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FEDERALISMO FISCAL

BRASIL-ALEMANHA
autores
alexander blankenagel | antnio carlos magalhes neto |
christian waldhoff | eduardo maneira | fernando rezende |
geraldo biasoto junior | humberto bergmann vila |
jos roberto afonso | marcos jos mendes |
marcus vinicius furtado colho | paulo gustavo gonet branco |
rubens jos de frana bomtempo | sacha calmon navarro colho |
srgio prado

organizadores
cesar cunha campos | gilmar ferreira mendes

volume 4
ano 2016
Diretor Fundadores
Cesar Cunha Campos Gilmar Ferreira Mendes | Paulo Gustavo Gonet Branco
Diretor Tcnico Diretora-Geral
Ricardo Simonsen Dalide Barbosa Alves Corra
Diretor de Controle Direo Acadmica da EDB e EAB
Antnio Carlos Kfouri Aidar Ftima Cartaxo

Diretor de Qualidade Assessoria Jurdica


Polliana de Carvalho
Francisco Eduardo Torres de S
Diretor de Mercado
Sidnei Gonzalez
Diretores-adjuntos de Mercado
Carlos Augusto Lopes Da Costa
Jos Bento Carlos Amaral

CONSELHO DIRETOR
Presidente
Carlos Ivan Simonsen Leal
Vice-Presidentes
Sergio Franklin Quintella, Francisco Oswaldo Neves Dornelles e Marcos Cintra Cavalcanti de Albuquerque
Vogais
Armando Klabin,Carlos Alberto Pires de Carvalho e Albuquerque, Ernane Galvas, Jos Luiz Miranda, Lindolpho de Carvalho Dias,
Manoel Pio Corra Jr., Marclio Marques Moreira e Roberto Paulo Cezar de Andrade
Suplentes
Antonio Monteiro de Castro Filho, Cristiano Buarque Franco Neto, Eduardo Baptista Vianna, Gilberto Duarte Prado, Jacob Palis Jnior,
Jos Ermrio de Moraes Neto, Marcelo Jos Baslio de Souza Marinho e Mauricio Matos Peixoto

CONSELHO CURADOR
Presidente
Carlos Alberto Lenz Csar Protsio
Vice-Presidente
Joo Alfredo Dias Lins (Klabin Irmos e Cia)
Vogais
Alexandre Koch Torres de Assis, Anglica Moreira da Silva (Federao Brasileira de Bancos), Ary Oswaldo Mattos Filho,
Carlos Moacyr Gomes de Almeida, Eduardo M. Krieger, Fernando Pinheiro e Fernando Bomfiglio (Souza Cruz S.A.),
Heitor Chagas de Oliveira, Jaques Wagner (Estado da Bahia), Leonardo Andr Paixo (IRB - Brasil Resseguros S.A.),
Luiz Chor (Chozil Engenharia Ltda.), Marcelo Serfaty, Marcio Joo de Andrade Fortes, Orlando dos Santos Marques
(Publicis Brasil Comunicao Ltda.), Pedro Henrique Mariani Bittencourt (Banco BBM S.A.), Raul Calfat (Votorantim Participaes S.A.),
Ronaldo Mendona Vilela (Sindicato das Empresas de Seguros Privados, de Previdncia Complementar e de Capitalizao no Estados do
Rio de Janeiro e do Esprito Santo), Sandoval Carneiro Junior e Tarso Genro (Estado do Rio Grande do Sul)
Suplentes
Aldo Floris, Aldo Floris, Jos Carlos Schmidt Murta Ribeiro, Luiz Ildefonso Simes Lopes (Brookfield Brasil Ltda.), Luiz Roberto Nascimento
Silva, Manoel Fernando Thompson Motta Filho, Nilson Teixeira (Banco de Investimentos Crdit Suisse S.A.), Olavo Monteiro de Carvalho
(Monteiro Aranha Participaes S.A.), Patrick de Larragoiti Lucas (Sul Amrica Companhia Nacional de Seguros), Roberto Castello Branco
(Vale S.A.), Rui Barreto (Caf Solvel Braslia S.A.), Srgio Lins Andrade (Andrade Gutierrez S.A.) e Victrio Carlos De Marchi

FICHA TCNICA
Organizadores
Gilmar Ferreira Mendes | Cesar Cunha Campos
Coordenao Editorial
Manuela Fantinato
Projeto Grfico
Patricia Werner
Diagramao O contedo desta publicao de responsabilidade dos
Mirella Toledo autores e no reflete, necessariamente, a opinio da FGV.
Reviso A divulgao desta edio gratuita, estando disponvel
Gabriela Costa | Marianna Jardim | Marina Bichara para download no site: www.fgv.br/fgvprojetos.
SUMRIO

Prefcio 9

Apresentao 13
Paulo Gustavo Gonet Branco 15
Marcus Vinicius Furtado Colho 17
Rubens Jos de Frana Bomtempo 21

Captulo 1. Federalismo Fiscal Brasileiro no mbito Econmico 25


Marcos Jos Mendes 27
Geraldo Biasoto Junior e Jos Roberto Afonso 43
Antnio Carlos Magalhes Neto 57

Captulo 2. Federalismo Fiscal Brasileiro no mbito Constitucional 63


Eduardo Maneira 65
Sacha Calmon Navarro Colho 75

Captulo 3. Federalismo Fiscal Alemo 145


Christian Waldhoff 147
Alexander Blankenagel 163
Humberto Bergmann vila 179

Captulo 4. Desafios e Perspectivas Para o Federalismo Fiscal Brasileiro 185


Fernando Rezende 187
Srgio Prado 195
PREFCIO

O federalismo fiscal, tema que h muito figura dominante nas agendas


poltica e jurdica brasileiras, parece traduzir-se cada vez mais em conflitos
entre os entes estatais. A chamada Guerra Fiscal, cujas repercusses so
recorrentes entre as aes que se apresentam perante o Supremo Tribunal
Federal, deve-se em larga escala aos defeitos no sistema de distribuio de
recursos, que mantm os entes descentralizados em perptua situao de
dependncia com a Unio.
A discusso seguiu esse vis quando a Corte foi chamada a apreciar
a questo do Fundo de Participao dos Estados (FPE), na qual se analisou
a constitucionalidade da lei complementar que dispunha sobre o clculo, a
entrega e o controle das liberaes dos recursos dos Fundos de Participao.
A confirmao de ausncia de adequabilidade dos ndices existentes
resultou em uma determinao ao Congresso Nacional, para que, por meio
da anlise de dados atualizados da situao financeira dos estados, fosse
estabelecido um novo e atualizado plexo de critrios.
O tema, que ainda exige reflexo, inclui-se entre inmeros outros
que ilustram a magnitude do conflito que hoje afeta o equilbrio do sistema
federativo, dentre os quais tambm se destacam a distribuio dos royalties
decorrentes da explorao de petrleo, os conflitos gerados pelo recolhimento
de Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS) no comrcio
interestadual e, de modo semelhante ao FPE, os ndices de distribuio
referentes ao Fundo de Participao dos Municpios (FPM).
O alcance do Federalismo Fiscal, enfim, ultrapassa a perspectiva
NOTA DOS EDITORES meramente terica. Percebe-se que a temtica influencia questes concretas
de imensa relevncia no cenrio nacional. As manifestaes populares que
Esta publicao resultado do seminrio Federalismo Fiscal Brasil-Alemanha, tomaram o Brasil em junho de 2013 tambm se relacionam a esse debate,
realizado no dia 13 de agosto, na sede do IDP, em Braslia. Os textos reunidos tendo em vista que reivindicavam qualidade no servio pblico, cuja
nesta compilao foram formulados com base no contedo das palestras efetivao depende da adequada distribuio de recursos fiscais.
proferidas durante o seminrio ou a partir de suas degravaes, adotando-se
O municpio figura fundamental na sistemtica federativa, pelo
as devidas adaptaes para a forma escrita. Neste ltimo caso, foi opo dos
contato em primeira instncia com as demandas cidads. Ele identificado e
editores preservar a fala dos participantes, mantendo o tom de oralidade e o
corporificado como a autoridade que deve fornecer respostas s demandas
contedo, conforme expresso na ocasio.
da populao que enfrenta problemas com os servios de transporte,
educao e segurana. Na esfera municipal, inaugura-se o compromisso do
Estado com a qualidade de servios pblicos em geral.
O dilogo proposto com o direito alemo tambm promete trazer
novas nuances ao debate, considerando que a experincia brasileira pode se
beneficiar da anlise do interessante sistema de distribuio e compensao
de recursos que vigora naquele pas, a fim de estabelecer bases referenciais
para uma necessria reforma na rea, ponto sensvel do Federalismo Fiscal.
Por esse motivo, de extrema importncia a iniciativa que resultou
na realizao desse encontro, que pauta temas de tamanha relevncia
no contexto de um ano de renovao no Congresso Nacional e no Poder
Executivo. Espera-se que contribuies jurdicas to relevantes, a exemplo
do Professor Srgio Prado, da Unicamp, do ento Presidente da Ordem
dos Advogados, Marcus Vincius Furtado Colho, e dos Prefeitos Antnio
Carlos Magalhes Neto e Rubens Bomtempo, possam auxiliar o debate
sobre reformas que hoje marca a discusso poltico eleitoral e institucional
do Brasil.

Ministro Gilmar Mendes


Ministro do Supremo Tribunal Federal

Cesar Cunha Campos


Diretor da FGV Projetos
APRESENTAO
Paulo Gustavo Gonet Branco
Marcus Vinicius Furtado Colho
Rubens Jos de Frana Bomtempo
15 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

PAULO GUSTAVO GONET BRANCO

O Instituto Brasiliense de Direito Pblico (IDP), a Universidade de


Humboldt e a Universidade Estadual de Campinas (Unicamp), com o
inestimvel apoio da Fundao Getulio Vargas, promoveram, na sede
do IDP, em agosto de 2014, seminrio destinado ao debate de questes
candentes sobre federalismo fiscal, sob a tica dos desafios sentidos pelo
Direito brasileiro e pelo Direito alemo.
Problemas fiscais que se revelaram comuns s realidades brasileira
e alem foram objeto de anlises pormenorizadas e propositivas de
solues, por parte de especialistas das instituies de ensino congregadas
no seminrio, a que se somaram autoridades pblicas e representantes
de entidades interessadas. Foram expostas as dificuldades que a
descentralizao poltica-administrativa, caracterstica do Estado Federal,
projeta sobre o mbito das exigncias de financiamento do Poder Pblico.
Como no poderia deixar de ser, o tema das disputas internas, de ordem
fiscal-tributria - que, entre ns, est capitulado sob a significativa
denominao de guerra fiscal -, foi abordado, no quadro dos fenmenos
nocivos aos propsitos de desenvolvimento harmnico das diferentes
regies que, compondo um s Estado, com ele compartilham um mesmo
destino ltimo.
Estamos convictos de que as contribuies colhidas no seminrio
so de importncia mpar para a cada vez mais premente busca de novos
consensos, com vistas ao aperfeioamento de uma ordem jurdica e poltica,
que se quer justa e propcia ao desenvolvimento integrado e harmnico do
pas finalidade ltima da forma de Estado adotada pelo constituinte.
Que a leitura dos textos apresentados seja de bom proveito a todos!

PAULO GUSTAVO GONET BRANCO


Doutor em Direito pela Universidade de Braslia, mestre em Direitos
Humanos pela Universidade de Essex, Inglaterra. Professor da Escola de
Direito do Instituto Brasiliense de Direito Pblico e coordenador do seu
Programa de Mestrado.
16 17 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

MARCUS VINICIUS FURTADO COLHO

O Ministro Gilmar Mendes, do Supremo Tribunal Federal, que, como


todos sabemos, um profundo conhecedor de Direito Constitucional
brasileiro e internacional, um homem pblico altura dos desafios do
momento em que vivemos, bastante preocupado com a reforma do Estado
brasileiro, a fim de que o pas responda aos anseios da sociedade.
Podemos perceber mais uma demonstrao desta sua preocupao
republicana de pensar o Brasil, para que possa ser remodelado, a fim de
efetivar-se a norma constitucional que prev a necessidade da reduo das
desigualdades regionais e o respeito ao pacto federativo.
Postulado constitucional de que no podemos nos distanciar
justamente a diminuio das desigualdades regionais, e o pacto federativo
depende fundamentalmente de discusses como a que ora se inicia acerca
do federalismo fiscal.
essencial que o Brasil dialogue com pases que valorizam o sistema
federativo, como a Alemanha, dilogo este promovido pelo Instituto
Brasiliense de Direito Pblico (IDP), que movimenta diversas discusses a
partir desse enfoque Brasil e Alemanha.
Por falar em IDP, gostaria tambm de notabilizar o incio de uma parceria
entre o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) e essa
instituio de ensino. O Conselho Federal da OAB sente-se honrado em
ter sido escolhido pelo IDP para sediar importantes eventos, e conclumos
que ao faz-lo demos cumprimento ao art. 44, inciso I, da Lei Estatutria da
Advocacia, que atribui OAB, entre outras, a misso de contribuir para o
aperfeioamento das instituies jurdicas, o engrandecimento cultural e o
engrandecimento jurdico do Brasil. Penso que a Ordem, portanto, cumpre
com a sua atribuio ao firmar esta parceria com um centro de excelncia do
ensino jurdico em nosso pas, que o IDP.
O prefeito de Salvador, Antnio Carlos Magalhes Neto, ainda jovem,
uma liderana experiente na poltica e um prefeito preocupado em
bem desenvolver o seu papel na capital baiana. Tenho notcias bastante
alvissareiras de seu mandato, o que significa algo importante para o
Brasil. Costumo dizer que a poltica fundamental para a democracia;
18 19 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

no h democracia sem poltica, e, portanto, a atitude de criminalizao pas. Portanto, o ministro absolutamente pertinente e suas concluses
ou desvalorizao de quem exerce atividade pblica , no meu pensar, devem inspirar o Congresso Nacional e a prpria OAB.
antidemocrtica. Em 2013, fizemos uma grande reivindicao, que foi a reviso das
Penso que devemos ressaltar todos que ocupam cargos pblicos no dvidas dos estados com a Unio. impossvel a manuteno do sistema
Judicirio, no Executivo e no Legislativo, porque, sem os representantes da atual para os estados e municpios. A Unio pratica juros exorbitantes que
sociedade no exerccio do poder, no temos Estado de Direito. Portanto, majoram essa dvida impagvel, chegando ao ponto de um estado achar
no podemos aceitar discursos pr-autoritrios, que sempre legitimaram mais vantajoso tomar dinheiro emprestado de um banco privado para pagar
as instituies ditatoriais. isso que generaliza as atividades pblicas e a Unio, porque os juros da Unio so superiores. Por isso, fizemos, no
diminui a importncia dos ocupantes dos poderes de Estado. Ento, ns, da Conselho Federal, um grande ato pela reviso das dvidas dos estados, que
OAB, que temos o compromisso de defender a Constituio da Repblica, uma questo que tambm est no mago do pacto federativo.
entendemos que defender a harmonia e a independncia dos poderes Reitero que a OAB se sente honrada e agradece penhoradamente ao
fundamental para o Estado de Direito. IDP, bem como os demais que ocorrero ao longo deste ano.
No mesmo sentido, enfatizar o papel do prefeito de Petrpolis,
Rubens Bomtempo, o vice-prefeito de Belo Horizonte, Dlio Malheiros, e a
Fundao Getulio Vargas, grande parceira da OAB, responsvel pelo Exame
de Ordem. Isso uma grande segurana para ns, um anteparo de qualidade
na realizao deste desafio acontece a cada quatro meses, envolvendo 120
mil pessoas por edio.
Como disse, a discusso do federalismo se impe. O ministro Gilmar
Mendes j a exps de forma muito competente, como lhe peculiar.
Essa discusso diz respeito s obrigaes estatais e s receitas para
fazer face ao que o modelo constitucional brasileiro e as leis brasileiras
impuseram aos estados e municpios. Ao longo desses 25 anos, muitas
responsabilidades, como a educao, a segurana e a sade, so postas
para os estados e municpios.
MARCUS VINICIUS FURTADO COLHO
Mas, no mbito fiscal, o movimento foi contrrio; caminhou-se para
a concentrao de recursos na Unio, e as contribuies sociais esto a advogado e professor, Doutor em Direito pela Universidade de
dizer muito sobre isso, visto que no participam do bolo da distribuio Salamanca, Presidente Nacional da Ordem dos Advogados do Brasil
de tributos pelo fundo de participao. Houve a concentrao de recursos nos anos de 2013 a 2016, Presidente da Comisso Nacional de Estudos
na Unio, acompanhada pela distribuio de obrigaes para os estados e Constitucionais do Conselho Federal da OAB nos anos de 2016 a 2019,
municpios. Nessa questo est o mago da crise fiscal de muitos estados membro da Comisso do Senado Federal responsvel pela elaborao
e municpios do Brasil. Como j foi dito pelo ministro Gilmar Mendes, no do Novo Cdigo de Processo Civil, autor de diversos livros, dentre os
podemos ter segurana de qualidade nos estados ou educao de qualidade quais: Direito Eleitoral e Processo Eleitoral (Editora Frum), Garantias
nos municpios sem a distribuio mais equnime da receita tributria do Constitucionais e Segurana Jurdica (Editora Frum) e Inviolabilidade do
Direito de Defesa (Editora Del Rey).
21 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

RUBENS JOS DE FRANA BOMTEMPO

Cumprimento meus colegas ACM Neto e Dlio Malheiros e tambm


a todos que fazem parte dessa mesa: ministro Gilmar Mendes, o nosso
anfitrio; o doutor Marcus Vincius; tambm a Fundao Getulio Vargas e
as demais autoridades.
Como foi muito bem colocado, o tema deste encontro est na
pauta nacional em funo da necessidade de compreenso, por parte
da sociedade, do porqu dos servios pblicos de uma maneira geral
se encontrarem em decadncia na sua prestao. So os municpios
que acabam, de alguma forma, por meio da nossa Constituio, sendo
responsveis pelas polticas pblicas que devem ser implementadas para
que as cidades melhorem cada vez mais. A municipalizao dos servios, de
uma forma geral, uma atribuio constitucional. A prpria Lei Orgnica
da Assistncia Social (LOAS) aponta a necessidade de construo de uma
rede de proteo social, com aumento das atribuies dos municpios., Em
maio de 2000, quando foi implementada a Lei de Responsabilidade Fiscal,
algumas cidades no tinham tantas atribuies, como acontece nos dias de
hoje. Naquele momento, por exemplo, o Programa de Sade da Famlia
(PSF) ainda estava incipiente e tinha 75% de seus recursos provenientes do
governo federal, enquanto os outros 25% eram de responsabilidade dos
municpios e estados.
Com o passar dos anos, houve uma inverso, passando 75% do custo
a pertencer aos municpios e os outros 25% a ser financiado pela Unio.
Outra questo a universalizao do ensino infantil que a Lei de Diretrizes
e Bases da educao nacional (LDB) aponta, e que, em minha opinio, foi
um dos grandes avanos do pas.
Cabe aos municpios construir essa rede, mas esses centros de educao
infantil acabam de alguma forma impactando na nossa folha de pagamento.
J com relao a LOAS, que eu citei anteriormente, so os Centro
de Referncia de Assistncia Social (CRAS) e os Centro de Referncia
Especializada de Assistncia Social (CREAS).
22

Diante disso tudo, surge a necessidade de pararmos um pouco e fazermos


essa discusso, pois ningum sabe para onde estamos indo. Isso muito nos
preocupa, pois tudo acaba sendo judicializado e os prefeitos so obrigados a
cumprirem tudo.
Por isso, precisamos de alguma maneira fazer essa reflexo. Travar esse
debate em cima da nossa realidade, da prtica e da academia, para chegar a
alguma relevante para a reviso do nosso pacto federativo, e, assim, podermos
crescer e avanar como sociedade. O mais importante atender a demanda
da rua, que no cessar enquanto no conseguirmos dar uma resposta efetiva
a essa decadncia da prestao de servio pblico.
A Frente Nacional dos Prefeitos est muito feliz em fortalecer os laos
com o IDP, no sentido de poder oferecer aos nossos prefeitos uma importante
ferramenta de estudos para a prestao de um servio mais eficiente.

RUBENS JOS DE FRANA BOMTEMPO

Mdico e poltico brasileiro. Foi prefeito de Petrpolis por dois mandatos


(2001-2004) e (2005-2008).
CAPTULO 1
Federalismo Fiscal
Brasileiro no mbito
Econmico
MARCOS JOS MENDES
GERALDO BIASOTO JUNIOR E JOS ROBERTO AFONSO
ANTNIO CARLOS MAGALHES NETO
27 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

MARCOS JOS MENDES

As regras da relao federativa no Brasil so, em parte, herdadas


do perodo militar e, em parte, construdas ou adaptadas aps a
redemocratizao. A parcela herdada do passado no democrtico como
o arranjo do Conselho Nacional de Poltica Fazendria (Confaz) para gerir o
Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS) simplesmente
perdeu a funcionalidade, porque pressupunha centralizao de poder nas
mos do Executivo federal (no caso do Confaz, poder do Ministro da Fazenda
e submisso dos secretrios estaduais). A parcela criada ou reformulada no
perodo democrtico padece dos problemas vividos por nossa democracia
que, como argumentado adiante, estimula forte conflito distributivo entre
diferentes grupos de interesse, organizados em bases sociais, profissionais,
ideolgicas, religiosas, entre outras. Os problemas federativos so mais
uma dimenso desse conflito, tendo as regies, estados e municpios como
ncleo de organizao dos interesses conflitantes.
A democracia brasileira est sendo construda em uma sociedade
bastante desigual. A desigualdade no se restringe s dimenses de renda e
patrimnio, mas tambm ao acesso a servios pblicos e Justia, em nvel
educacional e, tambm, s condies econmicas e s possibilidades de
desenvolvimento regional.
Ao transitar de um regime fechado, sem espao para presses polticas
por redistribuio, para um regime aberto, com ampla representao
poltica, a sociedade brasileira viu explodir as demandas de diversos grupos
de interesse. O Congresso Nacional tem representantes declarados ou
ocultos de inmeros grupos profissionais, sociais e ideolgicos, oriundos
de todos os nveis de renda: bancada ruralista, bancada da bola, movimento
negro, bancada da sade, bancada da educao, bancada municipalista etc.
O nosso sistema eleitoral permite esse tipo de representao ao adotar o
voto proporcional com distritos eleitorais amplos.
Embora no caiba aqui uma detalhada anlise do sistema poltico
eleitoral - o que inclusive exigiria que se explicitassem os benefcios que
esse sistema traz - o que relevante ressaltar que cada um dos inmeros
grupos de interesse tem uma agenda que busca no apenas aumentar o
28 29 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

gasto pblico, em favor da sua causa ou grupo social, mas tambm criar Essa falta de credibilidade decorre, em primeiro lugar, do fato de que
regras que lhes concedam novos privilgios ou protejam os antigos. Por a real compensao seria a implantao de infraestrutura de transportes
exemplo, subsdios ou proteo comercial criados no passado so renovados e logstica que efetivamente integrasse as reas mais distantes do pas aos
independentemente de terem sido bem-sucedidos ou no, porque criaram centros consumidores e aos pontos de exportao. Ocorre que o governo
clientes que deles auferem renda e se mobilizam para pereniz-los. federal no consegue oferecer tal infraestrutura a curto e mdio prazo, pois
A combinao de grande heterogeneidade social com ampla liberdade os investimentos no setor se tornaram presa do conflito distributivo em torno
de reivindicao e de representao poltica acaba levando a forte conflito das verbas oramentrias. Para gerar benefcios que representam renda
distributivo. Tal conflito, ao resultar na expanso do Estado, tanto pela via do no bolso dos diversos segmentos sociais (remunerao do funcionalismo,
gasto (e da tributao) quanto pela via da regulao econmica ineficiente aposentadorias e penses, assistncia social, crdito subsidiado em bancos
(que busca proteger renda de grupos), acaba minando a eficincia da gesto pblicos, perdo de dvidas agrcolas etc.), foi necessrio no apenas elevar
pblica e a produtividade da economia. O resultado o baixo crescimento a tributao, mas tambm cortar os investimentos em infraestrutura.
econmico. O bolo de renda a ser dividido fica menor do que poderia ser, Sem as necessrias artrias de transportes, os estados de economia
o que refora o conflito original, colocando o pas em uma armadilha de mais atrasada no conseguem se integrar ao polo dinmico da economia
baixo crescimento e limitada capacidade de fazer reformas que quebrem e perdem a oportunidade de utilizar suas vantagens comparativas (mo
privilgios e sejam capazes de aumentar a eficincia e o crescimento. de obra e custo de terrenos mais baratos, por exemplo), para atrair
Este texto apresenta os principais problemas de relao federativa no investimentos e empregos. Resta o caminho conflituoso da Guerra Fiscal,
Brasil, mostrando como eles se situam nesse modelo geral de democracia que no s distribui custos de maneira aleatria (quem paga o custo do
conflituosa e de herana de instituies do perodo autoritrio. incentivo o estado de destino das mercadorias) como incentiva a alocao
ineficiente dos investimentos (que se baseia nos custos tributrios e no nos
custos de produo). Ademais, o excesso de regulao federal na rea de
portos, voltada a proteger a renda dos empregados do setor e o mercado dos
ICMS e Confaz operadores, impede que os estados litorneos disponham de plataformas
eficientes de comrcio internacional.
O modelo de imposto sobre valor agregado no nvel estadual, com
exigncia de unanimidade para a concesso de desoneraes s funcionava Tambm contribui para a baixa credibilidade das ofertas federais de
em um modelo poltico centralizado, no qual o poder central, representado compensao a posteriori a experincia da Lei Kandir, em que alguns estados
pelo Ministrio da Fazenda, impunha as regras e os representantes estaduais argumentam que no foram plenamente compensados pela desonerao de
no tinham poder para desafi-las. A partir do momento em que houver exportaes, conforme estabelecido naquela lei. O fato que, com o gasto
democratizao e descentralizao do poder, tornou-se- invivel a gesto pblico sempre crescente, decorrente do conflito distributivo acima referido,
cooperativa e consensual do ICMS. h sempre o risco de promessas de futuras compensaes financeiras serem
frustradas pelo prximo contingenciamento oramentrio.
Tampouco parece haver espao para uma soluo cooperativa, com
a reduo da alquota interestadual do ICMS para coibir a Guerra Fiscal, Somente a ameaa de uma medida drstica, como a declarao de
simplesmente porque o governo federal no tem credibilidade para oferecer ilegalidade dos benefcios com efeito retroativo, pode forar as partes a
compensaes aos perdedores. negociar e chegar a um acordo. Isso, contudo, no se far sem impor perdas
a alguns estados e deixar cicatrizes nas relaes polticas.
30 31 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

Royalties de Petrleo e Departamento Nacional de Produo Alm disso, tambm existe, nos mbitos estadual e municipal, o
Mineral mesmo conflito distributivo, em que grupos demandam emprego pblico,
subvenes e outros benefcios localizados. Portanto, a demanda de
A disputa aberta travada entre os estados acerca das regras de primeira ordem para governantes estaduais e municipais ter dinheiro na
distribuio dos royalties do petrleo um exemplo tpico do conflito mo para atender as presses polticas locais.
distributivo que impera no pas. No h argumentos tecnicamente
convincentes para que os royalties se concentrem nos estados e municpios
prximos aos locais de produo. Tampouco existem argumentos para Zona Franca de Manaus e Fundos de Desenvolvimento Regional
sustentar a transferncia desses recursos aos estados e municpios, em vez
A Zona Franca de Manaus (ZFM), recentemente renovada por mais
de concentr-los nas mos da Unio. H robustas evidncias empricas
50 anos, um exemplo tpico de incentivo que sobrevive graas ao seu
de que os estados e municpios que enriqueceram com as receitas de
fracasso. Seus beneficirios no querem perder o privilgio e lutam para
royalties desperdiaram parte significativa dos recursos, que somem sob
perpetu-lo. A ideia original era dar incentivos fiscais temporrios para que
a forma de captura pela burocracia, desperdcio ou corrupo1. Apesar de
a indstria se instalasse naquela regio e, com o tempo, adquirisse escala de
tudo, continua o debate pela descentralizao e redistribuio dos recursos.
produo suficiente para se tornar vivel e capaz de competir com indstrias
Quem fala mais alto, leva!
do restante do pas e do mundo.
Note-se que se est discutindo a distribuio das rendas de um petrleo
Passados 47 anos desde a implantao da ZFM, ela continua dependente
que sequer saiu do fundo do mar, e que enfrentar grandes desafios
de iseno tributria para sobreviver. O total de gastos tributrios federais
tecnolgicos para chegar superfcie e ser transportado at o continente.
com a ZFM da ordem de R$ 22 bilhes por ano. Cada um dos 500 mil
Somos incapazes de nos concentrar na discusso sobre a forma mais
empregos diretos e indiretos gerados na regio custa ao pas, em termos
eficiente de produzir e vender o petrleo. A discusso essencialmente
de benefcios fiscais, algo como R$ 44 mil por ano. No limite, seria mais
distributiva. E assim porque o conflito alto e acirrado. Quem cochilar
eficiente pagar esse valor a cada pessoa hoje empregada na ZFM, o que
perde tudo para o vizinho.
corresponde a R$ 3,7 mil por ms, para que ela ficasse em casa, transferindo
Por que no se discute a possibilidade de os recursos dos royalties de a produo para outra regio do pas que tenha competitividade para
petrleo financiarem a to necessria infraestrutura que integraria o pas e produzir sem precisar de incentivos fiscais2. Mantido o mesmo nvel de
daria competitividade aos estados e municpios mais distantes? Mais uma gasto tributrio, o pas teria ganhos em termos de produtividade e reduo
vez, surge a falta de confiana entre as partes. Cada prefeito e governador de custos de logstica e transportes, ficando em situao melhor que a atual,
prefere ter o dinheiro na mo, ainda que seja para fazer um investimento na qual, alm dos custos fiscais, incorre nos custos de eficincia!
com menor impacto para o desenvolvimento local, quando comparado a
Porm, politicamente invivel acabar com o incentivo e deixar um
grandes investimentos de mbito nacional; com medo de que o governo
vazio demogrfico e econmico em Manaus. O custo poltico alto e a
federal simplesmente no faa investimento algum.
presso dos grupos beneficiados sobre o Congresso, muito mais alta.

1 2
Mendes, M.J. (2002) Descentralizao fiscal baseada em transferncias e captura de recursos Miranda, R.N. (2013) Zona Franca de Manaus: desafios e vulnerabilidades. Ncleo de Estudos e
pblicos nos municpios brasileiros. Universidade de So Paulo. Faculdade de Administrao,
Pesquisas do Senado Federal Texto para Discusso n 126.
Contabilidade e Economia. Departamento de Economia. Tese de Doutorado; e Caselli, F., Michaels,
G. (2009) Do oil windfalls improve living standards? Evidence from Brazil. NBER Working Paper
Series w15550.
32 33 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

Raciocnio similar aplica-se aos fundos constitucionais de financiamento Criao de Obrigaes aos Estados e Municpios sem o Respectivo
do setor produtivo. Apenas os fundos constitucionais absorvem 3% da
Suporte Financeiro
receita de Imposto de Renda e IPI. A inadimplncia dos tomadores desses
recursos alta, os custos operacionais dos bancos pblicos que gerem Outra manifestao clara das consequncias do conflito distributivo
os recursos so elevados (e consomem boa parte da verba oramentria sobre as relaes federativas so o que, em ingls, chama-se de unfunded
destinada aos financiamentos). No h evidncias de que, aps dcadas de mandates: o legislador federal cria uma obrigao de ao ou gasto para os
financiamentos dessa natureza, tais instrumentos tenham sido capazes de estados ou municpios sem, contudo, lhes fornecer os recursos necessrios
fechar significativamente o hiato de desenvolvimento entre o Sul-Sudeste e o para cumprir a nova lei. H abundantes exemplos de legislao recentemente
Norte-Nordeste. No entanto, os mecanismos seguem intocados, e sempre que aprovada no Congresso com essas caractersticas. Por exemplo, o piso
possvel as partes interessadas batalham por mais recursos e novos fundos. nacional para a remunerao do magistrio, a absoro dos agentes
No h, no mbito dos debates federativos, qualquer estudo mais comunitrios de sade como servidores pblicos com plenos direitos e as
detalhado de impacto, que mensure os custos e benefcios desses obrigaes decorrentes da nova legislao de coleta e tratamento de lixo.
mecanismos, e que abra um debate sobre como melhor usar esses recursos H mais demanda na fila, como a famosa PEC 300, que cria piso nacional
em prol do desenvolvimento regional. Faz-se hoje o que se fazia no passado, para os policiais militares e bombeiros.
ainda que os resultados sejam medocres. Qualquer possibilidade de De uma hora para outra, o prefeito ou governador descobre que tem
reforma bloqueada pelo medo de se perder recursos. H um vis a favor mais metas a cumprir, mais gastos a fazer, e tem que encontrar dinheiro no
do status quo. oramento para custear isso. Por que tais leis so aprovadas? Exatamente,
O mesmo ocorria com os royalties, que durante anos foram canalizados porque os grupos de presso interessados nos benefcios que elas
para alguns poucos estados e municpios sem que os demais reclamassem. proporcionam (professores, agentes comunitrios de sade, organizaes
A perspectiva de aumento no valor total distribudo a partir da descoberta de defesa do meio-ambiente) conseguem se fazer ouvir e, sobretudo,
do pr-sal, contudo, aumentou o custo da inao poltica. E o debate sobre conseguem fazer aprovar legislao sem um adequado estudo de seus
a redistribuio foi aberto. custos e benefcios. Trata-se de clara expresso do conflito distributivo,
em uma sociedade com interesses diversos e fragmentados, onde h ampla
No caso da ZFM, talvez os demais estados no se tenham dado
representao classista e setorial.
conta do elevadssimo custo. No caso dos fundos constitucionais, por
beneficiarem estados de trs regies, possvel que haja, no parlamento, preciso evoluir no sentido de se colocar restries institucionais que
maioria favorvel sua continuidade. Afinal, rediscutir maior eficcia na impeam o legislador federal de criar obrigaes para os estados e municpios
aplicao desses recursos sempre gera o risco de se perder as verbas para sem, concomitantemente, fornecer os meios financeiros para viabilizar a
outros grupos de presso, localizados fora das reas hoje beneficiadas pelos implantao de novas polticas. Isso certamente ir gerar legislao mais
fundos. No se pode esquecer, ademais, do grande incentivo que os atuais consequente, e abrir caminho para solues negociadas. Por exemplo,
beneficirios de ambos os mecanismos para criar mobilizao poltica em ainda que seja timo termos uma legislao muito avanada de coleta
favor da manuteno de seus privilgios. e processamento de lixo, preciso analisar os custos fiscais. A eventual
adoo de mtodos mais avanados que os atuais no necessariamente
precisa significar que precisamos ir para a fronteira tecnolgica. preciso
balancear benefcios e custos, poupando recursos e adequando a ao
pblica s restries fiscais dos estados e municpios. Ou seja, bom sonhar
34 35 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

em ter um Jaguar ou uma Mercedes, mas a realidade da conta bancria nos tudo como estava antes. Simplesmente, aprovou-se uma lei que reproduzia
leva a comprar um carro mais modesto. No nosso sistema poltico atual, o a regra j existente, com uma transio para o novo critrio que to lenta
legislador federal ordena aos prefeitos e governadores que comprem uma que vai durar mais de um sculo para que os novos critrios passem a valer.
Mercedes, porque isso que um grupo de presso pediu no Congresso. A lio e o incentivo transmitidos aos estados nesse episdio a
Mas no do um tosto para ajudar a comprar o carro. seguinte: muito perigoso para um ou alguns poucos entes federativos
agirem sozinhos, contra o interesse dos demais, por mais justas que sejam
as suas reivindicaes. Abrir uma disputa entre entes federados torna todos
O Fundo de Participao dos Estados e o Fundo de Participao
mais vulnerveis. O risco de perder o FPE enquadrou os estados rebeldes
dos Municpios e a lgica da Ao Coletiva e os fez aceitar a manuteno do status quo.
O Fundo de Participao dos Estados (FPE) e o Fundo de Participao dos Com esse tipo de incentivo, fica muito difcil propor qualquer mudana
Municpios (FPM) fornecem dois bons exemplos de como o conflito distributivo de critrio na partilha dos recursos que vise aumentar a equidade ou a
generalizado impede que se melhore a alocao dos recursos pblicos. eficincia na alocao das verbas. Esse tipo de debate coloca estado contra
estado e enfraquece o grupo frente a suas disputas com o governo federal.
Comecemos pelo FPE. Como sabido, no passado recente alguns
At porque, em outras disputas, em que a recompensa to alta que vale
estados se sentiram prejudicados pelo fato de as cotas do FPE estarem
a pena partir para o conflito (como nos royalties e na Guerra Fiscal), j h
congeladas, e no mais obedecerem regra de partilha anterior, em que
grande tenso entre estados. Por isso, preciso evitar conflito quando a
se levava em conta a populao e o inverso da renda per capita. Pois bem,
recompensa no alta, como no caso do FPE.
seguindo a regra de cada um lutar pelo seu pedao de oramento, os
estados prejudicados pela regra vigente ingressaram no Supremo com ao Situao similar ocorre com o FPM. H muito que melhorar na partilha
questionando a legislao. Pretendiam, com isso, aumentar o seu quinho desse Fundo. Atualmente, os pequenos e micromunicpios so excessivamente
no FPE em prejuzo de outros estados, que perderiam participao. beneficiados, em prejuzo das cidades mdias nordestinas e dos municpios
situados nas periferias das regies metropolitanas. Esse vis na distribuio
O Supremo, como sabido, decidiu pela inconstitucionalidade da lei e
dos recursos cria muita ineficincia e m alocao de recursos.
determinou ao Congresso a substituio da norma por outra cujos critrios
contemplassem a variao das condies socioeconmicas dos estados H, por exemplo, um evidente incentivo criao de pequenos
ao longo do tempo. A obrigatoriedade de se discutir novos critrios, em municpios: trs municpios de cinco mil habitantes recebem mais dinheiro
que no havia como gerar ganhos para todos, e alguns estados certamente que um municpio de quinze mil habitantes. Isso acaba gerando multiplicao
perderiam, abriu forte conflito. Jamais se chegou prximo a um acordo para das estruturas administrativas e perda de escala na oferta de servios
uma soluo que distribussem os recursos de forma eficiente, transferindo- pblicos. Com a aprovao de nova lei complementar regulamentando
se mais verbas para os estados com maior hiato entre a capacidade de a criao de municpios, de se esperar uma nova onde de criao de
arrecadao e os gastos obrigatrios. pequenas cidades.
Uma caracterstica importante da deciso do Supremo era a de impor o Quando se olha a atuao das instituies representativas dos
risco de elevada perda a todos os estados, caso no se aprovasse uma nova municpios no plano federal, o que se percebe uma forte resistncia a se
legislao. Findo o prazo, o FPE deixaria de ser distribudo a todos. O correr discutir a ineficincia dos critrios de partilha do FPM. E isso compreensvel.
do tempo sem se chegar a um consenso redistributivo levou os estados a se Esse tipo de discusso vai colocar municpio contra municpio, e enfraquecer
unirem em torno de uma soluo para evitar a perda para todos, mantendo a capacidade de todos os municpios, de forma unida, participarem da
36 37 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

luta por mais recursos junto ao governo federal. H o justificado temor Quem ganha com a renegociao das dvidas junto Unio?
de o grupo perder fora e perder espao em uma encarniada luta em que
inmeros grupos de presso disputam recursos federais. bem sabido que os grandes ganhadores com a renegociao proposta
para a dvida refinanciada junto Unio so quatro estados e um municpio:
E h motivos para isso. Nos anos recentes, parte substancial do FPM
So Paulo, Rio de Janeiro, Minas Gerais, Rio Grande do Sul e municpio de
(e do FPE) foi corroda pela concesso de incentivos fiscais no mbito
So Paulo. No entanto, h quase unanimidade entre os estados na presso
do IPI. O lobby dos contribuintes do IPI ganhou do lobby dos prefeitos e
pela aprovao da renegociao. Por que estados que no esto entre os
governadores. Gastar energia discutindo a redistribuio interna do FPM e
maiores ganhadores tambm se interessam e pressionam pela renegociao?
do FPE significa ter menos tempo, energia e unio para enfrentar, de forma
No seria mais razovel colocar as fichas polticas em outros temas que lhes
coesa, as ameaas que outros grupos de presso colocam sobre as verbas
dessem maior retorno?
estaduais e municipais.
A resposta pode estar em um dos argumentos j apresentados acima.
Assim, o que se v como demanda em relao ao FPM, no mbito do
Em primeiro lugar, como os custos da renegociao vo ser pagos por toda
Congresso Nacional, a elevao do tamanho do bolo, aumentando-se a
a sociedade, cada administrao estadual daquelas no to beneficiadas
parcela do Imposto de Renda e do IPI destinados ao Fundo. Evita-se discutir
pela renegociao ir pagar uma parcela pequena do custo. Portanto, no
as grandes distores nos critrios de partilha, e o pas como um todo
h preocupao com o custo fiscal ou macroeconmico da renegociao.
segue perdendo com a alocao ineficiente dos recursos, sobretudo com a
grande carncia de verbas das cidades mdias nordestinas e das periferias Em segundo lugar, h a lgica da ao coletiva e da reciprocidade.
metropolitanas, onde se acumulam problemas sociais e faltam servios O estado A apoia o estado B na questo da dvida, e recebe o apoio de B
pblicos. Ao mesmo tempo, micromunicpios interioranos transformam a quando tiver uma pendncia de seu interesse junto Unio. Por exemplo, a
sua folha de pagamento na principal fonte de renda das cidades, criando autorizao de uma operao de crdito.
legies de pensionistas, com baixa produtividade e pouca prestao de Em terceiro lugar, ainda que no levem a maior parte dos benefcios,
servio pblico. os outros estados levam algum benefcio. E pouco melhor do que nada.
Com a recente aprovao de lei complementar autorizando a Esta , mais uma vez (com perdo pela insistncia no argumento),
criao de novos municpios, h novamente o risco da multiplicao de manifestao de uma sociedade em estado de forte conflito distributivo.
micromunicpios sem viabilidade econmica, criados basicamente para Cada um tira para si o que pode, prevalece o interesse individual (de cada
maximizar as receitas locais de FPM. Isso enfraquecer o movimento estado ou municpio) e fenece o interesse coletivo.
municipalista frente opinio pblica.

A falta de disciplina fiscal gera alvio de curto prazo, mas piora o


cenrio de longo prazo
Nos ltimos anos, houve evidente reduo da disciplina fiscal dos
estados e municpios. O governo federal afrouxou os controles sobre a
contratao de novos emprstimos, inclusive liberando aval da Unio para
estados e municpios com classificao de crdito muito baixa, segundo os
critrios de avaliao da prpria Secretaria do Tesouro Nacional. Entre 2011
38 39 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

e 2014, foram nada menos que R$ 23 bilhes em dvidas autorizadas para O que fazer?
estados e municpios com classificao de crdito C e D. Autorizaes
que foram ratificadas pelo Senado. A agenda de negociaes federativas teve, ao longo de 2012 e 2013,
grande oportunidade de buscar uma negociao envolvendo os principais
Com mais acesso a crdito, os governos subnacionais precisaram fazer
pontos de conflito: redistribuio do FPE, renegociao da dvida com a
menor esforo fiscal para gerar os excedentes necessrios ao pagamento
Unio, reduo das alquotas interestaduais do ICMS, com regulamentao
de juros e amortizao de suas dvidas vincendas. Ou seja, passaram a ter
dos incentivos concedidos revelia do Confaz, e redistribuio dos
caixa no s para pagar as dvidas anteriores, como para expandir despesas.
royalties. No foi vivel, porm, costurar esse acordo. No parlamento, deu-
O resultado foi a queda do supervit primrio de estados e municpios de
se prioridade a negociar os assuntos em separado. No esprito do aguado
1,15% do PIB, em 2007, para 0,34%, em 2013.
conflito distributivo, cada grupo vetava ou colocava em banho-maria a
Isso certamente melhora a situao de curto prazo para o gestor que reforma que lhe prejudicava, ao mesmo tempo em que tentava fazer andar a
est no poder, mas em nada contribui para melhorar a qualidade da gesto que lhe beneficiava. Ao final, chegou-se a uma no-reforma do FPE, a uma
pblica ou gerar incentivos boa gesto fiscal. proposta de renegociao da dvida com alto custo fiscal para a Unio e com
O enfraquecimento da restrio oramentria e a expanso do prejuzos segurana jurdica, que o Executivo teme em bancar. Nada se
endividamento subnacional, muitas vezes estimulado pelo governo federal, avanou na questo do ICMS, e os royalties viraram questo judicial.
no bom para a gesto pblica. O histrico dos anos 70 e 80 mostra No parece haver, portanto, condies polticas para um amplo pacto
que isso acaba em sobre-endividamento, governos despreocupados com federativo. At porque, como j afirmado acima, h grande insegurana
qualidade de gesto e crise fiscal. Governos locais que tm uma porta acerca da credibilidade de qualquer proposta da Unio, no sentido de
aberta para conseguir mais um espao fiscal por concesso administrativa compensar os perdedores. H, tambm, muita insegurana em torno dos
do governo federal acabam relaxando na busca de eficincia e qualidade nmeros: quem sero os perdedores? Quanto efetivamente perdero?
de gesto. sempre mais fcil manter um programa ineficiente e financiar
preciso, pois, buscar uma agenda que seja responsvel em termos
isso via dvida, do que fazer cortes em funes comissionadas, extinguir
fiscais e que una interesses dos trs nveis de governo, para que se comece
secretarias, contrariar interesses estabelecidos, cancelar programas que
a gerar resultados concretos. Considero que um bom comeo seria uma
apresentam baixos resultados e altos custos.
emenda Constituio que proba a criao, no plano federal, de obrigaes
A qualidade de gesto s se tornou assunto importante em governo financeiras a estados e municpios (unfunded mandates). Isso no s
estadual e municipal no Brasil a partir da forte restrio oramentria imposta daria previsibilidade e segurana financeira para os gestores estaduais e
pelas condicionalidades da renegociao da dvida de 1997-98 e pela aprovao municipais, como tambm seria um escudo contra o poder de fortes lobbies
da lei de responsabilidade fiscal em 2000. Quando deixou de existir a em busca de subsdios, rendas ou privilgios salariais e previdencirios.
facilidade de acumular dvidas impagveis, e se exigiu efetivo desembolso para
Outro tema que poderia unir o interesse dos trs nveis de governo
pagar os dbitos existentes, que os gestores tiveram incentivos para buscar
seria a regulamentao do direito de greve dos servidores pblicos.
eficincia, contrariar interesses e ajustar a mquina pblica.
Afinal, os estados e municpios, por serem responsveis pelas reas de
Nesse sentido, o afrouxamento das regras de endividamento, no educao e sade, empregam largos contingentes de servidores altamente
passado recente, prejudica a qualidade da gesto fiscal e sinaliza mais sindicalizados. As longas greves de professores, mdicos, policiais e
problemas futuros e mais conflitos para alocar, no futuro, os custos do outras categorias relevantes impem grandes perdas administrativas e
endividamento excessivo. de credibilidade aos prefeitos e governadores, ao mesmo tempo em que
exigem grande esforo financeiro dos trs nveis de governo.
40 41 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

Como sabido, h um vcuo legal na regulamentao do direito de reais pela frente. O uso da Selic como balizador dos juros, substituindo-os
greve no setor pblico, em que os servidores tm o direito constitucional quando for menor que a taxa fixa contratual tambm um bom seguro para
de paralisarem atividades, mas no esto submetidos a regras explcitas os estados e municpios.
de desconto dos dias parados, restries a greves em reas estratgicas ou Outro ponto relevante a se renegociar a forma de pagamento do resduo
demisso. O resultado que greves no setor pblico ocorrem com mais da dvida. Em vez de um prazo fixo de 10 anos para quitao do passivo, poder-
frequncia e duram mais que as do setor privado. De acordo com dados se-ia migrar para uma regra em que o ente subnacional comprometeria um
do Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos Socioeconmicos percentual fixo de sua receita com o pagamento do resduo, e o pagamento
(Dieese), em 2012, 74% das horas paradas por greve correspondem a se estenderia pelo prazo necessrio quitao do passivo. Com isso, evitar-
movimentos paredistas de servidores pblicos (embora eles representem se-ia a situao que parece estar se configurando para alguns estados e para
apenas 25% da fora de trabalho total). Em mdia, uma greve do setor o municpio de So Paulo de, ao final dos trinta anos da renegociao, ter um
pblico dura o equivalente a 172 horas de trabalho, contra apenas 46 horas resduo muito elevado, que consumiria mais de 20% de sua receita corrente
no setor privado.3 para pagamento em dez anos. A mudana dessa regra tornaria todas as dvidas
Os gestores pblicos ficam refns desse poder desproporcional, o que sustentveis e reduziria o alto grau de incerteza que hoje paira sobre a sade
tem promovido aos servidores grande vantagem no conflito distributivo, fiscal de longo prazo dos entes mais endividados.
garantindo remunerao elevada, alm de barrar outras experincias de gesto A presso gerada pela aprovao da nova regulamentao para criao
como a terceirizao da gesto de unidades de sade, ou diferenciao de de municpios forar a discusso sobre os critrios de partilha do FPM. Se
pagamento de professores em funo do mrito e desempenho, por exemplo. no houver um requisito de populao mnima acima de, pelo menos, 15
Da parte do governo federal, preciso rever a poltica do enfraqueci- mil habitantes para criao de nova jurisdio, haver nova onda de criao
mento das normas da Lei de Responsabilidade Fiscal, no que diz respeito de micromunicpios financeiramente inviveis. E a nova lei estipula limites
autorizao de novas operaes de crdito. preciso que haja forte restri- populacionais baixos: 6 mil habitantes para o Norte e o Centro-Oeste, e
o oramentria para induzir estados e municpios a buscarem na econo- 12 mil habitantes para o Nordeste. Somente no Sul e Sudeste, onde so
mia de gastos, e melhora nos processos de gesto, o alvio financeiro que requeridos pelo menos 20 mil habitantes, que os estmulos fragmentao
tem sido obtido por meio de acesso facilitado ao crdito. administrativa sero menos intensos.
Em contrapartida, pode ser feito um ajuste nos contratos de dvida O fato que as associaes representativas de municpios tero que
com a Unio, porm em termos menos benevolentes que os propostos no discutir os problemas das regras atuais de partilha, ainda que isto custe a
PLC 99/2013, que estipula a reviso dos contratos das dvidas de forma diviso interna entre seus representados.. H no Congresso, em estado
retroativa. Alm de ser um grande prejuzo para a segurana jurdica do pas, avanado de tramitao, um projeto que corrige o problema mais bsico,
essa reviso retroativa de indexadores soa a casusmo, visto que concentra que a diviso dos municpios em faixas populacionais, e que faz com que as
benefcios em um nico ente federado. receitas de FPM subam ou caiam muito quando um municpio muda de faixa.
A substituio de indexadores, de IGP-DI por IPCA bastante Uma mudana simples como essa, que gera evidente ganho de eficincia
defensvel, visto que as receitas estaduais e municipais tm mais correlao e equidade, tem sofrido grande resistncia dos municpios que se veem
com o segundo do que com o primeiro. A reduo dos juros fixos tambm como potenciais perdedores. Parece ser hora de aceitar a racionalizao do
admissvel, visto que a faixa de 6% a 9% ao ano supera a taxa de equilbrio FPM, sobretudo de reduzir o vis a favor dos micromunicpios, para que o
do passado recente. Porm, nada inferior a 5% ou 4,5% deve ser buscado, municipalismo no seja enfraquecido junto opinio pblica, que no mais
visto que o pas ainda tem perspectiva de um longo perodo de elevados juros aceita a criao de cidades dedicadas a receber transferncias.
42 43 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

Se as grandes reformas (do ICMS, dos royalties etc.) esto travadas, GERALDO BIASOTO JUNIOR
ento se deve buscar avano nas microrreformas, como a dos critrios do FPM
e de ajustes pontuais da dvida. Com relao s grandes reformas, parece E JOS ROBERTO AFONSO
que um critrio importante garantir aos estados alguma prerrogativa de
ter poltica fiscal prpria. A viabilidade do modelo centralizado, consensual Discutir federalismo e economia enseja uma reflexo crucial na
e unnime morreu com o fim do regime militar. O novo ICMS ter que agenda nacional de debates. Isto porque federalismo se tornou um tema
dar espao concorrncia entre estados, ainda que isso gere algum grau absolutamente nevrlgico para a tomada de decises de investir, exportar,
de ineficincia alocativa. O importante evitar que, como ocorre hoje, um produzir, empregar, questes que esto enfrentando problemas e gargalos
estado jogue o custo da sua poltica de incentivos sobre outro estado. que acabam por travar a economia brasileira, especialmente no tocante
Ademais, o governo federal precisa avanar na agenda da infraestrutura, aos novos investimentos. Tributos, gastos pblicos, resultado e dvida,
para garantir que cada estado e municpio possa explorar plenamente elementos fundamentais para a tomada de decises do empresariado e da
as suas vantagens comparativas. preciso aproximar os estados mais prpria sociedade, esto, atualmente, sob grande nvel de incerteza.
distantes dos centros consumidores e de exportao. Para ter recursos para A poltica fiscal est ofuscando os caminhos para a retomada de uma
investimento, o governo federal precisa conter os gastos correntes, feitos trajetria de crescimento minimamente compatvel com as necessidades do
em favor de inmeros grupos de presso. Uma agenda comum com os pas, que precisa se expandir com taxas prximas mdia das economias
estados e municpios, como a acima proposta, de limitao do poder das emergentes, mas ainda est por trs da mdia das economias avanadas.
corporaes e de grupos de presso para criar unfunded mandates.
Talvez estejamos em um momento singular da nossa histria para
definir as relaes entre o Estado e a economia. O Estado tem as mais altas
cargas tributrias do mundo, as maiores entre as emergentes, porm, passou
a conceder uma srie de renncias tributrias, desde a Guerra Fiscal do
Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS) at os regimes
especiais dos tributos federais. O nvel de gasto tambm enorme, mas nem
assim se consegue evitar que se registre as mais baixas taxas de investimento
pblico entre centenas de pases. Isso sem mencionar os subsdios para
empresas, que j superam muitos programas de transferncias de renda
para os mais pobres. A dvida bruta concentra a maior parte das dvidas do
pas, mas ela tambm fonte do crdito que o governo concede ao setor
privado, por meio de bancos pblicos. A interferncia estatal enorme,
mas ao mesmo tempo contraditria, resultando em importantes diferenas
entre indivduos e entre empresas, de modo que os iguais ou prximos
MARCOS JOS MENDES
acabam de forma pagando impostos e recebendo benefcios ou servios
Possui doutorado em Economia pela Universidade de So Paulo, mestrado muito diferente.
em Economia pela Universidade de Braslia e graduao em Economia pela Para combater a crise e fomentar a economia, o Estado brasileiro
mesma universidade. Atualmente consultor legislativo - Senado Federal. resolveu ser um elemento decisivo na oferta de crdito e, como tal, traz
para si prprio a tarefa de fazer a economia crescer. Tal oferta passa pelos
44 45 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

bancos estatais, que tm menos autonomia e atuam como meros agentes O problema que mais nos importa nesse momento o da credibilidade
financeiros do Grande Banco do Tesouro Nacional. Em que pese tal processo fiscal, muito destacado pela mdia. , evidentemente, um elemento-
j ter mobilizado quase R$ 400 bilhes, os resultados tm sido frustrantes. chave dentro de qualquer processo de sustentabilidade econmica Ela
H uma tendncia estagnao, como nos mostram as expectativas de to importante, no apenas pela questo da inflao, mas pela perda
mercado do ltimo boletim Focus. At 2018, prev-se um movimento de de equilbrio fiscal especialmente em um sistema financeiro muito
um crescimento do PIB bastante fraco. Ou seja, mesmo com todo este dependente do Estado, seja como grande mantenedor ou garantidor das
poderio do Estado, a economia no d sinais de recuperao. riquezas criadas pela economia.
A explicao para esse fracasso da poltica fiscal, ou melhor, poltica Todos os grandes investidores nacionais, assim como os internacionais
financeira, no fcil. Creio que o Estado seja, efetivamente, o maior que para c vieram, esto aplicando, basicamente, em dvida pblica
responsvel pela frustrao da economia: no por ser grande em si (outros ainda que muito se faa de forma indireta, atravs de fundos, at mesmo
que gastam ou devem mais no deixam de ser economias avanadas); muito da popular caderneta de poupana. a forma que grandes empresas tm
menos por ser perdulrio (embora at o seja em alguns aspectos especficos, para aplicar seus ativos de forma segura. Os recursos aplicados por agentes
como no caso das renncias tributrias e dos subsdios), mas porque no internacionais no esto apenas nas aes, mas tambm na renda fixa,
conseguiu desenhar uma nova forma de relacionamento com a sociedade. majoritariamente em Notas do Tesouro Nacional (NTNs) de longo prazo.
O Brasil foi um pas cujo Estado cresceu, ancorando o crescimento da O Estado tem o compromisso de que essa riqueza tenha garantia de valor
economia, no sentido criar os elementos mais importantes para transform- e liquidez, de que possa ser retirada a qualquer momento. Sobretudo, os
la e mov-la. grandes investidores internacionais tm aplicado aqui no Brasil nas NTNs.
O sistema financeiro, por exemplo, foi construdo pela atuao H um compromisso implcito de que sua sada seja feita com o pagamento
intencional das polticas e prticas ditadas desde Octavio de Bulhes pelo Tesouro Nacional.
at Delfim Netto. O Brasil no teria um financeiro to lquido, extenso e Por isso se diz que a questo da sustentabilidade, da credibilidade
diversificado, ainda mais no que diz respeito ao mercado de dvida pblica, fiscal, no s uma questo relativa ao nmero do dficit, uma questo
no fosse a ao do Estado. O sistema foi estruturado e cresceu margem financeira central no mercado de capitais brasileiro, em que o Estado tem
do Estado, quando nem precisava de recursos de financiamento. uma presena preponderante. Esse centro nervoso do mercado financeiro
O mesmo processo pode ser visto em vrias das reas: na siderurgia, foi abalado pela poltica fiscal que surge como ponta do iceberg. A
na petroqumica, no petrleo, nas telecomunicaes, nos transportes etc. dita contabilidade criativa, a inveno de um item das contas pblicas
chamado de instrumento hbrido de capital e dvida, que ningum sabe
O Estado que carregou a sociedade e a economia no ltimo sculo efetivamente o que , levou a essa perda de credibilidade dentro das contas
passou a encontrar outro ambiente no sculo XXI, mas no foi capaz de fiscais. Essa forma obscura e contraditria de lidar com a deteriorao
mudar sua a forma de atuao. O desafio da reciclagem desse movimento das contas fiscais vai gerando o descrdito junto aos agentes econmicos.
de enforcement do Estado sobre a economia no vem tendo xito. Mesmo quando seria justificvel, como no caso dos efeitos cclicos sobre a
Nessa reciclagem das relaes pblico-privadas, no h dvidas de que receita de estagnao continuada e da recesso tcnica.
o Estado ser um ingrediente essencial. Todos os analistas se perguntam sobre o ajuste fiscal do prximo
Mas ele pode ser um ingrediente essencial para o bem ou para o mal. governo. A desmontagem da estrutura que deu suporte fisiologia dos
Infelizmente, creio que, nesse momento, a segunda hiptese esteja saindo ltimos anos j produziria um ajuste importante. A liquidao de cargos em
vencedora. comisso e de programas que no fazem mais do que repassar dinheiro para
ONGs tambm fariam grande economia de recursos.
46 47 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

Num processo de deciso por investimentos, o empresrio est avaliando nenhum encaminhamento prtico. Essas reas so as cruciais no processo
se ele faz uma planta produtiva nova ou no; o investidor internacional, que de crescimento econmico, porque ali que se d a grande produo, os
est decidindo por uma planta no Brasil ou no Mxico, ou em outro pas, mecanismos de consumo e de mercado interno, a dinmica da indstria e dos
como nos Estados Unidos, olha para o processo econmico interno, avalia servios mais modernos, alm da inovao e da produo de nova tecnologia.
os preos mais importantes para sua estrutura de custos e avalia, tambm, a Os desafios para conseguir um federalismo que seja mais harmnico so
capacidade de o Estado atuar como mediador de conflitos. Esse investidor muito grandes. Vale citar apenas alguns: reformar o ICMS, acabar com sua
observa o preo do combustvel, do transporte ou da energia eltrica, por Guerra Fiscal, corrigir a taxao do comrcio eletrnico, delimitar fronteiras
exemplo. Ou, ainda, quais as condies de infraestrutura aeroporturia entre o ICMS e o Imposto sobre Servios (ISS), o rateio dos royalties, as
e porturia. O investidor est perguntando quais as condies de transferncias federais de impostos e o acesso ao endividamento.
relacionamento sindical que mudaram drasticamente nos ltimos anos.
Por isso, a incerteza que um empreendedor tem, hoje, no Brasil, dos O pas tem uma agenda de discusses federativas que perpassada
nveis mais elevados do mundo, o que explica porque uma economia que pela questo da distribuio de recursos e atribuies entre Unio, estados
tem crdito, consumo, gasto governamental, est absolutamente parada e e municpios. Ela cada vez mais delicada, e essa questo se d num
num processo de reduo de seu movimento, o que parece nos levar a uma ambiente estruturalmente heterogneo, porque h municpios que tm
estagnao at 2018. grande capacidade executiva, e outros, nenhuma. Note-se que isso no
tem grande correlao com o porte do municpio, pois muitos municpios
Os desafios do federalismo esto embutidos, logicamente, na prpria pequenos tm boa capacidade de prestao de servios comunidade. Ao
estrutura do Estado. As duas coisas so to ntimas que se confundem contrrio, diversos municpios de porte no conseguem desempenhar as
muito fortemente. Nessas polticas, diversos aspectos merecem reflexo. suas atividades.
A carga tributria vem subindo muito fortemente nos ltimos anos. Depois de tantos anos convivendo com a heterogeneidade, ainda no
Dos anos 1970, onde registrava 14% do PIB, chega a algo prximo de 38%, desenvolvemos polticas pblicas microrregionais. Provavelmente, temos um
atualmente. Uma alta carga tributria no ruim em si. Diversos pases ricos vcio federativo, derivado da ideia de imposio do poder sobre as regies
tm carga tributria elevada, at mais o caso dos nrdicos. A questo a mais pobres. A relao entre Unio e municpio, cada vez mais realizada
qualidade dessa carga e o processo que cerca sua gerao. No h como diretamente, perde, por si, a viso e o contedo regional. Essa questo se coloca
dissociar o nvel da carga tributria da capacidade de interveno sobre a de forma ainda mais dramtica na situao metropolitana, especialmente nos
economia. Primeiramente, isso significa um sistema tributrio com impactos investimentos em saneamento, mobilidade urbana e logstica.
expressivos sobre os preos relativos da economia, ou seja, alteraes nas
condies competitivas e distributivas. Ter uma alta carga tributria implica, A culpa no apenas do governo federal, pois h um srio problema
necessariamente, em alto nvel de gastos, o que impacta toda a matriz na capacidade dos estados em planejar e executar, numa tica regional.
produtiva e as condies de consumo da sociedade. No h dvida de que Os estados no conseguem organizar suas polticas pblicas de forma
o gasto pblico atual tem influncia muito maior sobre o nvel de atividade, regionalizada, e, pior ainda, a Unio faz linha direta com o municpio, o
sobre os mercados e sobre a eficincia da economia do que 30 anos atrs. que liquida, de fato, as condies de os Estados fazerem essas polticas
regionais. evidente o choque entre o poder poltico e a construo de
muito importante ressaltar uma questo que, para o dinamismo polticas pblicas regionais que incrementem a eficincia do gasto.
da economia brasileira, dramtica: a metrpole. A situao dramtica
de saneamento, segurana, coleta de lixo, dentre outros aspectos, que A desorganizao das relaes federativas no novidade na histria
vivem as regies metropolitanas vai sendo empurrada com a barriga, sem brasileira, mas o ambiente em que ela se d, hoje, reduz os graus de
48 49 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

liberdade que, no passado, se concedia ao estilo de ajuste. A economia O Brasil vem destruindo a perspectiva de uma boa relao de suas
brasileira aguentou a baguna fiscal, mas esta j est sendo insuportvel indstrias com seu comrcio exterior. Pior de tudo, os haveres em termos de
para economia. recuperao dos tributos e contribuies esto nos balanos das empresas
Resolver a crise com mais carga tributria afeta muito o sistema exportadoras. Essa permanncia de bilhes de reais no ativo, sem resoluo,
econmico. No custa recordar que j ocorreu uma invaso das bases enseja a acusao de que prticas contbeis estejam sendo manipuladas e
tributrias estaduais e municipais com a federal vide tributos mais torna extremamente difcil a relao com as empresas de auditoria. Mas o
abrangentes como PIS/Cofins. A resposta dos estados foi a generalizao da pior que onerar as empresas em sua atividade de exportao prejudica
substituio tributria no ICMS. Isso provocou um emaranhado de prticas de maneira relevante a discusso de investimentos das multinacionais aqui
e centenas de tabelas de incidncia, com uma complexidade que cresceu instaladas com suas distintas filiais. Limitar a deciso de investimento ao
ainda mais em relao estrutura de cobrana do tributo sobre o valor mercado interno implica menor atratividade para a matriz e restrio ao
agregado. Lgico que a opo pela substituio tributria, mesmo com avano tecnolgico, pela busca do barateamento do investimento.
a cumulatividade tributria, tem suas razes na ausncia de uma poltica importante observar quem ganhou e quem perdeu capacidade
regional que compreenda o contexto federativo. tributria. A Cofins foi a grande vencedora nos ltimos anos. O ICMS ainda
As discusses sobre a Guerra Fiscal revestem-se de um carter cresceu bastante quando se produzia o processo de privatizao, dado que
interminvel, justamente pela falta de compreenso de que estes aspectos cresceram preos relativos e bases impositivas. Como j apontado, o valor
s podem ser equacionados sob uma lgica federativa mais geral. A agregado sempre foi a grande base tributria dos estados, e esta base foi
digesto dos incentivos concedidos por governos estaduais durante esses invadida pela Unio. Hoje, a base de incidncia do valor agregado produz
anos de promoo da Guerra Fiscal, certamente, a principal questo receitas de cerca de 15% do PIB cerca de 7 ou 8% do PIB em ICMS, 5% do
a encaminhar. crucial lembrar que a Guerra Fiscal foi consentida pelo PIB de PIS/Cofins, alm do ISS. Estamos falando de recursos expressivos e
governo federal. Ela, em verdade, ocupou, informalmente, o espao onde as contribuies da Unio tiveram o comportamento mais dinmico
aberto com a falta de uma poltica nacional de desenvolvimento regional. que os estados.
Comodamente, o governo federal lavou as mos frente a uma enorme burla O ambiente atual transformou os velhos problemas em situaes mais
institucionalidade vigente. agudas e de resoluo mais difcil. Os estados e municpios que, na verdade,
A descoordenao do sistema tributrio brasileiro to grande que sempre foram os grandes investidores em base econmica, transporte,
o PIS/Cofins incide sobre a mesma base do ICMS e do ISS: na prtica, infraestrutura, dentre outros, enfrentam restries cada vez maiores.
tornaram-se tributos e receitas concorrentes. O governo federal no O torniquete tributrio se associa ao do endividamento, colocando
consegue olhar as duas estruturas em conjunto, muito menos as mquinas dificuldades especialmente importantes s finanas estaduais.
tributrias estaduais e municipais. Isso leva, obviamente, a imensos custos H um problema que no s financeiro, como j apontado: a
do ponto de vista empresarial. coordenao entre os estados e os seus municpios, e entre os dois e a Unio.
H, na relao entre o sistema tributrio brasileiro e sua economia, um Vale citar um caso elucidativo. Quando o estado investe numa estrada, e o
grave problema no ressarcimento dos crditos tributrios aos exportadores. municpio no faz a organizao do sistema virio no entorno dessa via, a
No s o ICMS das exportaes que est em causa, mas o PIS/Cofins e estrada vira uma avenida, cumprindo a funo de uma rua em uma cidade.
at o IPI enfrentam o mesmo problema. Isso se d mesmo com o pas diante Assim, deixa de cumprir seu papel na funcionalidade da mobilidade entre
de uma situao muito delicada nas transaes correntes, com dficit que cidades ou regies. Na verdade, no cumpre nem o papel de estrada, e
ameaa chegar a 4% do PIB, ainda sustentado por commodities e financiado tampouco a funo de via local.
por fluxos de capitais.
50 51 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

H uma grave incapacidade de articulao de polticas entre governos. ganhou condio de entregar os bens e servios a eles atribudos, houve
Estamos atravessando uma situao de debilidade das condies de eficincia uma forma de deteriorao do gasto pela desagregao das condies entre
na forma como a ao do Estado tem se dado. Os ltimos acontecimentos, como a recepo dos recursos e a capacidade de prestao de servios.
o questionamento mobilidade urbana, educao, a servios ao trabalhador, H um elemento para o qual no se d o devido valor. Talvez, o principal
so elementos absolutamente cruciais. O estrangulamento da produo e as ativo do Brasil, em comparao com as outras economias emergentes, na
posturas municipais, estaduais, nas reas de sade e de meio ambiente, so entrada do novo sculo, tenha sido um nvel de coeso social expressivo.
temas muito delicados e decisivos na coordenao das regies metropolitanas, Os investidores de outros pases viam no Brasil alguma consistncia a mais
que so o pulmo da nossa economia e da nossa sociedade. do que nos outros pases, uma institucionalidade bem estruturada, com
Ainda na senda da organizao das polticas pblicas, uma outra interveno estatal mais coordenada, dado que as instituies cresceram
questo importante a mstica em torno das polticas descentralizadas. amparadas pelo Estado e pareciam sustentar uma espcie de pax nos direitos
O Brasil promoveu uma verticalizao, correta como sentido de poltica, dos trabalhadores. Paradoxalmente, essa ideia de coeso social vem sendo
mas pouco criteriosa. Diversos municpios no tm condio de absorver perdida nos ltimos momentos, mesmo com o avano nas transferncias
as polticas. No por falta de recursos financeiros, que geralmente so de renda. A ampliao dos conflitos, seja os de rua, os polticos ou os da
distribudos, mas por carncias institucionais e problemas de inadequao relao entre Estado e o empresariado, nestas diferentes esferas, est sendo
de escala. Quando aes que um ente federado no pode desenvolver lhe a principal vitrine na comparao com os outros pases.
so atribudas, certamente h perda de eficincia, desperdcio de recursos Esse desgaste parece, tambm, jogar um papel importante no processo
e m entrega de servios populao. Disto ainda deriva uma espcie de de estagnao que vivemos. vital superar o Estado formado no passado
balcanizao das polticas entre os municpios aqueles que tm mais para construir uma nova institucionalidade, de modo a recolocar a questo
condio fecham as suas porteiras a municpios vizinhos. Isso visvel no da eficincia e da coeso social no centro das preocupaes nacionais.
caso da sade.
Na questo das transferncias de recursos entre nveis de governo,
O federalismo e o desenho das polticas sociais no Brasil parecem os Fundos de Participaes (FPE e FPM) j cumpriram seu papel. Os
apresentar traos de amadorismo. H algum tempo, comeou-se a fazer novos instrumentos de transferncia [Fundef/Fundeb, o Piso de Ateno
um movimento de transposio do formato do Sistema nico de Sade Bsica (PAB)]1 trouxeram lgicas mais aderentes s responsabilidades
(SUS) para outras polticas pblicas. O carro-chefe foi o Sistema nico sobre a prestao de servios. Mas necessrio ir alm e focar a questo
de Assistncia Social (SUAS). Depois viria o Sistema nico de Segurana da relao entre estado e municpio, com critrios de eficincia e polticas
Pblica (SUSP). Mas, na ausncia de capacidade de estruturao de regionalmente concertadas. O velho truque de criar um municpio
polticas, foram esquecidas as trajetrias que nortearam a criao do simplesmente para abocanhar recursos do FPM inaceitvel para um
SUS e as que balizariam as outras polticas em mutao. A inveno no quadro de desenvolvimento institucional a que chegou o Brasil.
produziu resultados razoveis. A contrapartida das atribuies tem sido
a maior atribuio aos municpios. Eles foram os ganhadores nos ltimos absolutamente imprescindvel a discusso do ICMS. Antes de tudo,
anos, no apenas por conta da Constituio Federal de 1988, mas tambm que no se limite apenas a esse imposto, mas que se alcance o conjunto do
por decises posteriores tambm como o Fundo de Manuteno e sistema tributrio vigente. A fragmentao dos debates e da reforma tende
Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da a levar o pas ao impasse federativo, a um beco sem sada, quando existem
Educao (Fundef)/ Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino alternativas (tcnica e politicamente viveis) como a do Imposto sobre
Fundamental (Fundeb) e o prprio SUS. Mas isto foi uma soluo e, ao
1
mesmo tempo, gerou um problema. Como uma parte das prefeituras no Piso da Assistncia Bsica do Ministrio da Sade.
52 53 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

Valor Agregado (IVA) compartilhado entre a Unio e os estados. preciso Algo importante para essa discusso a relao entre o investimento
retomar essa alternativa, porque ela abre as condies para barrar a Guerra pblico e o supervit primrio. As empresas estatais sempre foram
Fiscal no seu nascedouro. capitalizadas, mas, ao final da dcada passada, a Petrobras e depois a
A questo da desonerao das exportaes est nesse bojo. Em um Eletrobras foram retiradas do conceito de Necessidade de Financiamento
processo visto em conjunto, possvel construir um formato operacional do Setor Pblico. Em princpio, acertadamente pois autofinanciavam seus
que impea o acmulo de crditos nas mos dos exportadores. Questes investimentos. O problema que a discusso parou por a, nada mais se
como a do comrcio eletrnico, da substituio tributria e da prpria forma discutiu sobre investimento frente medida do dficit pblico e do supervit
de operacionalizar a diviso da receita entre destino e origem (que poderia primrio, que baliza tantas expectativas.
usar a figura da cmara de compensao), dentre outras, so possveis de Logicamente, na construo de um novo Estado ser absolutamente
se pensar em uma tributao articulada entre os nveis federal e o estadual. imprescindvel essa discusso tributria, mais ampla com a discusso nas
Para a reconstruo do sistema, fundamental a presena moderadora e desoneraes da origem, de destino e do uso do potencial tributrio de
coordenadora da Unio. cada unidade, para que as compensaes sejam feitas a partir do potencial
Um outro ponto que virou entrave formidvel, dando dimenso ao tributrio, e no simplesmente da arrecadao efetiva. Trabalhar o valor
federalismo fiscal brasileiro, a renegociao das dvidas dos estados e agregado como base de incidncia do grande tributo estadual, e revitalizar,
municpios. importante evitar o equvoco que o Tesouro Nacional pode em novas bases, os fundos de participao, so elementos que podem
ter cometido nos ltimos meses e anos, em que concedeu garantias e garantir a adeso das foras polticas que precisam ser articuladas em
fomentou financiamento a estados e municpios sem estimular o aumento torno das mudanas. A partir da, possvel discutir novos mecanismos
da taxa de investimento. No foi o nvel de endividamento pretrito, nem o que incluam o atendimento ordenado das microrregies. essencial tratar
bom projeto de investimento, nem mesmo a necessidade urgente de obras os municpios como elementos de polticas regionais e no apenas como
que balizou tal flexibilizao. clulas de recepo de recursos financeiros. Instrumentos j existem, como
a Lei de Consrcio, mas h necessidade de novos formatos e da efetiva
A questo posta acima nos encaminha imediatamente ao tema do operacionalizao dos instrumentos existentes.
planejamento. Este foi importante para a Constituio de 1988, que trouxe
um arcabouo novo e melhor tecnicamente. Mas, infelizmente, ainda est Na questo do desenvolvimento regional, importante ter um plano
muito longe das necessidades que o pas teria. O Plano Plurianual (PPA),2 nacional que olhe o pas como um todo, que tenha estratgias compensatrias
infelizmente, transformou-se de pea de planejamento em uma espcie para as microrregies, olhando-as com tica de desenvolvimento e
de camisa de fora. Como qualquer ao deve constar de tal plano, os articulao entre os distintos estados e as distintas regies do pas. Criar
executivos passaram a encaminhar ao Legislativo projetos com alto grau uma institucionalidade na regio metropolitana que viabilize as aes, para
de generalidade, para que pudessem ser ampliados posteriormente. Ele que sejam coordenadas entre municpios diferentes da maior importncia
se transformou numa lei oramentria anual multiplicada por quatro, dentro desse processo.
e o critrio de dar uma ideia de trajetria de investimentos de grande Em polticas sociais, a eficincia exige que as escalas de polticas sejam
importncia foi totalmente perdido. Alis, o PAC pode ser o maior exemplo obedecidas. Na sade, por exemplo, essa uma questo premente, que
da fragilidade do planejamento brasileiro. Em verdade, ele nada mais que tem merecido discusses e encaminhamentos importantes, algo essencial
uma constelao de projetos listados sem nenhuma ideia de essencialidade eficincia na aplicao dos recursos pblicos.
ou de factibilidade. A infraestrutura um tema do momento, no por acaso. Nosso dficit
imenso e crescente. Critrios para a deciso de investimento, como os que
2
Plano Plurianual
54 55 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

o Chile usa h bom tempo, so essenciais e passam a dar perenidade aos das questes federativas pela Unio um elemento-chave na recuperao
grandes projetos. Seria importante dar legitimidade aos projetos e diretrizes, de confiana dos agentes privados na capacidade de regulao estatal.
para transformar sua execuo em tarefa de Estado, o que poderia evoluir Porque a Unio tem que recuperar sua condio de grande coordenador,
para um novo formato das parcerias (parcerias pblico-privadas ou PPPs), como j operou durante as reformas dos anos 1970, quando grande parte
mais vinculado s diretrizes para o futuro do que ao oramento corrente. da institucionalidade atual ganhou vida. Mas tal misso mais completa,
H ideias novas. Na questo do endividamento, por exemplo, tramitou porque agora o desafio faz-lo nos marcos de um regime democrtico.
no Congresso uma proposta de criao de um fundo de investimento,
alimentado com parcela dos recursos relativos aos juros pagos pelos
estados e municpios e gerido de forma consorciada entre eles e a Unio, de
modo que o fundo fizesse a alocao de recursos para apoio a investimentos
de carter regional e PPPs. Neste formato, haveria um grande incentivo
coordenao de aes em projetos estratgicos, com decises e projetos
amadurecendo com a participao das diversas partes envolvidas. Porm, a
criao do fundo naufragou, porque o governo federal comeou a conceder GERALDO BIASOTO JUNIOR
crditos de bancos estatais federais, de maneira indiscriminada, o que Possui doutorado e mestrado em Economia pelo Instituto de Economia da
desestimulou a discusso daquela proposta que comeara no Congresso. Universidade Estadual de Campinas, onde professor e coordenador do
Essa reorganizao institucional perdeu de goleada para o casusmo, por Ncleo de Estudos Sociais Urbanos e Regionais. Foi vice-presidente da
razes polticas. Empresa Municipal de Urbanizao de So Paulo, Diretor Executivo da
Para concluir, importante frisar que a proposta de um estado mnimo Fundao do Desenvolvimento Administrativo (FUNDAP), Secretrio de
no tem possibilidade real de se materializar. A interveno estatal dever Gesto de Investimentos do Ministrio da Sade e Coordenador de Poltica
ser requalificada. necessrio construir uma nova forma de interveno Fiscal da Secretaria Especial de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda.
e de pactuao. A coordenao das aes com os interesses e agentes
privados e com a sociedade urgente.
JOS ROBERTO AFONSO
Uma nova prtica no federalismo fiscal, talvez, seja o elemento mais
delicado de todo o processo. A capacidade de coordenao e arbitragem Possui doutorado em Desenvolvimento Econmico pela Universidade
essencial. O mercado identifica a qualidade da gesto fiscal, pois sabe Estadual de Campinas, mestrado em Economia da Indstria e da
identificar quando um governo est criando toda sorte de problemas e Tecnologia pela Universidade Federal do Rio de Janeiro e graduao em
instrumentos duvidosos, presencia decises equivocadas de investimentos Cincias Econmicas pela Universidade Catlica de Santos. Atualmente
que resultam em gastos pblicos, sem contrapartida em oferta de servios. professor do programa de mestrado do Instituto Brasiliense de Direito
Por isso, o federalismo um dos elementos centrais da incerteza que assola Pblico, pesquisador do Instituto Brasileiro de Economia da Fundao
o clculo privado, seja em se tratando de carga tributria, aumento de Getulio Vargas, do International Monetary Fund, da Universidade Estadual
preos, horizontes de juros e cmbio. de Campinas, do Banco Interamericano de Desenvolvimento, de The World
Se h uma crise de confiana no Estado, a questo federativa parte Bank, colaborador eventual - Comisin Econmica Para Amrica Latina y
importante no equacionamento. O resgate da capacidade de articulao Caribe. Foi superintendente do Banco de Desenvolvimento Econmico Social
e assessor tcnico especial do Senado Federal.
57 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

ANTNIO CARLOS MAGALHES NETO

Em 2003, assumi o meu primeiro mandato de deputado federal, em


um momento de profundas mudanas polticas no Brasil, em funo da al-
ternncia de poder. Ao chegar Cmara dos Deputados, todos os deputa-
dos e senadores pregavam a necessidade de se fazer uma ampla reforma tri-
butria. Pensamento este que convergia com as posies do governo recm
eleito. Havia um entendimento quase que geral no Congresso Nacional de
que era preciso repensar o pacto federativo com o propsito de reequilibrar
as posies entre os trs entes federados, a Unio, os estados e os muni-
cpios. Essa discusso de repensar o pacto federativo foi recorrente desde
2003, em alguns momentos com maior intensidade, especialmente quan-
do havia algum tipo de crise institucional. A cada nova eleio, presencia-
mos os candidatos a governador, a prefeito e, especialmente, a presidente
Dilma Rousseff, defendendo essa rediscusso do pacto federativo, mas at
hoje infelizmente nada foi feito.
A pergunta que se impe a seguinte: por que no houve um compro-
misso nacional, a partir de uma aliana entre os trs entes federados com o
poder legislativo e a sociedade para rediscutir a federao com o propsito
de fortalecer os seus entes e viabilizar uma mudana profunda no sistema
tributrio nacional? Em minha opinio, a discusso sempre comeou por
onde devia ter acabado, a partir das receitas. Nesse cenrio, nenhum dos
entes quer abrir mo do que arrecada. O caminho efetivo deveria comear
com a definio clara das responsabilidades das obrigaes e dos deveres
de cada um dos entes federados. Hoje existem muitas sobreposies, al-
guns temas que so objeto de servios prestados pela Unio, pelos esta-
dos e tambm pelos municpios. A federao s ser forte e robusta se for
possvel realizar essa tarefa de estabelecer com nitidez e clareza quais so
as obrigaes de cada um dos entes federados. A partir da definio des-
sas obrigaes, seria possvel um arcabouo arrecadatrio que permitisse
a cada um dos entes federados atender os seus deveres e os seus dissdios.
Ao analisar o que a Constituio de 1988 atribui como competncias
municipais e ao observar quais as nossas tarefas do dia a dia, nota-se que a
equao no fecha. Promover o ensino infantil e toda a educao fundamen-
tal, responsabilidade prioritria e quase exclusiva dos municpios brasileiros.
58 59 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

No caso de Salvador, por exemplo, o municpio deposita no Fundo de Manu- que est mais suscetvel s presses e s cobranas. Talvez a nica diferena
teno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissio- dos movimentos de 2012, 2013 e de 2014, que as presses e cobranas
nais da Educao (Fundeb) que tem depsito da Unio, dos estados e dos deixaram de ser apenas dirigidas aos prefeitos e passaram a ser dirigidas,
municpios mais do que saca. Isso significa que um montante expressivo de de uma maneira mais ampla, classe poltica. Praticamente a totalidade da
recursos do tesouro municipal sacrificado. Na sade, alm da responsabili- arrecadao de Salvador vem de dois grandes tributos: 41% da minha receita
dade de estruturar todo o servio seja por oferta direta ou por meio de con- tributria advm da arrecadao do Imposto sobre Servios (ISS), e 39%,
tratos com rede filantrpica ou privada o municpio tem o dever tambm de da arrecadao do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU). Porm,
assumir a rede de urgncia e emergncia que realiza o atendimento 24 horas. quando um prefeito tenta fazer justia fiscal, atualizando os seus tributos,
O programa de implantao das Unidades de Pronto-Atendimento ele enfrenta um nvel impeditivo de objeo e de repulsa social. Aprofunda
(UPA), embora tenha repasse do governo federal, prev que a manuteno ainda mais a precariedade da arrecadao prpria dos municpios. No ano
seja de responsabilidade do municpio, que deve arcar com grande parte do de 2013, o que a cidade de Salvador arrecadou de IPTU mais taxa de lixo
montante necessrio. A funo de segurana pblica cabe ao governo federal no foi suficiente para sequer pagar a conta da limpeza pblica, que custa
e aos governos estaduais, mas a presso sobre os municpios tambm nesse mais de R$ 1 milho por dia.
item enorme, o que faz com que muitos municpios organizassem as suas A Guerra Fiscal do Imposto sobre a Circulao de Mercadorias e
guardas municipais, no apenas com objetivo de proteger o patrimnio, mas Servios (ICMS) impacta diretamente os municpios, pois so receitas que
tambm de colocar pessoas na rua em locais de grande fluxo, para aumentar esto sendo subtradas dos municpios, para os quais no h compensao.
a sensao de segurana. Os municpios viram scios dos incentivos ficais que so concedidos e que,
No entanto, os municpios no recebem um centavo de incentivo, de em geral, no beneficiam coletividade e/ou o estado, estando concentrados
subsdio ou de apoio para a realizao dessa atividade. No que toca o ambiente numa determinada regio. Todas as ltimas desoneraes feitas pelo
urbano, a principal responsabilidade pela manuteno da infraestrutura das governo federal referem-se aos tributos compartilhados. Quando o governo
prefeituras, de paisagismo a limpeza pblica, passando pela preservao dos reduz o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) de automveis ou de
espaos pblicos, praas, monumentos, pontos tursticos e pela organizao eletrodomsticos, os municpios pagam essa conta, no tem jeito.
do trnsito e do transporte. Pela Constituio, os municpios tm obrigao premente a necessidade de uma viso mais regional. Um dos
de proteger os direitos da criana, do adolescente, do idoso, do portador de problemas mais srios dos estados do nordeste brasileiro e do norte a
deficincia, a poltica de habitao popular, a promoo cultura e tantas concentrao do desenvolvimento econmico e das oportunidades de
outras coisas. Diante de tantas responsabilidades, tantas cobranas, de tantas emprego em torno das capitais e regies metropolitanas. H um equilbrio
demandas por servios pblicos, que so dirigidas aos municpios, a pergunta econmico interno maior nos estados do Sul e Sudeste.
que se faz se esto dotados dos meios e das condies oramentrias e preciso que todas as discusses em torno de servios pblicos sejam
financeiras necessrias para realizar essas obrigaes e cumprir com esses feitas com a participao dos municpios.
servios. E a resposta no.
Encerro essa fala lembrando que o que importa para o cidado que
Os municpios so onde a vida das pessoas acontece e se organiza. o servio exista, e de preferncia com qualidade. Acredito numa reviso do
A cobrana que pode ser feita autoridade muito mais presente, muito pacto federativo e num reequilbrio entre os entes federados colocando o
mais efetiva, e pode trazer um nvel de satisfao e correspondncia muito cidado em primeiro lugar.
maior do que ocorre com as autoridades estadual e federal, que esto mais
distantes. O poder local o poder mais prximo das pessoas, o poder
60

O Brasil precisa se inspirar em outros sistemas federativos, porque o


nosso est no limite, o que est provado com as intensas manifestaes dos
cidados por melhores servios. No momento em que o cidado for o foco
central desse pensamento, ns vamos ter uma federao mais forte.

ANTNIO CARLOS MAGALHES NETO


Possui graduao em Direito pela Universidade Federal da Bahia. Prefeito
de Salvador (2013/2016), foi deputado federal por trs legislaturas.
CAPTULO 2
Federalismo Fiscal
Brasileiro no mbito
Constitucional
EDUARDO MANEIRA
SACHA CALMON NAVARRO COLHO
65 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

EDUARDO MANEIRA

A concorrncia e a competitividade so marcas do nosso tempo e no


ocorrem apenas entre empresas e no ambiente privado. O setor produtivo,
em um mundo globalizado, de mercado cada vez mais integrado, procura se
instalar nos estados que lhes possam oferecer maiores vantagens financeiras
e fiscais. Assim, o manejo da carga tributria para atrair investimento um
fenmeno que alcana pases e comunidades de pases Comunidade
Europeia, Mercosul etc. Atualmente, o Brasil est com uma representao
na Organizao Mundial do Comrcio em relao ao programa Inovar Auto,
bem como em relao Zona Franca de Manaus. Mas esse um fenmeno
que tambm se d entre os estados que integram uma Federao. No Brasil,
essa guerra travada at mesmo entre os municpios, principalmente entre
as capitais e os municpios prximos das capitais, em torno do Imposto
sobre Servios de Qualquer Natureza (ISSQN).
Mas aqui iremos tratar da Guerra Fiscal no sentido mais estrito,
isto , daquela que afeta diretamente o pacto federativo e a federao.
Trataremos especificamente da Guerra Fiscal no mbito dos estados em
torno do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS).
Assim, conceituaremos Guerra Fiscal como sendo aqueles benefcios fiscais
concedidos pelos estados revelia da Constituio.
Essa uma realidade gravssima no Brasil, cujas causas praticamente j
foram ditas por aqueles que nos antecederam. Provavelmente, a principal
causa da Guerra Fiscal o fato de sermos uma federao assimtrica, no
sentido de termos muitas desigualdades regionais, e o fato de sermos uma
federao cooperativa meio capenga, faltando a batuta da Unio para
coordenar aes que promovam isonomia e oportunidades iguais para as
regies que integram o Brasil. Essas desigualdades eu no tenho a menor
dvida so a grande causa da Guerra Fiscal entre os estados.
A segunda causa o modo como o Brasil tributa o consumo. Ns
todos sabemos que o consumo no Brasil dividido entre a Unio, com o
Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI); os estados, com o ICMS;
os municpios, com o Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza
(ISS); e ainda temos as contribuies sociais sobre a receita Programa de
66 67 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

Integrao Social (PIS) e Contribuio para Financiamento da Seguridade Alm disso, nesses pases, no h essa repartio peculiar do Brasil
Social (Cofins) de competncia da Unio, que, apesar de no incidirem entre IPI, ICMS e Imposto sobre Servios (ISS). Esses trs impostos so
sobre cada operao, mas sobre o somatrio das receitas de cada operao, substitudos pelo IVA, de competncia da Unio.
acabam tambm onerando o consumo. Ainda temos outra contribuio, a No Brasil, temos uma grave dificuldade para tratar essa questo. Uma
Cide-Combustvel, que onera, sem dvida, o consumo, ao gravar a venda corrente doutrinria defende que a unificao da tributao no consumo
de combustvel. Ento, esse fatiamento causa distores no nosso sistema equivaleria a ser contra a federao brasileira. Por trs desse raciocnio,
tributrio, e o mais grave o fato de 26 estados mais o Distrito Federal esconde-se o argumento de que um dos pilares da nossa federao seria o
terem competncia tributria para instituir o ICMS, que tem ntido carter ICMS estar na competncia dos estados-membros. Assim, a competncia
nacional, mas , como se disse, de competncia dos estados. dos estados para instituir o ICMS seria clusula ptrea, protegida pelo art.
Qual o problema desse imposto de carter nacional ser de competncia 60, 4, da Constituio.
dos estados? que o cidado que compra uma mercadoria num estado B Sinceramente, no concordo com esses argumentos. No plano do
pode estar financiando o estado A, que produziu esta mercadoria por meio Direito interno, no consigo encontrar comando constitucional que legitime
de incentivos ilegtimos. Explica-se: como o nosso sistema de cobrana do o entendimento que essa parte da doutrina defende. Na realidade, h no
ICMS na origem, a mercadoria, quando sai do estado A para o estado B, Brasil uma confuso quando se trata de autonomia dos entes federados
vem carregada de crdito do imposto que supostamente foi pago na origem entre arrecadao prpria e destino da arrecadao. O importante
(estado A). Esta mercadoria, que vai ser consumida no estado B, vai gerar que a entidade federal tenha autonomia financeira, que pode decorrer de
menos imposto para o estado de consumo B do que para o estado de origem arrecadao prpria, como pode ser viabilizada pela repartio de receitas
A. O problema no reside na tributao na origem, at porque a mudana de impostos de outrem.
para o destino talvez no fosse uma boa opo, pois ela incompatvel
com um mercado integrado, como o nosso. Se quisssemos cobrar o No plano do Direito comparado, j que estamos tratando do federalismo
ICMS no destino, teramos que criar estruturas de controles alfandegrios, Brasil/Alemanha, vejam o exemplo desse ltimo pas. A Alemanha, podemos
de rastreamento de mercadorias e produtos muito onerosos e que iriam dizer, um modelo de federao que funciona bem, onde o IVA federal e
complicar ainda mais o comrcio no pas, que livre. por meio da arrecadao do IVA que se faz toda a equalizao, o pente
fino das diferenas regionais da federao.
No Brasil, temos uma estrutura de fiscalizao e de arrecadao muito
Ento, qual seria a soluo para a Guerra Fiscal? consolidada nos estados, que poderia continuar onde est. O deslocamento
A soluo mais bvia o ICMS se transformar em um Imposto sobre da competncia legislativa para a Unio no precisa tirar necessariamente
Valor Acrescentado (IVA) Federal, porm essa certamente a alternativa os estados da parte operacional deste eventual IVA que estamos propondo.
mais difcil de ser implantada, pois esbarra nas dificuldades polticas e no No plano prtico, eu considero muito bem-sucedida, inquestionvel,
nosso modelo de federalismo. Saibam que somente o Brasil e, salvo engano, a experincia do Brasil em relao ao Valor Adicional Fiscal (VAF). No
o Canad e a ndia, atribuem competncia aos estados e no Unio vejo maiores dificuldades operacionais na distribuio aos municpios de
para tributar o consumo. Em todos os outros pases, o imposto equivalente 25% do ICMS arrecadado pelos estados. A participao dos municpios na
ao ICMS est no mbito de competncia da Unio como imposto unificado arrecadao dos estados, garantida constitucionalmente, evita que aqueles
sobre o consumo. precisem ficar com o pires na mo, implorando aos estados o repasse
desses 25%.
68 69 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

Do mesmo modo que h garantia constitucional de participao na reforma da tributao do consumo. Concordo com as ponderaes feitas
arrecadao do ICMS em relao aos municpios, poderia haver tambm pelo prefeito de Salvador, Antnio Carlos Magalhes Neto, de que, quando
garantia semelhante em relao a um IVA Federal, em que os estados, apesar se discute reforma tributria, se olha sempre para o lado das receitas e no se
de no serem titulares da competncia tributria, poderiam disponibilizar olha para os encargos e as responsabilidades de cada ente. Mas uma reforma
suas estruturas para cuidar da sua arrecadao, e, arrecadando, pudessem discutida seriamente deve priorizar, repita-se, a tributao do consumo.
reter a parte que lhes devida, mas em um sistema novo, com uma Dizem que a Constituio brasileira muito analtica, muito prolixa, e
legislao federal uniforme para evitar, sobretudo, a Guerra Fiscal. os dispositivos que tratam do Sistema Tributrio Nacional acabam contri-
H ainda uma terceira causa que ajuda a entender a Guerra Fiscal. buindo para isso. Mas bastaria tirar o artigo 155, que trata do ICMS, que a
Eu comentei com o vice-prefeito de BH, Dlio Malheiros, que o ICMS parte tributria fica absolutamente sinttica. Vejam, por exemplo, o que a
uma fonte inesgotvel de problemas e de uma complexidade incrvel. O Constituio dispe sobre o imposto de renda: que compete Unio insti-
ICMS um imposto sobre o consumo e no cumulativo. A implementao tuir imposto sobre a renda e proventos de qualquer natureza (art. 153, III),
da no cumulatividade segue, basicamente, dois modelos: o do crdito e que ser informado pelos critrios da generalidade, da universalidade
financeiro e o do crdito fsico. Pelo crdito financeiro, tudo que a empresa e da progressividade (art. 153, 2, I) e nada mais. A mesma coisa ocor-
adquire que tenha por finalidade a sua atividade empresarial seja bem re com todos os outros impostos, menos em relao ao ICMS. Ou seja,
do ativo, seja uso e consumo, matria-prima ou produto intermedirio a Constituio complexa, prolixa e analtica, no que se refere ao ICMS.
d direito ao crdito. Pelo critrio do crdito fsico, apenas aquele bem Assim, reforma tributria, para ser levada a srio, tem que enfrentar a ano-
que se incorpora ao produto ou aquele bem que comprado para fins malia do ICMS como tributo estadual.
de revenda d direito ao crdito. Obviamente, que a adoo do crdito Ora, o leste europeu, que recentemente fez a transio do regime
fsico torna muito mais complexa a sistemtica de apurao do imposto. socialista para o capitalista, j fez o dever de casa e adotou o IVA. A frica
Os tribunais esto abarrotados de causas que questionam se a energia toda adota o IVA. O Congo tem IVA, Moambique tem IVA, s o Brasil
eltrica d crdito ou no d crdito, porque vai depender se ela tratada que no tem. Ento, acho que essa uma questo central que deveria
como insumo ou no da indstria ou do supermercado ou da empresa de ser enfrentada com seriedade, para de fato mudar-se o sistema tributrio
telefonia; se o leo diesel d crdito para transportadora, para a indstria nacional e fortalecer a federao.
ou para a empresa ferroviria. Todas estas questes deixariam de existir,
todos estes problemas seriam evitados se adotssemos de modo amplo, H um tabu em torno disso, com referncias ao conceito de federao
geral e irrestrito o crdito financeiro. Sabem os senhores quais os pases e autonomia, no se levando em conta de que, pela repartio de receita,
do mundo que adotam o crdito fsico? Brasil e Haiti, apenas estes dois perfeitamente possvel preservar a federao e a autonomia dos entes
pases, Brasil e Haiti. Por que no adotamos o crdito financeiro? No federados. De certo modo, a resistncia de se abrir mo de competncias
sei. Mas sei o seguinte: se aumentar o crdito, vai diminuir o dbito e, tributrias revela uma questo grave da nossa federao, que a falta de
consequentemente, a arrecadao. A no ser que se aumente a alquota confiana, de coalizo horizontal e de fruns de debates entre os estados.
do imposto, que ir repercutir em outro estado na venda interestadual. O Conselho Nacional de Poltica Fazendria (Confaz) discute incentivos
Alquota mais alta, crdito mais alto a ser suportado pelo estado recebedor fiscais, mas no aprofunda nas questes mais fundamentais.
da mercadoria. Ou seja, a adoo do crdito financeiro pode ser tima O Senado Federal, que deveria ser a casa da Federao, tambm no
para o ICMS, mas no necessariamente para a Guerra Fiscal. cumpre verdadeiramente este papel.
Guerra Fiscal e crise da Federao so temas intimamente ligados Se pegarmos a competncia do Senado, ela quase se confunde com
Reforma Tributria. Ento, ao se falar nesse assunto, temos que focar na a competncia da Cmara. Mais uma vez, lembrando-nos da federao
70 71 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

alem, em que os membros da Cmara Alta, rgo equivalente ao nosso e transporte e a ampliao das suas hipteses de incidncia, fazendo gravar
Senado, so todos indicados pelos governos estaduais para que haja perfeita a energia eltrica, as operaes com minerais e combustveis. Isto , se for
harmonia entre os interesses do estado e daqueles que o representam. levada em conta a arrecadao decorrente das vendas de mercadorias, fato
Aqui no Brasil, entretanto, pode ocorrer do governador ser de um partido gerador do antigo ICM, a renncia dos estados imensa. Hoje, a cada R$
e os senadores de outros partidos, e, por questes polticas/partidrias/ 100,00 investidos pelos estados, outros R$ 217,00 so dados em incentivo
eleitorais, os senadores boicotarem a administrao do governador, porque fiscal. Ou seja: essa poltica autofgica.
querem v-lo derrotado na prxima eleio. E, assim, o Senado deixa de Se no pudermos resolver com o ICMS federalizado (IVA), o que
cumprir o papel de ser a casa da Federao. ns podemos fazer tomar medidas menos ousadas, quase paliativas.
H outra questo que eu acho comum a todos os governantes, e que Em primeiro lugar, a adoo da proposta de Smula Vinculante n 69 do
grave: ainda que voc assegure para o governador que, retirando-lhe a Supremo Tribunal Federal, de autoria do ministro Gilmar Mendes, que
competncia do ICMS, ele no perder centavo algum de receita, mesmo prescreve que: Qualquer iseno, incentivo, reduo de alquota ou
assim ele no vai querer esse tipo de reforma, porque a preocupao dele de base de clculo, crdito presumido, dispensa de pagamento ou outro
no s com a receita, mas com a perda de poder, a partir do momento em benefcio fiscal relativo ao ICMS, concedido sem prvia aprovao em
que ele no puder conceder benefcios e isenes. Se isso lhe for retirado, convnio celebrado no mbito do Confaz, inconstitucional.
ele perde poder para fazer polticas de concesses de benefcios fiscais. Este A adoo da smula vinculante traria a vantagem de dar celeridade
para mim o ponto central da Guerra Fiscal. aos processos que discutem a Guerra Fiscal no Supremo. Todas as vezes
A Associao Brasileira de Direito Tributrio (ABRADT) realizou em que o Supremo Tribunal Federal (STF) convocado para se manifestar
em 2013, como faz todos os anos, um Congresso em Belo Horizonte, sobre a constitucionalidade de uma lei estadual ou de um ato normativo
no qual se discutiu Federalismo e Guerra Fiscal. Um dos palestrantes foi estadual j houve casos de decreto concedendo benefcio o STF decidiu,
o vice-governador do Par, Helenilson Cunha Pontes, que doutor em pela inconstitucionalidade desses benefcios fiscais dados revelia sem o
Direito Tributrio, e foi, durante muitos anos, advogado militante dessa beneplcito do Confaz. O problema que, s vezes, a deciso do Supremo
rea. Em sua palestra, ele no negou que o Estado do Par promove a demora seis, oito, dez anos. Ento, a smula vinculante seria uma boa
Guerra Fiscal, concedendo benefcios sem prvia autorizao convenial, e proposta e um bom caminho.
afirmou, com todas as letras, que o Estado do Par continuaria a faz-lo, Outra proposta importante a de se superar uma exigncia que se
ou seja, continuaria a conceder benefcios fiscais revelia da Constituio. tornou praticamente impossvel de cumprir, qual seja, a de se exigir a
Isso porque, segundo ele, em decorrncia das desigualdades regionais, a unanimidade do Confaz para a aprovao dos benefcios fiscais, prevista na
neutralidade fiscal malfica para os estados mais pobres, localizados fora Lei Complementar n 24/75. H um projeto de lei que foi encaminhado, em
do eixo Sul-Sudeste. Na opinio do palestrante, uma empresa jamais faria a 19/12/2012, para o Congresso, que altera o qurum do seguinte modo: A
opo por se instalar no Par, ao invs de Rio ou So Paulo, se no recebesse aprovao do convnio a ser celebrado pelos Estados dever ser aprovado,
um atrativo na forma de benefcio fiscal. contar com o voto favorvel de trs quintos dos Estados integrantes do
Ora, a Guerra Fiscal pode ter um efeito positivo imediato para quem a Confaz, e cumulativamente faz-se necessria a manifestao favorvel de
pratica, mas com o tempo ela se torna autofgica. Todos perdem. H dados no mnimo um tero das unidades federadas de cada uma das regies do
que mostram que, em decorrncia da Guerra Fiscal, o ICM atualmente pas. So trs quintos, mas cada regio tem que ter um tero para evitar o
arrecada menos do que arrecadava antes da Constituio de 1988, no fosse isolamento eventual de uma regio na implementao de uma poltica de
o S acrescentado ao imposto, que permite tributar servios de comunicao incentivo e de benefcios fiscais.
72 73 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

E outra questo que eu acho muito importante a da necessidade de para essa empresa o direito de se creditar daquele imposto destacado
se modificar a Lei Complementar n 24/75, na parte relativa s sanes na nota fiscal, pois h uma presuno absoluta para o adquirente de que
nela previstas. A LC n 24/75 exige uma nica coisa: que o benefcio aquele imposto foi pago. Isso, contudo, no levado em considerao pela
fiscal seja aprovado unanimidade pelo Confaz, e, caso assim no o seja, LC n 24/75, que determina o estorno do crdito e a possibilidade de se
prev concomitantemente a ineficcia do crdito fiscal ao estabelecimento cobrar aquele incentivo dado.
recebedor da mercadoria, e a exigibilidade do imposto no pago do Ns temos um caso no Rio de Janeiro que impressionante, difcil de
estabelecimento que vendeu a mercadoria. Ou seja, aquele que recebeu explicar, de uma lei estadual que reduziu a alquota de ICMS sobre a venda
a mercadoria no pode se creditar, e o estado pode exigir o ICMS daquele de querosene de avio para 4%. No havia outra possibilidade na venda
que recebeu o benefcio ilegitimamente. Essa concomitncia uma do querosene, a no ser aplicar a lei vigente, que estabelecia essa alquota.
aberrao, porque, se um Estado for eficaz na cobrana do crdito, o outro O mesmo governador que promulgou a lei entrou com uma ao direta de
no pode pedir o estorno. So duas exigncias incompatveis, e a sano inconstitucionalidade contra ela, ganhou a ao no STF e determinou
destinada ao contribuinte, que no faz parte da guerra. Secretaria da Fazenda do Rio que autuasse todos os contribuintes do setor
Para ser inibida, a Guerra Fiscal teria que alcanar, em termos de sano, petrolfero que vendiam querosene de avio na alquota de 4% com juros,
aquele estado que concede ilegitimamente o benefcio. O que ocorre hoje multa etc. Como explicar para uma empresa de origem estrangeira, que
na prtica que os estados por meio de resolues, portarias, comunicados maioria neste setor, que ela foi autuada com multa, juros, por ter cumprido a
CAT aplicam a sano de estorno de crdito, independentemente de lei vigente sem qualquer opo de agir diferentemente do modo como agiu?
haver manifestao do Poder Judicirio, do Supremo Tribunal Federal, Como se v, a situao dos estados muito confortvel, porque
sobre essas leis alegadamente inconstitucionais. Os estados estornam eles podem fazer a Guerra Fiscal como afirmam categoricamente,
ou probem a tomada de crdito do ICMS, decorrentes dessas leis publicamente, por conta de alegadas desigualdades regionais e pela timidez
incentivadas, dos seus contribuintes, que no receberam benefcio algum. da Unio de liderar um processo de equilibrar essas foras regionais que
Mas isso distorce a prpria estrutura do ICMS, porque o contribuinte, ao tm na Federao e no sofrem qualquer sano legal, pois ela se volta
exercer o direito de crdito do ICMS relativo s suas aquisies, tem o sempre para a figura dos contribuintes.
direito de no suportar economicamente o imposto. Se o valor do imposto
relativo entrada da mercadoria est estampado na nota fiscal de compra, Ento, neste ponto, ns entendemos que a soluo alternativa mais
uma presuno absoluta para o adquirente que o seu crdito seja vlido. lgica e justa seria a previso de que o estado de destino da mercadoria
beneficiada por incentivos ilegtimos pudesse cobrar do estado de origem.
A confiana nos atos jurdicos, a presuno de legitimidade dos atos, Como h uma exportao de crditos, o estado recebedor da mercadoria
negcios e documentos que registram a boa f inerente ao comrcio, a certeza e a est recebendo 12% de crdito: isso prejuzo para ele, ainda maissabendo
previsibilidade, todos esses so princpios que militam em favor do contribuinte que no estado de origem no se pagou os 12%. Ento dar-se-ia legitimidade
adquirente da mercadoria. Ora, somente ao estado que tem assento no Confaz ao estado do destino da mercadoria beneficiada por ilegtimos incentivos
cabe a responsabilidade pela conduo da poltica tributria, o conhecimento para cobrar do estado de origem os valores que deixaram de ser exigidos
dessa poltica, o desencadeamento dos seus efeitos. por este e que foram repassados sobre a forma de crdito a ser suportado
Em Minas Gerais, ns temos empresas como a Martins Distribuidora, pelo estado recebedor da mercadoria. A sano deve ser dirigida queles
que tem milhares de fornecedores nos 26 estados da federao. Pergunta- que so parte direta da Guerra Fiscal, quais sejam, os estados. Enquanto o
se: como que ela vai fiscalizar cada produto nos seus respectivos estados contribuinte sofrer a sano, difcil ser falar em mudana do sistema.
de origem para saber se ele incentivado ou no? A nica coisa que importa
74 75 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

Para concluir, eu gostaria de ler um trecho de uma deciso do Ministro SACHA CALMON NAVARRO COLHO
Seplveda Pertence, na ADIn n 2377, na qual ele disse o seguinte: Na
Guerra Fiscal, portanto, a solitria fora da paz aquartela-se neste
salo, e o Supremo Tribunal Federal que tem feito recolher-se ao bom A natureza jurdica do Estado Federal / Ligeiro escoro comparativo
comportamento constitucional, todos beligerantes que, um dia denunciam, com outras formas de Estado / Caractersticas do Estado Federal
mas, no outro, so denunciados.
O art. 1 da Carta Poltica de 1988 estatui que o Brasil uma Repblica
Em suma, no h inocentes nesta Guerra Fiscal, e isso decorre do Federativa formada pela unio indissolvel dos estados e municpios e do
sistema falho que temos hoje vigente. Essa Guerra Fiscal se desdobra hoje Distrito Federal.
em vrias outras questes, como, por exemplo, os problemas inerentes
A Constituio Federal inclui no pacto federativo os municpios e o
tributao do comrcio eletrnico e a repartio do ICMS incidente
Distrito Federal, petrificando a frmula de maneira inusitada, porquanto o
sobre essas vendas, projetos de lei que propem reduo das alquotas
federalismo, em sua formao clssica, envolve apenas a unio dos Estados-
interestaduais etc. Todas essas so propostas que, no meu entendimento,
Membros (federalismo dual). Entre ns, o municpio ostenta dignidade
podem amenizar, mas jamais resolver o problema. Enquanto esse imposto
constitucional, mormente em matria tributria. Cada Estado Federal tem
que o mundo todo tem como federal, unificado e com crdito financeiro
feies prprias. Uma das nossas acabou de ser exposta no que tange aos
estiver repartido em trs competncias e com todos os outros anacronismos
partcipes do pacto federal.
aqui apontados, a Guerra Fiscal vai perdurar, e, eu desconfio, para o bem
de muitos. Quando h um problema para o qual no se encontra soluo, O conceito de Estado Federal, no que nos interessa, pode ser
e esse problema dura muito tempo, de se desconfiar que muitos ganhem encontrado em contraste com o estado unitrio e a confederao de estados.
com ele. o caso da Guerra Fiscal, em que muitos tm interesse que ela Os estados unitrios no se dividem em ordens de governo, possuindo um
continue,mas esses interesses certamente no so legtimos, ou, como est nico organismo poltico. o caso, v.g., da Frana e de Portugal. H sobre o
na moda dizer, dificilmente so interesses republicanos. territrio nacional um s governo, um s Legislativo, um s Poder Judicirio
(as comunas, todavia, costumam ter prefeitos eleitos e conselhos guisa
de cmara de vereadores, cuja competncia restringe-se aos interesses
estritamente locais).
Aos estados unitrios se contrapem as Unies de Estados. So tipos
unionistas s confederaes de estados (Unies Iguais), os protetorados
(Unies Desiguais), os estados compostos (Unies Pessoais e Unies
EDUARDO MANEIRA Reais) e os estados federais. As Unies Pessoais ocorrem quando um rei o
de dois estados. As Unies Reais ocorrem porque as Constituies de dois
Doutor em Direito Tributrio pela Universidade Federal de Minas Gerais,
ou mais estados preveem o pacto em razo de tratados (Imprio Austro-
Mestre em Direito Constitucional pela Universidade Federal de Minas
Hngaro, Unio das Repblicas Socialistas Soviticas).
Gerais. Possui graduao em Direito pela Universidade Federal de Minas
Gerais. ex-Presidente da Associao Brasileira de Direito Tributrio No extremo da Unio de Estados est a Confederao. Neste pacto,
(ABRADT), Diretor da Associao Brasileira de Direito Financeiro (ABDF), os estados continuam autnomos e soberanos e se unem em funo de
Conselheiro da OAB/RJ e professor associado da Universidade Federal do objetivos comuns, quase sempre transitrios. Os gregos com suas cidades-
Rio de Janeiro. estados se confederaram vrias vezes, especialmente durante as guerras
76 77 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

persas. Os EUA foram, a princpio, uma confederao de estados (as crescer a representao legislativa do cidado, o qual passa a interferir
ex-colnias inglesas do leste), tendo se tornado, posteriormente, uma na formao de ordens jurdicas que tm base territorial menor. Crescer
federao com alto grau de descentralizao. a liberdade de estados e municpios , sem dvida, fazer crescer o nvel
Descentralizao dentro do pacto. este o conceito ou qualidade de de participao poltica de cada um em particular.
que se reveste o Estado Federal. Portanto, a deciso por um estado federal uma deciso pela
A tenso dos graus centralizantes no mago da federao pode gerar liberdade e no deixa de ser uma deciso pela igualdade, tendo em vista
mutaes. Uma centralizao absoluta aglutinaria os estados federados em que se respeitam as diferenas e peculiaridades locais e regionais. Tal
um estado unitrio. Uma descentralizao extrema conduziria disperso, respeito, ao mesmo tempo, torna essas disparidades menos relevantes
cada estado se tornando autnomo. Disperso, pois, da comunidade ou menos radicais.
nacional em ordens jurdicas independentes e soberanas. Ora, a Constituio de 1988 representa a culminncia de um processo
Na federao, ocorrem quatro ordens de descentralizao: de abertura poltica j lentamente iniciado, para o restabelecimento da
vida democrtica nacional. Por isso, como no poderia deixar de ser,
1. a Legislativa produo de normas jurdicas; cuidou de reforar o federalismo, como garantia adicional da liberdade,
2. a Administrativa administrao prpria; cuidou de aumentar o espao legislativo dos estados, do distrito federal
e dos municpios. Assim se expressa Raul Machado Horta:
3. a Poltica formao dos poderes e autogoverno; e
A Constituio Federal de 1988 promoveu a reconstruo do
4. a Judiciria aparato jurisdicional prprio.
federalismo brasileiro, estabelecendo a relao entre a Federao
No concordamos com os autores que identificam a igualdade com e os princpios e regras que individualizam essa forma de Estado
a Repblica. So vozes de um passado remoto. O que est ocorrendo no conjunto das formas polticas. Esse processo de reconstruo
um remanejamento da Teoria da Tripartio. Os parlamentares governam, envolveu o abandono do modelo fixado na Constituio de
os governantes legislam, e o Judicirio a ambos controla. Modernas 1967 e na Emenda Constitucional n 1, de 1969, as quais, sob
Monarquias Parlamentares so to ou mais democrticas e igualitrias do a inspirao do autoritarismo poltico, concentraram na Unio
que muitas Repblicas. Mas no se pode negar que a federao, mormente a sede praticamente exclusiva da legislao e dos recursos
em pases de grandes extenses territoriais e povoados heterogeneamente, tributrios, relegando a estados e municpios a situao de meros
uma sobregarantia adicional de igualdade e liberdade. caudatrios da Unio. As relaes de subordinao adquiriram
A Professora Misabel Derzi, com a acuidade de sempre, em parecer predominncia no federalismo constitucional de 1967 e 1969, e
sobre a competncia do Senado Federal, para autorizar operaes de esse perodo, que perdurou at a promulgao da Constituio de
crdito dos Estados-Membros, leciona:1 1988, assinalou a crise mais profunda do federalismo brasileiro,
a qual s encontra correspondncia no perodo de vigncia da
Em um pas de grande extenso territorial e elevado nmero de Carta de 10 de novembro de 1937, quando a concepo federal se
habitantes como no nosso, restabelecer o equilbrio federativo, atravs viu substituda pela estrutura unitria do Estado, sob o comando
da concesso de maior autonomia aos entes regionais e locais, fazer incontrastvel do Presidente da Repblica, autoridade suprema
do Estado (art. 73).
1
Calmon, Sacha e Derzi, Misabel. A Competncia do Senado Federal e a Emisso de Letras (...)
Financeiras do Tesouro do Estado de Pernambuco Parecer in Direito Administrativo, Contabilidade
e Administrao Pblica, cap. 4, So Paulo, IOB, abril/97.
78 79 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

Por tais razes, essencial estrutura federal de Estado a Contraste entre o Estado Federal e a Confederao de Estados
repartio de competncia, de modo que cada ordem jurdica
parcial, que somente vale dentro do mbito territorial de cada Entre o Estado Federal e os Estados Confederados h grande diferena.
ente descentralizado, possa nascer de Poder Legislativo prprio Nas confederaes, os estados partcipes so autnomos e soberanos. Na
daquele ente estatal descentralizado. O fenmeno, denominado federao, os Estados-Membros esto subordinados a uma Constituio que
por Hans Kelsen de descentralizao jurdica, no sentido os domina, assim como Unio. A soberania da nao. Unio e Estados-
dinmico, foi assim descrito: Membros formam ordens jurdicas parciais sob a gide da Constituio. A
ordem jurdica interna total a conjugao das ordens jurdicas parciais sob
A ordem jurdica, vlida somente para uma comunidade
a Constituio.
parcial, criada por rgo eleito simplesmente pelos membros
dessa comunidade parcial (...) as leis vlidas para o territrio
de um Estado-Membro unicamente podem ser expedidas pelo
legislativo local eleito pelos cidados desse Estado-Membro.2
Contraste entre o Estado Federal e o Estado Unitrio
A autonomia do Estado-Membro assim inerente forma Entre o Estado Federal e o Estado Unitrio, apenas administrativamente
federal de Estado e se expressa, exatamente, em que: descentralizado, igualmente existem substanciais diferenas. Neste ltimo,
para o ente descentralizado, inexistem autonomia poltica, autogoverno,
A. a ordem jurdica interna, que somente vale nos limites
legislatura e jurisdio. H, to-somente, poderes de administrao
territoriais de cada estado, nasce e decorre da vontade
descentralizados, nada mais.
do povo-membro da comunidade estadual, e no de
vontade estranha; e Na federao, a autonomia do Estado-Membro axiomtica. Ele forma
os seus poderes, possui autogoverno, legislatura e jurisdio. Falta-lhe,
B. os limites e a extenso dessa autonomia materializam-
contudo, soberania e representao na ordem internacional. No Direito
se nas competncias reservadas, que no sejam
das gentes, quem representa a nao a Unio como totalidade. No Brasil,
expressamente vedadas na Constituio Federal ou no
de sobredobro, a autonomia municipal tem dignidade constitucional. O
contrariem os princpios nela dispostos.
municpio possui poderes polticos: governo, administrao e legislatura.
Portanto, da essncia do Estado Federal, a distribuio S no tem poder judicirio (art. 29, CF/88).
de competncia entre os entes estatais que o compem. Ao
lado da competncia privativa da Unio, a Constituio de
1988 concedeu autonomia formal e material competncia O Estado Federal e o exerccio do poder de tributar
concorrente. A matria sobre a qual a Unio legisla de forma
privativa est elencada no art. 22. Dentro daquele rol no se No campo do Direito Tributrio, tanto a Unio como os Estados-
incluem as Finanas Pblicas e Tributrias, inclusive a emisso de Membros e os seus municpios esto adstritos s regras de constituio de
ttulos da dvida pblica, campo de atuao concorrente entre a suas leis complementares. Isto feito, cada qual autnomo para instituir
Unio, os Estados e o Distrito Federal (art. 24). e regrar os seus tributos, dentro dos princpios e regras preestabelecidos.
A autonomia poltica, jurdica e administrativa da Unio, dos Estados-
Membros, dos municpios e do Distrito Federal se faz presente de modo
isonmico.
2
Kelsen, Hans. Teora General del Derecho y del Estado, trad. de Eduardo Garcia Maynez, 2 ed.,
Mxico, Imprensa Universitaria, 1958, p. 268.
80 81 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

A Federao de Estados e a autonomia dos Estados-Membros I. emendas Constituio;


II. leis complementares;
A caracterstica fundamental do federalismo a autonomia do Estado-
Membro, que pode ser mais ou menos ampla, dependendo do pas de que III. leis ordinrias;
se esteja a cuidar. No mbito tributrio, a sustentar a autonomia poltica IV. leis delegadas;
e administrativa do Estado-Membro e do municpio que, no Brasil,
como vimos, tem dignidade constitucional , impe-se a preservao V. medidas provisrias;
da autonomia financeira dos entes locais, sem a qual aquelas outras VI. decretos legislativos; e
no existiro. Esta autonomia resguarda-se mediante a preservao da
VII. resolues.
competncia tributria das pessoas polticas que convivem na Federao e,
tambm, pela equidosa discriminao constitucional das fontes de receita
tributria, da advindo a importncia do tema referente repartio das Pargrafo nico. Lei complementar dispor sobre a elaborao,
competncias no Estado Federal, assunto inexistente, ou pouco relevante, redao, alterao e consolidao das leis.
nos Estados Unitrios (Regies e Comunas). Uma ltima concluso cabe E o art. 69 averba:
extrair. Sendo a federao um pacto de igualdade entre as pessoas polticas, Art. 69. As leis complementares sero aprovadas por maioria
e sendo a autonomia financeira o penhor da autonomia dos entes federados, absoluta.
tem-se que qualquer agresso, ainda que velada, a estes dogmas, constitui
inconstitucionalidade. Entre ns, a federao ptrea e indissolvel, a Infere-se que a lei complementar faz parte do processo legislativo
no ser pela fora bruta de uma revoluo cessionista ou de outro Estado, da Constituio.
vencedor de uma guerra inimaginvel. Tanto assim, que a Constituio de Nunes Leal, antes da Carta de 1967 e, por suposto, antes da Constituio
1988 probe emendas constitucionais nas seguintes matrias, a teor do art. de 1988, observara que nada distinguia uma lei complementar de outra,
60, 4, verbis: ordinria. Eram chamadas de complementares aquelas que tangiam
4 No ser objeto de deliberao a proposta de emenda instituies e regulavam os pontos sensveis do ordenamento jurdico.
tendente a abolir: Agora a situao outra. As leis complementares, inclusive as
I a forma federativa de Estado; tributrias, so entes legislativos reconhecveis formal e materialmente
(forma e fundo), seno vejamos:
II o voto direto, secreto, universal e peridico;
1. sob o ponto de vista formal, lei complementar da Constituio
III a separao dos Poderes; aquela votada por maioria absoluta (quorum de votao de metade
IV os direitos e garantias individuais. mais um dos membros do Congresso Nacional), a teor do art. 69
da CF;
2. sob o ponto de vista material, a lei complementar a que tem por
As leis complementares da Constituio
objetivo (contedo) a complementao da Constituio, quer
O art. 59 da Constituio Federal prescreve: ajuntando-lhe normatividade, quer operacionalizando-lhe os
Art. 59. O processo legislativo compreende a elaborao de: comandos, da se reconhecer que existem leis complementares
normativas e leis complementares de atuao constitucional.
82 83 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

A matria das leis complementares fornecida pela prpria CF O lugar da lei complementar no ordenamento jurdico / O mbito
expressamente. de validade das leis em geral / Enlace com a teoria do federalismo
Para bem precisar a noo em exame, de resto fundamental, preciso
As leis complementares tributrias atentar para o estudo dos mbitos de validade das leis teorizado por Kelsen
e entre ns por Pontes de Miranda, Miguel Reale e Jos Souto Maior Borges,
Em matria tributria, a Constituio de 1988 assinala para a lei sem olvidar Lourival Vilanova, os dois ltimos da Universidade Federal de
complementar os seguintes papis: Pernambuco, autores que nos inspiram e com os quais mantemos irrisrias
I emitir normas gerais de Direito Tributrio; divergncias terminolgicas ou analticas.
II dirimir conflitos de competncia; A lei, toda lei, necessariamente exige um emissor, uma mensagem e
um receptor (ou destinatrio), porque a funo maior da lei consiste em
III regular limitaes ao poder de tributar; e planificar comportamentos humanos e sociais. Todavia, no basta dizer isto.
IV fazer atuar certos ditames constitucionais. As leis possuem mbitos de validade e so quatro: o material, o pessoal, o
espacial e o temporal:
Os trs primeiros so genricos. O quarto tpico. Caso por caso, a
Constituio determina a utilizao da lei complementar. Podemos dizer, A. o mbito de validade material diz respeito ao seu contedo, ou
noutras palavras, que a utilizao da lei complementar no decidida pelo seja, diz respeito norma que ela encerra. A lei continente, a
Poder Legislativo. Ao contrrio, a sua utilizao predeterminada pela norma contedo. Cada norma tem um contedo material preciso
Constituio. As matrias sob reserva de lei complementar so aquelas e, pois, limitado. Da as classificaes de normas pelo objeto:
expressamente previstas pelo constituinte (mbito de validade material, competenciais, organizatrias, tcnicas ou processuais, de dever,
predeterminado constitucionalmente). sancionatrias etc.;
O assunto convoca necessariamente alguma explicao sobre a ordem B. o mbito de validade pessoal diz respeito aos destinatrios da
jurdica dos Estados federativos. Em que pesem as particularidades dos norma, ou seja, s classes de pessoas a quem se dirige a lei, com
vrios Estados federais existentes, um fundamento intrinsecamente excluso de todas as demais classes;
comum a todos eles: a existncia, ou melhor, a coexistncia de ordens C. o mbito de validade espacial encerra o espao poltico onde a
jurdicas parciais sob a gide da Constituio, como j vimos no captulo lei tem vigncia e eficcia, onde produz efeitos, da as noes de
inaugural da Parte II. territorialidade e extraterritorialidade das leis;
No Brasil, v.g., existem trs ordens jurdicas parciais que, subordinadas D. o mbito de validade temporal liga-se ao tempo de aplicao da lei,
pela ordem jurdica constitucional, formam a ordem jurdica nacional. As da as questes de Direito intertemporal.
ordens jurdicas parciais so: (a) a federal, (b) a estadual e (c) a municipal,
pois tanto a Unio, como os estados e os municpios possuem autogoverno Agora o enlace.
e produzem normas jurdicas. Juntas, estas ordens jurdicas formam a ordem Kelsen e os bons tericos do federalismo costumam distinguir,
jurdica total, sob o imprio da Constituio, fundamento do Estado e do utilizando-se do mbito de validade espacial das leis, as que so vlidas em
Direito. A lei complementar nacional e, pois, subordina as ordens jurdicas todo o territrio do Estado federal (normas centrais) das que so vlidas
parciais (O Distrito Federal estado e municpio a um s tempo). apenas para determinadas partes desse mesmo territrio (normas parciais).
Preferimos falar em ordem jurdica federal ao invs de central. No Brasil,
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v.g., centrais seriam as leis emitidas pelo Legislativo federal. Em verdade, Em primeiro lugar, o rgo de emisso da lei complementar o mesmo
as leis federais vigem e valem em todo o territrio nacional. Parciais seriam que emite a lei federal ordinria, e seu mbito de validade espacial igual
as leis emitidas pelos Legislativos estaduais e municipais. Vigem e valem, ao mbito da lei federal. Por a, as leis complementares da Constituio so
respectivamente, nos territrios pertencentes aos diversos Estados- idnticas s leis federais ordinrias.
Membros da Federao e nos territrios dos seus municpios. Preferimos O mbito de validade espacial da lei complementar intratvel.
falar em ordens jurdicas estaduais e municipais. Para ns, ento, a reunio Ela tem que viger e valer em todo o territrio nacional sob pena de se
dessas trs ordens parciais (a federal, a estadual e a municipal) forma a ordem no realizar em seus objetivos. A coincidncia com o mbito de validade
jurdica total (nacional) sob a ordem jurdica constitucional, fundamento espacial da lei federal fatal e irredutvel. Quanto ao rgo legislativo de
de validez de todas elas. A propsito, Misabel de Abreu Machado Derzi3 sua emisso, s pode ser mesmo o Congresso Nacional, vez que, terminada
preleciona quanto aos arqutipos federais: a Constituio, a Assembleia Nacional Constituinte extinguiu-se. preciso,
J afirmamos, com Reale, que a todo poder social porm, estabelecer quanto ao tema um escolstico distnguo. que o
corresponde uma ordem jurdica, sendo a ordenao pelo direito Congresso Nacional, ao lado das suas funes normais de rgo legislativo
a forma de organizao da coero social. Por conseguinte, da Unio Federal (ordem jurdica parcial), exerce outras funes que no
com a descentralizao poltica prpria do Estado federal se d, so do exclusivo interesse desta. o caso, por exemplo, das emendas
necessariamente, uma descentralizao jurdica. Constituio, que so feitas pelo Congresso Nacional em prol da Nao,
O enfoque estritamente jurdico da questo leva-nos a alterando a prpria ordem constitucional. O mesmo se pode dizer da lei
constatar o inverso. descentralizao jurdica corresponder a complementar, que, a nosso ver, lei nacional de observncia obrigatria
poltica, j que o poder estatal, sob tal ngulo, mera validade e pelas ordens parciais, embora reconheamos que, ao lume da teorizao
eficcia da ordem jurdica. kelseniana, a assertiva no possui fundamento incontestvel, pois nacional
tambm a lei federal, aos fundamentos de que so os mesmos: (a) o rgo
O emissor da lei complementar posta no Texto Constitucional e aqui de emisso e (b) o mbito de validade espacial (de ambas as leis), diferentes
tratada o Congresso Nacional, que tambm edita as leis ordinrias federais. somente no quorum de votao (requisito de forma) e no contedo
Vimos por outro lado que a lei complementar votada por maioria absoluta (requisito de fundo). A crtica, foroso reconhecer, procede. No entanto,
(metade mais um dos membros do Congresso Nacional), o que fornece o estamos alcunhando de nacional a lei complementar, com o nico intuito de
critrio formal de seu reconhecimento como ente legislativo autnomo. apart-la da legislao federal ordinria pelo quorum (forma), e em razes
Vimos, ainda, os seus objetos materiais, isto , os assuntos que cabem lei de seus contedos (fundo), os quais, veremos, so sempre fins queridos
complementar tributria. Inobstante, tais clareamentos nada adiantam sobre pelo legislador constituinte, em continuao da prpria Lei Maior, atravs
o lugar da lei complementar no interior das ordens jurdicas que integram de determinaes expressas do texto constitucional. Certo, certssimo. A
o Estado federal. A lei complementar lei federal, lei da ordem jurdica lei complementar utilizada, agora sim, em matria tributria, para fins de
parcial da Unio? Ou, ao revs, lei que integra o prprio ordenamento complementao e atuao constitucional.
constitucional, no no sentido de ser da Constituio, mas no sentido de ser
o instrumento que diz como devem ser certas determinaes constitucionais? A. Serve para complementar dispositivos constitucionais de eficcia
limitada, na terminologia de Jos Afonso da Silva;
A resposta, por certo, difcil. Contudo, a reunio de certos conceitos
e intuies talvez nos permita bem compreender a dinmica, antes que fique B. Serve ainda para conter dispositivos constitucionais de eficcia
esttica a lei complementar no sistema jurdico da Constituio brasileira. contida (ou contvel);
C. Serve para fazer atuar determinaes constitucionais consideradas
3
Calmon, Sacha e Derzi, Misabel. O IPTU, passim, So Paulo, Saraiva, 1982. importantes e de interesse de toda a Nao. Por isso mesmo, as
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leis complementares requisitam quorum qualificado por causa da que retomaremos mais frente aproveitando os esclios de Souto Maior
importncia nacional das matrias postas sua disposio. Borges. Por ora, aprofundando a teoria dos mbitos de validade, basta dizer
Noutras palavras, a lei complementar est a servio da Constituio e no que as leis so como fios por onde correm as energias normativas, isto , as
da Unio Federal. Esta apenas empresta o rgo emissor para a edio das leis normas. No caso da lei complementar, h requisitos de forma quanto sua
complementares (da Constituio). Por isso mesmo, por estar ligada expanso edio e requisitos de fundo quanto ao seu contedo, isto , quanto ao que
do texto constitucional, a lei complementar se diferencia da lei ordinria federal, pode conter em termos normativos. Os contedos so predeterminados na
que, embora possua tambm mbito de validade espacial nacional, cuida s de Constituio. Tais requisitos formam a tcnica de reconhecimento das leis
matrias de interesse ordinrio da Unio Federal, cuja ordem jurdica parcial, tanto complementares tributrias no sistema jurdico brasileiro.
quanto so parciais as ordens jurdicas dos Estados-Membros e dos municpios. A Logicamente, o teste de validade formal s possvel ao pressuposto
lei complementar , por excelncia, um instrumento constitucional utilizado para de que a lei existe. A existncia da lei um prius em relao sua validade
integrar e fazer atuar a prpria Constituio. Sendo tal, a lei complementar jamais formal. E a questo da vigncia somente pode ser conferida ao suposto de
pode delegar matria que lhe pertine, por determinao constitucional; tornaria que a lei formalmente vlida, porque se for invlida no pode viger com
flexvel a nossa Constituio. validez. Viger, mas no valer.
No plano da norma, isto , no plano de considerao do dentro
ou do contedo da lei, de sua normatividade, importa primeiramente (a)
A lei complementar e seu relacionamento jurdico com a Consti-
verificar se o que prescreve possui validade material ou, noutro giro, se est
tuio Federal e as leis ordinrias
de acordo com o sistema normativo como um todo e com os fundamentos
A lei complementar na forma e no contedo s contrastvel com a materiais de validez por ele fornecidos. Os contedos da lei complementar,
Constituio (o teste de constitucionalidade se faz em relao Superlei), e, vimos, so autorizados pela CF; (b) depois importa verificar a sua eficcia,
por isso, pode apenas adentrar rea material que lhe esteja expressamente que a capacidade de produzir os efeitos jurdicos que lhe so prprios.
reservada. Se porventura cuidar de matria reservada s pessoas polticas Norma eficaz a que tem validade material e que veio a lume atravs de lei
perifricas (Estado e Municpio), no ter valncia. Se penetrar, noutro giro, vlida formalmente j em vigor.
competncia estadual ou municipal, provocar inconstitucionalidade por Poder, outrossim, ter validade material, mas no ter validez formal.
invaso de competncia. Se regular matria da competncia da Unio reservada No valer, salvo se adaptvel. Vejamos uns exemplos. Voltando lei
lei ordinria, ao invs de inconstitucionalidade, incorre em queda de status, que, votada como complementar, trata de objeto reservado lei ordinria
pois ter valncia de simples lei ordinria federal. Abrem-se ensanchas ao federal, vemos que ocorre o fenmeno da adaptao: o sistema adapta a
brocardo processual nenhuma nulidade, sem prejuzo, por causa do princpio pretensa lei complementar funo que lhe determinou o ordenamento
da economia processual, tendo em vista a identidade do rgo legislativo ratione materiae. No caso de lei complementar regulando matria de lei
emitente da lei. Quem pode o mais pode o menos. A recproca no verdadeira. ordinria estadual ou municipal, ocorre o fenmeno da rejeio. O sistema
A lei ordinria exceder se cuidar da matria reservada lei complementar. No jurdico rejeita a norma, vedando o seu ingresso no ordenamento para
valer. Quem pode o menos no pode o mais. evitar a invaso das competncias fixadas na CF. O mesmo ocorrer se a
oportuno compreender por que as coisas se passam assim, com um lei ordinria federal cuidar de matria reservada lei complementar. J o
pouco mais de profundidade, com esforo na Teoria Geral do Direito. Todo fenmeno da recepo ocorre quando o sistema reconhece a existncia
sistema jurdico abriga determinadas tcnicas de reconhecimento de suas da lei, sua validade formal, sua validade material e, portanto, se vigente, a
leis e de suas normas. Sim, porque leis e normas so coisas distintas, assunto sua eficcia. As tcnicas de reconhecimento, portanto, uma vez utilizadas,
levam adaptao, rejeio ou recepo das normas do sistema.
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Como operam as leis complementares em matria tributria Art. 155, 2, X, a (sobre o ICMS):
2 O imposto previsto no inciso II atender ao seguinte:
Embora j saibamos que as leis complementares, em tema de tributao,
tm por objetos materiais: (a) editar normas gerais; (b) dirimir conflitos de (...)
competncia; (c) regular as limitaes ao poder de tributar; e (d) fazer atuar X no incidir:
ditames constitucionais, oportunssimo vislumbrar como operam as leis
complementares dentro do sistema (interconexo normativa). A) sobre operaes que destinem ao exterior produtos
industrializados, excludos os semielaborados definidos
Pois bem, as leis complementares atuam diretamente ou complementam em lei complementar;
dispositivos constitucionais de eficcia contida (balizando-lhes o alcance),
ou, ainda, integram dispositivos constitucionais de eficcia limitada (...)
(conferindo-lhes normatividade plena). Esta redao anterior Emenda Constitucional n 42/2003.4 Hoje
j no existem produtos semielaborados, todos so imunes, e, ademais,
Cuidemos de exemplos: os exportadores possuem o direito de se creditarem do ICMS pago nas
A) lei complementar integrando dispositivo constitucional de eficcia operaes anteriores.
limitada, necessitado de agregao normativa para poder ser O exemplo dado apenas para fins didticos. At e enquanto no
aplicado por no ser bastante-em-si, como diria Pontes de Miranda. sobreveio lei complementar ou convnio com a lista dos semielaborados
Art. 150, VI, c, da CF: excluveis da regra de imunidade (limitao ao poder de tributar), todos
os produtos industrializados, inclusive os semielaborados, foram imunes
... vedado Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos
quando remetidos ao exterior. A lei complementar, no caso, teve por funo
Municpios:
comprimir a licena constitucional ampla e autoaplicvel (self-executing).
(...)
A. lei complementar com funo de fazer atuar diretamente
VI instituir impostos sobre: dispositivo constitucional.
(...) Art. 148. A Unio, mediante lei complementar, poder instituir
C) patrimnio, renda ou servios dos partidos polticos, inclusive emprstimos compulsrios:
suas fundaes, das entidades sindicais dos trabalhadores, das (...)
instituies de educao e de assistncia social, sem fins lucrativos,
atendidos os requisitos da lei;
4
(...) Presentemente a questo no existe. A Lei Complementar n 87/96 isentou exportaes que,
no imunes, eram tributadas pelos estados (iseno heternoma). Esta amplitude foi adotada pela
Sem lei, que s pode ser a complementar, segundo o teor do art. 146, Emenda Constitucional n 42/2003 que, alterando a redao da letra a do inciso X do 2 do
art. 155 da Constituio Federal determinou que a regra da imunidade deveria ser aplicada sobre
II, da CF, a imunidade sob cogitao inaplicvel falta dos requisitos quaisquer operaes que destinem ao exterior mercadorias ou servios que estejam no campo de
necessrios fruio desta (not self-executing); incidncia do ICMS. Atualmente dispe o pargrafo: 2 O imposto previsto no inciso II atender
ao seguinte: (...) X no incidir: a) sobre operaes que destinem mercadorias para o exterior, nem
sobre servios prestados a destinatrios no exterior, assegurada a manuteno e o aproveitamento
do montante do imposto cobrado nas operaes e prestaes anteriores (redao dada pela Emenda
B) lei complementar contendo dispositivo constitucional de eficcia Constitucional n 42, de 19.12.2003); (...).
contvel e aplicvel de imediato, sem peias.
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Nesse caso, a Constituio atribuiu lei complementar a funo direta vlida na medida em que produzida pelo modo determinado por uma
de instituir tributo em favor da Unio (ordem parcial), presentes os motivos outra norma que representa o seu fundamento imediato de validade.
previstos no prprio texto constitucional (incisos I e II do art. 148). A mesma Para Kelsen, a relao entre a norma que regula a produo de outra e a
funo desempenharo as leis complementares que tenham por objeto norma assim regularmente produzida por ser figurada por uma imagem
dirimir conflitos de competncia entre as pessoas polticas em matria espacial de supra-infra-ordenao. Trata-se pois de um mero recurso
tributria. Elas atuaro para diretamente resolver turbulncias no discrmen a imagens espaciais, figuras de linguagem de ndole especial. A norma
das competncias na hiptese de ocorrerem. determinante da criao de outra superior a esta; a criao de acordo
Bem examinadas as coisas, as leis complementares funcionam com a primeira, lhe , ao contrrio, inferior.
como manifestaes de expanso da prpria Constituio, da o adjetivo A criao de uma norma a de grau mais baixo determinada por
complementar (da Constituio). outra a de grau superior cuja criao , por sua vez, determinada por
Jos Souto Maior Borges,5 com percuciente viso cientfica, classifica as outra norma de grau mais alto.
leis complementares em duas espcies. Para ele, as leis complementares: (a) Outro valor e outra significao no tem o problema de
fundamentam a validez de outros atos normativos (leis ordinrias, decretos hierarquizao dos diferentes nveis de normas. O ordenamento jurdico,
legislativos, convnios); ou (b) no fundamentam outros atos normativos, para atualizarmos a imagem espacial de Kelsen, no est constitudo
atuando diretamente. por um sistema de normas coordenadas entre si, que encontrassem
E explica a sua sistematizao, a qual no confronta a que acabamos umas ao lado das outras.
de expor, seno que a completa analiticamente. Por oportuno, Souto Maior Para Kelsen, mesmo quando a norma de grau superior
trabalha em cima da Constituio de 1967, o que no prejudica a teorizao. determina apenas o rgo que deve criar a norma de grau inferior
O direito regula a sua prpria criao, enquanto uma norma jurdica (e no o seu contedo), ou seja, quando autoriza esse rgo a
pode determinar a forma pela qual outra norma jurdica criada, assim determinar, de acordo com seu prprio critrio, o processo de
como, em certa medida, o contedo desta ltima. Regular a sua prpria criao da norma inferior, a norma superior aplicada na criao
criao, de modo que uma norma apenas determine o processo mediante da norma inferior. Podemos ento denominar fundamento de
o qual outra norma produzida ou tambm, em medida varivel, o validade de uma norma norma reguladora de sua criao.6
contedo da norma a ser produzida, assim uma particularidade do (...)
direito. A validade de uma norma jurdica depende, portanto, de seu A doutrina brasileira, consoante exposto, vislumbra
relacionamento com normas superiores processuais, reguladoras da indistintamente uma funo de intermediao ou intercalar da lei
atuao do rgo, e as normas superiores materiais, determinantes, at complementar, decorrente da sua insero formal, na enunciao
certo ponto, do contedo possvel da norma a ser editada. A norma dos atos normativos do art. 46 da Constituio, entre as emendas
jurdica vlida ento porque foi criada na forma estabelecida por outra constitucionais e as leis ordinrias. Tal entretanto nem sempre
norma que funciona como o seu fundamento ou razo de validade. ocorre, como o demonstra uma anlise jurdica mais detida. Essa
Dado o carter dinmico do direito, uma norma jurdica somente anlise revelar dois grupos bsicos de leis complementares:
1) leis complementares que fundamentam a validade de atos
5
Borges, Jos Souto Maior. Lei Complementar Tributria, So Paulo, Revista dos Tribunais, EDUC,
1975. 6
Conf. Vernengo, Roberto Jos. Temas de Teora General del Derecho, Buenos Aires, Cooperadora
de Ciencias Sociales, 1971, p. 343.
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normativos (leis ordinrias, decretos legislativos e convnios); funo na espcie tutelar do sistema, e objetiva controlar, aps a promulgao
e 2) leis complementares que no fundamentam a validade de da Lei Maior, o sistema de repartio de competncias tributrias, resguardando-o.
outros atos normativos. No parece vivel, fora dessa perspectiva, Em princpio, causa perplexidade a possibilidade de conflitos de competncia,
uma classificao das leis complementares. dada a rigidez e a rigorosa segregao do sistema, com impostos privativos e
Conquanto a integrao das leis constitucionais possa ser feita por leis apartados por ordem de governo e taxas e contribuies de melhoria atribudas
ordinrias, plebiscitos, referendos etc., dependendo do querer do legislador com base na precedente competncia poltico-administrativa das pessoas polticas
mximo, como bem observado por Jos Afonso da Silva, entre ns o componentes da Federao. D-se, porm, que no so propriamente conflitos
constituinte elegeu a lei complementar como o instrumento por excelncia de competncia que podem ocorrer, mas invases de competncia em razo
dessa elevada funo, com os matizes que temos de ver, embora sem excluir da insuficincia intelectiva dos relatos constitucionais pelas pessoas polticas
aqui e acol outros instrumentos integrativos. Em matria tributria, sem destinatrias das regras de competncia relativamente aos fatos geradores de seus
dvida, a lei complementar o instrumento-mor da complementao tributos, notadamente impostos. dizer, dada pessoa poltica mal entende o relato
do sistema tributrio da Constituio, a comear pelo Cdigo Tributrio constitucional e passa a exercer a tributao de maneira mais ampla que a prevista
Nacional, que, material e formalmente, s pode ser lei complementar. na Constituio, ocasionando frices, atritos, em reas reservadas a outras pessoas
Quatro consequncias devem ser ditas: a) o legislador no escolhe a polticas. Diz-se ento que h um conflito de competncia. Quando ocorrem
matria da lei complementar, f-lo a Constituio; b) o legislador ordinrio fenmenos dessa ordem, o normal submeter ao Judicirio o desate da questo,
no pode adentrar matria de lei complementar, torn-la-ia intil; c) a lei o que provoca maior nitidez, dando feio cada vez mais lmpida ao sistema de
complementar s superior s leis ordinrias quando o fundamento de repartio das competncias tributrias. E, evidentemente, esta possibilidade
validez destas; e d) a matria sob reserva de lei complementar indelegvel. existe. Ocorre que o constituinte, para custodiar o sistema, encontra uma frmula
legislativa de resolver o conflito interpretando o seu prprio texto atravs de lei
complementar. Na verdade, o constituinte delegou ao Congresso esta funo.
Os trs objetos materiais genricos da lei complementar A remoo do conflito pela edio de normas prticas destinadas
tributria segundo a Constituio Federal de 1988 a solv-lo, mediante lei complementar, agiliza, em tese, a resoluo do
problema, mantendo inclume o sistema de repartio de competncias,
Como dito anteriormente, o art. 146 do atual Texto Constitucional o que no significa ter a lei complementar in casu a mesma fora de uma
estabelece trs funes materiais para a lei complementar: (a) dispor sobre deciso judicial, pois o monoplio da jurisdio atributo do Poder
conflitos de competncia em matria tributria entre as pessoas polticas; Judicirio. Pode perfeitamente ocorrer que as partes no se convenam
(b) regulao das limitaes constitucionais ao poder de tributar; e (c) e continuem a controverter sobre as prprias regras de interpretao
editar normas gerais de Direito Tributrio, com alguns caminhos j pautados dispostas pela lei complementar, apropositando a interveno provocada
pelas letras a e d do inciso III e pargrafo nico, todos do mesmo art. do Poder Judicirio. No passado, sob o regime da Carta de 1967, a regra
146. Veremos uma a uma nos itens a seguir, alm da novidade do art. 146-A. j existia, o fenmeno ocorreu em relao, v.g., s chamadas operaes
mistas que implicavam ICM e ISS, gerando um confronto amplo entre
os Estados-Membros e os municpios, em desfavor dos contribuintes. Era
Conflitos de competncia o caso, por exemplo, entre outros, das oficinas, que, alm de venderem
peas (mercadorias), faziam os servios (ISS) para os seus clientes. O
O primeiro objeto genrico da lei complementar tributria o de dispor sobre estado queria tributar com o ICM o valor total da operao, e a prefeitura,
conflitos de competncia em matria tributria entre as pessoas polticas. A sua o valor total do servio. Cada qual reivindicava para si a ocorrncia do seu
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fato gerador. Para o estado, houvera circulao de mercadoria. Para o O relacionamento Constituio-lei complementar-leis ordinrias, em
municpio, prestara-se um servio. A soluo encontrada foi, estando em torno da questo ora sob crivo, oferece instigantes indagaes. Aporias
recesso forado o Congresso, a edio do Decreto-Lei n 406/68, seguido surgem a requisitar respostas. Em princpio, impera o texto constitucional.
do Decreto-Lei n 834/69. Tecnicamente, foi adotada a lista numerus Da sua interpretao pelas pessoas polticas podem surgir conflitos
clausus, i.e., taxativa, que enumerava todos os servios tributveis pelo subjetivos de interpretao. Possvel a lei complementar para resolv-los;
ISS municipal, com excluso do ICM, seguida de uma regra de atenuao esta, uma vez editada, deve ser obedecida pelas pessoas polticas. A soluo
que dizia ficarem sujeitas ao ICM certas mercadorias, e somente elas se e por ela encontrada submete as leis ordinrias.
quando fornecidas juntamente com os servios. Em tese, estas catam submisso aos critrios da lei complementar
Quaisquer outros servios no constantes da lista que implicassem o resolutrios do conflito. Todavia, podem ocorrer vrias situaes, dentre
fornecimento de mercadorias ficavam sujeitos ao ICM. Remarque-se que elas as seguintes:
a soluo sofreu srias crticas doutrinrias. Entendeu-se que o municpio A. as pessoas polticas ou mesmo os contribuintes podem acusar a lei
sofreu restries em sua competncia constitucional. complementar de exceder o seu objeto, eis que altera o texto da
A lei complementar, nesta espcie, regra de atuao direta, ou seja, Constituio: eiva de inconstitucionalidade;
no complementa nem contm dispositivo constitucional, faz atuar a B. lei ordinria de dada pessoa poltica introjeta os ditames da lei
Constituio logo que surge a situao conflituosa, de modo a resguardar a complementar pro domo sua. A outra pessoa poltica prejudicada,
discriminao das fontes de receitas tributrias institudas na Lei Maior. lei bem como os contribuintes, opem-se dita lei, contrastando-a
de resguardo da Constituio, com funo tutelar. Mas no pode alterar a com a lei complementar: eiva de ilegalidade.
tal pretexto a prpria Constituio.
Nesses casos, a soluo ltima e final somente pode ser dada pelo
Por suposto, a lei complementar que dirime, resolvendo os aparentes Judicirio. A funo jurisdicional (juris dicere), cujo fito a interpretao
conflitos de competncia, deve ser recepcionada pelas pessoas polticas. ltima das leis, com efeito de coisa julgada, intransfervel e insubstituvel.
Dissemos aparentes os conflitos, porque eles no so objetivos, e sim
subjetivos. A lei complementar destina-se, ento, a elimin-los atravs de
regras explicativas do discrmen. Obviamente, a lei complementar, a ttulo
Regulao das limitaes ao poder de tributar
de solver conflito de competncia, no pode alterar a Constituio. A uma,
porque isto s possvel atravs de emenda, processo legislativo diverso. A O segundo objetivo genrico da lei complementar tributria a
duas, porque, pudesse faz-lo, teria o legislador da lei complementar poder regulao das limitaes constitucionais ao poder de tributar. Como
constituinte permanente (hipteses impensveis logicamente). ressabido, todo poder emana do povo, que, elegendo representantes,
Por outro lado, no se pode garantir que as pessoas polticas envolvidas constri a Constituio, fundamento jurdico do Estado e do Direito
submetam-se aos ditames da lei complementar resolutria do conflito de Positivo, que a todos submete (o Estado e os seus cidados).
modo absoluto. No certamente por uma questo de hierarquia vertical das Pois bem, ao construir ou reconstruir juridicamente o Estado, o poder
leis, seno porque a lei complementar, na qualidade de lei interpretativa, constituinte, democraticamente constitudo pelo povo (legitimidade da
explicativa e operativa do discrmen constitucional de competncias ordem jurdica e do Estado), organiza o aparato estatal, garante os direitos
tributrias, no fornece o fundamento de validez ao exerccio do poder de fundamentais, reparte poderes e competncias e, ao mesmo tempo, pe
tributar ex lege das pessoas polticas envolvidas, inclusive da prpria Unio restries ao exerccio das potestades em prol da cidadania.
Federal, j que este fundamento constitucional. Na espcie, limita-se a
esclarecer a Constituio oferecendo critrios.
96 97 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

No campo tributrio, a Constituio reparte competncias tributrias, B. o artigo 150, VI, c, dispe que vedado instituir impostos sobre o
outorga poderes a pessoas polticas e, ao mesmo tempo, estatui restries patrimnio, a renda ou os servios dos partidos polticos, inclusive
ao exerccio do poder de tributar. as suas fundaes, das entidades sindicais dos trabalhadores, das
Como visto, um dos objetos possveis da lei complementar a instituies de educao e de assistncia social, sem fins lucrativos,
regulao das limitaes ao poder de tributar. Mas no toda limitao atendidos os requisitos da lei. Nesta hiptese, o dispositivo
constitucional ao poder de tributar que exige complementao, por vezes constitucional vedatrio exige complementao quanto aos
desnecessria. Princpio antigo da Teoria do Constitucionalismo, examinado requisitos sem os quais no possvel a fruio da imunidade.
magistralmente por Carlos Maximiliano, tido e havido como da ordem dos O legislador, sob pena de omisso, est obrigado a editar lei
sumos hermeneutas, predica que as normas constitucionais proibitivas complementar (regulao obrigatria). Se no o fizer, sendo o
desnecessitam de regulao. No obstante, o Direito positivado objeto de dispositivo de eficcia limitada, cabe mandado de injuno. A
labor do jurista pode contrariar dito cnone. uma questo de opo do omisso, no caso, desemboca em inaplicao da Constituio em
constituinte. A ttulo propedutico, podemos firmar as seguintes premissas: desfavor dos imunes;

A. quando a Constituio pe uma limitao ao poder de tributar, C. o artigo 150, I veda Unio, estados e municpios excludas as
sem requisitar tpica e expressamente lei complementar, a excees constantes do prprio texto constitucional exigir ou
competncia conferida ao legislador da lei complementar para aumentar tributo, seja l como for, sem que a lei o estabelea.
regul-la uma competncia facultativa. Exerc-la- o legislador Nesse caso, a genealogia histrica e jurdica do princpio da
ps-constitucional se quiser (trata-se de poder-faculdade na lio legalidade tal que dispensa regulamentao por lei complementar
de Santi Romano); (por isso mesmo, as excees esto expressas no prprio texto
constitucional).
B. quando a Constituio pe uma limitao ao poder de tributar,
requisitando tpica e expressamente lei complementar, seja para A lei complementar na espcie de regulao das limitaes ao poder de
conter, seja para ditar contedo normativo (proibies de eficcia tributar quase sempre instrumento de complementao de dispositivos
limitada e proibies de eficcia contvel), ao legislador da lei constitucionais de eficcia limitada ou contida. Quando a limitao
complementar dada uma competncia obrigatria (poder-dever autoaplicvel, est vedada a emisso de lei complementar. Para qu?
na terminologia de Santi Romano);
C. certas proibies ao poder de tributar, pela sua prpria natureza Apreciaes crticas sobre a matria em exame
e fundamentos axiolgicos, repelem regulamentao porque so
autoaplicveis em razo de normatividade plena, da o acerto de Carlos De lege ferenda entendemos que as leis complementares para dirimir
Maximiliano quanto s vedaes constitucionais de eficcia cheia. conflitos so bem-vindas para zelar pelo discrmen de competncias,
sem excluso do acesso ao Judicirio, cujas decises prevalecero
Aos exemplos:
sempre, ainda que contra texto de lei complementar, quando fundadas
A. o artigo 150, VI, d, dispe que vedado instituir impostos sobre as decises na interpretao da Constituio em cotejo com o alcance da
livros, jornais, peridicos e o papel destinado a sua impresso. sua complementao. As leis complementares para regular limitaes ao
Nesse caso, o legislador regular a limitao se quiser (regulao poder de tributar, repelimo-las por entender que so desnecessrias, s se
facultativa); apropositando em raros casos de dispositivos de eficcia limitada para evitar
paralisia constitucional. Mesmo assim, as vedaes deveriam sair prontas da
98 99 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

CF. A nosso ver, no Brasil, o campo de eleio da lei complementar tributria I. direito tributrio, financeiro, penitencirio, econmico e
a norma geral de Direito Tributrio, que examinaremos em seguida. urbanstico;
Convm adiantar que, nessa matria, a lei complementar lei delegada pelo II. oramento;
constituinte. Suas prescries so questionveis juridicamente apenas se o
Judicirio decretar a incompatibilidade delas em relao Constituio. III. juntas comerciais;
Afora isso, as normas gerais de Direito Tributrio so sobranceiras. IV. custas dos servios forenses;
O fundamento de validez das normas gerais a prpria Constituio. A (...)
seu turno, pelas normas gerais so fornecidos os critrios para a elaborao
Os pargrafos deste artigo prescrevem:
material das leis tributrias ordinrias federais, estaduais e municipais,
sendo, portanto, materialmente, nexos fundantes da validade dessas leis 1 No mbito da legislao concorrente, a competncia da
das ordens jurdicas parciais, que delas s podem prescindir num nico Unio limitar-se- a estabelecer normas gerais.
caso: inexistncia (art. 24, 3, da CF). Mas, to logo sobrevenha a norma 2 A competncia da Unio para legislar sobre normas
geral, as leis ordinrias em contrrio ficam paralisadas, sem eficcia (art. gerais no exclui a competncia suplementar dos Estados.
24, 4, da CF). Retifique-se: no art. 24, 4, onde se l lei federal, leia-
se lei complementar. No campo das normas gerais, os destinatrios so os 3 Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados
prprios legisladores das trs ordens de governo em tema tributrio. exercero a competncia legislativa plena, para atender a suas
peculiaridades.
4 A supervenincia de lei federal sobre normas gerais
Normas gerais de Direito Tributrio suspende a eficcia da lei estadual, no que lhe for contrrio.
O terceiro objeto genrico da lei complementar o de editar as normas Vale repisar a questo como posta no Texto Constitucional:
gerais de Direito Tributrio, expresso de resto polmica falta de um Art. 146. Cabe lei complementar:
conceito escorreito de norma geral no Direito Tributrio brasileiro, com a
doutrina falhando por inteiro no encalo de conceituar o instituto de modo (...)
insofismvel. O falecido Prof. Carvalho Pinto chegou ao ponto de definir III - estabelecer normas gerais em matria de legislao
o que no era norma geral. Ficou nisso. E Rubens Gomes de Sousa teve tributria, especialmente sobre:
a humilde ousadia de afirmar que a doutrina no chegara ainda norma
a) definio de tributos e de suas espcies, bem como, em
geral que levasse ao conceito das normas gerais de Direito Tributrio. Para
relao aos impostos discriminados nesta Constituio,
logo, o assunto complica-se pelo fato de existir a partilha das competncias
a dos respectivos fatos geradores, bases de clculo e
legislativas entre as pessoas polticas. Fssemos um Estado Unitrio, e o
contribuintes;
problema desapareceria, mas as dificuldades de modo algum impedem o
trato da matria. b) obrigao, lanamento, crdito, prescrio e decadncia
tributrios;
O art. 24 da CF dispe:
c) adequado tratamento tributrio ao ato cooperativo
Art. 24. Compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal
praticado pelas sociedades cooperativas; e
legislar concorrentemente sobre:
100 101 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

d) definio de tratamento diferenciado e favorecido para da competncia de estados e municpios, e de que, atravs de normas
as microempresas e para as empresas de pequeno porte, gerais, o Congresso Nacional desdobra as hipteses de incidncia e,
inclusive regimes especiais ou simplificados no caso muitas vezes, o quantum debeatur desses tributos, exercitando controle
do imposto previsto no art. 155, II, das contribuies permanente sobre o teor e o exerccio da tributao no territrio nacional.
previstas no art. 195, I e 12 e 13, e da contribuio a que A vantagem est na unificao do sistema tributrio nacional, epifenmeno
se refere o art. 239 (includo pela Emenda Constitucional da centralizao legislativa. De norte a sul, seja o tributo federal, estadual
n 42, de 19.12.2003). ou municipal, o fato gerador, a obrigao tributria, seus elementos, as
Pargrafo nico. A lei complementar de que trata o inciso tcnicas de lanamento, a prescrio, a decadncia, a anistia, as isenes
III, d, tambm poder instituir um regime nico de arrecadao etc. obedecem a uma mesma disciplina normativa, em termos conceituais,
dos impostos e contribuies da Unio, dos Estados, do Distrito evitando o caos e a desarmonia. Sobre os prolegmenos doutrinrios do
Federal e dos Municpios, observado que (includo pela Emenda federalismo postulatrio da autonomia das pessoas polticas prevaleceu a
Constitucional n 42, de 19.12.2003): praticidade do Direito, condio indeclinvel de sua aplicabilidade vida.
A preeminncia da norma geral de Direito Tributrio pressuposto de
I. ser opcional para o contribuinte (includo pela Emenda possibilidade do CTN (veiculado por lei complementar).
Constitucional n 42, de 19.12.2003);
Da conjugao dos vrios dispositivos supratranscritos sobram trs
II. podero ser estabelecidas condies de enquadramento concluses:
diferenciadas por Estado (includo pela Emenda
Constitucional n 42, de 19.12.2003); a) a edio das normas gerais de Direito Tributrio veiculada pela
Unio, atravs do Congresso Nacional, mediante leis complementares
III. o recolhimento ser unificado e centralizado, e a (lei nacional) que sero observadas pelas ordens jurdicas parciais da
distribuio da parcela de recursos pertencentes aos Unio, dos estados e dos municpios, salvo sua inexistncia, quando
respectivos entes federados ser imediata, vedada as ordens parciais podero suprir a lacuna( 3) at e enquanto
qualquer reteno ou condicionamento (includo pela no sobrevenha a solicitada lei complementar, a qual, se e quando
Emenda Constitucional n 42, de 19.12.2003); advinda, paralisa as legislaes locais, no que lhe forem contrrias ou
IV. a arrecadao, a fiscalizao e a cobrana podero ser incongruentes ( 4);
compartilhadas pelos entes federados, adotado cadastro b) a lei com estado de complementar sobre normas gerais de Direito
nacional nico de contribuintes (includo pela Emenda Tributrio, ora em vigor, o Cdigo Tributrio Nacional, no que
Constitucional n 42, de 19.12.2003). no contrariar a Constituio de 1988, a teor do art. 34, 5,
Praticamente, a matria inteira da relao jurdico-tributria se contm do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (lex legum
nos preceitos supratranscritos. Diz-se que ali est a epopeia do nascimento, habemus);
vida e morte da obrigao tributria. Se ajuntarmos a tais normas c) a lei complementar que edita normas gerais lei de atuao
gerais, o contedo (e aqui no se discute se so ou no excedentes) do e desdobramento do sistema tributrio, fator de unificao e
atual Cdigo Tributrio Nacional, teremos uma viso bem abrangente do equalizao aplicativa do Direito Tributrio. Como seria possvel
que so as normas gerais de Direito Tributrio. A grande fora da Unio existir um Cdigo Tributrio Nacional sem o instrumento da lei
como ente legislativo em matria tributria resulta de que o Senado, complementar, com imprio incontrastvel sobre as ordens jurdicas
atravs de resolues, fixa bases de clculo e alquotas de vrios tributos parciais da Unio, dos Estados-Membros e dos municpios?
102 103 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

Mas, ao cabo, o que so normas gerais de Direito Tributrio? O por descabidas. Evidentemente, sustentam tais colocaes as teorias
ditado constitucional do art. 146, III e alneas, inicia a resposta dizendo federalistas e a autonomia constitucional das pessoas polticas, e o prprio
nominalmente alguns contedos (normas gerais nominadas) sem esgot- sistema de dao e repartio de competncias, cujo nico fundamento
los. dizer, o discurso constitucional numerus apertus, meramente a Constituio. inegvel a boa procedncia desta postura crtica. O
exemplificativo. Razo houve para isto. Certos temas, que a doutrina assunto delicadssimo. Ocorre que o federalismo brasileiro, como talhado
recusava fossem objeto de norma geral, passaram expressamente a s-lo. na Constituio de 1988, normativamente centralizado, financeiramente
Roma locuta, tollitur quaestio. Uma boa indicao do que sejam normas repartido e administrativamente descentralizado. H tantos federalismos,
gerais de Direito Tributrio, para sermos pragmticos, fornece-nos o atual diversos entre si, quantos Estados federativos existam. O importante
Cdigo Tributrio Nacional (Lei n 5.172, de 25 de outubro de 1966, e que haja um minimum de autodeterminao poltica, de autogoverno
alteraes posteriores), cuja praticabilidade j est assentada na vida e de produo normativa da parte dos Estados federados. Quanto
administrativa e judicial do pas. O CTN, especialmente o Livro II, arrola repartio das competncias legislativas, a questo resolve-se pela opo
inmeros institutos positivados como normas gerais. Que sejam lidos. do legislador. No Brasil, ao menos em tema de tributao, o constituinte
Quid, se diante do art. 146, III, a, no edita o Congresso Nacional lei optou pelo fortalecimento das prerrogativas do poder central. Este fato, por
complementar a respeito do fato gerador, base de clculo e contribuintes si s, explica por que avultou a rea legislativa reservada lei complementar
de dado imposto discriminado na CF? Fica a pessoa poltica titular da tributria. A assertiva comprovvel por uma simples leitura do CTN
competncia paralisada pela inao legislativa? A resposta negativa. o redivivo e do art. 146, III, da CF, que refora o centralismo legislativo
caso de se dar aplicao ao art. 24 e 1 a 4. E onde se l Unio, leia- em sede de tributao, alm de matrias esparsas ao longo do captulo
se Congresso Nacional, e onde se l lei federal, leia-se complementar, ao tributrio, deferida a lei complementar. Para compreender normas gerais,
menos em matria tributria. preciso entender o federalismo brasileiro.
As normas gerais de Direito Tributrio veiculadas pelas leis
complementares so eficazes em todo o territrio nacional, acompanhando
o mbito de validade espacial destas, e se endeream aos legisladores das O federalismo brasileiro / Aspectos / Ligao com o tema das
trs ordens de governo da Federao, em verdade, seus destinatrios. A leis complementares
norma geral articula o sistema tributrio da Constituio s legislaes
O federalismo americano, telrico, pragmtico, antimonrquico,
fiscais das pessoas polticas (ordens jurdicas parciais). So normas sobre
cresceu na Amrica do Norte da periferia para o centro. Ainda hoje a
como fazer normas em sede de tributao.
autonomia dos Estados-Membros grande, em termos jurdicos, conquanto
Uma forte e esclarecida parcela da doutrina justributria brasileira, parea irreversvel o impulso para o centro (unitarismo). Legislam sobre
com timas razes e fortes razes federalistas, recusa partes do Cdigo muitas matrias: Direito Penal, Civil, Comercial etc. Em certos estados
Tributrio Nacional atual ao argumento de que cuidam de temas que, h pena de morte, noutros no. A Louisiana percute o Direito europeu
longe de se constiturem em normas gerais, imiscuem-se na competncia continental, por fora da influncia francesa, em mistura com o Common
privativa e indelegvel das pessoas polticas, invadindo-a, contra a Law. O Direito de Famlia, igualmente, diverso, dependendo do estado.
Constituio. Em sntese, so repelidas as regulaes do CTN sobre o Nuns fcil divorciar; noutros no, e assim por diante. O Direito Tributrio
fato gerador de impostos da competncia das pessoas polticas e sobre no conhece nenhum sistema, sequer doutrinrio, de repartio de
atos administrativos que lhe so privativos, atos de lanamentos fiscais, competncias. E funciona. Entre ns, a federao e o federalismo vieram de
v.g., alm de prescries sobre interpretao de leis tributrias, tidas cima para baixo, por imposio das elites cultas, a partir de modelos tericos
104 105 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

e exticos, sem correspondncia com o evolver histrico, poltico e social contrabalana a expanso federal, permitindo aos estados legislar sobre
do povo brasileiro. Ento, ao longo do devir histrico, as instituies foram questes especficas das matrias relacionadas no art. 22, da competncia
sendo afeioadas nossa realidade. O federalismo brasileiro, pois, reflete privativa da Unio.
a evoluo do pas, nem poderia ser diferente. A Constituio de 1988 A sede jurdica de estudo das normas gerais situa-se na rea da
promoveu uma grande descentralizao das fontes de receitas tributrias, repartio das competncias legislativas nos Estados federais. A doutrina
conferindo aos estados e municpios mais consistncia (autonomia costuma referir-se a dois tipos de reparties: a horizontal e a vertical.
financeira dos entes polticos perifricos, base, enfim, da autonomia poltica Na horizontal, as pessoas polticas, isonmicas, recebem cada qual suas
e administrativa dos mesmos). hipertrofia poltica e econmica da Unio reas competenciais devidamente apartadas. So lotes, por assim dizer,
dentro da Federao e hipertrofia do Poder Executivo federal em face do perfeitamente delimitados. Em se tratando da repartio vertical, o
Legislativo e do Judicirio, vigorantes na Carta de 67, seguiram-se a distrofia discrmen se faz por graus, pois as matrias so regradas por mais de uma
da Unio na Federao e a hipertrofia do Legislativo federal nos quadros da pessoa poltica. Para evitar a promiscuidade impositiva, faz-se necessrio
Repblica federativa. graduar, na escala vertical, o ponto de incidncia do regramento cabente
Em consequncia, o Congresso Nacional assumiu desmesurados a cada pessoa poltica. Entre ns, determinadas provncias jurdicas no
poderes e competncias legislativas em desfavor de estados e municpios. ensejam repartio vertical de competncias legislativas. Tais so os casos
O sistema tributrio da Constituio bem demonstra a assertiva. dos Direitos Civil, Comercial, Penal, Trabalhista etc. Estes so Direitos
O domnio do Congresso Nacional no campo do Direito Tributrio, cujas fontes legislativas so privativas da Unio Federal. Outros ramos
inegavelmente, avassalador, pelo domnio das leis complementares. jurdicos, mormente aqueles que se incrustam no que se convencionou
chamar de Direito Pblico, oferecem ensejo a que ocorra o fenmeno da
De lado o sistema tributrio, verifica-se que o Direito brasileiro promana repartio vertical de competncias legislativas, ocasio em que mais de
seguramente, em sua maior parte, das fontes legislativas federais. uma pessoa poltica normatiza, por graus, uma mesma matria jurdica. Em
Por outro lado, h condomnio de encargos e atribuies entre Unio, Direito Administrativo e Direito Tributrio, o fenmeno evidente. Ora,
estados e municpios (art. 23). No campo especificamente tributrio, o precisamente em razo da repartio vertical de competncias que surgem
instrumento formal da lei complementar e o contedo material das normas as normas gerais. Assim, as normas gerais de Direito Tributrio so da
gerais reafirmam a tese do federalismo concentracionrio legiferante. competncia legislativa da Unio Federal, atravs do Congresso Nacional.
Na verdade, inexiste a competncia concorrente, seno a partilhada.
A concorrncia meramente substitutiva, i.e., se a Unio no emitir
O poder das normas gerais de Direito Tributrio em particular normas gerais, a competncia das pessoas polticas (Estados-Membros e
municpios) torna-se plena. Emitidas que sejam as normas gerais, cumpre
O grande risco da lei complementar sobre normas gerais de Direito sejam observadas quando do exerccio das respectivas competncias
Tributrio reside em o Legislativo federal desandar a baix-las contra o privativas por parte de estados e municpios, sem prejuzo da eventual e
esprito da Constituio, em desfavor das ordens jurdicas parciais, cuja limitada competncia supletiva do Estado-Membro na prpria temtica da
existncia e fundamentos de validez decorrem diretamente da Lei Maior. norma geral, conforme se pode verificar a uma simples leitura da repartio
Os seus poderes e limitaes, em suma, so de radicao constitucional. geral de competncias levada a efeito pela Constituio de 1988.
Grande, pois, o poder do Congresso Nacional, a ser exercido com cautela A melhor doutrina, na espcie, a de Raul Machado Horta, ilustre
para no arranhar o estado federal armado na Lei Maior. O pargrafo Professor de Direito Constitucional na Faculdade de Direito da UFMG.
nico do art. 22, disposio inspirada na Lei Fundamental de Bonn,
106 107 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

Dizia ele, sob o regime de 1967, em lio ainda atual:7 sobrar uma zona cinzenta na delimitao das fronteiras objetivas da norma
Continua insuficientemente explorado o campo da repartio geral, o ponto alm do qual no pode ela passar sem ferir a competncia
vertical de competncia, que permite o exerccio da legislao das pessoas polticas. Enfim, somente a contribuio da doutrina e da
federal de normas gerais, diretrizes e bases, e da legislao estadual jurisprudncia, ao longo do tempo depurativo, trar soluo a este
supletiva, sendo aquela primria e fundamental, enquanto a tormentoso problema. Mas, no a sedimentao jurisprudencial que
ltima secundria e derivada. A competncia comum, que se estabiliza a ordem jurdica?
forma com a matria deslocada do domnio exclusivo da Unio, Grande, repetimos, a fora e o comando das normas gerais de
para ser objeto de dupla atividade legislativa, corresponde a uma Direito Tributrio emitidas pela Unio como fator de ordenao do sistema
modernizao formal da tcnica federal de repartir competncias, tributrio, como ideado pelo constituinte de 1988.
e permite, ao mesmo tempo, que se oferea ao Estado-membro
outra perspectiva legislativa, atenuando a perda de substncia
verificada na rea dos poderes reservados em virtude do Limitaes: princpios e imunidades / Diferenas / O fenmeno
crescimento dos poderes federais. Perdura na evoluo federativa jurdico da interpolao normativa
brasileira o retraimento da competncia comum, sem explorar
as possibilidades do condomnio legislativo, para aperfeioar a Princpios e imunidades so institutos jurdicos diversos, embora certos
legislao federal fundamental, de estrutura ampla e genrica, princpios expressos faam brotar ou rebrotar imunidades (implcitas). A
s peculiaridades locais. A evoluo do comportamento da Prof. Misabel Derzi,8 pelo manejo profundo dos princpios constitucionais,
federao brasileira no conduz a diagnstico necessariamente brinda-nos com o primor de raciocnio que se d transcrito:
pessimista, preconizando o seu fim. A evoluo demonstra que a A consagrao de uma imunidade expressa , s vezes,
federao experimentou um processo de mudana. consequncia lgica de um princpio fundamental. Do princpio
A concepo clssica, dualista e centrfuga, acabou sendo federal resulta a imunidade recproca, dedutvel mesmo na
substituda pela federao moderna, fundada na cooperao e ausncia de recepo literal do texto, porque expresso da
na intensidade das relaes intergovernamentais. A relao entre autonomia relativa dos entes estatais e de sua posio isonmica,
federalismo e cooperao j se encontra na etimologia da palavra logicamente dedutveis. Basta considerar que extramos a
federal, que deriva de foeds: pacto ajuste, conveno, tratado, doutrina, em suas linhas bsicas, da jurisprudncia da Suprema
e essa raiz entra na composio de laos de amizade, foeds Corte constitucional dos EUA, pas cuja Constituio silente
amicitae, ou de unio matrimonial, foeds thlami. Em termos sobre a citada imunidade. Igualmente a imunidade das instituies
de prospectiva, razovel presumir que a evoluo prosseguir de educao e assistncia social que no almejam distribuio
na linha do desenvolvimento e da consolidao do federalismo de lucro, decorre da inexistncia de capacidade contributiva,
cooperativo, para modernizar a estrutura do Estado federal. princpio norteador da igualdade e imprescindvel efetividade
da imposio.
Embora a teoria das normais gerais situe bem a questo do
compartilhamento de competncias (verticalizadas) nos Estados federais, Nem todo princpio, contudo, conduz a uma imunidade, como o
afirmando que a norma geral possui eficcia forada (loi de cadre), sempre caso, v.g., dos princpios da legalidade, anterioridade e irretroatividade.
8
Derzi, Misabel. In Limitaes Constitucionais ao Poder de Tributar, de Aliomar Baleeiro, nota da
7
Horta, Raul Machado. In Revista de Estudos Polticos, Belo Horizonte, 1968. atualizadora, p. 15.
108 109 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

Princpios e imunidades, repita-se, so entes normativos diversos. O iseno autolimitao ao poder de tributar legalmente qualificada. A
que, precisamente, os distingue? situao da CF/88, no Brasil, essa:
Os princpios constitucionais dizem como devem ser feitas as leis
tributrias, condicionando o legislador sob o guante dos juzes, zeladores instituto normativo emissor da norma sede jurdica da norma
que so do texto dirigente da Constituio. imunidade O titular do poder constituinte
A Constituio
(heterolimitao) originrio ou derivado
As imunidades expressas dizem o que no pode ser tributado, proibindo
Iseno heternoma
ao legislador o exerccio da sua competncia tributria sobre certos fatos, (heterolimitao)
O legislador federal A Lei Complementar da Constituio

pessoas ou situaes, por expressa determinao da Constituio (no- Iseno autnoma Os legisladores das trs Leis ordinrias federais,
incidncia constitucionalmente qualificada). Sobre as imunidades exerce o (autolimitao) ordens de governo estaduais e municipais

Judicirio, igualmente, a sua zeladoria.


De notar, pois, que a expresso limitaes ao poder de tributar alberga
princpios e imunidades. Normas impositivas, imunitrias e isencionais / A que se destinam/
Como se integram na norma de tributao
Imunidade e isenes As previses jurdicas de tributao descrevem situaes tributveis. As

A imunidade uma heterolimitao ao poder de tributar. A vontade previses jurdicas imunitrias e isencionais descrevem situaes intributveis.
que probe a do constituinte. A imunidade habita exclusivamente no No plano da linguagem-do-objeto existem inmeros textos, desde a
edifcio constitucional. Constituio, prevendo tributaes e intributaes expressas.
A iseno heternoma quando o legislador de uma ordem de No plano normativo, todas as previses de tributabilidade e
governo, com permisso constitucional, probe ao legislador de outra intributabilidade se juntam no descritor da norma tributria.
ordem de governo o exerccio do poder de tributar. A distino em
Isto posto, para saber se em dado municpio o ISS cobrvel de
relao imunidade, na espcie, feita a partir da hierarquia normativa.
determinadas pessoas, devo saber a hiptese de incidncia e as imunidades
Enquanto a norma imunitria constitucionalmente qualificada, a norma
constitucionais desse imposto. Em seguida, devo verificar a descrio desse
isencional heternoma legalmente qualificada (lei complementar da
imposto na lei complementar e as isenes heternomas. Finalmente,
Constituio).
devemos nos reportar lei municipal para examinar o fato jurgeno e o
Entre ns, v.g., o legislador federal pode conceder iseno do preceito impositivo, bem como as isenes autonmicas. Somente aps
ICMS (imposto estadual) e do ISS (imposto municipal) se se tratar de conjugar o orbe legal, poderei fazer uma proposio descritiva da norma
mercadoria ou servio destinado ao exterior sujeitado a tais impostos tributria do ISS, digamos, da cidade de Belo Horizonte.
(poltica de export-drive).
fato tributvel Comando normativo
Registre-se que a Lei Complementar n 87/96 isentou a exportao
Previses impositivas menos
de quaisquer bens e servios destinados ao exterior. Agora, quando Previses isencionais e imunitrias
Incidentais

a prpria pessoa poltica que se autolimita, concedendo por lei, Ocorrncia Incidncia
espontaneamente, a iseno tributria, procede a assero de que a
110 111 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

Em contrapartida, restaram dispensadas do rol das exoneraes a


anistia, modo de extinguir pena imposta por infrao a dever tributrio, e a
Tipologia exonerativa moratria, simples dilao do prazo de pagamento.
Em tema exonerativo, no foram ainda extradas todas as consequncias Exposto isto, impende examinar, elucidando, os tipos exonerativos,
que mister extrair da teoria da incidncia. Por isso, com base na norma e referindo-os norma jurdica tributria, conferindo-se especial relevo ao
na sua incidncia, situamos o estudo dos tipos exonerativos. Basicamente, fenmeno central representado pela incidncia da norma de tributao.
as exoneraes dividem-se em internas e externas estrutura da norma.
A hiptese de incidncia da norma tributria formada pela integrao
As internas, a seu turno, subdividem-se tendo em vista o seu habitat no
de vrias leis ou artigos de lei que tratam, em nvel do Direito Positivo, de
interior desta. Umas se estruturam nas hipteses, e outras, nos comandos
fatos que devem dar origem, quando ocorrentes, a obrigaes tributrias.
normativos (consequncias).
No plano mais amplo da esquematizao jurdica do mundo ftico, os
A devoluo de tributo pago sem haver razo para a restituio, fatos so selecionados pelo legislador tributrio segundo o critrio de que
a no ser o intuito de exonerar total ou parcialmente o contribuinte, uns so irrelevantes, e outros relevantes para gerar tributao.
considerada pela doutrina matria estranha ao Direito Tributrio. Alega-se
Alfredo Augusto Becker9 observa que:
estar no captulo da despesa pblica, j na rea do Direito Financeiro, a sua
sede jurdica. O entendimento inobjetvel. Todavia, porque a devoluo No existe uma regra jurdica para a hiptese de incidncia,
de tributo pago apresenta-se como autntica remisso indireta frmula outra para a base de clculo, outra para a alquota etc. Tudo isto
legal de extino do crdito tributrio , inclumo-la no temrio exonerativo. integra a estrutura lgica de uma nica regra jurdica resultante
de diversas leis ou artigos de leis (frmula legislativa literal).
Imunidades preciso no confundir regra jurdica com lei; a regra jurdica uma
Exoneraes nas hipteses resultante da totalidade do sistema jurdico formado pelas leis
Isenes
(grifos nossos).
Kelsen,10 no mesmo sendeiro, j asseverava na Teoria Geral do Direito
Exoneraes Internas e do Estado que as normas eram diversas das regras (juzos hipotticos).
Redues de base de clculo A norma jurdica surge da proposio da cincia que descreve o direito,
e alquotas sob a forma de juzo hipottico11 desvendando a lei, que a frmula
Exoneraes nas
consequncias (quantitativas) Dedues tributrias de despesas
legislativa literal atravs da qual, por um ato de vontade, o direito
presumidas e concesses de crditos
presumidos
posto, vige e vale. A norma jurdica o ser jurdico por excelncia e tem
formulao prescritiva.
O jurista o sujeito cognoscente que, debruado sobre o objeto do
seu conhecer o mundo do Direito , desvenda o seu ntimo significado,
Remisses e anistias extraindo do ser o dever-ser. Uma questo gnosiolgica.
Exoneraes Externas 9
Devoluo de tributos Becker, Alfredo Augusto. Ob. cit, p. 270.
10
pagos legitimamente Kelsen, Hans. Teora General del Derecho y del Estado, trad. de Eduardo Garcia Maynez, Mxico,
Universidad, 1949, p. 45.
11
Nawiasky, Hans. Teora General del Derecho, Estudio General de Navarra, Madrid, Rialp, 1962, p. 42.
Las normas jurdicas o, lo que es lo mismo, las proposiciones jurdicas no se encuentran aisladas.
112 113 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

Pois bem, a hiptese de incidncia das normas tributrias, o que contm Cabe Carta Magna estabelecer a competncia dos poderes
so fatos tributveis. A previso legal desses fatos feita pelo legislador de tributantes. Da mesma forma, cabe-lhe limit-la, podendo, na
duas formas: entrega do poder impositivo, reduzir a competncia tributria
A) em certas leis ou artigos de lei entes de direito prev que dados pela excluso de certas pessoas, atos ou coisas, colocados fora da
fatos so aptos a gerar, quando ocorrentes, obrigaes tributrias; tributao.

B) noutras leis ou artigos de lei prev, expressamente, que certos fatos, Aliomar Baleeiro,14 insigne e saudoso mestre, no discrepa:
tipos de fatos ou aspectos factuais no so jurgenos no sentido As limitaes constitucionais ao poder de tributar funcionam
positivo, isto , no so aptos a gerar, quando ocorram, obrigaes por meio de imunidades fiscais, isto , disposies da lei maior
tributrias. Vale dizer, atravs das leis o legislador qualifica os que vedam ao legislador ordinrio decretar impostos sobre certas
fatos e os reparte, atribuindo a uns efeitos impositivos e, a outros, pessoas, matrias ou fatos, enfim situaes que define.
efeitos exonerativos, segundo os seus desgnios. A sada de Ataliba15 aduz que:
mercadorias do estabelecimento industrial, comercial ou produtor
fato gerador do ICMS. Todavia, quando sarem para o exterior, ... imunidade ontologicamente constitucional e que s a
tal fato j no mais gerador, tendo em vista regra imunizante soberana Assembleia Constituinte pode estabelecer limitaes e
expressa para os industrializados e regra isencional expressa para condies do exerccio do poder tributrio.
as demais mercadorias (LC n 87/96). Ulha Canto16 refora-o com dizer que:
O legislador s pode dizer que dado fato ou aspecto factual no ... imunidade a impossibilidade de incidncia que decorre
tributvel atravs de lei (princpio da legalidade). Se usar a lei constitucional, de uma proibio imanente, porque constitucional... portanto,
trata-se de imunidade, e se utilizar a lei infraconstitucional, cuida da iseno. tipicamente uma limitao competncia tributria que a Unio,
os Estados, o Distrito Federal e os Municpios sofrem por fora da
Carta Magna, porque os setores a eles reservados na partilha de
Imunidade competncia impositiva j lhes so confiados com excluso desses
fatos, atos ou pessoas.
A doutrina, em peso, posiciona a imunidade no captulo da competncia.
Pontes de Miranda12 preleciona:
A regra jurdica de imunidade a regra jurdica no plano Os efeitos da imunidade
da competncia dos poderes pblicos obsta atividade
legislativa impositiva, retira ao corpo que cria impostos qualquer Contudo, no esta a nica maneira de visualizar a imunidade. luz
competncia para pr, na espcie. da teoria da norma jurdica, os dispositivos constitucionais imunizantes
entram na composio da hiptese de incidncia das normas de
Bernardo Ribeiro de Moraes13 secunda-o:
tributao, configurando-lhe o alcance e fixando-lhe os lindes. Jos Souto
14
Baleeiro, Aliomar. Uma Introduo Cincia das Finanas e Poltica Fiscal, 3 ed., Rio de
12
Miranda, Pontes de. Questes Forenses, t. III, p. 364; id., Comentrios Constituio de 1946, Janeiro, Forense, 1964, p. 262.
15
vol. II, p. 156. Ataliba, Geraldo. Natureza Jurdica da Contribuio de Melhoria, So Paulo, Ed. Revista dos
13
Moraes, Bernardo Ribeiro de. Doutrina e Prtica do Imposto de Indstrias e Profisses, Max Tribunais, 1964, p. 231.
16
Limonad, 1964, p. 114. Canto, Gilberto de Ulha. Temas de Direito Tributrio, Rio de Janeiro, Alba, 1964, vol. III, p. 190.
114 115 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

Maior Borges17 observa com propriedade que o setor social abrangido pela A imunidade / A iseno / Os seus efeitos sobre as hipteses de
imunidade est fora de mbito da tributao. O dispositivo constitucional incidncia das normas de tributao
que pe a imunidade atua na hiptese de incidncia, excluindo de certos
fatos ou aspectos destes a virtude jurgena. Os dispositivos isencionais, assim como os imunizantes, entram
na composio das hipteses de incidncia das normas de tributao,
Alis, os dispositivos legais isentantes funcionam da mesma maneira.
delimitando o perfil impositivo do fato jurgeno eleito pelo legislador.
A diferena que a imunidade radica na Constituio, enquanto a iseno
decorre da lei menor, complementar ou ordinria. Teleologicamente, A iseno, como tambm a imunidade, no exclui o crdito, obstam a
a imunidade liga-se a valores caros que se pretende sejam duradouros, prpria incidncia, impedindo que se instaure a obrigao.
enquanto a iseno veicula interesses mais comuns, por si ss mutveis.
Mas imunidade e iseno so categorias legislativas. Do ponto de vista da
norma, s cabe dizer se ela incide ou no incide. Imunidade e iseno so Equvocos da doutrina tradicional
fatores legislativos que condicionam as normas tributrias, cooperando na
formao das mesmas. Expressiva corrente doutrinria, contudo, encara a iseno como mera
dispensa legal de pagamento de tributo devido. Vale dizer que para estes,
Celso Cordeiro Machado,18 em obra denominada Limites e Conflitos sem a nossa adeso, d-se a obrigao, e nasce o crdito, mas o credor
de Competncia Tributria no Direito Brasileiro, apresentada como tese dispensa o pagamento. Num primeiro momento, ocorreria o fato gerador
para provimento da ctedra de Finanas e Direito Financeiro da Faculdade apropositando a incidncia da regra jurdica instituidora da obrigao
de Direito da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), como que se tributria. Num segundo momento, o Estado, atravs de uma regra jurdica
identificando com a nossa posio que visualiza a imunidade se refletindo autnoma de iseno, dispensaria o pagamento do tributo surgido com a
na hiptese de incidncia, discorre nos seguintes termos: obrigao. A iseno, dessarte, seria um posterius em face da incidncia,
As imunidades abrangem de modo geral, aquelas situaes assim como a imunidade seria um prius ante a competncia para tributar.
que estariam normalmente, naturalmente, conceitualmente O fenmeno da iseno dar-se-ia em momento sucessivo:
includas entre os fatos geradores. Elas se traduzem em limitaes
ao poder de tributar ou em contraes horizontais dos campos 1 momento: incidncia da regra jurdica de tributao irradiando
de incidncia que decorreriam das projees espontneas e totais efeitos jurdicos; surgimento da obrigao e do crdito tributrio
dos fatos geradores (grifos nossos). objeto do vinculum juris;
O ltimo trecho da citao entremostra a extrema acuidade do mestre 2 momento: incidncia da regra jurdica de iseno dispensando o
mineiro na percepo da funo redutora que a previso imunizante sujeito passivo do pagamento do tributo.
exerce sobre a hiptese de incidncia da norma de tributao. Renomados mestres e escritores de escol prestigiam este entendimento.
Bernardo Ribeiro de Moraes:19
A iseno tributria consiste num favor concedido por lei, no
17
Borges, Jos Souto Maior. Ob. cit., p. 209. sentido de dispensar o contribuinte do pagamento do imposto.
18
Machado, Celso Cordeiro. Limites e Conflitos de Competncia Tributria no Direito Brasileiro, H a concretizao do fato gerador do tributo sendo este devido,
Belo Horizonte, s/ed., 1968, p. 41.
mas a lei dispensa seu pagamento.
19
Moraes, Bernardo Ribeiro de. Ob. cit., p. 673.
116 117 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

Amlcar de Arajo Falco:20 A iseno, como se sabe, o benefcio fiscal institudo pela
Nela21 (refere-se iseno) h incidncia, ocorre o fato lei que dispensa, observadas determinadas circunstncias e
gerador. O legislador, todavia, seja por motivos relacionados com condies, o pagamento do crdito fiscal que corresponderia a
a apreciao da capacidade econmica do contribuinte, seja por um fato gerador verificado em relao ao beneficirio.
consideraes extrafiscais, determina a inexigibilidade do dbito Fbio Fanucchi:26
tributrio. Se houver dispensa em lei contempornea data de
Rubens Gomes de Sousa:22 ocorrncia do fato gerador, est-se diante de uma iseno.
Tratando-se de imunidade no devido o tributo porque Labora em erro a doutrina exposta na citao, posto que respeitveis
no chega a surgir a prpria obrigao tributria; ao contrrio os nomes que a subscrevem. que, permissa venia, a iseno no forma
na iseno o tributo devido porque existe obrigao mas a lei de extino de obrigao pelo dispensamento do crdito, mas fenmeno
dispensa o seu pagamento. Por conseguinte a iseno pressupe a intrnseco formao da hiptese de incidncia da norma de tributao.
incidncia porque, claro que s se pode dispensar o pagamento Souto Maior, com razo, atribui a erronia neste campo ao transplante acrtico
de um tributo que seja efetivamente devido. para o nosso Direito de comentrios e ensinamentos dos jurisconsultos
Jos Washington Coelho:23 peregrinos. Chega a identificar entre os estrangeiros conceituaes
similares, v.g., em Angelo Dus27 e em A. D. Giannini.28
Verificada uma situao legtima de incidncia (ocorrncia
do fato gerador, arts. 114-116) o legislador tem a faculdade de A iseno como excluso de incidncia: outro equvoco
dispensar categorias de contribuintes ou determinados casos do
Ao mestre recifense assiste razo. Submetida luz da teoria da incidncia
pagamento do imposto. a iseno.
da norma jurdica, a doutrina sob enfoque, embora clssica e at prestigiada
Cludio Martins:24 pelo Cdigo Tributrio Nacional, apresenta-se inaceitvel. Souto Maior,29
A iseno a dispensa do tributo devido, em virtude de com tese mais robusta, prefere ver a iseno de modo diferente, como
disposio expressa de lei. excludente de obrigao:

Walter Paldes Valrio:25 A norma que isenta assim, uma norma limitadora ou
modificadora: restringe o alcance das normas jurdicas de
20
Falco, Amlcar de Arajo. Ob. cit., p. 132.
tributao; delimita o mbito material ou pessoal a que dever
21 estender-se o tributo, ou altera a estrutura do prprio pressuposto
Nossos os parnteses e a ressalva neles contida.
22 da incidncia.
Sousa, Rubens Gomes de. Compndio de Legislao Tributria, Rio de Janeiro, Edies Financeiras
S/A, s/d., pp. 75-6.
23
Coelho, Jos Washington. Cdigo Tributrio Nacional Interpretado, Rio de Janeiro, Correio da
Manh, 1968, p. 176. 26
Fanucchi, Fbio. Curso de Direito Tributrio Brasileiro, 3 ed., Resenha Tributria, 1975, vol. I,
24
Martins, Cludio. Normas Gerais de Direito Tributrio, 2 ed., So Paulo, Forense, 1969, p. 162. p. 370.
25 27
Valrio, Walter Paldes. Programa de Direito Tributrio Parte Geral, Porto Alegre, Sulina, 1970, Dus, Angelo. Teoria Generale dellIllecito Fiscale.
p. 173. 28
Giannini, A. D. I Concetti Fondamentali di Diritto Tributario.
29
Borges, Jos Souto Maior. Ob. cit., p. 190.
118 119 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

H que fazer aqui, no entanto, um escolstico distnguo. A simples supor-se a existncia da regra jurdica que produzisse efeito sem
leitura da citao levaria a crer que Souto Maior concorda com a tese prvia incidncia.
aventada no presente trabalho, isto , as previses imunizantes e isencionais
A alternativa proposta
se conjugariam com as previses impositivas para compor o perfil ltimo
e final da hiptese de incidncia da norma de tributao. De fato, a parte Data venia, ousamos discordar da colocao do mestre nordestino.
sublinhada da citao leva a esta concluso. Achamos que a norma de iseno no . E se no , no pode ser no
Isto no ocorre. Para Souto Maior Borges, assim como para Walter juridicizante. No sendo, tambm no incide. As normas no derivam de
Barbosa Correia, Pontes de Miranda, A. A. Becker e seus epgonos, as textos legais isoladamente tomadas, por isso que se projetam do contexto
previses legislativas de iseno se agasalham em normas especficas, jurdico. A norma a resultante de uma combinao de leis ou de artigos de
isencionais, diversas, portanto, da norma de tributao. Haveria, assim, uma leis (existentes no sistema jurdico). As leis e artigos de leis (regras legais)
norma de tributao e tantas normas isencionais quantos fossem os fatos que definem fatos tributveis se conjugam com as previses imunizantes
isentos previstos pelo legislador. As normas isencionais teriam a funo de e isencionais para compor uma nica hiptese de incidncia: a da norma
suspender a incidncia da norma jurdica de tributao, da serem chamadas jurdica de tributao. Assim, para que ocorra a incidncia da norma de
de normas de no-incidncia (funo no juridicizante). tributao, indispensvel que os fatos jurgenos contidos na hiptese de
incidncia ocorram no mundo. E esses fatos jurgenos so fixados aps
Quando no fosse essa a posio de Souto Maior, j clssica, no seu
a excluso de todos aqueles considerados no tributveis em virtude de
primoroso Isenes Tributrias, em obras e passagens mais recentes nota-
previses expressas de imunidade e iseno.
se a reiterao da tese que timbra na afirmao de que a norma de iseno
incide exatamente para que no incida a de tributao. Uma excludente Bilac Pinto teve a exata intuio do problema:31
da outra. No pode existir um tributo a cobrar sem que tenha ocorrido
Em separata do Anurio do Mestrado em Direito da Faculdade do previamente um fato imponvel. Se, pela lei que concede iseno
Recife (jan./dez./76), Souto Maior30 assevera: um fato imponvel excludo do alcance do nus fiscal, ele
perde desde logo essa feio ou categoria de fato imponvel para
A incidncia da norma isentante tem como necessria
transformar-se em fato no sujeito imposio tributria.
contrapartida a no-incidncia da norma tributria. Nesse sentido
pode-se dizer que a iseno atua como qualquer outra regra Ademais, admitir a incidncia de uma regra de no-incidncia algo
excepcional, em face do princpio da generalidade da tributao. contraditrio. Joo Roberto Santos Regnier,32 em que pese a observao j
Posto a doutrina nem sempre tenha apreendido, com a necessria feita por Souto Maior pouco atrs, acerta em cheio ao observar que:
clareza, essa caracterstica, no tem outro sentido a proposio Ou a regra jurdica incide e irradia seus efeitos e, nesse mister,
da Cincia do Direito Tributrio de que a regra jurdica de iseno o emprego da expresso Hiptese de Incidncia incontestvel;
configura hiptese de no-incidncia legalmente qualificada. ou no incide (em razo de que no produz efeitos jurdicos)
A no-incidncia, a, da regra jurdica de tributao, porque a
31
regra jurdica de iseno incide sobre o fato isento e seria absurdo Apud Borges, Jos Souto Maior. Ob. cit., pp. 162-3.
32
Regnier, J. R. Santos. A Norma de Iseno Tributria, So Paulo, EDUC Resenha Tributria,
30
Borges, Jos Souto Maior. Subveno Financeira, Iseno e Dedues Tributrias, Recife, Separata, 1975, p. 61.
jan./dez./76, p. 72.
120 121 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

e, nesse caso, no se pode aceitar pacificamente a validade do a qual ou com a qual ela no se realiza. Ora, aquele elemento
emprego da locuo Hiptese de no-incidncia. faltante, ou excedente, justamente o elemento que entrando
Destarte, incorreto supor, como faz a doutrina tradicional, que a na composio da hiptese de incidncia da regra jurdica de
incidncia da norma de tributao precede a incidncia da norma de iseno iseno, permitiu diferenci-la da regra jurdica de tributao...
(que, por isso, desjuridicizante ou destributante). (grifos nossos).

Tal sucessividade inexiste no plano lgico-jurdico. As relaes jurdicas A posio de Becker, retratada na citao, admite que a regra de
no se passam no mundo das percepes visuais e auditivas, gustativas ou tteis, tributao no incide porque a previso de iseno retira-lhe a qualidade
passam-se, so, no mundo do pensamento, que parte do mundo total.33 jurgena de certos fatos considerados geradores de obrigao
(cooperando, assim, na formao da hiptese de incidncia da regra de
Tampouco se nos afigura correta a colocao contrria que v a iseno tributao).
incidindo como regra no juridicizante, na medida em que produz uma
situao de no-incidncia. Optamos por outro esquema conceitual, expresso da seguinte maneira:

A linguagem das leis, sempre diretiva, quando institui uma hiptese de


ocorrendo h onde
iseno (ou uma hiptese de imunidade), apenas enuncia fato ou qualidade
intributvel. O jurista que, ao desvendar o dever-ser normativo contido no T deve ser
H = Hiptese de tributao
T = Dever tributrio decorrente
Direito Positivo, deduzir a norma de tributao emergente, composta de
hiptese de incidncia contendo fatos tributveis e consequncia jurdica
contendo a imposio do dever tributrio. A hiptese de incidncia, contudo, apresenta a seguinte composio:
A hiptese de incidncia da norma de tributao composta de fatos
tributveis, j excludos os imunes e os isentos. onde

Alfredo Augusto Becker,34 em que pese a sua convico de que a H = Hiptese de incidncia
iseno norma (e norma no juridicizante), ao criticar a escola tradicional A = Fatos tributveis
H = A - (B + C)
(iseno como dispensa de pagamento de tributo), oferece-nos um rico B = Fatos imunes
C = Fatos isentos
adminculo questo ora tratada, que a da integridade da hiptese de
incidncia da norma de tributao.
O direito subjetivo que se contm na pretenso de no pagar da pessoa
Na verdade, no existe aquela anterior relao jurdica
beneficiada com previso legal de iseno ou constitucional de imunidade
e respectiva obrigao tributria que seriam desfeitas pela
s aparentemente parece ser deduzido da lei isentante ou imunizante. A
incidncia da regra jurdica de iseno. Para que pudesse existir
lei existe e vige, mas, em verdade, da norma de tributao que se deduz a
aquela anterior relao jurdica tributria, seria indispensvel que
inexistncia de relao jurdico-tributria. Todo o esforo est centrado em
antes houvesse incidncia da regra jurdica de tributao. Porm
demonstrar que a norma de tributao no incidiu por faltar-lhe tipicidade.
esta nunca chegou a incidir porque faltou ou excedeu um dos
elementos da composio de sua hiptese de incidncia, sem Alis, a problemtica da norma e a temtica da sua incidncia implicam
diretamente com a teoria da interpretao. Em verdade, os intrpretes
33
Miranda, Pontes de. Ob. cit., vol. I, 2, n 3. das leis: juzes, funcionrios pblicos, professores, os agentes do Direito,
34
Becker, Alfredo Augusto. Ob. cit., p. 277.
122 123 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

esto sempre s voltas com o problema da norma. Em primeiro lugar, do que os fatos so medidos e valorados. Alhures, havamos dito que37 no
controvertem sobre os fatos que compem a hiptese da norma. Em exerccio do poder impositivo, o Estado alm de cingir-se aos ditames da
segundo lugar, discutem sobre o nexo de imputabilidade entre os fatos e lex curva-se a duas exigncias inamovveis: uma axiolgica, outra tcnica.
os efeitos jurdicos queridos pelo legislador. Indaga-se, alm dos fatos que Antes de impor o tributo, ao Estado cabe examinar a realidade subjacente
seriam jurgenos, sobre os reais efeitos decorrentes da sua realizao no atribuindo-lhe medida e valor. S depois poder, adotando tcnica
mundo. Finalmente, quando os fatos esto ocorrendo ou j ocorreram, a condizente, irradiar a imposio tributria.
controvrsia sobre se juridicamente ditos fatos efetivamente se deram. O aspecto mais saliente do ponto de vista axiolgico entronca com
No campo tributrio, gasta-se tinta sobre o que ou no o fato a eleio pr-deliberada do fato gerador. Este corresponde a uma opo
gerador desse ou daquele tributo. A discusso a sobre a descrio consciente, e a sua escolha revela, presumivelmente, as potencialidades
legislativa posta na lei. A hiptese de incidncia da norma vai depender, contributivas nsitas na coletividade. Dado que o suporte real, ftico,
obviamente, dos fatos relatados pelo legislador como aptos a gerar da tributao, a pesquisa dele reveste-se de invulgar importncia e
tributao. Melhor, vai depender da inteleco do relato. A interpretao consubstancia todo um ajuizamento da realidade econmico-social.
no fica a. Discute-se muito e exaustivamente se a norma incidiu ou no, Importa notar, em princpio, que o fato sempre um prius em face do
isto , se os fatos ocorridos guardaram semelhana com os fatos descritos poder que exerce a imposio tributria. Giorgio del Vecchio38 ensina:
na lei (componentes da hiptese de incidncia da norma).
A relao jurdica tem sempre substrato real nas coisas e nas
Isto ocorre porque as palavras com que so feitas as leis so ambguas, pessoas. O Direito no cria os elementos ou termos da relao.
possuem textura aberta e so vagas, como toda linguagem natural.35 Disso Encontra-os j naturalmente constitudos e no faz mais que
resulta que as pessoas quase sempre controvertem sobre o real significado determin-los, disciplin-los: reconhece algo preexistente ao qual
das palavras. Consequentemente, estas incertezas se transladam para as d ou imprime sua forma.
normas, por isso que suas hipteses so fatos que necessariamente foram
descritos pelo legislador.36 O trabalho est todo em tipificar as hipteses de Adaptando a fala ao nosso caso, temos que o ato j existe na realidade
incidncia das normas de tributao. exterior ao Direito como dado pr-constitudo. A sua eleio como
suporte de tributao que lhe confere a qualidade legal de geratriz de
dever tributrio. Mais uma vez, como sempre ocorre na fenomenologia
A diferena entre a excluso expressa: imunidade e isenes e a do Direito, d-se a juridicizao do ftico. No empenho de tornar
no-incidncia pura ou natural / Primeira aproximao juridicamente relevantes, sob o ponto de vista tributrio, fatos, atos ou
situaes, o legislador vale-se da lei. Atravs dela determina as situaes
No plano do Direito Positivo, evidente que a tributao decorre de um fticas relevantes aos fins da tributao. Ocorre que os fatos nem sempre
ajuizamento prvio da realidade por parte do legislador, em decorrncia so simples. Muitos so complexos, proteiformes, apresentam aspectos
dspares que necessrio muitas vezes distinguir e excepcionar atravs
de comandos expressos de no-tributabilidade. quando aparecem, ao
35
A propsito, ver Genaro Carri. Algunas Palabras sobre las Palabras de la Ley, Buenos Aires,
37
Abeledo-Perrot, passim, 1971. Calmon, Sacha. A Propsito do Poder Impositivo e das Tcnicas de Tributao, Belo Horizonte,
36
Sobre o assunto, ver trabalho da Prof. Misabel de Abreu M. Derzi, intitulado Tipicidade e Ed. Legislao Mineira, n 37, 1970.
38
Interpretao (tese editada pela UFMG). Vecchio, Giorgio del. Filosofa del Derecho, trad. de La Cambra, 1942, p. 358.
124 125 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

lado das regras tributrias, as previses de imunidade (na Constituio) e Positivo. No se confunde com este Direito, seno que dele dimana, como
iseno (nas leis infraconstitucionais). Caso tpico, exemplar, oferta-nos se fora sua essncia.
o fato gerador do ICMS. Em princpio, toda circulao de mercadorias Ataliba,39 expressando a ideia de que a norma jurdica ente de outro
promovida por industrial, comerciante ou produtor tributvel. Ocorre que nvel, diverso da lei, afiana:
certos tipos de circulao no podem, em funo de relevantes interesses
econmicos ou sociais, ser tributados. Hiptese de incidncia a descrio legislativa (necessariamen-
te hipottica) de um fato a cuja ocorrncia in concretu a lei
Nesse ponto, absolutamente necessrio excepcionar a regra geral, atribui a fora jurdica de determinar o nascimento da obrigao
seja por imunidade ou atravs de uma iseno posta por instrumento tributria. Pois esta categoria ou prottipo se apresenta sob
infraconstitucional. a hiptese exata da circulao com destino ao variados aspectos cuja reunio lhe d identidade. Tais aspectos no
exterior, ou ainda o caso de circulao de obra de arte, que tambm vm necessariamente arrolados de forma explcita e integrada na
mercadoria, promovida por artista ou arteso. Tais circunstncias, por um lei. Pode haver e tal o caso mais raro uma lei que enumere e
motivo ou outro, no pode o Estado tributar. que existem regras positivas especifique a todos, mas normalmente os aspectos integrativos da
de excluso. No primeiro caso, imunidade; no segundo, iseno. hiptese de incidncia esto esparsos na lei, ou em diversas leis,
Aqui o momento de retificar a fala de Giorgio del Vecchio, j aqui sendo que muitos so implcitos no sistema jurdico (grifos nossos).
mencionado. semelhana de um projetor sofisticado de filmes, o legislador, por
Certamente, os fatos preexistem logicamente ao Direito que deles razes pr-jurdicas, emite continuamente regras tributrias impositivas e
se ocupa, mas o legislador pode qualificar ditos fatos de mil maneiras exonerativas (utilizando-se da linguagem que lhe peculiar, a linguagem
diferentes e lhes atribuir efeitos diversos. Ter renda fato gerador do vulgar, popular) que expressam a sua vontade de tributar ou liberar da
imposto sobre a renda. Todavia, se a renda for obtida em dado lugar, no tributao dado, fato ou aspecto de fato. Se imaginarmos que os focos
mais servir de suporte tributao. que pode existir lei isentando a jurdico-legais assim emitidos vo se projetar numa tela, iremos ter a viso
receita assim auferida. Um mesmo fato poder dar lugar a efeitos jurdicos de uma figura tpica; a figura ou perfil do fato jurgeno que constitui a
diferentes, at mesmo antitticos, influenciou significativamente a doutrina, hiptese de incidncia da norma de tributao.
com reflexos na rea tributria. Certa corrente passou a qualificar o fato Vimos, quando tratamos da teoria da norma jurdica tributria, que
em funo de seus efeitos. Assim, a tributao implicaria um fato gerador a sua hiptese de incidncia constituda pela descrio do fato, e que
tributrio, e, a iseno, um fato gerador isento, equvoco que s pode ser exatamente a ocorrncia desse fato que provoca a incidncia do dever
superado nos esquadros mais amplos da teoria da norma jurdica tributria. jurdico previsto no comando ou consequncia da norma. Vimos, ademais,
Esta tem por hiptese de incidncia fato ou situao que resulta da que este fato jurgeno, embora uno, pode ser decomposto logicamente em
totalidade do sistema jurdico positivo. Tal assertiva, neste trabalho mesmo, aspectos: 1) material; 2) espacial; 3) temporal; 4) pessoal. Vale dizer, o fato,
foi referendada por Becker, Vilanova, Kelsen et alii. Partindo, pois, desse alm de um substrato (aspecto material), est referido ao tempo, ao espao
pressuposto, temos que as leis e artigos de lei que preveem tributaes, e s pessoas com ele envolvidas (aspectos pessoal, temporal e espacial).
imunidades e isenes em nvel do Direito posto so assimilados pela teoria
jurdica para o fim de descrever a norma tributria, composta de hiptese
e consequncia. So dois planos diversos que mister jamais confundir.
A norma condensa sistematicamente a normatividade difusa no Direito 39
Ataliba, Geraldo, p. 78.
126 127 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

Evidentemente, os fatos so ricos40 e apresentam inmeras facetas. por tais declaraes de vontade, devidamente combinadas, resulta no perfil
Pois bem, a qualificao dos fatos geradores de tributao feita, em ltimo da hiptese de incidncia da norma de tributao. No exemplo
todos os seus aspectos, por meio de leis impositivas e exonerativas. As precedente, o que o legislador disse nas leis Alfa 1, 2 e 3 poderia ter dito
previses exonerativas se fixam ora no aspecto temporal, ora no aspecto numa s lei ao declarar sua vontade a respeito do fato jurgeno tributrio.
pessoal, ora, ainda, no aspecto espacial da hiptese de incidncia, para Ora, a conjuno final de todas as declaraes do legislador sobre o
produzir o fator de intributabilidade. O fato de uma pessoa fsica, residente fato jurgeno que delineia, compe, estrutura a hiptese de incidncia da
no pas h mais de 12 meses, ter obtido renda acima de Y em determinado norma de tributao.
exerccio social (ano-calendrio) constitui a hiptese de incidncia do Sob o ponto de vista do Direito Positivo, a imunidade e a iseno
imposto sobre a renda da pessoa fsica, segundo a lei Alfa 1. A lei Alfa 2, no so declaraes expressas do legislador sobre fatos ou aspectos fticos,
entanto, determina: Se a pessoa que aufere a renda for diplomata de pas negando-lhes efeitos tributrios. Dessarte, a definio das situaes-
estrangeiro residente no pas, no pagar o imposto previsto na lei Alfa 1. base dos tributos caracteriza-se pela modificao contnua de seus termos,
A lei Alfa 3 diz, por sua vez, que se a pessoa residir na zona de Passrgada, comportando inevitvel delimitao da realidade social subjacente. Isto
estar isenta do imposto. advm dos critrios de avaliao postos disposio do legislador, senhor
A lei Alfa 1 ps a tributao de modo genrico. A lei Alfa 2 instituiu da oportunidade, inoportunidade, convenincia ou inconvenincia da
uma iseno subjetiva, porque referida ao aspecto pessoal da hiptese de tributao em relao a determinado nmero de aspectos da situao-
incidncia,41 e a lei Alfa 3 colocou uma iseno qualificada em funo do base do tributo.
lugar onde ocorre a hiptese de incidncia. Um mesmo fato, grosso modo, pode referenciar interesses
Em suma, tanto faz dizer na lei de tributao que o fato gerador do diferentes, e disto descende a exigncia de subtrair alguns itens do fato do
imposto ter renda, com exceo das dirias e ajudas de custo pagas pelos raio da imposio, atravs das previses excludentes: caso da circulao
cofres pblicos, quanto dizer, apenas, que a obteno da renda fato de mercadorias no pas, tributada, e direcionada para o exterior, imune. A
gerador, e, noutra lei, de iseno, declarar que a renda obtida conta de configurao dos fins extrafiscais nas normas de tributao nada mais que
dirias e ajudas de custo pagas pelos cofres pblicos isenta. Numa s lei ou a traduo, em termos finalsticos, dos critrios de ordem poltico-social na
em diversas, o importante que o legislador expresse a sua vontade sobre avaliao das situaes jurgenas. Estes critrios esto sujeitos a variaes
o que gera ou no a tributao. A coleta, pelo jurista, do fato composto frequentes, expresso dos mutveis objetivos polticos, econmicos e sociais.
40
Geraldo Ataliba, em lio de grande valor cientfico, diz que: A hiptese de incidncia no A razo fundamental para a coexistncia das disposies de imposio
deixa de ser una e indivisvel pelo fato de possuir diversos aspectos cuja considerao no implica sua com aquelas outras de excluso, acarretando, como visto, constante mutao
decomposio em partes ou elementos no perfil dos fatos imponveis, deve-se a uma situao de compromisso
sabido que a hiptese de incidncia descreve um fato jurgeno. Como tal, uma unidade, entre as exigncias do princpio da justia42 e os influxos do princpio da
embora os elementos pr-jurdicos arrecadados pelo legislador, para descrev-lo, possam ser segurana, cujo principal requisito a certeza do direito. O princpio da
mltiplos ou complexos. Preferimos falar em aspectos da hiptese de incidncia porque, na verdade, segurana exige leis estveis e dotadas de clareza. As necessidades do
esta unidade conceitual pode ser encarada, examinada e estudada sob diferentes prismas, sem se
poder e as aspiraes de justia provocam disciplinas diversas, caso por caso
destituir do seu carter unitrio (ob. cit., pp. 79-80).
41 42
Aqui se demonstra, mais uma vez, a imprescindibilidade do aspecto pessoal na hiptese de A aspirao de justia, embora cada poca e cada povo a visualize diferentemente, constante
incidncia da norma de tributao, contrariamente ao que pensa Paulo de Barros Carvalho (Teoria na base das sociedades humanas. Os valores que se desprendem dessa aspirao infiltram, e cada vez
da Norma Tributria, Lael). mais, os Direitos Positivos, elevando-os constantemente.
128 129 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

e a todo momento. Em funo da exigncia de certeza do Direito, as leis nas consequncias jurdicas das normas tributrias ou, se se prefere, nos
impositivas so estveis, simples, e delineiam as linhas bsicas dos fatos mandamentos normativos.
geradores. Em torno delas, surgem as leis exonerativas ou dispositivos de
excluso, com disposies cuja funo precpua precisar a situao-base,
adequando-a s variaes que se processam na realidade econmico-social.
Redues diretas de bases de clculo e de alquotas / O efeito das
O fato jurgeno, para l da sua intrnseca textura, decorre em boa leis que as preveem
parte de qualificaes subjetivas operadas pelo legislador em razo de
um nmero bem elevado de circunstncias. E, assim, o reconhecimento de As redues de bases de clculo e de alquotas decorrem do modo de
todos os termos que constituem os fatos geradores das normas fiscais calcular o contedo pecunirio do dever tributrio, determinando uma forma
tem que ser feito a todo momento, atravs do exame completo do universo de pagamento elemento liberatrio do dever que implica, necessariamente,
legal, compreendendo as regras de imposio e de excluso. reduo do quantum tributrio em relao generalidade dos contribuintes (ou
em relao situao impositiva imediatamente anterior).
Nos tributos de alquotas seletivas, a presena jurdica da tributao
A questo da no-incidncia / Concluso amenizada s pode ser detectada levando-se em conta a alquota anterior
incidente sobre a operao. Referimo-nos a tributos do tipo do IPI, cuja
Se, sob o ponto de vista do Direito Positivo, a imunidade e a iseno
tabela de alquotas imensa, e em cujos encerros cada produto aliquotado
so declaraes expressas do legislador sobre fatos ou aspectos de fatos
especificamente. Existindo, de sada, alquotas heterogneas, a reduo
ou estados de fato, negando-lhes efeitos tributrios impositivos, no
s pode ser percebida quando um mesmo produto passa a ser tributado
vemos como, neste plano, compar-las com a chamada no-incidncia
a menor. o que ocorre, de vez em quando, por efeito das chamadas
natural ou pura. A imunidade e a iseno so, existem, vm de entes legais
redues da carga fiscal, cujo fito , em termos de poltica fiscal, ativar as
positivos. A no-incidncia natural ou pura como tal inexiste, um no-ser.
vendas de setores da economia s voltas com retrao de demanda.
A imunidade e a iseno so tcnicas legislativas.
Os tributos, contudo, dotados de uniformidade de alquotas e de bases
de clculo,43 permitem que a reduo possa ser observada em contraste
Exonerao nas consequncias das normas de tributao / com o campo restante sujeito tributao. o caso do ICMS dotado de
Quantitativas uniformidade de alquotas. Quando dada mercadoria passa a ser tributada
no mais sobre o valor da sada preo de venda ou transferncia , mas
As imunidades e as isenes so espcies exonerativas encontradias sobre 10%, digamos, desse valor, estamos em face de evidente reduo de
nas hipteses das normas de tributao, moldando o perfil do fato imponvel tributo devido. E isto exonerao tributria. Uma espcie de exonerao,
(fato gerador in abstractu, fato tpico, fato jurgeno etc.). Outras espcies melhor dizendo, bem diversa da iseno ou da imunidade.
exonerativas esto nas consequncias normativas das regras de tributao,
43
compondo o perfil do dever jurdico. A descrio do dever tributrio: quem Preferimos a denominao base imponvel, como sugerido por Geraldo Ataliba. que, muitas
deve pagar (sujeito passivo), quem deve receber (sujeito ativo), quando, vezes, o tributo no oferece possibilidade de clculo, mas apenas uma base para a imposio do
gravame. Caso de certas taxas: por alvar concedido, R$ 50,00. Se usamos a expresso base de
como, onde, em que montante deve ser realizada a prestao (objeto), est
clculo, para facilitar a comunicao segundo os usos e costumes.
130 131 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

Tecnicamente, as redues de bases de clculo e de alquotas deveriam Muito se tem discutido na doutrina sobre o exato significado dessas
ser sempre parciais, porquanto as exoneraes totais j so atendidas figuras, cujos efeitos so idnticos, em termos econmicos, aos da iseno
atravs das frmulas isentantes e imunizantes. A atuao do legislador e da imunidade. Para um setor expressivo da doutrina, tais fenmenos
sobre o dever tributrio, minimizando-o por razes extrafiscais, deveria exonerativos ou, melhor dizendo, todos os demais modos exonerativos
cingir-se quelas hipteses em que, no querendo dar exonerao integral, fulcrados na existncia da obrigao, que no a imunidade, vista como
preferisse apenas reduzir o quantum debeatur. limitao ao poder de tributar, deveriam ser assimilados pelo conceito
Haveria o dever tributrio, a obrigao tributria, todavia o quantum de iseno. Esta, ento, tenderia a nominar toda uma gama de modos
a pagar seria menor. Com efeito, no faz sentido dizer que da ocorrncia exonerativos, transmudando-se em gnero o que hoje espcie. Albino de
do fato Y (hiptese de incidncia) deve ser a prestao (consequncia Oliveira44 d-nos uma mostra da doutrina a qual nos referimos:
jurdica imputada ao suposto), mas, ao determin-la, dizer que nenhuma, O termo iseno usado pelo legislador constituinte na redao
porque no h base de clculo ou no h alquota (alquota zero). do 6 do art. 23, numa interpretao sistemtica da Constituio,
As regras que estipulam estas redues totais nas consequncias deve ser ampliado de modo a compreender quaisquer benefcios
normativas as leis contemplam tais hipteses atingem o objetivo tributrios, entendidos estes como sendo os concedidos no
econmico colimado, que exonerar o contribuinte. luz da Cincia do mbito da relao jurdica obrigacional entre fisco e contribuinte,
Direito, a norma que prev um fato jurgeno criador de vinculum juris entre antes de sua extino pelo pagamento do imposto. Tal ampliao,
dois sujeitos, em que o solvens nada deve ao accipiens , sem dvida, uma entretanto, no permite abarcar tambm as vantagens financeiras,
norma incoerente, uma espcie de desperdcio normativo, embora no outorgadas em momento lgico e cronologicamente posterior ao
chegue a ser um despautrio. As coisas se passam mais ou menos assim: da extino do crdito tributrio...
B pratica um fato, previsto em lei, que o torna devedor de A. Contudo, Esta posio possui a desvantagem de estimular a promiscuidade
no momento de calcular monetariamente o valor da dvida de B, em prol conceitual, no distinguindo nos fenmenos exonerativos os que se do
de A, verifica-se que nenhuma (ou a alquota zero, ou inexiste base nas hipteses das normas de tributao dos que so determinados nas
de clculo). conseqncias ou comandos.
Ao procurar estender o conceito de iseno a toda e qualquer frmula
exonerativa contida no desenho obrigacional, a posio in examen pratica
Alquota zero um velho expediente de tecnologia jurdica: a assimilao das figuras afins.
Sem embargo, discordamos. Deve-se reservar iseno o sentido que lhe
No obstante, o legislador tem insistido na tcnica da alquota
peculiar. As demais figuras exonerativas, a seu turno, devem ser juridicamente
zero e do no tributado, mormente nas reas do IPI e do Imposto de
esculpidas ganhando cada qual sentido prprio. A cada espcie deve
Importao. Diga-se para logo que as expresses livre, alquota zero
corresponder um status inconfundvel, definido e, por isso mesmo, como
e no tributado tm para ns o sentido de produto no aliquotado. O
o nome est a indicar, especfico! O conjunto das espcies que forma o
IPI, assim como os Impostos de Importao e Exportao, possuem fatos
gnero da exonerao tributria, figura ainda por construir. Nesse caso, o
geradores genricos que atingem uma infinidade de produtos. Ocorre que
expediente casustico, imediatista, posto que pragmtico da assimilao: o
nas respectivas tabelas de incidncia, certas alquotas no existem, o que
transmitir ao novo (as novas frmulas exonerativas) os conceitos do velho
de modo algum significa ausncia de fato gerador, mas sim de medida para
clculo do dever tributrio. 44
Oliveira, Fernando Albino de. RDP 27/230.
132 133 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

(a iseno, mais estudada e disciplinada) seria substitudo pela tcnica da de intributabilidade, traduzida na fixao de uma alquota zero, elemento
construo jurdica, mais til e fecunda. impossibilitador de quantificao do dever tributrio. No Direito Tributrio,
Por outro lado, ontologicamente, iseno e alquota zero so mesmo possvel a tcnica da alquota zero porque o tributo possui natureza
profundamente diversas. A iseno exclui da condio de jurgeno fato pecuniria. No Direito Penal, equivaleria dizer que h o crime, mas no h a
ou fatos. A alquota elemento de determinao quantitativa do dever pena (impunibilidade).
tributrio. Se zero, no h o que pagar. A ratio de tudo isso?
H quem dissinta na doutrina sobre a especificidade da alquota zero.
No Direito Penal, interesses de ordem moral ou econmica (hiptese
Esta seria o mesmo que a iseno. O argumento trabalha a ideia de que o
de reposio do prejuzo em tema do peculato). No Direito Tributrio,
Direito no pode ser redutvel a uma mera ideia arquitetnica formal. O fato
razes tambm econmicas ou de poltica fiscal.45
gerador da obrigao tributria seria, antes de mais nada, como o nome
est a indicar, um fato jurgeno (criador de efeitos jurdicos). Assim, a A crtica dos que inadmitem a alquota zero, concessa venia,
teoria do fato gerador estaria radicalmente comprometida com o princpio paradoxalmente muito mais formal do que funcional. No h nada
da funcionalidade. Ento, a tese, ora exposta, por admitir um fato gerador mais funcional do que a alquota zero como tcnica de tributao, sendo
que nada gera (no h alquota positiva), estaria admitindo uma obrigao de grande utilidade prtica nos gravames do fato gerador genrico com
sem objeto. Sabido que a obrigao s nasce para se extinguir, porquanto alquotas mltiplas e seletivas. Efetivamente, no campo do IPI e do Imposto
da sua essncia a transitoriedade, a aceitao da tese implicaria o absurdo de Importao, o fato jurgeno tributrio genrico. Especficas so as
normativo de uma obrigao sem credor, nem prestao, nem obrigado. alquotas por produto.
O argumento, a princpio, impressiona. Todavia, se nos detivermos Em situaes que exijam decises rpidas em resposta conjuntura, muitas
em sadia reflexo, veremos que o fenmeno da alquota zero no isolado vezes, conveniente no tributar temporariamente dado produto. Isent-lo
em termos jurdicos. No Direito Penal, h crime sem punibilidade, tanto para novamente tribut-lo, e assim por diante, demandaria tempo e submisso a
quanto no Direito Tributrio existe fato gerador sem tributao. Ora, da princpios irredutveis, tais quais o da legalidade e o da anterioridade da lei tributria
lgica jurdica que a descrio hipottica de fato delituoso s exista para em relao ao exerccio da cobrana do tributo.
possibilitar a sua sano, caso venha a dar-se o delito no mundo ftico.
No obstante, hipteses existem em que nuanas situadas no preceito, Por ser funcional a tcnica da alquota zero, substitui com vantagem
no descriminantes, evitam a punibilidade. o caso do casamento a iseno.
do ofensor com a ofendida na seduo. ainda o caso da reposio do
desfalque no peculato culposo. Em ambos os casos, existe a hiptese de De se concluir, portanto, que, em Direito, tcnica altamente teleolgica,
incidncia, a descrio do crime, e h o crime apropositador da sano. a alquota zero cumpre papel de assinalada utilidade sem confundir-se com
Esta, todavia, no ocorre se se realizam os ndulos da impunibilidade a iseno, inadequada ou imprpria para resolver certas situaes.
previstos no plano da consequncia da norma penal. Mutatis mutandis o Ademais disso, encontra explicao lgica na teoria da norma tributria.
que ocorre com a alquota zero. Existe a hiptese de incidncia (descrio A incongruncia que muitos enxergam na alquota zero decorre de
do fato gerador) apropositadora da tributao. S no h tributo porque, uma defeituosa postura metodolgica. Enxerga-se a norma apenas como
no plano da consequncia da norma tributria, existe ressalva expressa
45
No Direito Penal muitas vezes h o crime, e uma regra de competncia permite ao juiz tirar a pena
(perdo judicial).
134 135 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

um instrumento de tributao. Ora, ela tambm um instrumento de do fato gerador) e a alquota zero ligar-se descrio do dever tributrio,
exonerao. No apenas funcional pela metade. funcional por inteiro. atribuindo-lhe contedo de gratuidade. Por isso mesmo, o STF, na citao
Faz sentido, em nvel prtico e lgico, a alquota zero. transcrita, afirma que a tarifa livre ou zero no podia dar lugar a crdito
O Supremo Tribunal Federal tem decidido reiteradamente que fiscal e que, portanto, exclua a lei de iseno (grifos nossos). Pena no
iseno e alquota zero no se confundem.46 A Corte, embora no tenha ir-se s ltimas consequncias da assertiva, plena de elementos para tanto.
at hoje fixado os fundamentos cientficos da distino, o que poderia Lei no incide, o que incide a norma decorrente da lei ou das leis.
fazer com fulcro na teoria da norma jurdica tributria, tem preferido, Certo, para haver alquota zero nulificando o dever, necessria a
circunstancialmente, escorar-se na teoria clssica da iseno, que enxerga na incidncia da hiptese de tributao.
dispensa legal do pagamento do tributo o cerne de fenmeno isencional. O O assunto, advirta-se, no destitudo de interesse prtico. Como
STF tem entendido haver uma obrigao surgida e atuante de pagar tributo, sabido, as legislaes contemplam hipteses de isenes reflexas: ser
que fica elidida pela supervenincia da regra de iseno, dispensadora do isenta do ICMS a operao que o for do Imposto de Importao, v.g. Esta
pagamento, excludente do crdito tributrio. No RE n 76.284,47 est dito regra j existiu no Direito brasileiro.
que as decises proferidas pelo Supremo Tribunal Federal distinguiram a
iseno da tarifa livre ou zero por entender que a figura da iseno tem como Assim sendo, a atribuio por simples ato administrativo (Resoluo
pressuposto a existncia de uma alquota positiva e no a tarifa neutra, que do CPA) de uma alquota zero a dado produto gravado pelo Imposto de
corresponde omisso da alquota do tributo. Importao no lhe conferia o status jurdico de produto isento do ICMS.
E mais: A tese em defesa da alquota zero, enquanto ente diverso da iseno e da
imunidade, apresenta quatro fundamentos: o primeiro escudado na teoria
Se a iseno equivale excluso do crdito fiscal (CTN, da norma tributria; o segundo ancorado na tcnica da funcionalidade;
art. 97, VI) o seu pressuposto inafastvel o de que exista uma o terceiro fundado na universalidade do instituto, comum aos impostos
alquota positiva que incida sobre a importao da mercadoria. A aduaneiros, entre ns estendido ao IOF e ao IPI; o quarto estadeado na
tarifa livre ou zero, no podendo dar lugar ao crdito fiscal exclui a conteno ao poder de tributar e de exonerar sem prvia lei.
possibilidade da lei de iseno.
Despreza-se aqui o resultado comum dos trs institutos, a ocluso do
dever de pagar dado imposto. O imune, o isento e o no tributado (alquota
Embora inaceitvel que a iseno pressuponha, antes, a tributao, zero) no pagam imposto algum. De fora a imunidade, fixemo-nos nas
como visto,48 somos favorveis distino empreendida pela Suprema diferenas entre a iseno e a alquota zero.
Corte. Evidentemente, opomos reparo ao fundamento dos decisrios. Estrutura da norma A hiptese de incidncia dos impostos descreve
A iseno distingue-se da alquota zero pelo fato de a previso isencional fatos jurgenos (descritor). A iseno descreve aspectos no tributveis
relacionar-se com a hiptese de incidncia da norma (construo jurdica ligados a pessoas, atos, fatos ou situaes, em funo do tempo, do lugar e
46 das pessoas ligadas materialidade dos fatos jurgenos.
RE n 72.433, RTJ 63/468; RMS n 18.191, RTJ 47/781; RE n 72.452; RMS n 18.616; REMS n
18.618; RE n 73.986; RTJ 62/809; RE n 72.872; RE n 66.567. s vezes, a norma isentiva especializa aspectos especficos da prpria
47
Gazeta Mercantil, So Paulo, 28.11.1974. materialidade eleita como jurgena. Em quaisquer circunstncias, o fato
48
Se a lei, v.g., diz que a operao remessa de cebolas do produtor para o comprador isenta do isento traduz uma realidade no jurgena. A iseno entra na hiptese da
ICMS, tal fato est excludo do rol dos fatos que geram a obrigao de pagar ICMS.
136 137 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

norma aprumando a descrio do fato gerador que, por isso, no ocorre, existem, v.g., concesso de crditos fiscais presumidos e adoes de
impedindo o nascimento do dever tributrio. A alquota, por sua vez, um despesas fictas ou presumidas, estatudas por fora de lei (maneiras ex
quantificador do dever tributrio j nascido. Sendo zero, nulifica o quantum lege de quantificar o dever tributrio). No menos do que por isso, a Lei
devido, atuando no mandamento da norma. no momento de apurar o Complementar n 24/75, no art. 1, pargrafo nico, manda aplicar a outros
quantum debeatur da obrigao que a tcnica atua. O mandamento da modos exonerativos, em tema de ICMS, as mesmas restries das isenes.
norma um prescritor. Sem valor, a prescrio , mas no tem como incidir Duas objees fundamentais so postas quanto autonomia da
no mundo fenomnico (no h prestao). alquota zero, enquanto tcnica exonerativa.
Funcionalidade Nos impostos que exigem respostas rpidas s Primus A que se funda no nexo implicacional entre hiptese de
conjunturas, caso dos impostos aduaneiros, as leis ou as Constituies dos incidncia da norma e o seu mandamento. Em suma, onde no h hiptese,
mais diversos pases autorizam o administrador a variar sem lei as alquotas, inexiste mandamento para pagar, e onde no h mandamento para pagar,
sem afetar os fatos geradores, os quais, como sabido, somente podem inexiste hiptese. Discordamos, casos h, em que existe mandamento para
ser institudos e modificados por meio de lei (princpio da legalidade). pagar, mas no h o que pagar. Trata-se de sutileza.
Entre ns a iseno, sem exceo, matria sob reserva de lei (art. 97 do
CTN). A Constituio, porm, permite, no tocante ao IPI, IOF, Imposto de A) No ICMS e no IPI, a base de clculo o valor das operaes, e
Importao e Exportao, ao Poder Executivo variar as alquotas por ato a alquota, uma grandeza x. Mas se os crditos das entradas
administrativo (art. 153, 1, da Constituio Federal). Ao Executivo se no superarem os dbitos pelas sadas, no h o que pagar, mas h
permite tornear os fatos geradores desses impostos; s o legislador pode mandamento permanente para pagar;
alter-los. Estamos falando de praticidade. B) Ocorre o mesmo quando, a ttulo de incentivos, concede-se
Universalidade A experincia jurdica dos povos, especialmente crdito presumido capaz de anular o dbito fiscal. Tudo feito
nos chamados impostos aduaneiros, contempla a alquota zero, ao lado propositalmente ao suposto de que existe algo a pagar e de que se
da iseno, pelo que a sua existncia no esquisitice nossa, mas prtica comuta por querer comutar;
consuetudinria e universal. C) Ocorre o mesmo quando se reduz a base de clculo a tamanho que
Estatuto do Contribuinte A equiparao da alquota ao instituto faz vencer o crdito (aniquilador do dever) oriundo das operaes
da iseno vulnera a segurana dos contribuintes. Se a ocluso do dever anteriores, uma vez mantido ao invs de estornado;
tributrio for erigida em motor de equalizao, seja qual for o modo de D) Ocorre o mesmo quando, no imposto de renda, a lei concede o
atuao do administrador, a ele se concede atuar na hiptese da norma direito de deduzir despesas e provises estritamente fictas que
(iseno) e na consequncia ou mandamento, seja concedendo crditos visam aniquilar o dever de pagar, fazendo-se, por esta via, a eliso
presumidos nos impostos no cumulativos sobre circulao de mercadorias do imposto, o qual, de outro modo, teria que ser pago; e
e servios, seja concedendo despesas fictas nos impostos sobre a renda e
E) Prmios os mais diversos, muitas vezes, reduzem a base tributria
o patrimnio, nulificando o dever tributrio. A licena constitucional para
a zero, a coisa nenhuma.
operar alquotas outorga restrita. E restrio s h quando possvel
distinguir as diversas tcnicas exonerativas. Aqui rebrota a crtica que A alquota zero insere-se, assim, no vasto campo dos fenmenos
reiteradamente temos feito ao Prof. Paulo de Barros Carvalho, que limita ocorrentes no mandamento das normas tributrias, propiciadores de tipos
os quantificadores s alquotas e s bases de clculo. Outras certamente exonerativos diversos da iseno, limitada a alterar a descrio do fato
138 139 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

jurgeno, sem nenhuma interferncia na modulao do dever posto no propriamente a norma, mas o seu mandamento. As hipteses de incidncia
preceito jurdico. apenas ocorrem ou no, pois so retratos dos fatos, nunca de deveres.
Secundus A que diz ser incua a distino terica entre a alquota A tcnica normativa corre um iter preciso:
zero e a iseno, falta de serventia prtica. Seu corifeu o Prof. Igor A hiptese da norma cpia real, do real hipostasiado num modelo
Mauler Santiago. Vejamos as razes. Ficou visto, no Direito brasileiro, jurgeno (abduo);
que a permisso constitucional dada ao administrador para alterar as
alquotas de certos impostos no se comunica competncia para manejar Em seguida, a hiptese de incidncia (cpia do real) ligada a uma
quaisquer formas exonerativas, quer estejam radicadas na hiptese de consequncia jurdica prevista no mandamento, um dever, ou uma
incidncia da norma (iseno), quer estejam situadas no mandamento da sano, ou um prmio, ou uma nulidade etc. (imputao); e
mesma (redues de base de clculo, concesses de despesas e de crditos Finalmente, quando o modelo abstrato, a hiptese de ou para a
presumidos et caterva). Bastaria este pendor de restrio ao administrador, incidncia, ocorre no mundo fenomnico, o mandamento incide
ao seu poder de tributar e de exonerar sem lei e, eventualmente, at contra (incidncia por subsuno), gerando direitos e deveres.
a igualdade, para justificar a distino. Distingue-se para restringir. Mas esta
No se pode, pois, compreender como uma hiptese de fato no jurgeno
corrente vai alm e vergasta a ideia de distinguir por distinguir. que, no
possa se alojar no mandamento, que preceito, ordem, prescrio, jamais
Direito brasileiro, os impostos que agasalham a alquota zero (os Impostos
descrio de fatos ou atos jurgenos, concessa maxima venia.
sobre Importao, Exportao, IOF e IPI) j estariam livres do princpio da
anterioridade e, portanto, tanto faz instituir alquota zero ou iseno e logo Agora, se a incidncia do mandamento, por ser zero a alquota, acaba por
tributar de novo, que ficar sempre na mesma (art. 150, 1, da CF/88). no gerar dever algum, no significa que a hiptese de incidncia inocorreu.
exatamente porque ocorre o suposto que se anula a consequncia.
Tais impostos esto livres da anterioridade, no porm da legalidade.
Desta somente escapam as alquotas. O que se tem a dizer simples e A teoria da implicao lgica entre hiptese de incidncia e consequncia
singelo. A alquota zero pode ser instituda no espao de horas, e retirada, normativa, magistralmente feita pela Prof. Misabel Derzi (Direito Tributrio,
e aumentada, e diminuda, e zerada. A iseno e a reinstituio desses Direito Penal e Tipo, Revista dos Tribunais, 1988), de uma certa forma, mas
impostos, livres da anterioridade, ao contrrio, s podem ocorrer por fora com esmerada sofisticao, retorna ao tempo em que todos os elementos da
de lei, embora possam entrar a viger de pronto, a crer-se na Constituio e norma tributria estavam alojados na hiptese, e o mandamento reduzia-se
no CTN conjugadamente. a uma ordem, moda de Austin e Hensel: Pague-se o tributo. Este tempo
terico, contudo, foi definitivamente superado por Paulo de Barros Carvalho,
de se perguntar luz da praticabilidade, ratio da alquota zero
que colocou no mandamento da norma tributria os sujeitos ativo e passivo,
qual o tempo mdio para se votar uma lei de imposio ou de iseno. Dias?
as bases de clculo e as alquotas (a estrutura mesma do dever decorrente da
Meses? Anos?
realizao da hiptese de sua instaurao).
Faz sentido, portanto, por mais esta razo, a distino entre iseno
Os penalistas, muito mais adiantados que os tributaristas na considerao
e alquota zero s luzes da teoria da norma, da coerncia lgica e da
da norma, convivem com figuras afins iseno e alquota zero de maneira
praticabilidade.
mais inteligvel, seno vejamos.
Por ltimo, a teoria da incidncia da norma em sede de Teoria Geral do
As isenes e as previses de imunidade seriam como as
Direito, estudo atinente aos mandamentos normativos. O que incide no
descriminantes. As condutas descritas como criminosas deixariam
140 141 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

de s-lo em determinadas circunstncias: legtima defesa real ou Afora o logicismo, tudo isto maravilhosamente verstil e funcional.
putativa, estado de necessidade, estrito cumprimento do dever Longe de ns a tentao de aprisionar a operacionalidade do Direito. O Direito
legal; e e o til so uma s e a mesma coisa segundo os jurisconsultos romanos.
As excludentes de pena seriam como que a alquota zero. H crime
e o criminoso. Do mesmo modo como ocorre o fato gerador e h
o contribuinte. No primeiro caso, a pena reduzida a zero, e, no Isenes parciais
segundo, a alquota zero. No peculato, a devoluo voluntria do
As redues parciais so comumente chamadas de isenes parciais.
bem pelo peculatrio exime-o da pena. Se o ofensor, na seduo,
Pontes de Miranda49 ocupou-se da espcie:
casa-se sponte propria com a ofendida, no se aplica a pena. Por
acaso no ocorreram os crimes de peculato e seduo? As isenes so totais e parciais. Dizem-se parciais as isenes
que deduzem do percentual do imposto ou do imposto fixo. As
No caso da alquota zero, houve o fato gerador e h contribuinte, s
isenes totais so preexcludentes da imposio: o imposto no
no h imposto a pagar. No se aplica o imposto, mas houve fato gerador
recai no objeto ou no negcio jurdico a que se refere a regra jurdica
(antpoda da iseno).
de iseno.
O perdo judicial, a graa, a anistia, o indulto so como que a
Souto Maior50 leciona que as isenes podem classificar-se em totais e
remisso e a anistia tributrias. H fato gerador, h contribuinte, h
parciais:
imposto a pagar ou que deveria ter sido pago, mas o perdo extingue
o dever, na mesma medida em que a graa, o indulto, o perdo As isenes totais excluem o nascimento da obrigao
judicial reconhecem o crime, a pessoa do criminoso e a pena devida, tributria enquanto que, nas isenes parciais, surge o fato gerador
comutando-a. da tributao, constituindo-se, portanto, a obrigao tributria,
embora o quantum do dbito seja inferior ao que normalmente
A hiptese de incidncia da norma tributria como a hiptese de
seria devido se no tivesse sido estabelecido preceito isentivo.
incidncia criminal. Descreve a primeira fatos tributveis, excludos os fatos
no tributveis em razo de previses expressas de imunidade e iseno. E arremata: A iseno parcial consiste, mais propriamente, numa reduo
A segunda descreve condutas ilcitas e punveis (crimes e contravenes), ou bonificao do dbito tributrio... As isenes parciais podem revestir-se
excludas as que, embora subsumidas no tipo, so consideradas excludentes de diversas modalidades tcnicas, segundo o elemento de quantificao da
de criminalidade (legtima defesa, estado de necessidade etc.). relao tributria que se utiliza para provocar o efeito liberatrio desejado,
podendo, assim, falar-se em bonificao na base de clculo nos tipos de
Diferentemente, reduzir penas ou at mesmo dispens-las so fenmenos
gravame ou na alquota (idem, ibidem).
que ocorrem, por razes relevantes, ao tempo da aplicao do mandamento
da norma penal ou at mesmo depois de sua aplicao. D-se o mesmo com Ocorre, no entanto, que, luz da teoria da norma jurdica tributria,
a aplicao da alquota zero, cujo suposto a existncia de um dever prvio a denominao de iseno parcial para o fenmeno da reduo parcial do
que, por motivos relevantes quer-se dispensar hora da sua aplicao e no imposto a pagar, atravs das minoraes diretas de bases de clculo e de
antes e permanentemente, caso da iseno. alquotas, afigura-se absolutamente incorreta e inaceitvel. A iseno ou
total ou no , porque a sua essentialia consiste em ser modo obstativo ao
E quando j h pena e j existe dever tributrio quantificado e aplicado,
as formas de exclu-los por motivos tambm relevantes so outras: anistia, 49
Miranda, Pontes de. Questes Forenses, Rio de Janeiro, Borsoi, tt. I, p. 90.
indulto, graa, perdo e remisso fiscal. 50
Borges, Jos Souto Maior. Isenes Tributrias, p. 281.
142

nascimento da obrigao. Iseno o contrrio de incidncia. As redues,


ao invs, pressupem a incidncia e a existncia do dever tributrio instaurado
com a realizao do fato jurgeno previsto na hiptese de incidncia da norma
de tributao. As redues so diminuies monetrias no quantum da
obrigao, via base de clculo rebaixada ou alquota reduzida.

SACHA CALMON NAVARRO COLHO

Possui doutorado em Direito pela Universidade Federal de Minas Gerais


e graduao em Direito e Cincias Sociais pela Faculdade de Direito da
Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais. Ex-auditor da Receita
Estadual, mediante concurso pblico e Assessor de Secretria do Estado da
Fazenda de Minas Gerais. Ex-Procurador-Chefe da Procuradoria Fiscal do
Estado de Minas Gerais. Ex-Professor da Pontifcia Universidade Catlica de
Minas Gerais. Ex-Professor Titular da Faculdade de Direito da Universidade
Federal de Minas Gerais. Professor Titular de Direito Financeiro e Tributrio
da Faculdade de Direito da Universidade Federal do Rio de Janeiro. Membro
da Associao Brasileira de Direito Tributrio - ABRADT sediada em Belo
Horizonte. Conselheiro da Ordem dos Advogados do Brasil - OAB - Seo
de Minas Gerais, durante trs gestes. Membro da Academia Brasileira de
Direito Tributrio - ABDT. Presidente da Associao Brasileira de Direito
Financeiro - ABDF. Scio pleno da IFA e da Associao Latino-Americana
de Direito Tributrio. Acadmico da Academia de Letras Jurdicas do Estado
de Minas Gerais. Membro do Conselho de Arbitragem do Estado de Minas
Gerais. Ex-diretor do Instituto dos Advogados do Estado de Minas Gerais.
CAPTULO 3
Federalismo Fiscal
Alemo
CHRISTIAN WALDHOFF
ALEXANDER BLANKENAGEL
HUMBERTO BERGMANN VILA
147 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

CHRISTIAN WALDHOFF

A compensao financeira federal na Alemanha


A compensao financeira, ou seja, a repartio das receitas
(sobretudo dos impostos) entre Federao e estados e a subsequente
redistribuio, est em pauta na Alemanha, haja vista que a regulamentao
em vigor expira em 2019. A seguir, explicarei brevemente a complicada
estrutura das competncias constitucionais financeiras de acordo com a
constituio alem, a Lei Fundamental, para depois abordar consideraes
sobre a reforma. O foco ser colocado sobre o problema, segundo o qual
modificaes significativas so praticamente impossveis.
Pela primeira vez na histria constitucional alem, a Lei Fundamental
contm um captulo prprio sobre a constituio financeira federal. O
objetivo dos artigos 104a a 109 da Lei Fundamental (LF) repartir de forma
objetiva o poder financeiro entre Federao e estados. De forma objetiva
significa, na Lei Fundamental, de forma equivalente. As experincias sob a
Constituio Imperial de 1871 e sob a Constituio de Weimar mostraram que
o Reich e os estados s podiam realizar na ntegra as tarefas e competncias
a eles destinadas quando tambm dispunham dos recursos financeiros
necessrios para tanto. Quem tinha prioridade na dotao financeira, ou seja,
primeiramente os estados (= Estados-Membros), depois o Reich (= governo
central), tambm podia fazer um uso mais eficaz de suas competncias de
natureza orgnica. Destarte, constituio financeira da Lei Fundamental
subjaz a concepo de garantir, por um lado, Federao, mas, por outro,
tambm aos estados uma suficiente dotao com recursos financeiros prprios
e, ademais, o direito de dispor autonomamente sobre a administrao e
o emprego desses recursos financeiros. O objetivo dessa concepo em
forma de compromisso foi reescrito pelo Tribunal Constitucional Federal
alemo, no sentido de que ela deveria permitir Federao e aos Estados
tambm cumprir as tarefas que lhes cabem constitucionalmente. O Tribunal
Constitucional Federal acrescenta: S a partir disso que a autonomia
pblica de Federao e Estados pode se tornar real, que a autossuficincia e a
responsabilidade prpria do cumprimento das tarefas podem se desenvolver.
Assim, a constituio financeira se apresenta como pilar de sustentao da
148 149 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

ordem pblica federal. Diante desse quadro, explica-se, especialmente, o concreta do federalismo. Constituio financeira federal e ordenamento federal da
nvel elevado de regulamentao da constituio financeira, atpico, por assim Lei Fundamental no podem ser separados, sendo, sim, elementos parcialmente
dizer, em sua tecnicidade para uma ordem jurdica fundamental. idnticos do sistema federalista erigido pela Lei Fundamental; com isso, ambos se
Mesmo quando a aquisio e administrao de dinheiro para o influenciam e se condicionam mutuamente.
financiamento da coletividade se tratar de uma tarefa instrumental do Estado, Em resumo, deve-se observar o seguinte: a viso unilateral das tarefas
a caracterizao da constituio financeira como constituio subsequente sobre as competncias financeiras, revelada pelos modos de falar de
no contexto a ser aqui examinado do federalismo , no mnimo, imprecisa constituio financeira como constituio subsequente e de funo de
e equvoca. Contudo, sobretudo Ferdinand Kirchhof (atual vice-presidente servio da constituio financeira, parece equvoca se, com isso, for sugerido
do Tribunal Constitucional Federal) e meu colega de Munique Stefan Korioth que o Estado tenha que obter tantos recursos financeiros quanto necessitar
defendem essa concepo. Kirchhof formula: Os artigos 106 ss. LF repartem para o cumprimento de suas tarefas. Para alm das tarefas estatais necessrias,
os recursos financeiros segundo uma estrutura do Estado federal traada de o possvel do lado das tarefas tambm se determina pelo volume financeiro
outra forma. A constituio financeira segue as normas prioritrias orgnicas disposio do lado das receitas. Este nexo pode ser caracterizado como
e de tarefas da Lei Fundamental. Esta tica por demais unidimensional sistema mvel entre tarefas e financiamento.
negligencia as numerosas interaes entre ordem federal e constituio
financeira: a constituio financeira federal, i.e., os artigos 104a a 109 LF so
eles prprios parte dessa ordem, sendo tambm constituintes desta. Embora Um panorama da repartio de competncias
a gerao de receitas do Estado seja, em princpio, uma tarefa instrumental
estatal, a qual deve criar os requisitos para o cumprimento do contedo das As competncias referentes ao Direito Constitucional Financeiro que a
tarefas estatais e, assim, de uma poltica (objetiva) geral, a repartio das Lei Fundamental reparte entre os diversos rgos de poder so resumidos pelo
competncias relativas s finanas entre Federao e estados tem, tanto a termo genrico de competncia financeira. Assim, a competncia tributria
princpio quanto em detalhe, numerosos efeitos sobre ou interaes com a deve ser entendida como um aspecto especial da competncia financeira
atividade estatal geral. A funo de servio do sistema financeiro estatal abrangente, a qual diz respeito repartio de competncias no tocante ao
s pode se referir s tarefas estatais necessrias, praticamente no dedutveis tipo de imposto, mais importante ftica e juridicamente, que, por sua vez, se
constitucionalmente. A maior parte das tarefas estatais (sobretudo sob o divide em competncia referente legislao tributria, ao produto tributrio,
aspecto financeiro), especialmente no mbito total das prestaes sociais e do administrao tributria, e, por fim, jurisdio tributria.
Estado social, mbito financeiramente intenso, fica sujeita possibilidade de
adquirir recursos financeiros dentro do quadro traado constitucionalmente.
1. Competncia na legislao tributria
No Estado de Direito, com vnculo constitucional tambm no tocante ao
Direito Financeiro, as tarefas estatais que ultrapassam um estreito ncleo O art. 105 LF regulamenta a competncia legislativa para o Direito
central no podem determinar sozinhas o montante do volume financeiro a Tributrio material, atribuindo-a essencialmente Federao. Ainda mais do
ser obtido por parte do Estado. que as competncias na legislao especfica, as competncias na legislao
Quando Kirchhof argumenta que a constituio financeira poderia ser tributria esto concentradas na Federao, ou seja, no governo central.
reformada sem alterao textual atravs de uma modificao das tarefas estatais, o Mesmo se, conforme o art. 105 1 LF, unicamente os direitos aduaneiros
inverso tambm vlido. Seria estranho se a constituio financeira fosse vista como e os monoplios fiscais recaem sob a competncia legislativa exclusiva, o art.
pedra angular do Estado federal, mas no tivesse nenhum efeito sobre a configurao 105 LF constitui a base do Direito Tributrio, regulamentado quase que na
150 151 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

ntegra por lei federal. Isto porque a competncia concorrente na legislao legislativo. Neste contexto, discutvel se da pode resultar um dever de
tributria da Federao se estende, segundo o art. 105 2 LF, aos outros arrecadao ou regulamentao legal de determinados impostos.
impostos, i.e., a todos os impostos com exceo dos direitos aduaneiros e dos A competncia para o produto tributrio como pretenso constitucional
impostos ainda mais especiais, listados na reatribuio parcial, conforme 2a e de segurana tem o objetivo de assegurar uma dotao financeira suficiente
e no art. 140 LF combinado com o art. 137 6 da Constituio de Weimar. Em ou adequada da Federao e dos estados como base de sua soberania e
contrapartida, a competncia para os direitos aduaneiros fica praticamente independncia jurdico-oramentria. Errneo consider-la unicamente
sem efeito, pois, com exceo da organizao da administrao aduaneira, como o resultado dos procedimentos da compensao financeira.
todas as competncias normativas aqui migraram para o nvel da Unio
Europeia. A Federao pode exercer sua competncia legislativa concorrente A competncia para o produto se diferencia de meras atribuies
se forem satisfeitos os requisitos do art. 72 2 LF ou se lhe competir ao todo financeiras (em relao s quais existe uma equivalncia funcional) pelo fato de
ou em parte a receita proveniente dos impostos a serem regulamentados. estar ligada a um imposto concreto e de no poder ser retirada ou alterada sem a
participao da entidade autorizada. Ela se refere a receitas prprias, atribuies
financeiras que repartem outras receitas, e so instrumentos da redistribuio.
2. Competncia para o produto tributrio
A competncia referente ao produto tributrio uma particularidade 3. Compensao financeira federal: atribuio do produto e
do Direito Constitucional Financeiro do captulo X da Lei Fundamental. redistribuio entre Federao e Estados e entre os Estados
Ela est prevista essencialmente no art. 106 e no art. 107 1 LF. O conceito
de competncia para o produto no aparece explicitamente no texto J mencionei que a tarefa central de toda constituio financeira federal
constitucional, ele remete, antes, a Albert Hensel: Um Estado detm a a repartio das receitas entre a Federao e seus membros. Para ela, foi
competncia para o produto de um imposto sempre quando os produtos introduzida a denominao de compensao financeira. Todavia, o uso
de um imposto beneficiarem seu oramento pblico, independentemente corrente da expresso no uniforme. Como a repartio das receitas s
se este imposto foi institudo por ele ou outro poder pblico. Haja vista pode ser regulamentada e avaliada em relao distribuio das tarefas e dos
ser imprescindvel uma fixao constitucional, a mais ampla possvel, encargos financeiros, frequentemente tambm includa, guisa de expanso,
das competncias relativas ao Direito Constitucional Financeiro para a a distribuio de tarefas e de encargos no conceito de compensao financeira.
estabilizao do Estado Federal, cabe distribuio dos produtos tributrios tambm empregado parcialmente um conceito especialmente estrito da
a posio central dentre os preceitos da constituio financeira federal. A compensao financeira, o qual se refere unicamente a uma redistribuio
competncia para o produto no sentido constitucional financeiro justifica, corretiva (chamada a seguir de compensao financeira secundria).
assim, um direito legtimo (constitucional) federativamente motivado, no
O Tribunal Constitucional Federal alemo e a lei federal sobre a
qual a competncia para o produto e a competncia para a administrao
compensao financeira empregam o conceito por razes sistemticas
esto separadas, se dirige contra o rgo de poder arrecadador, ou seja,
e pragmticas para a repartio de receitas global, mas no incluem a
munido de competncia administrativa; se coincidirem, justifica-se um
compensao de tarefas. Sob esta premissa conceitual podem ser
fundamento jurdico [constitucional] para poder ficar com os produtos dos
diferenciados quatro nveis ou formas bsicas da compensao financeira: a
impostos. Mas ela s se realiza concretamente quando o rgo de poder, a
tarefa de distribuir objetivamente as receitas delegada, entre autoridades
quem se confiou a competncia na legislao tributria, faz uso de seu direito
soberanas hierarquicamente superiores e inferiores entre si (Federao e
estados e, no nvel constitucional estadual, estados e municpios) e, entre
152 153 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

autoridades soberanas coordenadas (os estados entre si). No primeiro caso, com base no art. 107 21NT frase 3 LF, como depsito das necessidades
fala-se em compensao financeira vertical, no segundo, em compensao de compensao restantes. Neste contexto, desenvolveu-se um amplo
financeira horizontal. quadro de diversas modalidades de subvenes complementares federais.
H que se diferenciar, ademais, as regras sobre as competncias Um carter especialmente agudo tm nesse contexto, diante de uma crise
referentes ao produto, as quais determinam de forma abstrata qual entidade financeira estatal crescente, subvenes complementares federais no caso de
soberana e sob quais condies afluiro quais receitas, e as regras sobre uma estados extremos de emergncia oramentria.
correo subsequente do resultado assim obtido. Recomenda-se falar, por A sequncia aqui reproduzida dos nveis da compensao financeira
um lado, de compensao financeira atribuidora do produto ou primria federal injuntiva, os nveis no podem ser funcionalmente substitudos
e, por outro lado, de compensao financeira redistributiva ou secundria. ou saltados aleatoriamente. Seguindo a concepo da constituio
Em sua sinopse, estas quatro formas de compensao financeira instituem financeira como ordenamento-quadro, foi dada como tarefa ao legislador,
nos artigos 106 e 107 um sistema de compensao financeira completo de na quarta sentena sobre a compensao financeira, concretizar e
quatro nveis: em um primeiro nvel, o art. 106 LF regulamenta a distribuio complementar o sistema de compensao financeira de quatro nveis,
do produto tributrio como compensao financeira primria vertical. O art. fixado constitucionalmente apenas em conceitos jurdicos indeterminados.
106 3 frases 3 ss. LF j confere a esta um carter parcialmente orientado Isto se realizou atravs da lei de critrios, no ano de 2001.
pelas despesas e necessidades. Para entender o sistema alemo de compensao financeira, tem que
Como segundo nvel, o art. 107 1 LF regulamenta a compensao se deixar claro que se trata de uma compensao da capacidade financeira,
financeira primria horizontal, ou seja, a distribuio da participao da no da satisfao de necessidades. A capacidade financeira determina-
totalidade dos estados no produto tributrio entre os estados. O art. 107 se essencialmente pelas receitas dos impostos. Se nos basessemos nas
1 frase 1 LF determina como critrio normativo a arrecadao local; j o necessidades, interessaria ento quais despesas um estado ter que realizar.
mandamento da redistribuio, conforme o art. 107 1 frase 2 LF, atua como No entanto, salvo poucas excees, isto no ocorre conscientemente.
mecanismo corretivo. A prpria constituio fala to-somente de uma compensao
No obstante esses princpios gerais, a participao no imposto sobre adequada. So colocados graves problemas em relao verificao
mercadorias e servios, conforme o art. 107 1 frase 4 LF, determina-se em jurdico-constitucional da constitucionalidade de uma lei de compensao
funo do nmero de habitantes, com uma correo facultativa, segundo o financeira que procede a uma redistribuio concreta.
art. 107 1 frase 4, 2 orao LF. A ento encontrada distribuio da receita Portanto, uma parcela da doutrina de Direito Pblico afirma que esta
dos impostos corrigida em um terceiro nvel pela compensao financeira parte da constituio financeira federal simplesmente no estaria sujeita
secundria horizontal, segundo o art. 107 2 LF. ao da justia, tratar-se-ia de decises polticas que no seriam passveis de
Neste manifesta-se o princpio federal da responsabilidade mtua exame judicial. Isto tampouco pode ser correto; se a constituio financeira
como princpio fundamental complementar da constituio financeira representa o centro do federalismo, seria estranho se aqui no existisse uma
federal perante a autonomia financeira. No sentido de uma concordncia obrigao jurdica exequvel, o que, pelo menos, no corresponderia ao
prtica, esta doao dos estados com capacidade financeira maior encontra pensamento constitucional alemo.
seus limites na proibio de nivelamento, extremamente obscura em sua Para no ter que proceder, ele prprio, a quantificaes concretas, o
concretizao e, consequentemente, discutvel. Por fim, a compensao Tribunal julgou, destarte, que, aps a redistribuio, no poderia existir
financeira secundria vertical constitui o quarto e ltimo nvel na forma de
subvenes da Federao para estados com capacidade financeira reduzida, 1
NT No texto original consta erroneamente 3.
154 155 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

uma inverso da sequncia da capacidade financeira. Os pormenores so um lado, e, por outro, a corresponsabilidade da comunidade solidria pela
ainda discutveis, uma nova ao se encontra pendente. existncia e posio prpria dos confederados, disponibiliza-se um quadro
A constituio financeira federal permaneceu e permanece amplamente argumentativo que no s facilita a soluo de questes isoladas relativas
livre de emendas constitucionais tanto com relao reunificao quanto na constituio financeira, como tambm fornece um esquema para as discusses
recente reforma do sistema federal. Em contrapartida, h que se notar que, sobre a reforma.
praticamente desde a entrada em vigor da grande reforma financeira de Com isso, cria-se, ao mesmo tempo, a ligao com mudanas de
1970, o modelo instalado encontra-se prova. paradigma no entendimento de federao e federalismo. a ideia de uma
No mbito da reforma do sistema federal de 2006, foram eliminadas poltica conjuntural estatal ativa na forma do chamado gerenciamento global,
determinadas formas de financiamento misto. Trata-se, de um lado, do fim criada em sua essncia em 1969, foi fator determinante para a constituio
de tarefas comuns como construo de universidades (com excees) financeira federal vigente. Isto pressups uma interdependncia financeira
e planejamento da educao (art. 91a e b LF). Por outro lado, objetos suficiente para que as decises poltico-econmicas e poltico-financeiras
da legislao exclusiva dos Estados devem ficar fora da possibilidade de tomadas neste contexto pudessem ser executadas com eficcia.
concesso de auxlios financeiros federais segundo o art. 104a 4 LF. Alm O gerenciamento econmico e social na euforia tecnocrtica dos anos
disso, este preceito deve ser substitudo por um novo art. 104b LF. 60 chegou com a habitual defasagem ao legislador encarregado de alterar
Um pouco de autonomia tributria deve ser criado atravs de um novo a constituio, tornando real um modelo que foi muito bem recebido pela
art. 105 2a frase 2 LF; segundo este preceito, os Estados obtm competncia economia contempornea. O insucesso econmico e financeiro dessa
para determinar a alquota do imposto sobre a renda imobiliria. Contudo, concepo revelou-se j em seu primeiro teste, em 1973, durante a queda
estas so apenas correes marginais: a verdadeira reforma das relaes conjuntural mundial causada pela crise do petrleo. Entrementes, realizou-
financeiras federais tambm ficou aqui expressamente de fora. Atualmente, se na economia uma mudana de paradigmas; foram analisadas e descritas
ela trazida somente no contexto poltico aprovao para o primeiro nvel nas cincias sociais as desvantagens do modelo federalista cooperativo sob
de modernizao do Estado Federal. a denominao, entre outros, de armadilha da interdependncia poltica
(Fritz W. Scharpf).
Nada seria mais distante do que transferir pensamentos fundamentais e
modelos da presente reforma do Estado Federal tambm para o mbito da Tendo em vista essa averiguao, de se supor uma nfase mais ntida do
constituio financeira. Sobretudo, o atual juiz do Tribunal Constitucional pensamento da autonomia dos diversos nveis pblicos e, consequentemente,
Federal alemo, Peter M. Huber, tambm apoiou atravs do princpio do fortalecimento de responsabilidades tambm em decises econmico-
constitucional democrtico suas propostas de separao para a produo financeiras. As premissas da reforma de 1969 no podem conduzir a proibies
de transparncia e responsabilidade no Estado federal alemo, apresentadas de pensamento ou restries nas reflexes sobre a reforma no presente.
no Congresso dos Juristas Alemes. Reao democrtica e produo de Alm do projeto fracassado de gerenciamento global, um fator
transparncia significam, no mbito financeiro, salientar a autonomia determinante tradicional da constituio financeira federal alem o pouco
financeira perante a interdependncia financeira. questionado postulado de uma carga tributria igualitria em todo o territrio
Quando o Tribunal Constitucional Federal alemo v a compensao federal, o qual relacionado, geralmente, com exigncias de condies de
financeira dos Estados e, por fim, as relaes financeiras federais no todo vida uniformes ou equivalentes no territrio federal. Como comprovado
enquadradas numa dicotomia, caracterstica do princpio federal, entre em outro trecho, no se trata a, contudo, de uma determinao do objetivo do
autonomia, responsabilidade prpria e individualidade dos Estados por Estado, ou seja, de uma frase abrangente do Direito Constitucional e de cunho
obrigatrio, e sim de uma regulamentao para um caso especfico que ocorre
156 157 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

em diversos pontos da Lei Fundamental e que deve ser interpretada a partir possua, como antigo alto funcionrio da Prssia e ministro das finanas, uma
de seu respectivo contexto. Para uma discusso da reforma constitucional, cunhagem fundamental declaradamente tecnocrtico-centralista. Ademais,
este postulado no pode obstruir pontos de vistas alternativos, no podendo seus partidos o DDP [Partido Democrtico Alemo] e o FDP [Partido
dominar a interpretao do Direito Constitucional (financeiro) vigente. Democrata Liberal] sempre tiveram uma orientao centralista.
Tambm a exposio de fatores determinantes mais fticos (efeito O SPD [Partido Social Democrata] pleiteava tradicionalmente uma
uniformizador dos direitos fundamentais federais e do princpio do Estado poltica financeira centralizada como condio da poltica social por ele
social; partidos polticos de ao em todo o territrio federal; expectativas dos aspirada. Assim, partes da constituio financeira eram marcadas em seu
cidados) toma nas palavras de Peter Lerche a tendncia (...) como fato ambiente de origem por um desejo especial de uniformidade. Muitos desses
(...) ao qual tem que se submeter o mundo do Direito, ou seja, est sujeita ao fatores determinantes caram hoje ou tm um peso menor e no deveriam,
perigo da falcia do ser e dever ser. portanto, onerar desnecessariamente a discusso acerca da reforma. O ideal
O tpos de argumentao das condies de vida uniformes ou de condies de vida uniformes ou equivalentes deveria ser tratado como
equivalentes no territrio federal revela-se como escria histrica de perodos fator extrajurdico visando um determinado pr-entendimento.
do desenvolvimento do federalismo alemo, quando a unidade poltica Em contrapartida, deve ser novamente conferida visibilidade
estava ameaada. Hoje perdeu seu significado. Este discurso est relacionado reconstruo do nexo de responsabilidade entre decises polticas
a fatores que conduziram em 1867/1871 fundao do Reich alemo de dos eleitores (cidado; contribuinte) e decises econmico-financeiras,
Bismarck e acompanharam sua evoluo. A criao de um territrio econmico sobretudo poltico-tributrias, de governo e parlamento.
uniforme, a queda definitiva das barreiras aduaneiras entre os Estados e o O nexo entre prestaes pblicas e carga fiscal, entre tomar e dar,
trnsito interno no mais dificultado por regulamentaes jurdicas faziam nem sempre evidente atravs de uma deciso fundamental constitucional-
parte das principais exigncias polticas (e econmicas) da burguesia liberal oramentria por fim, contudo, irrenuncivel, tem que ser visualizado tambm
no sculo XIX. no nvel dos Estados-Membros e deveria ser introduzido na concorrncia
A isso se adiciona uma mobilizao espacial da populao cada vez mais poltica. Responsabilidade financeira exige margens decisrias de ao em
rpida em consequncia da industrializao. Uma certa predominncia de questes poltico-financeiras.
tudo o que era econmico resultou na segunda metade do sculo XIX a partir Atravs da produo de tal nexo, resultaria uma melhor participao
da marginalizao poltica da burguesia no Imprio. Tentativas de unificaes dos cidados nos xitos e insucessos da poltica (financeira) do Estado. Em
econmicas precediam a maioria dos esforos polticos de unificao. todo caso, a transparncia da economia financeira estatal seria melhorada.
Acresam-se ainda numerosos movimentos separatistas no incio da era O potencial maior democrtico de modelos federalistas de concorrncia se
de Weimar e as ameaas e represses vindas de fora, de efeito indiretamente revelaria.
centralizador e unitarista. Por fim, foram reprimidas em 1948/1949, tanto Os parlamentos estaduais, atualmente quase que desligados do lado das
quanto possvel, opinies acentuadamente federalistas das potncias receitas da gesto financeira estatal, excetuando-se a tomada de crdito com
vencedoras aliadas sobre a reconstruo estatal da Alemanha. seu acoplamento direto vontade dos eleitores, seriam fortalecidos.
A verso original do art. 72 2 LF constitui o exemplo clssico. Os interesses O cidado especialmente sensvel diante de diferenciaes regionais
nas deliberaes da Lei Fundamental tinham, com exceo da Baviera, um no Direito Tributrio no possui nenhuma chance no presente sistema em
cunho mais de Estado unitrio nessas questes: Hermann Hpker-Aschoff, aceitar desnveis na carga tributria, pois o nexo de responsabilidade poltica
como a figura marcante das deliberaes sobre a constituio financeira, com o lado cunhado por ideais de uniformidade das prestaes estatais no se
158 159 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

torna suficientemente ntido. A presso de justificao poltica para a poltica possibilidades de gesto na rea tarifria, ou seja, no montante do encargo
financeira da Federao e dos Estados aumentaria atravs de possibilidades tributrio a ser determinado, por fim, politicamente. O Conselho de Peritos
prprias de configurao tributria dos Estados; o cidado mais onerado para exame do desenvolvimento econmico geral deu em seu parecer anual
exigir visveis prestaes adicionais. em 1992/1993 sugestes correspondentes; o parecer de 1992 do Conselho
Quando se afirma, inversamente, que, devido carga tributria igual, Cientfico do Ministrio Federal das Finanas sobre a compensao financeira
seria esperado um nvel de prestao igual ou, devido ao nvel de prestao dos Estados na Repblica Federal da Alemanha e sobre a distribuio das
igual, o cidado e eleitor esperaria um nvel tributrio igual territorialmente, receitas entre Federao e Estados tambm se expressou na mesma linha de
isto nos parece circular: a correlao assim produzida nada diz ainda se so pensamento que um parecer correspondente de 1995.
poltico-constitucionalmente sensatas as propostas de reforma. O projeto de harmonizao tributrio suo nos fornece um exemplo
A participao dos Estados na legislao tributria atravs do Conselho eficaz e comprovado. Todavia, os limites de tais projetos tampouco podem
Federal segundo o art. 105 3 LF no capaz de compensar a falta de permanecer ocultos: a harmonizao tributria a nvel europeu deve ser
autonomia financeira do lado das receitas. A perda de poder decisrio no considerada e poderia ter um efeito limitador; a problemtica das diferenas
absorvida pela participao em processos decisrios hierarquicamente na capacidade financeira dos Estados, que se agravou especialmente aps a
superiores. reunificao, representa um problema de base. Competncias prprias dos
Estados no mbito dos impostos diretos levam, ademais, a um problema de
Haja vista que o Conselho Federal, como rgo federal, visa a uma bitributao a nvel nacional. Isto, no entanto, poderia ser superado, como
formao da vontade uniforme dos Estados e somente concede competncias mostram as respectivas solues na Sua, no Reich de Bismarck e no mbito
de configurao a uma maioria dos Estados, no salvaguardado o poder de do imposto industrial.
deciso do Estado isolado. Os Estados como totalidade podem ser fortes
perante a Federao, mas a falta de possibilidade de deciso econmico- Em minhas reflexes finais, gostaria de discutir as condies de reforma,
financeira do Estado singular praticamente no compensada atravs disso: ainda mais que at 2019 se faz mister uma nova lei. A lei da compensao
O direito de todos os Estados de codeciso no Conselho Federal no cria financeira uma lei federal que carece de aprovao, i.e., alm do Bundestag
um perfil especfico dos Estados. O princpio geral da igualdade no um (o parlamento nacional), tambm o Conselho Federal (a representao dos
critrio jurdico contrrio autonomia fiscal do Estado. estados/Estados-Membros na legislao) tem que dar sua anuncia. Mas
como no atual sistema de compensao financeira os estados que recebem
A execuo tcnica da reconstruo aqui sustentada do nexo prestaes so em nmero muito maior do que os estados que prestam
de responsabilidade democrtica da poltica financeira do Estado e, compensaes (relao de 3 para 13!), praticamente impossvel impor
consequentemente, da separao parcial da constituio financeira federal uma reforma contra a vontade dos estados recebedores, a no ser que a
atravs de concesso de fontes de receita passveis de gesto prpria, no Federao assuma sozinha as cargas adicionais.
pode ser discutida aqui conclusivamente. Ela se coloca em uma relao de
tenso com os postulados de uma simplificao do sistema tributrio, os quais O Tribunal Constitucional Federal tambm reconheceu que podem
encontram no princpio de Estado de Direito um suporte constitucional. ocorrer problemas quando os primeiros-ministros dos estados, confrontados
com a questo se concordam ou no com uma lei, s se orientam pelo fato
Uma taxa de tributao ou um modelo suplementar dos Estados com se seu estado receber mais ou menos dinheiro. Embora corresponda
relao aos impostos da Federao sobre a receita (imposto de renda de lgica poltica, isto tambm coloca problemas quando se trata de reformas.
pessoa fsica e jurdica) sob um piso uniforme de tributao faria jus s Abordagens que queiram aumentar a autonomia tributria dos Estados-
necessidades de gesto das coletividades territoriais com a manuteno de Membros no possuem de antemo nenhuma chance de realizao, pois
160 161 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

o federalismo alemo no geral , de uma forma nada saudvel, contrrio no devem pagar mais, a compensao dos pesos desiguais ocorrer na
concorrncia: embora os estados queiram dinheiro, eles no querem direo vertical, i.e., por meio da Federao. Isto corresponde tendncia,
responsabilidade. No federalismo alemo, falta na matria, diferentemente j observada h dcadas, de uma verticalizao da compensao financeira
de ambos os modelos histricos dos Estados Unidos e da Sua, um federal. A Federao, naturalmente, aceitar isto e exigir como compensao
verdadeiro desejo de autonomia. Em sua deciso do ano de 1999, o Tribunal concesses em outra rea.
Constitucional Federal tentou se esquivar desse dilema.
Sem que houvesse para tanto um ponto de referncia na Lei Fundamental,
ele deduziu da disposio sobre a compensao financeira que, antes da lei
de compensao financeira que procede distribuio entre os estados, bem
como entre Federao e estados, teria que ser colocada uma chamada lei de
critrios, ao serem estabelecidos os critrios abstratos de redistribuio na
compensao financeira federal.
Esta lei de critrios, baseando-se em um conceito do falecido filsofo
norte-americano do Direito, John Rawls, teria que estabelecer, por detrs
de um vu de ignorncia, critrios de distribuio para a compensao
financeira, sem que isto j abranja as quantias concretas. Com isso, a
compensao financeira obteria uma gradao em trs nveis:
1. as regulamentaes na prpria Lei Fundamental;
2. critrios abstratos de distribuio na chamada lei de critrios;
3. a lei da compensao financeira em si.
Para o especialista de Direito Constitucional, coloca-se a questo se o
Tribunal Constitucional Federal pode criar uma lei que precede outras leis
federais; trata-se, assim, da autovinculao do legislador. Do ponto de vista
da dogmtica do Direito, isto no fundamentvel. Contudo, decisiva outra
questo. A ideia da lei de critrios encanta, mas na prtica inexequvel. Na
verdade, existe desde ento tal lei de critrios; porm, em sua essncia, ela
narra o texto constitucional ou contm frmulas desprovidas de contedo. O
empreendimento pode ser considerado fracassado.
Se devo ousar uma previso, considero o seguinte como realista: nas novas
reformas at 2019 no haver nenhuma alterao no sistema, talvez nem mesmo CHRISTIAN WALDHOFF
uma emenda constitucional, sendo modificado apenas o Direito ordinrio.
Decano da Faculdade de Direito da Universidade Humboldt, Alemanha.
Haja vista que, seguindo a lgica poltica, no pode haver perdedores,
Livre Docente pela Universidade de Munique, Alemanha.
os estados tomadores no devem receber menos, e os estados doadores
163 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

ALEXANDER BLANKENAGEL

As despesas pblicas no Estado federal alemo


1. Uma reflexo inicial
Federalismo significa dois nveis do ser estatal. Dois nveis do ser estatal,
por sua vez, significam que a totalidade dos poderes (e deveres) estatais,
que no Estado Unitrio so exercidos por este, devem ser distribudos, no
sistema federal, entre os dois nveis do ser estatal; isto tambm se aplica s
finanas pblicas. Esta distribuio federal das finanas pode ser reduzida a
trs questes fundamentais:
Quem recebe quais receitas?
Quem tem que financiar o qu?
Quem pode financiar o qu?
Nisso deveria estar bem claro que as regulamentaes a respeito de
quem tem quais receitas e quem deve financiar a execuo de quais tarefas,
fornecem respostas substanciais para a questo da distribuio de poder
no Estado federal: se um dos nveis estatais possui os poderes, mas no os
recursos para realizar estes poderes, estes poderes tero pouco valor.
Assim, desejvel, se o objetivo criar dois nveis reais do ser estatal,
uma regulamentao (a mais constitucional possvel) da distribuio das
receitas e das despesas no Estado federal. Desejvel seria que o sistema assim
regulamentado venha a se distinguir por objetividade e previsibilidade, por
clareza e praticabilidade. Desejvel seria uma atribuio adequada dos custos
que seguisse, provavelmente, em sua essncia, o princpio do causador-
pagador; desejvel seria a equivalncia fiscal das regulamentaes; desejvel
seria, por fim, uma construo do federalismo financeiro que assegure a
efetividade, a viabilidade econmica e a economia da gesto oramental
tenho, porm, uma noo perfeita que estes so desejos muito amplos.
164 165 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

A regulamentao das despesas pblicas na Lei Fundamental de tarefas como, por exemplo, o art. 31 LF para o mbito das relaes
alem exteriores. Na diviso das competncias legislativas e administrativas,
deparamo-nos com uma particularidade do federalismo alemo: a maioria
O federalismo financeiro alemo , e isto uma evidncia de grandes das competncias legislativas se concentra, como j dito, na Federao.
consequncias, parte do sistema federal alemo e, como tal, cunhado de forma Estas amplas competncias legislativas da Federao so compensadas por
especfica por este ambiente. Fatores dominantes so aqui, por um lado, fatores fortes competncias administrativas dos Estados: fora algumas excees
gerais que conferem ao federalismo financeiro sua forma especfica e, por outro, a expressamente regulamentadas, a execuo das leis federais essencialmente
estrutura concreta do sistema federal da Repblica Federal, a qual define, por sua matria que diz respeito aos estados.
vez, um quadro ao qual se vincula o federalismo financeiro.
Com as competncias relativas arrecadao tributria, a situao
Pode-se citar como fator geral o fato de que o federalismo alemo se semelhante: tambm aqui a Federao detm a maioria das competncias (art.
caracteriza por princpios conflitantes entre si: de um lado se encontram 105 LF), o que, todavia, compensado pelo fato de se separarem soberania
a soberania e a autonomia dos Estados; de outro, o princpio da de arrecadao e soberania do produto: o art. 106 distribui a receita tributria
responsabilidade federativa mtua: aqui as regulamentaes da Lei entre Federao e estados. Esta tambm a base para que a Lei Fundamental
Fundamental tm que conseguir um equilbrio se realmente quiserem que possa normatizar, e normatiza, no mbito das finanas, em seu artigo 109
ambos os princpios existam de fato. 1, o princpio da autonomia e independncia da gesto oramentria da
Na estrutura concreta do sistema federal, as competncias federais excessivas Federao e dos estados, pois receitas substanciais por parte dos estados so
no nvel das competncias materiais e das competncias tributrias representa um garantidas atravs da soberania do produto assegurada pela Lei Fundamental.
ambiente problemtico das despesas pblicas: desde que se trate da competncia Com a regulamentao constitucional das receitas, a distribuio
da regulamentao legal seja de questes materiais, seja de tributos, a Federao das despesas pblicas torna-se possvel e adequada. Do ponto de vista
detm quase todas as competncias e os Estados muito poucas. Isto significa, se sistemtico, a regulamentao das despesas pblicas no art. 104a LF o
levarmos o federalismo a srio, que o sistema precisa compensar a debilidade dos primeiro conjunto de normas da constituio financeira; a regulamentao
Estados nas competncias materiais e de tributao. foi alterada por ocasio da reforma do sistema federal em 2006, haja vista
que os direitos de participao por demais fracos do Conselho Federal, bem
como os eventuais regimes de financiamento misto, ou seja, o financiamento
comum de projetos entre Federao e estados, suscitaram crticas. O art. 104a
1. O sistema regulamentar na Repblica Federal da Alemanha: LF regulamenta, aplicando o princpio da autonomia da gesto oramentria
Todo sistema federal deve regulamentar, para a Federao e seus Estados- do art. 109 1 LF, um princpio fundamental da separao: cada nvel/cada
Membros, tarefas, despesas e receitas. O sistema da Repblica Federal coletividade territorial responsvel pelo cumprimento de suas tarefas e
apresenta, aqui, algumas peculiaridades. Primeiramente, a distribuio de pelo financiamento do cumprimento das mesmas. Suportar as despesas
tarefas e a constituio financeira so regulamentadas separadamente. pelo cumprimento de tarefas alheias como direito ou dever constitui uma
exceo regulamentada de forma especial; normas especiais para a relao
A diviso das competncias legislativas encontra-se nos artigos 70 entre Federao e estados so encontradas no art. 104a 2 ss., art. 104b e nas
ss. da Lei Fundamental (LF), a diviso das competncias administrativas tarefas comuns dos art. 91a ss. LF. Normas especiais para a execuo do Direito
ou executivas nos artigos 83 ss. LF, a da jurisdio nos artigos 92 ss. LF e, da Unio Europeia, ou seja, para a distribuio das responsabilidades no caso
alm destas, encontram-se principalmente no segundo captulo da Lei de problemas na execuo do Direito da Unio Europeia, so encontradas no
Fundamental ainda algumas regulamentaes acessrias referentes diviso art. 104a 6 LF.
166 167 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

2. O princpio da conexidade decidir politicamente, por si mesmos, como, de quais fontes de receita eles
financiaro a execuo das tarefas que lhes competem, com o que, por sua
O Art. 104 1 LF normatiza o simples princpio de que Federao
vez, rompido o retorno poltico e responsvel para o verdadeiro financiador,
e estados devem financiar, respectivamente, a execuo das tarefas sob
o cidado contribuinte, sendo este degradado, por assim dizer, condio
sua responsabilidade, como princpio geral da distribuio de encargos,
de mquina de fazer dinheiro sem direitos de participao: o nexo de
salvo regulamentao expressa na Lei Fundamental dispondo o contrrio.
responsabilidade fundamental e democrtico rompido porque um dos
Este princpio da distribuio de encargos denominado de princpio da
nveis estatais recebe o dinheiro, enquanto o outro nvel estatal o gasta.
conexidade. Para as despesas pblicas, aplica-se nica e exclusivamente o
princpio da conexidade: possveis princpios da imputao como o princpio Outra consequncia a diminuio da concorrncia entre os estados,
do causador-pagador, do iniciador-pagador ou demais princpios no resultante, na realidade, da autonomia financeira. H quem seja, a princpio,
so aplicveis. da opinio de que uma homogeneidade normativa e ftica seja uma condio
do funcionamento de um Estado federal. A questo , todavia, o quanto de
Se as despesas pblicas seguem fundamentalmente o cumprimento
homogeneidade admitida por esse funcionamento do Estado federal ou o
das tarefas atribudas, de se perguntar, ento, o que se quer dizer com
quanto de heterogeneidade por ele permitida, j que, por sua concepo
estas tarefas atribudas. A responsabilidade pelas tarefas fundamental
fundamental, o Estado federal uma entidade necessariamente heterognea;
e, essencialmente, a competncia administrativa constitucionalmente
no caso da Repblica Federal da Alemanha, a homogeneidade condicionada
atribuda, art. 30, 83 ss. LF; com isso, a competncia administrativa
pela constituio financeira parece ser muito ampla, talvez ampla demais.
simultaneamente base e tambm limite da competncia financeira em
qualquer direo. Contudo, o princpio da conexidade deve ser entendido Por fim, surge outro problema que j transparecera no nexo de
de forma mais ampla: a respectiva coletividade tambm assume pois isto responsabilidade democrtica discutido no incio desta parte. A necessidade
tambm faz parte do rol de suas tarefas as despesas por sua legislao e sua de receitas que tem um Estado no uma questo de deciso poltica do
jurisdio; todavia, aqui o volume de despesas consideravelmente menor prprio Estado: j que o financiamento decorre de receitas arrecadadas
do que nas despesas administrativas. Por fim, o princpio da conexidade por um outro, ou seja, pela Federao, trata-se, antes, de uma necessidade
se aplica tambm a competncias no fixadas por escrito, o que, diante da justificada e, com isso, que requer uma justificao, o que acaba por erodir a
competncia residual subsidiria geral, s tem significado para a Federao autonomia e independncia da gesto oramentria de Federao e Estado,
e suas competncias no escritas. como formulado no art. 109 1 LF.
Por mais simples e evidente que parea o princpio da conexidade: A responsabilidade financeira do art. 104a 1 LF deve ser entendida,
a estrutura geral do federalismo fiscal da Repblica Federal cria aqui com referncia respectiva entidade, como dever simultneo de assumir
considerveis problemas. O princpio da conexidade parece evidente quando as despesas, como poder de financiamento e, por fim, como proibio de
a coletividade correspondente pode decidir autonomamente tambm sobre financiar despesas alheias. O que se quer evitar uma compra de competncias
suas receitas; mas pela Lei Fundamental este no o caso. Como referido pela Federao financeiramente forte ou uma venda de competncias por
brevemente, a Lei Fundamental diferencia no tocante aos tributos entre a estados financeiramente fracos (ou talvez tambm no fracos). O princpio
soberania da arrecadao tributria e a soberania do produto tributrio: a da conexidade vlido no apenas na relao entre Federao e Estado,
soberania da arrecadao tributria compete essencialmente Federao, a mas tambm na relao dos estados entre si. Contudo, no est excluda a
soberania do produto tributrio est repartida pela Lei Fundamental entre possibilidade de financiamento comum de projetos pelos estados com base
Federao e estados (e municpios). Devido falta (ao menos parcial) de em um acordo ou contrato correspondente, sendo que, na prtica, so
soberania na arrecadao tributria, os estados no esto em condies de conhecidos muitos exemplos de tais projetos comuns.
168 169 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

3. Despesas administrativas e despesas vinculadas Mais complexa a regulamentao nas chamadas leis de prestao
pecuniria, j aludidas acima, ou seja, naquelas leis (federais), cuja execuo
O art. 104a 1 LF fala apenas de despesas, no diferenciando segundo contm a concesso de subsdios pecunirios aos destinatrios da lei e
o tipo dessas despesas. Os estados, segundo os art. 83 e 84 LF, executaro que, correspondentemente regra bsica do art. 83 LF, so executadas
as leis federais, via de regra, como matria prpria; conforme o art. 104a LF, pelos estados como matria prpria. O problema acerca de quem dever
eles tero tambm que assumir as despesas relacionadas execuo dessas assumir esses subsdios pecunirios regulamentado pelo art. 104a
leis. Em alguns casos, isto no parece adequado, haja vista que so as leis cuja 3 e, complementarmente, pelo art. 104a 4 LF. Subsdios pecunirios,
execuo de seu contedo gera custos, pois contm prestaes financeiras ou neste sentido, so concesses nicas ou correntes de recursos pblicos a
de valor monetrio para os cidados: assim, a Federao teria a possibilidade destinatrios particulares ou tambm pblicos; no so prestaes pecunirias
de conceder prestaes aos cidados por conta dos estados se a regra bsica prestaes de bens, de servios ou demais prestaes avaliveis em dinheiro.
do art. 104a 1 LF fosse aplicada sem excees. Os 2-4 do art. 104a LF
Para leis federais que oneram os estados com tais prestaes pecunirias,
solucionam esse problema.
o art. 104a 3 LF regulamenta a possibilidade de assuno dos custos pela
Na carga de despesas, h de se diferenciar entre despesas administrativas Federao; a deciso da Federao em assumir os custos nesses casos fica
e despesas vinculadas. o que resulta do art. 104a 5 LF, que determina para a seu livre arbtrio. Contudo, esta regulamentao no to desfavorvel
as despesas administrativas que Federao e estados assumam essas despesas aos estados como possa parecer primeira vista. Por um lado, o art. 104a
administrativas originadas em seus respectivos rgos, ou seja, os custos das 4 LF determina que leis federais que contenham deveres de prestaes
instituies administrativas e de pessoal. A assuno dos custos originados pecunirias, de prestaes de bens avaliveis em dinheiro ou de servios, e
pelo cumprimento da verdadeira tarefa objetiva regulamentada pelos que sejam executadas pelos estados como matria prpria, segundo o art. 83
2-4 do art. 104a LF: nessas despesas, fala-se, sem que o termo seja usado na LF, ou como delegao da Federao, segundo o art. 85 LF, necessitam da
norma, de despesas vinculadas. aprovao do Conselho Federal quando as despesas resultantes devam ser
Os 2-4 do art. 104a LF regulamentam desvios do princpio da assumidas pelos estados.
conexidade nos casos em que este conduziria a uma assuno no equitativa Desse modo, a Federao no pode promulgar leis que onerem os estados
dos custos, considerando a soberania e a autoridade oramentria dos contra a vontade destes ou de sua representao. H que se destacar que a
estados. A primeira variante so os casos da administrao por delegao da dimenso da necessidade de aprovao excede o mbito das leis do art. 104a
Federao, conforme os art. 85 ss. LF. Para a administrao por delegao 3 LF: a necessidade de aprovao tambm se aplica ao caso de prestaes
da Federao, o art. 104a 2 LF determina que, nesses casos, a Federao de bens avaliveis em dinheiro e de servios no abrangidas pelo art. 104a 2
assuma as despesas vinculadas. LF, totalmente independente do fato de a Federao ter regulamentado uma
Esta regulamentao faz sentido: na administrao por delegao da assuno dos custos.
Federao, os estados cumprem uma tarefa alheia. A responsabilidade Discutvel, antes, em contrapartida, o art. 104a 3 frase 2 LF. Segunda
administrativa e a competncia material ficam a cargo da Federao; os estados esta regulamentao, uma lei que determine que a Federao assuma mais
possuem apenas a competncia para o cumprimento. A Lei Fundamental da metade dos custos, executada em administrao por delegao da
conhece dois tipos de administrao por delegao da Federao, a facultativa Federao. Esta regulamentao discutvel sob dois pontos de vista. Por
e a obrigatria: para ambos, a Federao tem o dever, segundo o art. 104a 2 um lado, a Federao detm a possibilidade de adquirir competncias
LF, de assumir os custos na forma de despesas vinculadas. administrativas ao determinar em uma lei de prestao pecuniria que mais da
metade das despesas seja assumida pela Federao: o preceito oferece, assim,
170 171 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

a possibilidade de criar matrias de administrao por delegao da Federao, necessitar da aprovao do Conselho Federal. O preceito provm do ano
alm do rol conclusivo dos art. 85 ss. LF. Ademais, isto pode ser alcanado de 2006; contudo, at hoje no foi publicada tal lei federal. Com isto,
de uma maneira barata pela Federao, ficando na extenso das despesas levantada a questo se uma responsabilidade direta pode ser fundamentada a
regulamentadas por lei ordinria; a regra do art. 104a 2 LF, segundo a qual partir do art. 104a 5 parte 2 LF, ou se a publicao da lei deve ser aguardada
a Federao assume todas as despesas vinculadas quando da administrao (no que os estados tm talvez pouco interesse, haja vista que, via de regra, eles
por delegao da Federao, no empregada, segundo a opinio dominante, sero parte contrria na pretenso, de modo que a aprovao do Conselho
no caso de aquisio da administrao por delegao da Federao do art. Federal seja talvez difcil de ser obtida por motivos polticos).
104a 3 frase 2 LF. Contudo, permanece como possibilidade de imposio A questo foi apresentada para deciso primeiramente ao Tribunal
dos interesses dos estados a necessidade de aprovao do art. 104a 4 LF. Administrativo Federal e, posteriormente, ao Tribunal Constitucional Federal1. No
caso de graves violaes dos deveres principais do Direito em matria de funo
pblica e do trabalho, o Tribunal presumiu um efeito limitado da disposio,
4. Despesas de administrao e responsabilidade pela admi- diretamente fundamentador da responsabilidade, restringindo, ulteriormente,
nistrao, art. 104a 5 LF ainda mais a extenso dessa responsabilidade. O Tribunal Constitucional
Federal, assim como o Tribunal Administrativo Federal, confirmou o efeito da
O fato de os estados executarem, em variantes diferentes, matrias da disposio diretamente fundamentador da responsabilidade, indo mais alm do
Federao, levanta a questo sobre o que acontece quando a execuo , de que o Tribunal Administrativo Federal: o legislador seria livre para regulamentar
alguma forma, deficiente, ou seja, se a Federao pode ter direito de regresso a responsabilidade segundo o art. 104a 5 LF; ele no estaria restrito a uma
perante o estado. Mas tambm imaginvel um possvel interesse relativo ao responsabilidade para violaes grosseiras.
direito de regresso dos estados frente Federao, quando, por exemplo, o O Tribunal Constitucional Federal se expressou indo ainda mais alm,
estado se v diante de uma pretenso de indenizao por parte do cidado, no sentido de que a natureza jurdica das pretenses se refere a violaes
e o motivo do prejuzo causado reside em um comportamento da Federao, objetivas dos deveres, de modo que tudo indicaria uma responsabilidade
e.g., quando a Federao disponibilizou informaes insuficientes para o objetiva. Adicionalmente, o Tribunal Constitucional Federal concedeu
estado. O preceito legal se refere, como visto, ao frequente cenrio em que Federao direitos mais amplos em matria de informao do que no caso da
a responsabilidade pelas despesas para despesas vinculadas no reside no execuo normal de leis federais pelos estados, declarando aplicvel a regra de
rgo administrativo executor. Para estes casos, o art. 104a 5 frase 1 parte responsabilidade do art. 104a 5 LF, tambm, nos casos em que a Repblica
2 LF dispe que Federao e estados so reciprocamente responsveis por Federal da Alemanha for demandada pela Unio Europeia em matria de
uma administrao ordenada. Assim, o respectivo rgo deve assumir os direito de responsabilidade e se tratar da repartio interna dessa vindicao.
custos adicionais decorrentes de uma ao administrativa incorreta, quando
se originarem desvantagens para a outra parte. A fundamentao do preceito Por fim, o art. 104a 6 LF dispe sobre detalhes da responsabilidade por
legal reside no fato evidente de que apenas o rgo administrativo executor violao de Direito da Unio Europeia e Direito Internacional. Fundamento
tem o controle e as possibilidades de interveno na execuo da tarefa, a fim do preceito legal a particularidade federal de que, para a violao de
de evitar prejuzos. Direito da Unio Europeia, e.g., na aplicao de diretrizes, a Unio Europeia
demanda a Repblica Federal da Alemanha tambm nos casos em que, de
A fundamentao e a orientao principal do preceito legal so, ento, acordo com a distribuio interna de competncias da Lei Fundamental para
claras; no entanto, em sua aplicao o preceito causa dificuldades. Segundo
o art. 4a 5 frase 2 LF, isto ser regulamentado por uma lei federal, que 1
BVerfGE [decises do Tribunal Constitucional Federal] 116, 271/317; BVerwGE [decises do
Tribunal Administrativo Federal] 96, 45/50; BVerwGE 104, 29/32; BVerwGE 128, 99.
172 173 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

a aplicao da diretriz, os Estados federados foram responsveis, ou seja, do parte da Federao quando da execuo de tarefas dos estados ou, expresso
ponto de vista da distribuio de competncias federal, no parece adequada de outra maneira, o risco de que a Federao adquira por meio de prestaes
uma responsabilidade da Federao. Para esses casos, a disposio determina pecunirias aos estados competncias que, pela Lei Fundamental, no lhe
uma responsabilidade solidria: 50% da responsabilidade so assumidos cabem. Na realidade, tais financiamentos pela Federao de matrias dos
pelo Estado ou pelos estados causadores da situao de responsabilidade, estados contradizem o sistema bsico da Lei Fundamental: a inteno desta
35% da responsabilidade recaem sobre o conjunto dos estados e 15% assume alcanar um aparato financeiro suficiente dos estados, a fim de garantir sua
a Federao. A razo da responsabilidade solidria do conjunto dos estados autonomia oramentria (art. 109 1 LF).
a possvel dimenso da responsabilidade, que pode superar as possibilidades Para atingir esse objetivo, o art. 104b LF restringe a possibilidade de
financeiras de um ou poucos estados; o motivo para a responsabilidade da financiamento por parte da Federao ao emprego especfico e flexvel,
Federao a possibilidade a que est tacitamente sujeita de intervir nos sobretudo, tambm limitado temporalmente de recursos da Federao para
estados quando estes aplicarem as diretrizes da Unio Europeia ou em reparar problemas concretos. Assim, ajudas financeiras provenientes da
outra conduta destes de relevncia para o Direito Internacional, de modo Federao devem ser excees; a Federao, conforme a declarao implcita
a no sobrevierem violaes do Direito. O art. 104a 6 LF prev uma da lei, dispe apenas de poderes limitados de planejamento e interveno,
regulamentao dos pormenores atravs de uma Lei Federal que necessitar pois a igualdade federal dos estados probe diferenciaes entre os estados
de aprovao do Conselho Federal; essa lei, a Lei da repartio dos encargos, no caso de ajudas financeiras sem motivo objetivo. Por investimentos de que
foi publicada em 20062. trata o art. 104b LF, entendem-se investimentos materiais, principalmente
investimentos na infraestrutura. O preceito tem um certo paralelismo com as
tarefas comuns dos art. 91a ss. LF e, no caso do art. 91a 1 n 1 LF, chegam at
Financiamento de tarefas dos Estados pela Federao, art. mesmo a se sobrepor.
104b LF
2. Requisitos para ajudas financeiras
1. Ajudas financeiras para investimentos
O art.104b 1 LF vincula a possibilidade e o direito da Federao em
O art. 104a LF regulamenta quem deve assumir quais despesas. Em participar do financiamento da execuo de matrias dos estados a trs
contrapartida, o art. 104b LF regulamenta o problema acerca das condies, condies alternativas: as ajudas financeiras tm que ser necessrias para
sob as quais permitido Federao participar do financiamento da a defesa contra uma perturbao do equilbrio global da economia, para
execuo de tarefas dos estados. O preceito legal novo e foi inserido na Lei compensar a defasada fora econmica ou para fomentar o crescimento
Fundamental em 2006; antes, a questo estava regulamentada no art. 104a econmico do estado.
4 LF. A nova regulamentao representa, com relao anterior, um maior O equilbrio global da economia remete a sua definio no art. 1 da
rigor das condies de financiamento comum de projetos. Lei para o Fomento da Estabilidade e do Crescimento da Economia3. De
O motivo foi, por um lado, o perigo de uma consolidao do financiamento 3
O art. 1 da Lei para o Fomento da Estabilidade e do Crescimento da Economia reza: A Federao
misto, que, de qualquer forma, j por demais frequente; o outro motivo, foi e os estados devem observar, em suas medidas poltico-econmicas e poltico-financeiras, as
o perigo de dependncia dos estados com a relao Federao e ameaa da exigncias do equilbrio global da economia. As medidas devem ser tomadas de tal modo a contribuir,
no quadro da ordem da economia de mercado, para a estabilidade do nvel de preos, um elevado
autonomia dos estados atravs de ajudas financeiras frequentes demais por
nvel de emprego e um equilbrio da economia externa, tendo em conta um crescimento econmico
2
Lei da repartio dos encargos, dirio oficial da Federao I 2006, 2098. contnuo e adequado.
174 175 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

acordo com essa regulamentao, o equilbrio global da economia abrange 3. Mecanismos de limitao do financiamento de matrias dos
um nvel de preos estvel, um elevado nvel de emprego, um equilbrio Estados pela Federao
da economia externa e um crescimento econmico contnuo e adequado;
de outro ponto de vista, cujos defensores no se orientam pelo art. 1 da De acordo com o art. 104b 2 LF, o art. 104b 1 LF necessita de
referida lei da estabilidade, suficiente a existncia de um enfraquecimento concretizao por uma lei federal passvel de aprovao ou por acordo
do crescimento econmico, condicionado pela conjuntura, ou uma grave administrativo que somente pode ser publicado com base na lei do
deficincia de recursos. De uma forma ou de outra, a opinio dominante oramento federal. A regulamentao na lei ou no acordo administrativo
confere ao legislador ou ao poder executivo uma prerrogativa de avaliao deve ser abrangente e, desde que o financiamento seja regulamentado em
com o resultado de uma verificabilidade constitucional limitada, inteiramente um acordo administrativo, a aprovao desse acordo administrativo deve
razovel no caso de questes altamente polticas. ser um equivalente da aprovao do Conselho Federal para a lei: o acordo
No caso da compensao da defasada fora econmica, trata-se da funo administrativo entre Federao e Estado ou estados precisa ser, assim, um
de equilbrio da Federao: no mbito dessa funo, a Federao obrigada a acordo entre parceiros coordenados. Demais possibilidades inexistem, no
influir especificamente sobre as causas estruturais dessas diferenas. A terceira existindo margem para quaisquer entendimentos administrativos.
condio, por fim, o fomento do crescimento econmico, vem erodir as duas Assim, o art. 104b 2 frases 2 e 3 e 3 LF contm algumas prescries
primeiras condies relativamente precisas, possibilitando, desde que haja a que fixam e asseguram, atravs de diferentes mecanismos; mais uma vez, o
vontade poltica da Federao, ajudas financeiras praticamente ilimitadas. carter de exceo do financiamento pela Federao de tarefas dos estados.
O art. 104b 1 LF concede Federao o direito de prestar ajudas Em uma deciso relativamente nova, o preceito legal foi objeto da jurisdio
financeiras somente na medida em que lhe caiba a competncia legislativa. A do Tribunal Constitucional Federal alemo4; por meio de sua interpretao, o
questo se, com isso, s se remete ao rol das matrias legislativas dos art. 71 Tribunal confirmou o carter de exceo do financiamento pela Federao de
e 73 LF, ou se tambm s condies regulamentadas, no art. 72 2 LF, para matrias dos estados. Segundo o art. 104b 2 frase 2 LF, os recursos devero
fazer uso da competncia legislativa, ou seja, necessidade de regulamentao ser concedidos por prazo determinado e controlados periodicamente quanto
pela Federao. O art. 72 2 LF vincula o uso da competncia legislativa sua aplicao. O Tribunal Constitucional Federal alemo tornou claro
concorrente ali listada ao estabelecimento de condies equivalentes de vida que o objetivo primrio do controle no , por exemplo, a fiscalizao da
no territrio federal ou preservao da unidade jurdica ou econmica no regularidade da aplicao dos recursos esta foi a concepo jurdica da
interesse do Estado em seu todo. Se compararmos os requisitos para ajudas Federao no mbito do controle pelo Tribunal de Contas Federal e sim,
financeiras no art. 104b 1 com as condies do art. 72 2 LF, o problema antes, a fiscalizao da existncia ainda dos requisitos do art. 104b 1 LF, os
perde importncia, pois o art. 104b 1 LF j adotou na matria, em grande quais do Federao o direito de financiamento (em conjunto) de matrias
parte, as condies necessrias do art. 72 2 LF. Na matria, porm, a dos estados. Ao mesmo objetivo, serve o direito de informao do art. 104b
questo discutida: unidade s existe na medida em que no se exige que 3 LF: tambm aqui interessa saber se os requisitos da ajuda financeira
a Federao tenha feito uso de sua competncia legislativa. A questo tem ainda existem. Com isso, o art. 104b 2 e 3 LF no confere Federao
dimenses inteiramente prticas: na discusso poltica est, por exemplo, nenhum direito de controle e de informao que extrapole o que est
uma ampliao da competncia de financiamento da Federao no mbito regulamentado no art. 84 LF, na execuo das leis federais pelos estados
escolar e educacional, ou seja, exatamente onde, segundo a distribuio de como matria prpria. O Tribunal Constitucional Federal tambm tornou
competncias da Lei Fundamental, a Federao no possui competncias, claro que o art. 104b LF ordena um controle peridico e que ao direito
tampouco competncias de financiamento. de informao do art. 104b 3 LF corresponde um dever de informao
4
V. a deciso BverfGE 127, 165.
176 177 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

dos estados ou municpios pelos estados. Pode-se assim dizer que, com Referncias bibliogrficas:
essa deciso, o Tribunal aplicou e efetivou as intenes da emenda na Lei
C. Waldhoff/J. Hey. Finanzautonomie und Finanzverflechtung in gestuften
Fundamental. Rechtsordnungen. VVDStRL 66 (2007), p. 216 ss./277 ss.

J. Waiblinger. Die Aufgabe im Finanzverfassungsrecht des Grundgesetzes. 2000.


Concluso J. Hellermann. Bundesstaatliche Lastenverteilung. In: C. Starck (org.).
Fderalismusreform. 2007, p. 145 ss.
A anlise das despesas pblicas no federalismo fiscal da Repblica
Federal da Alemanha mostra um sistema claro e sensato que, contudo,
I. Kesper. Bundesstaatliche Finanzordnung. 1998.
sofre por no ser to compatvel com a regulamentao do lado das receitas:
quando se tem que financiar a execuo das tarefas sem se ter (pelo menos
Decises principais do Tribunal Constitucional Federal alemo
parcialmente) o direito de deciso sobre as receitas, os problemas j
esto antecipadamente programados. Ademais, tambm as tarefas, cuja
BVerfGE 86, 148 Compensao financeira
execuo tem que ser financiada, so em parte heternomas (sujeitas
Federao). Considerando essas inconsistncias, o sistema funciona, de BVerfGE 116, 271 Imputao de subvenes agrcolas da Unio Europeia
fato, bastante bem. Isto pode residir no fato de que um trao fundamental BVerfGE 127, 165 Informao da Federao no art. 104b LF
do federalismo alemo uma alta medida de solidariedade que neutraliza
certas inconsistncias estruturais. Se devermos refletir sobre uma adaptao
de elementos do federalismo fiscal da Repblica Federal, concretamente
falando, das despesas pblicas, deveramos, ento, ou tentar desfazer as
citadas contradies com o lado das receitas e a possibilidade de criao
de tarefas pela Federao ou, porm, deveramos nos certificar de que a
medida de solidariedade suficiente para neutralizar as inconsistncias ou,
ao menos, cerce-las.

ALEXANDER BLANKENAGEL

Professor de Direito Pblico na Universidade de Humboldt, Alemanha.


Participou, como consultor, dos programas constituintes da Russia,
Georgia, Ucrnia, Bielorrssia e Repblica Tcheca.
178 179 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

HUMBERTO BERGMANN VILA

Tanto a Alemanha quanto o Brasil tm problemas parecidos.


O problema federativo parece estar na ordem do dia na Alemanha, da
mesma forma que est no Brasil. As estruturas federativas, especialmente a
estrutura de competncias na Alemanha, complicada. No Brasil tambm.
L, h um consenso no sentido da necessidade de reforma, porm essa
reforma praticamente impossvel, e por isso improvvel. O mesmo se d
no Brasil. A experincia alem muito mais longa do que a experincia
brasileira e, nesse sentido, ns podemos aprender com a tradio alem.
Tanto l quanto aqui, o que se busca uma soluo de compromisso entre
receitas e despesas, sempre considerando a capacidade do ente federado e
as tarefas que ele tem que executar. Nessa primeira observao, podemos
constatar que ambos temos, Brasil e Alemanha, problemas semelhantes
e ideais semelhantes. Isso importante porque, ns, brasileiros, temos
o hbito de reclamar da nossa realidade como se s no Brasil existissem
problemas. Problemas existem tambm em outros pases, notadamente na
Alemanha, ainda que, em minha avaliao, a intensidade dos problemas
seja muito diferente.
O segundo ponto a ser considerado diz respeito diferena de estrutura
entre a federao alem e a federao brasileira. O professor Waldhoff
menciona aquilo que os alemes chamam de equilbrio financeiro promovido
por meio de vrias tcnicas. Todavia, existe uma relao hierrquica entre
os entes federados. Alm disso, existem, no sistema alemo, relaes de
mesmo nvel hierrquico, como, por exemplo, ocorre na relao entre os
entes estatais entre si, enquanto, na Alemanha, h diferena de relao
entre os entes federados, sendo que h a Unio e 16 entes estatais. No caso
brasileiro a situao diferente.
Ns temos a Unio, 27 entes estatais e 5.566 municpios, e cada um
desses entes federados tem competncia para instituir tributos. Aqui h uma
diferena fundamental. Na Alemanha, a Unio detm competncia para
instituir, e h uma diviso de competncias administrativas. No Brasil, cada
ente federado, nas trs ordens governamentais que no esto em relao
hierrquica, mas possuem relao de mesmo nvel tm competncias
tributrias. Da se pode observar uma distino que, em meu juzo, de
180 181 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

extrema relevncia. A Alemanha possui um sistema federativo efetivamente No mbito do Direito financeiro, no entanto, no temos normas
centralizado na Unio. No Brasil, ainda que a Unio arrecade mais, as gerais de Direito tributrio, a exemplo daquelas estabelecidas pelo cdigo
competncias tributrias esto divididas entre todos os entes federados. tributrio nacional.
Feitas essas consideraes, ns precisamos passar para uma segunda Esse paralelo nos mostra que, enquanto na Alemanha existe um sistema
parte que diz respeito aos fundamentos do sistema federativo alemo. que parte de normas genricas at normas mais especficas, no Brasil todas
Pelo que pude perceber, o que se procura realizar o que eles chamam de essas matrias esto colocadas na Constituio, sem prazo. No por acaso,
equilbrio financeiro entre os entes federados, e o equilbrio financeiro se essa Constituio teve de ser mudada em vrias vezes, com vrias emendas.
d pela diviso de receitas e diviso de tarefas e capacidades financeiras. A estratgia normativa totalmente diferente. No Brasil, optou-se por
Do ponto de vista terico, no Brasil as coisas se passam da mesma forma. colocar essas questes minuciosamente no mbito constitucional, sem
Os ideais so os mesmos, a questo passa a ser se esses ideais podem ser que normas gerais e leis especficas estabelecessem de maneira harmnica
concretizados da mesma forma. como deveria ser estabelecido o equilbrio financeiro. No desconheo que
Tanto l quanto aqui o que se procura aproximar os entes federados. temos fundos de participao, tampouco que temos vrias leis especficas
A federao pressupe dois ideais que devem se complementar, de um resolvendo determinados problemas, mas so leis circunstanciais, leis que
lado uniformidade entre os entes federados, de outro lado, autonomia visam a resolver problemas pontuais, no leis que visam a estabelecer um
entre os entes federados. A uniformidade total significa um estado nico; sistema que tem alguma vocao para durar.
em contrapartida, na autonomia total dos estados no h federao, mas O sistema alemo possui quatro fases. Na primeira, existe uma
estados descentralizados. A federao, portanto, a harmonia entre o diviso da arrecadao num sistema qualificado como vertical. Nisso,
ideal de uniformidade e de autonomia: no se pode nem ter uniformidade parece-se com o nosso: parte do imposto sobre a renda destinado a outros
demais, nem autonomia demais. entes federados, mas, segundo a prpria Constituio que estabelece esse
Muito bem, feitas essas consideraes gerais, podemos passar a sistema, os critrios so necessidade e despesas. A segunda fase, que j
enfrentar detalhes mais especficos e verificar quais so as diferenas relativas passa para o sistema de equilbrio financeiro, a fase chamada de horizontal.
s fontes do sistema federativo na Alemanha e no Brasil. Na lei fundamental No se trata mais de Unio e estados, mas estados versus estados. Portanto,
alem, h um captulo sobre o regime financeiro totalmente diferente da nesse sistema de diviso horizontal, acontecer um primeiro ajuste com
verso correspondente na Constituio brasileira. Esse captulo visto base no critrio da localizao e, s vezes, do nmero de habitantes.
como um sistema de diretrizes, uma espcie de moldura que precisa ser A terceira fase, ainda dentro do ajuste horizontal, faz um segundo
concretizada por instrumentos normativos infraconstitucionais. Alm desta ajuste, desta vez com base na fora financeira dos entes federados, que
lei, h uma outra que estabelece critrios gerais para o equilbrio financeiro qualificada por eles de acordo com a capacidade financeira. Quem tem
e h, ainda, uma lei que estabelece o que o equilbrio financeiro, vlida a maior, tem a obrigao de promover um equilbrio, e quem tem fora
at 2019. financeira menor, tem uma pretenso de equilbrio. Nessa terceira fase,
J a nossa Constituio tem, no captulo do sistema tributrio, que a segunda horizontal, faz-se um novo ajuste, agora para recompor
regras bastante precisas relativamente a como dividida a receita, como a fora financeira de cada ente federado. E, alm disso, existe uma quarta
estabelecido o sistema de arrecadao e de repasses entre os entes fase, em que a Unio, depois de as receitas terem sido divididas entre os
federados, no havendo, exceto leis especficas sobre tributos especficos, estados, faz complementaes de transferncia. Essas complementaes de
normas infraconstitucionais gerais. transferncia so baseadas no critrio da necessidade dos entes federados.
182 183 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

Sumarizando tudo isso que eu acabei de dizer, poderia-se afirmar foi praticamente sugerida pelo Tribunal Constitucional alemo. Com
que, na primeira fase, diviso da arrecadao, se faz uma diviso vertical, relao federao estritamente falando, enquanto aqui ns temos uma
Unio e estados, com base no critrio da necessidade e das despesas. descentralizao absurda de competncias, com desigualdade de tarefas
Na segunda fase, faz-se uma promoo do equilbrio financeiro de modo e de receitas; na Alemanha existe um sistema de competncia quase que
horizontal, com base na localizao, e com uma correo relativamente aos totalmente centralizada na Unio, com atribuio de tarefas dependendo
habitantes. Na terceira fase, o equilbrio tambm horizontal, com base no dos entes federados. Enquanto no Brasil, ns temos uma flexibilizao
critrio da capacidade financeira quem tem capacidade maior vai ter que muito grande dos mandamentos, no sistema alemo, v-se, pelo menos
ajudar, quem tem capacidade menor vai ser ajudado e uma quarta fase, numa medida um pouco maior, uma rigidez relativa ao tratamento dessas
novamente vertical, em que a Unio transfere recursos para os estados que fases de fixao.
esto com necessidades financeiras maiores. A concluso parece bvia. O sistema alemo no perfeito, mas nessa
Se tudo isso que estou dizendo verdadeiro, o sistema de diviso parte mais evoludo do que o nosso. Enquanto no corrigirmos essa
efetiva de receitas na Alemanha muito diferente do que no Brasil. No pulverizao das competncias tributrias e no instituirmos um sistema
h aqui essas quatro fases, tampouco uma busca de atendimento desses que estabelea critrios para aproximar as regies, pensados esses critrios
critrios de necessidade mais rico, mais pobre e critrios complementares em conjunto, no de maneira circunstancial, dependendo do problema
que possam fazer correes. Nosso sistema est radicado na Constituio financeiro que surja, ns continuaremos tendo essa Guerra Fiscal absurda.
e no h esse sistema de correo para transferncia de receitas destinadas
a estados menos favorecidos. Isso de algum modo pode explicar a nossa
Guerra Fiscal. Enquanto quem tem competncia para instituir tributos na
Alemanha a Unio, no Brasil, Unio, 27 estados, 5.566 municpios tm
competncia para instituir tributos. Embora haja l um sistema que pode
ser falho, como foi mostrado, mas dinmico, aqui temos um sistema
estanque, desvinculado das tarefas. Na prtica, os estados e os municpio
concedem benefcios fiscais para atrair investimentos, sem anuncia dos
outros estados. Para corrigir as desigualdades no corrigidas pela dinmica
do sistema, os estados lanam mo de instrumentos invlidos.
Enquanto no Brasil ns temos uma Constituio rgida e detalhada, no HUMBERTO BERGMANN VILA
que se refere diviso de receitas, enquanto no h uma lei de diretrizes,
nem tampouco uma lei especfica para todos os entes federados, com Possui Livre-Docncia em Direito Tributrio, doutorado em Direito em
pretenso de permanncia; na Alemanha h um sistema constitucional Munique, mestrado em Direito Pblico pela Universidade Federal do
mais aberto, complementado por uma lei de diretrizes e especificado Rio Grande do Sul - UFRGS, especialista em Finanas pela Universidade
por uma lei especfica relativa(mente) ao equilbrio financeiro. Com Federal do Rio Grande do Sul - UFRGS, fundamentos do Direito Alemo em
relao jurisprudncia, at onde eu sei, o Supremo ativista em direitos Munique e Metodologia da Cincia do Direito em Munique. Atualmente
fundamentais para gerar despesa, mas restritivo para controlar receita. Na professor titular de Direito Tributrio da Universidade de So Paulo - USP e
Alemanha, pelo exame que eu fiz, o Tribunal Constitucional um pouco da Universidade Federal do Rio Grande do Sul - UFRGS. Professor Emrito
mais ativo do que o nosso Supremo, tanto assim que a lei de diretrizes do Centro de Extenso Universitria - CEU, So Paulo.
CAPTULO 4
Desafios e
perspectivas para o
federalismo fiscal
brasileiro
FERNANDO REZENDE
SRGIO PRADO
187 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

FERNANDO REZENDE

O tema desta palestra resume o contedo de um livro que publiquei


pela FGV, em 2014, intitulado O Federalismo em seu Labirinto. Nada
mais apropriado para representar a situao em que se encontra o nosso
federalismo fiscal do que um labirinto. Um labirinto onde entes federados
no se entendem, onde os estados brigam, e ningum consegue encontrar
o caminho da sada.
Qualquer um que tenha estudado a histria de nosso federalismo se
deparou com um pndulo. Um pndulo que, ao longo do tempo, marcou a
alternncia de regimes polticos que coincidiam com a centralizao do poder,
em regimes autoritrios, e a descentralizao promovida pela redemocratizao.
E a alternncia desses ciclos moldava o nosso federalismo fiscal, repercutindo
na descentralizao das receitas e do poder de deciso sobre os oramentos
estaduais e municipais toda vez que predominou a democracia.
Qual a grande novidade deste momento? a primeira vez na nossa
histria que temos centralizao do poder em plena democracia. Um grau
de centralizao que pode ser apreciado de distintas perspectivas. No
campo tributrio, apesar de os estados terem competncia para instituir
seu principal tributo, o Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios
(ICMS), o exerccio desse poder est cerceado pela lei complementar e pela
realidade econmica, restando o espao para promover a Guerra Fiscal ao
arrepio das normas vigentes.
O grau de liberdade para estados e municpios decidirem sobre os
recursos que compem seus oramentos est reduzido a quase nada, em
razo de vinculaes constitucionais e da regulamentao de polticas
nacionais promovida pelo Governo Federal.
Os legislativos estaduais perderam espao e relevncia pela dificuldade
em definir com clareza o limite entre normas gerais e supletivas. Em suma,
todos os poderes relevantes dos entes federados foram sendo esvaziados, e
no por acaso que a federao brasileira atravessa um dos piores momentos
da sua histria, atolando-se em uma disputa que se desenrola h mais de
duas dcadas, e para qual no consegue encontrar a soluo.
188 189 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

A face mais visvel da crise federativa a longa e destrutiva Guerra destinados ao financiamento de polticas sociais, para evitar a repetio
Fiscal. A expresso por aqui utilizada para caracterizar a competio entre do que ocorria no passado, quando o dinheiro da previdncia social foi
estados por atrao de investimentos no bem compreendida no exterior. utilizado para financiar a construo de Braslia e da hidreltrica de Itaipu,
O que distingue a competio fiscal de uma guerra so as armas utilizadas. por exemplo.
No primeiro caso, h obedincia s leis vigentes e os custos envolvidos na Na prtica, o que veio a ser chamado de seguridade social nada mais foi
atrao dos investimentos so assumidos por quem concede o beneficio. do que estender o acesso aos benefcios proporcionados pelo antigo regime
No segundo, as normas legais so desobedecidas, os custos so total ou previdencirio (previdncia, sade e assistncia) a todos os cidados,
parcialmente transferidos para terceiros, e no h mecanismos eficazes para independentemente de seu regime de trabalho. Uma medida meritria,
aplicar sanes que inibam a prtica. sem dvida, mas com consequncias imprevisveis.
Ademais das questes legais envolvidas, cabe salientar que as razes da O que aconteceu? Como as decises que emergiram dos dois
atual Guerra Fiscal entre os estados tm razes mais profundas, que alcanam movimentos acima mencionados foram tomadas de forma independente,
as questes centrais do problema regional brasileiro. Em virtude do virtual no momento em que elas se juntaram, a seguridade social atropelou a
abandono a que foi relegada a elaborao e a implementao de uma nova federao. Por qu? Porque como todos devem saber, em 1998, o Brasil
estratgia para reduzir as disparidades regionais de desenvolvimento, os quebrou, teve que ir ao Fundo Monetrio Internacional (FMI) obter uma
conflitos recrudesceram e sobrou aos governadores o nico poder que soma expressiva de dlares para salvar o Plano Real e garantir a estabilidade
lhes restavam, o poder da caneta, para atrair investimentos mediante a da nova moeda. E a contrapartida exigida pelo FMI, para a concesso dessa
concesso de benefcios do ICMS. ajuda, foi a exigncia de o Brasil prover um forte ajuste fiscal, para o qual se
Neste contexto, o conflito no pode ser solucionado apenas por tornava necessrio, de uma hora para outra, gerar um supervit primrio de
mudanas nas regras aplicadas cobrana do imposto, pois ele resulta de um trs, trs e meio por cento do Produto Interno Bruto (PIB), para reduzir a
problema que essencialmente poltico. O que as lideranas regionais no divida pblica.
querem correr o risco, mais do que o risco a certeza, de que o dia em que fcil imaginar a realizao de uma reunio de emergncia no Ministrio
terminar a possibilidade de manter os benefcios do ICMS, os investimentos da Fazenda para buscar resposta questo de como gerar um supervit
que se instalaram nessas regies mudam de lugar, deixando um grande dessa ordem em curto espao de tempo. Algum mais sensato que dissesse:
nmero de trabalhadores desempregados com fortes repercusses sociais. vamos cortar os gastos! seria expulso da sala, porque cortar gastos no
Boa parte dos problemas enfrentados pelo nosso federalismo fiscal politicamente fcil, ainda mais em momentos de crise.
reflete as consequncias de decises adotadas durante o processo de A opo aumentar a arrecadao. De novo, como? Se optassem pelo
elaborao da Constituio de 1988, no qual dois movimentos muito fortes Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), ou pelo Imposto de Renda,
tiveram grande influncia. Um, formado por estados e municpios, defendia o governo federal teria que entregar quase a metade da nova receita para
o reforo da federao, mediante a redistribuio do poder tributrio (cujo estados e municpios, em razo das medidas adotadas para fortalecer a
principal resultado foi a ampliao da base de incidncia do imposto estadual federao. Portanto, para ficar com o suficiente para cumprir a meta de
que transformou o ICM no ICMS), e o aumento das transferncias de receitas um supervit equivalente a trs e meio por cento do PIB, seria necessrio
do Governo Federal. Outro, que corria em paralelo, refletia as demandas arrecadar o dobro para ficar com a metade. Concluso: inevitvel aumentar
dos movimentos sociais organizados, essencialmente capitaneados pela as contribuies para a seguridade social.
previdncia, pela sade, e pela educao, que defendiam recursos cativos
para a seguridade social. Nesse caso, o objetivo era proteger os recursos
190 191 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

Restava um obstculo a remover, visto que as receitas geradas pelas um nmero que me chamou a ateno. Esse processo de urbanizao foi
contribuies s podem ser utilizadas para financiar as despesas previstas acompanhado da expanso das metrpoles e demais aglomeraes urbanas,
na Constituio. Para contornar esse obstculo, era preciso aprovar nova ocasionando dificuldades para organizar a produo dos servios pblicos
emenda constitucional para desvincular 20% do que fosse arrecadado, de em territrios onde atuam simultaneamente os municpios, os estados e
modo que essa parcela pudesse atender s necessidades do momento. o governo federal, e isso repercute negativamente na qualidade da gesto
Na sequncia, a sucessiva prorrogao dessa medida fortaleceu o desses servios. Ademais, as dificuldades de gesto crescem pelo fato
vnculo entre a poltica macroeconmica e a seguridade social, contribuindo de nosso federalismo fiscal, diferena do que ocorre na Alemanha, no
para enfraquecer a federao. De que maneira? que, para gerar um adotar um regime de equalizao fiscal para reduzir as disparidades entre
supervit expressivo com apenas vinte por cento do acrscimo de receitas a localizao dos recursos e das demandas que precisam ser atendidas.
das contribuies sociais, preciso arrecadar um montante cinco vezes Em decorrncia, h menos dinheiro onde tem mais problemas, e menos
maior, que deixa nos cofres do Tesouro, aps descontado, o necessrio problemas onde tem mais dinheiro. As assimetrias horizontais so enormes
para bancar o supervit, o equivalente a 80% do que for arrecadado, e e se somam aos desequilbrios verticais, ocasionando uma situao bastante
esse dinheiro s pode ser gasto com a seguridade social. E difcil segurar complexa e difcil de ser solucionada.
a presso para gastar, visto que as necessidades sociais do pas so grandes. Cabe, ainda, destacar outra dimenso muito importante do
O resultado que as receitas da seguridade social e suas despesas crescem enfraquecimento da federao: a perda de influncia dos entes federados,
no mesmo compasso ao longo desses ltimos 15 anos. principalmente dos estados, na poltica nacional. Resultados preliminares
Consequncia: a base dos fundos constitucionais que sustentam a de um estudo em andamento apontam para o avano de um processo que
participao de estados e municpios, na receita federal, sofreu um forte estaria levando municipalizao da poltica estadual. Esse processo
esvaziamento, revertendo os ganhos obtidos em 1988, ao mesmo tempo gerado pelo fortalecimento de relaes diretas do governo federal com os
em que a ampliao da Contribuio para o Financiamento da Seguridade municpios na prestao de servios essenciais populao, principalmente
Social (Cofins) invadiu o campo de competncia tributria dos estados, sade, educao, em parte, agora, habitao, e tambm os servios
limitando o espao do ICMS. Em resumo, no d para discutir medidas urbanos por conta dos financiamentos das instituies financeiras
para resolver o problema fiscal federativo sem tratar conjuntamente da controladas pelo governo federal.
reforma do ICMS, das mudanas nas transferncias, e de um novo regime Esse processo refora a centralizao do poder e concorre para ampliar
de garantias para o financiamento dos programas sociais. o vnculo dos deputados federais eleitos nos estados com suas bases
O conflito federativo no se resolve mais como se resolveu no passado, eleitorais nos municpios. Uma vez eleitos, esses parlamentares precisam
em que a cada mudana constitucional bastava redistribuir as receitas. obter maiores recursos para as suas regies de origem e dar especial
No mais assim. O problema ficou muito mais complexo, e demanda a ateno aos interesses dos municpios em que se concentra seu eleitorado.
construo de um novo modelo de federalismo fiscal. Voltaremos a esse Esse , portanto, mais um elemento que concorre para a fragilizao da
ponto no final. posio dos estados na nossa federao, fragilizao que se sustenta na
ausncia de uma disposio de todos para formar uma agenda coletiva que
Outro fenmeno concomitante agravou os problemas e as tenses na vise defender os interesses do conjunto dos estados na federao.
federao: o rapidssimo processo de urbanizao da sociedade brasileira.
H cerca de trs dcadas um grande contingente de brasileiros ainda estava A indisposio dos estados para se unirem em nome dos interesses
no campo, mas hoje tem mais gente vivendo em cidades com mais de um coletivos facilita a vida do governo federal. Toda vez que a reforma tributria
milho de habitantes do que em toda a zona rural brasileira, s para dar entra na agenda, o que acontece? Os empresrios elegem o ICMS como um
192 193 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

dos principais problemas, o que verdade, mas isso favorece a elaborao infraestrutura, educao e tecnologia assumem prioridade e demandam uma
de uma proposta que pe o ICMS na frente, sem que o governo federal mistura de investimentos pblicos com financiamento das agncias oficiais
se empenhe em coordenar de fato a implementao dessa proposta, haja de crdito e incentivos fiscais do governo federal. Em 2013, uma Conferncia
vista as repercusses que isso traria para as contas fiscais, em face das Nacional de Desenvolvimento Regional, realizada em Braslia, discutiu
dificuldades para atender s demandas por compensaes, em volume e no intensamente uma proposta para a Poltica Nacional de Desenvolvimento
tempo exigido para complementar a mudana. Regional, que todavia no chegou a ganhar grande repercusso por falta
Na nova realidade federativa, as velhas solues que buscavam de interessados. A nova soluo para esse velho conflito tambm precisa
resolver os conflitos via descentralizao de receitas, no servem mais. combinar a implementao de uma poltica nacional de desenvolvimento
preciso construir uma nova estratgia. Ainda que fosse possvel formar a regional com a gradual universalizao das alquotas do ICMS, para que
antiga aliana entre estados e municpios para demandar a redistribuio seja possvel corrigir o equvoco cometido em 1988, quando a instituio
de receitas, como ocorreu ao longo da histria e se repetiu em 1988, no do ICMS no foi acompanhada da revogao do diferencial de alquotas
h, como ento, um inimigo comum a superar. Agora, as demandas da aplicadas ao comrcio interestadual, criado na dcada de 1980, com o
federao entram em conflito com os interesses da seguridade social, um objetivo de descentralizar as receitas estaduais. Com a ampliao da base
conflito difcil de administrar e que no ser resolvido se todos os elementos do ICMS, isso devia ter sido corrigido, mas, como no foi, deu munio para
relevantes no forem trazidos claramente ao debate. Na verdade, e isso a Guerra Fiscal se expandir.
bom que se diga, o esprito da Constituinte no era esse. O esprito da As duas medidas combinadas abrem espao para a reconstruo de
Constituinte era fortalecer a federao e ao mesmo tempo universalizar um sistema tributrio nacional, tal como contemplado na reforma tributria
o atendimento dos servios sociais, s que os instrumentos adotados e a desenhada, em 1963, e implementada, em 1965, por meio da Emenda
sequncia desses eventos produziu um efeito oposto. Constitucional de nmero 18. importante frisar que essa reforma foi
Outra questo que precisa ser trazida ao debate refere-se repartio concebida por uma comisso criada pelo Ministrio da Fazenda em 1963,
de responsabilidades, um tema que tambm passou ao largo das decises cabendo Fundao Getulio Vargas (FGV) a tarefa de dirigir os trabalhos
adotadas em 1988. A nova Constituio atribuiu ao Estado brasileiro uma e de compor a equipe encarregada de elaborar as propostas. O livro que
agenda muito ambiciosa, mas no determinou como as responsabilidades resume a essncia da proposta de ento acaba de ser reeditado pela FGV e
pela implementao dessa agenda iriam ser repartidas na federao. Em contm lies muito importantes para os debates atuais.
decorrncia, num primeiro momento as medidas adotadas para fortalecer O segundo ponto a ser destacado trata da busca de uma nova soluo
a federao redistriburam o dinheiro. Mas num segundo momento, o para um velho conflito, um conflito que remonta posio adotada por
avano da seguridade social contribuiu para o retorno do dinheiro e para Jos Bonifcio nos momentos de formao da nao brasileira. Naquela
seu enfraquecimento. poca, o argumento contrrio descentralizao apoiava-se na tese de que
So grandes, portanto, os desafios a serem enfrentados na busca de o conservadorismo das elites que administravam as antigas provncias no
solues para o federalismo fiscal brasileiro. Destaco trs pontos. Primeiro, permitiria que fossem feitas as reformas que o Brasil precisava para lidar
precisamos discutir uma velha soluo para um renovado conflito. O com os problemas sociais.
renovado conflito o conflito regional, cuja soluo no pode partir dos Esse velho conflito entre centralizao, descentralizao e reformas
estados. O conflito regional tem que ser resolvido por uma poltica nacional, sociais foi assumindo novas caras, no tendo sido ainda possvel encontrar
cabendo notar que o contedo dessa poltica j foi objeto de trabalhos uma soluo equilibrada para ele. Ao apoiar-se na universalizao do
feitos por especialistas da rea, que defendem uma nova estratgia, na qual acesso aos benefcios proporcionados pelo antigo regime previdencirio,
194 195 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

a seguridade social contribuiu para grandes avanos. Limitados, todavia, SRGIO PRADO
a apenas trs ou quatro dos direitos sociais contemplados no artigo 6
da Constituio. Os outros, como o transporte, a moradia e a segurana
pblica foram praticamente expulsos do oramento, e mesmo a sade vem Federalismo no Brasil e Alemanha comparaes
perdendo espao no conjunto das receitas vinculadas seguridade.
Introduo
E o terceiro ponto sinaliza a necessidade de encontrar soluo para
um novo problema. Esse novo problema refere-se a uma questo abordada Este artigo faz um exerccio de anlise comparativa confrontando o
anteriormente, quando apontamos para a dificuldade de lidar com os federalismo brasileiro com caractersticas das federaes desenvolvidas, com
desafios que a urbanizao trouxe para a qualidade da gesto pblica no especial destaque para a Alemanha. O propsito de fazer uma comparao
contexto de nosso federalismo. A dificuldade aumentou com o novo status entre Brasil e Alemanha pode parecer, a alguns, desprovido de sentido. Afinal,
adquirido pelos municpios, em 1988, mas a isso no se resume, pois os esta uma economia desenvolvida, com um estado social avanado, tendo
municpios brasileiros sempre tiveram grande autonomia. O problema atingido um grau muito elevado de organizao tanto produtiva como nas
no a autonomia do municpio, mas a combinao desse fato com o funes pblicas. No entanto, embora as federaes existentes paream ser
enfraquecimento dos estados e a ausncia de mecanismos que induzam a totalmente distintas e especficas, com culturas, processos fiscais e sistemas
cooperao dos entes federados na gesto das polticas nacionais. Para lidar legais diferenciados, o fato que elas tm um amplo conjunto de problemas
com esse problema, urge contemplar a necessidade de construirmos um comuns, que todas tm que de alguma forma resolver, e que so derivados
regime de cooperao intergovernamental. Para tanto, o governo federal da forma federativa, mesmo que embebida em traos culturais, tnicos e
poderia, como fazem outras federaes, usar as transferncias de receitas religiosos diversos. o que pretendemos mostrar aqui.
e o crdito pblico para induzir e incentivar a cooperao, mas isso no No se trata, portanto, de buscar uma comparao simples e direta
est na agenda. entre os dois sistemas federativos, mas, de fato, fazer uso da observao da
Em resumo, a busca de solues para os desafios apontados deve Alemanha em conjunto com outras federaes bem-sucedidas Austrlia e
fazer parte de um debate nacional que tenha por objetivo a construo Canad, por exemplo no sentido de identificar as instituies bsicas que
de um novo modelo de federalismo fiscal. Os elementos centrais desse permitem a elas funcionarem com eficincia e justia social. Estas instituies,
novo modelo so a reconstruo de um sistema tributrio nacional e a por sua vez, podem ser analisadas de forma produtiva enfocando os problemas
implantao de um moderno regime de transferncias, que, combinados, bsicos para os quais elas so a soluo. A partir disso, pode-se observar a
favoream a cooperao intergovernamental e contribuam para conciliar a federao brasileira e de outros pases em desenvolvimento, e avaliar at que
descentralizao fiscal com o avano das reformas sociais. Parece ambicioso, ponto eles tm, em sua evoluo, desenvolvido instituies eficientes para
e . Mas a situao no comporta mais medidas paliativas. preciso coragem lidar com estes problemas, que so constitutivos da forma federativa.
e ousadia para promover as reformas que o Brasil necessita para alcanar o Como pano de fundo e referncia geral para o que se segue, devemos
status de um pas desenvolvido. ter em mente que federaes so sistemas poltico-fiscais que necessitam
e buscam, de alguma forma, emular o Estado Unitrio, sem nunca chegar
FERNANDO REZENDE a constitu-lo. De fato, a base conceitual das federaes a existncia de
um governo federal com poderes limitados, decorrente de que os poderes
Possui mestrado em Economia pela Vanderbilt University e graduao totais so divididos entre este e os governos regionais, e, em certos casos,
em Cincias Econmicas pela Universidade Federal Fluminese (UFF). os governos locais. Esta diviso de poderes envolve diviso de encargos,
Atualmente, professor da Fundao Getulio Vargas (FGV).
196 197 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

diviso de tributos (competncia tributria para arrecadar), diviso do aprox. 1973-5.1 As causas mais remotas da ampliao do papel do Estado esto,
poder para legislar. sem dvida, associadas s duas guerras. Elas foraram a uma presena crescente
Em cada um destes aspectos, a federao o conjunto de governos da regulao estatal sobre a economia e modificaram em muito a percepo da
autnomos que a compe deve necessariamente obter um resultado populao sobre o papel do Estado. H que se lembrar que a ideologia dominante
semelhante quele que seria obtido por um governo unitrio eficiente no sculo liberal de hegemonia inglesa, at os anos 1920, propunha o estado
e bem organizado. Isto implica que a diviso de poderes tributrios, de mnimo e a total hegemonia das relaes via mercado.
encargos e responsabilidades e legislativo tem que obter um resultado Ao mesmo tempo, e como parte integrante deste processo, ocorreu a
harmnico, equilibrado, em que recursos sejam captados por um sistema expanso do chamado Estado de Bem-Estar Social (EBS), que envolveu, ao
tributrio eficiente e harmonizado (embora existam, de fato, tantos sistemas lado de crescentes sistemas de garantia de renda (aposentadorias, assistncia
tributrios quantos sejam os nveis de governo), recursos sejam alocados, social, seguro-desemprego etc.) tambm a expanso de servios prestados
de forma a garantir suprimento eficiente e equilibrado dos servios aos cidados, no campo da sade, educao e assistncia social. At os anos
pblicos (embora existam n oramentos autnomos e que vrios governos 1970, o EBS conviveu e dividiu espao com o Estado Keynesiano Produtor,
autnomos sejam responsveis por diferentes servios), e assim por diante. o amplo sistema de empresas estatais que foi montado em muitos pases
A legislao geral que regula a federao, sendo emitida por trs nveis de desenvolvidos, entre os anos 1920 e 1970. A partir da crise dos 1970, os
governo autnomos, deve conter elementos de controle e de checagem que processos de privatizao realizados, na maioria destes pases, reduziu a uma
garantam um mnimo de coerncia e baixo nvel de custo para os cidados pequena dimenso o chamado Setor Produtivo Estatal, como o Estado de
e para a economia. Bem-Estar Social que assumiu a total prioridade nas funes do Estado.
Para resumir em uma imagem, uma federao em que cada governo Estes grandes processos trouxeram implicaes essenciais para as
utilizasse os impostos que bem entendesse, montasse seus oramentos, federaes, principalmente para as desenvolvidas. A expanso do Estado,
considerando apenas as necessidades de sua jurisdio, e legislasse desta que levou predominantemente ao crescimento do governo federal, no
mesma forma, no s no seria economicamente vivel como um pas, foi de fato revertida na segunda metade do sculo. A transio do estado
mas, de fato, em pouco tempo tenderia a se transformar em vrios pases produtor para o estado exclusivamente social exigiu, neste perodo, a
independentes. A emulao do Estado Unitrio , portanto, uma condio expanso dos chamados processos de descentralizao, mas, ao contrrio
de existncia da federao. do que muitos assumem, isto no significou o enfraquecimento dos governos
federais. De fato, a descentralizao significou muito mais uma diviso de
trabalho mais bem definida entre nveis de governo, sendo transferidas para
Desenvolvimentos do sculo XX: busca de Equidade e Cooperao os governos subnacionais as funes executivas, mas permanecendo, em
geral, centralizadas as funes legislativas e fiscal-financeiras. Em suma,
Temos que considerar alguns desenvolvimentos de longo prazo que so para o que nos interessa destacar aqui, no incio do sculo XXI, a maior
cruciais para o entendimento das federaes contemporneas. O sculo vinte parte das federaes conta com governos federais fortes e importantes,
presenciou dois desenvolvimentos fundamentais, no que se refere ao papel do ainda que tenha ocorrido descentralizao das funes executivas dos
Estado. Primeiro, a dramtica e totalmente inusitada expanso da dimenso servios pblicos.
dos estados nas economias tanto capitalistas como socialistas. Este processo, 1
A expresso Golden Age (Anos Dourados) foi utilizada para descrever o perodo de trs dcadas
iniciado antes da II Guerra Mundial, acentuou-se aps o conflito, e teve sua
aps o final da guerra, que foi marcado por um comportamento excepcional das economias
expresso mxima durante o perodo chamado de Golden Age, entre 1950 e capitalistas, com crescimento elevado, inflao baixa, desemprego muito baixo e forte elevao dos
padres de vida, em geral, das classes mais baixas da sociedade. Este perodo foi interrompido pela
crise global iniciada, em 1973, com recesso e inflao crescentes, ruptura do padro dlar-ouro etc.
198 199 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

Em segundo lugar, as federaes no ficaram evidentemente dispositivos normativos que, conjugados, alcanam aquele objetivo. Estes
imunes consolidao dos valores relacionados igualdade de direitos e trs requisitos de eficincia da federao, como podemos cham-los, so:
oportunidades, cerne do EBS. A noo de equidade assume um significado mecanismos de equilbrio vertical; mecanismos e sistemas de equilbrio
especial nas federaes, pelo fato de estar a populao do pas sujeita horizontal (equalizao) e mecanismos de cooperao intergovernamental.
a governos regionais diversos, dotados de autonomia. Nas federaes, No que se segue, iremos definir cada um destes conjuntos bsicos de
garantir equidade no acesso dos cidados aos servios pblicos envolve instituies, mostrando porque so necessrios e os arranjos institucionais
desafios que no se colocam para um Estado unitrio, ou, pelo menos, no que os viabilizam. Vamos utilizar exemplos de trs federaes desenvolvidas
se colocam na mesma dimenso. Canad, Austrlia e Alemanha com destaque para o caso alemo, mas
Em resumo, dois grandes desafios se colocaram para as federaes estes trs problemas bsicos se manifestam e tm que ser resolvidos em
na segunda metade do sculo vinte. Primeiro, a necessidade de buscar todas as federaes que pretendam manter estabilidade social e econmica.
instituies que garantissem a igualdade no acesso a bens pblicos, mesmo
diante das enormes dificuldades que se colocam numa estrutura federativa,
cuja natureza mais essencial exatamente valorizar a diversidade. Em
segundo lugar, a necessidade de desenvolver instituies que fortalecessem 1) O equilbrio vertical
a cooperao entre nveis de governo, dada a complexidade da diviso de
trabalho que se desenvolveu naturalmente quando da reverso do grande Ao longo do sculo XX, desenvolveram-se duas grandes caractersticas
Estado Interventor Keynesiano, que era por excelncia centralizado, e veio a estruturais das estruturas fiscais das federaes, de certa forma em mtuo
ser substitudo por uma complexa estrutura federal em que todos os nveis conflito. Por um lado, as tcnicas e teorias dominantes sobre sistemas
de governo tm grande importncia. tributrios consensualmente recomendam que os impostos bsicos,
principais Imposto sobre Valor Acrescentado (IVA), Renda e folha de
salrios sejam sempre impostos federais, uniformes, e que no seja
atribuda sua competncia a governos subnacionais. A razo bsica que,
As instituies que viabilizam as federaes sendo impostos incidentes sobre recursos econmicos mveis, seu controle
por governos subnacionais pode levar a deslocamentos ineficientes destes
A observao da evoluo histrica das federaes desenvolvidas recursos, caso tpico das chamadas Guerras Fiscais, e pode provocar uma
permite identificar trs conjuntos bsicos de instituies que foram corrida para baixo, quando governos competem em reduo de alquotas,
desenvolvidas ao longo do sculo XX (Canad e Austrlia), ou na segunda para atrair os recursos econmicos, o que acaba por deix-los todos sem os
metade deste sculo, no caso da Alemanha, e que podemos considerar recursos fiscais necessrios para prover seus servios.
constitutivas dos arranjos federais bem-sucedidos. O que bastante
interessante o fato de que, embora existam diferenas muito fortes de A segunda grande caracterstica, ocorrida na segunda metade do
cultura poltica, valores sociais etc., a estrutura funcional que articula estas sculo, foi a reverso do forte processo de centralizao no governo federal,
instituies bastante semelhante entre estas federaes. que analisamos acima. Aps a crise econmica que encerrou a chamada
Golden Age, nos anos 1970, ganhou mais intensidade o processo de
Falamos de conjuntos de instituies porque, em muitos casos, a atribuio crescente de encargos aos governos subnacionais, no bojo do
funo bsica que exigida no cumprida por uma nica instituio chamado EBS, o que resultou em fortes processos de descentralizao de
fiscal, administrativa ou poltica, mas por um conjunto ou sistema de encargos executivos, principalmente para governos locais.
dispositivos tributrios, oramentrios, sistema de transferncias fiscais,
200 201 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

O resultado disto tudo o que a literatura de federalismo chama diferentes regies e municpios. Estas, em geral, vm dos oramentos dos
vertical fiscal gap, representado pela figura. O quadro da esquerda governos de nvel superior, ou seja, decorrem do processo oramentrio,
representa a diviso hipottica da arrecadao, enquanto o quadro da no so compartilhamento direto de impostos.
direita representa a diviso hipottica da responsabilidade pelo gasto. evidente que a distribuio vertical qual parcela de recursos vai para
cada nvel de governo pode ser alterada tambm mudando a competncia
Vertical gap de impostos. Esta , contudo, uma forma grosseira de ajustamento, e pode
envolver custos elevados para o contribuinte quando muda o governo
Arrecadao Federal Gasto Direto Federal competente,2 alm de exigir deslocamento de corpo tcnico arrecadador
entre governos. Assim, a maioria quase absoluta das federaes altera
Vertical Gap Transf. Verticais a estrutura de competncias, raramente, s em ltimo caso. Mudar a
dimenso das transferncias o instrumento preferencial para alterar a
Arrecadao Subnacional Autofinanciamento Gasto Direto Subnacional distribuio vertical.
Qual , em poucas palavras, o problema do equilbrio vertical? Cada
A lgica tributria concentra a arrecadao principalmente no governo nvel de governo tem determinados encargos na federao, e o custo de
federal, mas a descentralizao desloca, cada vez mais, os encargos proviso destes servios pode variar. Primeiro, estes encargos podem
executivos para os governos locais e regionais. Resulta que o governo se alterar no tempo, como o caso na descentralizao de encargos:
federal arrecada mais recursos do que o que gasta diretamente, enquanto acrescentam-se tarefas e gastos aos oramentos subnacionais. O mesmo
os governos subnacionais, principalmente os municpios, arrecadam efeito pode ser gerado pelo crescimento excepcional de determinados
apenas uma parcela dos recursos de que necessitam para dar conta de seus encargos, que impactaro mais o governo que responde por eles.
encargos. O governo federal tem um supervit em relao a seus gastos Um exemplo o crescimento do desemprego, com todas as suas
diretos, e os governos subnacionais tem um dficit. consequncias. Outro, o custo para prover cada servio se altera com o
Isto exige que, em todas as federaes modernas, existam sistemas de tempo. Mesmo que os encargos no se modifiquem, a quantidade de recursos
transferncia de recursos verticais, em geral principalmente originados do per capita necessrios para prov-los pode se alterar. De forma geral, os custos
GF, mas tambm dos governos regionais, para governos regionais e locais. para cuidados de sade cresceram fortemente desde meados do sculo
O objetivo destes sistemas exatamente obter o equilbrio vertical, ou XX, no s pela universalizao do acesso aos servios, mas tambm pelo
seja, cuidar para que os recursos finais entregues para cada governo sejam envelhecimento da populao e sofisticao das tcnicas mdicas.
exatamente os necessrios para atender s suas necessidades, ou, se os Estes processos so muito dinmicos no mdio prazo, em todas as
recursos totais forem insuficientes, garantir que a distribuio da carncia federaes. No existe uma distribuio vertical perfeita de recursos,
de recursos seja equalizada entre os trs nveis de governo. seno por intervalos de tempo da ordem de uma dcada, s vezes menos.
Tais sistemas envolvem, em geral, dois modelos de diviso vertical. O Torna-se necessrio, portanto, que existam mecanismos para ajustar a
primeiro, muito importante, o compartilhamento dos grandes impostos. distribuio vertical a intervalos regulares. Um exemplo extremo, mas que
Definem-se constitucional ou legalmente percentuais destes impostos, em ilustra o problema: durante a II Grande Guerra Mundial, foi uma fortssima
geral arrecadados pelo governo federal ou regionais, a serem apropriados concentrao de recursos no governo federal, responsvel pelo esforo de
por cada nvel de governo. O segundo recurso tcnico para a diviso vertical 2
Refiro-me aqui aos custos de cumprimento (compliance costs), ou seja, aqueles em que o
so as transferncias redistributivas, que visam reduzir as disparidades entre contribuinte incorre para conseguir cumprir suas obrigaes tributrias.
202 203 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

guerra. Este processo levou federalizao do imposto de renda no Canad ajuste fino de mdio prazo, enquanto o IR sofre modificaes muito mais
e Austrlia, uma vez que no incio do sculo ele era gerido pelas provncias. raras, apenas quando necessria uma modificao de maior porte.
Terminada a guerra, foi necessria uma forte reviso da distribuio, As regras que determinam a distribuio destes trs impostos
devolvendo recursos para governos regionais e municpios, a qual se estabelecem uma diviso vertical bsica de recursos que, em princpio, deve
desenrola por toda a segunda metade do sculo. ajustar a distribuio vertical agregada (equilbrio vertical), entre nveis de
Quais os mecanismos ou padres institucionais que permitem governo tomados como um conjunto. A partir da, passam a operar outros
fazer o ajustamento vertical? H basicamente dois modelos vigentes nas mecanismos, que visam reduzir as desigualdades entre governos, questo
federaes desenvolvidas que abordamos aqui. O primeiro se apoia no de que trataremos frente.
compartilhamento dos impostos principais, Imposto de Renda (IR) e IVA. Ele Quais so, ento, as instituie3 vigentes nestas situaes?
regulado criteriosamente para permitir alteraes peridicas, como o que
se modifica a distribuio de recursos entre nveis de governo. O segundo No mtodo oramentrio, elas so simplesmente o pressuposto de que
padro opera diretamente no oramento do governo federal. Atravs de cabe ao governo federal transferir aos governos subnacionais uma parcela de
transferncias regulares de grande porte, no derivadas diretamente de seus recursos, que varivel no mdio prazo. Isto significa que se reconhece,
compartilhamento de impostos, mas de decises oramentrias do governo institucionalmente, o direito dos governos subnacionais a financiamento
federal, possvel alterar a apropriao final vertical dos recursos fiscais. complementar originado no governo federal. Na Austrlia, esta distribuio
varivel de recursos do oramento federal se d, predominantemente,
O segundo mtodo tem o mrito da flexibilidade. Pode ser ajustado atravs de transferncias condicionadas, subordinadas a planejamento
a cada ano, no ciclo oramentrio do governo federal. O primeiro mtodo detalhado de aplicaes dos recursos. J no Canad, esta opo seria
tem o mrito da previsibilidade, sendo determinadas as percentagens de inaceitvel, pela longa tradio de autonomia das provncias. O CHST uma
compartilhamento e sua modificao ocorre a intervalos regulares, de forma soluo de compromisso, transferncia condicionada, mas, no essencial, de
que os governos tm como prever o comportamento futuro de sua receita. livre aplicao pelas provncias.4
No mundo federal contemporneo, Canad e Austrlia so exemplos No mtodo alemo, so necessrias instituies mais formais (o que
do segundo mtodo. No Canad, o governo federal opera um grande fundo , desde logo, tipicamente alemo). Existe um Conselho Fiscal, que se
de transferncias, basicamente em critrios per capita, chamado CHST rene periodicamente (aprox. cinco anos), encaminha avaliaes e faz
Canadian Health and Social Transfer. Em tese, os recursos so vinculados recomendaes para eventual modificao da distribuio do IVA. Este
aplicao em rea de sade e gastos sociais, o que torna muito vaga conselho uma instituio fundamental do processo de ajuste vertical
e imprecisa a vinculao. A rigor, so recursos livres para os governos na federao, pois ele est assentado no pressuposto de que necessria
provinciais. Este grande fundo ajustado periodicamente, como parte do uma avaliao peridica, e a forma de ajuste derivada desta avaliao a
oramento federal. modificao dos percentuais de distribuio do IVA. A tabela mostra que,
J na Alemanha, o modelo se apoia predominantemente no 3
No custa alertar o leitor para o sentido mais geral do termo instituio. No se trata
compartilhamento de impostos. H dois grandes impostos que so necessariamente de rgos dotados de autoridade para impor determinadas regras. Trata-se, at
compartilhados segundo regras legais. O IR tem sua distribuio entre os pelo contrrio, de normas implicitamente aceitas pelos agentes sociais e econmicos da sociedade,
comportamentos que so esperados e tidos como certos, como regras do jogo amplamente aceitas.
trs nveis de governo definida pela Constituio, sendo, portanto, mais 4
Note-se que, sendo muito elevada a participao dos gastos em sade e servios sociais por
difcil de ser alterado, constituindo-se no ncleo duro do sistema. J
parte das provncias, as vinculaes impostas ao CHST so essencialmente, em ltima instncia,
o IVA tem sua distribuio vertical regulada por lei ordinria, sendo este redundantes. Elas estaro sempre gastando, nos setores visados, um volume de recursos maior do
dispositivo concebido para que ele seja utilizado como instrumento de que transferido pelo CHST.
204 205 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

entre 1970 e 1998, a distribuio do IVA sofreu 11 modificaes. A partir de Quebec que define a si mesma como nao Quebec, devido a sua
1998, os municpios passaram a participar diretamente da distribuio, at identidade francfila, com ameaas recentes de separao).
ento participavam apenas atravs de seus governos regionais. Para outras, como, por exemplo, todas as federaes americanas, a
Austrlia, os Estados Unidos e outras menores, as diferenas deste tipo so
Percentuais distrib. vertical do IVA pouco relevantes. No entanto, as diferenas econmicas so onipresentes,
existentes em todas desde os Estados Unidos, passando pelo Canad e
Anos Unio GE MUN.
Austrlia, Alemanha at qualquer federao latino-americana. Em resumo:
1970/1971 70% 30% -
no h federao no mundo onde diferenas de capacidade econmica
1972/74 65% 35% -
entre governos regionais no sejam relevantes. Elas podem ser menores
1975/77 69% 31% -
nas federaes desenvolvidas (provavelmente com excluso da Alemanha,
1978/1982 67,50% 32,50% -
1983 66.50% 34,50% -
devido Unificao), mas estaro sempre presentes.
1984/1985 65.50% 34,50% - Das diferenas em capacidade econmica decorrem, diretamente,
1986/1992 65% 35% - diferenas em capacidade fiscal, por uma razo simples: todas as federaes
1993/1994 63% 37% -
tendem a ter sistemas tributrios homogneos e harmonizados, como
1995 56% 44% -
o que cada provncia/estado/lnder dispe dos mesmos instrumentos
1996/1997 50,50% 49,50% -
tributrios que seus pares. Isto faz com que o que cada um pode arrecadar
1998 51,20% 46,70% 1,20%
corresponda, grosso modo, dimenso de sua capacidade econmico-
Fonte: Morais, M.R. (2001) PAG. 244 produtiva. Provncias ricas arrecadam muito per capita, provncias pobres
arrecadam pouco per capita.
A questo do equilbrio horizontal deriva diretamente disto. Se governos
O acordo implcito de que o governo federal deve compartilhar suas ricos tm mais recursos per capita, tero mais facilidade para prover, aos seus
receitas com os GSNs, tal como existe na Austrlia e Canad, uma instituio cidados, uma qualidade mdia de servios pblicos. J uma provncia pobre,
to slida e relevante quanto a existncia de uma regra constitucional/legal com poucos recursos per capita, s consegue prover os servios mdios se
que explicite percentuais de compartilhamento, tal como na Alemanha. O sobretaxar seus cidados, ou seja, se cobrar deles impostos mais elevados
que ambos os sistemas garantem o compromisso do conjunto dos nveis do que aqueles que so cobrados na mdia do pas. Isto , evidentemente,
de governo por uma distribuio vertical eficiente dos recursos fiscais, sem uma forma de desigualdade. No a desigualdade no seu sentido tradicional,
o que a federao no pode operar de forma adequada e justa. ou seja, interpessoal uma desigualdade na capacidade de governos para
prover servios mas acaba, em ltima instncia, resultando em desigualdade
O equilbrio horizontal interpessoal, pois os cidados das regies pobres, ou tero servios piores ou
tero que pagar impostos maiores para ter o servio mdio.
Federaes, em todo o mundo sem quaisquer excees, so conjuntos A nica forma de resolver este desequilbrio que os governos de nvel
de Estados-Membros fortemente diferenciados, no mnimo, pela capacidade superior arrecadem recursos fiscais das jurisdies mais ricas e as transfiram
econmica. Para muitas federaes, aspectos culturais, lingusticos e para as jurisdies mais pobres. Isto deve ser feito na dimenso federal o
religiosos tambm podem ser diferenciaes importantes (veja-se o Canad: governo federal transfere recursos para governos regionais e na dimenso
populao de lngua inglesa que tem, em posio destacada, uma provncia regional o governo regional transfere recursos para seus municpios, uma
206 207 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

vez que a mesma desigualdade que existe entre regies existe tambm entre Chamamos a todos estes sistemas, genericamente, sistemas de
municpios (de fato so, em geral, de maior dimenso). equalizao. Eles so um componente essencial das instituies que
O objetivo mais geral e ideal deste processo que, em toda a federao, garantem a coeso do sistema federal. So eles que permitem que, medida
cada governo, regional ou municipal tenha aproximadamente a mesma que governos distintos em riqueza econmica consigam prover a mesma
capacidade de gasto (dlares per capita) para financiar os servios que deve qualidade mdia de servios, todos os cidados do pas se sintam participando
oferecer sua populao. de uma mesma comunidade. Eles podem ser construdos com diferentes
requisitos de equidade, como demonstra a comparao acima entre o sistema
H duas formas bsicas de buscar o equilbrio horizontal ou seja, alemo e os demais.
a equalizao da capacidade de gasto per capita entre governos. A mais
frequente, podemos dizer universal, que o governo federal, que detm um Em resumo, o sistema alemo de distribuio intergovernamental
supervit de recursos (ver acima, vertical gap) transfira uma parcela destes de recursos envolve trs etapas, sendo que a primeira combina equilbrio
recursos para os governos subnacionais, sob critrios redistributivos, ou seja, vertical e j contm elementos de equalizao horizontal,5 e as duas ltimas
concedendo aos mais pobres maior quantidade de recursos, at que a essencialmente orientadas para o equilbrio horizontal. A primeira resolve, em
capacidade de gasto per capita seja equalizada ou, no mnimo, aproximada. princpio, a distribuio vertical, e decorre do compartilhamento do IR e do
Este o sistema utilizado no Canad, na Austrlia e em muitos outros pases, IVA, tal como descrevemos acima.
e que constitui uma das etapas do sistema alemo. A segunda etapa parte do princpio de que a distribuio vertical
intuitivo que esta funo redistributiva pode ser combinada, articulada est resolvida pelos procedimentos anteriores, e que o que resta fazer o
com a funo do equilbrio vertical, atravs do compartilhamento de impostos. ajustamento horizontal. Para isto, lnders ricos transferem recursos a lnders
Isto feito na Alemanha e Austrlia, e da mesma forma no Brasil. pobres. Para se ter uma ideia, isto seria equivalente a que, no Brasil, depois
da distribuio dos Fundos de Participao de estados e municpios (o nosso
Existe uma segunda alternativa, mais radical, para prover a equalizao sistema de equalizao ) estados ricos da regio Sul e Sudeste transferissem
horizontal, e que utilizada apenas na Alemanha. Ela consiste em forar recursos de sua arrecadao de ICMS para os estados pobres de outras
os governos regionais mais ricos a transferir uma parcela de sua receita regies, at chegar ao ponto em que, em termos per capita, Alagoas teria
prpria para os mais pobres. A diferena fundamental que, no primeiro recursos equivalentes a 95% da mdia nacional, e So Paulo teria recursos
mtodo, quem rico fica rico, e o governo federal apoia os pobres. Na finais equivalente a 106% da mdia nacional.
realidade, bvio que o que o governo federal faz arrecadar impostos das
regies ricas e transfer-las para as regies pobres, mas isto feito, primeiro A terceira etapa do sistema alemo envolve a participao do governo
mtodo, preservando uma capacidade de gasto mais elevada das regies federal, que faz uso de sua parcela do IVA, decorrente do compartilhamento,
ricas. Na segunda alternativa em questo, foroso que, enquanto existirem para fazer ajustes adicionais em benefcio dos lnders mais pobres e de
disparidades relevantes, os governos regionais mais ricos (no caso, os lnders projetos que considere de particular relevncia.
alemes mais ricos) transfiram recursos para os mais pobres, visando uma Vamos deixar claro aqui que, em nenhum momento, supomos ou
equalizao quase perfeita. Assim, uma etapa relevante e exclusiva do sistema sugerimos que qualquer federao em questo no caso, a brasileira
de equalizao alemo consiste em transferncias horizontais de lnder para deva adotar exatamente estas instituies e estes mecanismos. Eles so, na
lnder visando tornar virtualmente idnticas as capacidades de gasto per essncia, compatveis no s com o esprito alemo de preciso e rigor, mas,
capita dos diversos lnders. Ao final do processo, o lnder mais rico detm 5
Parte importante da primeira etapa a distribuio de aprox. 50% do IVA para governos
receita final per capita no mximo igual 106% da mdia nacional, enquanto o subnacionais (ver tabela pag. 7 acima), e isto feito em termos per capita, com o que j se obtm um
lnder mais pobre detm receita final per capita igual a 95% da mdia nacional. forte efeito redistributivo.
208 209 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

principalmente, com a fortssima orientao de equidade que esteve presente eles tm uma caracterstica em comum: todos fazem previamente uma
na formulao da Constituio alem, a partir de 1950. O que efetivamente estimativa das receitas totais prprias de cada governo, e as transferncias
relevante mostrar que, qualquer que seja a federao, se ela pretende so definidas de forma a complementar estas receitas prprias. Isto significa
preservar a coeso social entre seus cidados, ter necessariamente que que as transferncias redistributivas no so independentes, fixadas por
resolver este problema em algum grau, atravs de algum sistema que, se no algum critrio estanque, mas so funo da estrutura de receitas prprias
for este, ser necessariamente semelhante, no sentido de que ser orientado dos governos. Elas variam medida que variam estas receitas prprias. Por
para os mesmos fins. exemplo: primeiro, se uma provncia descobre petrleo, e suas receitas
Por exemplo, o sistema canadense no prioriza de forma alguma a equidade prprias crescem repentinamente, o sistema ir refletir em curto prazo esta
em capacidade de gasto entre todas as provncias. O sistema de equalizao mudana, reduzindo as dotaes desta provncia e redirecionando recursos
canadense garante que todas as provncias que tenham capacidade final de para as outras. Segundo, caracterstica essencial dos sistemas de equalizao
gasto per capita abaixo da mdia nacional (considerando todos os recursos que eles distribuem receita livre, isenta de vinculaes. Para que haja
prprios) devero receber transferncias que tornem sua capacidade de gasto equalizao, o sistema no pode impor condies aos recursos transferidos,
per capita igual mdia nacional. Estes recursos, que variam de ano para ano pois isto colocaria os governos mais pobres, que recebem mais recursos, em
dependendo da dimenso das disparidades, so supridos pelo oramento desvantagem em relao aos ricos.
federal. As provncias mais ricas no participam diretamente do processo,
como na Alemanha, e conservam sua capacidade de gasto mais alta. bvio
que, em ltima instncia, so elas que pagam as transferncias, pois a origem
A cooperao intergovernamental
dos recursos a arrecadao federal, e esta decorre, predominantemente, das
provncias ricas, mas o grau final de equalizao muito menor.
A instituio fundamental que diferencia as federaes dos estados
Em suma, qualquer sistema de equalizao em federaes vai fazer unitrios a autonomia dos governos regionais, que, em muitas delas,
sempre o mesmo: arrecada recursos dos ricos e os transfere para os pobres. representam etnias, religies e culturas diferenciadas. De fato, a essncia do
Isto pode ser feito diretamente, como na Alemanha, ou indiretamente, atravs conceito de federao esta autonomia, esta rejeio ao Estado Unitrio
da interveno do governo federal, como no Canad e na Austrlia. O fato de absoluto. Mas qualificao importante na maior parte das federaes
estas duas federaes no terem um procedimento de transferncias diretas existentes, o estatuto da autonomia refere-se relao entre governo
horizontais de estados ricos para pobres no significa que o sistema, em ltima central e regies. No existe nesta maior parte (quase a totalidade) das
instncia, no opere tais transferncias. No pode ser de outra forma, em uma federaes a noo de autonomia plena dos governos locais. Estes governos
federao. Nos dois ltimos casos, o governo federal o agente intermedirio so, em geral, subordinados, criaturas dos governos regionais. Em muitas
que arrecada os recursos nas provncias ricas e os transfere para as provncias federaes (Austrlia, por exemplo), os governos locais sequer so definidos
pobres. Mas fato inegvel que o sistema alemo atinge um grau muito constitucionalmente, ou seja, do ponto de vista da federao no existem,
elevado de equalizao, que as outras no logram. Isto uma escolha poltica so problema especfico dos governos regionais. Mesmo assim, em todas elas
feita pela comunidade, pelo conjunto dos cidados de cada federao. garantido certo grau de autonomia, no mnimo para lidar com os problemas
Dois pontos essenciais devem ser destacados, tendo em vista nossa tipicamente locais, especficos do espao municipal.
argumentao frente. Primeiro, por mais diversos que sejam os sistemas No incio do sculo vinte, a concepo dominante sobre como deveriam
de equalizao das trs federaes que estamos aqui considerando,6 funcionar as federaes enfatizava a autonomia recproca. Tudo se passava
6
Uma anlise detalhada destes sistemas pode ser vista em PRADO, S.(2006).
como se os nveis de governo devessem cada um cuidar de suas funes
210 211 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

prprias, sobre as quais tinham poder legislativo e executivo. De fato, eram abrangem toda a jurisdio regional ou apenas microrregies. Isto decorre
pouco frequentes as atividades conjuntas. Por outro lado, a realidade simples de que, nas federaes normais, existe uma hierarquia interna jurisdio
que sempre temos trs governos atuando sobre uma dada populao e um regional, que permite a existncia de polticas pblicas regionais no sentido
dado territrio. Isto coloca, estruturalmente, a necessidade de cooperao pleno. Quando os municpios so autnomos, como ocorre no Brasil, estas
entre nveis de governo. polticas no podem existir.
Os diversos processos ocorridos no sculo XX, j analisados, levaram a A nosso ver, possvel dizer que existe uma tenso inerente relao
um deslocamento de encargos executivos principalmente para os governos federativa, entre o impulso descentralizao (que significa diversidade)
locais. As sociedades das federaes modernas tendem a no confiar nas e o desejo de uniformidade e equidade. No h dvida de que o controle
virtudes de uma proviso centralizada de servios pblicos, pelo contrrio, do governo federal sobre normas e procedimentos tende a garantir que os
acreditam plenamente nos mritos da subsidiariedade: os servios devem servios pblicos sejam uniformes em todo o pas, fortalecendo a equidade.
ser deslocados para o nvel mais prximo possvel do cidado, que permita Em suma, as federaes (e, sob este ponto de vista, todos os estados)
sua operao eficiente. Isto tem significado uma elevao da participao dos evoluram, nas dcadas finais do sculo, no sentido de reverter a forte
governos subnacionais nas funes executivas dos servios pblicos. Mas h centralizao no Grande Estado Keynesiano que fora gerada durante
limites claros para este processo, e devemos explicit-los. a Golden Age. Esta reverso, contudo, no implicou nem a diminuio do
De fato, tais processos de descentralizao no significaram o Estado em geral, nem a atrofia do governo federal, nas federaes. Pelo
encolhimento fiscal do governo federal. Primeiro, pelo motivo j apontado contrrio, ela significou de fato uma especializao na diviso de trabalho
acima: a manuteno da centralizao do controle sobre os impostos mais entre nveis de governo. Os governos federais tenderam a se concentrar
importantes, o que torna este governo um importante agente financiador. nas funes legislativas e tributrio-financeiras, e cresceram fortemente as
Segundo, porque uma das caractersticas mais fortes do EBS, implantado atribuies executivas dos governos subnacionais.
no imediato ps-guerra, o senso de uniformidade nos direitos e servios Qual a principal consequncia dos desenvolvimentos brevemente
prestados aos cidados. Isto leva a que determinados servios fundamentais resumidos acima? A partir dos anos oitenta, aproximadamente, inicia-se
sejam mantidos pela federao sob controle do governo federal, do ponto um processo de crescente presso por cooperao intergovernamental,
de vista normativo e, frequentemente, tambm financeiro. Isto leva ao cujas bases so precisamente a posio destacada do governo federal como
tipo de arranjo que podemos intitular programas nacionais. Suas trs financiador e legislador, em contraposio posio dominante dos governos
caractersticas bsicas so: normas nacionais uniformes, emitidas pelo subnacionais nas funes de execuo. Isto acaba colocando como condio
governo federal; financiamento totalmente ou predominantemente federal, de eficincia na atuao estatal uma estreita troca constante de informaes e
atravs de transferncias verticais; funes executivas exclusivas dos o planejamento conjunto das intervenes.
governos subnacionais. Para entender a ideia, basta pensar no mais tpico
programa nacional: o Sistema nico de Sade (SUS) brasileiro. As normas No Canad, culturalmente pouco afeto a formalizaes burocrticas,
so nacionais, o financiamento predominantemente federal, e a execuo acabou se desenvolvendo uma prtica que entrou para a literatura com o rtulo
quase exclusivamente subnacional, com forte predomnio municipal. de federalismo executivo, que pode ser considerado uma modalidade de
federalismo cooperativo. Neste caso, os governos estabelecem relaes diretas,
Processos semelhantes a estes se do tambm internamente a provncias pessoais, entre oficiais e corpos tcnicos, sendo grande parte das decises tomadas
e lnders, quando o governo regional organiza e financia atividades cujo de forma prtica, a portas fechadas, em relacionamento informal. Isto chegou
escopo supra municipal, montando programas de diversos tipos que inclusive a gerar polmicas no pas, num momento em que decises importantes
212 213 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

sobre o destino da federao foram tomadas a portas fechadas pelos primeiros dos governos subnacionais. O governo federal uno, mas com ele se
ministros, sem qualquer consulta populao.7 defrontam governos diversos ao nvel local e regional. Estes governos tm,
A Alemanha tambm um caso emblemtico deste processo. A evidentemente, objetivos comuns tanto quanto interesses conflitantes em
legislao eminentemente federal, sendo restrita participao dos governos sua relao com o governo federal, assim com em sua relao horizontal
subnacionais na iniciativa da elaborao das leis. Isto decorre, em grande com seus pares. , portanto, um aspecto crucial do processo de cooperao
medida, de que os lnders tm elevado poder de interferncia no processo federativa que os governos subnacionais sejam capazes de estabelecer algum
legislativo atravs do Bundesrat, o peculiar Senado alemo, que no eleito, grau de coordenao horizontal, que permita definir uma agenda mnima em
mas indicado pelos governos dos lnders (retomamos este ponto abaixo). sua relao com o governo federal, permita aparar as arestas dos interesses
individuais divergentes. Caso contrrio, a relao ser dominada pelo governo
Por outro lado, a execuo das leis federais cabe integralmente aos federal, que se defrontar com governos regionais dispersos e desorganizados.
governos subnacionais. O governo federal conta com quadro restrito de
funcionrios, uma vez que fica restrito a funes legislativas e financeiras. Este A cooperao intergovernamental depende crucialmente de que o
arranjo garante, por um lado, um grau elevado de uniformidade nas funes governo federal seja sensvel s reivindicaes dos governos regionais. Quando
do Estado, o que foi sempre muito valorizado pelo povo alemo. se fala de representao de interesses regionais perante o governo central,
evidentemente se pensa, imediatamente, no papel dos senados. No entanto,
Por outro, existe forte autonomia dos governos subnacionais quanto a literatura constata que, na maioria dos pases, os senados compostos por
forma de execuo dos servios: organizao administrativa, contratao de representantes eleitos (direta ou indiretamente) tendem a no atuar de forma
funcionrios, investimento etc. eficiente na representao e organizao dos interesses regionais. Eles acabam
Embora o federalismo alemo seja eminentemente cooperativo, a forma sendo dominados por cortes partidrios, atuando muito mais como polticos
desta cooperao distinta da canadense. A natural propenso dos alemes de partido do que como representantes das regies. Esta a percepo
formalizao leva a constituio de comisses, comits e conselhos setoriais, dominante na Austrlia, onde o Senado eleito, de forma semelhante ao Brasil,
nos quais se desenvolve a negociao em torno das atividades do setor pblico. pouco efetivo como representante de interesses regionais. No Canad, a
situao pior, pois o Senado sequer eleito, sendo os senadores indicados
Um aspecto particularmente relevante da federao alem foi o
pelo governo central. Na dcada passada, frequentes polmicas emergiram no
reconhecimento explcito de que, para algumas funes, a cooperao entre
pas, em torno possibilidade de tornar os senadores eleitos por voto direto.8
governos imprescindvel e inevitvel a participao do governo federal.
Isto levou criao das chamadas joint tasks (tarefas conjuntas, art. 91
da Constituio): setores basicamente ligados infraestrutura econmica Formas de escolha de representantes na Cmara Alta - Diversas Federaes
devem ser cuidados atravs da participao obrigatria do governo federal 1 Eleio direta Austrlia, Est. Unidos, Suia, Brasil, Argentina, Mxico, Nigria
juntamente com os governos regionais. 2 Eleio indireta legislativo regional ustria, ndia
3 Apontado pelo GF Cand
4 Apontado pelo GR Alemanha

Implicaes da necessidade por coordenao intergoverna- 5 Combina 1 e 3 Blgica, Espanha

mental 6 Combina 2 e 3 Malasya


7 Combina 2 e 4 frica do Sul

Qualquer processo de cooperao intergovernamental, em uma Fonte: WATTS,R. (2010)


federao, pressupe algum grau de coordenao horizontal ao nvel
8
7
MEECH Lake Accord, negociado, em 1987, pelo ento primeiro ministro Brian Mulroney e os Ver, a respeito, interessante trabalho de WATTS, R. (2010).
primeiros-ministros das dez provncias.
214 215 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

Aqui encontramos uma importantssima peculiaridade da Alemanha: Trs casos devem ser citados para anlise comparativa. Na Austrlia,
o nico pas do mundo onde a cmara alta no eleita, mas indicada pelos a partir de 1990 se iniciaram encontros referidos como Special Premiers
governos dos lnders. Isto torna o Bundesrat a cmara alta alem de Conferences, em que os primeiros ministros do governo federal e das provncias
fato um rgo de natureza eminentemente tcnica, que expressa diretamente buscavam negociar, no plano executivo, a coordenao da interveno
os interesses dos lnders. No significa, bvio, que seja um rgo apoltico. estatal. Estas reunies ad hoc evoluram para a criao permanente de um
Significa apenas que sua composio poltica expressa aquela predominante Council of Australian Governments (COAG).9 No Canad, em 2003, as
nos governos dos lnders, que pode (e frequentemente se diferencia) da provncias criaram o Council of Federations, uma clara tentativa de avanar
composio poltica do Bundestag, a cmara baixa eleita. a coordenao entre provncias alm dos estreitos limites do chamado
Toda legislao originada do Bundestag ou do governo central, que federalismo executivo, ou seja, constante e intenso relacionamento
envolva de alguma forma consequncias e implicaes para os lnders, deve consultivo e informal entre ministrios do governo federal e das provncias,
necessariamente passar pelo Bundesrat. Isto significa, em mdia, 60% de que sempre propiciou organizar a ao cooperativa com mnima ou nenhuma
todas as leis do pas, uma vez que os governos subnacionais, na Alemanha, formalizao, apoiada apenas em reunies informais e comunicao
so responsveis pela implementao de toda a legislao federal. constante,10 mas no funcionava adequadamente para as grandes decises
polticas. Na ustria, tm existncia permanente duas principais instituies
A principal implicao disto que, ao contrrio de outros pases e horizontais: a Conferncia dos Governadores de Lnder e a Conferncia de
federaes, os governos regionais na Alemanha tm influncia e participao Secretrios de Finanas. J, em 1951, os Lnder tomaram a iniciativa de criar
direta no processo legislativo, enquanto coletivo. No se trata do poder um Escritrio de Ligao dos Lnder, uma espcie de secretariado permanente
individual de qualquer lnder, mas do poder coletivo do conjunto dos lnders. que tem as seguintes funes:11
No por outro motivo, o Bundesrat busca sempre atingir decises com
unanimidade, mesmo que isto implique minimizao das agendas visadas.
Em outras federaes, os senados, em geral, no so capazes de prover esta assegura ligao permanente entre os Lnder e entre estes e o governo
articulao orgnica entre a ao legislativa federal e os interesses dos governos federal;
regionais. Isto leva a que estas federaes busquem formas alternativas de coordena as vises dos Lnder nos assuntos de sua responsabilidade; e
organizao e expresso de seus interesses junto ao governo central. As federaes atua como secretariado da Conferncia de Governadores e de Secretrios
parlamentaristas, dada sua caracterstica de concentrao dos processos decisrios de finanas.
nos gabinetes e na figura do premier, acabam propiciando uma forma flexvel e
eficiente de organizao do poder coletivo dos governos regionais: os conselhos e Existe, adicionalmente, uma Conferncia Austraca de Planejamento
conferncias regulares dos executivos regionais. Na maior parte destas federaes Regional, que trata de coordenar as iniciativas das polticas de desenvolvimento
(de fato todas elas, com exceo da Alemanha), onde os senados so eleitos direta regional entre os Lnder.
ou indiretamente (por legislativos regionais), as cmaras altas no so capazes de Valem trs importantes observaes. Primeiro, estas instituies tm
cumprir adequadamente o papel de coordenao horizontal de interesses. Alm sido sempre geradas a partir de iniciativas dos governos regionais, na busca de
disso, os requisitos crescentes da cooperao intergovernamental administrativa um espao de negociao e coordenao com o governo central. Implicam,
(ou seja, na prtica cotidiana da execuo dos servios), por induzirem a crescente
cooperao entre governo federal e governos regionais, acabam tambm por induzir 9
Ver OCDE (1997) pags. 78 a 80.
ao esforo de coordenao dos governos regionais entre si. 10
BROWN, D.M. (2003).
11
OCDE (1997);99.
216 217 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

em boa medida, uma forma de contrabalanar o elevado poder financeiro dos setoriais. Consequentemente, o tipo de cooperao intergovernamental, que
governos federais, que se traduz em capacidade de coordenao up-down fica vivel, de natureza distinta.
sobre o conjunto dos governos regionais. Segundo, em boa medida, elas Se correta em linhas gerais a proposio, torna-se ainda mais complexa
decorrem da frustrao com o papel dos Senados.12 Terceiro, embora estes a tarefa comparativa. Em nosso caso, as trs grandes federaes mais tpicas
organismos sejam essencialmente executivos (no sentido de que eles operam que vimos observando so parlamentaristas. Em contraposio, o restante
dentro de um determinado marco legal-constitucional), evidente que eles da Amrica federal, ou seja, Estados Unidos, Venezuela, Argentina, Mxico
acabam se constituindo em fonte de importantes iniciativas legislativas, e Brasil presidencialista. Por outro lado, as federaes latino-americanas
posteriormente levadas apreciao dos parlamentos. tendem, na atual etapa, a sistemas muito centralizados, com governo federal
forte, o que as aproximaria, num certo sentido, das parlamentaristas.
Ainda no plano das qualificaes, no podemos deixar de apontar, de
O federalismo brasileiro em perspectiva comparada partida, aquela que a caracterstica mais distintiva da federao brasileira,
e que afeta todos os arranjos institucionais que iremos discutir: a autonomia
Como se apresenta a federao brasileira diante destes requisitos plena dos municpios. Brasil a nica federao ternria do mundo, com
bsicos que confrontam todas as formas de governo federais? Antes de municpios que se colocam constitucionalmente em p de igualdade mesmo
encerrarmos esta anlise, e ainda no sentido da preocupao inicial de no com o governo federal. Isto torna evidentemente mais complexa ainda
praticar comparaes indevidas, h trs qualificaes prvias a fazer. qualquer comparao, pois em todas as federaes observadas existe de fato
uma estrutura dual: governo federal e governos regionais.
Um grande federalista canadense, prof. Ronald Watts, em trabalho
j antigo, chamou a ateno para um trao institucional de fundamental Finalmente, convm registrar outro aspecto peculiar desta nossa
importncia na anlise das federaes, e que nunca lembrado. Ele federao. Como j disse um qualificador observador, O Brasil uma
mostra que parece existir uma diferena importante na forma de organizar federao sem federalistas.14 De fato, no apenas so pouqussimos os
institucionalmente as federaes, dependendo do seu regime poltico acadmicos dedicados com certa regularidade ao tema, como, ao contrrio
principal: parlamentarismo ou presidencialismo.13 Nas federaes dos pases que observamos, no existe nenhum centro acadmico dedicado
parlamentaristas, o poder concentrado no gabinete, e coincidem o poder ao estudo do federalismo.15 O quadro se completa com o fato de que, entre
legislativo e o poder executivo, pois a maioria no parlamento faz o ministro. os corpos burocrticos de estados e governo federal, h pouco ou nenhum
Isto torna, em geral, o executivo mais poderoso, e permite, por exemplo, conhecimento especializado. Tem havido algum progresso no mbito
maior agilidade nas relaes de cooperao que analisamos acima. estadual, mas conhecimento mais profundo dos diversos temas continua
sendo limitado a alguns poucos tcnicos.
J no presidencialismo (acompanhado de governadores regionais
tambm eleitos diretamente nos governos regionais) Watts argumenta, Podemos agora observar como o Brasil resolve (ou no resolve) os trs
tomando como exemplo os Estados Unidos, que o poder fica mais disperso, problemas bsicos que apontamos acima.
se distribui ao longo do aparelho de estado em comisses, conselhos, rgos
12
Ilustrado, por exemplo, pelos depoimentos sobre o caso australiano: Parliament of Victoria
(1998). 14
OLIVEIRA, F. (1999)
13
H apenas sete casos de federaes presidencialistas em 27 federaes existentes: Estados 15
Alemanha, Canad, Austrlia e mesmo a ndia contam com relevante corpo acadmico de
Unidos, Sua, Brasil, Argentina, Venezuela Mxico e Nigria (esta era parlamentarista at 1966)
especialistas, alm de diversos centros de pesquisa dedicados ao tema.
218 219 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

O (des)equilbrio vertical Quadro 1 - Evoluo dos coeficientes percentuais sobre IR e IPI destinados aos
fundos de participao
A institucionalidade da federao brasileira no reconhece a existncia
do problema tal como o definimos. No existe qualquer dispositivo, por Ano Dispositivo Legal FPM FPE

rstico que seja, que permita a reviso peridica da distribuio vertical. 1967/68 Emenda Constituc. 18/1965 10,0% 10,0%

Qualquer governo que consiga acesso certa parcela dos recursos fiscais 1968/75 Ato complementar 40/1968 5,0% 5,0%
considera que ela um direito inalienvel, intocvel para todo o sempre. 1976 Emenda Constitucional 5/75 6,0% 6,0%
Muito sintomtico o fato de que as duas nicas mudanas de maior dimenso 1977 Idem 7,0% 7,0%
na distribuio vertical aconteceram em momentos de forte transio poltica:
1978 Idem 8,0% 8,0%
em 1965/7, com a reforma tributria imposta pelo regime militar, e em 1988,
1979/80 Idem 9,0% 9,0%
nos momentos finais do mesmo regime militar.
1980 Emenda Constitucional 17/80 10,0% 10,0%
No existindo qualquer norma ou arranjo que permita discutir a 1982/83 Idem 10,5% 10,5%
distribuio vertical, ela se modifica ao saber da correlao de foras
1984 Emenda Constitucional 23/83 13,5% 12,5%
polticas. Em 1965, e depois em 1968, o regime militar pde impor uma
1985 Idem 16,0% 14,0%
forte centralizao dos recursos fiscais em suas mos, que atingiu o auge em
1983. Em 1988, numa Constituinte em que o GF estava nas cordas, sem 1986/88 Emenda Constitucional 27/85 17,0% 14,0%

qualquer capacidade de articulao, o movimento foi contrrio: forou-se 1988 Nova Constituio Federal 20,0% 18,0%

uma ampla descentralizao, que acabou sendo revertida na dcada seguinte 1989 Idem 20,5% 19,0%

em consequncia dos poderes que a mesma Constituio concedeu ao GF.16 1990 Idem 21,0% 19,5%

Curiosamente, o tema da distribuio vertical onipresente nos 1991 Idem 21,5% 20,0%

debates e nas queixas dos governos subnacionais, mas no nunca objeto 1992 Idem 22,0% 20,5%

de elaborao legislativa no sentido de criar instituies adequadas. Os trs 1993 Idem 22,5% 21,5%
principais impostos compartilhados renda, IPI e ICMS so objeto de 2008/13 Emenda Constituc. 55/2007 23,5,% 21,5%
diviso constitucionalmente fixa, o que torna difcil sua reviso. O principal
problema, contudo, que a Constituio, de fato, no prev qualquer
procedimento de reviso geral da apropriao da receita fiscal entre governos,
formas institucionais que viabilizem negociaes de solues. Com isto, a Durante o regime militar, o conflito vertical se concentrou exclusivamente
diviso dos impostos compartilhados tem sido alterada poucas vezes, como no compartilhamento do IPI e do IR. Diante da forte concentrao operada pela
resultado de processos prolongados de conflitos federativos. reforma de 1965, e depois agravada em 1968, os GSNs passaram a pressionar
por uma ampliao de seus percentuais. A partir de 1975, sem interrupo
A partilha do ICMS entre estados e municpios sofreu uma nica at 1988, um constante conflito entre estados e Unio levou a mudanas
modificao, em1980, quando o coeficiente passou de 20% para 25%. constitucionais sucessivas, que foram ampliando a parcela subnacional nestes
impostos. Como mostra a tabela, aps chegar a um mnimo de 5%, por conta
16
Fato mais que conhecido, o GF reverteu a descentralizao fazendo uso das contribuies sociais do AC 40/1968, uma sequncia de emendas constitucionais elevou estes
e restringindo as bases das receitas compartilhadas, principalmente o IPI. Ver REZENDE, F. (2008). percentuais, sucessivamente, at que a Constituio de 1988 os colocou no
220 221 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

nvel atual, que destina 55% da arrecadao para os GSNs. Desde 1988, a cada um dos encargos de governos. Existem duas variveis a serem avaliadas:
nica alterao foi a EC55/2007, que aumentou em 1% a dotao municipal. a demanda por dados servios (por exemplo, participao de idosos na
Esta expanso, contudo, no significou ganhos proporcionais para GSNs, populao, populao em idade escolar) e os custos dos servios, que variam
pois a grande deficincia deste tipo de distribuio, quando no regulada de regio para regio. Somente a partir de alguma avaliao mnima e rstica
adequadamente, que o GF pode administrar seu esforo tributrio de forma destas variveis, ser possvel inverter a determinao, e fazer com que os
a desidratar as fontes compartilhadas, e foi isto o que aconteceu. O IPI, que bois puxem a carroa: a partir do custo fiscal dos servios, estabelecer
em 1970 significava 48% da receita federal (fora previdncia), em 2010 no a distribuio vertical de recursos. Enquanto esta avaliao no existir, a
chegava a 9%. distribuio vertical acaba dependendo da capacidade de mobilizao poltica
dos nveis de governo. Note-se que esta avaliao, com graus diferenciados de
O imposto de renda passou de 30% para apenas 38% da receita federal preciso, realizada nas federaes desenvolvidas, e inclusive na ndia, uma
no mesmo perodo, sendo o dinamismo desta receita totalmente apoiado na federao em desenvolvimento.
expanso das contribuies sociais, instrumento exclusivo do GF,17 e que so
receitas no compartilhadas. No dia em que a federao brasileira decida tratar seriamente o equilbrio
vertical como um problema que demanda instituies permanentes,
O resultado final deste processo: as receitas federais compartilhadas o problema de alguma mensurao de encargos e custos vai se impor
via fundos de participao (FPE e FPM) que, em 1988, chegavam a 29% das naturalmente.
receitas federais, em 2010 chegavam apenas a 20%.
A ser a hora de olhar para experincias internacionais, como, por
A institucionalizao imperfeita e rstica do compartilhamento no exemplo, a da Austrlia, que avalia custos e encargos para 50 rubricas de
prov, portanto, mecanismo de ajuste. E o que dizer do oramento federal gasto para cada uma de suas provncias, e baseia a distribuio dos recursos
pra este papel? A situao ainda pior. No existe, na federao brasileira, sobre esta avaliao de necessidades fiscais.18
qualquer suposio de que o oramento federal deva incluir, em sua
execuo, funes de ajustamento vertical, tal como feito no Canad e
Austrlia. As transferncias no constitucionais para GSN no chegam a 1%
das receitas totais de estados e 0,5% da receita total dos municpios em 2012. O (des)equilbrio horizontal
Isto significa que o oramento federal s cumpre o que constitucionalmente
exigido, sob forma de transferncias constitucionais (das quais o sistema FPE/ No Brasil, a funo de reduzir as disparidades em capacidade livre de
FPM constitui a parte dominante). gasto entre governos do mesmo nvel ou seja, a funo de equalizao tem
como instrumento nico os chamados fundos de participao de estados
A soluo para o ajuste vertical passaria, necessariamente, por um e municpios.19 Concebidos em 1965, eram, para a poca, uma formulao
esforo mnimo de mensurao da demanda por recursos fiscais associada a muito avanada. At ento, o pas no reconhecia o problema do equilbrio
17
horizontal em suas instituies fiscais. Existiam apenas algumas transferncias
Curioso notar que a motivao para a criao das contribuies sociais como instrumento
18
exclusivo do GF estava apoiada na preocupao com os gastos sociais, e particularmente com a Ver descrio detalhada destes procedimentos em PRADO, S. (2006).
19
previdncia social. Era um argumento antigo, em 1988, a noo de que depender apenas da folha Tecnicamente falando, o FUNDEB tambm um sistema de equalizao. Ele , no entanto, um
de salrios tornava a PS vulnervel ao ciclo econmico. Como, na poca, a PS financiava tambm a mecanismo de distribuio de recursos vinculados, e no cumpre a funo de redistribuir capacidade
sade, o problema se complicava. Da a criao de um instrumento exclusivo do GF, que deveria ser de gasto livre entre governos. Alm disso, na sua parte principal (recursos estaduais e municipais),
usado apenas para esta finalidade. Esta ingnua suposio foi derrubada rapidamente ao longo dos ele opera apenas internamente a cada estado, no tem qualquer efeito redistributivo interestadual.
noventas, quando o GF usou sistematicamente as contribuies para retomar a receita que lhe tinha Somente a chamada Complementao Federal, que corresponde a 10% dos recursos, tem uma funo
sido retirada pela mesma reforma de 1988. equalizadora interestadual semelhante ao sistema canadense, mas restrito ao gasto em ensino bsico.
222 223 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

de recursos estaduais e federais para municpios, sob critrios rsticos e que foram se acumulando ao longo do tempo, exatamente pelo fato de que
realizadas sem regularidade. no existe a conscincia institucional e nem dispositivos de negociao para
Uma primeira peculiaridade era que, j naquele momento, a questo buscar o equilbrio.
da autonomia municipal se impunha. Os legisladores criaram dois fundos Na sua concepo original, o Fundo Para os Estados (FPE) adotou como
de equalizao, totalmente autnomos e com critrios diferentes, um para critrio a distribuio per capita ponderada pelo inverso da renda per capita
estados e outro para municpios. A nica coisa em comum era a fonte de dos estados.20
recursos: percentuais do IPI e do IR. Nas federaes avanadas, existe um Isto significa que, a partir de uma distribuio per capita uniforme
nico fundo de equalizao federal, e cada governo regional cria-se outro, em para todo o pas, a ponderao pelo inverso da renda per capita garantia
geral semelhante, para seus municpios. que os estados mais pobres recebessem maior dotao per capita que os
Note o leitor que, portanto, no Brasil (e isto acontece tambm em desenvolvidos. Este mtodo, que costumamos chamar paramtrico, tem
outras federaes), a funo do equilbrio vertical se mistura com a funo o mrito da simplicidade na aplicao e da baixa demanda por informaes.
do equilbrio horizontal. A busca do equilbrio vertical se manifesta nos Ele exige apenas o clculo da renda per capita, j feita na poca pelo Instituto
percentuais de IR e IPI que so reservados para GSNs. O equilbrio horizontal Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).
se manifesta nos critrios pelos quais estes recursos so distribudos Para os municpios, a inteno do legislador seria utilizar o mesmo
horizontalmente entre estados e municpios. Uma implicao importante critrio, mas na poca o que se sabia sobre municpios no Brasil no passava
disto que, na medida em que o governo federal consiga predominar e reduzir da populao e do nome do prefeito. No havia qualquer estatstica em
o compartilhamento do IR e IPI o que de fato aconteceu entre 1988 e os dias nvel local, tais como temos hoje: Produto Intero Bruto (PIB) municipal,
atuais reduz-se tambm o que podemos chamar parcela redistributiva na ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) municipal e vrias outras. Assim,
fiscalidade federativa. A dimenso do compartilhamento vertical determina a alternativa adotada foi utilizar a populao como critrio de distribuio.
o alcance das transferncias redistributivas. Se estes recursos diminuem, Em princpio, isto corresponderia a uma distribuio per capita, mas houve a
menor tambm a atenuao das disparidades. opo adicional de beneficiar os pequenos municpios, sob a alegao razovel
Em contraste, por exemplo, no Canad, as duas funes so nitidamente que quanto menor o municpio menor sua capacidade de gerar receita prpria
separadas. A equalizao financiada por uma conta aberta no oramento per capita. Esta suposio se revelou, posteriormente, um enorme engano,
federal, ou seja, o montante de recursos subordinado, uma vez aplicados mas ela se consolidou e persiste at hoje como critrio bsico.
os critrios de equalizao (trazer para a mdia os que esto abaixo dela), Estes dois sistemas tm um defeito comum principal, que tpico
enquanto o equilbrio vertical mais adequadamente ajustado pelo CHST dos sistemas paramtricos: eles ignoram as demais receitas dos governos
(ver acima). J na Austrlia ocorre a mesma articulao que no Brasil: o IVA beneficiados. A dotao do fundo mais uma receita, cujo montante
federal tem sua receita integralmente entregue ao sistema de equalizao totalmente independente das fontes prprias de recursos dos governos.
horizontal. Assim, o IVA atua simultaneamente para o equilbrio vertical e Note o leitor a diferena para o que podemos chamar apropriadamente
para o horizontal. sistemas de equalizao, vigente nas trs outras federaes. Naqueles, parte-
Sob uma observao superficial, parece positivo que o Brasil tenha se inicialmente de uma avaliao da totalidade das receitas recebidas pelos
constitudo um sistema de equalizao j nos anos sessenta, frente das governos exceto a prpria equalizao. Assim, garantido que o que vai ser
federaes latino-americanas. Infelizmente, o sistema brasileiro padece 20
O critrio era complexo, inclua alguns dispositivos para beneficiar estados de grande extenso e
de grandes deficincias, algumas genticas decorrem de opes feitas na os de pequena populao, mas no vamos entrar nestes detalhes. O critrio essencial era o inverso da
concepo inicial do sistema e muitas outras que decorrem de distores renda per capita.
224 225 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

entregue a cada governo efetivamente proporcional diferena entre suas retomada dentro de cada estado, mas o pr-rateio entre estados, introduzido
receitas prprias e a mdia nacional. em 1989,21 continuou congelado nos percentuais de 1989.
Um exemplo simples. Os critrios de distribuio do Fundo de Participao Deve ficar evidente para o leitor que se corrompeu totalmente o desgnio
dos Municpios (FPM) ficaram inalterados nestes ltimos 20 anos, perodo original do sistema, que era o de operar como um sistema de equalizao
no qual surgiram diversas receitas municipais derivadas do petrleo. Assim, dinmico (ainda que paramtrico). Esta situao conflitava com a Constituio,
um municpio do Rio de Janeiro ou de So Paulo, que recebia uma dotao cujos termos no art. 161 exigia que as dotaes fossem dinmicas, ajustadas
x de FPM, passa a receber adicionalmente os royalties, e isto no altera sua de forma a reduzir as disparidades entre governos. Isto levou, aos poucos, a
dotao do FPM. Isto leva existncia de municpios excepcionalmente ricos que estados que se julgavam prejudicados pelo congelamento entrassem
no pas, por conta da acumulao de FPM e outras receitas. com aes diretas de inconstitucionalidade. Em 2012, em sentena relatada
O funcionamento ideal dos sistemas estaria apoiado na lgica da pelo ministro Gilmar Mendes, o tribunal considerou inconstitucional a
equalizao. Sempre que um estado ou municpio, por qualquer motivo, situao criada pelo congelamento do FPE, e deu prazo de um ano para
arrecada receitas crescentes num perodo de tempo, suas dotaes da que o Congresso corrigisse o sistema. Este prazo, como todos sabem, no
equalizao sero reduzidas, sendo os recursos redistribudos para os demais. foi cumprido, houve necessidade de adiamento, e, finalmente, com a LC
No Brasil, pelo menos o FPE operava aproximadamente neste sentido, desde 143/2013, foi criado um supostamente novo sistema de equalizao, que
que aceitemos que a renda per capita uma proxy da capacidade fiscal, se limita a repetir o velho sistema paramtrico com base na renda per capita
hiptese que pode ser bastante questionvel. (agora substituda pela renda domiciliar per capita), acrescentar alguns tetos
e fatores que lograram a mgica de fazer com que os percentuais resultantes
No entanto, mesmo este funcionamento dinmico precrio dos dois ficassem praticamente idnticos queles do congelamento.22 Quanto ao
sistemas, fazendo com que as dotaes dos estados respondessem renda FPM, continua sendo submetido a um pr-rateio estadual arbitrrio, originado
per capita, e a dos municpios populao, foi por gua abaixo em 1989. A em 1989, que flagrantemente inconstitucional, segundo os mesmos critrios
Constituio de 1988 exigiu, nas disposies transitrias, que fosse feito o utilizados para analisar o FPE. At agora, contudo, no ocorreu a ningum
mais depressa possvel uma reavaliao dos critrios dos dois fundos. Governo questionar o problema, e as coisas ficam como esto.
Federal, estados e Congresso no foram capazes de chegar a um acordo para
esta reviso, e a brilhante soluo adotada foi congelar os percentuais de Em resumo, o Brasil contava, at 1989, com um sistema mediano,
distribuio dos dois fundos, o que foi feito pela LC 62/1989. O que j era mas funcional. S tinha como grande deficincia o critrio estritamente
um sistema precrio ficava reduzido, ento, a um simples compartilhamento populacional para municpios, que j poderia ser mais sofisticado. A partir da,
esttico de recursos, indiferencivel de outros como a Cotaparte do ICMS ou contudo, tudo degringolou, e deixamos de ter um sistema de equalizao.
do Imposto sobre Propriedade de Veculos Automotores (IPVA). Hoje, temos funcionando internamente aos estados o mesmo critrio dinmico
obsoleto de 1965, enquanto persiste um pr-rateio absurdo apoiado em
Este congelamento de percentuais, ento imposto, deveria ser revisto nmeros superados. Vale registrar que no temos nada contra, em princpio,
no ano seguinte, mas foi sendo mantido por renovaes sucessivas ao longo que se faa pr-rateio estadual do FPM, isto pode ser um instrumento til
dos 23 anos seguintes. Aos poucos, na percepo dos tcnicos do setor pblico
brasileiro, os FPs passaram a ser vistos, de fato, como um compartilhamento 21
Curiosamente, a LC 62 no se referia a congelamento para municpios. A fixao de percentuais
esttico, por percentuais que teriam um dia cado do cu. Durante os anos do FPM por estado foi imposta por uma resoluo do TCU, que vem sendo renovada a cada ano
desde ento.
1990, a distribuio do FPM, pelo critrio populacional, foi progressivamente
22
O problema do FPE e de sua reviso recente est detalhadamente analisado em PRADO,
S. (2012).
226 227 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

para aumentar a redistributividade do sistema. O que no tem sentido que ministrios e secretarias estaduais e municipais. De forma geral, este quadro
este pr-rateio seja feito hoje com base na situao preexistente em 1989. sinaliza para fragilizao dos governos estaduais e municipais, para a existncia
Quanto ao FPE, a reforma que reagiu sentena do STF pariu de certa autonomia das mquinas governamentais que buscam articulaes
um rato. Nada mudou de substantivo, continuamos tendo um sistema verticais tambm autnomas.
paramtrico, rstico, e adicionalmente calibrado para preservar os Infelizmente, este tema no ganhou espao ainda na agenda dos
coeficientes congelados em 1989. No poderia ser de outra forma, uma pesquisadores brasileiros. Temos poucos trabalhos que busquem mapear
vez que ningum neste pas tem a mnima ideia ou avaliao sobre custos e quais as articulaes intergovernamentais que viabilizam as decises relevantes
encargos. Em no existindo esta avaliao, no h base para definir uma em cada setor. Iremos, portanto, restringir nossas observaes sobre o tema.
nova distribuio. A federao tambm no tem capacidade poltica para Queremos deslocar o foco, agora, para outro aspecto da cooperao
encaminhar uma discusso sria sobre graus de redistributividade desejveis. intergovernamental, que assume grande importncia na federao brasileira: o
Sem estas duas coisas mensurao de custos e encargos, e um critrio de problema da organizao horizontal de interesses dos governos subnacionais.
equidade socialmente aceitvel no h alternativa a no ser a manuteno Constatamos acima, em nossa pequena investigao comparativa, que
do status quo absurdo derivado de decises ad hoc tomadas em 1989. as federaes desenvolvidas se viram premidas pela necessidade de buscar
formas institucionais que fortalecessem o conjunto de governos regionais, e
que garantissem mais fora em suas negociaes com o governo federal. Nas
federaes desenvolvidas, o problema municipal estritamente regional,
A cooperao intergovernamental
portanto, no se coloca a questo do municpio como personagem poltico
no cenrio nacional (ou, no mximo, ele se coloca como uma questo
Considerando tudo o que foi exposto acima sobre o tema cooperao,
secundria). Assim, a questo do jogo de foras federativo contrape, de
imediato concluir que uma federao como a brasileira deveria apresentar
fato, governo federal e provncias, estados e lnders.
problemas mais graves do que a mdia, devido autonomia municipal. De
fato, aqui h que viabilizar cooperao entre um governo federal, 26 estaduais No Brasil, h trs atores federativos autnomos. Isto fica evidente pelo
e 5.600 municipais, todos autnomos, no existindo, portanto, relaes fato de que os municpios, no Brasil, se organizam efetivamente em nvel
hierrquicas que facilitem a coordenao da interveno estatal. nacional. Embora existam tantas associaes de municpios quanto estados
existam (sem contar a infinidade de associaes municipais derivadas de
Segundo Watts, deveramos esperar que a coordenao numa federao
interesses setoriais, como produo agrcola comum, reas tursticas, bacias
como a brasileira deveria ser dar de forma mais fragmentada. Esta intuio
hidrogrficas etc.), as associaes realmente relevantes e politicamente fortes
claramente acentuada quando consideramos a realidade poltica das ltimas
so aquelas de mbito nacional. Os municpios contam com pelo menos
dcadas no pas, com o chamado presidencialismo de coalizo, que traz em
quatro entidades de maior porte, duas delas abrangendo grande quantidade
seu bojo a tendncia fragilizao do controle central sobre os ministrios, e o
de municpios pequenos e mdios, duas outras reunindo municpios maiores.
predomnio de vnculos partidrios nas relaes intergovernamentais. Mesmo
que ignoremos os casos histricos em que a coalizo levou ao famoso processo A Associao Brasileira de Secretrios de Finanas (Abrasf), fundada
do ministrio porteira fechada, em que o partido ganha total controle sobre em 1983, guarda certa semelhana com o Conselho Nacional de Poltica
aquele espao, ainda assim o sistema de coalizo e loteamento de cargos abre Fazendria (Confaz), tendo em vista que rene secretrios municipais
espao para que as articulaes intergovernamentais se deem de forma mais de finanas das capitais, mas tem escopo bem mais amplo, voltada para
fragmentada, dependente diretamente da articulao vertical setorial entre troca de experincias e aperfeioamento das prticas de gesto financeira.
Aparentemente, sua atuao no mbito poltico de menor expresso.
228 229 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

A Frente Nacional de Prefeitos (FNP) foi criada em 1989, a partir da amplo para representar os estados. O Confaz foi criado por iniciativa do
articulao informal de uma dezena de prefeitos de capitais, coordenada por governo federal, pela LC 62/1975, basicamente para institucionalizar um
Luiza Erundina. Em 1999, foi institucionalizada, com sede em Braslia, e conta processo de negociao entre secretrios de fazenda estaduais para a concesso
hoje com 250 municpios filiados, em sua maioria de portes mdio e grande. de benefcios fiscais do ICMS. Vinham ocorrendo fortes conflitos desde final
A FNP se define como dos anos sessenta, devido competio inter-regional via incentivos fiscais, a
a nica representante dos municpios brasileiros a ser ponto de o Ministrio da Fazenda intervir e convocar reunies, inicialmente
dirigida exclusivamente a prefeitos e prefeitas em efetivo exerccio informais, para buscar solues negociadas.
de mandatos. Suprapartidria, sua misso zelar pelo princpio Em 1975, estes mecanismos informais foram oficializados pela LC
constitucional da autonomia municipal, visando garantir a 24/1975. O Confaz no um organismo poltico amplo, no rene
participao plena e imprescindvel dos municpios no pacto governadores, e sua competncia se refere apenas negociao para a
federativo. (conforme stio da entidade na Internet). aprovao de normas relativas ao ICMS. Adicionalmente, sua existncia
A mais poderosa e incisiva organizao municipal brasileira a tende a ter um efeito pernicioso, pois surge uma tendncia para fazer dele
Confederao Brasileira de Municpios (CBM), criada em 1980 a partir de um espao de negociao sobre temas no exclusivamente relativos ao ICMS,
iniciativa das associaes e federaes estaduais de municpios, visando a sua como se no houvesse outra alternativa. Um impressionante contraste entre
representao e coordenao em nvel nacional. De forma geral, ela representa a federao brasileira e as outras que, aqui, no h notcia, em algumas
o grande universo dos pequenos municpios brasileiros, e tem a mais enrgica dcadas, de qualquer reunio de alto nvel entre governadores, para buscar
presena nas campanhas pela ampliao de recursos para os governos locais. uma agenda comum deste ente abstrato chamado governo estadual
brasileiro. Ele continua a ser uma espcie peculiar, que conta apenas com
Estas duas ltimas organizaes, com destaque para a CNM, so as foras individualidades e no tem conceito de existncia coletiva, como um destes
principais por trs dos movimentos tais como Marcha de Prefeitos a Braslia, diversos animais existentes que no tm impulso para formar grupos, vivendo
evento anual realizado desde 1989, sempre com grande repercusso. cada indivduo isoladamente.
A autonomia municipal como instituio federativa assume dimenso O forte contraste que apontamos acima, entre a total descoordenao
maior quando analisamos as formas de organizao horizontal dos governos ao nvel estadual e a at sobre representao do nvel municipal encontra
estaduais no Brasil. De fato, inexiste qualquer forma de representao coletiva sua expresso maior num fato bizarro que jamais poderia ocorrer em outras
horizontal dos governos estaduais brasileiros. Estes nunca conseguiram reunir federaes do mundo. Em 2007, pelo DL 6.181, foi criada uma instituio
mais do que grupos informais regionais de estados. E, nestes casos, para tratar que visava a articulao federativa no pas. Intitulado Comit de Articulao
de questes pontuais e temporrias. Ao contrrio das principais federaes Federativa, este rgo conta com representantes de diversos ministrios e
existentes, no Brasil no h qualquer organismo de representao estadual, representantes de associaes de municpios. No stio da CBM, destacada a
sob a forma de Boards, Comisses ou Conselhos, que rena governadores importncia do rgo, cujas funes so assim descritas:
dos estados para discutir problemas comuns, articular aes de governo e,
principalmente, estabelecer uma pauta comum no relacionamento com o Promover a articulao na formulao de estratgias e
governo federal. implementao de aes coordenadas e cooperativas entre as
esferas federal e municipal de governo, para atendimento das
A nica instituio que se aproxima vagamente da funo de coordenao demandas da sociedade e aprimoramento das relaes federativas.
estadual o Confaz, e tanto sua histria como suas funes atuais apenas Formulao de polticas pblicas federativas a serem implementadas
confirmam a afirmao anterior, da inexistncia de um rgo poltico mais pelos rgos e entidades da administrao pblica federal. Sugerir
230 231 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

aes voltadas ao fortalecimento da capacidade financeira, tcnica GC GC


e gerencial dos governos municipais. (grifos nossos).
O que no mnimo curioso que em todo o texto do decreto que cria
este comit no existe uma nica referncia aos governos estaduais. Estes no
tm assento no Comit, no so chamados a opinar, com o que o dito comit
cuida apenas das relaes diretas entre governo federal e municpios. um
comit de articulao federativa, sem estados! GR GL GR
Por outro lado, o GF estabelece diversos vnculos diretos com os
municpios, atravs de uma multiplicidade de programas que abrangem
virtualmente todas as reas de atuao do Setor Pblico. Documento oficial
da Presidncia da Repblica mostra que existem, em 2012, cerca de 220
programas abertos participao municipal.23 GL
No h pesquisas ou documentos conhecidos que demonstrem
qualquer monitoramento destes programas, a eficincia de seus resultados e instncia, apenas uma forma mais complicada de Estado Unitrio, e, com
a adequada utilizao dos recursos neles alocados. certeza, mais centralizada em termos de governance do que muitos pases
Que tipo de governana federativa devemos esperar de um sistema poltico unitrios. Se considerarmos que, no Brasil, muitos municpios tm dimenso
com estas caractersticas? A figura abaixo sintetiza a situao. Do lado direito, temos fiscal maior que alguns estados, podemos facilmente visualizar a federao
o padro de relaes que se pode considerar tpico das federaes modernas: o como composta por 5.600 municpios e 26 grandes municpios dotados
governo central se relaciona com os governos regionais, e estes tm autoridade de alguns atributos diferentes, mas todos igualmente subordinados a um
sobre os governos locais. Neste padro, a federao de fato um sistema de poder governo federal portador das iniciativas e das regras bsicas.
dual, com governo central e governos regionais. Um grande jurista alemo, analisando a federao alem por volta
Do lado esquerdo, representamos o que mais se aproxima do modelo dos anos sessenta, criou o conceito de Estado Federal Unitrio.24 Com
brasileiro. O governo federal mantm relaes tanto com os governos regionais isto, ele pretendia destacar o fato de que a federao alem convergia
como com os governos locais, e os governos regionais, por sua vez, mantm repetidamente para uma centralizao em torno a regras, legislao e normas
relaes frgeis e tnues com os governos locais. Na realidade brasileira atual, federais uniformes, abandonando as individualidades regionais assim
o vnculo entre governo federal e municpios muito mais slido do que o como sua autonomia. No entanto, a entidade que Hesse analisa tem como
vnculo destes com governos estaduais. caracterstica essencial a fora dos governos regionais, consubstanciada no
papel do Bundesrat e na primazia dos governos subnacionais para aplicar a
O que a figura nos sugere? Para ns, indica uma profunda e legislao federal. O que podemos dizer de uma federao como a brasileira,
revolucionria inovao no mbito das instituies federativas: a repblica na qual, de fato, o governo central mantm controle financeiro e legislativo
federal municipalista. Toda a energia do governo federal dirigida para buscar sobre a federao, impe padres e normas, mas no existe uma participao
articulao direta com os municpios, deslocando os governos estaduais. efetiva dos governos regionais neste processo? Na qual, eles no tm, de fato,
Estes, por sua vez, aparentemente satisfeitos por no terem responsabilidades existncia como ente coletivo? Parece que devemos estender o conceito de
adicionais, no questionam este tipo peculiar de federao, que, em ltima Hesse, e pensar em termos de um Estado Federal Unitrio Municipalista.
23
Presidncia da Repblica (2014)
24
Hesse, K. (1962)
232 233 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

Talvez resida aqui uma indicao de proveitosos desenvolvimentos futuros no simples e salvadoras, elas no existem. O que podemos fazer indicar caminhos
campo da teoria do federalismo, ainda que seja no sentido de saber como no necessrios para processos seguramente rduos e longos.
fazer as coisas. Primeiro, obviamente necessrio comear a romper com a forma primitiva
e individualista que assume o conflito vertical em nossa federao. ingnuo
supor que este conflito possa ser eliminado. Ele existe em todas as federaes.
Concluso
O que necessrio criar instituies que possam torn-lo minimamente
No existem cpias ou transposies viveis em federalismo. Cada sistema eficiente. inevitvel, para este objetivo, que o pas finalmente coloque para
existente produto de dcadas de desenvolvimento cultural, social, poltico. suas lideranas polticas o problema da dimenso e dos custos dos encargos.
Canad e Austrlia, por exemplo, comearam a operar os primeiros sistemas Quanto custa prover educao bsica e fundamental em cada estado do pas?
de equalizao por volta dos anos 1940. Foram, portanto, sete dcadas de Quais os custos adicionais necessrios para melhorar a qualidade do corpo de
experimentos e evoluo incremental, desenvolvendo solues que so professores em regies mais pobres? Quais as diferenas existentes no nvel
totalmente adaptadas e condicionadas cultura poltica e administrativa dos de equipamento fsico para escolas e hospitais entre as regies? No parece
pases. O sistema fiscal-federativo da Alemanha, embora mais jovem (1950), haver dvida de que hoje j existem, dispersas em ministrios, agncias,
no pode ser compreendido se no remontarmos s origens do pas e aos empresas e autarquias, informaes setoriais que podem viabilizar um esboo
arranjos criados no final do sculo XIX. de avaliao inicial. A criao de um organismo multigovernamental, dotado
evidente que a existncia de experincia passada acumulada beneficia os de corpo tcnico qualificado, faria avanar em muito este processo25.
newcomers. Hoje dispomos de dezenas de modelos e experincias interessantes Esta medida, to logo iniciada, vai demonstrar a necessidade de uma
nas federaes existentes, que orientam quanto ao que fazer e ao que no fazer. discusso maior e mais complexa: primeiro, quais as prioridades de gasto
No podemos fugir, contudo, de um longo processo de aprimoramento de que a sociedade privilegia? Temos que superar a colocao simplista mais
instituies prprias, adaptadas s condies brasileiras, e que envolve muito sade, mais educao, mais tudo e avanar para uma organizao efetiva
mais do que meros arranjos tcnicos e fiscais. necessrio que se desenvolva de um oramento nacional que oriente a distribuio de recursos. Isto s
uma cultura poltica e sistema de valores que protejam, que ancorem e pode ser realizado se houver canais de cooperao intergovernamental ao
estabilizem estas instituies fiscais, e este um processo longo. nvel de cpula presidncia e governadores.
As trs qualificaes que apresentamos no incio presidencialismo, Segundo, h enorme espao para aperfeioamento do sistema de
autonomia municipal e carncia de quadros competentes tornam mais difcil equalizao brasileiro. A comear pelo FPM, j demonstramos em outros
a utilizao da anlise comparada. No ganhamos muito olhando a Leste as trabalhos que, sob as regras atuais, os resultados obtidos so absolutamente e
federaes latino-americanas tm pouco a ensinar. Ao Norte, o federalismo
presidencialista conta apenas com os Estados Unidos, federao interessante
25
sob muitos aspectos, mas uma sociedade que atribui pouco valor equidade, Para comparao: na Austrlia, com seis provncias e apenas 23 milhes de habitantes, existe
no possui um sistema de equalizao. Para um pas com elevadas disparidades um rgo permanente autnomo exclusivamente dedicado avaliao de custos e encargos para
orientar a equalizao. Este rgo, chamado Grants Comission, conta regularmente com cerca
sociais e econmicas, nos parece que essencial, para consolidar bases de de cinquenta tcnicos altamente qualificados, que atuam em estreito contato com setores de
crescimento socialmente justo, o aperfeioamento do sistema de equalizao. governo federal e das provncias. Na ndia, a cada cinco anos renovado um rgo tambm
Temos, portanto, que buscar inspirao nas federaes que desenvolveram autnomo chamado Financial Comission, cuja principal funo, aps contatos regulares com
sistemas voltados para a equidade com eficincia. No temos recomendaes os governos estaduais, fazer uma recomendao ao GF sobre como deve ser feita a diviso
vertical de recursos.
234 235 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

grotescamente inapropriados26. O sistema no atua com eficincia para tornar de poder seja fortalecida para assumir seu papel de coordenao regional de
semelhantes as receitas per capita de municpios de tamanho semelhante no polticas, ainda que em bases cooperativas. O governo federal j demonstrou
mesmo estado. A adoo de um sistema de equalizao municipal, em bases exaustivamente que pode ser eficiente em distribuir recursos, mas no
modernas, no envolveria, a nosso ver, grandes dificuldades. tem a mais remota possibilidade de auditar e inspecionar sua utilizao.
Quanto ao FPE, j registramos que, tecnicamente falando, estamos imprescindvel, por mais difcil que parea, buscar o reequilbrio desta
parados ainda no modelo criado em 1965. Demonstramos em outro federao manca, fortalecer o governo estadual, e o primeiro passo para isto
trabalho,27 que a distribuio atual, que foi perpetuada pela reforma recente, superar a competitividade crnica que o caracteriza, e tentar desenvolver
gera uma distribuio grosseira e ineficiente, essencialmente injusta. canais de comunicao e cooperao horizontal que vo alm do Confaz.

H importantes dificuldades tcnicas a serem superadas para a possvel


implantao de um sistema de equalizao nos moldes europeus ou canadense.
A principal delas a necessidade de uma organizao legal rigorosa sob a
forma de contabilizao de receitas e despesas nos estados brasileiros, que
hoje , pra dizer o mnimo, precria. Como o sistema de equalizao depende
de uma avaliao correta das receitas prprias, esta medida essencial.
A dificuldade maior, contudo, reside na fora do status quo, na
impossibilidade poltica de impor perdas mesmo naqueles casos flagrantes
de benefcios injustificveis.28. Isto exige que seja elaborado o melhor sistema
possvel, e depois estabelecido um prazo longo (entre uma e duas dcadas)
para sua aplicao progressiva.
Finalmente, no possvel pensar numa federao eficiente quando
um elo da cadeia institucional federativa manco: refiro-me fragilidade
dos governos regionais. No existem federaes sem governos regionais
fortes, seno por outro motivo, pelo fato de que estes governos so aqueles
naturalmente dotados de capacidade para organizar polticas e servios em
espaos intermedirios entre o pas e o municpio. Sendo irreal pensar na
eliminao da autonomia municipal no Brasil, pelas suas razes seculares,
estamos condenados difcil tarefa de organizar a federao em bases
eminentemente cooperativas, uma vez que no h hierarquia. Em outras
palavras, estamos condenados a reinventar o federalismo, pois tal sistema no
teria similar no mundo. Para isto, imprescindvel que a esfera intermediria
26
Ver PRADO, S (2003) a e b.
27
PRADO, S. (2012)
28
Cito s um caso: qual a lgica de o Distrito Federal, o estado mais rico do pas em renda
per capita, receber dotaes do FPE e tambm do FPM, alm de cobrar tanto impostos estaduais
como municipais?
236 237 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

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SRGIO PRADO

Possui doutorado em Economia pela Universidade Estadual de Campinas,


mestrado em Economia pela Universidade Estadual de Campinas e
graduao em Economia pela Universidade de So Paulo. Atualmente
Professor Assistente Doutor da Universidade Estadual de Campinas.

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