web&acao_origem=arvore_visualizar&id_documento=1341887&infra_ 1/2
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CJU/PI(1091734).
4. Por fim, para outros esclarecimentos acerca do assunto, favor contatar a
Coordenao de Atendimento Avanado COAAV desta SPU/PI pelo nmero (86) 3221
5600.

Atenciosamente,

ANACLIACOELHOMADEIRAVERAS
SuperintendentedoPatrimniodaUnionoPiau

DocumentoassinadoeletronicamenteporANACELIACOELHOMADEIRAVERAS,
Superintendente,em10/12/2015,s09:13.

Aautenticidadedodocumentopodeserconferidanosite
[https://seimp.planejamento.gov.br/conferir],informandoocdigoverificador1137572eo
cdigoCRCB899780D.

1137572

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 ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIO
CONSULTORIA JURDICA DA UNIO NO ESTADO DO PIAU

PARECER n. 453/2015/CJU-PI/CGU/AGU
PROCESSO n. 04911.201045/2015-72
ORIGEM: Superintendncia Regional do Patrimnio da Unio no Piau
ASSUNTO: Inexigibilidade de licitao para aquisio de imvel

CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
POSSIBILIDADE DE CELEBRAO DE
CONTRATAO CONJUGADA - UTILIZAO DO
MODELO DE PROMESSA DE COMPRA E VENDA
DE IMVEL - ANLISE LIMITADA AOS ATOS A
SEREM PRATICADOS PELA AUTORIDADE DO
PODER EXECUTIVO - LEI COMPLEMENTAR 73/93
- NECESSIDADE DE DEFINIO PRECISA DO
OBJETO A SER CONTRATADO - NECESSIDADE
DE APRIMORAMENTO DAS CLUSULAS
CONTRATUAIS - NECESSIDADE DE
AQUIESCNCIA DO RGO DESTINATRIO DA
FUTURA AQUISIO.

1. Trata-se de processo oriundo da Superintendncia Regional do

Patrimnio da Unio no Estado do Piau - SPU/PI, que tem por objeto o compromisso
futuro de compra direta de unidades imobilirias destinadas sede da Secretaria de
Controle Externo do Tribunal de Contas da Unio no Estado do Piau, com fundamento no
art. 24, X da Lei n. 8.666/93, conforme consta na Nota Tcnica SEI n. 5491/2015-MP, s
fls.776/778.

2. Os presentes autos, contendo 04 (quatro) volumes e 779 (setecentos e

setenta e nove) pginas foram encaminhados a esta Consultoria em 02/12/2015, para
anlise e emisso de parecer, nos termos do art. 11, VI, "b", da Lei Complementar n. 73,
de 10 de fevereiro de 1993, e do art. 38, pargrafo nico, da Lei n. 8.666/93.

FINALIDADE E ABRANGNCIA DO PARECER JURDICO

3. A presente manifestao jurdica tem o escopo de assistir a autoridade
assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem praticados
ou j efetivados. Envolve, consequentemente, o exame prvio e conclusivo dos textos
das minutas dos editais e seus anexos.

4. A atribuio desta Consultoria Jurdica justamente apontar possveis

riscos do ponto de vista jurdico e recomendar providncias, para salvaguardar a

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Continuao do PARECER n. 453/2015/CJU-PI/CGU/AGU

autoridade assessorada, a quem compete avaliar a real dimenso do risco e a

necessidade de se adotar ou no a precauo recomendada.

5. Importante salientar que o exame se restringe aos seus aspectos

jurdicos, excludos, portanto, aqueles de natureza tcnica. Em relao a estes, parte-se
da premissa de que a autoridade competente se municiou dos conhecimentos especficos
imprescindveis para a sua adequao s necessidades da Administrao, observando os
requisitos legalmente impostos.

6. De fato, presume-se que as especificaes tcnicas contidas no presente

processo, inclusive quanto ao detalhamento do objeto da contratao, suas
caractersticas, requisitos e avaliao do preo estimado, tenham sido regularmente
determinadas pelo setor competente do rgo, com base em parmetros tcnicos
objetivos, para a melhor consecuo do interesse pblico.

7. Por outro lado, cabe esclarecer que, via de regra, no papel do rgo
de assessoramento jurdico exercer a auditoria quanto competncia de cada agente
pblico para a prtica de atos administrativos. Incumbe, isto sim, a cada um destes
observar se os seus atos esto dentro do seu espectro de competncias. Assim sendo, o
ideal, para a melhor e completa instruo processual, que sejam juntadas ou citadas as
publicaes dos atos de nomeao ou designao da autoridade e demais agentes
administrativos, bem como, os Atos Normativos que estabelecem as respectivas
competncias, com o fim de que, em caso de futura auditoria, possa ser facilmente
comprovado que quem praticou determinado ato tinha competncia para tanto. Todavia,
no entendimento desta Consultoria, a ausncia de tais documentos, por si, no
representa bice ao prosseguimento do feito.

8. Finalmente, insta mencionar que a anlise se restringe ao

assessoramento da autoridade integrante do Poder Executivo Federal definida no art. 11
da Lei Complementar n. 73, subordinada ao Ministro de Estado do Planejamento.
Portanto, os atos anteriores relativos regularidade do procedimento de inexigibilidade,
no podem ser objeto de anlise por ultrapassar as atribuies definidas
constitucionalmente Advocacia-Geral da Unio. Destarte, o nico atribuvel autoridade
do Poder Executivo Federal o de formalizao da contratao pretendida. Os atos
precedentes devem ser analisados pela assessoria jurdica do Tribunal de Contas da
Unio, que rgo vinculado ao Poder Legislativo Federal.

REGULARIDADE DA AUTUAO DO PROCESSO -

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9. Muito embora os atos do processo administrativo no dependam'\

forma determinada, salvo quando previstas em lei, devem ser atendidas as formalidades
mnimas exigidas em lei para a regularidade processual. Com efeito, no que pertine
especificamente licitao, bem como contratos/convnios e outros ajustes, o processo
administrativo dever observar as normas que lhes so pertinentes, iniciando-se com a
devida autuao, com a correspondente protocolizao e numerao, juntando-se, em
sequncia cronolgica, os documentos pertinentes, cujas folhas devem ser numeradas e
rubricadas, sendo que cada volume dever conter os respectivos termos de abertura e
encerramento.

10. Nesse contexto, necessrio observar que a atividade consultiva no

tem o dever de conferncia minuciosa da regularidade formal de todos os aspectos
formais do processo (como a correta numerao de folhas), salvo quando percebida
durante a anlise jurdica. Assim, no presente caso, no se verificou qualquer incorreo
que merecesse a devida anotao.

DISPENSA DE LICITAO - ART. 24, INC. X, DA LEI No 8.666/93

11. O art. 24, X da Lei n. 8.666/93 permite que a Administrao no realize
um procedimento licitatrio para compra de imvel que atenda s necessidades
precpuas da Administrao, que precise ser instalado e localizado em determinado lugar,
encontrando-se o preo compatvel com o de mercado, conforme avaliao prvia.

12. Conforme melhor nos explica Maral justen Filho a ausncia de licitao
advm da impossibilidade do interesse administrativo tutelado pelo Estado ser satisfeito
por outro imvel. A localizao, dimenso, edificao ou destinao do imvel seriam
relevantes, no encontrando a autoridade outra opo a fazer. "Quando a Administrao
necessita de imvel para destinao peculiar ou com localizao determinada, no se
torna possvel a competio entre particulares. Ou a Administrao localiza o imvel que
se presta a atender seus interesses ou no o encontra" (Comentrios Lei de Licitaes e
Contratos Administrativos, So Paulo, Dialtica, 11 edio, 2005, p. 250). Para o citado
autor, assim como para Carlos Ari Sundfeld (Licitao e Contrato Administrativo, So
Paulo, Malheiros, 2 edio, 1995, p. 44), seria at uma hiptese de inexigibilidade - e
no de dispensa de licitao.

13. Entretanto, havendo mais de um imvel que possa atender

Administrao - seja no tocante destinao seja no que tange localizao
determinada -, faz-se necessria a instaurao de licitao para escolha mais vantajosa
ao rgo

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14. cedio que, antes da contratao direta, urge que se demonstre, de

,
forma cabal, a impossibilidade de satisfao do interesse estatal por outro meio, bem
como a ausncia de outro imvel que preencha as mesmas condies de instalao e
localizao, alm dos 3 (trs) requisitos mencionados no inciso X: necessidade do imvel;
sua adequao; e preo compatvel com o de mercado. Da porque a anlise da minuta
pressupe o atendimento desses requisitos mnimos.

ANLISE DA MINUTA
15. No que se refere viabilidade da utilizao do contrato de promessa de
compra e venda para a realizao da finalidade administrativa mencionada por Maral
Justen Filho em seu livro Comentrios Lei de Licitaes e Contratos Administrativos, o
qual se transcreve, por fora da clareza de entendimento, in verbis:

A liberdade contratual e as necessidades estatais podem conduzir,

muitas vezes, ao surgimento de contrataes atpicas. A originalidade da
contratao pode surgir, inclusive, pela conjugao de contratos. Assim,
realizam-se diversos contratos que se relacionam entre si. No seu
conjunto, esses contratos surgem como integrados e indissociveis, j
que a inteno das partes no realizar cada contrato isoladamente.
Pretende-se promover a contratao conjugadamente. Ainda que
juridicamente ambos os contratos apresentem individualidade e perfil
prprios, prev-se sua pactuao conjugada. Essa no situao
desconhecida no mbito do Direito. O interesse das partes nem sempre
pode ser satisfeito apenas e exclusivamente atravs dos modelos
jurdicos at ento conhecidos. A vida real impe a necessidade de
inovao. O elenco dos instrumentos jurdicos no pode ser cristalizado
e reduzido apenas quilo que foi utilizado no passado e nada impede a
criao de novos tipos contratuais. Surgem contratos atpicos ou
inominados, mas tambm se admite a conjugao de contratos j
conhecidos, de modo a que a complexidade dos interesses envolvidos
seja atendida atravs de uma multiplicidade de contrataes.

No mbito do direito privado, o fenmeno muito conhecido. Alis,

alguns apontam essa criatividade como uma das caractersticas mais
peculiares do direito dos contratos. Essa potencial inovao
relativamente s figuras j conhecidas da inerncia da atividade
contratual e o fenmeno da cumulao contratual est diretamente
relacionado com a criao de novos tipos contratuais. Trata-se, em
ambos os casos, da impossibilidade de satisfazer um determinado
interesse, cuja complexidade no encontra resposta adequada no
repertrio de solues tradicionais. Bem por isso, a doutrina tem
estudado o fenmeno da utilizao cumulativa de contratos. O tema
mereceu as seguintes observaes de BULGARELLI "Os contratos
coligados so queridos pelas partes contratantes como um todo. Um
depende do outro de tal modo que cada qual, isoladamente, seria
desinteressante. Mas no se fundem. Conservam a individualidade
prpria.

4.1) Contratos atpicos, conjugao de contratos e a Administrao

No se passa diversamente no mbito administrativo. A Administrao
no est jungida a pactuar apenas contratos tpicos (nominadon

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Continuao do PARECER n. 453/2015/CW-PI/CGU/AGU Z

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Fb N 1-8

Cr(2
411
Entendimento contrrio conduziria a inviabilizar a atividade contra al
da Administrao Pblica. Ainda reconhecendo que o princpio
legalidade apresenta configuraes distintas no mbito da
Administrao, disso no se segue que os modelos de contratao
pblica tenham de ser previamente definidos em lei. A lei concede
autorizao para o Estado contratar, mas no fornece parmetros
exaustivos dos modelos de contratao.

Ou seja, a satisfao do interesse coletivo por meio da via contratual

no pode ser reconduzida via da mais estrita vinculao. O interesse
coletivo pode apresentar-se com complexidade similar quela que se
passa no campo privado. Tanto quanto os particulares, o Estado pode
encontrar-se na situao da insuficincia dos modelos contratuais
preexistentes.

A atividade contratual da Administrao pode produzir, tambm, a

cumulao de contratos. Isso se passa quando o interesse coletivo no
puder ser satisfeito atravs de um nico contrato, tal como configurado
at ento. Uma alternativa seria a criao de um contrato atpico. Em
outros casos, porm, produzir-se- a cumulao de contratos. Nada
impede que os contratos cumulados sejam tpicos e conhecidos: a
inovao consistir precisamente na sua utilizao cumulativa.
(Ob. Cit., Dialtica, 11g ed., pg. 487/488).

16. Considerando, ento, que existe liberdade de escolha do modelo

contratual mais adaptado necessidade administrativa que dever ser atendida, cabe,
ento, examinar as condies previstas no contrato.

17. Nesse contexto, recomenda-se, inicialmente a veracidade da

legitimidade de representao dos representantes da empresa a ser contratada. Isso se
d mediante a verificao dos poderes conferidos aos seus administradores e/ou scios
no ato de constituio da empresa e nas suas alteraes que devem ser juntadas aos
autos. Alm disso, necessrio verificar a validade da procurao pblica outorgada, vez
que o mandato apresentado encontra-se vencido (ver f1.751v/752).

18. Insta, tambm, observar que a incorporadora no pode permitir o uso

exclusivo das reas comuns, conforme previsto no Item Stimo da minuta. Isso porque as
reas comuns de um edifcio pertencem a todos os condminos, cujo ttulo de
propriedade comum os permite circular e utilizar as respectivas reas. Portanto, a
previso contratual incua. E se essa exclusividade tiver sido considerada tanto no que
diz respeito s caractersticas singulares do bem que condicionaram sua escolha, como
no preo previsto para contratao, tais fatores devero ser necessariamente revistos
pelo rgo que pretende efetivar a aquisio por meio de manifestao de natureza
tcnica, nos autos. Portanto, se h a pretenso administrativa de utilizao exclusiva de
reas atualmente consideradas comuns do dcimo quarto andar, a matrcula das
unidades imobilirias envolvidas dever incluir todos os espaos que sero privativos,
com reflexos nas reas de cada uma das salas mencionadas na minuta contratual._ \ -
(
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Compulsando os autos, conclui-se que a pretenso administrativa inclui a aquisio de

reas que inicialmente seriam consideradas comuns. essa a ilao que se extrai quando
se observa a afirmao contida no Item 14 do TC 025.043/2014-5: "A rea privativa do
pavimento ofertado de 491,92m2, atingindo 599,33m2 com a incluso de reas comuns
(circulao e banheiros para Portadores de Necessidades Especiais), que sero de uso
exclusivo da Unio ante a aquisio da integralidade do pavimento" (f1.752v/754v). De
todo modo, deve haver manifestao tcnica especfica sobre o tema.

19. Por outro lado, no se deve olvidar que as certides de regularidade

fiscal, trabalhista, previdenciria e com relao ao FGTS devero estar devidamente em
vigor no momento da assinatura do contrato.

20. Quanto s obrigaes da contratada, recomenda-se a incluso de prazo

para a entrega do imvel, de previso de irretratabilidade por parte da promitente
vendedora, de multa por inadimplemento por parte da promitente vendedora, bem como
a incluso de clusula que permita o desfazimento imotivado da promessa
exclusivamente por parte da Unio, mediante simples comunicao escrita, desobrigando
a Contratante (Unio) do pagamento de arras, multa, indenizao ou qualquer outra
despesa de qualquer natureza ou origem pelo desfazimento da promessa, a qualquer
tempo antes da celebrao do contrato definitivo de compra e venda.

21. Na Clusula Quinta, recomenda-se que seja feita a aluso a tributos,

impostos, taxas, contribuies e demais despesas de qualquer espcie que incidam direta
ou indiretamente sobre o imvel ou sobre a promessa de compra e venda celebrada e
seu eventual desfazimento.

22. Recomenda-se, ainda, a incluso de clusula segundo a qual no ser

possvel a adjudicao ou a outorga de imisso da posse de parte das unidades referidas
no Item 4, situao na qual haver descumprimento integral da obrigao avenada.
Demais disso, que o prprio instrumento contratual contenha a previso de que ser
levado a registro, para os efeitos pertinentes.

23. Por fim, necessrio, tambm que a Secretaria de Controle Externo seja
instada a se manifestar sobre a minuta proposta pela SPU/PI, a fim de que aquiesa com
a minuta e mencione, conforme o caso, a pretenso de incluso ou aprimoramento das
clusulas existentes. ,

rr
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24. necessrio esclarecer que a presente anlise no supre a necessid

de avaliao do contrato definitivo de compra e venda, que dever ser encaminhado a
esta Consultoria em momento oportuno.

CONCLUSO

25. Por tudo o que foi esposado e dentro dos limites legais de anlise
definidos pela Lei Complementar n. 73, conclui-se que existem bices celebrao do
contrato, tanto no que diz respeito correta definio do objeto, como em relao s
clusulas que asseguram a efetivao da pretenso administrativa, razo pela qual os
autos devem retornar ao rgo de origem para que sejam realizadas as diligncias
recomendadas, a fim de que o procedimento de contratao seja corretamente
delineado, nos termos da fundamentao esposada.

Teresina, 8 de dezembro de 2015.

MAN FILHO
Ad oga o
Coor enador da PI

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