Derecho Administrativo II

PARTE PRIMERA LA ACTUACIN ADMINISTRATIVA

LECCIN 1. Los actos administrativos

I. Concepto

El acto administrativo es la declaracin de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por la

Administracin pblica en ejercicio de una potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria.

Diferencia entre Acto y Reglamento

Diferencia cuantitativa: El Acto tiene destinatarios determinados, mientras que el Reglamento tiene destinatarios
generales o indeterminados

Diferencia de grado: El Reglamento crea o innova derecho objetivo, mientras que el Acto lo aplica.

II. Elementos

II. 1. Elementos subjetivos: Administracin, rgano, competencia, investidura del titular del rgano.

El acto administrativo slo puede producirse por una Administracin pblica en sentido formal y no por ningn
rgano pblico que no est integrado en una Administracin como persona judiciales, legislativos-, sea cual sea
la materia de tales actos, ni por ningn particular; la administracin ha de ser titular de la potestad de cuyo
ejercicio se trate para dictar el acto.

La administracin, como persona jurdica, se compone de rganos, a travs de los cuales se manifiesta y obra, y
slo podr dictar el acto considerado aquel rgano de la Administracin que tenga atribuida la competencia para
ello; estas competencias se determina por las normas, siendo irrenunciable su ejercicio por el rgano que la tenga
atribuida como propia, aunque la misma norma puede prever delegacin competencial.

La competencia se construye en base a tres razones: material, territorial y temporal

Por razn de la materia se define a favor de un rgano un tipo de asuntos caracterizados por su objeto y
contenido, por ejemplo, la atribucin de asuntos a los distintos Ministerios, o, dentro de cada uno de stos, a las
distintas Direcciones generales; hay una materia generalmente atribuida a un ente descentralizado compuesto de
rganos diversos o a un complejo de rganos jerrquicamente ligados entre s en el seno de un mismo ente,
precisndose luego para definir la competencia de cada uno de esa pluralidad de rganos una subdistincin de
materias por su contenido, por su grado o por su cuanta.

Por razn del lugar, los rganos tienen una competencia territorial determinada, que puede ser nacional o local,
dentro de la cul nicamente pueden ejercer vlidamente su competencia material.

1
Finalmente, la competencia puede limitarse por razn del tiempo, bien en trminos absolutos o bien en trminos
relativos estableciendo un plazo para resolver-.

Segn lo expuesto, en un rgano deben confluir todos los criterios de competencia (material, territorial,
temporal) para que, en ejercicio de la misma, pueda dictar vlidamente el acto administrativo que dicha
competencia autorice, en el caso de no concurrir tales criterios se incurre en un vicio legal que afecta a la validez
del acto Vicio de incompetencia.

No basta con que el acto proceda de una Administracin y se dicte a travs del rgano competente; es necesario
tambin que la persona o personas fsicas que acten en la correspondiente declaracin como titulares de ese
rgano ostenten la investidura legtima de tales (nombramiento legal, toma de posesin), y que no tengan
relacin personal o indirecta con el fondo del asunto de que se trate, esto es, mantengan integra su situacin
abstracta de imparcialidad por no estar incursos en los deberes legales de abstencin y recusacin, y procedan
en las condiciones legales prescritas para poder actuar como tales titulares del rgano.

II. 2. Elementos objetivos: Presupuestos de hecho, fin, causa, motivo.

a) El acto administrativo no es ms que el ejercicio de una potestad, por lo que el mismo slo puede dictarse en
funcin del presupuesto de hecho tipificado por la norma de cuya aplicacin se trata.

El supuesto de hecho, en cuanto proviene directamente de la norma atributiva de la potestad, es siempre un

elemento reglado del acto, y por tanto, perfectamente controlable por el juez; si el presupuesto de hecho
legalmente tipificado no se cumple en la realidad, la potestad legalmente configurada en funcin de dicho
presupuesto no ha podido ser utilizada correctamente y podr ser objeto de apreciacin discrecional.

b) Distinto del presupuesto de hecho es el fin que la norma creadora de la potestad asigna a sta como objetivo a
perseguir; al configurar la potestad, la norma le asigna un fin especfico que, por de pronto, es siempre un fin
pblico, pero que se matiza significativamente en cada uno de los sectores de actividad o institucionales como un
fin especfico. El acto administrativo, en cuanto es ejercicio de una potestad, debe servir necesariamente a ese fin
tpico.

c) El acto debe servir al fin en consideracin al cual la norma ha configurado la potestad que el acto ejercita; a la
efectividad de ese servicio al fin normativo concreto por el acto administrativo debe reservarse la causa.

El contenido de los actos se ajustara a lo dispuesto por el ordenamiento jurdico y ser determinado y adecuado
a los fines de aqullos, El contenido de los actos de intervencin ser congruente con los motivos y fines que lo
justifiquen, esta adecuacin o congruencia efectiva a los fines propios de la potestad que se ejercita es la causa
para los actos administrativos.

d) Es a travs de los motivos que mueven a la Administracin a dictar sus actos donde se viene a concretar lo
expuesto: En los actos administrativos han de aparecer, por una parte, la realidad del presupuesto normativo de
hecho a que el acto se aplica, y, por otra parte, el servicio al inters pblico especfico que constituye el fin propio
de la potestad administrativa que se ejercita, servicio cuya efectividad viene a constituir la causa propia del acto.

2
La exigencia de motivacin de un acto administrativo viene a concretar as, en un solo instrumento final, todas las
exigencias de los requisitos objetivos expuestos; en este instrumento concentrado que son los motivos del acto,
como ltimo punto de aplicacin del Derecho, se interpenetran las cuestiones de hecho con las de derecho, por
lo que, el control de los motivos del acto administrativo se erige as en uno de los puntos centrales del control de
la legalidad del acto administrativo.

II. 3. Los elementos objetivos: La declaracin y su contenido y objeto

a) El acto administrativo consiste en una declaracin tanto de voluntad decisin- como de otros estados juicio,
conocimiento, deseo-, que puede ser explicita o deducirse de una conducta expresiva actos tcitos-.

Vicio en la voluntad expresada en la declaracin: Situacin de capacidad personal del agente, error, violencia,
intimidacin, dolo.

Ha de tenerse en cuenta que la Administracin, como persona jurdica, acta a travs de personas fsicas, las
personas titulares o agentes de los rganos que efectan la declaracin; los vicios en la voluntad habrn de
referirse, por ello, a la situacin personal de dichos individuos.

b) El contenido de la declaracin debe acomodarse a lo dispuesto por el ordenamiento.

En relacin a esto se plantean las determinaciones accesorias de la voluntad: condicin, plazo, modo, reservas; en
general, se admiten clusulas particulares slo dentro de los mrgenes permitidos por la tipicidad del acto.

c) El objeto de la declaracin de la Administracin puede ser un comportamiento del administrado, de otra

Administracin, de otro rgano, del titular del rgano, un hecho, un bien, una situacin jurdica en cuanto sean
propuestos por el ordenamiento como trmino final de la actividad jurdica de la Administracin.

La exigencia de que el objeto sea posible tiene una sancin al establecerse la nulidad de pleno derecho de los
actos cuyo contenido sea imposible.

II. 4. Los elementos formales: EL procedimiento y la forma de manifestacin.

El acto ha de producirse, primero, siguiendo un iter camino- concreto, y, segundo, a travs de determinadas
formas de manifestacin.

a) Lo primero alude al procedimiento administrativo; el actuar administrativo debe estar sometido a un

determinado procedimiento, esto es una exigencia constitucional, artculo 105 CE.

El procedimiento administrativo ha de seguir un procedimiento determinado, tal procedimiento regula

simultneamente:

Una actividad administrativa determinada para llegar a la fijacin del supuesto de hecho del que hay que partir.

La participacin de una pluralidad de sujetos o de rganos, cada uno con la funcin de iluminar un aspecto
determinado, o todos ellos, de la cuestin de decidir.

La necesidad de adoptar unas ciertas formas de actuacin.

3
La participacin de las personas que tienen la condicin formal de partes en el procedimiento distintas de la
Administracin actuante.

El procedimiento no se limita a articular entre s todas esas finalidades e intervenciones diversas; asegura tambin
entre todas ellas un orden determinado en el cual los distintos actos deber ser cumplidos hasta concluir en la
resolucin final.

De este modo, el procedimiento administrativo aparece como una ordenacin unitaria de una pluralidad de
operaciones expresadas en actos diversos realizados heterogneamente por varios sujetos y rganos,
operaciones y actos que, no obstante su relativa autonoma se articulan en orden a la produccin de un acto
decisorio final.

El procedimiento es, pues, un cauce necesario para la produccin de actos administrativos, elevndose as a
condicin de validez de estos.

b) El acto administrativo necesita una forma externa de manifestacin para acceder al mundo del Derecho.

La forma del acto administrativo es normalmente la escrita, ya que solo esta forma puede asegurar la
certidumbre de su produccin y la observancia del orden procedimental establecido.

III. Tipologa Clases de actos administrativos

III. 1. Actos decisorios externos y actos no decisorios

Declaracin administrativa de voluntad dirigida a un sujeto por la cual se define ejecutoriamente una situacin
jurdica individualizada de dichos sujetos, o de la Administracin respecto de ellos.

Este tipo de actos expresara el ms caracterstico modo de actuacin jurdica de la Administracin, su actuacin
autoritaria o de poder pblico respecto del sbdito, su aptitud de definir ejecutoriamente las situaciones jurdicas
de dicha persona, normalmente, son este tipo de decisiones las que son objeto de los recursos administrativos y
jurisdiccionales.

III. 2. Actos resolutorios y de trmite

Esta distincin est formulada en base a la recurribilidad de los actos; pueden ser objeto de recursos en la va
administrativa las resoluciones y los actos de trmite, si estos ltimos deciden directa o indirectamente el fondo
del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensin o perjuicio
irreparable a derechos o intereses legtimos.

La regla de la irrecurribilidad de los actos de trmite sobre la cual se ha originado la distincin no es una regla
absoluta, no quiere decir que los actos de trmite no sean impugnables, que constituyan una suerte de dominio
soberano de la Administracin, si no, que los actos de trmite no son impugnables separadamente, expresa un
principio de concentracin procedimental: habr que esperar a que se produzca la resolucin final del
procedimiento para, a travs de la impugnacin de la misma, poder plantear todas las eventuales discrepancias

4
que el recurrente pueda tener sobre el modo en el que el procedimiento se ha tramitado, sobre la legalidad de
todos y cada uno de los actos de trmites.

III. 3. Actos favorables y actos de gravamen

Aquellos actos administrativos que tiene un destinario externo pueden afectar a ste de dos maneras diferentes:
favorecindole, con la ampliacin de su patrimonio jurdico, otorgndole o reconocindole un derecho, una
facultad un plus de titularidad o de actuacin, liberndole de una limitacin, de un deber, de un gravamen,
produciendo, pues, un resultado ventajoso para el destinatario; o bien, restringiendo su patrimonio jurdico
anterior, imponindole una obligacin o una carga nuevas, reduciendo, privando o extinguiendo algn derecho o
facultad hasta entonces intactos.

Los primeros son los actos favorables o ampliatorios de derechos y facultades actos declaratorios de derechos;
los segundos, actos de gravamen o limitativos Actos que limitan derechos subjetivos.

III. 4. Otras distinciones funcionales

- Actos constitutivos: Crean, modifican, extinguen relaciones o situaciones jurdicas subjetivas en otros
sujetos, los destinatarios, o en la propia administracin, y declarativos; acreditan un hecho o una situacin
jurdica, sin incidir en su contenido.
- Actos singulares o generales: Segn que el crculo de destinatarios sea concreto o indeterminado
- Actos de administracin activa, consultiva y de control, expresin de las funciones respectivas de ese
carcter.
- Actos colegiales o monocrticos, segn el carcter de los rganos de quienes procedas; los colegiales
estn sometidos a un procedimiento especial de produccin.
- Actos de tracto instantneo o sucesivo.
- Actos positivos o de otorgamiento y denegaciones, en relacin con la suerte que dispensan a las
pretensiones ejercitadas ante la Administracin.
- Actos personales o reales, segn su mbito objetivo de eficacia.
- Actos independientes o dependientes de otros, distincin muy importante a efectos de las nulidades
parciales.
- Actos que causan estado en la va administrativa y actos que no agotan dicha va, distincin capital a los
efectos de abrir el acceso a la va jurisdiccional, slo disponible con respecto a aquellos actos que
constituyen la ltima palabra de la Administracin por proceder de rganos o autoridades a cuyas
decisiones reconoce la Ley esa transcendencia: las resoluciones de los recursos de alzada, las resoluciones de los
procedimientos alternativos de impugnacin o reclamacin, los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan
la consideracin de finalizadores del procedimiento, las resoluciones de los rganos administrativos que carezcan de
superior jerrquico, la resolucin de los procedimientos de responsabilidad patrimonial, la resoluciones de los
procedimientos complementarios en materia sancionadora y las dems resoluciones cuando una disposicin legal o
reglamentaria as lo establezca.
- Actos originarios o confirmatorios; distincin bsica a los efectos de la disponibilidad de los medios
impugnatorios.

5
 IV. Eficacia de los actos administrativos

Ley 39-2015 del Procedimiento Administrativo Comn de las Administraciones Pblicas

Artculo 39. Efectos. 1. Los actos de las Administraciones Pblicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirn
vlidos y producirn efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa.

El precepto establece una presuncin iuris tantum le ley presume la existencia pero admite prueba en contrario-
de validez, que permite al acto desplegar todos sus posibles efectos en tanto no se demuestre su invalidez que
traslada, en consecuencia, al particular la carga de impugnarlo, en la va administrativa o contencioso-
administrativa, segn proceda, si quiere obtener u anulacin y frenar su eficacia.

Esta desvinculacin entre validez y eficacia no es absoluta, se trata de una presuncin operante solamente en
tanto no se demuestre y se declare en firme la invalidez del acto.

Para que la presuncin de validez opere es necesario que el acto rena unas condiciones externas mnimas de
legitimidad, esto quiere decir, que la presuncin de validez que la Ley establece no es algo carente de
fundamento, si no algo que se apoya en una base real que la presta, en principio, una cierta justificacin.

El acto administrativo se presume legtimo en la medida en que emana de una autoridad que lo es igualmente,
por lo tanto, cuando el propio aspecto externo del acto desmienta su procedencia de una autoridad legtima
desaparece el soporte mismo de la presuncin legal, as ocurre cuando tal autoridad es incompetente o cuando
demuestra serlo al ordenar conductas imposibles o delictivas o al adoptar sus decisiones con total y absoluto
olvido de los procedimientos legales, en tales supuesto, se dice que el acto es absoluta y radicalmente nulo de
pleno derecho, por lo tanto, la presuncin de validez solo opera a partir de unas condiciones externas mnimas,
que no renen los actos nulos de pleno derecho, a los que, no se puede reconocer eficacia jurdica.

En la realidad., hay que tener en cuenta que la eficacia de un acto es un problema de hecho y que la
Administracin puede imponer materialmente sus actos, siempre que el acto mismo sea susceptible por si de
producir alguna clase de efectos; salvo en el supuesto de actos inexistentes, todos los dems actos
administrativos, aun los afectados de un vicio de nulidad de pleno derecho, pueden ser materialmente eficaces, y
esta eficacia material slo podr ser destruida por el particular que la soporta utilizando las vas de recurso
procedente.

V. Condiciones de eficacia. La eficacia demorada. La notificacin y publicacin

La regla general de la eficacia inmediata de los actos administrativos admite excepciones;

Artculo 39. Efectos. 1. Los actos de las Administraciones Pblicas sujetos al Derecho Administrativo se
presumirn vlidos y producirn efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa.

El propio acto puede, en consecuencia, aplazar el comienzo de sus efectos, sometindose a un plazo, o bien
condicionar la produccin de los mismos a un evento futuro condicin suspensiva-, todo ello en el marco de las
normas aplicables a cada caso.

El comienzo de la eficacia est sometido en ocasiones con carcter general al cumplimiento de ciertos requisitos

6
Artculo 39.2. La eficacia quedar demorada cuando as lo exija el contenido del acto o est supeditada a su
notificacin, publicacin o aprobacin superior.

La exigencia de aprobacin es una manifestacin tpica de la tutela que unos entes administrativos ejercen sobre
otros y que su exigencia no afectas a la perfeccin ni a la validez del acto inferior, el acto en s mismo es perfecto
y vlido, pero no produce efectos en tanto no sea aprobado por la autoridad superior.

Se notificar a los interesados las resoluciones y actos administrativos que afecten a sus derecho o intereses; la
obligacin de notificar es una obligacin estrictamente formal, de modo que slo se entender producida por el
supuesto de que se realice a travs de alguna de las formas habilitantes tipificadas por la Ley:

- Toda notificacin deber ser cursada dentro del plazo de diez das a partir de la fecha en que el acto haya
sido dictado.
- Debe contener el texto ntegro de la resolucin, incluida la motivacin del mismo, con indicacin de si
pone fin o no a la va administrativa, la expresin de los recursos que procedan, en su caso, en va
administrativa y judicial, el rgano ante el que hubiera de presentarse y el plazo para interponerlos.

Para que una notificacin sea vlida, cualquiera que sea el medio utilizado para practicarla, habr de quedar
constancia de su envo o puesta a disposicin, de la recepcin o acceso por el interesado, de sus fechas y horas,
del contenido integro y de la identidad fidedigna del remitente y destinatario.

Una notificacin que no haya sido hecha en debida forma no produce efectos, de lo cual se sigue que la propia
resolucin notificada tampoco podr producirlos en contra del interesado, ya que la notificacin demora el
comienzo de la eficacia del acto.

Esta regla general no admite otra excepcin que la contenida en el artculo 40.3 LPAC, segn el cual las
notificaciones que contengan el texto integro del acto, pero omitan alguno de los dems requisitos exigidos
surtirn efectos a partir de la fecha en el que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento
del contenido y alcance la resolucin o acto objeto de la notificacin o interponga cualquier recurso que proceda

Esta ltima precisin es muy importante, ya que la interposicin de cualquier otro recurso, que no sea el que en
cada caso proceda, no convalida los defectos de la notificacin; la resolucin mal notificada no es eficaz y, por no
serlo, no empieza el plazo para impugnarla, plazo que permanecer abierto aun en el supuesto de que el
interesado interponga el recurso que impropiamente se le ha indicado u otro cualquiera.

La interposicin del recurso procedente y no la de cualquier otro- convalida la notificacin defectuosa.

Por lo que, ante notificacin defectuosa el interesado puede optar entre darse por notificado interponiendo el
recurso procedente o pedir a la Administracin que se le practique nuevamente la notificacin con arreglo a la
Ley, y hasta que no se produzca sta, no podr empezar a correr el pazo de recurso.

La nueva LPAC da preferencia a la notificacin electrnica, que reglamentariamente puede declararse obligatoria
para determinados procedimientos y para ciertos colectivos de personas fsicas o jurdicas.

7
Quienes deseen recibir electrnicamente las notificaciones y quienes resulten obligados a aceptarlas por este
medio podrn identificar un dispositivo electrnico o una direccin de correo electrnico a los que la
Administracin podr enviar avisos informndoles de la puesta a su disposicin de una notificacin.

La publicacin de los actos administrativos se lleva a cabo para los actos que tengan por destinatario una
pluralidad indeterminada de personas; la indeterminacin previa de los destinatarios del acto y la ausencia de
interesados son los supuestos determinantes de la publicacin, que no excusa en ningn caso el deber d la
Administracin de notificar el acuerdo publicado respecto de quienes al comparecer en el procedimiento han
salido del anonimato para mostrarse parte interesada en el expediente.

La publicacin sustituir a la notificacin cuando se trate de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de

concurrencia competitiva de cualquier caso, en cuyo caso, la convocatoria del procedimiento deber indicar el
medio donde se efectuarn las sucesivas publicaciones, careciendo de validez las que se lleven a cabo en lugares
distintos.

La falta de notificacin o de publicacin en forma, demora la eficacia del acto cuando ste es susceptible de
producir un perjuicio a su destinatario.

VI. La retroactividad de los actos administrativos

Artculo 39.3. excepcionalmente podr otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando se dicten en sustitucin
de actos anulados as como cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de
hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y sta no lesione derechos o
intereses legtimos de otras personas

La ley admite la posibilidad de que en ciertos casos los actos administrativos puedan retrotraer sus efectos a un
momento anterior al de la fecha en que se dictan, si bien dicha posibilidad aparece muy matizada y circunscrita a
unos lmites muy concretos.

El principio de legalidad y el de seguridad jurdica impiden retrotraer los efectos del acto, retroaccin que supone
reconocer a la Administracin un poder sobre el pasado que destruya la necesaria certeza y estabilidad de las
relaciones jurdicas establecidas, por otro lado, existen supuestos en los que la retroaccin de los efectos del acto
resulta una exigencia de justicia, ya que la comisin de un vicio determinante de la nulidad de un acto podra
suponer para a la Administracin un ahorro si al declararse la nulidad del mismo el reconocimiento del derecho
del particular no surtiera efectos sino a partir de esa declaracin, por ello, se admite la retroaccin de los efectos
del acto que sustituye a otro anterior anulado.

La solucin no admite dudas cuando se trata de actos favorables, es ms dudosa, sin embargo, cuando el acto
anulado tiene carcter limitativo o de gravamen, en tal caso, la aplicacin rigurosa de la retroaccin podra
conducir a resultados no equitativos, por lo que habr que tener en cuenta las circunstancias de cada caso.

En muchas ocasiones la Administracin tarda en reaccionar ante los acontecimientos y no es justo que los
particulares tengan que soportar las consecuencias de ese retraso, por lo que el legislador autoriza a retrotraer

8
los efectos de su respuesta a la realidad del momento en que sta ha surgido, si esto es favorable para el
interesado.

VII. Cesacin de la eficacia: La suspensin y sus clases

La eficacia del acto puede cesar temporal o definitivamente.

La cesacin definitiva pude tener lugar por varias razones:

- Naturalmente por su total cumplimiento

- Por desaparecer los presupuestos fcticos que le servirn de soporte
- Por vencimiento del plazo si estaba limitado en el tiempo
- Por cumplirse la condicin resolutoria si estaba sujeto a ella
- Cuando se produce la anulacin o la revocacin del acto

La eficacia puede cesar tambin con carcter temporal, provisional o transitorio Suspensin del acto

En principio, la suspensin es una medida de carcter provisional y cautelar, llamada a asegurar la integridad del
objeto litigioso suspensin en va de recurso- o a garantizar la imposicin del criterio del ente u rgano superior
que ostenta la tutela o el control sobre el autor del acto suspensin como medida de tutela o control-, en tanto
se produce una decisin definitiva sobre la validez del mismo.

Cuando esta decisin se produce la situacin de provisionalidad creada por el acuerdo de suspensin cesa, de
forma que si el acto resulta vlido o se renuncia a revocarlo reaparece la eficacia temporalmente suspendida y si,
por el contrario, resulta invlido o es revocado, la eficacia cesa definitivamente.

VIII. El silencio administrativo

En ocasiones, ante la ausencia de una voluntad administrativa expresa, la Ley sustituye por s misma esa voluntad
inexistente presumiendo que, a ciertos efectos, dicha voluntad se ha producido con un contenido, bien negativo o
desestimatorio, bien positivo o afirmativo.

VIII. 1. Los efectos positivos o negativos del silencio. Reglas y excepciones

Artculo 25. LPAC. Falta de resolucin expresa en procedimientos iniciados de oficio.

1. En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo mximo establecido sin que se haya dictado y notificado
resolucin expresa no exime a la Administracin del cumplimiento de la obligacin legal de resolver, produciendo los
siguientes efectos:
a) En el caso de procedimientos de los que pudiera derivarse el reconocimiento o, en su caso, la constitucin de derechos u
otras situaciones jurdicas favorables, los interesados que hubieren comparecido podrn entender desestimadas sus
pretensiones por silencio administrativo.
b) En los procedimientos en que la Administracin ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervencin,
susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producir la caducidad. En estos casos, la resolucin que
declare la caducidad ordenar el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el artculo 95.

9
 2. En los supuestos en los que el procedimiento se hubiera paralizado por causa imputable al interesado, se interrumpir el
cmputo del plazo para resolver y notificar la resolucin.

- El silencio administrativo tiene efectos negativos o desestimatorios en los procedimientos iniciados de

oficio siempre que de ellos pudiera derivarse el reconocimiento de derechos o la constitucin de
situaciones jurdicas favorables al interesado.
- Si se tratase de procedimientos sancionatorios o, en general, de intervencin, susceptibles de producir
efectos desfavorables o de gravamen, el silencio de la Administracin producir la caducidad.

Artculo 24. LPAC. Silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud del interesado.

1. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolucin que la Administracin debe dictar en
la forma prevista en el apartado 3 de este artculo, el vencimiento del plazo mximo sin haberse notificado resolucin expresa,
legitima al interesado o interesados para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en los que
una norma con rango de ley o una norma de Derecho de la Unin Europea o de Derecho internacional aplicable en Espaa
establezcan lo contrario. Cuando el procedimiento tenga por objeto el acceso a actividades o su ejercicio, la ley que disponga
el carcter desestimatorio del silencio deber fundarse en la concurrencia de razones imperiosas de inters general.

El silencio tendr efecto desestimatorio en los procedimientos relativos al ejercicio del derecho de peticin, a que se refiere el
artculo 29 de la Constitucin, aquellos cuya estimacin tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a
terceros facultades relativas al dominio pblico o al servicio pblico, impliquen el ejercicio de actividades que puedan daar el
medio ambiente y en los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Pblicas.

El sentido del silencio tambin ser desestimatorio en los procedimientos de impugnacin de actos y disposiciones y en los de
revisin de oficio iniciados a solicitud de los interesados. No obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra
la desestimacin por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entender estimado el mismo si,
llegado el plazo de resolucin, el rgano administrativo competente no dictase y notificase resolucin expresa, siempre que no
se refiera a las materias enumeradas en el prrafo anterior de este apartado.

2. La estimacin por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideracin de acto administrativo finalizador del
procedimiento. La desestimacin por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la
interposicin del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente.

- En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado se dispone que el vencimiento del plazo
mximo sin haberse notificado resolucin expresa legtima al interesado que hubieran deducido la
solicitud para entenderla estimada por silencio administrativo exceptuando los supuestos en lo que una
norma con rango de ley o una norma de Derecho de la UE o de DI aplicable en Espaa establezcan lo
contrario:
- El silencio positivo que la Ley establece no se refiere a cualquier solicitud deducida ante la
Administracin, sino a los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, esto es, a las solicitudes
que determinan la iniciacin de un procedimiento; no a las que se insertan en un procedimiento ya
iniciado

VIII. 2. El silencio negativo como simple ficcin legal de efectos exclusivamente procesales

10
El artculo 24 establece que La desestimacin por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los
interesados la interposicin del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente, no
pone fin, por tanto, al procedimiento en que se produce, ni exonera a la Administracin de su obligacin de dictar
resolucin expresa, obligacin que no admite excepcin alguna, ni siquiera en los casos de prescripcin, renuncia
del derecho, caducidad del procedimiento, desistimiento de la solicitud o desaparicin sobrevenida del objeto del
procedimiento en los que la resolucin consistir en la declaracin de estas circunstancias con indicacin de los
hechos producidos y las normas aplicables.

VIII. 3. El silencio positivo como acto presunto en todo equivalente al acto expreso estimatorio

La estimacin por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideracin de acto administrativo
finalizador del procedimiento; el silencio administrativo constituye, pues, un autntico acto administrativo
presunto, en todo equivalente al acto expreso, por lo que, una vez vencido el plazo en cada caso establecido por
la norma reguladora del procedimiento, la resolucin expresa posterior a la produccin del acto slo podr
dictarse de ser confirmatoria por el mismo.

La produccin del silencio tampoco requiere en este caso preaviso o denuncia de mora del interesado; el mero
vencimiento del plazo establecido para resolver sin que se haya notificado a los interesados resolucin alguna
determina automticamente el surgimiento del acto presunto estimatorio en los procedimientos iniciados a
solicitud de aqullos, que podr hacerse valer desde ese mismo momento tanto ante la Administracin, como
ante cualquier persona fsica o jurdica, pblica o privada.

La existencia del acto presunto as producido puede acreditarse por cualquier medio de prueba admitido en
Derecho, incluido, el certificado que pudiera solicitarse pero que ya no es obligatorio pedir- del rgano
competente para resolver, certificado que, en su caso, deber emitirse en el plazo mximo de quince das.

Producido el silencio positivo, sus efectos son los mismos que los que se derivaran de una resolucin expresa;
con el silencio positivo no se adquiere ms que por una resolucin expresa, pero tampoco menos, ello quiere
decir, que si a pesar de ello, la Administracin considera que la situacin jurdica creada por el silencio positivo
adolece de vicios esenciales determinantes de su nulidad o vicios constitutivos de una infraccin manifiestamente
grave, ser la Administracin interesada la que tendr la carga de revisar de oficio el acto administrativo
producido por silencio.

Pero lo que no es jurdicamente admisible es que la Administracin desconozca por s y ante s, el efecto ipso iure
del silencio positivo; el efecto que una resolucin expresa denegatoria dictada despus de haberse producido el
silencio positivo es nula.

VIII. 4. El plazo de produccin del silencio

La LPAC establece un periodo mnimo de tres meses, y un mximo de seis meses que podr fijar cualquier norma
reglamentaria; teniendo obligacin la Administracin, segn el artculo 21.4 de publicar y mantener actualizada,
en el portal web, a efectos normativos, las relaciones de procedimientos de su competencia, con indicacin de los
plazos de silencio administrativo, obligacin que no excusa la de informar ambas cosas a los interesados en cada
procedimiento concreto en la propia notificacin o publicacin del acuerdo de iniciacin de oficio o en una

11
comunicacin ad hoc que habr de dirigrsele dentro de los diez das siguientes a la recepcin de la solicitud
iniciadora del procedimiento en el registro electrnico de la Administracin u organismo competente para su
tramitacin.

VIII. 5. El plazo para recurrir el silencio administrativo

La impugnacin contencioso-administrativa de una resolucin deducida del silencio administrativo, carece de

plazo preclusivo - prdida, extincin o caducidad de una facultad o potestad procesal por no haber sido ejercida a
tiempo-.

IX. Validez e invalidez: La teora de las nulidades en el Derecho Administrativo

IX. 1. La invalidez de los actos jurdicos en general: inexistencia, nulidad y anulabilidad.

La teora de la invalidez de los actos administrativos es en la actualidad patrimonio comn de la ciencia jurdica,
en cuanto esquema de conceptos de teora general del Derecho.

Los dos tipos de categoras bsicas a analizar son la nulidad absoluta, radical o de pleno derecho y la anulabilidad o
nulidad relativa.

Se dice de un acto o negocio que es nulo, con nulidad absoluta o de pleno derecho, cuando su ineficacia es
intrnseca y por ello carece ab initio de efectos jurdicos, sin necesidad de una previa impugnacin; Este supuesto
mximo de invalidez o ineficacia comporta una serie de consecuencias o caractersticas: ineficacia inmediata, ipso
iure, del acto, carcter general o erga omnes de la nulidad e imposibilidad de sanarlo por confirmacin o
prescripcin.

El efecto inmediato de la nulidad supone que el acto es ineficaz por s mismo, sin necesidad de intervencin del
juez, a quien, en todo caso puede pedirse una declaracin de nulidad en el supuesto de que sea necesario para
destruir la apariencia creada o para vencer la eventual resistencia de un tercero.

Cualquier persona puede instar la nulidad y, aun sin que medie peticin de parte, el juez puede y debe apreciarla
ex officio a cargo de uno- por su propia iniciativa, y ello, adems, en cualquier momento, porque, dada su
naturaleza, la accin no se extingue ni por caducidad ni por prescripcin.

La anulabilidad o nulidad relativa tiene, por el contrario, unos efectos mucho ms limitados; su rgimen propio
viene delimitado por dos coordenadas: el libre arbitrio del afectado y la seguridad jurdica. De acuerdo con estos
presupuestos, el o los afectados por un acto anulable, y slo ellos, pueden pedir la declaracin de nulidad dentro
de un cierto plazo, transcurrido ese tiempo, si no se produce reaccin, el acto sana y el vicio de nulidad queda
purgado; El inejercicio de la accin de nulidad y el consentimiento expreso o tcito de quien puede ejercitarla
produce efecto sanatorio.

A estas dos categoras bsicas suele unirse una tercera, la inexistencia del acto, su reconocimiento responde a
una necesidad; la ley no suele hacer referencia a ciertos requisitos de los actos cuando se trata de exigencias
verdaderamente elementales y obvias, por lo que, si tales requisitos llegaran a faltar en algn caso, el intento de

12
sancionar su ausencia tropezara con la regla no hay nulidad sin norma que expresamente lo establezca; para
superar este obstculo que impedira eliminar actos o negocios rigurosamente inadmisibles, se dice que el acto al
que faltan alguno de estos requisitos, ms que un acto nulo, es inexistente como tal acto, ya que ni siquiera
puede decirse que tenga apariencia como tal.

Sobre este esquema conceptual de carcter general opera el Derecho Administrativo, proyectando, su propia
singularidad y aportando as matices propios que deben ser subrayados.

IX. 2. La autotutela de la Administracin y su incidencia en la teora de las nulidades

La primera diferencia a resaltar dentro del campo propio del Derecho Administrativo es la del respectivo mbito
reservado a las dos categoras bsicas de invalidez: nulidad absoluta y anulabilidad.

En el Derecho Administrativo las exigencias del actuar de la Administracin, orientado, por principio, hacia la
consecucin de un resultado conforme al inters pblico, impone la presuncin de validez de las actuaciones
administrativas, a partir de la cual el legislador, mediante un proceso depurador, acota una serie de supuestos de
gravedad mxima a los que no alcanza la cobertura del inters pblico y a los que, en consecuencia, aplica la
sancin mxima de nulidad absoluta.

Toda la teora de las nulidades de los actos administrativos se encuentra penetrada por esta presuncin de
validez, artculo 39.1 LPAC, que da lugar adems, a una tendencia a la reduccin de la virtud invalidatoria de las
infracciones y vicios en que los actos puedan incurrir.

EL ilcito administrativo se define con un carcter general, pero la virtud anulatoria de estas infracciones se
reduce hasta tal punto que el legislador reconoce la existencia de infracciones o irregularidades no invalidantes,
del mismo modo, los casos de nulidad absoluta se restringen al mximo y se convierten en supuestos tasados.

Artculo 39. Efectos. 1. Los actos de las Administraciones Pblicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirn
vlidos y producirn efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa.

Los actos administrativos son inmediatamente eficaces y la Administracin puede, incluso, materializar esa
eficacia imponiendo la ejecucin forzosa de los mismos, sin esperar a que se resuelva sobre su validez, en el
supuesto de que sta haya sido cuestionada.

En lo que se refiere a los actos anulables, el juego de la autotutela decisoria y ejecutiva se traduce en una
sustancial agravacin de las cargas que pesan sobre el particular, al sustituirse los plazos de prescripcin de los
derechos propios del Derecho comn, contados por aos, por plazos fugacsimos de caducidad, contados por
meses o por das, pasados los cuales sin que se interponga el recurso correspondiente, el acto potencialmente
anulable se entiende convalidado y resulta no ya slo eficaz, si no perfectamente vlido e inatacable.

Tratndose de actos nulos de pleno derecho, el juego de la autotutela decisoria y ejecutiva supone que el acto
radicalmente nulo puede modificar la realidad jurdica como si fuera un acto vlido, ya que la Administracin
cuenta con medios para imponer esa modificacin en el terreno de los hechos, de modo que, la principal
consecuencia de la nulidad de pleno derecho es la carencia de efectos del acto nulo y la posibilidad de ser
desconocido por el afectado; el acto nulo produce de inmediato una modificacin de la realidad, de forma que el

13
particular afectado por la modificacin no puede limitarse a desconocerlo, sino que debe reaccionar contra l a
travs de los recursos correspondientes, so pena de conformarse y soportar la modificacin operada.

Ms an, la interposicin de un recurso no suspende sin ms la ejecucin del acto nulo, es necesario siempre un
pronunciamiento al respecto de la Administracin; la nulidad de pleno derecho del acto administrativo de nada
afecta a la eficacia inmediata del acto, como no sea para habilitar un acuerdo expreso de suspensin de la misma
en va de recurso.

Ahora bien, la interposicin de un recurso contra el acto nulo no tiene el mismo sentido que la impugnacin de
los actos anulables; la impugnacin es una carga que pesa sobre el particular, un comportamiento que ste debe
adoptar si quiere evitar la convalidacin del acto, en los actos nulos, en cambio, la carga de la impugnacin se
refiere al problema de la eficacia, en cuanto al comportamiento que debe adoptar el particular afectado si quiere
evitar los efectos inmediatos del acto, pero no tiene nada que ver con el problema de la invalidez del acto nulo, el
cual lo sigue siendo por s, dada la imposibilidad de convalidacin por consentimiento o por cualquier otro medio,
o dicho de otro modo, si no se recurre en el plazo el acto nulo, este producir sus efectos propios, pero no se
convertir en un acto vlido y la nulidad inicial podr ser declarada en cualquier momento posterior.

IX. 3. Grados de invalidez de los actos administrativos

Desde el punto de vista de su validez los actos administrativos se agrupan en dos grandes categoras: actos nulos
de pleno derecho artculo 47 LPAC y actos anulables artculo 48.1.

Artculo 47. Nulidad de pleno derecho. 1. Los actos de las Administraciones Pblicas son nulos de pleno derecho en los casos
siguientes:

a) Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.

b) Los dictados por rgano manifiestamente incompetente por razn de la materia o del territorio.

c) Los que tengan un contenido imposible. d) Los que sean constitutivos de infraccin penal o se dicten como consecuencia de
sta.

e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen
las reglas esenciales para la formacin de la voluntad de los rganos colegiados.

f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurdico por los que se adquieren facultades o derechos cuando
se carezca de los requisitos esenciales para su adquisicin.

g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposicin con rango de Ley.

2. Tambin sern nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitucin, las leyes u otras
disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la
retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.

Artculo 48. Anulabilidad. 1. Son anulables los actos de la Administracin que incurran en cualquier infraccin del
ordenamiento jurdico, incluso la desviacin de poder.

14
2. No obstante, el defecto de forma slo determinar la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales
indispensables para alcanzar su fin o d lugar a la indefensin de los interesados. 3. La realizacin de actuaciones
administrativas fuera del tiempo establecido para ellas slo implicar la anulabilidad del acto cuando as lo imponga la
naturaleza del trmino o plazo.

Hay infracciones simples carentes de trascendencia invalidatoria, tales como el defecto de forma

X. Nulidad absoluta o de pleno Derecho

X. 1. Caractersticas y efectos de la nulidad de pleno derecho de los actos administrativos

El acto nulo de pleno derecho no puede ser objeto de convalidacin, esta tcnica est exclusivamente referida
por la Ley a los actos anulables; tampoco el consentimiento del afectado puede subsanar el acto nulo.

La falta de impugnacin en plazo del acto nulo no hace a ste inatacable; Las Administraciones Pblicas, en
cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud del interesado y previo dictamen favorable del Consejo de
Estado u rgano consultivo equivalente de la CA, declararn de oficio la nulidad de los actos administrativos

X. 2. Los supuestos legales de nulidad de pleno derecho

El artculo 47.1 dice as: Los actos de las Administraciones Pblicas son nulos de pleno derecho en los casos
siguientes:

a. Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo

b. Los dictados por rgano manifiestamente incompetente por razn de la materia o del territorio
c. Los que tengan un contenido imposible
d. Los que sean constitutivos de infraccin penal o se dicten como consecuencia de sta
e. Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las
normas que contienen las reglas esenciales para la formacin de la voluntad de los rganos
colegiados
f. Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurdico por los que se adquieren
facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisicin
g. Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposicin de rango legal

XI. La Anulabilidad de los actos administrativos

XI. 1. Caractersticas y efectos de la anulabilidad de los actos administrativos

La anulabilidad se establece por el ordenamiento en beneficio exclusivo del particular afectado por el acto
viciado; para ello se reconoce a ste la posibilidad de reaccionar contra el mismo y de solicitar la declaracin de
nulidad del acto.

Si esta reaccin del afectado no se produce el ordenamiento se desentiende del vicio cometido, que, de este
modo, se considera purgado en aras de la seguridad jurdica, con la que se estima incompatible el mantenimiento
de una situacin de pendencia prolongada; por las mismas razones, la propia Ley permite la convalidacin de los

15
actos anulables, subsanando los vicios de que adolezca, convalidacin que producir efectos a partir de la fecha
en que tenga lugar.

Hasta aqu, el rgimen de la anulabilidad de los actos administrativos no difiere en nada de la de los actos y
negocios jurdicos privados, sin embargo, ha existido una diferencia muy importante entre ambos campos: En el
mbito privado el plazo para hacer valer la anulabilidad de un acto o negocio jurdico es un plazo de prescripcin
que se mide por ao -4 aos como mnimo- y que puede ser objeto de interrupcin, con la consecuencia de que
ha de comenzar de nuevo el cmputo del plazo entero; en el mbito administrativo el plazo para impugnar los
actos administrativo, es decir, para hacer valer la anulabilidad o nulidad relativa de os mismos, es muy breve,
medido en das o en meses; ha sido adems, un plazo de caducidad y no de prescripcin, es decir, un plazo no
susceptible de interrupcin, de forma que cualquier error en el planteamiento del recuso resultaba irremediable,
ya que en el momento en que el recurso mal interpuesto se declaraba inadmisible ya era tarde para intentar una
nueva interposicin.

XI. 2. Vicios que hacen anulable el acto.

Artculo 48. Anulabilidad.

1. Son anulables los actos de la Administracin que incurran en cualquier infraccin del ordenamiento jurdico,
incluso la desviacin de poder.

2. No obstante, el defecto de forma slo determinar la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos
formales indispensables para alcanzar su fin o d lugar a la indefensin de los interesados.

3. La realizacin de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas slo implicar la
anulabilidad del acto cuando as lo imponga la naturaleza del trmino o plazo.

XI. 3. Convalidacin, conversin e incomunicacin de invalidez

La presuncin de validez de los actos administrativos se traduce en un principio favorable a la conservacin de los
mismos, que da lugar a una serie de tcnicas concretas a las que la LPAC da consagracin positiva.

Por tanto, los actos administrativos anulables (no los nulos de pleno derecho) pueden ser convalidados por la
Administracin subsanando los vicios de que adolezca.

La LPAC consagra tambin la regla de la incomunicacin de invalidez; artculo 49.1 la nulidad o anulabilidad de un
acto no implicar la de los sucesivos en el procedimiento que sean independientes del primero, del mismo modo,
la nulidad o anulabilidad en parte del acto administrativo no implicar la de las partes del mismo independientes
de aqulla, salvo que la parte viciada sea de tal importancia que sin ella el acto administrativo no hubiera sido
dictaminado.

El artculo 50 regula el supuesto de la conversin de los actos nulos y anulables de forma que si dichos actos
contienen los elementos constitutivos de otro distinto puedan producir los efectos de ste; la ley se mueve aqu
en el plano de la eficacia, no de la validez. El acto nulo o anulable no deja de ser tal, ni queda sanado o
convalidado.

16
Si as se solicita por los interesados, no habr ms remedio que declarar su nulidad, sin embargo, las
consecuencias de dicha nulidad se dulcifican admitindose por Ley como legtimos aquellos efectos que puedan
considerarse amparados o justificados por los elementos del acto no afectados por el vicio que determina su
nulidad o anulabilidad; por ejemplo, un nombramiento irregular de funcionario en propiedad puede producir los
efectos de un nombramiento interno.

XII. Las irregularidades no invalidantes

La inobservancia del plazo de actuacin por la Administracin no invalida esa actuacin, si bien puede determinar
la responsabilidad del funcionario causante de la demora; la Administracin est obligada a reparar cualquier
lesin que se produzca en los bienes o derechos de los ciudadano a consecuencia del funcionamiento normal o
anormal de los servicios pbicos; el incumplimiento de la obligacin de resolver en plazo dar lugar a la
responsabilidad disciplinaria.

XIII. La Revocacin de los actos administrativos: clases.

Por revocacin del acto administrativo debe entenderse la retirada del acto por parte de la Administracin sin que
se haya interpuesto recurso por parte del interesado.

a. Revocacin del acto administrativo: por motivos de legalidad o de oportunidad

La revocacin puede tener lugar tanto por motivos de legalidad como de oportunidad. En el primer caso, las
posibilidades de revocar se cien a los supuestos de nulidad absoluta puesto que, en caso de anulabilidad, el
ordenamiento jurdico no faculta a la Administracin para declarar la invalidez, sino que prev la necesaria
entrada en juego de los rganos jurisdiccionales del orden contencioso-administrativo (previamente la
Administracin ha de declarar el acto lesivo). Por motivos de oportunidad, por otro lado, pueden revocarse
los actos que sean desfavorables a los interesados, siempre que se cumplan determinados requisitos.

b. Rectificacin de errores materiales, de hecho o aritmticos por la Administracin

Distinta de la revocacin es la rectificacin de errores materiales, de hecho o aritmticos que puede llevar a
cabo la Administracin en cualquier momento. A continuacin se examinan los distintos mecanismos que
incorpora la LPAC para llevar a cabo las distintas clases de revocaciones as como la rectificacin mencionada,
respecto de las que, en todo caso, establece como condicionantes que su ejercicio no resulte contrario a la
equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes
c. La revocacin por motivos de legalidad: la revisin de oficio de actos nulos.

La revisin de oficio es la declaracin de nulidad de pleno derecho que puede realizar la Administracin
respecto de los actos que adolezcan de alguno de los vicios enumerados en el art. 62.1 LPAC siempre que
dichos actos hayan puesto fin a la va administrativa o no hayan sido recurridos en plazo; su regulacin se
establece en el artculo 102 LPAC-

17
d. La declaracin de lesividad de actos anulables

Los actos anulables, segn se ha adelantado, no son susceptibles de ser revisados por la Administracin si no
es por la va del recurso administrativo. Ahora bien, en el supuesto de que la Administracin advierta una
causa de anulabilidad en un acto administrativo est legitimada para interponer el correspondiente recurso
contencioso-administrativo. Se exige, sin embargo, un requisito de carcter previo: la declaracin, en va
administrativa, de que el acto que se pretende impugnar ante la jurisdiccin contencioso-administrativa es
lesivo para el inters pblico. Su regulacin se encuentra en el artculo 103 LPAC.

e. Por motivos de oportunidad: Revocacin de actos desfavorables

La retirada por parte de la Administracin de actos de gravamen o desfavorables se flexibiliza

considerablemente en la LPAC, que la regula en el art. 105.1, habilitando a la Administracin para revocar
este tipo de actos en cualquier momento, sin que se exijan especiales trmites (como el Dictamen de rganos
superiores consultivos), aunque s debern cumplirse determinados requisitos para el ejercicio de esta
potestad: que la revocacin no constituya dispensa o exencin no permitida por las leyes ni sea contraria al
principio de igualdad, al inters pblico o al ordenamiento jurdico, a los que debern aadirse los lmites
previstos para toda revocacin en el art. 106 LPAC que ya se sealaron (que su ejercicio no resulte contrario a
la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes).

f. Rectificacin de errores materiales

Finalmente, debemos hacer mencin a la potestad de la Administracin atribuida por el art. 105.2 LPAC de
rectificar en cualquier momento, de oficio o a instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho o
aritmticos existentes en sus actos.

Se trata de una simple operacin que no supone la revocacin del acto, desde un punto de vista jurdico. De
ah que no requiera especiales formalidades ni se someta a plazo alguno, pudiendo activarse tanto de oficio
como a solicitud de particular interesado. En cualquier caso no justifica modificaciones relativas al fondo del
acto.

18
 LECCIN 2. Los contratos de las Administraciones Pblicas
I. Los Convenios de la Administracin.

Dentro del cuadro sistemtico de actuacin de la Administracin nos encontramos con una figura singular, al lado
de las declaraciones unilaterales en que se concretan los llamados actos administrativos, las declaraciones
productoras de efectos jurdicos que no proceden de la sola voluntad de la Administracin, sino a la vez de esta
voluntad y de otra u otras propias de otros sujetos.

El supuesto que estamos tipificando no es el de una suma o superposicin de actos unilaterales propios de cada
uno de los sujetos que estn en relacin y de la que puede inferirse una conformidad de los mismos sobre algn
punto concreto de hecho de de derecho, si no, un acto jurdico que procede a la vez de dos o ms sujetos, como
obra conjunta de los mismos, y que constituye entre ellos un vnculo determinado; la simultaneidad puede
producirse separadamente en el tiempo por cada uno de los sujetos, por ejemplo, separacin entre oferta y
aceptacin en un contrato administrativo, pero lo que es necesariamente simultneo es el cierre del concierto de
voluntades que se produce en un momento dado para todas las partes del mismo.

Para diferenciar entre convenio y contrato en el convenio no se establece una causa, elemento esencial de la
relacin contractual-, atenderemos a la especie de sujetos que concurren con la Administracin en la produccin
de la declaracin, y aqu procede distinguir, segn que ese otro sujeto sea; o bien otra Administracin
Convenios interadministrativos, o bien un administrado Convenios Administracin- administrados.

II. El contrato Administrativo

En el Derecho Administrativo nos encontramos dos tipos contractuales de la Administracin; los contratos
administrativos y los contratos privados de la Administracin; con uno y con otro la Administracin acta en el
mercado de bienes y servicios intercambiando prestaciones con los administrados y con empresas especializadas.

Primero deberemos establecer la distincin de las dos figuras contractuales, lo cual remite a considerar el sentido
de la categora de contrato administrativo como distinta y singular respecto a la utilizacin por la
Administracin de los esquemas contractuales comunes, regulados en el Derecho Civil.

III. Contrato administrativo como institucin

La regulacin de los contratos del sector pblico est constituida bsicamente por la Ley de Contratos del Sector
Pblico 2007, de 30 de octubre.

El artculo 1 de la LCSP, al establecer los objetivos a los que se destina, distingue:

La contratacin del sector pblico como trmino referido, en sentido objetivo, a las reglas sobre
elementos estructurales, preparacin, y adjudicacin de los contratos y, en sentido subjetivo, a todos
los entes que se considera que forman parte del sector pblico a los efectos de la ley
El rgimen jurdico de los contratos administrativos, como normativa especial aplicable a los efectos y
extincin de ciertos contratos de las Administraciones Pblicas

19
III. 1. mbito subjetivo
El concepto de sector pblico, ms amplio que el de administracin pblica, con antecedentes en la Ley General
Tributaria de 2003, est integrado por distintos tipos de entes, entre ellos las Administraciones Pblicas. A todo
el sector pblico, le es de aplicacin la LCSP, si bien, tiene en cuenta la configuracin jurdica de cada sujeto para
modular las reglas que le son de aplicacin.
En cuanto a la aplicacin de la LCSP a las Comunidades Autnomas y Entidades Locales, tiene su fundamento en el
artculo 149.1.18 de la Constitucin Espaola que atribuye competencia exclusiva al Estado para promulgar la
legislacin bsica en materia de contratacin administrativa.
La Disposicin Final 7 de la LCSP establece los artculos o partes de los mismos que no tendrn carcter bsico.
El artculo 3 establece un triple mbito de aplicacin subjetiva de la Ley:

El Sector Pblico
Las Administraciones Pblicas :
La Administracin General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autnomas y las
Entidades que integran la Administracin Local.
Los Organismos autnomos.
Las Universidades Pblicas.
Las entidades de derecho pblico que, con funciones de regulacin o control de carcter externo sobre
un determinado sector o actividad, y
Las entidades de derecho pblico vinculadas a una o varias Administraciones Pblicas o dependientes de
las mismas que cumplan alguna de las caractersticas siguientes:
1 Que su actividad principal no consista en la produccin en rgimen de mercado de bienes y servicios
destinados al consumo individual o colectivo, o que efecten operaciones de redistribucin de la renta y de la
riqueza nacional, en todo caso sin nimo de lucro, o
2 que no se financien mayoritariamente con ingresos, cualquiera que sea su naturaleza, obtenidos como
contrapartida a la entrega de bienes o a la prestacin de servicios.
No tendrn la consideracin de Administraciones Pblicas las entidades pblicas empresariales estatales y los
organismos asimilados dependientes de las Comunidades Autnomas y Entidades locales

Los Poderes Adjudicadores, denominacin que integra a las Administraciones Pblicas y otros entes del sector
pblico.
La LCSP se aplica en mximo grado a los contratos celebrados por las Administraciones Pblicas, los nicos entes
del sector pblico cuyos contratos pueden tener carcter administrativo.
III. 2. mbito objetivo
El artculo 2 delimita los contratos sometidos a la Ley: los contratos onerosos, cualquiera que sea su naturaleza
jurdica, que celebren los entes, organismos y entidades enumerados en el artculo 3.

20
III. 3. Negocios excluidos de la aplicacin
Los negocios y contratos excluidos, especificados en su artculo 4, se regularn por sus normas especiales, de
derecho administrativo o de derecho privado.
En el mbito de las Administraciones Pblicas destacamos algunos de los enumerados por ser ms comunes:
La relacin de servicio de los funcionarios y los contratos sujetos a la legislacin laboral
La prestacin de servicios pblicos mediante el cobro al usuario de tarifa, tasa o precio pblico de
aplicacin general
Los convenios de colaboracin entre Administraciones Pblicas, salvo que por su naturaleza estn
sometidos a la LCSP
Los convenios de colaboracin que celebre la Administracin con personas fsicas o jurdicas sujetas al
derecho privado, siempre que su objeto no est comprendido en los contratos regulados por la Ley o en
normas administrativas especiales
Los contratos por los que un ente, organismo o entidad del sector pblico se obligue a entregar bienes o
derechos o prestar algn servicio
Los negocios jurdicos en los que algn poder adjudicador encargue a una entidad que tenga atribuida la
condicin de medio propio y servicio tcnico del mismo, la realizacin de una determinada prestacin
Los contratos de compraventa, donacin, permuta, arrendamiento y dems negocios jurdicos anlogos
sobre bienes inmuebles, valores negociables y propiedades incorporales, que tendrn siempre el carcter
de contrato privado y se regirn por la legislacin patrimonial
Los contratos de servicio y suministro celebrados por los Organismos Pblicos de Investigacin estatales y
los de las Comunidades Autnomas que cumplan determinados requisitos

IV. Contratos del sector pblico, contratos administrativos y contratos privados de las
Administraciones Pblicas.

El artculo 18 de la LCSP establece la distincin, diciendo que los contratos del sector pblico pueden tener
carcter administrativo y carcter privado.
1. Los contratos administrativos se caracterizan:
Por el sujeto del contrato: nicamente tienen carcter administrativo los contratos que celebre una
Administracin Pblica, en el propio concepto de la LCSP.
Por el objeto del contrato celebrado por la Administracin Pblica.
Los contratos tipificados por la propia LCSP: Obra, concesin de obra pblica, gestin de servicios
pblicos, suministro, y servicios, as como los contratos de colaboracin entre el sector pblico y el
sector privado.
Su rgimen jurdico est establecido en la LCSP, que es la norma de aplicacin (artculo 1). A los
contratos especiales les ser de aplicacin en primer trmino su normativa especfica (artculo
19.1.b).

21
 Los contratos especiales: Aquellos con objeto distinto, que tengan naturaleza administrativa especial
por estar vinculados al giro o trfico especfico de la Administracin contratante o por satisfacer de
forma directa o inmediata una finalidad pblica de la especfica competencia de aqulla, siempre que
no tengan expresamente atribuido el carcter de contratos privados.
La jurisdiccin contencioso-administrativa es la competente para el conocimiento de las cuestiones
relativa a la preparacin, adjudicacin, efectos, cumplimiento, y extincin de los contratos
administrativos

2. La determinacin de los contratos privados de las Administraciones pblicas, la hace la LCSP en su

artculo 20.1:
Aquellos cuyo objeto sean los servicios financieros, de seguros, bancarios y de inversin, la creacin e
interpretacin artstica y literaria o espectculos y la suscripcin a revistas, publicaciones peridicas y
bases de datos, y los que no tengan el carcter de contratos administrativos.
El rgimen jurdico de los contratos privados, de acuerdo con el artculo 20 de la LCSP, en cuanto a su
preparacin y adjudicacin y su modificacin, es el establecido en la LCSP y supletoriamente por las
restantes normas de derecho administrativo o, en su caso, las normas de derecho privado, segn
corresponda por razn del sujeto o entidad contratante; en cuanto a sus efectos y extincin, el
derecho privado.
El conocimiento de las controversias relativas a los efectos, cumplimiento y extincin corresponde a
la jurisdiccin civil y a la contencioso-administrativa la preparacin y adjudicacin.

V. Procedimiento de contratacin: presupuestos, preparacin, seleccin de contratistas, formas de

adjudicacin y formalizacin.

V. 1. Preparacin de los contratos. Constituye la iniciacin del procedimiento de contratacin, que requiere.
V.1.1. Expediente de contratacin. Constituido conforme al artculo 93 LCSP:
a) El acuerdo de iniciacin, en el que se expresar la naturaleza y extensin de las necesidades a satisfacer y
la idoneidad del contrato proyectado para satisfacerlas, de acuerdo con el artculo 22 LCSP.
b) El pliego de clusulas administrativas particulares (artculo 99 de la LCSP), conteniendo los pactos y
condiciones definidores de los derechos y obligaciones de las partes, a los que debern ajustarse los
contratos. Los pliegos se consideran parte integrante de los contratos.
c) El pliego de prescripciones tcnicas (artculo 100), en el que se determinarn las que hayan de regir la
realizacin de la prestacin y definan sus calidades. Las condiciones que se sealen debern permitir el
acceso en condiciones de igualdad de los licitadores.
d) El certificado de existencia de crdito para atender la obligacin que se contraer con la celebracin del
contrato
e) La fiscalizacin del gasto por la intervencin general que corresponda.
La aprobacin del expediente de contratacin tendr lugar por acuerdo del rgano de contratacin que dispondr
la apertura del procedimiento de licitacin.

22
V.1.2. Tramitacin urgente y tramitacin de emergencia.
Pueden ser objeto de tramitacin urgente los expedientes de contratos cuya necesidad sea inaplazable o cuya
tramitacin sea preciso acelerar por razones de inters pblico. Se declarar la urgencia de forma motivada por el
rgano de contratacin, con los siguientes efectos: aplicar la preferencia de despacho por cualquier rgano,
reducir en general a la mitad los plazos de licitacin, adjudicacin y formalizacin del contrato y acelerar el plazo
de inicio de la ejecucin del contrato. Todo ello de acuerdo con el artculo 96 LCSP.
La tramitacin de emergencia est reservada para supuestos en los que se debe actuar de forma inmediata:
acontecimientos catastrficos, situaciones que supongan un grave peligro o necesidades que afecten a la defensa
nacional. Es un rgimen excepcional por el que se permite al rgano de contratacin actuar sin someterse a
ninguna formalidad, segn prev el artculo 97 LCSP.

V. 2. Seleccin del contratista y adjudicacin

Se inicia la adjudicacin con el acuerdo de apertura del procedimiento de licitacin, contina con la publicidad de
las licitaciones, la licitacin, la adjudicacin y finaliza con la formalizacin del contrato.
La ley impone expresamente al rgano de contratacin que todas las actuaciones se encuentren regidas por los
principios de igualdad y no discriminacin, transparencia y confidencialidad.
V. 2.1. Publicidad de las licitaciones.
1. Anuncio de informacin previa, en el DOUE y en el perfil del contratante, que es potestativo, para dar a
conocer los contratos de obras, suministros y servicios de cuantas determinadas que tenga previsto
convocar en los prximos doce meses.
El anuncio permitir reducir plazos de presentacin de proposiciones en algunos contratos
2. Anuncio de licitacin, mediante el que se convoca sta.
Los procedimientos de adjudicacin, salvo los negociados sin publicidad, deben publicarse en el BOE, o
en diarios oficiales de otras administraciones en su caso
Cuando se trate contratos SARA, la licitacin debe publicarse adems en el DOUE, y en el BOE, que no
puede ser sustituido por la publicacin en otro boletn. La publicacin en el DOU debe preceder a
cualquier otra publicidad.
Con carcter general, los anuncios se publicarn en el perfil del contratante del rgano de contratacin.
3. Referencia al perfil del contratante.
Es un instrumento que tiene la finalidad de asegurar la transparencia y el acceso pblico a la informacin
relativa a la actividad contractual de los rganos de contratacin. El medio de difusin es internet
Su contenido, de acuerdo con el artculo 42.2 LCSP est constituido por datos e informaciones en consonancia
con su finalidad.
V. 2. 2. La licitacin. Regulada en los artculos 127 y siguientes:
Los plazos de recepcin de las ofertas y solicitudes de participacin se determinarn por el rgano de
contratacin teniendo en cuenta el tiempo que razonablemente pueda ser necesario para su preparacin
atendiendo la complejidad del contrato, de acuerdo con lo previsto en el artculo 127 de la LCSP.

23
Las proposiciones debern ajustarse a lo previsto en el pliego de clusulas administrativas particulares y cada
licitador no podr presentar ms que una, ni hacerlo en unin temporal con otros si lo ha hecho individualmente,
o figurar en ms de una unin temporal. Tampoco podrn presentar ofertas diferentes empresas que estn
vinculadas. En el caso de que se infrinjan estas normas, se declarar la inadmisin de la proposicin.
La proposiciones, una vez realizada una primera evaluacin, podrn completarse con la presentacin de mejoras
en los precios o nuevos valores que mejoren las ofertas, cuando se adopte el procedimiento de Subasta
Electrnica previsto en el artculo 132 LCSP, que se basa en un dispositivo electrnico que permita su clasificacin
a travs de mtodos de evaluacin automticos.
Podr emplearse en algunos procedimientos, siempre que las especificaciones del contrato puedan determinarse
y que las prestaciones que tiene por objeto no tengan carcter intelectual.

V. 3. La adjudicacin
El artculo 122 de la LCSP establece que la adjudicacin de los contratos de las Administraciones Pblicas se
realizar ordinariamente por el procedimiento abierto o por el procedimiento restringido.
a. PROCEDIMIENTO ABIERTO. Regulado por los Artculos 141 a 145
Todo empresario interesado podr presentar una proposicin, quedando excluida toda negociacin de
los trminos del contrato con los licitadores.
La informacin se difundir por medios electrnicos, informticos o telemticos, o se les remitirn los
pliegos y dems documentacin a los que lo soliciten.
Presentadas las proposiciones, el rgano de valoracin calificar la documentacin y proceder a la
apertura y examen de las proposiciones, formulando la correspondiente propuesta de adjudicacin al
rgano de contratacin.
La propuesta de adjudicacin no crea derecho alguno a favor del propuesto
b. PROCEDIMIENTO RESTRINGIDO. Regulado en los artculos 146 a 152.
Solamente podrn presentar proposiciones aquellos empresarios que, a su solicitud y en atencin a su
solvencia, sean seleccionados por el rgano de contratacin, estando prohibida toda negociacin.
Previamente al anuncio de licitacin, para incluirlo en ste, el rgano de contratacin habr establecido los
criterios objetivos de solvencia con arreglo a los cuales sern elegidos los candidatos a la presentacin. El nmero
de stos no podr ser inferior a cinco, pero deber ser el suficiente para garantizar una competencia efectiva.
El rgano de contratacin seleccionar a los licitadores que pasarn a la siguiente fase, invitndoles por escrito,
acompaado de los pliegos del contrato y otra documentacin o con las indicaciones pertinentes, a que
presenten sus proposiciones.
En el examen de las ofertas y las propuestas de adjudicacin, se aplicar lo dispuesto para el procedimiento
abierto.
V. 3.1. La valoracin de las ofertas.
Se realizar con base en los criterios que se detallen en el anuncio y en los pliegos de clusulas administrativas
particulares, para establecer la oferta econmicamente ms ventajosa a la que se refiere el artculo 1 de la LCSP.

24
De acuerdo con lo que dispone el artculo 134 de la LCSP, la valoracin se har con vinculacin directa al objeto
del contrato, precio, calidad, frmulas de revisin de retribuciones por el uso, el plazo de ejecucin o entrega, el
coste de utilizacin, las caractersticas medioambientales o la satisfaccin de exigencias sociales, la rentabilidad,
el valor tcnico, las caractersticas estticas o funcionales y otros similares. Si solamente se estableciese un
criterio este ser el del precio. La valoracin origina una clasificacin de proposiciones
V.3.2. Adjudicacin.
De acuerdo con lo previsto en los artculos 135 a 139 LCSP, el rgano de contratacin requerir al licitador que
haya presentado la oferta econmicamente ms ventajosa para que acredite hallarse al corriente en el
cumplimiento de sus obligaciones tributarias y frente a la Seguridad Social, que dispone de los medios que se
hubiera comprometido a dedicar y haber constituido la garanta definitiva. De no cumplimentarlo en plazo, se
entender que el licitador ha retirado su oferta y se recabar la misma documentacin al licitador siguiente.
Cumplimentado el requerimiento, se proceder a la adjudicacin definitiva, motivada, incluyendo la informacin
que permita al licitador descartado interponer, en su caso, el recurso especial en materia de contratacin. La
adjudicacin se notificar al adjudicatario, al que requerir para que formalice el contrato y a los proponentes y
se publicar en el perfil del contratante.

V.4. Formalizacin
La formalizacin precede necesariamente a la ejecucin de los contratos, que no podr iniciarse sin que aquella
se haya producido. Las normas generales de formalizacin estn en los artculos 28 y 140LCSP
Debern formalizarse en documento administrativo, que se ajuste con exactitud a las condiciones de la licitacin.
Podr requerir el contratista que se eleve a escritura pblica, para lo que correr con el coste del acto.
Se dar publicidad a la formalizacin en los diarios oficiales correspondientes cuando la cuanta del contrato sea
igual o superior a la de la fijada para contratos menores. Los contratos SARA debern publicarse en el DOUE y en
el BOE.

VI. Garantas de la contratacin.

Es caracterstica tradicional de la contratacin administrativa la exigencia al contratista de la prestacin de

garantas, que tratan de asegurar la perfeccin del contrato y su correcta ejecucin posterior. Tales garantas
fianzas- son de dos clases:

La fianza provisional pretende garantizar la seriedad de las ofertas y el cumplimiento de la obligacin del
adjudicatario de formalizar el contrato; se exige por tanto a todos los que concurran a los procedimientos de
seleccin y se les devuelve a todos ellos una vez finaliza dicho procedimiento, excepcin hecha del que resulta
adjudicatario, a quien se le retiene hasta que el contrato quede formalizado, y de aquellos licitadores que
hubieses retirado injustificadamente sus proposiciones antes de la adjudicacin, a los que les ser incautad.

La fianza provisional se establece en un porcentaje del presupuesto del contrato y puede ser prestada en
metlico, valores pblicos o privados, avales bancarios o mediante contrato de seguro de caucin.

25
El artculo 95 obliga al adjudicatario a constituir una fianza definitiva por el importe del 5% del presupuesto del
contrato en garanta del buen cumplimiento del mismo, obligacin que ha de cumplirse en un plazo de 15 das
hbiles contados desde la notificacin de la adjudicacin; si la fianza definitiva no llega a constituirse por causas
imputables al contratista la Administracin declarar decada la adjudicacin provisional y proceder a acordar
nueva adjudicacin a favor del licitador clasificado a continuacin.

VII. Contratos administrativos nominados (obras, servicios, suministros y otros):

VII. 1. El contrato de obras. Artculo 6 de la LCSP

Es el contrato que tiene por objeto la realizacin de una obra entendida como el conjunto de trabajos de
construccin o de ingeniera civil sobre un bien inmueble. Tambin son su objeto trabajos de demolicin,
preparacin, sondeos y otros clasificados por la propia Ley. El contrato de obras podr comprender la redaccin
del proyecto.
VII. 2. El contrato de concesin de obra pblica. Artculo 7 de la LCSP
Es el contrato que tiene por objeto la realizacin por el concesionario de alguna de las obras referidas, de la
conservacin y mantenimiento de lo construido, as como, si as se prev, el proyecto, ejecucin, conservacin,
reposicin o reparacin de las obras accesorias a la principal que sean necesarias para cumplir con la finalidad de
la obra principal y en el que la contraprestacin a favor del concesionario consiste en explotar la obra o adems
de ello, en recibir un precio.
En su objeto se pueden integrar las actuaciones necesarias sobre la obra para adecuarla funcionalmente a su
finalidad
Las obras se ejecutarn, con sumisin al proyecto aprobado por la Administracin, por el propio concesionario, o
por un tercero contratado para ejecutar parte o la totalidad de la obra.
VII. 3. El contrato de gestin de servicios pblicos. Artculo 8 de la LCSP
Es aqul en cuya virtud una Administracin Pblica encomienda a una persona, natural o jurdica, la gestin de un
servicio cuya prestacin ha sido asumida como propia de su competencia. Tiene dos limitaciones referentes al
objeto: Debe tratarse de servicios que sean susceptibles de explotacin por particulares y en ningn caso podrn
prestarse por gestin indirecta los servicios que impliquen ejercicio de la autoridad inherente a los poderes
pblicos
Las modalidades de contratacin de la gestin de servicios pblicos son:
a) Concesin, por la que el empresario gestionar el servicio a su propio riesgo y ventura.
b) Gestin interesada, en cuya virtud la Administracin y el empresario participarn en los resultados de la
explotacin del servicio en la proporcin que se establezca en el contrato
c) Concierto con persona natural o jurdica que venga realizando prestaciones anlogas a las que
constituyen el servicio pblico
d) Sociedad de economa mixta en la que la Administracin participe, por si o por medio de una entidad
pblica, en concurrencia con personas naturales o jurdicas

26
VII. 4. El contrato de suministro. Artculo 9 LCSP
Su objeto consiste en la adquisicin, el arrendamiento financiero o el arrendamiento, con o sin opcin de compra,
de productos o bienes muebles.
Determinados contratos con entrega sucesiva de bienes, o de fabricacin o respecto de equipos o sistemas de
telecomunicaciones, tienen siempre la condicin de suministros
Las peculiaridades de su rgimen estn contenidas en los artculos 266 a 276 de la LCSP.
VII. 5. El contrato de servicios. Artculo 10 de la LCSP
Son aquellos que tienen por objeto prestaciones de hacer consistentes en el desarrollo de una actividad o
dirigidas a la obtencin de un resultado distinto de una obra o de un suministro. No podrn ser objeto de
contrato de servicios los que impliquen ejercicio de la autoridad inherente a los poderes pblicos.
VII. 6. El contrato de colaboracin entre el sector pblico y el sector privado. Artculo 11 LCSP.
Es aquello contrato por el que una Administracin Pblica, encarga a una entidad de derecho privado, por un
periodo determinado, la realizacin de una actuacin global e integrada que, adems de la financiacin de
inversiones inmateriales, de obras o de suministros necesarios para el cumplimiento de determinados objetivos
de servicio pblico o relacionados con actuaciones de inters general, comprenda alguna de las prestaciones
descritas especficamente por la propia Ley. La contraprestacin a recibir por el contratista consistir en un precio
que se satisfar a lo largo de la duracin del contrato.
Solamente se podrn celebrar contratos de colaboracin entre el sector pblico y el sector privado cuando se
haya puesto de manifiesto que otras frmulas no permiten la satisfaccin de finalidades pblicas
Estos contratos estn sujetos en todo caso a regulacin armonizada.
La preparacin del contrato requiere la previa justificacin de las causas de la falta de idoneidad de otros tipos de
contratos y la recomendacin del que se adopta y la elaboracin de un programa funcional conteniendo los
elementos bsicos del dilogo con los contratistas, las necesidades a satisfacer, los elementos de las ofertas y los
criterios de adjudicacin.
La adjudicacin, segn el artculo 164 LCSP, habr de hacerse por el procedimiento de dilogo competitivo, o el
negociado con publicidad cuando en el dilogo competitivo las ofertas presentadas hayan sido inadecuadas
VII. 7. Los contratos mixtos. Artculo 12 LCSP
Son aquellos que contienen prestaciones correspondientes a contratos de distintos tipos. Conforme a lo que
dispone el artculo 25 de la LCSP, slo podrn fusionarse prestaciones correspondientes a diferentes contratos en
un contrato mixto cuando se encuentren directamente vinculadas entre si y mantengan relaciones de
complementariedad que exijan su tratamiento como una unidad funcional.
La adjudicacin de los contratos mixtos, se realizar de acuerdo a la prestacin que tenga ms importancia desde
el punto de vista econmico.
VII. 8. Los contratos menores.
Son contratos menores los de obras por importe inferior a 50.000 euros y los otros contratos por importe inferior
a 18.000 euros.

27
 El artculo 122 de la LCSP los distingue por la especialidad del procedimiento de adjudicacin, ya que se pueden
adjudicar directamente a cualquier empresario. No requieren tampoco .los instrumentos de formalizacin y
fiscalizacin de los dems contratos

VIII. Caracterizacin legal; contenido y efectos

Los contratos nominados de la Administracin pblica son contratos que vinculan a las partes contratantes, por lo
que estn obligadas a cumplirlos; Los contratos administrativos se ajustarn al contenido de los pliegos
particulares, cuyas clusulas se consideran parte integrante de los respectivos contratos y, en consecuencia, de
obligada observancia, no pudiendo por ello ser modificadas salvo por razones de inters pblico y siempre que las
modificaciones sean debidas a necesidades nuevas o causas imprevistas debidamente justificadas.

IX. Prerrogativas pblicas

En los contratos tpicos celebrados por las Administraciones Pblicas estas tienen el poder de ejercitar
prerrogativas o privilegios que la legislacin otorga en atencin a los fines institucionales de carcter pblico
que a travs de los mismos (los contratos administrativos) se tratan de realizar, como declara el prrafo segundo
del mismo artculo 1 de la LCSP. Este rgimen jurdico especfico de los contratos administrativos, que se aplica
en sus efectos, cumplimiento y extincin, recogido en los artculos 194 y 195 LCSP y en la regulacin de cada
contrato, est constituido por las facultades de:
Interpretacin de los contratos y resolucin sobre las dudas que ofrezca su cumplimiento. dictando las
instrucciones procedentes al contratista. Mediante esta prerrogativa, se evitan eventuales demoras y
paralizaciones en el desarrollo de la ejecucin.
Modificacin de los contratos, por razones de inters pblico y en los casos especficamente previstos por la
normativa), que responde a la necesidad de adaptar los contratos perfeccionados a nuevas necesidades para
la mejor gestin del inters pblico, y para la que se prev la consiguiente contrapartida para el contratista. El
principio de la realizacin del contrato a riesgo y ventura del contratista, no se contrapone a la compensacin
de los efectos econmicos de la modificacin del contrato, por lo que la administracin est obligada a
restablecer el equilibrio econmico del contrato.
Hemos visto con anterioridad lo relativo a la resolucin de los contratos por la Administracin, su estricta
regulacin y sus efectos econmicos

X. Medios de garanta del equilibrio financiero

Todos los contratos administrativos se celebran a riesgo y ventura del contratista, lo que significa tres cosas:

1. Que la mayor o menor onerosidad sobrevenida no autoriza al contratista a desligarse del contrato
2. Que esta onerosidad tampoco le da derecho a pretender una modificacin correlativa del precio
3. Que los riesgos anteriores al pago ha de soportarlos el propio contratista

En orden a este equilibrio, que por la esencia del contrato debe mantenerse, se establecen una serie de tcnicas:

X. 1. La compensacin por ejercicio del ius variandi

28
Si la Administracin modifica el objeto del contrato debe compensar al contratista por todas las consecuencias
econmicas de la modificacin; el principio de la compensacin de las modificacin directas objeto del contrato
est reconocido sin reservas en nuestro propio ordenamiento.

X. 2. El factum principis

SI el ejercicio por la Administracin contratante del llamado ius variandi implica una actuacin especficamente
dirigida a modificar directamente el objeto contractual alterando as, tambin directamente, la economa del
contrato, el factum principis alude a medidas administrativas generales que, aunque no modifiquen directamente
el objeto del contrato, ni lo pretendan, inciden o repercuten sobre l hacindole ms oneroso para el contratista
sin culpa de ste.

X. 3. La doctrina de la imprevisin o del riesgo imprevisible

La mayor onerosidad sobrevenida puede resultar de una modificacin del objeto mismo del contrato impuesta
unilateralmente por la Administracin o bien de una decisin de sta producida fuera del mbito contractual
propiamente dicho, que, aunque indirectamente, altera tambin el inicial equilibrio del contrato.

En ambos casos, la alteracin del equilibrio contractual es referible a la Administracin y por esa razn no hay
dificultad alguna en admitir el deber de sta de restaurar dicho equilibrio mediante las compensaciones
correspondientes, ya que, en todo caso ese deber resulta del hecho mismo del ejercicio de los poderes de
sacrificio de los derechos e intereses particulares de que dispone la Administracin en aras del inters general.

En ltimo trmino, el ius variandi de la Administracin no es sino una manifestacin de la potestad expropiatoria
general, que exige siempre una justa compensacin.

La nica particularidad en este caso es que esa compensacin se liquida en el seno de un contrato, puesto que el
poder expropiatorio se ejerce directamente sobre l; en los supuestos de factum principis el deber de reparacin
surge tambin de preceptos administrativos generales, que lo impiden expresamente siempre que el
funcionamiento de un servicio pblico produce un dao a terceras personas.

Sin embargo, esa mayor onerosidad sobrevenida capaz de colocar al contratista en una situacin insostenible
puede resultar tambin, al margen de la conducta de la Administracin y con independencia de la buna gestin
de aqul, de acontecimientos imprevistos e imprevisibles en el momento de celebrar el contrato.

Cuando estos acontecimientos se producen, la Administracin titular del servicio pblico se ve en una difcil
situacin; nada la obliga a compensar al concesionario, ya que los hechos causantes del desequilibrio contractual
son ajenos e independientes de la actividad administrativa.

Nada se opone tampoco a la aplicacin taxativa y rigurosa de la lex contractus y, en consecuencia, a la resolucin
del contrato con prdida de la fianza prestada por el contratista, en el caso de que ste se vea obligado al
cumplimiento de lo pactado; sucede, sin embargo, que esta solucin en nada beneficia al inters pblico que, por
el contrario quedar insatisfecho al interrumpirse bruscamente la gestin del servicio.

29
La lgica del contractus lex, que postula la recisin por incumplimiento se enfrenta as a la lgica del servicio
pblico, que aboga en pro de una solucin que garantice la continuidad del mismo; de este conflicto nace la
teora de la imprevisin o del riesgo imprevisible, segn la cual la Administracin debe en estos casos acudir
tambin en ayuda del concesionario, compartiendo con l los riesgo que de forma imprevista hayan podido surgir
con el fin de evitar el colapso total del servicio concedido.

XI. Extincin

XI. 1. El cumplimiento
Es la causa normal de terminacin. De acuerdo con el artculo 205 de la LCSP, se entender cumplido el contrato
por el contratista cuando haya realizado la totalidad de la prestacin, de acuerdo con los trminos del contrato y
a satisfaccin de la Administracin.
Se requiere un acto formal y positivo de recepcin o conformidad. Generalmente, a partir del acto mencionado se
fijar un plazo de garanta, transcurrido el cual sin objeciones por parte de la Administracin, quedar extinguida
la obligacin del contratista.
XI. 2. La resolucin.
Sus causas estn establecidas en el artculo 206 de la LCSP:
a) La muerte o incapacidad sobrevenida del contratista individual, o la extincin de la personalidad jurdica
de la sociedad contratista. Podr continuar con los herederos del contratista individual, con la sociedad
absorbente o resultante de una fusin o con la entidad beneficiaria de una escisin, aportacin o
transmisin de empresas
b) La declaracin de concurso o la declaracin de insolvencia en cualquier otro procedimiento
c) El mutuo acuerdo entre la administracin y el contratista
d) La demora en el cumplimiento de los plazos por parte del contratista y el incumplimiento del plazo
sealado para iniciar la ejecucin del contrato en caso de tramitacin urgente
e) La demora en el pago por parte de la Administracin por plazo superior al general de ocho meses o al que
se hubiera establecido
f) El incumplimiento de las restantes obligaciones contractuales esenciales, calificadas como tales
g) La imposibilidad de ejecutar la prestacin en los trminos inicialmente pactados o la posibilidad cierta de
produccin de una lesin grave al inters pblico de continuarse ejecutando la prestacin en esos
trminos, cuando no sea posible modificar el contrato
h) Las establecidas en el contrato
i) Las especiales de cada contrato sealadas por la LCSP
El incumplimiento de la Administracin solo dar lugar a la resolucin en los casos legalmente establecidos.
El acuerdo de resolucin se adoptar por el rgano de contratacin, de oficio o a instancia del contratista.
La resolucin por incumplimiento de la Administracin, o del contratista culpable, dar lugar a la correspondiente
indemnizacin por los daos y perjuicios.

30
XII. Cesin del contrato y el subcontrato.

La legislacin de contratos del Estado admite la posibilidad de las cesiones de contratos y de los subcontratos con
carcter general.

La cesin del contrato implica la sustitucin de la persona del contratista a todos los efectos, de forma que el
cesionario queda subrogado en todos los derechos y obligaciones que correspondan al cedente.

En el subcontrato, sin embargo, no hay subrogacin; los subcontratistas quedan obligados solamente frente al
contratista principal, que sigue siendo plenamente responsable ante la Administracin por la totalidad de la obra,
servicio o suministro.

Tanto la cesin como el subcontrato constituyen excepciones a la regla general de carcter personalsimo de los
contratos administrativos, en cuya conclusin es fundamental la consideracin de las cualidades del contratista,
por esta razn, su procedencia est expresa y precisamente imitado por la ley.

En ambos casos se establecen lmites cuantitativos con el fin de evitar la utilizacin fraudulenta de ambas figuras;
as, para la cesin se requiere tener ejecutando al menos el 20% del presupuesto total de obra o del suministro, o
haber prestado el servicio durante al menos una quinta parte del plazo de la duracin del contrato; para el
subcontrato se establece un 60% del presupuesto del contrato.

31
 LECCIN 3. La coaccin administrativa. La actividad tcnica de la
Administracin
I. El Sentido general del tema de la coaccin administrativa

Desde dos perspectivas diferentes puede abordarse el tema de la coaccin administrativa:

Desde la perspectiva del ejercicio de los derechos y de la autotutela

Desde el punto de vista de las manifestaciones externas de la Administracin con efectos jurdicos

La autotutela ejecutiva supone una dispensa de la necesidad de impetrar auxilio judicial para que la coaccin
legtima pueda ponerse al servicio de la ejecucin prctica de los derechos de un sujeto, derechos desconocidos,
resistidos o atropellados por los dems.

Todos los sujetos del ordenamiento estn sometidos a la carga de requerir al Juez para que ponga en marcha la
ejecucin forzosa de sus derechos frente a los dems sujetos que intentan desconocerlos o negarlos, mediante la
aplicacin de la coaccin pblica, nica legtima.

Este sistema se cierra con el principio de proteccin posesoria; en virtud del cual, cualquier alteracin de la
situacin posesoria de facto de los derechos obtenida por un sujeto a costa de otro y contra su voluntad que no
sea mediante una ejecutoria judicial es, sin ms, condenables, eventualmente en el plano penal y necesariamente
en el plano civil a travs de la tcnica interdictal, que implica reponer la posesin perturbada a su estado anterior
a la alteracin producida por propia autoridad del perturbados, sin examinar el derecho que el poseedor o su
oponente puedan ostentar o alegar; pues bien, la Administracin est exenta de dicha carga comn de impetrar
del Juez el uso de la coaccin pblica, y por ende tambin est eximida del sistema de proteccin posesoria al que
los dems sujetos resultan sometidos.

La Administracin resulta ser as un sujeto cuya coaccin es coaccin legtima, de modo que su uso no le est
prohibido en la relacin con los dems sujetos, con lo cual puede imponer por s misma la ejecucin forzosa de
sus propios derechos y con ello producir de manera vlida una alteracin de la situacin posesoria sin necesidad
de recabar para todo ello el auxilio del juez y aun, si que el juez pueda interferir en su actuacin,; esta es la
accin directa de la Administracin.

II. Las manifestaciones de la coaccin Administrativa

La coaccin administrativa puede aplicarse, o bien imponer la ejecucin forzosa de los actos administrativos o
bien directa e inmediatamente sobre una situacin de hecho con vistas a producir su modificacin, sin que se
trate de imponer el cumplimiento de un acto administrativo previo declarativo.

32
 III. La ejecucin forzosa

La ejecucin forzosa de un acto administrativo implica llevar a su aplicacin prctica, en el terreno de los hechos,
la declaracin que en el mismo se contiene, no obstante la resistencia, pasiva o activa, de la persona obligada a su
cumplimiento; por ej. El pago de una obligacin tributaria.

La ejecucin forzosa por la Administracin es aplicable cuando del acto resulta ser otra la persona obligada; si es
la propia Administracin a quien se imputa la obligacin que el acto declara, por ej. Un crdito a favor de un
administrado, la coaccin administrativa no es un sistema hbil de ejecucin forzosa, puesto que la
Administracin no puede aplicarse as misma su propia coaccin; en este supuesto, si la Administracin resistiese
el cumplimiento de lo que el acto administrativo ha declarado no habra otro modo de ejecucin forzosa que el
que habilita el sistema jurisdiccional de los contencioso-administrativo.

La ejecucin forzosa de los actos administrativos mediante la coaccin de la Administracin es aplicable slo a un
supuesto preciso: cuando tales actos impongan a los administrados obligaciones, y siempre que el obligado
rehse el cumplimiento de dicha obligacin.

IV. La Coaccin directa

Las Administraciones Pblicas no iniciarn ninguna actuacin material de ejercicios que limite derechos de los
particulares sin que previamente haya sido adoptada la decisin que le sirva de fundamento jurdico; La decisin
administrativa es la habilitacin legal en las circunstancias concretas, un puente entre la legalidad y la actuacin
singular, pero, a la vez, el uso de la fuerza en la forma de coaccin directa no es un uso ciego, sino un uso
reflexivo que tiende racionalmente a la consecucin de un fin, el restablecimiento del orden, la proteccin de las
personas o cosas.

Es esa doble exigencia, de justificar en la legalidad la accin concreta y de dirigir sta hacia un fin especfico, a la
que obliga inexcusablemente a que una decisin preceda la actuacin coactiva; esta no es, pues, inmediata en el
sentido de no ir precedida de ningn acto administrativo previo.

La peculiaridad de la coaccin directa no radica, pues, en que no la preceda un acto administrativo previo, si no
en la posicin de este acto, que inevitablemente la precede y la ordena; el acto en cuestin es una simple orden
de ejecucin o de puesta en aplicacin de la fuerza y no un ttulo ejecutivo en el sentido que hemos visto en la
ejecucin forzosa. Orden de ejecucin existe tambin en la ejecucin forzosa y es el acto que dispone la
aplicacin de la coaccin para realizar el contenido del ttulo ejecutivo que se ha incumplido, lo peculiar aqu, es
que la orden de ejecucin se dicta sin un ttulo ejecutivo previo e incumplido: lo directo e inmediato no es la
coaccin, como se ha pretendido, sino, precisamente, la orden que la pone en marcha, la cual no pretende
realizar un acto incumplido anterior, si no que encuentra en la situacin contraria al orden, simplemente, su
propia causa.

La orden de aplicacin de la fuerza es dictada sin un procedimiento previo y para ser realizada instantneamente,
lo cual, a su vez, implica que la competencia para su adopcin es confiada normalmente a las autoridades
ejecutivas, e incluso a simples agentes, en inmediato contacto con las circunstancias causales.

33
 V. Coaccin legtima y va de hecho

La coaccin administrativa es, pues, extensa, pero no por ello, sin embargo, ilimitada; no sera exacto pretender
que, siendo la coaccin administrativa una coaccin legtima por razn formal de su atribucin subjetiva a la
Administracin como organizacin polica, su uso es ilegtimo siempre, sean cuales sean las circunstancias y el
alcance con que se emplee.

La coaccin administrativa es una manifestacin jurdica de la Administracin y por ello resulta sometida a la
misma regla de la legalidad que las restantes manifestaciones de la misma; esa legalidad ha de habilitar la accin
administrativa, definir una potestad de obrar, por lo que, la coaccin administrativa es el producto de una
competencia legal, y no un principio formal y absoluto de actuacin del sujeto administrativo

Y esas competencias legales limitan el uso legtimo de la coaccin de la Administracin a dos mbitos:

Ejecucin forzosa de los actos administrativos incumplidos

Reaccin inmediata frente a determinadas situaciones apremiantes contrarias al orden general.

La ejecucin forzosa de un acto administrativo requiere:

Que el acto se haya dictado

EN materia de la competencia administrativa
Siguiendo el procedimiento legalmente establecido
Que de l resulte una persona singular obligada a realizar un determinado y preciso comportamiento
Que se haya otorgado una posibilidad de cumplimiento voluntario al obligado y que tal cumplimiento no
se haya producido
Que el medio ejecutivo que se pone en aplicacin sea legal en su objeto, en su alcance y su
procedimiento

Fuera de esos lmites precisos el uso por la Administracin en sus relaciones con los dems sujetos de sus medios
coactivos efectivos pierde toda legitimidad y se presenta como una actuacin jurdicamente viciada, como un
abuso grave de su prepotencia de hecho al margen del Derecho, como una va de hecho; la va de hecho es el
vicio especfico de la accin coactiva de la administracin, viene a constituir la manifestacin caracterstica de
una nulidad de pleno derecho en la actuacin fctica administrativa, no cubierta ni justificada en el Derecho.

VI. Los medios de ejecucin forzosa

El artculo de la LPA nos precisa que la ejecucin forzosa por la Administracin se efectuar, respetando siempre
el principio de proporcionalidad, por los siguientes medios:

a) Apremio sobre el patrimonio

Es el ms frecuente, en la medida en que los deberes administrativos se concretan usualmente, en forma
directa o indirecta, en deudas pecuniarias (multas, impuestos y contribuciones, tasas), si estas deudas
consisten en cantidades lquidas y el deudor se resiste al pago de las mismas, la Administracin puede
hacerlas efectivas sobre el propio patrimonio.
b) Ejecucin subsidiaria

34
 Consiste en la realizacin de lo ordenado en el acto administrativo previo por persona distinta del
destinatario del mismo y por cuenta de ste; slo procede en los casos en que se trate de actos que no
son personalsimos, y requiere una previa intimacin al obligado.
c) Multa coercitiva
La Administracin prev la posibilidad de vencer la resistencia de los particulares afectados por un acto
administrativo mediante la imposicin de multas sucesivas; no tienen carcter retributivo, si no que
pretenden forzar el cumplimiento de lo ordenado. No son sanciones, por lo que son compatibles ambas.
d) Compulsin sobre las personas
Es el medio ms radical de los medios de ejecucin forzosa en cuanto se traduce pura y simplemente en
el empleo de la fuerza sobre las personas, eliminando la libertad de las mismas.
El empleo de la compulsin sobre las personas como medio de ejecucin forzosa de un acto
administrativo no procede sino cuando no basten los dems medios de ejecucin para asegurar el
cumplimiento del acto; por ello, la LPAC la refiere exclusivamente a las obligaciones negativas,
consistentes en no hacer o soportar algo, y a las obligaciones que consisten en un hacer personalsimo.
La LPAC exige un fundamento legal especfico, y marca unos lmites estrictos dentro de los cuales ha de
mantenerse la actividad de ejecucin.
VII. La coaccin ilegtima: La va de hecho

La legitimidad del empleo de la coaccin depende de la existencia de una cobertura suficiente, si tal cobertura no
existe, si la cadena de la legalidad (norma habilitante acto previo ejecucin material) se rompe, el empleo de la
coaccin administrativa constituye una va de hecho, indigna de toda proteccin.

El concepto de va de hecho cierra todo el sistema de la actuacin administrativa

Dentro del concepto de va de hecho se distinguen dos modalidades:

Que la Administracin haya usado un poder del que legalmente carece

Que lo haya hecho sin observar los procedimientos establecidos por la norma que le ha atribuido ese
poder

El concepto de va de hecho comprende, por lo tanto, todos los casos en los que la Administracin pblica pasa a
la accin sin haber adoptado previamente la decisin que la sirva de fundamento jurdico y aquellos otros en los
que en el cumplimiento de una actividad material de ejecucin comete una irregularidad en perjuicio del derecho
de propiedad o de una libertad pblica.

VIII. Actividad tcnica de la Administracin.

Hemos expuesto hasta aqu las distintas manifestaciones de la actividad jurdica de la Administracin:
Reglamentos, actos administrativos, contratos, coaccin; pero la Administracin, como todos los sujetos de
Derecho, no realiza slo actos jurdicos, si no que se manifiesta tambin en actos materiales y tcnicos, que no
implican ninguna modificacin de situacin jurdicas o la produccin de efectos jurdicos especficos ligados a su
sola emanacin, por ej. Cuando la administracin construye carreteras, hospitales son actividades que no
consisten en producir efectos jurdicos, si no en gestionar.

35
 PARTE SEGUNDA LAS PROPIEDADES PBLICAS

LECCIN 4. El dominio pblico

I. Concepto. Naturaleza. Titularidad.

La finalidad principal de las Administraciones Pblicas es servir a los intereses pblicos; para ello, los Entes
Pblicos tienen la necesidad de disponer de bienes y ser titulares de derechos. En atencin a tal fin, el conjunto
de bienes y derechos que forman el patrimonio de la Administracin Pblica va a estar sujeto a un rgimen
Jurdico especial que se aleja del rgimen ordinario y cuya regulacin especfica en esta materia est
encomendada a la Ley 33/2003 de 3 de noviembre del Patrimonio de las Administraciones Pblicas, a travs de
197 artculos, 22 Disposiciones adicionales, 5 Disposiciones transitorias, una derogatoria y seis Disposiciones
finales.

El artculo 3 de La Ley 33/2003 dispone que el Patrimonio de las Administraciones Pblicas est constituido por el
conjunto de sus bienes y derechos cualquiera que sea su naturaleza y el ttulo de su adquisicin o aquel en virtud
del cual les hayan sido atribuidos.

Tanto la Constitucin como el Cdigo Civil y la Ley del Patrimonio de las Administraciones Pblicas tratan de
establecer una diferenciacin entre los bienes de dominio pblico por un lado, y los bienes del Patrimonio privado
por otro. As, podemos distinguir:

La Constitucin Espaola (en su artculo 132) seala:

1. La Ley regular el rgimen jurdico de los bienes de dominio pblico y de los comunales, inspirndose en los
principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, as como su desafectacin.

2. Son bienes de dominio pblico estatal los que determine la Ley y, en todo caso, la zona martimo-terrestre, las
playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona econmica y la plataforma continental.

3. Por Ley se regular el Patrimonio del Estado y el Patrimonio Nacional, su administracin, defensa y
conservacin.

El Cdigo Civil, en los artculos 338 a 345 distingue estos dos conceptos estableciendo una serie de criterios
distintivos:

1. Bienes de dominio pblico: Los destinados al uso pblico y los que pertenecen privativamente al Estado, sin ser
de uso comn y estn destinados a algn servicio pblico o al fomento de la riqueza nacional.

2. Bienes de patrimonio del Estado: El resto de bienes que pertenezcan al Estado, cuando no se den las
circunstancias anteriores, y los bienes de dominio pblico, cuando dejen de estar destinados a usos generales o,
afectados a servicios pblicos.

El art. 5 de la Ley del Patrimonio de las Administraciones Pblicas seala que son bienes y derechos de dominio
pblico:

36
1. Los que, siendo de titularidad pblica, se encuentran afectados al uso general o al servicio pblico, as como
aquellos a los que una ley otorgue expresamente el carcter de demaniales.

2. Son bienes de dominio pblico estatal, en todo caso, los mencionados en el artculo 132.2 de la Constitucin.

3. Los inmuebles de titularidad de la Administracin General del Estado o de los organismos pblicos vinculados a
ella o dependientes de la misma en que se alojen servicios, oficinas o dependencias de sus rganos o de los
rganos constitucionales del Estado se considerarn, en todo caso, bienes de dominio pblico.

Por su parte, el art. 7 seala que son bienes y derechos de dominio privado o patrimoniales los que, siendo de
titularidad de las Administraciones pblicas, no tengan el carcter de demaniales. La gestin y administracin de
los bienes y derechos demaniales por las Administraciones pblicas se ajustarn a los siguientes principios:

a) Inalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad.

b) Adecuacin y suficiencia para servir al uso general o al servicio pblico.

c) Aplicacin efectiva al uso general o al servicio pblico.

d) Dedicacin preferente al uso comn frente a su uso privativo.

e) Ejercicio diligente de las prerrogativas que se otorguen a las Administraciones pblicas.

f) Identificacin y control a travs de inventarios o registros adecuados.

g) Cooperacin y colaboracin entre las Administraciones pblicas.

Asimismo, la gestin y administracin de los bienes y derechos patrimoniales por las Administraciones pblicas
ajustarn a los siguientes principios:

a) Eficiencia y economa en su gestin.

b) Eficacia y rentabilidad en la explotacin de estos bienes y derechos.

c) Publicidad, transparencia, concurrencia y objetividad en la adquisicin, explotacin y enajenacin de estos

bienes.

d) Identificacin y control a travs de inventarios o registros adecuados.

e) Colaboracin y coordinacin entre las diferentes Administraciones pblicas, con el fin de optimizar la utilizacin
y el rendimiento de sus bienes.

II. Objeto y extensin.

Excluidos del trfico jurdico privado, sobre los bienes de dominio pblico, recae un trfico jurdico pblico,
destinados al uso pblico, son los caminos, ros, puertos, etc., construidos por el Estado; las riberas, playas, el mar
territorial y los recursos naturales de la zona econmica y la plataforma continental y otros anlogos. Tambin
son bienes de dominio pblico los que pertenecen privativamente al Estado y que, sin ser de uso comn, estn

37
destinados a algn servicio pblico o al fomento de la riqueza nacional. Tal es el caso de las fortalezas y dems
obras de defensa del territorio, y las minas cuya concesin no se hubiere otorgado todava. Todos los dems
bienes pertenecientes al Estado, se denominan bienes patrimoniales estatales y su titularidad sobre ellos es el de
la propiedad privada.

III. Fin o afectacin de los bienes.

Son bienes de dominio pblico, adems de aquellos a los que se otorgue por una Ley el carcter de demaniales,
los que sin mediar tal declaracin legal se encuentren afectados al uso general o al servicio pblico. En realidad,
cuando la Ley declara que determinados bienes son demaniales es porque aprecia la concurrencia de dicha
afectacin al uso general o al servicio pblico. De modo que es siempre esa afectacin la que determina la
demanialidad de los bienes pblicos. Por el contrario, el criterio es negativo o residual respecto de los bienes
patrimoniales, puesto que conforme al artculo 7.1 de la LPAP, tienen esta naturaleza todos los bienes y derechos
de titularidad pblica que no tengan el carcter de demaniales. Toda la actividad de la Administracin est
destinada a la satisfaccin de los intereses generales, por lo que su condicin de titular de bienes se legitima en
razones de inters pblico: a diferencia de los sujetos privados, la condicin de titular de bienes o propiedades
administrativas, slo est justificada para las Administraciones Pblicas, porque los mismos estn destinados a la
satisfaccin de fines pblicos. La afectacin es algo ms, constituye el ttulo o medio que acredita un concreto
destino (uso general o servicio pblico) que justifica la adscripcin de un rgimen jurdico especial establecido
precisamente para los bienes demaniales y solo para ellos.

La afectacin es una declaracin (aunque puede estar implcita en otras actuaciones) que determina el inicio de la
demanialidad, de igual forma que la desafectacin significa su fin: los bienes patrimoniales pasan a ser demaniales
cuando son afectados al uso general o al servicio pblico, y dejan de serlo, cuando son desafectados adquiriendo
en tal momento la condicin de patrimoniales y sujetndose al rgimen jurdico de stos. Por eso, aunque la
afectacin no tiene siempre el carcter de declaracin expresa formal, recuerda la figura de la dicatio del Derecho
Romano y constituye el medio de adscribir a los bienes pblicos el rgimen jurdico especial previsto para los
demaniales.

As lo precisa la LPAP: cuando un bien patrimonial es destinado o afectado al uso general o al servicio pblico, se
convierte en un bien demanial (artculo 65); por el contrario, los bienes y derechos demaniales perdern esta
condicin, adquiriendo al de patrimoniales, en los caso en que se produzca la desafectacin, por dejar de
destinarse al uso general o al servicio pblico (artculo 69).

Se examinan a continuacin las incidencias que pueden producirse en relacin con el inicio de ese destino
singular (afectacin), su eventual modificacin (mutaciones demaniales) y la extincin del destino (desafectacin).

La afectacin o vinculacin de los bienes y derechos a un uso general o servicio pblico, que determina su
integracin en el dominio pblico, puede producirse conforme a las siguientes modalidades:

III. 1. La afectacin ex lege (artculo 66.1 LPAP). Se trata de una afectacin expresa realizada por la ley de forma
global para gneros o categoras de bienes que no precisa de un posterior acto de concrecin o aplicacin. Es el
modo habitual de afectacin en relacin con el denominado demanio natural (aguas, minas costas). Como vimos
en la leccin anterior, en nuestro ordenamiento es la propia Constitucin (artculo 132) la que realiza esta

38
afectacin expresa respecto de la zona martimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales
de la zona econmica y la plataforma continental. Asimismo, son numerosas las Leyes sectoriales que disponen
la afectacin de determinados bienes como se podr comprobar en los siguientes apartados

III. 2. La afectacin mediante acto administrativo singular o individualizado que se refiere a determinados bienes y
derechos (artculo 66. 1 y 2 LPAP). A su vez, este tipo de afectacin puede realizarse de diversas maneras:

a. Puede hacerse de forma expresa, esto es, mediante acto administrativo dictado por el rgano
administrativo competente que concreta el bien o derecho de que se trate. A ella se refiere el artculo
66 cuando declara que deber hacerse en virtud de acto expreso por el rgano competente, en el
que se indicar el bien o derecho a que se refiera, el fin al que se destina, la circunstancia de quedar
aqul integrado en el dominio pblico y el rgano al que corresponda el ejercicio de las competencias
demaniales, incluidas las relativas a su administracin, defensa y conservacin.
b. Puede hacerse de forma tcita o implcita cuando la afectacin resulta o se deduce de otros actos
administrativos distintos del de la afectacin o de la aprobacin de normas que determinan su
destino al uso o servicio pblicos (aprobacin de planes de ordenacin urbana que suponen la
afectacin al uso pblico de las calles o la adquisicin de bienes mediante expropiacin forzosa para
su destino al uso o servicio pblico).
c. Finalmente, puede hacerse de forma presunta, cuando un bien determinado es usado, sin acto
administrativo de ningn tipo que lo determine, para una finalidad tpica de los bienes demaniales. Es
el uso continuado para el uso o el servicio pblico el que permite entender producida la afectacin al
dominio pblico. El artculo 66.2 de la LPAP se ocupa conjuntamente de la afectacin presunta y de la
tcita. Dicho precepto declara en tal sentido que surtirn los mismos efectos de la afectacin
expresa los hechos y actos siguientes:
La utilizacin pblica, notoria y continuada por la Administracin General del Estado o sus
organismos pblicos de bienes y derechos de su titularidad para un servicio pblico o para un uso
general.
La adquisicin de bienes o derechos por usucapin, cuando los actos posesorios que han
determinado la prescripcin adquisitiva hubiesen vinculado el bien o derecho al uso general o a
un servicio pblico, sin perjuicio de los derechos adquiridos sobre ellos por terceras personas al
amparo de las normas de derecho privado.
La adquisicin de bienes y derechos por expropiacin forzosa, supuesto en el que, de
conformidad con lo dispuesto en el artculo 24.2 de esta Ley, los bienes o derechos adquiridos se
entendern afectados al fin determinante de la declaracin de utilidad pblica o inters social.
La aprobacin por el Consejo de Ministros de programas o planes de actuacin general, o
proyectos de obras o servicios, cuando de ellos resulte la vinculacin de bienes o derechos
determinados a fines de uso o servicio pblico.
La adquisicin de los bienes muebles necesarios para el desenvolvimiento de los servicios
pblicos o para la decoracin de dependencias oficiales. El precepto no distingue entre
afectacin tcita y presunta. Cabe entender que los dos primeros casos (utilizacin notoria y
continuada y usucapin) son supuestos de afectacin presunta, en tanto que los otros tres
(adquisicin por expropiacin, aprobacin de planes de actuacin o proyectos de obras y servicios

39
 y adquisicin de bienes muebles necesarios para las dependencias oficiales) lo son de afectacin
tcita.

El destino pblico del bien puede quedar alterado, sin perder la condicin de demanial, en el supuesto de las
llamadas mutaciones demaniales. En sentido estricto se entiende por tales las que tienen lugar cuando se produce
un cambio de afectacin al ser destinados los bienes a otro fin pblico diferente del inicial, pero igualmente de
uso general o servicio pblico.6 En consecuencia, cambia el uso demanial del bien, pero se mantiene su
calificacin como de dominio pblico y la sujecin al rgimen jurdico de este tipo de bienes. En sentido lato o
impropio se ha venido hablando tambin de mutacin demanial en los supuestos de mutaciones subjetivas de los
titulares de estos bienes. As un mismo bien de dominio pblico (vgr. carretera) pasa de la titularidad o
competencia de gestin de un bien a otro: es el caso frecuente de la sucesin en la titularidad de bienes
demaniales derivada del proceso de trasferencia de bienes y medios vinculados a la descentralizacin territorial.
Tambin cabe pensar en mutaciones por acumulacin, cuando al destino principal se aade una afectacin
demanial secundaria o concurrente

La cesacin de la demanialidad se produce con la desafectacin. La desvinculacin del bien del uso general o
servicio pblico que justific la afectacin determina la prdida de la condicin del mismo como bien de dominio
pblico. Se trata del supuesto inverso a la afectacin aunque presenta peculiaridades. En principio, el efecto
normal de la desafectacin es el de que los bienes pasan a tener la condicin de bienes patrimoniales (como
excepcin el supuesto de cambio de los cauces de los ros, los antiguos acceden a los predios ribereos), con la
consiguiente consecuencia de que pueden ser enajenados a partir de entonces

IV. Clases de usos

Los bienes de dominio pblico pueden ser utilizados tanto por los particulares como por la Administracin.

El uso por los particulares puede ser comn o privativo. El comn lo define el artculo 85.1 de la LPAP como el que
corresponde por igual y de forma indistinta a todos los ciudadanos, de modo que el uso por unos no impide el de
los dems interesados. El privativo es el que determina la ocupacin de una porcin del dominio pblico, de
modo que se limita o excluye la utilizacin del mismo por otros interesados (artculo 85.3). A su vez el uso
comn puede ser general o especial. Es especial el que sin impedir el uso comn, supone la concurrencia de
circunstancias tales como la peligrosidad o intensidad del mismo preferencia en casos de escasez, la obtencin de
una rentabilidad singular u otras semejantes, que determinan un exceso de utilizacin sobre el uso que
corresponde a todos o un menoscabo de ste (artculo 85.2 LPAP). Es uso comn general aqul en el que no
concurre ninguna de estas circunstancias. Finalmente, es tradicional clasificar en la doctrina entre usos normales y
anormales, aunque la LPAP no recoja formalmente esta distincin. Son usos normales los conformes o
congruentes con el destino principal del bien (pasear por la acera, baarse en el mar) y anormales los que no son
conformes con ese destino (instalacin de kioscos o terrazas en las aceras).

V. Mecanismos de proteccin

Los bienes pblicos estn sometidos a un rgimen exorbitante de proteccin que resulta comn a todos ellos y
que impide asimilar el rgimen de esta propiedad administrativa a la propiedad civil. Son de aplicacin a los
bienes demaniales, en tanto que bienes pblicos, los siguientes deberes y potestades para cuyo examen ms
extenso nos remitimos a la Leccin siguiente:

40
a) El deber de inventariar los bienes demaniales (que tiene respecto de algunos de ellos especial significacin y
alcance al contar con una regulacin detallada de los mismos, como por ejemplo la relativa al Catlogo de Montes
de Utilidad Pblica)

b) El deber de inscribir estos bienes en el Registro de la Propiedad, que determina incluso la obligacin para el
Registrador de la Propiedad de comunicar a la Administracin la inscripcin de fincas colindantes para evitar que
se invada el dominio

c) La facultad, y tambin el deber de investigar la situacin de los bienes que presuma de su propiedad, a fin de
determinar su titularidad, siempre que la misma no conste de modo cierto (artculo 45 LPAP);

d) El ejercicio de la potestad de deslinde de plena aplicacin a los bienes demaniales y respecto de alguno de los
cuales tiene efectos ms generales que el previsto para los patrimoniales (as conforme al artculo 13.1 de la Ley
de Costas, el deslinde no se limita a declarar la posesin sobre los bienes deslindados, sino que declarar la
posesin y la titularidad dominical a favor del Estado)

A) Uno de los rasgos caractersticos de los bienes demaniales es la imprescriptibilidad, lo que significa que la
Administracin no puede perder su titularidad por virtud de prescripcin adquisitiva o usucapin de un tercero: si
los bienes demaniales no son susceptibles de apropiacin privada, nadie puede adquirir su titularidad por
usucapin. La regla de la imprescriptibilidad est proclamada hoy tanto para los bienes demaniales, como para a
los comunales por el artculo 132.1 de la Constitucin Espaola y se refiere tambin de forma expresa a la misma
el artculo 30.1 de la LPAP. Slo previa desafectacin que significa que el bien pasa de demanial a patrimonial- se
puede usucapir el bien pblico. Y para evitar resultados contrarios al inters pblico se requiere por regla general
la desafectacin expresa.

B) La inalienabilidad o indisponibilidad de los bienes demaniales significa que no pueden ser transmitidos a un
tercero. La Administracin puede y debe administrar los bienes demaniales, pero no tiene el poder de disposicin
sobre los mismos y, por lo tanto, no los puede enajenar, ni transmitir. Ni siquiera puede hacerlo el legislador,
dado que esta regla tambin se encuentra proclamada en el texto constitucional. Coherentemente con ello se ha
venido entendiendo tradicionalmente que no cabe expropiar un bien demanial (el artculo 1 de la Ley de
Expropiacin Forzosa se refiere a la propiedad privada, lo que parecera tambin excluir tal posibilidad), aunque
no faltan autores que recuerdan que la expropiacin ha recado en ocasiones sobre propiedades demaniales, en
supuestos que no cabe calificar de mutaciones demaniales.

C) La potestad de recuperacin de la posesin de los bienes constituye uno de los mayores ejemplos de la
autotutela administrativa. La diferencia entre los bienes demaniales y patrimoniales en este punto se encuentra
en el plazo de ejercicio: mientras que en el caso de los patrimoniales la Administracin dispone de un ao para su
ejercicio, contado desde el da siguiente al de su usurpacin, en el caso de los bienes de dominio pblico la
potestad de recuperacin de oficio puede ser ejercitada en cualquier momento, pues no est sujeta a plazo
alguno, y, al igual que con la potestad de deslinde, no cabe formular acciones judiciales de tutela sumaria de la
posesin (artculo 43.1 LPAP).

D) La inembargabilidad no es tanto un rasgo caracterstico de los bienes demaniales, sino un privilegio general y
tradicional de la Hacienda Pblica, que resulta aplicable a la totalidad de los bienes y derechos que integran su

41
patrimonio. As lo establece el artculo 23.1 de la Ley General Presupuestaria y lo reitera, respecto de los bienes
locales, la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, con una formulacin general que determin un
pronunciamiento del Tribunal Constitucional que no ha terminado impidiendo que esta regla sea tambin de
aplicacin a una buena parte de los bienes patrimoniales segn se expone en la Leccin siguiente. La
inembargabilidad de los bienes demaniales viene proclamada de forma categrica por el artculo 132.1 de la CE y
30.1 de la LPAP.

E) Como tcnicas de garanta de la integridad de los bienes demaniales nuestro ordenamiento reconoce tambin
el ejercicio de una denominada potestad de polica demanial, que no se reconoce en trminos genricos sino que
se expresa en un conjunto de potestades singulares de reaccin y defensa de los bienes demaniales (entre las que
tradicionalmente la doctrina inclua la potestad sancionadora). Tambin cumplen esa misma finalidad de
proteccin de los bienes demaniales, de carcter inmueble el rgimen legal de imposicin de servidumbres sobre
los predios colindantes con los bienes de dominio pblico que vienen reguladas con detalle en la legislacin de
costas (servidumbre de proteccin, trnsito y acceso libre y gratuito al mar), de aguas (servidumbre de paso, saca
de agua y abrevadero...), o carreteras (zona de dominio pblico y zona de afeccin...).

42
 LECCIN 5. El patrimonio privado de la Administracin.
I. Caracterizacin general.

Los bienes patrimoniales son normalmente definidos de una forma negativa, considerndolos como aquella
propiedad del Estado que no es de dominio pblico por no estar destinados al uso o al servicio pblico.
Constituyen el Patrimonio del Estado:

1. Los bienes que, siendo propiedad de ste, no se hallen afectos al uso general o a los servicios pblicos, a
menos que una Ley les confiera expresamente el carcter de demaniales.
2. Los derechos reales y de arrendamiento de los que el Estado sea titula, as como aquellos de cualquier
naturaleza que deriven del dominio de los bienes patrimoniales.
3. Los derechos de propiedad incorporal que pertenezcan al Estado.

Sin embargo, a pesar de que nuestro ordenamiento jurdico, como vemos en las diferentes normas que regulan
esta materia, acoge el criterio de la afectacin como el elementos determinante para otorgar el carcter de
demanial o de patrimonial a un bien, este criterio de la no afectacin al uso o al servicio pblico resulta
insuficiente, en ocasiones para delimitar los bienes patrimoniales. En consecuencia y siguiendo el criterio del
rgimen jurdico debemos considerar que el patrimonio del Estado est compuesto por los siguientes bienes:

a) Bienes que tienen nicamente por finalidad producir un rendimiento econmico al Estado, no estando
afectados directamente al uso o al servicio pblico, y siendo por tanto su carcter anlogo al de los bienes
privados de los particulares.
b) Bienes del Estado destinados al desarrollo de actividades que estn mayoritariamente sometidos a las
formas de Derecho privado.
c) Bienes que, a pesar destinados a la prestacin de un servicio pblicos, se regulan por un rgimen jurdico
positivos, anlogo al de la propiedad civil (EJ, empresas pblicas)

Las reglas de gestin y de administracin del patrimonio del Estado podemos sintetizarlas en las siguientes:

a) La administracin del Patrimonio del Estado compete al Ministerio de Hacienda, que la ejerce a travs de
la Direccin General del Patrimonio del Estado.
b) Tambin compete al Ministerio de Hacienda la representacin del Estado en materia patrimonial.
c) En todos los Ministerios se crearn unidades especiales que se coordinarn con la Direccin General del
Patrimonio del Estado
d) El Patrimonio del Estado estar integrado en un Inventario General de Bienes y Derechos del Estado que
radicar en el Ministerio de Hacienda.
e) Paralelamente se crear el Servicio de Contabilidad Patrimonial.

II. Adquisicin.

El artculo 19 de la LPE establece que la adquisicin de los bienes patrimoniales tiene lugar: por atribucin de la
Ley; a ttulo oneroso, con ejercicio o no de la facultad de la expropiacin; por herencia, legado o donacin; por

43
prescripcin y por ocupacin. Todos los bienes as adquiridos tiene el carcter de patrimoniales, salvo que una ley
disponga otra cosa o bien sean afectados al uso general o a servicios pblicos.

- Por atribucin de la Ley

Corresponden a la Administracin del estado los bienes vacantes. En este sentido, pertenecen al Estado como
bienes patrimoniales los inmuebles que estuvieran vacantes y sin dueo conocido. Se entendern adquiridos,
desde luego, por el Estado y tomar posesin de los mismos en va administrativa, salvo que se oponga un tercero
con posesin superior a un ao, pues en tal caso el Estado tendr que entablar la accin que corresponda ante la
jurisdiccin ordinaria.

Tambin corresponden al Estado por ministerio de la Ley los bienes procedentes de los hallazgos martimos, del
comiso penal, del comiso en materia de contrabando y de delitos monetarios, as como las ejecuciones en
materia fiscal.

- A ttulo oneroso.

El Estado puede adquirir bienes, tanto con carcter voluntario como por la va de la expropiacin forzosa.

Las adquisiciones voluntarias se regulan por normas especficas de la LPE y por las reglas generales del Derecho
privado aplicables a cada tipo de negocio.

Las adquisiciones forzosas estn sometidas a la legislacin en materia de Expropiacin Forzosa.

- A ttulo gratuito

Reguladas en el artculo 24 LPE, se contempla la posibilidad de que, a ttulo gratuito, el Estado pueda adquirir
bienes, tanto en supuesto de sucesin testada como intestada. En el primer supuesto, no podrn aceptarse
herencias testamentarias, legados o donaciones a favor del Estado, sino mediante Decreto acordado en Consejo
de ministros a propuesta del de Hacienda, aunque el testador o donante sealase como beneficiario a algn otro
rgano de la Administracin. La aceptacin de herencias se entender hecha siempre a beneficio de inventario.

La aceptacin de donaciones, herencias o legados de bienes que tengan un valor cultural corresponde al
Ministerio de Cultura.

La sucesin legtima a favor del Estado se regula por el Cdigo Civil y disposiciones complementarias.

- Por usucapin y ocupacin

La adquisicin por usucapin y por ocupacin de bienes muebles se riegue por el Cdigo civil y leyes especiales.

- Reglas especiales para determinados bienes y derechos.

o Bienes inmuebles

Conforme al artculo 54 de la LPE, la adquisicin a ttulo oneroso de los edificios o de los terrenos en que aqullos
hayan de constituirse que el Estado preciso para el cumplimiento de sus fines, se acordar por el Ministerio de

44
Hacienda, cualquiera que sea el valor de dichos bienes y el Departamento ministerial al que hayan de afectarse,
excepto:

a) Cuando la adquisicin se lleve a cabo al amparo de la Ley de Expropiacin Forzosa. Sin embargo, una vez
concluido el expediente de expropiacin, el Organismo que la haya realizado dar cuenta al Ministerio de
Hacienda de la adquisicin efectuada.
b) Cuando el Consejo de ministros, a propuesta del de Hacienda, considere conveniente transferir la
competencia a otros Departamentos en atencin a las peculiaridades del servicio que los bienes hayan de
afectarse.

La adquisicin de esta clase de inmuebles tendr lugar mediante concurso pblico. Una vez adquiridos los
inmuebles por cualquiera de los procedimientos indicados, la Direccin General del Patrimonio del Estado
proceder a la inscripcin de los mismos en el Registro de la Propiedad, a realizar los trmites oportunos para su
afectacin al Departamento interesado y al inventario de bienes y derechos del Estado.

o Bienes muebles

El artculo 92 de la LPE seala que para la adquisicin de los bienes muebles necesarios para el desenvolvimiento
de los servicios pblicos o para el ornato y decoracin de las dependencias oficiales, tendr lugar mediante
concurso, que se regir por esta Ley, salvo cuando tenga la calificacin legal de suministro.

La adquisicin que se verificar por el Departamento que hay a de utilizar los bienes de que se trate llevar
implcita, en su caso, la afectacin de los mismos al servicios correspondiente.

Por su parte, el artculo 93 remite a los trmites del concurso para la adquisicin de bienes inmuebles, salvo las
especialidades que sean precisas, en cuanto al procedimiento de adquisicin de bienes muebles se refiere.

o Propiedades incorporales

Compete al Ministerio de Hacienda la administracin y explotacin de las propiedades incorporales del Estado en
todos aquellos casos en que no estn encomendadas o se encomienden especficamente por Derecho a otro
Departamento ministerial u Organismo autnomo.

La adquisicin de los derechos correspondiente se llevar a cabo mediante Decreto, acordado en Consejo de
Ministros a propuesta del de Hacienda.

o Ttulos representativos de capital

La adquisicin por el Estado de ttulos representativos del capital de empresas mercantiles, sea por suscripciones
o compra, se acordar por el Gobierno, a propuesta del Ministerio de Hacienda.

Regir la misma norma para la constitucin de empresas por el Estado, pudiendo en este caso el Gobierno
acordar la aportacin de bienes inmuebles del Patrimonio.

45
 - Enajenacin

La enajenacin de los bienes inmuebles del Patrimonio del Estado requerir declaracin previa de su alienabilidad
dictada por el Ministro de Hacienda.

La enajenacin se har mediante subasta pblica, salvo cuando el Consejo de Ministros acuerde su enajenacin
directa.

La enajenacin de bienes muebles tendr lugar mediante subasta pblica, como el mismo procedimiento que los
inmuebles en cuanto sea aplicable; pero la competencia para acordar la enajenacin y la realizacin de la misma
corresponder al Departamento que los hubiera venido utilizando.

La enajenacin de las propiedades incorporales corresponde al Consejo de ministros. La misma habr de

verificarse mediante subasta pblica, a menos que el Gobierno estime conveniente la enajenacin directa.

La enajenacin de ttulos representativos del capital propiedad del Estado en empresas mercantiles requerir el
acuerdo del Consejo de ministros a propuesta del de Hacienda.

III. Utilizacin

Los modos de explotacin de los bienes patrimoniales son tres: la explotacin directa por la Administracin
(centralizada o descentralizada), mediante adscripcin a los Organismos autnomos y la explotacin por los
particulares mediante cesin.

- Explotacin

Corresponde al gobierno, a propuesta del Ministerio de Hacienda, disponer la forma de explotacin de los bienes
patrimoniales que no convenga enajenar y que sean susceptibles de aprovechamiento rentable. Tanto en el caso
que el gobierno acuerde la utilizacin directa por la Administracin del Estado como por medio de Organismos
autnomos, fijar las condiciones de la explotacin quedando a cargo del Ministerio de Hacienda la entrega del
bien al rgano o entidad de quien se confa y la vigilancia del cumplimiento de las condiciones.

- Adscripcin

Conforme el artculo 80 de la LPE, los Organismos autnomos podrn solicitar del Ministerio de Hacienda la
adscripcin de bienes inmuebles del Patrimonio del Estado para el cumplimiento de sus fines.

Las entidades que reciban dichos bienes no adquirirn la propiedad y habrn de utilizarlos exclusivamente para el
cumplimiento de los fines que determine la adscripcin, bien sea en la forma directa, bien mediante la percepcin
de sus rentas o frutos.

Los bienes inmuebles de propiedad de los Organismos autnomos, integrados, por ende, en sus respectivos
patrimonios, que no sean necesarios para el cumplimiento directo de sus fines, se incorporarn al Patrimonio del
Estado. La entrega se har por conducto del Ministerio al que est afecto el Organismo. Se exceptan de lo
anterior, y por consiguiente pueden ser enajenados por los Organismos autnomos, los bienes adquiridos por los

46
miso con el propsito de devolverlos al trfico jurdico, de acuerdo con sus fines peculiares, as como los
adquiridos para garantizar la rentabilidad de las reservas que tengan que constituir en el cumplimiento de las
disposiciones por las que se rigen.

- Cesin

Esta modalidad de explotacin indirecta tiene lugar mediante contrato. Si as se acuerda, el Gobierno aprobar las
bases del concurso, que ser convocado y resuelto por el Ministerio de Hacienda; este Ministerio es el encargado
de la vigilancia de la empresa explotadora. A peticin del adjudicatario se puede prorrogar el contrato, siendo
competencia del Ministerio de Hacienda si la prrroga no excede de cinco aos y en los dems casos del
Gobierno, que tambin es competente para acceder a la subrogacin del cualquier persona natural o jurdica en
los derechos y obligaciones del adjudicatario.

IV. Proteccin

El rgimen jurdico de los bienes patrimoniales otorga unas posibilidades o potestades ms intensas a la
Administracin que las que reconoce al Derecho privado a favor de los particulares. En definitiva para la
proteccin de los bienes patrimoniales la Administracin tiene atribuidas una serie de prerrogativas que aproxima
la posicin de estos bienes a los de los demaniales.

- Recuperacin de oficio

Su funcionamiento es idntico a la prerrogativa de recuperacin de oficio para los demaniales, consiste en la

posibilidad que tiene la Administracin de recuperar por si la posesin indebidamente perdida de sus bienes
patrimoniales sin necesidad de acudir a los Tribunales. La nica diferencia es el plazo de ejercicio, ya que para la
recuperacin de la posesin en los bienes patrimoniales se le impone a la Administracin un plazo de un ao y un
da desde que se produjo la usucapin. Transcurrido ese plazo, la Administracin deber acudir a los Tribunales
ejercitando la accin correspondiente.

- Investigacin

El ejercicio de esta facultad por parte de la Administracin para esclarecer la posible propiedad sobre sus bienes,
cuando sta sea dudosa, es idntica a la que alcanza a los bienes de dominio pblico, por lo que es perfectamente
vlido lo que all se coment al respecto.

Esta prerrogativa de investigacin est referida a todos los bienes pblicos, independientemente de la categora a
la que pertenezcan.

- Deslinde

Consiste en la posibilidad que tiene la Administracin de fijar por si misma los limites de sus predios cuando stos
parezcan confusos o dudosos. El expediente de deslinde, en el que debe darse audiencia a los interesados puede
iniciarse de oficio o a instancia de parte

El procedimiento por el cual se procede al deslinde se denomina apeo, y consiste en la comprobacin in situ de
los linderos de la finca con la participacin de tres tcnicos.

47
El acuerdo de deslinde puede inscribirse en el Registro de la Propiedad si estn inscritas las fincas o fincas
delindadas.

- Inscripcin en el Registro de la Propiedad

Es al Ministerio de Hacienda a quien corresponde, por medio de sus servicios patrimoniales, inscribir los que sean
susceptibles de inscripcin.

Bienes inscribibles lo son todos los inmuebles patrimoniales y los derechos reales sobre los mismos, incluso
algunos calificados de dominio pblico, como los edificios afectados a algn servicio pblico. No lo son, los bienes
de dominio pblico necesario o natural, como los ros o la zona martimo-terrestre.

La inscripcin permite a la Administracin ejercitar las acciones reales que se regulan en la Ley Hipotecaria.

48
 LECCIN 6. Otras clases de bienes
I. Los bienes comunales y vecinales.

Los bienes comunales vienen a equipararse a los de dominio pblico, atribuyndoseles las mismas caractersticas.
No obstante, la principal peculiaridad de los bienes comunales respecto de los de dominio pblico viene dada por
la circunstancia de que el aprovechamiento de aquellos corresponde a los vecinos, debindose hacer en las
formas previstas en el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales (RB), aprobado por Real Decreto
1372/1986, de 13 de junio y singularmente conforme a sus Ordenanzas. Los vecinos tienen un autntico derecho
real de goce y disfrute, ello justifica que, aun estando dentro de la demanialidad, el cambio de un bien comunal
en bien de dominio pblico en sentido estricto requiera expediente de cambio de calificacin.

El aprovechamiento ha de hacerse, como regla, en forma colectiva o comunal, el disfrute debe ser general,
simultneo y gratuito. El derecho de los vecinos al aprovechamiento, tiene naturaleza administrativa y ha de estar
regulado por la correspondiente Ordenanza reguladora, la cual ha de recoger necesariamente las normas
consuetudinarias tradicionalmente observadas-si las hubiera- Esta Ordenanza ha de ser aprobada por el Pleno,
con mayora absoluta, y por el rgano autonmico correspondiente (artculo 95 RB); ordenanza que debe reflejar
las formas o modalidades de aprovechamiento. En todo caso, es excepcional la adjudicacin de aprovechamiento
en pblica subasta y mediante precio

Las formas de aprovechamiento de los bienes comunales no son las del dominio pblico sino las que el RB regula
en sus artculos 94 a 99, en donde se establece un orden de preferencia que necesariamente ha de respetarse,
una de las cuales es la distribucin o reparto en lotes o suertes (artculos 97 y 99). La ltima de estas formas de
aprovechamiento la constituye el aprovechamiento por subasta (artculo 98 del RB), si bien cuando no existen
licitadores posibles cabe la adjudicacin directa.

Ejemplos de bienes comunales:

Terrenos comunales destinados a tierras de labor y siembra que los Ayuntamientos reparten anualmente y
mediante sorteo
Dehesas: Para el aprovechamiento gratuito del comunal de los vecinos
Pastos comunales: Correspondiendo su disfrute a los vecinos ganaderos del pueblo segn la vigente
ordenanza sobre aprovechamientos comunales de Pastos.
Los huertos familiares: Recogidos en el inventario de Bienes municipales, adquiridos por cesin del extinto

IRYDA: Esta institucin (huertos familiares) vena recogida en los arts. 87 y 88 del derogado Reglamento de
Bienes de las Entidades Locales, aprobado por Decreto de 27 de mayo de 1955 (BOE del 14 de julio), no recogidos
en el vigente Reglamento de Bienes de las Entidades Locales. Las tierras adquiridas por el Instituto de Reforma y
Desarrollo Agrario (IRYDA) como consecuencia de la concentracin parcelaria, podrn ser aplicadas, entre otros
fines, a establecer huertos familiares para los trabajadores. Una vez adquiridas (del IRYDA) las tierras por el
Ayuntamiento, los bienes se incorporan al patrimonio municipal con el carcter de bienes comunales.

49
Montes catalogados que tengan la calificacin de bienes comunales: Sabemos que Montes pblicos lo son todos
aquellos cuyo titular o propietario lo es una entidad pblica. Dentro de ellos destacan, con singular relevancia, los
llamados Montes Catalogados de Utilidad pblica, es decir, aquellos que estn incluidos en el Catlogo de
Montes. No existe la menor duda de que, conforme al art. 12.1.a) de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre de
Montes, tienen la consideracin de dominio pblico; pero el aprovechamiento de los montes catalogados no es el
propio de los bienes de dominio pblico, sino el establecido en la legislacin especial de montes; y ello sucede,
especialmente, en el caso de los montes catalogados que tengan la calificacin de bienes comunales, porque una
cosa es el rgimen jurdico y otra el aprovechamiento y sus formas.

II. El Patrimonio Nacional

Son aquellos bienes muebles e inmuebles de titularidad estatal destinados al uso y servicio del Rey y los
miembros del Rey y miembros de la Familia Real para el ejercicio de las funciones que la Constitucin Espaola les
atribuye, como seala el artculo 3 de la Ley 23/1982 de 16 de junio del Patrimonio Nacional, y Reglamento
aprobado por Real Decreto 485/1987 de 18 de marzo, y en cuanto sea compatible con esa afectacin primordial
lo estarn asimismo a fines culturales, cientficos y docentes que determine el Consejo de Administracin
(artculos 3 y 23 de su Reglamento). Adems, el artculo 132.3 de la Constitucin Espaola dice que por Ley se
regular el Patrimonio del Estado y el Patrimonio Nacional, su administracin, defensa y conservacin.

Estos bienes integran el Patrimonio Nacional, al igual que los derechos de patronato o de gobierno y
administracin sobre determinadas fundaciones y sern inalienables, imprescriptibles e inembargables, gozando
del mismo rgimen de exenciones tributarias que los bienes de dominio pblico del Estado.

50
PARTE TERCERA: LA POSICIN JURDICA DEL ADMINISTRADO. EL SACRIFICIO Y
LA LESIN DE SU PATRIMONIO

LECCIN 7. Las sanciones administrativas

I. Concepto y significado

Por sancin entendemos aqu un mal infligido por la Administracin a un administrado como consecuencia de una
conducta ilegal. Este mal (fin aflictivo de la sancin) consistir siempre en la privacin de un bien o de un derecho,
imposicin de una obligacin de pago de una multa; anteriormente a la Constitucin, como veremos, incluso
arresto personal del infractor.

Se distinguen estas sanciones de las penas propiamente dichas por un dato formal, la autoridad que las impone:
aqullas, la Administracin; stas, los Tribunales penales. Esta dualidad de sistemas represivos est recogida en
un mismo precepto de la Constitucin, el artculo 25: Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u
omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infraccin administrativa segn la
legislacin vigente en aquel momento.

Por qu esa dualidad? Es la primera cuestin a plantear. Tienen las sanciones administrativas respecto de las
penas judicialmente impuestas alguna diferencia de naturaleza que justifique su singularidad? La Constitucin de
1978 ha mantenido en el citado artculo 25, dndole por vez primera rango constitucional, esa potestad
administrativa de sancionar, sin que tampoco ofrezca ningn criterio objetivo para distribuirse el campo con el
iuspuniendi que se acta a travs de procedimientos judiciales. Es el legislador, por tanto, el que efecta esa
distribucin as viene a admitirlo la propia Constitucin en su art. 45.3: se establecern sanciones penales o, en su
caso, administrativas contra quienes atenten contra el medio ambiente; esa o es expresiva por s misma. con
frecuencia en virtud de razones puramente cuantitativas otras, la mayor parte de las veces, por razones de
expeditividad ante una justicia penal bloqueada por la acumulacin de asuntos.

En Francia, recientemente, el Consejo Constitucional, en su funcin de control de la constitucionalidad de las

Leyes, ha declarado compatible con el principio de divisin de los poderes la existencia de una potestad
sancionatoria del rgano administrativo Consejo Superior de lo Audiovisual por existir un vnculo entre esa
potestad y las autorizaciones o concesiones administrativas de que disfrutan las empresas destinatarias de las
sanciones; el lmite constitucional de la sancin administrativa estara, pues, en referencia exclusiva a las
infracciones de un ttulo administrativo preexistente (Decisin 88-248 de 17 de febrero de 1989). Ese lmite no ha
sido precisado nunca en nuestro Derecho, aunque se reconozca una primaca a la jurisdiccin penal sobre la
administrativa en la aplicacin del principio non bis in idem,

En todos los casos, herencia histrica, despenalizacin, influencia del sistema de Derecho Comunitario,
multiplicacin de centros polticos con poder sancionador, no parece haber base alguna para distinguir por su
naturaleza estas sanciones administrativas de las penas propiamente dichas. Con frecuencia, la gravedad de
aqullas excede a la de stas (es incluso lo normal respecto de las multas). Todos los esfuerzos por dotar a las
sanciones administrativas de alguna justificacin terica y de una sustancia propia han fracasado. Slo razones de
poltica criminal explican las opciones varias, y a menudo contradictorias, del legislador en favor de una u otra de
esas dos vas represivas. Queda, como ltimo ncleo irreductible, un solo criterio: slo los procesos judiciales
pueden imponer penas privativas de libertadlas cuales, por su contenido, entre todas las dems penas, han de

51
preverse por Leyes Orgnicas, Sentencia del Tribunal Constitucional de 11 de noviembre de 1986) y las privativas
de otros derechos civiles y polticos (aunque ciertas sanciones administrativas pueden producir ciertos efectos
privativos de derechos, hasta ahora y parece difcil que pueda exceder de ese mbito

II. Principios del derecho sancionatorio administrativo

Ya hemos expuesto que la regulacin unitaria de las. Ahora bien a falta de una regulacin general en esta materia
es necesario establecer la base de los principios que rigen la materia.

A. Principio de legalidad: en primer lugar afirmar que el principio de legalidad se extiende, como ha confirmado el
TC al mbito sancionador administrativo. Esto implica dos cosas; en primer lugar la exigencia de la
predeterminacin de la norma, lex previa, que permitan predecir con el suficiente grado de certeza (lexcerta)
dichas conductas, y se sepa a qu atenerse en cuanto a la aneja responsabilidad y la eventual sancin. La otra, de
alcance formal, hace referencia al rango necesario de las normas tipificadoras de dichas conductas y sanciones. La
potestad sancionatoria de las Administraciones pblicas se ejercer cuando haya sido expresamente reconocida
por una norma con rango de Ley.

B. Principio de tipicidad: La tipicidad es, pues, la descripcin legal de una conducta especfica a la que se conectar
una sancin administrativa. La especificidad de la conducta a tipificar viene de una doble exigencia: del principio
general de libertad, que impone que las conductas sancionables sean excepcin a esa libertad y, por tanto,
exactamente delimitadas, y, en segundo trmino, a la correlativa exigencia de la seguridad jurdica (art.9..3 de la
Constitucin), que no se cumplira si la descripcin de lo sancionable no permitiese un grado de certeza suficiente
para que los ciudadanos puedan predecir las consecuencias de sus actos.

C. Culpabilidad: Est dando por supuesta la exigencia de culpabilidad en los grados de dolo, o culpa o negligencia
grave y... que ms all de la simple negligencia, los hechos no pueden ser sancionados. Este principio exige que
para desplegar los efectos del poder sancionador del estado (iuspuniendi) se requiere, que exista algn grado de
dolo o culpa. La nueva LGT de 17 de diciembre de 2003 ha eliminado cualquier posible duda (art. 183.1: Son
infracciones tributarias las acciones u omisiones dolosas o culposas con cualquier grado de negligencia que estn
tipificadas y sancionadas como tales en esta u otra ley.

D. Proporcionalidad: Supone una correspondencia entre la infraccin y la sancin, con interdiccin de medidas
innecesarias o excesivas. Declara el artculo 29 LSP, que obliga a las Administraciones Pblicas a observar la
debida idoneidad y necesidad de la sancin a imponer y su adecuacin a la gravedad del hecho constitutivo de la
infraccin

E. Derecho a la presuncin de inocencia: El Tribunal Constitucional declara: El derecho a la presuncin de

inocencia no puede entenderse reducido al estricto campo del enjuiciamiento de conductas presuntamente
delictivas, sino que debe entenderse tambin que preside la adopcin de cualquier resolucin tanto
administrativa como jurisdiccional que se base en la condicin o conducta de las personas de cuya apreciacin
derive un resultado sancionatorio o limitativo de sus derechos. As mismo afirma que en los procedimientos de
naturaleza sancionadora los presuntos responsables tendrn derecho a la presuncin de no existencia de
responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario, El problema de la supuesta presuncin de
verdad de las actas o denuncias de los agentes administrativos ha quedado rigurosamente claro que no puede
suscitar ninguna duda que la presuncin de inocencia rige sin excepciones en el ordenamiento sancionador y ha de
ser respetado en la imposicin de cualesquiera sanciones, sean penales, sean administrativas en general o
tributarias en particular, pues el ejercicio del iuspuniendi en sus diversas manifestaciones est condicionado por el

52
artculo 24.2 de la Constitucin al juego de la prueba y a un procedimiento contradictorio en el que puedan
defenderse las propias posiciones.

F. Prescripcin: Las infracciones muy graves prescriben a los tres aos, las graves a los dos y las leves a los seis
meses; el dies a quo es la fecha de realizacin de la infraccin. Resta decir que los plazos se interrumpen: el de las
infracciones, por iniciacin del procedimiento con conocimiento del interesado.

III. Potestad sancionatoria administrativa y justicia penal: relaciones

Hasta poco despus de entrar la CE en vigor se segua la doctrina que estableca que un mismo hecho poda
constituir infraccin penal e infraccin administrativa de manera autnoma, es decir el mismo hecho era
doblemente sancionado. Esto fue corregido por el TC en 1981. Expresando que esto va contra los principios de
legalidad y tipicidad recogidos en el art. 25 CE. Este principio de prohibir la doble imposicin conocido como non
bis in dem fue expresada por el TC con una excepcin cuando estamos ante sanciones rescisorias de actos
administrativos favorables. Excepcin que fue declarada por el TC Sentencias 6 de junio del 84

Ahora bien, hay que aclarar que la jurisdiccin penal est por encima de la administrativa. Por tanto ser el juez
penal quien decida si se trata de un asunto penal, y de serlo, juzgar los hechos. Puede resultar que tras hacerlo
resulte culpable o bien que resulte inocente y considere que tiene que continuar por la va administrativa.
(Evidentemente cuando una sancin es claramente administrativa no existir dicha sobre posicin). Tambin
queda una tercera opcin y es cuando pese a que el juez penal considere que existe infraccin penal, una parte
del hecho sea claramente de cc administrativo, y esto tendr que conocerlo el Tribunal contencioso-
administrativo, cuya resolucin tendr efecto de cosa juzgada para la jurisdiccin penal. Es lo que conocemos
como la autonoma del ilcito administrativo frente a la apreciacin prejudicial del juez penal. La llamada
prejudicialidad devolutiva en favor del juez administrativo.

Por tanto en lneas generales ser el juez penal quien juzgue los hechos e imponga las penas/sanciones
correspondientes siempre que no sean determinantes de la culpabilidad o de la inocencia pero con la reserva de
que la Sentencia penal carece de fuerza de cosa juzgada en el orden jurdico-administrativo, sin que vincule, por
tanto, el posterior enjuiciamiento de los Tribunales contencioso-administrativos; cuando la cuestin prejudicial
administrativa sea determinante de la culpabilidad o la inocencia, el juez penal tiene la obligacin de devolver o
deferir el pronunciamiento previo de dicha cuestin a los Tribunales contencioso-administrativos, decisin que
vincular a la jurisdiccin penal; la falta de esta devolucin implicar una infraccin del artculo 24 de la
Constitucin, revisable en amparo.

IV. Procedimiento sancionador

Con carcter general La potestad sancionadora de las Administraciones Pblicas se ejercer cuando haya sido
expresamente reconocida por una norma con rango de Ley, con aplicacin del procedimiento previsto para su
ejercicio y de acuerdo con lo establecido en esta Ley.

Caractersticas; el proceso sancionador se iniciar siempre de oficio y establecern la debida separacin entre la
fase instructora y la sancionadora, que se encomendarn a rganos distintos, as mismo requiere siempre de
notificacin al interesado.

53
El acuerdo de incoacin (inicio del procedimiento notificando al interesado) deber contener al menos la
identificacin de la persona o personas presuntamente responsables, los hechos que motivan la incoacin, su
posible calificacin y las sanciones que, en principio, pudiesen corresponder, la identificacin del instructor y del
secretario, el rgano competente para resolver y las medidas provisionales que pudieren acordarse. En el acuerdo
habrn de incluirse igualmente dos indicaciones importantes, a saber: la posibilidad de que el presunto
responsable pueda reconocer voluntariamente su responsabilidad, lo que dar lugar a la aplicacin de una
reduccin de la sancin de, al menos, un 20% (art. 85) y la advertencia de que de no efectuar alegaciones en el
plazo previsto sobre el contenido del acuerdo de incoacin, ste podr ser considerado propuesta de resolucin
cuando contenga un pronunciamiento preciso acerca de la responsabilidad imputada art. 64.2

El artculo 90LAPC establece, en fin, que la resolucin de los procedimientos sancionadores no ser ejecutiva,
hasta que no quepa contra ella ningn recurso ordinario en va administrativa y que cuando adquiera este
carcter se podr suspender cautelarmente si el interesado manifiesta a la Administracin su intencin de
interponer recurso contencioso-administrativo.

Derechos del inculpado: en primer lugar LPAC define el derecho de vista del expediente, derecho que incluye el de
obtener copias de todos los documentos contenidos, el derecho de formular alegaciones, as como el de
proponer prueba definido en el art. 24.2 de la Constitucin, se expresa, al menos, en dos momentos del
procedimiento: al iniciarse ste y al producirse la propuesta de resolucin. En segundo lugar tenemos los
derechos propuestos en la CE art. 24; consagra como derecho fundamental precisamente el derecho a la defensa,
sin que, en ningn caso, pueda producirse indefensin. Todos los derechos proclamados en el artculo 24 de la
Constitucin como integrantes del derecho fundamental a la defensa son, pues, aplicables exactamente al
procedimiento sancionador.

El primero de esos derechos, que condiciona todos los dems es el de ser informado de la acusacin Este derecho
se cumple con el traslado del acuerdo de incoacin en el que ha de concretarse la posicin acusatoria con expresa
referencia a los hechos que se imputan y a la calificacin jurdica que merecen a la Administracin. La ampliacin
ulterior de esa acusacin inicial a nuevos hechos o la eventual condena por causas distintas a las consignadas en
el pliego viciaran de nulidad la resolucin del expediente.

Por otro lado tenemos el derecho a no declarar contra uno mismo. Esto se ha entendido compatible en relacin
con la solicitud de la administracin de solicitar datos econmicos durante una investigacin sancionadora. Por
tanto el derecho a no declarar contra uno mismo no permite no presentar todos los documentos econmicos que
solicite la administracin. Y de no presentarse se establecera la correspondiente sancin. Cuando el
contribuyente aporta o exhibe los documentos contables pertinentes no est haciendo una manifestacin de
voluntad ni emite una declaracin que exteriorice un contenido admitiendo su culpabilidad

V. Medidas sancionatorias administrativas

Clases de medidas; tenemos con carcter general dos tipos de medidas, en primer lugar;

V. 1. La sancin ms comn que se impone con modelo es la sancin de multa, por la que se impone una
obligacin pecuniaria sobre los infractores. Debe prestarse especial atencin ya que la multa puede imponerse
como pena derivada de un delito o falta, por lo que, la sancin de multa o la pena de multa no se distinguen ms
que en su origen. No obstante, existen diferencias en tanto en el mbito penal, las multas se estructuran siempre
en das-multa cuya cuanta depende de la duracin de la pena de privacin de libertad que, subsidiariamente, se
puede derivar en caso de incumplimiento. En el mbito administrativo, conforme al principio de proporcionalidad,

54
y forma paralela a las infracciones, las sanciones de multa se estructuran en sanciones leves, graves y muy graves,
estableciendo los mnimos y mximos de multas para tipo de infraccin. Si bien estos lmites (en particular los
mximos) se va extendiendo la fijacin de estos lmites en funcin del dao causado o el beneficio obtenido, lo
que ha sido criticado por ser una prctica de dudosa compatibilidad con el principio de tipicidad. En principio sera
lgico que las sanciones de multas no pudieran ser ms graves que las penas de multas derivadas del Cdigo
Penal, y as se encontraba regulado con anterioridad al actual Cdigo Penal, si bien en las leyes sectoriales se
superaba este lmite sistemticamente. A falta de un lmite concreto, las distintas normas sectoriales disponen
como mximo, los seiscientos mil euros. Esta cifra plantea el problema del carcter confiscatorio que pueden
tener las sanciones de multa, ya que una cifra excesiva puede ser contraria a lo dispuesto en los artculo 31 y 33
CE, por tener un carcter confiscatorio.

V. 2. Limitacin o rescisin de derechos. Estas sanciones rescisorias de derechos son comunes en el mbito
disciplinario (separacin del servicio, suspensin de funciones), y se prevn en aquellos mbitos en los que existe
un previo reconocimiento de derechos por parte de la Administracin. Se trata de ttulos habilitantes para el
desarrollo de actividades, como son las autorizaciones, licencias o las concesiones.

Otras medidas; Al margen de las sanciones, deben tenerse en cuenta otras medidas que pueden tener
consecuencias negativas para los particulares pero que no pueden ser consideradas como sanciones.

- El comiso se prev en algunas normas sancionadoras sectoriales como medida accesoria que implica la
privacin de la propiedad sin indemnizacin alguna de los bienes que han sido materialmente utilizados
en las infracciones. Esta privacin se justifica en la medida que estn destinadas a garantizar el bien o el
inters general que se protege (s ocurre, por ejemplo, con la salud, que justifica el comiso de las
sustancias estupefacientes.
- Responsabilidad civil derivada de la infraccin; anteriormente no exista una regulacin que previera una
responsabilidad derivada de la infraccin administrativa. La nueva LSP ha resuelto las dificultades
precedentes al afirmar con carcter general en su artculo 28.1 que las responsabilidades
administrativas que se deriven de la comisin de una infraccin sern compatibles con la exigencia al
infractor de la reposicin de la situacin alterada por el mismo a su estado originario, as como con la
indemnizacin por los daos y perjuicios que ser determinada y exigida por el rgano al que
corresponda el ejercicio de la potestad sancionadora.

VI. Efectividad de las sanciones y su impugnacin jurisdiccional: suspensin, "solve et repete" y

"reformatio in pejus".

Como ya qued dicho, el artculo 90.3 LPAC aplaza la ejecutividad de las resoluciones sancionatorias al momento
en que adquieran firmeza en va administrativa bien por no haber sido impugnadas en esta va, bien por haber
sido desestimados los recursos interpuestos. El mero anuncio del propsito de interponer recurso contencioso-
administrativo prolonga tambin el aplazamiento de la eficacia de dichas resoluciones, como tambin se dijo.
Una vez eficaz la resolucin, el pago de la multa por ella impuesta habr de hacerse normalmente (salvo que la
Administracin que haya impuesto la multa sea otra Administracin territorial), por medio de papel de pagos al
Estado, que son efectos timbrados especiales que se editan por la Hacienda con fines recaudatorios. Antes se
requera excepcin legal para que el ingreso tuviera lugar de otra manera, pero ahora parece haberse invertido la
regla (art. 23.2 del mismo Reglamento de Recaudacin).

Por otro lado Existe una cierta regulacin especfica en favor de la eventual participacin de los denunciantes o
descubridores (particulares, Inspectores o agentes) en el importe de las multas; por ejemplo, en materia de

55
contrabando, mantenida como un derecho de los funcionarios y fuerzas actuando en rgimen de Derecho
privado, entre cuyos ingresos figura un porcentaje de la recaudacin que resulte de los actos de liquidacin
realizados por la Agencia Esta regulacin, justificada acaso en una eficacia pragmtica, infringe, sin embargo,
principios sustanciales de objetividad en la actuacin sancionatoria, de obligada observancia para toda la
actuacin administrativa. Cuestin distinta a sta es la posibilidad que el artculo 82.4.LPAC contempla de eximir
de la sancin al denunciante que habiendo participado, junto con otras personas, en la comisin de la infraccin
sea el primero en aportar elementos de prueba que permitan iniciar el procedimiento o comprobar la infraccin.
El propio artculo 82 permite al rgano competente para resolver reducir el importe de la multa o de la sancin
que, en principio, correspondera al denunciante infractor siempre que ste facilite elementos de prueba que
aporten un valor aadido significativo respecto de aquellos otros de los que ya se disponga.

Las multas gubernativas se benefician de la ejecucin forzosa sobre el patrimonio del responsable. La
Constitucin de 1978 y su progresiva interpretacin por el Tribunal Constitucional y el Tribunal Supremo han
erradicado los inaceptables y onerosos privilegios que tradicionalmente han acompaado al ejercicio por la
Administracin de la potestad sancionadora, como la exigencia del previo pago o depsito del importe de la
sancin para poder recurrir contra la misma en la va contencioso-administrativa, el odioso solve et repete, que
limitaba a los pobres la posibilidad misma de recurrir.

Tambin ha desaparecido ya la grosera y arcaica tcnica procedimental de la reformatio in pejus, que permita al
rgano competente para conocer de los recursos interpuestos contra una sancin agravar sta, lo que implicaba
una inadmisible coaccin capaz en muchos casos de inhibir el ejercicio del derecho de recurso.

El aplazamiento de la ejecutividad de las sanciones en caso de recurso que acaba de establecer el artculo 90
LPAC, deja la efectiva ejecucin de las mismas en manos de los Tribunales, que suelen acceder a la solicitud de
suspensin formulada por los recurrentes si se presta por stos caucin bastante. Todo esto ha aclarado el
panorama, hasta hace poco muy negro, de la impugnacin de las sanciones y de la validez misma del recurso
contencioso-administrativo ordinario como tcnica de garanta frente a la actividad sancionatoria de la
Administracin.

56
 LECCIN 8. La expropiacin forzosa
I. Naturaleza y justificacin

La expropiacin forzosa empieza en la E. Media como poder del prnceps cuando destitua de un bien a un
sbdito. En la regulacin moderna arranca con la R. Francesa cuando se afirma que la propiedad es un derecho
inatacable en la declaracin de derechos del hombre con la nica excepcin de cuando la necesidad pblica,
legalmente constatada, lo exija de manera evidente y bajo la condicin de una justa y previa indemnizacin.

Naturaleza y justificacin; La LEF contiene en su artculo 1 un concepto amplio y material de expropiacin al

considerarla como cualquier forma de privacin singular de la propiedad privada o derechos o intereses
patrimoniales legtimos, cualesquiera que fueran las personas o Entidades a que pertenezcan, acordada
imperativamente, ya implique venta, permuta, censo, arrendamiento, ocupacin temporal o mera cesacin de su
ejercicio, por causa de utilidad pblica o inters social y previa la correspondiente indemnizacin.

Para determinar la naturaleza jurdica de la expropiacin forzosa, debemos distinguirla de otras figuras con las
que tiene alguna similitud.

As, por carecer de la naturaleza expuesta de privacin singular de la propiedad o derechos o intereses legtimos,
no pueden calificarse como expropiacin, ni las privaciones de derechos o enajenaciones forzosas que llevan a
cabo los jueces, por cuanto stas se limitan a desapoderar con carcter forzoso de un bien jurdico como
consecuencia de una sentencia previa que tiene por objeto reintegrar dicho bien a su legtimo titular.

Tampoco la responsabilidad patrimonial puede considerarse como expropiacin forzosa. Entre ambas figuras hay
una diferencia sustancial: en la expropiacin el inters pblico exige frontal y directamente el sacrificio de la
situacin patrimonial privada, en la responsabilidad, la satisfaccin del inters pblico no requiere directamente
este sacrificio aunque indirectamente lo causa. De ah que la expropiacin requiera, segn el concepto ofrecido
por la LEF, ser acordada imperativamente, es decir, expresa y formalmente.

Finalmente, por su naturaleza de privacin singular, puede diferenciarse la expropiacin de las limitaciones y
servidumbres a los derechos del propietario, que consisten en la imposicin de restricciones negativas: topes a las
rentas de los arrendamientos, a los precios, prohibiciones o limitaciones de uso, etc. La caracterstica comn de
estas restricciones, que las distingue de la expropiacin y de la responsabilidad patrimonial es su imposicin con
carcter general, su carcter de cargas generales que los ciudadanos tienen el deber jurdico de soportar y no da
por ello lugar a compensacin econmica alguna.

A la vista de lo anterior, la Jurisprudencia ha puesto de relieve que la expropiacin forzosa puede considerarse un
negocio jurdico bilateral de Derecho Pblico, en el que junto a las potestades exorbitantes que puede ejercer el
poder pblico, se atienden las garantas del administrado, particularmente la justa compensacin a que tiene
derecho, la observancia de un procedimiento para expropiar y el mantenimiento, durante todo l, de la causa o
fin pblico que legitima la intervencin pblica en los derechos patrimoniales de los interesados.

La justificacin de la injerencia de los poderes pblicos en las situaciones patrimoniales privadas, est en la
necesidad de satisfacer necesidades colectivas a las que el ordenamiento confiere mayor valor que a la situacin
jurdica individual

57
 II. Sujetos de la potestad expropiatoria

Los sujetos de la expropiacin son tres: el expropiante, el expropiado y el beneficiario.

II. 1.- El expropiante: Es el titular de la potestad expropiatoria. Segn la LEF, la potestad expropiatoria corresponde
al Estado, la Provincia y el Municipio. A ellos hay que aadir las Comunidades Autnomas, segn lo previsto en sus
Estatutos de Autonoma. Por su parte la Ley de Bases del Rgimen Local de 2 de abril de 1985, dice en su artculo
4.1 que tienen, entre otras, esta potestad, los Municipios, las Provincias y las Islas, aadiendo en el 4.2 que las
potestades enumeradas en el artculo 4.1 podrn ser atribuidas a las entidades territoriales de mbito inferior al
Municipio, Comarcas, reas metropolitanas y dems Entidades locales, debiendo las leyes de las Comunidades
Autnomas concretar cules de aquellas potestades sern de aplicacin. La razn de que la titularidad de la
potestad expropiatoria se limite a los entes territoriales nos es conocida: slo este tipo de entes representan los
fines generales y abstractos de la Administracin y por ello slo tales entes pueden ser titulares de los poderes
pblicos superiores.

El art.3 REF especifica qu rganos han de actuar en concreto. En las expropiaciones ejercitadas por el Estado, la
regla general es a favor del Gobernador Civil hoy Delegados y Subdelegados del Gobierno: pudiendo delegar con
un simple decreto. En el supuesto de expropiaciones realizadas por Administraciones Locales, son el Alcalde y el
Presidente de la
Diputacin los rganos ordinarios. En tercer lugar las CCAA, en las que, el papel del Delegado o Subdelegado del
Gobierno debe ser jugado por el Gobierno de las mismas.

II. 2.- El beneficiario. La potestad expropiatoria puede ser ejercida por la titular de la potestad bien para s misma,
bien para un tercero, supuesto ste ltimo en el que surge la figura del beneficiario de la expropiacin.

Beneficiario es el sujeto que representa el inters pblico o social para cuya realizacin est autorizado a instar de
la Administracin titular de la potestad el ejercicio de sta y que adquiere el bien o derecho expropiados y abona
la indemnizacin. La condicin de beneficiario slo puede ser atribuida por Ley, atendiendo a la naturaleza de la
causa legitimante de la expropiacin. Si se trata de una causa de utilidad pblica, pueden ser beneficiarios las
entidades pblicas y los concesionarios. Si se trata de una causa de inters social, pueden serlo cualquier persona
fsica o jurdica.

II. 3.- El expropiado. Se entiende legalmente por tal al propietario o titular de derechos reales o intereses
econmicos directos sobre la cosa expropiable o titular del derecho objeto de expropiacin. Salvo prueba en
contrario, se considera legalmente a quien con este carcter conste en registros pblicos que produzcan
presuncin de su titularidad. Tambin son parte en ste, siempre que comparezcan en l y acrediten
debidamente su condicin, los restantes titulares de derechos e intereses econmicos sobre la cosa expropiable.

La condicin de expropiado, segn el concepto general expuesto es, caractersticamente, una cualidad
determinada por su relacin con el objeto de la expropiacin, lo que, a su vez, determina que es una cualidad en
que se subroga cualquier adquirente de dicho objeto ulterior a la iniciacin del procedimiento expropiatorio
(compraventa por ejemplo)
As mismo afirmar que ningn sujeto queda exonerado de la expropiacin, ya que la expropiacin va referida al
objeto y no al sujeto (aunque existen reglas para determinados sujetos como pe sujetos internacionales) y en
segundo lugar Qu derechos tiene que tener el sujeto respecto del objeto para que se le considere
expropiado? Se reconoce la situacin de expropiado al propietario y otros secundarios como el arrendatario
rstico o urbano.

58
 III. Objeto

Puede ser objeto de la expropiacin cualquier privacin singular de la propiedad privada o de derechos o
intereses patrimoniales legtimos, abarcando tambin a los derechos derivados de la cesacin de una actividad,
segn ha manifestado el Tribunal Supremo.

El art. 1 LEF especfica que pueden ser objeto de la potestad expropiatoria todos los derechos de naturaleza
patrimonial, sean de Derecho privado o de Derecho pblico (siempre que se haga una desafectacin).
Negativamente, para perfilar el contorno completo: la nica excepcin a la expropiabilidad de los derechos es la
de los derechos de naturaleza no patrimonial (derechos de la personalidad y familiares).El rgimen legal de la
expropiacin configura as una vastsima potestad de sacrificio en favor de la Administracin: toda situacin
jurdica patrimonial de cualquier naturaleza (real, de crdito, pblica, privada) puede ser en principio sacrificada
por la Administracin. El objeto de la expropiacin ha de ser, pues, una titularidad activa previamente existente,
que ser objeto de privacin.

La expresin propiedad privada que se contiene en las normas citadas parece tener una intencin limitativa,
excluir de la expropiacin los bienes demaniales, el dominio pblico. Como es sabido, una de las notas del
rgimen del dominio pblico es la de la inalienabilidad (art. 132.1 de la Constitucin), nota que no se expresa en
una incapacidad objetiva de la cosa demanial para ser enajenada, sino en la vinculacin permanente entre dicha
cosa y la funcin pblica que sobre ella se cumple. Es esta vinculacin la que no puede ser rota sino por un acto
formal de desafectacin, por el cual la cosa, ya privada del papel de ser soporte de una funcin pblica, se
hace, en cuanto tal, simple cosa privada (art. 342 CC) y por ello enajenable.

En cuanto a lo dicho en el primer prrafo los derechos o intereses patrimoniales legtimos requieren una
explicacin adicional: Qu ocurre con las personas que sin ser propietarios tienen un inters legtimo sobre el
bien expropiado? La jurisprudencia del Tribunal Supremo ha obtenido ya alguna consecuencia directa en este
sentido: derecho de los precaristas, que por hiptesis no ostentan derecho alguno a la posesin en que estn, a
ser incluidos como expropiados en los expedientes de expropiacin (as lo corrobora el art. 4..1 LEF: derecho a
ser considerados como interesados en el expediente, a la par que los titulares de derechos reales, los de intereses
econmicos directos sobre la cosa expropiada) y, por tanto, a ser indemnizados.

La propia LEF nos ofrece otros ejemplos de la indemnizabilidad de intereses patrimoniales legtimos, por ejemplo
en el artculo 89 (cambios forzosos de residencia, gastos de viaje y transportes, quebrantos por interrupcin de
actividades), aunque limitados al caso de una expropiacin que d lugar al traslado de poblaciones. Aqu se ve
clara la sustantividad del concepto de inters patrimonial, porque esas indemnizaciones son las ms de las veces
independientes de una expropiacin de cosas o derechos, afectantes por ello a todos los vecinos de la Entidad
Local

En fin, la mayor relevancia prctica de los intereses patrimoniales legtimos se presenta cuando se trata de
adicionar su cuanta real al perjuicio causado por la expropiacin directa de cosas o derechos. La jurisprudencia
ha mantenido con reiteracin, segn podremos ver en el captulo siguiente, que la indemnizacin expropiatoria
debe cubrir la totalidad de los perjuicios reales derivados del hecho expropiatorio.

IV. "Causa expropiandi"

La causa es sin duda uno de los elementos esenciales de la potestad expropiatoria. Por tal concepto se entiende el
motivo o finalidad que justifica el apoderamiento o sacrificio de un bien o derecho a favor de la Administracin.

59
Esta justificacin debe estar tasada por ley. Esta finalidad debe perdurar durante un tiempo, de tal forma que si la
causa desaparece antes de su transcurso, surge el derecho del expropiado a la reversin, derecho que consiste en
la devolucin de los bienes.

La Constitucin y la LEF entienden como tales causas la utilidad pblica y el inters social. La diferencia entre
ambas causas estriba en que la utilidad pblica pertenece a la esfera administrativa, esto es, la consecucin de un
fin cuya gestin est legalmente atribuido a una Administracin Pblica, mientras que el inters social es ms
fcilmente referible al conjunto de la sociedad, de ah que el beneficiario en el primer caso haya de ser de
carcter pblico, mientras que en el segundo, puede serlo cualquier persona natural o jurdica.

En principio, la causa debe estar declarada mediante Ley. Ahora bien, en la realidad este requisito se queda en
una mera formulacin legal, ya que la propia LEF dice en su art. 10 que la utilidad pblica se entiende implcita en
relacin con la expropiacin de inmuebles, en todos los planes de obras y servicios del Estado, Provincia y
Municipio (a los que hay que aadir tambin los de las Comunidades Autnomas). En los dems casos en que por
ley se haya declarado genricamente la utilidad pblica, su reconocimiento en cada caso concreto deber hacerse
por acuerdo del Consejo de Gobierno o Consejo de Ministros, salvo que para categoras determinadas de obras,
servicios o concesiones, las Leyes que las regulan hubieren dispuesto otra cosa. Respecto de los bienes muebles,
dice el art. 12, la utilidad pblica habr de ser declarada expresa y singularmente mediante Ley en cada caso, a no
ser que la LEF u otra Ley hayan autorizado la expropiacin para una categora especial de bienes, en cuyo caso
bastar el acuerdo del Consejo de Gobierno o del Consejo de Ministros.

En el Derecho espaol el concepto de utilidad pblica o de inters social no es un concepto abierto que
corresponda a la Administracin aplicar a unas u otras operaciones a su arbitrio para concluir la pertinencia de la
expropiacin; por el contrario, ni por acto singular ni por va reglamentaria puede la Administracin determinar
originariamente qu operacin merece o no beneficiarse del instrumento expropiatorio por entenderla de
utilidad pblica o inters social, sino que ese juicio est reservado en nuestro Derecho a la Ley. Aunque como ya
hemos dicho las expresiones ambiguas y genricas pueden conducir en muchas veces a situaciones no previstas
que la administracin puede aprovechar. Pero de demostrarse la arbitrariedad de la decisin de expropiacin se
podr anular y dejar sin efecto a los ulteriores actos.

Las declaraciones legales genricas de utilidad pblica deben ser, sin embargo, concretadas en cada caso
mediante un acto expreso de reconocimiento del Consejo de Ministros (o del Consejo de Gobierno de las
Comunidades Autnomas) cuya finalidad es, justamente, reconocer y constatar que ese supuesto concreto est
efectivamente comprendido en aquella declaracin genrica contenida en la Ley, esto es, que tambin en ese
supuesto concurre la causa de utilidad pblica susceptible de legitimar la imposicin del sacrificio que la
expropiacin comporta. Dicho acto concreto de reconocimiento es susceptible, por supuesto, de impugnacin
jurisdiccional. Ah, justamente ah, debe comenzar la garanta judicial. No obstante estas garantas estn en
decadencia El germen de este grave deterioro institucional se encontraba ya, propia LEF, que permiti
excepcionar por Ley la exigencia del acto de reconocimiento del Consejo de Ministros aceptando tambin que la
utilidad pblica se entendiera implcita en todos los planes de obras y servicios del Estado, Provincia y Municipio .

V. Contenido; excepciones

El contenido de la potestad expropiatoria est enunciado en el artculo 1. LEF de manera explcita: se concreta
siempre en una privacin singular de la propiedad o de los derechos e intereses que son su objeto y esta privacin
puede revestir cualquiera de las modalidades que en el mismo precepto se enumeran: venta, permuta, censo,
arrendamiento, ocupacin temporal o mera cesacin de ejercicio consiste (es decir la privacin se hace mediante

60
una de las formas establecidas pe la privacin cambio de una compraventa). El artculo 1. REF ha perfilado an
ms el concepto: Toda intervencin administrativa que implique privacin singular de propiedad, derechos o
intereses patrimoniales legtimos, a que se refiere el artculo 1. de la ley, es una expropiacin forzosa a todos los
efectos; y en su prrafo 2 an precisa, respecto al catlogo de modalidades posibles de la privacin expropiatoria:
la enumeracin de los supuestos de privacin singular. La ms comn sin duda alguna es la expropiacin
mediante compraventa, no obstante existen como acabamos de enumerar otras. As mismo existen una amplia
variedad de expropiaciones forzosas con algunas muy singulares.

- La privacin puede consistir en la destruccin pura y simple de la cosa, sin que se produzca su adquisicin
por la Administracin
- El arrendamiento forzoso, en el sentido en que aqu se trata, como carga expropiatoria, se regula
especficamente en la legislacin agraria con fines de almacenamiento de cosechas
- En otras ocasiones se habla de servidumbres legales, como la de paso de energa
- Se impone la prestacin forzosa de mquinas y ganado de labor para el cultivo

Privacin. Es el elemento bsico del concepto. Privacin supone un ataque y una sustraccin positiva de un
contenido patrimonial de cuya integridad previa se parte. La privacin, por eso, adviene ad extra, es, en el
genuino sentido de la expresin, un despojo. No obstante existen situaciones en las que no se priva exactamente,
sino que se dan excepciones a esa privacin del bien entrando en la modalidad de venta o cesiones forzosas.

Excepciones del concepto legal de expropiaciones las llamadas ventas o cesiones forzosas: la LEF dice en su
artculo 1.2 Quedan fuera del mbito de esta Ley las ventas forzosas reguladas por la legislacin especial sobre
abastecimientos, comercio exterior y divisas. La tcnica de las ventas forzosas obligatorias de determinadas
especies de productos o de bienes en favor de entes pblicos comenz, hace ya ms de tres cuartos de siglo,
como una tcnica ms de intervencin de mercados en el marco ideolgico y poltico siguiente a la gran crisis de
1929. La diferencia entre esta y la expropiacin reside de pronto en que la venta forzosa se refiere siempre a
muebles, lo que es una posibilidad, pero no una necesidad, para la expropiacin. En segundo trmino,
apoyndose el establecimiento de la forzosidad de la venta en la tcnica de un monopolio legal, la venta forzosa
se refiere a la totalidad de la produccin de un sector, es una venta masiva y general, lo cual no es el caso nunca
de la expropiacin. La venta forzosa es un sistema econmico, y como tal continuo y repetitivo, peridico incluso
(por cosechas, en los productos agrarios). A la vez, la finalidad de las ventas forzosas no es el mantenimiento en la
mano pblica de los productos adquiridos, sino la ulterior comercializacin, en el mercado interno o en el
exterior. La medida tiene, pues, una finalidad de pura intermediacin instrumental y no de adquisicin definitiva,
como es lo propio de la expropiacin. Pero lo sustancial, con todo, es justamente el rgimen de este precio
general propio de las ventas forzosas en relacin con los principios del justiprecio. Por ello puede decirse que, en
rigor, el sistema de instauracin de una venta forzosa es esencialmente una tcnica de fijacin de un determinado
nivel de precios (o ms alto que los de mercado: sistema de pricessupport de los productos agrarios; o ms bajo:
lo que fue comn en la intervencin de divisas.

VI. Procedimiento expropiatorio

La potestad expropiatoria ha de ejercitarse precisamente a travs de un procedimiento formal determinado por

la Ley. Este procedimiento se encuentra contenido en la LEF y en el REF, que previenen como requisito previo la
declaracin de utilidad pblica o inters social al que nos hemos referido. Supuesto ste, ha de ejercerse un
procedimiento tasado y riguroso, de modo que al margen del mismo no hay expropiacin, sino va de hecho. La
LEF disea un procedimiento general, otro de urgencia y diversos procedimientos especiales que en realidad

61
matizan el sistema comn ms que suponer una alternativa completa al mismo.nicamente en situacin de
estado de necesidad es posible una actuacin expropiatoria sin procedimiento, y esto es lo que se llama
tradicionalmente requisa.

El procedimiento general se abre (art. 21) con la llamada declaracin de necesidad de la ocupacin, que
concreta en bienes determinados la exigencia expropiatoria derivada de una causa expropriandi ya calificada. Esta
fase inicial es capital porque de ella resulta la individualizacin de unos bienes concretos de la abstracta exigencia
de la utilidad pblica o el inters social. La fase siguiente, una vez que se han individualizado los bienes a
expropiar y sus titulares, es la ms delicada, la de valorar y tasar esos bienes, la fase de justiprecio. Finalmente, el
procedimiento se cierra con el pago y la ocupacin del objeto expropiado. Estas tres fases (declaracin de
necesidad, valorar y tasar bienes, y por ltimo pago y ocupacin del objeto expropiado) se expresan
procedimentalmente en otras tantas piezas separadas.
Las expropiaciones de urgencia y las especiales las veremos ms adelante.

El procedimiento general se abre con la llamada declaracin de necesidad de ocupacin. Esta fase consiste en la
individualizacin de los bienes sobre los que va a recaer la expropiacin y, lo que es ms importante, en la
decisin sobre la existencia real de la utilidad pblica o inters social en esos concretos bienes.

Esta resolucin, que ha de producirse tras seguir un procedimiento instado por el expropiante o beneficiarios de
la expropiacin, puede ser de dos forma: explcita, esto es, con una relacin concreta e individualizada de los
bienes que considera de necesaria expropiacin, que compete realizar al beneficiario e implcita, mediante el
proyecto de obras o servicios debidamente aprobado, cuando tenga el suficiente detalle, en cuyo caso la relacin
se utiliza tan slo a los efectos de identificar a los expropiados, pero no de los bienes a expropiar.

La relacin de bienes se somete a informacin pblica por un plazo de 15 das. En este momento, cualquier
interesado puede alegar lo que estime pertinente. A la vista de las alegaciones, y tras realizar la necesaria
comprobacin, el procedimiento concluye con una resolucin que ha de dictarse en el plazo de veinte das. Esta
resolucin ha de describir los bienes y derechos a que afecta la expropiacin, designando nominalmente a los
interesados. Todo ello motivado mediante informes de por qu es la mejor opcin y un informe detallado del por
qu la expropiacin de esos bienes es de inters pblico o social. Contra la resolucin se puede interponer
recurso de alzada, el cual tiene carcter suspensivo, de manera que no puede proseguirse el procedimiento hasta
su resolucin.

El artculo 15 LEF establece que la necesidad de la ocupacin ha de concretarse en los bienes o derechos que
sean estrictamente indispensables para el fin de la expropiacin. Es un concepto claro aunque controlable por la
jurisprudencia. Se prev, no obstante, por el mismo artculo la posibilidad de que se incluyan entre los bienes
necesarios aqullos que sean indispensables para previsibles ampliaciones de la obra o finalidad de que se
trate, lo cual admite una fcil justificacin. Y por tanto convierte ese criterio en vulnerable.

VII. Justo precio o indemnizacin expropiatoria

Hasta ahora hemos considerado un rgimen de proteccin de los administrados que acta directamente, con
fines de acantonar cuidadosamente el ejercicio de la potestad expropiatoria dentro de los lmites y del
procedimiento que el ordenamiento establece para su ejercicio legtimo.

La garanta patrimonial de los administrados llega, sin embargo, ms all, y es operante en el supuesto normal de
un ejercicio regular y legtimo de la potestad expropiatoria. El administrado queda sujeto, como ya hemos dicho,

62
al ejercicio de tal potestad y a su efecto directo e inmediato, que es el sacrificio singular en que la expropiacin
consiste. Pero este sacrificio afecta nicamente a partes especficas de su patrimonio, no a su integridad
econmica, la cual queda compensada con una indemnizacin pecuniaria que restablece, al menos en principio,
la sustraccin de valor en que el sacrificio expropiatorio se concreta.

El principio de la indemnizacin como elemento esencial de la expropiacin forzosa est establecido en nuestro
Derecho, como prcticamente en todos, por un precepto constitucional (hoy, art. 33.3), reiterado en su sentido
especfico de garanta por el artculo 124 LEF, y desarrollado por va general en el captulo III de su ttulo II, De la
determinacin el justo precio.

Toda expropiacin, en el amplio sentido del concepto que ha establecido el artculo 1. LEF, implica en nuestro
Derecho un deber de indemnizar; la amplitud de esa frmula del artculo 1., como ya notamos, se manifiesta con
toda eficacia en este plano esencial de la garanta. Ubiexpropriatioibi indemnitas.

La indemnizacin es, pues, un elemento esencial de la institucin expropiatoria; si no est presente, estaremos
ante otra institucin esencialmente diferente (comisos, confiscaciones, socializaciones generalizadas, etc.; en otro
sentido, limitacin de derechos no indemnizables). A travs de este elemento se ha hablado con reiteracin de
que la expropiacin es una tcnica de conversin de derechos: el bien expropiado se convierte en su valor
econmico, que permanece en el patrimonio del expropiado; la prdida del bien objeto de la expropiacin se
compensa, en un balance terico del patrimonio del expropiado, con un crdito sobre su justo precio, por el
mismo, idntico, valor.

Este crdito grava al beneficiario de la expropiacin, precisamente, y no al ente expropiante (art. 5., apartado
5., REF). La Administracin expropiante debe, no obstante, velar por la observancia estricta de esa carga, as
como por la mensuracin exacta de su valor, en los trminos que veremos. El deber de indemnizar que afecta al
beneficiario y a ello nos remitimos ahora.

VIII. Principio del previo pago y las expropiaciones urgentes

Previa la correspondiente indemnizacin, dice el artculo 124 LEF. En aquellos pases, que son la mayora, donde
existe como trmite sustantivo la decisin expropiatoria o de transferencia de propiedad (en la expropiacin de
lneas clsicas), el acto no puede producirse sin que previamente se haya abonado la indemnizacin. En Derecho
espaol, salvo en el sistema judicialista instaurado por la Constitucin de 1869, nunca se ha aislado formalmente
ese momento, pero el efecto final expropiatorio, que ser la transferencia de propiedad en la expropiacin
traslativa, se produce precisamente por el pago seguido de la ocupacin, jugando como ttulos formales las actas
respectivas de esas dos operaciones

Observando desde el punto de vista del ttulo y el modo (o traditio) podemos observar que la ocupacin es
simplemente, la traditio, en su calidad de modo de adquirir (art. 609 CC), resultar entonces que el verdadero
ttulo, en sentido propio, de la atribucin patrimonial al beneficiario, o del desapoderamiento del expropiado es
realmente el pago previo. Por tanto el pago previo es el ttulo que capacita a la administracin a hacer efectiva la
ocupacin sobre lo expropiado. Este mecanismo es bsico y conduce a calificar la indemnizacin no como un
efecto o consecuencia derivada de la expropiacin propiamente dicha, sino justamente como lo contrario, como
un presupuesto de legitimidad para el ejercicio de la potestad expropiatoria. De este modo la relacin jurdica
trabada entre las partes de la indemnizacin (beneficiario y expropiado) no puede explicarse cmo relacin de
deuda , de un crdito, ni su contenido referir un deber de reparacin, sino la de una carga que el beneficiario
debe abastecer por lo expropiado, la cual le otorga un ttulo para hacer suyo lo expropiado, de ocuparlo

63
La calificacin de la indemnizacin expropiatoria se adeca a esta categora tcnica: es una carga del beneficiario
de la expropiacin para poder consumar sta en su favor. A su vez, desde la perspectiva del efecto expropiatorio
es un presupuesto de su produccin, presupuesto esencial y de validez y no simple condicin de eficacia, de tal
modo que sin l no hay expropiacin sino simple va de hecho. (349 Cdigo Civil Nadie podr ser privado de su
propiedad sino por Autoridad competente y por causa justificada de utilidad pblica, previa siempre la
correspondiente indemnizacin. Si no procediere este requisito, los Jueces ampararn y, en su caso, reintegrarn
en la posesin al expropiado) se trata pues, de evitar que se produzcan desapoderamientos patrimoniales con su
efecto de empobrecimiento inmediato y que se remita el resarcimiento de esas situaciones de empobrecimiento
a un futuro indeterminado.

No obstante la nueva redaccin del artculo 33.3 de la Constitucin, que ha sustituido la expresin tradicional de
previo pago por la de mediante la correspondiente indemnizacin, ha privado de respaldo constitucional a la
regla del previo pago tal como ha quedado expuesta. Por tanto cuando una ley regule un procedimiento dejando
para el final el pago, no est incurriendo en inconstitucionalidad, y as pasa con el procedimiento urgente.

El procedimiento de urgencia:

En la prctica, los solemnes trmites que constituyen el procedimiento ordinario casi nunca se observan, porque
la mayor parte de las expropiaciones se resuelven por el llamado procedimiento de urgencia, un procedimiento
excepcional que, sin embargo, se ha convertido en el ordinario.

Consiste en una inversin de determinadas fases del procedimiento ordinario y, en concreto, en una anticipacin
de la ocupacin de los bienes, que tiene lugar antes de la fijacin definitiva del justiprecio y del pago de ste que
se pospone al final del proceso.

El procedimiento de urgencia, que se encuentra regulado en el artculo 52 de la LEF, se inicia con la declaracin
de la urgencia de la ocupacin de los bienes afectados que se realiza por el Consejo de Ministros o Consejos de
Gobierno de las Comunidades Autnomas. La declaracin puede hacerse en cualquier momento, e implicar el
cumplimiento del trmite de la declaracin de necesidad de ocupacin, segn el proyecto y replanteo aprobado y
los reformados posteriormente, dando derecho a su ocupacin inmediata.

Seguidamente ha de notificarse a los interesados individualmente el da y hora en que ha de levantarse el acta

previa a la ocupacin. Esta notificacin se llevar a efecto con una antelacin mnima de ocho das y mediante
cdula y a travs de edictos en los tablones y boletines oficiales.

En el da y hora sealados, se levanta el acta previa de ocupacin en la finca de cuya expropiacin se trate, en
presencia de un representante de la Administracin expropiante, de los expropiados y dems interesados, del
Alcalde o Concejal en quien delegue y de un perito.

A la vista del acta previa de ocupacin y dems documentos, la Administracin formular las hojas de depsito
previo a la ocupacin y de las cifras de indemnizacin por el importe de los perjuicios causados por la rapidez de
la ocupacin.

Efectuado el depsito y abonada o consignada la indemnizacin, la Administracin proceder a la inmediata

ocupacin del bien de que se trate en el plazo mximo de quince das, sin que sea admisible al poseedor entablar
interdictos de retener y recobrar.

64
Tras la ocupacin, se tramita el expediente en sus fases de justiprecio y pago segn las reglas del procedimiento
ordinario. Sobre el justiprecio ha de abonarse en todo caso una indemnizacin equivalente al inters legal de la
cantidad correspondiente desde la fecha de ocupacin de los bienes.

IX. Sistema de determinacin del justiprecio

El justiprecio constituye la indemnizacin econmica compensatoria por la prdida de la cosa o derecho

expropiado. La fijacin del justiprecio se tramitar como pieza separada, encabezada por la exacta descripcin del
bien concreto que haya de expropiarse. A tal efecto, se abrir un expediente con cada propietario o comunidad
de propietarios.

Como sistema de valoracin, la LEF establece prioritariamente el acuerdo amigable o mutuo acuerdo, artculo 24,
para cuya conclusin fija un plazo de quince das, sin perjuicio de que ulteriormente, en cualquier estado
posterior de la tramitacin, pueda formalizarse tambin este acuerdo mutuo. Por supuesto, el acuerdo compete a
los expropiados con el beneficiario de la expropiacin.
El sistema del acuerdo amigable es ventajoso para todos, aunque menos comn en la prctica de lo que debiera;
para el expropiado implica reducir la forzosidad expropiatoria, excluyndola en punto tan decisivo como la
indemnizacin; para el beneficiario, la ventaja est en la rapidez y en la liquidacin inmediatas, pero es un hecho
que el sistema de demoras en la fijacin definitiva del justiprecio y el tratamiento econmicamente favorable que
de ello el beneficiario obtiene injustamente, como veremos ms adelante le retraen normalmente de buscar
esta solucin.

Cuando no se llega a este acuerdo amigable La Administracin expropiante debe requerir a los expropiados para
que formulen en el plazo de veinte das, sus hojas de aprecio, concretando de forma motivada el valor en que
estimen el objeto que se expropia. Tiene que ser una exposicin razonada, de todas las partidas indemnizables,
valorando razonadamente de tus precios y su valoracin a la que debe ascender el precio, el justiprecio. Aqu la
ley recomienda que se acuda a un profesional tcnico para llevar a cabo. Pero se podra llegar a un acuerdo entre
particular y ciudadano. La Administracin expropiante debe aceptar o rechazar la valoracin propuesta por los
propietarios en igual plazo de veinte das. En el primer caso, el expediente se da por concluido, debiendo
proceder la Administracin al abono del justiprecio. En el segundo, la Administracin ha de proceder a extender
su propia hoja de aprecio, notificndola al expropiado. Este cuenta con un plazo de diez das para aceptarla lisa y
llanamente, o para rechazarla y hacer las alegaciones que estime convenientes. De no contestar el expropiado se
entiende silencio negativo para la administracin, es decir se entiende que rechaza la propuesta de la adm.

La hoja de aprecio es importante ya que servir de base para la negociacin que se llevar a cabo despus.
Estaremos vinculados a la hoja que presentemos. Ya no podremos presentar ms en nngun recuro posterior.
Pero tampoco hay que inflar los precios, sin perjuicio de tirar un poco por lo alto la valoracin.

En caso de rechazo, la Administracin debe pasar el expediente al Jurado Provincial de Expropiacin. El Jurado, a
la vista de las hojas de aprecio formuladas por los sujetos de la expropiacin, y mediante acuerdo motivado
adoptado por mayora de votos, ha de decidir ejecutoriamente sobre el justo precio en el plazo general de ocho
das y excepcional de quince. El acuerdo pone fin a la va administrativa y es susceptible de recurso contencioso-
administrativo. El problema de este jurado de expropiacin es que no est conformado por el mismo nmero de
interesados (miembros) con inters hacia la administracin que hacia el particular y normalmente el justiprecio
que fija este rgano le es ms favorable a la administracin teniendo que recurrir en la mayora de las veces a la
jurisdiccin contencioso-administrativa.

65
 X. Extensin y criterios de estimacin

El punto de partida y la norma fundamental en este tema se contiene en el artculo 36 LEF: Las tasaciones se
efectuarn con arreglo al valor que tengan los bienes o derechos expropiables al tiempo de iniciarse el expediente
de justiprecio, sin tenerse en cuenta las plusvalas que sean consecuencia directa del plano o proyecto de obras
que dan lugar a la expropiacin y las previsibles para el futuro. Las mejoras realizadas con posterioridad a la
incoacin del expediente de expropiacin no sern objeto de indemnizacin, a no ser que se demuestre que eran
indispensables para la conversin de los bienes. Los anteriores son indemnizables, salvo cuando se hubieran
realizado de mala fe.

De este capital precepto resulta lo siguiente:

a) En primer lugar, que la indemnizacin o justo precio slo se extiende al valor objetivo de los bienes o derechos
expropiados y no, por consiguiente, al valor subjetivo (sentimental, afectivo o material) que en la persona del
titular puedan tener

b) objetivacin del valor de los bienes o derechos expropiados no significa en ningn caso la exclusin pura y
simple de la compensacin de los perjuicios derivativos que tengan su origen en la operacin expropiatoria,
supuesto que de lo que se trata, como ya hemos visto, es de proporcionar al expropiado un valor de sustitucin
que le permita reponer todo lo que la expropiacin le quita y recuperar, en consecuencia, todas las utilidades
reales que para l supona el objeto expropiado.

c) En tercer lugar, ha de tenerse en cuenta que la tasacin ha de referirse al valor que tengan los bienes o
derechos expropiados al tiempo de iniciarse el expediente de justiprecio y no en el momento de la aprobacin del
proyecto, normalmente de obras, que da lugar a la expropiacin. El artculo 36 LEF ha querido as conseguir un
doble efecto: por un lado, evitar que la indemnizacin quede congelada al surgir el proyecto determinante de la
operacin o, incluso, al iniciarse el expediente expropiatorio, con el consiguiente enriquecimiento injusto para el
beneficiario y perjuicio, igualmente injusto, para el expropiado, cosa especialmente importante en pocas de
inflacin, estableciendo una paridad temporal entre la prdida expropiatoria y su indemnizacin.

d) Es igualmente muy importante entre las precisiones del artculo 36 LEF la exclusin entre los elementos
valorables de la cosa expropiada de las plusvalas que sean consecuencia directa de los planes o proyectos que
estn en la base de la expropiacin y que slo a la Administracin, autora de los mismos, y no al expropiado, que
es ajeno a ello, son imputables.

XI. El Pago

Una vez fijado el justo precio por el Jurado, se proceder a su pago, el cual deber hacerse en el plazo mximo de
seis meses (art. 48.1 LEF), sin perjuicio de que pueda continuar el eventual litigio entre las partes en va
contencioso-administrativa sobre la cuanta correcta de dicho justo precio; ya dijimos ms atrs que en este
supuesto el artculo 50.2, obliga a efectuar el pago de la cifra fijada por el Jurado, aunque no sea firme, por virtud
del principio de ejecutoriedad.

El pago se verificar precisamente en dinero, dice el artculo 48.2, y estar exento de toda clase de gastos,
impuestos, gravmenes o arbitrios del Estado, Provincia o Municipio (art. 49), y tambin, por supuesto, de las
Comunidades Autnomas.

66
La posibilidad de un pago en terrenos de valor equivalente se admite con normalidad por la legislacin
urbanstica mediante acuerdo con el expropiado. En el caso, regulado por la LEF, de expropiaciones que den
lugar al traslado de poblaciones, se contempla la posibilidad de una afeccin del justiprecio a la adquisicin de
propiedades en un nuevo poblado donde concretar el traslado, pero tambin es frmula voluntaria. En fin, de
permuta forzosa se habla en el
Derecho Agrario como sistema de eliminar enclavados o estimular la concentracin de propiedades dispersas,
una especie, pues, de concentracin parcelaria puntual o limitada a dos propietarios; los artculos 262 y siguientes
de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario de 1973 regulan el supuesto, que implica el derecho del permutado
forzoso a recibir en cambio una
parcela de extensin no inferior a la enclavada ni superior al doble y de valor en venta superior en un 50 por
100 (art.263).

En caso de que el expropiado rehse recibir el precio o si existe litigio sobre el derecho a percibirlo entre varios
interesados o con la Administracin expropiante, el pago se entiende realizado mediante consignacin de su
importe en la Caja General de Depsitos, donde quedar a disposicin de la autoridad o Tribunal competente (art.
50.1 LEF).

Del pago o, en su defecto, de la consignacin sustitutoria se levantar un acta ante el Alcalde del trmino en que
radiquen los bienes (aunque puede convenirse otro lugar de pago: art. 48.2 LEF). Como ya notamos ms atrs,
este acta constituye el ttulo de la adquisicin expropiatoria, da por ello derecho a la ocupacin (art. 51), retenida
hasta este momento por el principio del previo pago, salvo las excepciones que ya estudiamos ms atrs, y junto
con el acta de ocupacin constituye ttulo inscribible en el Registro de la Propiedad y dems Registros pblicos de
la transferencia expropiatoria (art. 53).

XII. Garanta frente a demoras y depreciaciones monetarias

De poco servira extremar las tcnicas de valoracin y de ponderacin de la justicia en la indemnizacin

expropiatoria si luego sta o tarda en fijarse o, fijada, tarda en hacerse efectiva al expropiado, provocando con
estos retrasos un envilecimiento de su valor real, supuesta la inflacin endmica que sufren las economas
actuales.

La LEF de 1954, consciente, pues, del problema, puso en batera un complejo de tcnicas para evitar las injusticias
sustanciales que esas situaciones producan, concretamente cuatro tcnicas:

XII. 1. Una reduccin drstica de los plazos del procedimiento expropiatorio, sobre lo cual pone un nfasis un tanto
inocente la Exposicin de Motivos de la LEF, hablando de una bsica economa procesal conseguida, de una
sustancial aligeracin del procedimiento; frente a los largos plazos permitidos por la Ley de 1879, la duracin
mxima de los trmites quedan fijados as: un mes incluido el recurso de alzada para la declaracin de la
necesidad de la ocupacin; cincuenta y ocho das para la fijacin del justiprecio; seis meses para el pago.

XII. 2. La tcnica de los intereses de demora: el beneficiario debe adicionar al justiprecio el inters del dinero y el
de demora que se determinar cada ao por la Ley en los Presupuestos Generales del Estado. Si transcurren seis
meses (tres en el caso de las requisas: art. 105) desde la iniciacin del expediente expropiatorio sin haberse fijado
el justiprecio, o
Si fijado ste no se hace efectivo en el mismo plazo (arts. 56 y 57 LEF).La jurisprudencia del Tribunal Supremo, ha
sido generosa en cuanto al devengo de esos intereses establecidos en los artculos 56 y 57 LEF para los supuestos
ya relatados, disponiendo que su devengo es

67
Automtico, por ministerio de la Ley, sin requerir, pues interpellatio del expropiado y ni siquiera peticin previa a
la formulada en la demanda del proceso
El dies a quo para el cmputo del plazo de seis meses en el supuesto de intereses de demora en la fijacin del
justiprecio es siempre la fecha de iniciacin legal del expediente expropiatorio, es decir, el da en que gana
firmeza el acuerdo de necesidad de ocupacin y el dies ad quem la fecha en que el Jurado adopta el acuerdo
definitivo de fijacin del justiprecio

XII. 3. La tcnica ms enrgica es la retasacin: ha de procederse a una nueva valoracin del bien expropiado si
transcurren dos aos desde que se ha fijado el justiprecio sin hacerlo efectivo (art. 58 LEF). Esta tcnica es
potestativa, es decir si el interesado estima que sus bienes han bajado, no tiene porqu llevar a cabo la
retasacin. Si por el contrario piensa que se han incrementado notablemente podr solicitar dicha retasacin, sin
perjuicio de los intereses.

Veremos que todos estos mecanismos, que aparentan constituir un sistema bastante completo, han sido, sin
embargo, ineficientes para evitar los graves quebrantos que a las economas de los expropiados produce la
incidencia sobre ellos de unos procedimientos expropiatorios que se prolongan temporalmente de una manera
casi inacabable, y ms an si intervienen procesos contencioso-administrativos, quebrantando la ideal paridad
temporal de prestaciones.

XIII. Reversin: naturaleza, supuestos legales y condiciones de ejercicio

La reversin es el derecho que corresponde al expropiado o a sus causahabientes para recobrar los bienes
expropiados en caso de no ejecutarse la obra o no establecerse el servicio que motiv la expropiacin, as como si
hubiera alguna parte sobrante de la expropiacin o desapareciera la afectacin. En cualquier caso cuando se
solicite la resarcisin de los bienes expropiados, el expropiado tendr que abonar la cantidad que recibi en
concepto de justiprecio..

XIII. 1. Supuestos legales de hecho de la reversin

El artculo 54 LEF, en su redaccin inicial, enunci, como hemos visto, tres supuestos concretos de reversin, que
sistematiz luego el artculo 63 REF. Segn estos preceptos procede el derecho de reversin de los bienes o
derechos expropiados:

a) cuando no se ejecute la obra o no se establezca el servicio que motiv la expropiacin;

b) cuando realizada la obra o establecido el servicio quede alguna parte sobrante de los bienes expropiados;
c) cuando desaparezca la afectacin de los bienes o derechos a las obras o servicios que motivaron la
expropiacin.

La jurisprudencia ha establecido con reiteracin que el derecho de reversin surge en el momento en que se
produce alguno de los tres supuestos de hecho que contempla el artculo 54.1 LEF y que, como tal, es un derecho
nacido en ese momento y regido por el Derecho

XIII. 2. Excepciones a las mismas

La primera de estas excepciones (en relacin con el supuesto C del apartado anterior) cuando la sustitucin del
destino pblico inicial cambia por otro nuevo, tambin pblico, no plantea, en realidad problema alguno,

68
siempre, claro est, que se cumplan fielmente los requisitos que el artculo 54.2. a) LEF establece, es decir, que la
desafectacin del fin primitivo y la nueva afectacin a otro fin pblico distinto se acuerden simultneamente y
justificadamente.

Es decir; no cabr la reversin si simultneamente a la desafectacin del fin que justific la expropiacin se
acuerda una nueva afectacin a otro fin que haya sido declarado de utilidad pblica o inters social o cuando
dichas afectaciones se prolonguen durante diez aos desde la terminacin de la obra o el establecimiento del
servicio. De no producirse uno de estos supuestos cabra una revisin y en su caso la devolucin de lo expropiado.

XIV. Expropiaciones especiales

En el Ttulo III de la LEF se regulan diversos supuestos especiales de expropiacin atendiendo a la extensin del
objeto expropiado, la singularidad de la causa, destino de los bienes o los efectos colectivos que de ella se
deriven. Se trata en todo caso de singularidades relativas que no afectan al fondo de la institucin ni a la
aplicacin del esquema bsico de la regulacin general. Algunas de ellas han sido recogidas por normas
especficas posteriores.

Los procedimientos de expropiacin especiales regulados en la LEF son los siguientes: por zonas o grupos de
bienes; por incumplimiento de la funcin social de la propiedad; de bienes de valor artstico, histrico y
arqueolgico; por Entidades locales o por razn de urbanismo; las que dan lugar a traslado de poblaciones; por
causa de colonizacin o de obras pblicas.

69
 LECCIN 9. La responsabilidad patrimonial de la Administracin
I. Orgenes y evolucin histrica

Los orgenes de esta figura jurdica se remontan al derecho romano. En Espaa se instaur con posterioridad al
resto de Europa ya que la crisis agraria y el sistema en Espaa retras enormemente la economa, y sumndole la
guerra civil y la poca de Franco no podemos hablar de una autntica responsabilidad patrimonial en Espaa
hasta mediados del s. XX con la promulgacin de la Ley de Expropiacin Forzosa de 16 de diciembre de 1954,
cuyos principios ratific luego la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado de 1957 (arts. 40 y sigs.)
y han pasado finalmente, con algunas ligeras correcciones, a la vigente LPC (arts. 139 y sigs.)El artculo 121 LEF
formul, en efecto, con carcter general la siguiente clusula, cuyo efectivo alcance se extiende a todas las
esferas administrativas: Dar tambin lugar a indemnizacin con arreglo al mismo procedimiento toda lesin que
los particulares sufran en los bienes y derechos a que esta Ley se refiere, siempre que aqulla sea consecuencia
del funcionamiento normal o anormal de los servicios pblicos o de la adopcin de medidas de carcter
discrecional no fiscalizables en va contenciosa, sin perjuicio de las responsabilidades que la Administracin pueda
exigir de sus funcionarios con tal motivo.

Esta frmula descrita en el 121LEF exclua los daos corporales o morales, lo cual fue corregido rpidamente, por
el artculo 40 de la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado de 1957 que incluy una frmula ms
completa.

A partir de este momento el sistema pudo darse por recibido y aceptado en la jurisprudencia, a lo que, sin duda,
contribuyeron decisivamente dos hechos capitales: por un lado, el acceso al Tribunal Supremo en esas fechas de
las primeras promociones de magistrados especialistas de lo contencioso-administrativo, escala creada felizmente
por la LJ de 1956; por otro, el aumento del nivel de vida resultante del desarrollo econmico iniciado en la dcada
de los 60, que, ciertamente, cambi la faz del pas y permiti asumir como algo normal ese nuevo papel del
Estado como garante de la integridad de los patrimonios privados afectados por su actividad.

La Norma Fundamental pudo limitarse a ratificarla pura y simplemente (los particulares, en los trminos
establecidos por la Ley, tendrn derecho a ser indemnizados por toda lesin que sufran en cualquiera de sus
bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesin sea consecuencia del funcionamiento
de los servicios pblicos).

Este expreso refrendo constitucional dio pie, en un primer momento, a algunos excesos en la jurisprudencia,
especialmente, en el mbito de la responsabilidad por actos mdicos, que exager, deformndolo, el exacto
alcance de la clusula general de responsabilidad, y dio lugar a la aparicin de alguna crtica frontal del sistema (F.
PANTALEN, O. MIR), as como a la formulacin de matizaciones y ajustes de diverso signo (M. BELADEZ, L.
MEDINA y la doctrina ms reciente del Consejo de Estado).

Por nuestra parte creemos, sin desconocer el serio fundamento de aquella crtica, que una correcta inteligencia
de los presupuestos tcnico-jurdicos del sistema implantado hace ms de medio siglo por la LEF podra ser
suficiente para asegurar su debido funcionamiento y para evitar los excesos en los que, de una forma
bienintencionada pero demasiado simplista, ha incurrido alguna vez la jurisprudencia, excesos que no alcanzan a
nublar las virtualidades intrnsecas de aqul, ni llevan a desconocer el progreso que supone el principio bsico en
el que se apoya.

70
 II. Principios bsicos del sistema: clusula general de responsabilidad; configuracin directa y
objetiva

La responsabilidad de la Administracin se formula como clusula general en el art. 121 LEF y el art. 139 Ley
30/92 como una responsabilidad directa, no como un simple sistema de cobertura de los daos causados por los
actos ilcitos de los funcionarios y agentes de los entes pblicos. Es decir, la clusula general vigente prescinde
tambin del elemento tradicional de ilicitud o culpa para articularse como una responsabilidad puramente
objetiva. La Administracin responde por toda lesin que los particulares sufran... siempre que sea consecuencia
del funcionamiento normal o anormal de los servicios pblicos, esto es, de la gestin administrativa en general,
las actuaciones u omisiones puramente materiales o de hechos. (Obviamente, en la expresin los particulares
entran tambin los funcionarios y el restante personal al servicio de los propios entes pblicos, que tambin
pueden sufrir daos con ocasin o como consecuencia del funcionamiento de los servicios pblicos. Esto tambin
tiene sus problemas que expondremos ms adelante)

Quedan incluidos en la frmula legal no slo los daos ilegtimos que son consecuencia de una actividad culpable
de la Administracin o de sus agentes, sino tambin los daos producidos por una actividad perfectamente lcita,
lo cual supone la inclusin de los daos causados involuntariamente o con una voluntad meramente incidental y
los resultantes del riesgo creado por la existencia misma de ciertos servicios o por la forma en que stos estn
organizados. Slo se excluyen los casos de Fuerza Mayor entendidos como los acaecimientos realmente inslitos
y extraos al campo normal de las previsiones tpicas de cada actividad o servicio, segn su propia naturaleza.En
sntesis basta la existencia de un resultado daoso que cause un perjuicio efectivo, evaluable econmicamente e
individualizado respecto a una persona o un grupo de personas, para que surja la obligacin de indemnizar, sin
que se requiera otro requisito que la relacin de causalidad entre el acto y el dao y prescindiendo en absoluto de
la licitud o ilicitud del acto originado del dao. Por eso decimos que es objetivo, ya que con que exista un dao en
un administrado existe responsabilidad patrimonial por parte de la administracin.

III. Lesin resarcible

Al construir la institucin de la responsabilidad de la Administracin al margen de toda idea de ilicitud o culpa, el

fundamento de aqulla se desplaza desde la perspectiva tradicional de la accin del sujeto responsable a la del
patrimonio de la persona lesionada. La responsabilidad se convierte en un mecanismo objetivo de reparacin,
que se pone en funcionamiento slo si se ha producido una lesin patrimonial. El concepto de lesin patrimonial
se convierte de este modo en basamento mismo del sistema.

Conviene distinguir el concepto jurdico de lesin del concepto vulgar de perjuicio. Por perjuicio se entiende un
detrimento patrimonial cualquiera. Para que exista lesin resarcible se requiere que ese detrimento patrimonial
sea antijurdico, no ya por que la conducta de su autor sea contraria al Derecho (antijuridicidad subjetiva), sino
porque el sujeto que lo sufre no tenga el deber jurdico de soportarlo (antijuridicidad objetiva).

El art. 141.1 Ley 30/92 dice: Solo sern indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daos
que ste no tenga el deber jurdico de soportar de acuerdo con la ley. As, ni siquiera la conducta ilcita de la
propia vctima excluye de raz la aparicin de una lesin resarcible. El concepto tcnico de lesin resarcible a
efectos de responsabilidad requiere:

71
 - Un perjuicio patrimonial evaluable.
- Ausencia de causa de justificacin, no en su comisin, sino en su produccin respecto al titular del
patrimonio contemplado.
- Posibilidad de imputacin del mismo a tercera persona (en este caso a la Administracin).

Cualquiera que sea la causa de imputacin, la Administracin est obligada a responder siempre que de su
actividad resulte una lesin en el sentido expuesto (art. 122.1 LEF y art. 139.2 Ley 30/92): Un dao antijurdico
que rena los caracteres de; efectividad,
Posibilidad de evaluacin econmica e Individualizacin en relacin a una persona o grupo de personas.

El art. 106.2 CE y el art. 139 Ley 30/92 posibilitan el resarcimiento de todo tipo de daos, tanto materiales como
personales, e incluso los morales. Slo se excluyen, y no por su naturaleza sino por su falta de efectividad, los
daos eventuales o simplemente posibles, pero no actualizados.

Las notas de EFECTIVIDAD y EVALUABILIDAD econmica del dao producido no ofrecen dificultades graves, no as
el tercer requisito, la INDIVUDUALIZACION DEL DAO POR RELACION A UNA PERSONA O GRUPO DE PERSONAS,
que indica que ha de tratarse de un dao concreto, residenciable directamente en el patrimonio del declarante y
que exceda de lo que puede considerarse cargas comunes de la vida social.

Es decir, los daos causados por el normal funcionamiento de los servicios pblicos son, por lo comn, cargas no
indemnizables que los administrados tienen el deber jurdico de soportar a causa de su generalidad; sin embargo,
cuando la carga pasa de ser general a singular y entraa un sacrificio excesivo y desigual para algunos de los
administrados, se convierte en una lesin indemnizable en razn a la particular incidencia daosa de la actividad
administrativa, sobre el patrimonio del perjudicado.

Pero una generalizacin excesiva de este criterio es contraria a la ratio misma de la Ley, que afirma expresamente
que el dao puede referirse tambin a un grupo de personas.
Reuniendo estos tres requisitos, el dao es indemnizable, cualquiera que sea su origen.
El art. 142.4 ley 30/92 indica: La anulacin en va administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso-
administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone derecho a la indemnizacin, pero esta
podr reclamarse si la resolucin o disposicin impugnada lo fuese por razn de su fondo o forma.

IV. Imputacin del dao a la Administracin

Al precisar el concepto de lesin decamos que para que surja la responsabilidad es preciso que esa lesin pueda
ser imputada, esto es, jurdicamente atribuida, a un sujeto distinto de la propia vctima. La imputacin es as un
fenmeno jurdico consistente en la atribucin a un sujeto determinado del deber de reparar un dao, en base a
la relacin existente entre aqul y ste. La imputacin trata por tanto de determinar en base a que ttulos puede
atribuirse a la Administracin el deber de reparacin en que la responsabilidad patrimonial se concreta. Tenemos
los siguientes:

IV. 1. La organizacin administrativa como ttulo de imputacin bsica: La titularidad administrativa de la actividad
o servicio en cuyo marco se ha producido el dao es suficiente para justificar la imputacin del mismo a la
Administracin sin mayores justificantes.

Si el dao que se intenta reparar surge de la conducta de una persona fsica, todo el problema se reduce a
constatar la integracin del agente en la organizacin prestadora del servicio o actividad, puesto que la expresin

72
funcionamiento normal de los servicios pblicos, al independizar las nociones de ilicitud y responsabilidad,
permite incluir todos los supuestos de daos originados incidentalmente en el curso de una actividad
administrativa cualquiera orientada a una finalidad sustantiva diferente y perfectamente legtima en cuanto a tal.
El dato de la integracin en la organizacin administrativa es bsico. Es decir, si no est integrado en la
Administracin no imputa su actividad daosa a la Administracin los concesionarios, los contratistas
administrativos y los profesionales libres que ejercitan privadamente funciones pblicas. En lo que a los
concesionarios se refiere, los daos producidos a terceros en el mbito del servicio concedido no se imputan a la
Administracin concedente, sino a ellos mismos, salvo en el caso en que el dao tenga su origen en alguna
clusula impuesta por la Administracin al concesionario y que sea de ineludible cumplimiento para ste.
Pero el hecho de la integracin en la organizacin administrativa permite ampliar la nocin de funcionario, no se
comprende slo a los funcionarios stricto sensu, sino a todo tipo de autoridades, empleados o contratados y
cualesquiera agentes que por un ttulo u otro desempeen esas funciones pblicas.

IV. 2. En particular, la imputacin por funcionamiento anormal del servicio: La Administracin tambin responde de
las lesiones que sean consecuencia del funcionamiento anormal de los servicios pblicos. El fenmeno de
imputacin a la Administracin de la conducta lesiva de las personas que emplea se detiene en los lmites del
servicio pblico excluyendo la actividad privada de aqullos.

Para que el dao se impute a la Administracin no es necesario localizar el agente concreto que lo haya causado.
Puede tratarse de daos annimos e impersonales, no atribuibles a persona fsica alguna, sino a la organizacin
en cuanto tal.
El funcionamiento anormal comprende: que el servicio ha funcionado mal, que el servicio no ha funcionado o si lo
ha hecho defectuosamente.

IV. 3. Imputacin por riesgo creado por la Administracin. Caso fortuito y fuerza mayor:
La titularidad de la empresa administrativa justifica la imputacin a la Administracin de los daos resultantes del
riesgo creado en inters de dicha empresa, con independencia de toda culpa, objetiva o subjetiva. As lo indican el
art. 121 LEF, art. 139 Ley 30/92 y art. 106.2 CE que se limitan a excluir los casos de fuerza mayor, lo que indica
que los daos fortuitos quedan a cargo de la Administracin titular del servicio o actividad en cuyo marco se
producen. Por tanto nos queda por determinar que debe entenderse por caso fortuito y fuerza mayor
exonerante.
El caso fortuito se caracteriza por dos notas esenciales, la indeterminacin y la interioridad, cuyos contrarios, la
determinacin irresistible y la exterioridad, singularizan la fuerza mayor (que est excluida de responsabilidad). La
indeterminacin supone que la causa del accidente productor del dao es desconocida. La interioridad del evento
por relacin a la empresa en cuyo seno se presenta el dao, se trata de un evento directamente conectado al
objeto daoso, a su constitucin, a su naturaleza ntima, al funcionamiento mismo de la empresa o servicio que
integra ese objeto.

IV. 4. Imputacin por enriquecimiento; El enriquecimiento sin causa a favor de la Administracin es una ltima
modalidad de imputacin que permite la frmula consagrada por los art. 121 LEF y 139 Ley 30/92, dada la
generalidad de sus trminos. Su justificacin radica en la localizacin de un beneficio en el patrimonio de la
Administracin, incluso bajo la forma negativa de la eliminacin de un perjuicio, a consecuencia del hecho mismo
del dao acaecido a la vctima.

73
 V. Relacin de causalidad

a) El problema de la causalidad en la produccin del dao.

La Existencia de una relacin de causa-efecto entre el hecho que se imputa a la Administracin y el dao
producido es una condicin indispensable para que pueda atribuirse a aqulla el deber de resarcir dicho dao. As
podemos ver que el problema est en aquellos supuestos en que la responsabilidad se configura tcnicamente al
margen de la nocin de culpa.
As la Teora de la Equivalencia de condiciones entiende que cualquiera de los hechos o condiciones, en la medida
en que todos ellos contribuyen a producir el resultado final, deben ser calificados como causas (casos no justos).
Por ellos se suele afirmar que para que un hecho merezca ser considerado como causa del dao es preciso que
sea en s mismo idneo para producirlo segn la experiencia comn, es decir que tenga una especial aptitud para
producir el efecto lesivo. Es lo que se llama causalidad adecuada.
Pero no es posible olvidar que a la produccin de un resultado lesivo determinado pueden contribuir varias
causas, referibles a personas, empresas o actividades diferentes. En tales supuestos al Juez se le plantea un
problema difcil de resolver, puesto que deslindar el poder causal de cada hecho y asignar a cada causa una parte
del dao y a cada agente una parte de la indemnizacin correspondiente es algo siempre difcil. Para ello tenemos
el principio de garanta de la vctima que obliga al Juez a prescindir del concepto de causa adecuada para fundar
su decisin en la tesis de equivalencia de las condiciones.
Por ello no es de extraar, habida cuenta de que sobre la nocin de nexo causal se hacen gravitar problemas
diferentes al de la causalidad misma del dao, que la jurisprudencia renuncie a todo intento de categorizacin y
se limite a resolver caso por caso, en funcin de las concretas circunstancias de cada uno de ellos, utilizando
expresiones de valor no muy preciso y dotadas por ello de flexibilidad suficiente.

b) La incidencia de causa extraa, culpa de la vctima y hecho de un tercero. El concurso de causas y su tratamiento.

Una solucin al problema de la causalidad es que debe darse la EXCLUSIN de aquellos hechos que, con toda
evidencia, no hayan tenido ningn poder determinante en la produccin del dao final. Este planteamiento se
remite al anlisis del problema de la causa extraa, es decir, al de aquellos supuestos en que el nexo de
causalidad queda roto al interferirse una situacin de fuerza mayor, el hecho de un tercero o la propia conducta
de la vctima.
La fuerza mayor excluye el deber de reparar el dao, ya que el dao resulta de un acontecimiento irresistible y
ajeno al mbito dominado por el demandado.
Los otros dos supuestos, la falta de la vctima y el hecho de una tercero, son ms problemticos. La jurisprudencia
empez por sostener que se rechazaba sistemticamente las demandas de resarcimiento desde el momento en
que apreciaba la interferencia en el proceso causal de la conducta de la vctima o de una tercera persona. Pero se
ha ido apreciando la afirmacin progresiva de una postura ms abierta al respecto, en el sentido de que la
responsabilidad slo puede nacer cuando el dao alegado y probado por el interesado resulte directamente de la
actividad de la Administracin, sin que la conexin entre sta y su resultado sea interrumpida por elementos
ajenos al comportamiento administrativo.
Hay que tener en cuenta que la responsabilidad patrimonial de la Administracin se extiende a todos los posibles
daos que sean consecuencia del funcionamiento de sus propios servicios, aun en el caso de que la irregularidad
causante del dao fuera personalmente atribuible a un funcionario o agente concreto a ttulo de dolo o culpa;
pero en estos casos, la imputacin directa a la Administracin de los daos causados por sus agentes no se
traduce en una exoneracin total de estos.

74
 VI. Efectividad de la reparacin

VI. 1. Principios generales

El art. 121 LEF y 40 LRJAE no prevean otra forma de responsabilidad que la Indemnizacin en Metlico. Tampoco
precisaban los criterios en base a los cuales deba calcularse el importe de dicha indemnizacin, ni limitaban las
formas que sta poda adoptar. La Ley 30/92 (LRJAP-PAC) introdujo modificaciones de bulto.

VI. 2 . La reparacin in natura e indemnizacin suplementaria

El art. 141.4 Ley 30/92 indica: La indemnizacin procedente podr sustituirse por una compensacin en especie
o ser abonada mediante pagos peridicos, cuando resulte ms adecuado para lograr la reparacin debida y
convenga al inters pblico, siempre que exista acuerdo con el interesado.
As pues, la regla general sigue siendo la reparacin en metlico y a tanto alzado aunque ahora se permiten
expresamente otras alternativas (pagos peridicos, compensacin en especie), antes no previstos. La opcin por
una u otra forma de reparacin no es enteramente libre par la Administracin responsable, ya que estas nuevas
formas slo pueden ser legtimamente elegidas cuando resulten ms adecuadas para resarcir el dao y
convengan al inters pblico. Adems su aceptacin no es obligada para la vctima en ningn caso, cuyo acuerdo
es necesario en todo caso.

VI. 3. La extensin de la indemnizacin

El principio general es que la indemnizacin debe dejar indemne a la vctima del dao injusto, debe procurar una
reparacin integral del detrimento que dicho dao ha supuesto para su patrimonio, debe restituir ste en su
pleno valor anterior al suceso daoso, debe cubrir, por tanto todos los daos y perjuicios sufridos en cualquiera
de sus bienes y derechos (art. 139.1 Ley 30/92).
Hay que sealar que entre la cuanta de los perjuicios indemnizables ha de incluirse no slo el importe del dao
emergente, sino tambin el del lucro cesante o beneficios dejados de percibir como consecuencia del hecho
daoso.

VI. 4. Momento de valorar el dao

Exista en antao un problema respecto del momento de valorar el dao ya que desde la hora en que se valora y
se hace la primera peticin a la administracin hasta que un juzgado de ltima instancia dictaba resolucin (ya
que normalmente no aceptamos en va administrativa la rescisin de daos por ser escasa y tendremos que ir a lo
contencioso) el valor lo pedido en va administrativa hasta la resolucin de este rgano judicial ha variado
notablemente la cuanta. Este problema es resuelto con la reforma realizada en 1999 que corrigi la redaccin
inicial del artculo 141.3 de la LPC de 1992 precisando que, si bien la cuanta de la indemnizacin se calcular con
referencia al da en que la lesin efectivamente se produjo, dicha cuanta habr de ser objeto de actualizacin a la
fecha en que se ponga fin al procedimiento de responsabilidad con arreglo al ndice de precios al consumo, a lo
que se aadir los intereses que procedan por demora en el pago de la indemnizacin fijada, los cuales se exigirn
con arreglo a lo establecido en la Ley General Presupuestaria.

VII. Accin de responsabilidad

VII. 1. Plazo de ejercicio y prescripcin

El plazo para ejercitar la accin y dirigir a la Administracin la reclamacin correspondiente es de 1 AO. As el art.
122 LEF calific este plazo como de prescriptivo (el derecho a reclamar prescribe al ao del hecho que lo
motiv), con la importante consecuencia de permitirse la interrupcin del mismo, judicial o extrajudicial.
Con posterioridad a la LEF el art. 40.3, in fine de la LRJAE, calific el plazo como de caducidad, rectificacin
absurda y contraria a la intencin bsica que la Ley proclama en cuanto a ampliar el rgimen introducido por el

75
art. 121 LEF. Por ello tanto la jurisprudencia como el Consejo de Estado y la doctrina se resistieron a admitir las
consecuencias de esa supuesta innovacin, sosteniendo que lo que prescribe es el d a reclamar y no el d
sustantivo a la indemnizacin. Tambin algunas sentencias admiten sin reservas la interrupcin del plazo del ao
si se acredita haber existido negociaciones entre el perjudicado y la Administracin con vistas a establecer el
sistema de reparacin invocando al efecto el principio de la buena fe.

VII. 2. El procedimiento de reclamacin

Los art. 142 y 143 de la Ley 30/92 regulan el procedimiento de reclamacin. Las principales modificaciones
respecto al rgimen anterior son:
a) El procedimiento puede iniciarse por reclamacin de los interesados o de oficio.
b) El procedimiento se incoar y resolver por el Ministro respectivo, el Consejo de Ministros si una ley as
los dispone, o por los rganos correspondientes de las CCAA o de las entidades que integran la
Administracin local. Cuando una norma de creacin as lo determine, la reclamacin se resolver por los
rganos a los que corresponde de las Entidades de D Pblico.
c) La resolucin habr de producirse en el plazo de 6 meses, transcurrido el cual podr entenderse
desestimada la solicitud de indemnizacin.
d) La resolucin expresa o presenta pone fin a la va administrativa.
e) El procedimiento tambin puede terminar de forma convencional mediante acuerdo indemnizatorio, en
cualquier momento anterior a la conclusin del trmite de audiencia.
f) La introduccin de un proceso abreviado para casos especficos (casos del art. 143 Ley 30/92). En este
caso el plazo para resolver ser de 30 das y cabe tambin acuerdo indemnizatorio.

VII. 3. La reparacin de los daos causados por un acto administrativo recurrido

Del rgimen comn expuesto se excluye el caso de las indemnizaciones reclamadas paralelamente a la peticin de
anulacin de un acto administrativo. La mera anulacin de un acto no da derecho a pedir la indemnizacin de
daos y perjuicios, sino que hace falta que dicho dao se haya derivado de una lesin econmica de las que dan
derecho a reparacin y que la efectividad de tal lesin sea probada. Si esto ocurre hay dos posibilidades para
reclamar el resarcimiento: Se acumula la pretensin indemnizatoria a la de la anulacin del acto. Procedimiento
acumulado. Se espera a que se produzca la sentencia anulatoria, computndose a partir de ese momento el plazo
de 1 ao para exigir la indemnizacin correspondiente. Procedimiento sucesivo.

VII. 4. La garanta judicial

La Ley 30/92 ha vuelto a establecido que sern los tribunales de lo contencioso los que atendern estos
procesos. El proceso contencioso-administrativo no tiene especialidad procesal alguna. Formalmente se presenta
tambin como un proceso impugnatorio (se impugna el acto administrativo, o el silencio denegatorio). El recurso
victorioso implica la anulacin de este acto y su sustitucin por otro. El fallo tendr naturaleza de sentencia de
condena. La ejecucin de la Sentencia que condene a la Administracin al pago de una indemnizacin por daos
corresponde tambin a los Tribunales de la Jurisdiccin contencioso-administrativa.

VIII. La cobertura por la administracin de la responsabilidad del funcionario; Acciones de regreso

Hemos visto que la responsabilidad patrimonial de la Administracin se extiende a todos los posibles daos que
sean consecuencia del funcionamiento de sus propios servicios, aun en el caso de que la irregularidad causante
del dao fuera personalmente atribuible a un funcionario o agente concreto a ttulo de dolo o culpa (con la nica
salvedad, como entonces notamos, de los actos puramente personales del funcionario, en cuanto realizados con
desconexin total del servicio: Dictamen del Consejo de Estado de 11 de abril de 1962).

76
La imputacin directa a la Administracin de los daos causados por sus agentes no se traduce, sin embargo, en
una exoneracin total de estos. As resultaba, por lo pronto, de lo dispuesto en el artculo 121.1 LEF, cuyos
trminos sin perjuicio de las responsabilidades que la Administracin pueda exigir de sus funcionarios con tal
motivofueron luego precisados por los artculos 135 REF y 42 de la Ley de Rgimen Jurdico de la
Administracin del Estado de 1957. Segn estos preceptos, el funcionario responde personalmente de los daos
por l causados siempre que medie dolo o culpa grave. En tales casos el particular que ha sufrido el dao poda
optar libremente por dirigirse o contra la Administracin titular del servicio o contra el propio funcionario (art. 43
de la Ley citada), pues la responsabilidad de aqulla y de ste se articulaban tcnicamente, para mayor garanta
de la vctima, como solidarios (art. 135.3 REF: en estos supuestos, los particulares lesionados podrn exigir la
responsabilidad solidariamente de la Administracin y de los funcionarios). Si, como era lo normal, la vctima
optaba por dirigirse contra la Administracin (lo que resultaba ms cmodo, supuesto que no era necesario
probar la existencia de culpa, y tambin, ms seguro, ya que se evitaba el riesgo inherente a la insolvencia del
autor material del dao) y sta se vea obligada a indemnizar, los artculos 42 de la Ley de Rgimen Jurdico de
1957 y 135 REF la autorizaban para repetir contra el agente culpable, previa la instruccin del oportuno
expediente, en el que deber darse audiencia a los interesados y aportarse cuantas pruebas conduzcan a la
ponderacin de la responsabilidad del funcionario.

IX. Responsabilidad del Estado-juez y del Estado legislador

El art. 121 LEF se refiere al deber de indemnizar a toda lesin que... sea consecuencia del funcionamiento normal
o anormal de los servicios pblicos... sin perjuicio de las responsabilidades que la Administracin pueda exigir de
sus funcionarios con tal motivo. Este texto se refiere a la Administracin en sentido amplio(esfera estatal,
autonmica, local e institucional). En la esfera estatal hay que hacer dos precisiones en relacin con la
responsabilidad de los rganos legislativo y judicial:

IX. 1-. Responsabilidad del Estado legislador: Art. 139.3 Ley 30/92 Las Administraciones Pblicas indemnizarn a
los particulares por la aplicacin de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos y que stos no
tengan el deber jurdico de soportar, cuando as se establezca en los propios actos legislativos y en los trminos
que especifiquen dichos actos. Es decir, se remite a las LEYES la precisin de las eventuales compensaciones.

IX. 2-. Responsabilidad del Estado Juez: Art. 121 CE Los daos causados por error judicial, as como los que sean
consecuencia del funcionamiento anormal de la Administracin de Justicia darn derecho a una indemnizacin a
cargo del Estado, conforme a la ley.
Y encontramos dicha regulacin en la LOPJ. En relacin con el Error judicial decir que se requiere una previa
declaracin judicial de la existencia del eventual error. En cualquier caso, no proceder la declaracin de error
contra la resolucin judicial a la que se impute mientras no se hubieran agotado previamente los recursos
previstos en el ordenamiento jurdico.
El art. 294 LOPJ regula el supuesto ms frecuente que es el dao producido a quienes hayan sufrido prisin
preventiva si posteriormente son absueltos por inexistencia de hecho imputado o se haya dictado auto de
sobreseimiento libre. La procedencia del derecho a la indemnizacin se subordina a la prueba de la inocencia del
imputado.
En cuanto a que el dao se haya producido por el funcionamiento anormal de la Administracin de Justicia hay
que referirse al art. 121 LEF y art. 40 LRJAE.

Es comn a los dos tipos o fuentes de responsabilidad la exigencia de un dao efectivo, evaluable
econmicamente e individualizado con relacin a una persona o grupo de personas. La existencia del dao y su
prueba es requisito SINE QUA NON del d a la indemnizacin, que la mera revocacin o anulacin de las
resoluciones judiciales no presupone por s sola. (Art. 40 LRJAE).

77
 PARTE CUARTA LAS GARANTAS FORMALES DE LA POSICIN JURDICA DEL
ADMINISTRADO

LECCIN 10. El procedimiento administrativo

I. Concepto y funcin del procedimiento administrativo.

El procedimiento administrativo puede definirse como el cauce formal, previamente regulado, al que ha de
sujetarse la actuacin de la Administracin para el cumplimiento o realizacin de sus funciones o como deca la
Exposicin de Motivos de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 cauce formal de la serie de actos en
que se concreta la actuacin administrativa para la realizacin de un fin. Ello implica el rechazo de la corriente
doctrinal que con el propsito inicial de dar una explicacin del fenmeno de los actos complejos fue derivando
poco a poco hacia un concepto sustancial del procedimiento, en el cual los distintos elementos del procedimiento
careceran de toda autonoma para jugar el papel de simples partes integrantes de la decisin final, que se
presentara entonces como un acto-procedimiento, esto es, como la voluntad resultante de la integracin
progresiva de las distintas voluntades de los sujetos y rganos intervinientes en la operacin.

Esta concepcin sustancialista del procedimiento administrativo ha sido superada. El procedimiento

administrativo no es un acto complejo, sino ms propiamente un complejo de actos del administrado y de la
Administracin, de diverso valor todos ellos, aunque con sustantividad jurdica propia, sin perjuicio de su carcter
instrumental respecto de la resolucin final, tal y como se dice en la Exposicin de la LRJPAC. Cada uno de los
actos en que se desarrolla responde a unas reglas propias e incluso tiene un procedimiento especfico distinto del
procedimiento principal que en cada caso se considere (as, por ejemplo, los informes de los rganos colegiados);
todos ellos tienen su propia causa o funcionalidad especfica; los vicios en que pueden incurrir tienen una
incidencia diferente en el acto final y, en determinados supuestos, pueden ser anulados independientemente de
la resolucin final.

El procedimiento no se resume, pues, en un acto de naturaleza compleja la resolucin- en el que vendran a

fundirse, perdiendo su propia identidad, todos los anteriores a l, ni tampoco consiste en un mero agregado de
actos heterogneos por su origen y por su contenido. Se trata, mas bien, de una cadena, cuyos distintos
eslabones aparecen articulados a travs de un vnculo comn, sin merma de su individualidad propia, en orden a
un fin nico a cuya consecucin coadyuvan.

La exigencia de que la Administracin ajuste su actuacin a un cauce procedimental para la produccin de los
actos administrativos, no debe interpretarse en una acepcin formalista y ritual. Por el contrario, el
procedimiento administrativo se presenta como una garanta de la adecuacin de la actividad administrativa a
criterios de objetividad y eficacia, y, tambin, como una garanta del pleno respeto de los derechos de los
ciudadanos en sus relaciones con la Administracin pblica. Desde esta ptica, los defectos en la tramitacin del
procedimiento sern irrelevantes siempre y cuando no menoscaben esta doble finalidad, determinando en caso
contrario la invalidez de la resolucin adoptada.

El procedimiento administrativo se encuentra regulado en el Ttulo VI de la LRJPAC, en el cual, de acuerdo con lo

establecido en el art. 149.1.18 de la Constitucin, se regula el procedimiento administrativo comn, de
aplicacin general a todas las Administraciones pblicas, fijando las garantas mnimas de los ciudadanos respecto
de la actividad administrativa, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organizacin propia de las

78
Comunidades Autnomas. La regulacin contenida en el Ttulo VI no agota las competencias estatales o
autonmicas de establecer procedimientos especficos ratione materiae que debern respetar, en todo caso, las
garantas all contenidas.

II. Clases

Los procedimientos podemos clasificarlos de la siguiente forma:

a) Por su actividad, podemos distinguir entre un procedimiento general y los procedimientos especiales.

b) Atendiendo a su finalidad especfica suelen clasificarse los procedimientos administrativos en:

Declarativos: son los que se orientan a la elaboracin de una decisin, cuyo distinto carcter da lugar a otras
subespecies: as por ejemplo, el procedimiento sancionador; el procedimiento revisor, etc.

Ejecutivos: son los que tienden a la realizacin material de una decisin anterior ya definitiva, por ejemplo
procedimiento de apremio.

De simple gestin: suelen tener una finalidad de tipo tcnico y de carcter esencialmente interno, preparatoria
de una decisin ulterior.

c) Por la forma de desenvolverse y, especialmente, por el tiempo en que han de serlo, los procedimientos
pueden ser: ordinarios o sumarios y de urgencia. En estos ltimos los trmites y los plazos del procedimiento
ordinario se simplifican y abrevian del modo previsto en sus disposiciones reguladoras, eliminndose alguno de
ellos en ciertos casos.

III. Principios generales del procedimiento

Se entiende por principios generales del procedimiento administrativo aquellos que constituyen el entramado
bsico y la estructura esencial de esta institucin jurdica. Estos principios, dice Garca de Enterra, constituyen el
nico medio de asegurar ese mnimo de unidad que ha pretendido lograr el legislador desde el ao 1889 y slo de
esta manera podr llegar a comprenderse la esencia ltima de la institucin en su triple dimensin de vehculo de
participacin de los administrados en la elaboracin de las decisiones administrativas, de mecanismo de garanta
de los derechos de los particulares y de cauce para la pronta y eficaz satisfaccin de los intereses generales.

Los principios que inspiran el procedimiento administrativo no estn reconocidos expresamente, pero se derivan
de la normativa que lo regula. Estos principios son los siguientes:

III.1.- El principio de contradiccin.

El procedimiento administrativo, bien se inicie de oficio o a instancia de parte interesada, tiene, en todo caso,
carcter contradictorio, es decir la posibilidad de que se hagan valer los distintos intereses en juego y que esos
intereses sean adecuadamente confrontados en presencia de sus respectivos titulares antes de adoptar una
decisin definitiva. El carcter contradictorio del procedimiento administrativo est consagrado sin reservas en la
LRJPAC. El artculo 31 de la misma comienza garantizando la llamada al procedimiento en todo caso de los que,

79
sin haberlo iniciado, ostenten derechos que puedan resultar afectados. El mismo artculo permite la
comparecencia en el procedimiento de todas aquellas personas cuyos intereses legtimos, personales y directos
puedan quedar afectados por la resolucin que se dicte. Igualmente, este principio queda reflejado en la
posibilidad de formular alegaciones y aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al trmite
de audiencia; en el derecho a estar presente en la prctica de las pruebas y, especficamente en el trmite de
audiencia.

En trminos constitucionales estrictos, no hay procedimiento vlido si no existe igualdad de oportunidades entre
las partes en cada uno de los trmites procedimentales, esto es, si no existe un autntico debate contradictorio
tanto sobre los hechos como sobre su calificacin jurdica.

III.2.- El principio de economa procesal.

Son diversos los preceptos de la LRJPAC que de forma directa o indirecta se refieren a este principio. As, bajo el
rtulo celeridad, el artculo 75 obliga a acordar en un slo acto todos los trmites que, por su naturaleza, admitan
una impulsin simultnea y no sea obligado su cumplimiento sucesivo; el 73, en el que admite la acumulacin de
varios expedientes en uno slo cuando entre ellos guarden una conexin ntima. Otras manifestaciones de este
principio son la conversin de los actos viciados (art. 65); la conservacin de actos y trmites (art. 66) y la
convalidacin de los actos viciados (art. 67).

III.3.- El principio in dubio pro actione.

El principio in dubio pro actione postula en favor de la mayor garanta y de la interpretacin ms favorable al
ejercicio del derecho a la accin y, por lo tanto, en el sentido de asegurar, en lo posible, ms all de las
dificultades de ndole formal, una decisin sobre el fondo de la cuestin objeto del procedimiento.
El procedimiento administrativo, dice Garca de Enterra, no ha sido concebido por el legislador como una carrera
de obstculos cuya superacin sea requisito necesario para la adopcin de la resolucin final, sino como un cauce
ordenado capaz de garantizar la legalidad y el acierto de aqulla dentro del ms absoluto respeto de los derechos
de los particulares.
La virtualidad de este principio es mxima a la hora de la interpretacin de los diferentes conceptos jurdicos,
dando mayor valor al aspecto finalista que al formal cuando existan dudas al respecto, como sucede en la
consideracin de interesados, plazos, o vicios en la calificacin de los documentos, advertencias de paralizacin
etc.

III.4.- El principio de oficialidad.

Establece el artculo 74.1 LRJPAC que "el procedimiento, sometido al criterio de celeridad, se impulsar de oficio
en todos sus trmites. Esto significa que la Administracin est especficamente obligada a desarrollar la
actividad que sea necesaria para llegar a la decisin final, sin necesidad de que sea excitada en este sentido por
los particulares, a diferencia de lo que ocurre en el mbito de la jurisdiccin civil donde, por regir el principio
dispositivo, se entiende que el proceso es cosa de las partes, de quienes depende, en consecuencia, su
progresin.

III.5.- El principio de imparcialidad.

La Administracin rene en el procedimiento administrativo la doble condicin de juez y parte, razn por la cual
el principio de imparcialidad, caracterstico del proceso, resulta en cierta medida relativizado.

80
No obstante, la Constitucin establece en el artculo 103 un mandato de objetividad a la Administracin Pblica
en la gestin de los intereses generales y el propio precepto exige a sus funcionarios imparcialidad en el ejercicio
de sus funciones. La aplicacin de este principio se completa con el deber de abstencin y la posibilidad de
recusacin de quienes instruyan o resuelvan un procedimiento.

III.6.- El principio de gratuidad.

El procedimiento administrativo en s mismo no da lugar a otros gastos que los que eventualmente puedan llegar
a ocasionar la prctica de las pruebas propuestas por el interesado, ya que no se exige la asistencia de letrado,
pudiendo comparecer por s mismo, pero an cuando as no lo hiciere y nombrase representante, este
nombramiento no exige que recaiga en determinados profesionales.

III.7.- El principio de transparencia.

Este principio, que tiene su respaldo constitucional en el artculo 105.b) de la Constitucin, en el que se reconoce
el derecho de los ciudadanos al acceso a los archivos y registros, salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa
del Estado, la averiguacin de los delitos y la intimidad de las personas, ha sido desarrollado en la LRJPAC, la cual
en su Exposicin de Motivos dice que dicha Ley pretende romper la tradicional opacidad de la Administracin,
introduciendo un nuevo concepto sobre la relacin Administracin con el ciudadano, a cuyo efecto en su
artculo 35 a) le reconoce el derecho a conocer, en cualquier momento, el estado de tramitacin de los
procedimientos en los que tengan la condicin de interesados, y obtener copias de documentos contenidos en
ellos y en el artculo 37 reconoce el derecho al acceso a los archivos y registros, modulando este derecho en
funcin de los diversos intereses en juego.

IV. Los sujetos del procedimiento (Interesados)

En el procedimiento administrativo pueden aparecer uno a varios sujetos. Cuando slo existe un sujeto, ste
necesariamente debe ser una Administracin pblica, pero lo normal es que existan dos o ms sujetos que actan
en planos diferentes. En una actuar una Administracin pblica a travs de los rganos en cada caso
competentes y, al lado o frente a ella, pueden aparecer otras personas pblicas o privadas- que son los
interesados. Desde esta perspectiva formal puede decirse que el procedimiento administrativo es bilateral, pero
no siempre existe una relacin bilateral entre ente pblico y administrado, ya que a veces aparece la
Administracin pblica como supraordenada, interviniendo en una relacin jurdica material entre dos
administrados que mantienen posiciones contrapuestas y as ocurre en los llamados procedimientos triangulares.

Los sujetos del procedimiento para poder actuar tienen que tener capacidad suficiente. La capacidad de la
Administracin viene establecida por la competencia del rgano para actuar. La capacidad de la otra parte viene
determinada por dos cuestiones: la capacidad de obrar y la legitimacin para intervenir.

Segn el artculo 30 de la LRJPAC, tendrn capacidad de obrar ante las Administraciones pblicas, adems de las
personas que la ostenten con arreglo a las normas civiles, los menores de edad para el ejercicio y defensa de
aquellos de sus derechos e intereses cuya actuacin est permitida por el ordenamiento jurdico-administrativo
sin la asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o curatela. Se excepta el supuesto de los
menores incapacitados, cuando la extensin de la incapacitacin afecte al ejercicio y defensa de los derechos o
intereses de que se trate.

81
Ahora bien, para intervenir en un procedimiento administrativo no basta tener capacidad de obrar. El
ordenamiento jurdico exige algo ms: una aptitud especial que se conoce con el nombre de legitimacin. La
legitimacin implica una especial relacin con el objeto del procedimiento, o lo que es lo mismo, para poder
intervenir hay que tener un inters, o sea, que se debe tener la consideracin de interesado.

El artculo 31 de la LRJPAC dice que Se consideran interesados en el procedimiento administrativo:

Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legtimos individuales o colectivos.

Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisin que
en el mismo se adopte.
Aqullos cuyos intereses legtimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolucin y se
personen en el procedimiento en tanto no haya recado resolucin definitiva.

Tambin tienen la consideracin de interesados aquellos que se personen en el procedimiento como

consecuencia de la obligacin que se impone a la Administracin de comunicar a las personas que siendo titulares
de derechos o intereses legtimos y directos, stos puedan resultar afectados (art. 34).

Los interesados pueden intervenir por si o por medio de representante, no requirindose para actuar como tal
ninguna condicin especfica, adems de la capacidad de obrar, si bien para formular solicitudes, entablar
recursos, desistir de acciones y renunciar a derechos en nombre de otra persona, deber acreditarse la
representacin por cualquier medio que deje constancia fidedigna.

V. Estructura del procedimiento administrativo

La LRJPAC estructura el procedimiento administrativo en cuatro captulos que se corresponden correlativamente

con las fases de iniciacin, ordenacin, instruccin y terminacin.

V.1.- Iniciacin.

Conforme al artculo 68 de la LRJPAC, el procedimiento administrativo puede iniciarse de oficio, es decir, por
propia iniciativa de la Administracin, o en virtud de solicitud de parte interesada. La Ley no dice, ni puede decir,
dado que opera desde una perspectiva general, en qu caso puede iniciarse de oficio y cundo a instancia de
parte interesada, cuestin sta que depende, lgicamente, de la clase de procedimiento de que se trate y de la
concreta situacin jurdica en que se encuentre el administrado respecto a su eventual objeto. As, los que limitan
los derechos de los ciudadanos se inician siempre de oficio, si bien ha podido mediar un estmulo exterior
(peticin o denuncia); por el contrario, los declarativos y ampliatorios de la esfera de derechos de los ciudadanos
se inician, por regla general, a peticin de parte aunque tambin pueden, aunque sea excepcional, iniciarse de
oficio.

V.1.1.- Iniciacin de oficio.

La iniciacin de oficio tiene lugar por acuerdo del rgano competente, bien por propia iniciativa o como
consecuencia de orden superior, a peticin razonada de otros rganos o por denuncia. En todo caso, el
procedimiento no da comienzo hasta el momento en que el rgano competente para su tramitacin dicta el acto
formal de incoacin, el cual deber ser comunicado a los interesados.

82
La denuncia de un particular se concibe como un acto de colaboracin, por el que pone en conocimiento de la
Administracin determinados hechos que pueden dar lugar a la incoacin de un procedimiento administrativo.
Esta configuracin determina que el denunciante, segn reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo, no goza
de legitimacin para intervenir en el mismo.

Como la mera iniciacin del procedimiento puede acarrear consecuencias jurdicas, cabe la posibilidad de abrir un
perodo de informacin previa con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y poder decidir as, con
algn conocimiento de causa, sobre la conveniencia o no de iniciar el procedimiento.

V.1.2.- Iniciacin a solicitud de los interesados.

El procedimiento tambin puede iniciarse a solicitud de los interesados. En este caso la peticin pone en marcha
el procedimiento, obligando a la Administracin a dictar resolucin expresa. Segn el artculo 70.1, las
solicitudes debern contener:

Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de la persona que lo represente, as como la identificacin del
medio preferente o del lugar que se seale a efectos de notificacin.
Hechos, razones y peticin en que se concrete, con toda claridad, la solicitud.
Lugar y fecha.
Firma del solicitante o acreditacin de la autenticidad de su voluntad expresada por cualquier medio.

Cuando las pretensiones correspondientes a una pluralidad de personas tengan un contenido y fundamento
idntico o sustancialmente similar, podrn ser formuladas en una nica solicitud, salvo que las normas
reguladoras de los procedimientos especficos dispongan otra cosa.

La presentacin de las solicitudes podr efectuarse en cualquiera de los lugares relacionados en el artculo 38.4
de la LRJPAC. Cuando la solicitud se presenta en el Registro del rgano competente, tanto el plazo interruptivo
como el que para resolver tiene la Administracin se inicia desde ese momento. En cambio, cuando se presenta
en otro registro (Correos, otra Administracin o en las oficinas consulares), el plazo para notificar la resolucin se
inicia desde que la solicitud tiene su entrada en el del rgano competente, si bien el da de su presentacin se
tiene en cuenta para considerar si el particular lo ha presentado dentro de plazo, cuando el escrito o solicitud
estaba sujeto a plazo.

Frente al formalismos y rigidez propio de los procesos civiles, el procedimiento administrativo no slo permite al
interesado volver sobre esos defectos y corregirlos, sino que obliga a la Administracin, en el caso de que la
solicitud no rena los requisitos exigidos, a requerir al interesado para que en el plazo de diez das subsane la falta
o acompae los documentos preceptivos, con la indicacin de que, si as no lo hiciera, se le tendr por desistido
de su peticin.

V.1.3.- Las medidas provisionales.

Iniciado el procedimiento, el rgano administrativo competente para resolverlo, podr adoptar las medidas
provisionales que estime oportunas para asegurar la eficacia de la resolucin que pudiera recaer, si existiesen
elementos de juicio suficientes para ello, no pudindose dictar aquellas que puedan causar perjuicio de difcil o
imposible reparacin o que impliquen violacin de derechos amparados por las leyes. Estas medidas tambin
pueden adoptarse antes de su iniciacin en los casos de urgencia y para la proteccin provisional de los intereses
implicados, en los supuestos expresamente previstos en una norma con rango de Ley. La transcendencia que

83
pueden tener las medidas provisionales es lo que determina que su adopcin deba efectuarse por el rgano
competente para resolver y no por el instructor.

V.2.- Ordenacin.

Se llama ordenacin del procedimiento a la actividad de los rganos administrativos responsables del mismo
dirigida a encauzar los distintos trmites en el orden y con la finalidad establecida en la Ley. Por su naturaleza, no
puede hablarse de una "fase" de ordenacin del procedimiento, puesto que existen actos de ordenacin en las
fases de iniciacin, instruccin y terminacin, sino ms bien de obligaciones que tiene la Administracin en la
instruccin de los procedimientos y que como se ver, coinciden con algunos de los principios que le rigen. Los
principios de ordenacin son los siguientes:

- La impulsin de oficio en todos sus trmites.

- El orden en el despacho de los asuntos. El respeto a la posicin de igualdad de los ciudadanos explica
que la ley establezca normas generales sobre el orden de despacho de los asuntos, al que se refiere el artculo
74.2, segn el cual se debe guardar el orden riguroso de incoacin en asuntos que sean de homognea
naturaleza, salvo que por el titular de la unidad administrativa se de orden motivada en contrario, de la que
quede constancia.

- El principio de celeridad y sus manifestaciones.

- Cumplimiento de los trmites, dentro de los plazos establecidos, que generalmente son de diez das.

- Cuestiones incidentales, establecindose al respecto que "las cuestiones incidentales que se susciten en
el procedimiento, incluso las que se refieran a la nulidad de actuaciones, no suspendern la tramitacin del
mismo, salvo la recusacin. (art. 77)

V.3.- Instruccin.

Son actos de instruccin los "necesarios para la determinacin, conocimiento y comprobacin de los datos en
virtud de los cuales deba pronunciarse la resolucin". La finalidad de la instruccin es proporcionar al rgano
decisorio los elementos de juicio necesarios para una adecuada resolucin.

La instruccin comprende, por tanto, dos tipos de actividades: a) las de aportacin de datos fcticos o jurdicos,
que puede realizar tanto el propio rgano administrativo responsable del procedimiento como otros rganos o
los propios interesados, y b) las encaminadas a demostrar la veracidad de los datos aportados, finalidad que
persigue la prctica de la prueba.

V.3.1.- Las alegaciones.

Las alegaciones constituyen el instrumento propio que tienen los interesados para aportar los datos fcticos o
jurdicos al expediente que sirvan de fundamento a la resolucin. Constituyen, pues, uno de los derechos
esenciales de los ciudadanos en relacin a los procedimientos administrativos en los que sean interesados,
manifestacin peculiar del derecho de defensa y del principio contradictorio que inspira la regulacin del
procedimiento administrativo.

84
Las alegaciones pueden formularse en cualquier momento del procedimiento, por lo que no hay una fase
propiamente dicha de alegaciones al estar abierta a lo largo de todo el procedimiento, aunque siempre antes del
trmite de audiencia. Las alegaciones hechas en el momento procesal oportuno deben ser tenidas en cuenta por
el rgano competente al redactar la correspondiente propuesta de resolucin, lo que impone el principio de
congruencia de la resolucin con lo solicitado y alegado por las partes.

V.3.2.- La prueba.

La prueba es la actividad de instruccin que tiene por objeto demostrar la exactitud de los hechos aportados que
sirven de fundamento a la resolucin final.

La posicin preponderante de la Administracin en este caso, queda patente al corresponderle a ella la admisin
y prctica de las pruebas que propongan los interesados o las que de oficio acuerde. No obstante, su negativa a
abrir el perodo de prueba o a practicar las propuestas por el interesado puede dar lugar a la nulidad de la
resolucin final en la medida en que pueda haber causado indefensin. Por esta razn el artculo 80.3 dice que el
instructor del procedimiento "slo podr rechazar las pruebas propuestas por los interesados cuando sean
manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante resolucin motivada.

Los hechos relevantes para la decisin de un procedimiento y sobre los que exista contradiccin podrn
acreditarse por "cualquier medio de prueba admisible en Derecho".

La Ley establece que la prueba debe realizarse en un plazo no superior a treinta das ni inferior a diez, plazo que
es comn para proponer y practicar las que se juzguen necesarias.

La presencia de los interesados en la realizacin de las pruebas constituye una consecuencia necesaria del
principio contradictorio del procedimiento administrativo. De ah la obligacin de comunicar con antelacin
suficiente el momento y lugar en que hayan de practicarse, con la advertencia de que el interesado puede
nombrar tcnicos para que le asistan.

Respecto a la valoracin de la prueba, rigen los principios de libre valoracin y apreciacin conjunta, sometida en
todo caso a la sana crtica por parte del rgano instructor.

V.3.3.- Los informes.

Los informes son declaraciones de juicio emitidas por rganos especialmente cualificados en materias
determinadas que tienen por objeto ilustrar al rgano decisor y a proporcionarle los elementos de juicio
necesarios para dictar su resolucin.

Desde el punto de vista de la obligatoriedad de su emisin, los informes pueden ser preceptivos o facultativos,
segn que venga o no exigida su emisin por las normas aplicables en cada caso concreto. Con carcter general,
los informes son facultativos. Desde el punto de vista de su fuerza jurdica, los informes pueden ser vinculantes o
no vinculantes. En el primer caso, la autoridad llamada a decidir est obligada a resolver en el sentido propuesto
por el rgano consultivo, de cuyo informe no puede apartarse vlidamente. La regla general es que los informes
sean facultativos y no vinculantes.

Los informes debern evacuarse en el plazo de diez das, salvo que una disposicin o el cumplimiento del resto de
los plazos del procedimiento permitan o exija otro mayor o menor. De no emitirse en el plazo sealado, se podrn
proseguir las actuaciones cualquiera que sea el carcter del informe, excepto en los supuestos de informes

85
preceptivos que sean determinantes para la resolucin del procedimiento, en cuyo caso, se podr interrumpir el
plazo de los trmites sucesivos.

V.3.4.- La informacin pblica.

La informacin pblica es un acto de instruccin que puede acordar el rgano competente para resolver el
procedimiento cuando la naturaleza de ste lo requiera, cuya finalidad es aportar al expediente puntos de vista
inicialmente desconocidos y sacar a la luz intereses cuya existencia se presume.

Constituye una forma de participacin de los ciudadanos en el procedimiento. Para ello debe anunciarse en la
publicacin oficial correspondiente estableciendo un plazo que no podr ser menor a veinte das.

La Ley reconoce a quienes presenten alegaciones u observaciones en este trmite, sean o no interesados, el
"derecho a obtener de la Administracin una respuesta razonada, que podr ser comn para todas las
alegaciones que planteen cuestiones sustancialmente iguales (art. 86.3).

V.3.5.- La audiencia de los interesados.

Se trata de un trmite especfico cuya finalidad es poner de manifiesto al interesado las actuaciones practicadas
hasta ese momento para que pueda, si quiere, presentar nuevas alegaciones, documentos o los justificantes que
estime convenientes. Este trmite no supone en absoluto una duplicidad del trmite de alegaciones. La
funcionalidad del trmite de audiencia es diferente y su contenido no se limita a asegurar la mera posibilidad de
formular alegaciones, sino que va ms all, en la medida en que pretende facilitar al interesado el conocimiento
de la totalidad del expediente y permitirle realizar una defensa eficaz y completa de sus intereses en funcin a lo
actuado en el procedimiento.

El plazo durante el cual los interesados pueden alegar y presentar los documentos y justificantes que estimen
pertinentes no debe ser inferior a diez das ni superior a quince, debindose realizar una vez instruido el
procedimiento en su totalidad, sin ms excepcin que la emisin de los dictmenes del Consejo de Estado u
rgano consultivo correspondiente de la Comunidad Autnoma (Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha en
nuestro caso), e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolucin, esto es, justo antes de la ltima
actuacin que precede a la resolucin.

El carcter preceptivo del trmite de audiencia y su condicin de garanta esencial y primaria de los interesados
justifica, en principio, que su omisin se considere habitualmente como causa de nulidad de la resolucin final.
No obstante, si la omisin del trmite no ha llegado a producir una indefensin real y efectiva del interesado o si
puede demostrarse que la decisin final hubiera sido la misma, por razones de economa procesal no debe
decretarse la invalidez de la resolucin. En aplicacin del mismo principio la Ley dice que puede prescindirse de
este trmite "cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolucin otros hechos ni
otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado" (art. 84.3).

V.4.- Terminacin del procedimiento.

Segn el artculo 87.1 de la Ley, "pondrn fin al procedimiento la resolucin, el desistimiento, la renuncia del
derecho en que se funde la solicitud, cuando tal renuncia no est prohibida por el ordenamiento jurdico, y la
declaracin de caducidad.

V.4.1.- La resolucin.

86
La resolucin es el modo normal de terminacin del procedimiento administrativo. La LRJPAC no slo ha
reforzado la obligacin de dictar resolucin expresa, sino que trayendo al procedimiento administrativo la
obligacin que el artculo 1.7 del Cdigo Civil impone a los jueces, la Administracin no puede abstenerse de
resolver "so pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso, aunque
podr resolver la inadmisin de las solicitudes de reconocimiento de derechos no previstos en el ordenamiento
jurdico o manifiestamente carentes de fundamento(art. 89.4).

La resolucin debe decidir todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del
expediente, hayan sido o no alegadas por los interesados, permitiendo, adems, que el rgano competente se
pronuncie sobre aquellas cuestiones conexas con el asunto principal aunque no hubieran sido planteadas por los
interesados, si bien para ello se requiere que previamente las ponga de manifiesto a los mismos, a fin de que
puedan formular las alegaciones que estimen pertinentes y aporten, en su caso, los medios de prueba.

En los procedimientos tramitados a solicitud de los interesados la resolucin ser congruente con las peticiones
formuladas por stos, sin que en ningn caso pueda agravar su situacin inicial (prohibicin de la reformatio in
peius)

V.4.2.- El desistimiento y la renuncia.

El desistimiento y la renuncia son modos anormales de terminacin del procedimiento que tienen en comn el
apartamiento voluntario del interesado de la accin inicialmente emprendida, aunque se diferencian entre si en
razn del concreto alcance dado a ese apartamiento por quien lo realiza. En el caso del desistimiento, el
abandono se refiere nica y exclusivamente al concreto procedimiento en que se produce y deja intactos los
eventuales derechos que puedan asistir al interesado, los cuales podr ejercer en otro procedimiento. La
renuncia, en cambio se refiere a los derechos mismos, de los que se hace dejacin expresa, de forma que ya no
podrn ser ejercitados en el futuro.

Tanto el desistimiento como la renuncia pueden formularse en cualquier momento del procedimiento, bien
oralmente, mediante simple comparecencia ante el funcionario encargado de la tramitacin del procedimiento o
bien por escrito. En ambos casos tambin se requiere la aceptacin de la Administracin, sin la cual la decisin del
particular carece de efectividad y fuerza de obligar.

En los casos de renuncia o desistimiento, a Administracin los deber aceptar, salvo que existan terceros
interesados que insten la continuacin del mismo en los diez das siguientes o que se trate de una cuestin que
entrae inters general o cuya definicin o esclarecimiento resulte conveniente.

V.4.3.- La caducidad.

El art. 92 de la LRJPAC establece que en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, cuando se
produzca su paralizacin por causa imputable al mismo, la Administracin le advertir que, transcurridos tres
meses, se producir la caducidad del mismo, con archivo de las actuaciones si no realiza las actividades necesarias
para reanudar la tramitacin.

La caducidad no produce otro efecto que la conclusin o extincin del concreto procedimiento, sin que los
eventuales derechos del causante se vean extinguidos.

87
V.4.4.- La terminacin convencional.

Una de las novedades ms destacable de la LRJPAC es la inclusin, entre los supuestos de terminacin del
procedimiento, de la llamada terminacin convencional, regulada en el artculo 88. Esta posibilidad, que ya haba
sido apuntada por la doctrina, se admite ahora con carcter general en los siguientes trminos: "Las
Administraciones pblicas podrn celebrar acuerdos, pactos, convenios o contratos con personas tanto de
derecho pblico como privado, siempre que no sean contrarios al ordenamiento jurdico ni versen sobre materias
no susceptibles de transaccin y tengan por objeto satisfacer el inters pblico que tienen encomendado, con el
alcance, efectos y rgimen jurdico especfico que en cada caso prevea la disposicin que lo regule, pudiendo tales
actos tener la consideracin de finalizadores de los procedimientos administrativos o insertarse en los mismos
con carcter previo, vinculante o no, a la resolucin que les ponga fin (art. 88.1).

Estos convenios pueden celebrarse con personas tanto de Derecho Pblico como de Derecho privado. Su
fundamento constitucional se encuentra en el principio de participacin de los ciudadanos en la adopcin de las
resoluciones que les afectan, as como en la idea de colaboracin entre los ciudadanos y los poderes pblicos.
Esta participacin en el mbito administrativo debe, asimismo, conectarse con el principio de eficacia en la
actuacin administrativa.

88
 LECCIN 11. Los recursos administrativos
I. Concepto y caracteres: Significado real de la va administrativa de recurso

Producido un acto administrativo a travs del procedimiento correspondiente, el ordenamiento jurdico reconoce
a sus destinatarios la posibilidad de impugnarlo, bien ante la propia Administracin de quien el acto procede, bien
ante un orden especializado de Tribunales, los integrantes de la jurisdiccin contencioso-administrativa. Existe
por tanto una doble va de recursos, que por un lado es un privilegio que obtiene la administracin y por otro lado
una carga para el administrado, que tendr que agotar esta va para acudir a los tribunales.

I. 1. Los recursos administrativos como Garanta: Los recursos administrativos son actos del administrado mediante
los que ste pide a la propia Administracin la revocacin o reforma de un acto suyo o de una disposicin de
carcter general de rango inferior a la Ley en base a un ttulo jurdico especfico. La nota caracterstica de los
recursos es, por lo tanto, su finalidad impugnatoria de actos o disposiciones preexistentes que se estiman
contrarias a Derecho, lo cual les distingue de las peticiones, cuyo objetivo es forzar la produccin de un acto
nuevo, y de las quejas, que no persiguen la revocacin de acto administrativo alguno, sino solamente que se
corrijan en el curso mismo del procedimiento en que se producen los defectos de tramitacin a que se refieren.
Se trata pues de una garanta universal para los afectados de todas las disposiciones administrativas definitivas
que no pongan fin a la va administrativa. Pero esta garanta es limitada; en primer lugar esta limitacin viene por
el hecho de que la administracin es juez y parte en el proceso. Nemo iudex in causa sua. Nadie puede ser juez en
sus propios asuntos, o dicho de otro modo, a nadie puede reconocerse la condicin de verdadero juez cuando
decide sobre su propia causa As mismo se trata de un procedimiento administrativo con las mismas limitaciones
que cualquier proceso administrativo. Consciente el legislador de esta situacin ha procurado crear rganos
colegiados ad hoc para resolver estos recursos y que no sea el mismo rgano quien resuelva.

I. 2. Los recursos administrativos como presupuestos de la impugnacin jurisdiccional: a diferencia de otros

sistemas, en nuestro derecho para impugnar ante los tribunales de lo contencioso primero hay que haber
agotado la va de recursos administrativos. Los recursos administrativos constituyen, pues, un presupuesto
necesario de la impugnacin jurisdiccional y en este sentido tienen que ser considerados forzosamente como un
privilegio para la Administracin, que impone a los particulares la carga de someter ante ella misma los conflictos
antes de residenciarlos ante el Juez. El cumplimiento de esta carga de recurrir previamente en la va
administrativa, dentro, adems, de plazos fugaces (un mes como regla general), del que dependen tan
importantes efectos (si no se recurre en esos plazos al acto inicialmente anulable se convierte en firme, quedan
sanados sus posibles vicios y se hace inatacable.

I. 3. LPA de 1992 y reforma de la reforma de 1999; la ley de procedimiento administrativo de 1992 mantuvo la
obligatoriedad de agotar la va administrativa para acceder al procedimiento judicial. Siendo un plazo de tres
meses que demora un posible recurso judicial. Y adems esa demora impide de facto en muchos casos la
posibilidad de obtener de los Tribunales la tutela cautelar, que es parte esencial de la tutela judicial efectiva
consagrada en el artculo 24 de la Constitucin, puesto que al solicitar la suspensin del acto recurrido en la va
jurisdiccional, al cabo de cuatro meses, ste ya estar normalmente ejecutado y sus efectos consumados. En
general la LPA del 92 y la reforma del 99, no han favorecido la situacin para el administrado.

89
 II. Principios generales del procedimiento administrativo en va de recurso

II. 1. Elementos subjetivos:

Los elementos subjetivos son la autoridad competente para resolver y por otro lado el recurrente. En cuanto a la
autoridad decir que Los recursos administrativos se plantean ante y se resuelven por la propia Administracin. La
resolucin de los mismos corresponde, bien al rgano mismo que dict el acto que se impugna (recurso de
reposicin), bien al rgano superior jerrquico del que dict la resolucin recurrida (recurso de alzada), bien a
rganos administrativos especializados en esta nica tarea y liberados por la Ley de cualquier otra actividad de
gestin (reclamaciones econmico-administrativas). Existen ciertas excepciones a lo expuesto, aqu veremos lo
dispuesto en el artculo 112.3 LPAC. los recursos contra un acto administrativo que se funden nicamente en la
ilegalidad de alguna disposicin administrativa de carcter general podrn interponerse directamente ante el
rgano que dict dicha disposicin. Aqu al recurrir ante el rgano superior que dict el reglamento, obtenemos
una garanta adicional ya que interponemos contra el mximo rgano, ya que de hacerlo uno inferior le costara
reconocer el fallo de su superior jerrquico. (Pero son excepciones, como cuando se crea un rgano ad hoc
colegiado para resolver ciertos litigios, lo general es el cuadro inicial) afirmar tambin que la potestad de resolver
un recurso no es delegable.
El segundo elemento subjetivo es el recurrente: capacidad jurdica y de obrar, representacin, legitimacin, etc.
Estos requisitos son comunes para toda clase de recurrentes, ya sean estos simples particulares, , ya sean
entidades pblicas que impugnan el acto dictado por otra Administracin Pblica. La nueva LJ de 1998 (art. 44) ha
prescindido del recurso administrativo en los litigios entre Administraciones Pblicas, sustituyndolo por un
trmite de requerimiento previo a la Administracin autora del acto o disposicin causante del conflicto, que, de
no ser atendido, deja expedita la va contencioso-administrativa. Se niega en cualquier caso la posibilidad de
recurrir los actos de una entidad pblica a los rganos de la misma y a sus miembros o a los particulares y a las
dems entidades pblicas cuando se colocan en posicin de rganos de la misma Administracin de quien
procede el acto, es decir

II. 2. Elementos objetivos

Actos y disposiciones impugnables. Hay que saber qu actos son recurribles en va administrativa, El artculo
112.1 LPAC formula una clusula general referida a recursos ordinarios, de alzada y reposicin: todas las
resoluciones (actos definitivos) y los actos de trmite que determinen la imposibilidad de continuar un
procedimiento o produzcan indefensin. Excluyendo por tanto todos los actos que ponen fin a la va
administrativa, como pe los dictados por el superior jerrquico de que se trate. As mismo excluyendo todos los
que una ley prevea algo distinto.

II.3. Anlisis del procedimiento. La interposicin y sus efectos:

- el principio de libertad de formas: segn el artculo 115.1, el nombre del recurrente y el domicilio en el
que habrn de practicarse las correspondientes notificaciones, el acto que se recurre y la razn de su
impugnacin y el centro o dependencia al que se dirige.
- el carcter preclusivo de los plazos: los plazos estn planteados como plazos de caducidad, sino se
plantean en su debido tiempo se pierde la oportunidad de recurrir.
- la regla del efecto no suspensivo de los recursos. la interposicin del recurso no suspende por s misma la
eficacia del acto impugnado, como ya sabemos, salvo en los concretos supuestos en que una disposicin
as lo establezca expresamente con carcter excepcional, cul es el caso del artculo 22.3 LEF en relacin
al acuerdo de necesidad de ocupacin. Cuando se presenta se suspenden los efectos.

90
 III. Clases de recursos: alzada, reposicin y extraordinario de revisin

III.1. Alzada: El recurso de alzada podr interponerse (ante resoluciones (actos definitivos) y actos de trmite) ante
el mismo rgano que dict el acto objeto de impugnacin o ante el rgano competente para resolverlo, es decir,
ante el rgano superior. Si el recurso se interpone ante el rgano que dict el acto impugnado, este deber
remitirlo al rgano competente en el plazo de diez das (artculo 114.2 de la LRJPAC). El plazo para la interposicin
del recurso de alzada ser de un mes, si el acto objeto de impugnacin fuera expreso, y, si no lo fuera, el plazo de
impugnacin ser de tres meses y se contar a partir del da siguiente a aquel en que, de acuerdo con la
normativa especfica aplicable, se produzcan los efectos del silencio administrativo. Transcurridos dichos plazos
sin haberse interpuesto el recurso, la resolucin o acto administrativo ser firme a todos los efectos (artculo
115.1 de la LRJPAC).
Por su parte, el rgano administrativo superior, el competente para resolver el recurso de alzada, dispondr del
plazo mximo de tres meses para dictar y notificar la resolucin. Transcurrido dicho plazo sin que recaiga
resolucin expresa, se podr entender desestimado el recurso, salvo en el supuesto previsto en el segundo
prrafo del artculo 43.2 de la LRJPAC. Contra la resolucin de un recurso administrativo de alzada no cabr
ningn otro recurso administrativo, salvo el recurso extraordinario de revisin en los casos legalmente
establecidos (artculo 115.3 de la LRJPAC).

III. 2. Reposicin: El recurso de reposicin es un recurso potestativo, dado que segn establece la LRJPAC, los
actos administrativos que pongan fin a la va administrativa podrn ser recurridos potestativamente en reposicin
ante el mismo rgano que los hubiera dictado, o ser impugnados directamente ante el orden jurisdiccional
contencioso-administrativo. Por ello, no podr interponerse recurso contencioso-administrativo hasta que se
haya resuelto expresamente o se haya producido la desestimacin presunta del recurso de reposicin interpuesto
(artculo 116.1).

El plazo para la interposicin del recurso de reposicin ser de un mes, si el acto fuera expreso, y si no lo fuera, el
plazo ser de tres meses y se contar a partir del da siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa
especfica, se produzca el acto presunto. Transcurridos dichos plazos, nicamente podr interponerse recurso
contencioso-administrativo, sin perjuicio, en su caso, de la procedencia del recurso extraordinario de revisin
(artculo 117.1 de la LRJPAC).
El rgano competente para resolver el recurso potestativo de reposicin, el mismo que dict el acto
administrativo impugnado, tendr un plazo mximo de un mes para dictar y notificar la resolucin del recurso.
Contra esta resolucin no podr interponerse de nuevo recurso de reposicin (artculo 117.2 y 117.3 de la
LRJPAC).

III.3. El recurso extraordinario de revisin: su carcter extraordinario deriva del hecho de que este recurso solo
procede en los casos concretos previstos por la LRJPAC y sobre la base de los motivos legalmente tasados. Por
tanto, se trata en cierta forma de un remedio excepcional ante ciertos actos administrativos firmes ya en va
administrativa, cuya legalidad es, sin embargo, dudosa partiendo de hechos, datos o documentos sobrevenidos
con posterioridad al momento en que fueron dictados aquellos.

As pues, el recurso extraordinario de revisin podr interponerse ante el rgano administrativo que dict el acto
recurrido solo cuando concurra alguno de los siguientes motivos tasados en el artculo 118.1 de la LRJPAC:
manifiesto error de hecho que resulte de los propios documentos incorporados al expediente administrativo;
aparicin de nuevos documentos de valor esencial ignorados o de imposible aportacin en el momento de
dictarse la resolucin impugnada; que en esta hubieran influido esencialmente documentos o testimonios
declarados falsos por sentencia judicial firme, o que la resolucin o acto se hubiera dictado en virtud de

91
prevaricacin, cohecho, violencia, maquinacin fraudulenta u otra conducta punible y as se hubiera declarado
por sentencia judicial firme.

El recurso de revisin se podr interponer dentro del plazo de cuatro aos siguientes a la fecha de notificacin del
acto administrativo impugnado si el motivo indicado es el error de hecho. En los dems casos, el plazo ser de
tres meses a contar desde el conocimiento de los documentos o desde que la sentencia judicial qued firme
(artculo 118.2 de la LRJPAC).
El rgano administrativo competente para la resolucin del recurso de revisin el mismo rgano administrativo
que dict el acto impugnado- podr acordar de forma motivada la inadmisin a trmite cuando el recurso no se
funde en alguna de las causas previstas por el artculo 118.1. de la LRJPAC (artculo 119).
Transcurrido el plazo de tres meses desde la interposicin del recurso extraordinario de revisin sin haberse
dictado y notificado la resolucin, se entender desestimado, quedando abierta la va jurisdiccional de recurso, es
decir, la va contencioso-administrativa (artculo 119.3 de la LRJPAC

IV. Procedimientos alternativos de impugnacin

El artculo 112.2 LPAC prev que las Leyes podrn sustituir el recurso de alzada, en supuestos o mbitos
sectoriales determinados, y cuando la especificidad de la materia as lo justifique, por otros procedimientos de
impugnacin, reclamacin, conciliacin, mediacin y arbitraje, ante rganos colegiados o comisiones especficas
no sometidas a instrucciones jerrquicas, con respeto a los principios, garantas y plazos que la presente Ley
reconoce a los ciudadanos y a los interesados en todo procedimiento administrativo. Y lo mismo en el caso del
recurso de reposicin.

El precepto transcrito es una novedad introducida por la LPC de 1992, que parece haberse inspirado en las
experiencias, no muy brillantes por cierto, del campo laboral, como permite suponer el empleo de los trminos
conciliacin, mediacin y arbitraje.

La frmula est escasamente perfilada en el precepto citado, que deja muy claro que han de ser otras normas,
con rango de Ley adems, las que diseen en concreto estos procedimientos alternativos de impugnacin o
reclamacin y concreten, en consecuencia, lo que en l se enuncia como una mera posibilidad. Esas Leyes
especiales habrn de respetar en todo caso, segn se precisa, los principios, garantas y plazos establecidos con
carcter general por la LPAC, aunque la previsin en cuestin es vana, ya que, dada la identidad de rango, nada
puede impedir que aqullas excepciones a stas. Slo en relacin a las posibles Leyes autonmicas podra tener,
pues, alguna efectividad la aludida cautela. La resolucin que pueda dictarse en estos procedimientos alternativos
tendr en todo caso idntico valor y efectos que la de los recursos ordinarios a los que sustituyen y, como sta,
pondr fin a la va administrativa dejando expedita la jurisdiccional contencioso-administrativa.
El inciso final del artculo 112.2 LPAC es de difcil inteligencia. Segn dicha norma, la aplicacin de estos
procedimientos en el mbito de la Administracin Local no podr suponer desconocimiento de las facultades
resolutorias reconocidas a los rganos representativos electos establecidos por la Ley. Aunque no se comprende
bien la ratio del precepto, parece que los rganos colegiados o comisiones especficas que puedan establecerse
por las Leyes para resolver estos procedimientos alternativos en el mbito local habrn de limitarse a formular
meras propuestas de resolucin y a elevar stas a la ulterior decisin de los rganos representativos de cada
Corporacin, rganos que son expresin del principio democrtico.

La novedad sigue prcticamente indita, ya que el Gobierno dej incumplido el encargo que en este sentido le
hizo la disposicin adicional segunda de la Ley de reforma de 13 de enero de 1999 de remitir a las Cortes
Generales en el plazo de dieciocho meses el proyecto o proyectos de Ley necesarios para regular estos nuevos
procedimientos y la novsima LPAC tampoco ha hecho al respecto.

92
 PARTE QUINTA LA TUTELA JUDICIAL DE LA POSICIN JURDICA DEL
ADMINISTRADO

LECCIN 12. La jurisdiccin contencioso-administrativa

I. Formacin y evolucin histrica

El origen de esta jurisdiccin lo encontramos en los postulados de legalidad y libertad consagrados por la
Revolucin francesa de 1789, sin embargo la evolucin en los distintos pases europeos desarroll 3 modelos o
formas distintas de entender el control al poder ejecutivo:

- Modelo francs.
- Modelos mixtos.
- Modelo judicial.

II. Naturaleza y rasgos generales

La Jurisdiccin contencioso-administrativa o justicia administrativa es aquella (arts. 103 y 153) que tiene por
objeto controlar la potestad reglamentaria y la legalidad de la actividad administrativa, as como el sometimiento
de sta a los fines que la justifiquen.

El control contencioso-administrativo tiene una serie de caractersticas esenciales:

- Es un control que se ejerce sobre el comportamiento general de la Administracin, incluyendo sus actos
administrativos, su inactividad e incluso su actuacin material por va de hecho.
- El control se produce siguiendo criterios de legalidad, es decir, en base al incumplimiento de las normas
jurdicas y sus fines.
- Asimismo, es un control desarrollado por una instancia neutral e independiente, que se atiene para su
resolucin a los motivos y pretensiones que sostengan las partes.
III. rganos

El artculo 6 de la Ley de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa de 1998 enumera los rganos que componen
este orden jurisdiccional:

1. Los juzgados unipersonales de lo Contencioso- administrativo, de los que habr uno o ms en cada
provincia, con jurisdiccin en toda ella y sede en su capital. Suelen ocuparse de asuntos de menor
importancia, pero supone la mayor parte de la actividad de la jurisdiccin contencioso-administrativa.
2. Las Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, pudiendo crearse
tambin Salas con competencias reducidas a una o varias provincias de la Comunidad Autnoma.
Conocen en primera instancia de asuntos de mayor importancia, y tambin del recurso de apelacin,
revisin y queja contra los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo.

93
 3. Los Juzgados Centrales de lo Contencioso- administrativo. Con competencias sobre todo el territorio del
Estado; suelen atender los mismos asuntos que los juzgados unipersonales pero especializados en la
Administracin General del Estado.
4. La Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, tambin con competencias sobre todo
el territorio del Estado, que conocer en primera instancia asuntos de mayor importancia, y se encargar
de los recursos de apelacin, revisin y queja contra lo dictado por los Juzgados Centrales de lo
Contencioso-Administrativo.
5. La Sala Tercera de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo; se encargar en primera
instancia del control a los rganos constitucionales y de relevancia constitucional, es decir, de los actos y
disposiciones generales del Gobierno, las Cortes, el Consejo General del Poder Judicial, el Tribunal
Constitucional, el Tribunal de Cuentas, el Defensor del Pueblo y las Juntas Electorales. Asimismo,
conocer de los recursos de casacin, de los recursos de revisin (contra resoluciones de los Tribunales
Superiores de Justicia, de la Audiencia Nacional y del propio Tribunal Supremo) y de los recursos
contencioso-electorales.

IV. Alcance de la clusula general

La clusula general del control jurisdiccional no es ms que una consecuencia directa del derecho constitucional a
la tutela judicial. La clusula general establece que la Jurisdiccin Contencioso-administrativa conocer de todos
los actos de la Administracin Pblica sometidos al derecho Administrativo. Por tanto se excluyen de su
jurisdiccin slo los actos que corresponden a otros rdenes jurisdiccionales (civil, penal, social etc.) as como los
actos de Gobierno sometidos directamente a la Constitucin y no al Derecho Administrativo

V. Lmites: materias excluidas y ajenas

El artculo 3 de la ley 29/1998 seala aquellas cuestiones que en ningn caso deben someterse a esta jurisdiccin:

1) Las cuestiones expresamente atribuidas a las jurisdicciones civil, penal y social, aunque estn relacionadas
con la actividad de la Administracin Pblica.
2) El recurso contencioso-disciplinario militar, atribuido a la jurisdiccin militar y en recurso de casacin a la
sala de lo militar del Tribunal Supremo.
3) Los conflictos de jurisdiccin entre los Juzgados y Tribunales y la Administracin pblica y los conflictos de
atribuciones entre rganos de una misma Administracin. Estos conflictos se resolvern por el Tribunal de
Conflictos de Jurisdiccin creado a tal efecto y regulado en la Ley Orgnica 2/1987, de 18 de mayo.
4) Los recursos directos o indirectos que se interpongan contra las Normas Forales fiscales de las Juntas
Generales de los Territorios Histricos de lava, Guipzcoa y Vizcaya, que correspondern, en exclusiva,
al Tribunal Constitucional, en los trminos establecidos por la disposicin adicional quinta de su Ley
Orgnica.
VI. Competencias de atribucin

La LCA seala en su artculo 2 una seria de cuestiones que siempre y en todo caso estn sujetas al control
jurisdiccional:

94
 1) La proteccin jurisdiccional de los derechos fundamentales, los elementos reglados y la determinacin de
las indemnizaciones que fueran procedentes, todo ello en relacin con los actos del Gobierno o de los
Consejos de Gobierno de las Comunidades Autnomas, cualquiera que fuese la naturaleza de dichos
actos.
2) Los contratos administrativos y los actos de preparacin y adjudicacin de los dems contratos sujetos a
la legislacin de contratacin de las Administraciones pblicas.
3) Los actos y disposiciones de las Corporaciones de Derecho pblico, adoptados en el ejercicio de funciones
pblicas.
4) Los actos administrativos de control o fiscalizacin dictados por la Administracin concedente, respecto
de los dictados por los concesionarios de los servicios pblicos que impliquen el ejercicio de potestades
administrativas conferidas a los mismos, as como los actos de los propios concesionarios cuando puedan
ser recurridos directamente ante este orden jurisdiccional de conformidad con la legislacin sectorial
correspondiente.
5) La responsabilidad patrimonial de las Administraciones pblicas, cualquiera que sea la naturaleza de la
actividad o el tipo de relacin de que derive, no pudiendo ser demandadas aquellas por este motivo ante
los rdenes jurisdiccionales civil o social, aun cuando en la produccin del dao concurran con
particulares o cuenten con un seguro de responsabilidad.
6) Las restantes materias que le atribuya expresamente una ley. La competencia del orden jurisdiccional
contencioso-administrativo se extiende tambin al conocimiento y decisin de las cuestiones
prejudiciales e incidentales no pertenecientes al orden administrativo, directamente relacionadas con un
recurso contencioso-administrativo, salvo las de carcter constitucional y penal y lo dispuesto en los
Tratados internacionales (Art. 4 LCA)

VII. Cuestiones prejudiciales e incidentales

La Justicia administrativa conoce tambin incidentalmente de las cuestiones prejudiciales o incidentales no

pertenecientes al orden administrativo, pero directamente relacionadas con un recurso contencioso-
administrativo, salvo las de carcter penal que, de plantearse, determinarn la suspensin del procedimiento
mientras no sean resueltas por los rganos penales a quienes corresponda (art. 4). La decisin, pues, que se
pronuncie sobre una cuestin prejudicial o incidental civil no producir efecto fuera del proceso en que se dicte, y
podr ser revisada por la Jurisdiccin correspondiente.

VIII. Las Partes

Las partes son el segundo elementos subjetivo de que se compone cualquier proceso contencioso-administrativo,
y son dos: parte demandante y parte demandada (en alguna de las dos posiciones, o en ambas, puede existir
pluralidad de partes).

Por regla general la capacidad para ser parte la ostentan las personas fsicas y jurdicas que tienen capacidad con
arreglo al Derecho civil y adems los grupos de afectados, uniones sin personalidad o patrimonios independientes
o autnomos, entidades todas ellas aptas para ser titulares de derechos y obligaciones al margen de su
integracin en las estructuras formales de las personas jurdicas, las cuales tambin tendrn capacidad procesal
ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo cuando la Ley as lo declare expresamente.

95
En el orden jurisdiccional contencioso-administrativo tienen capacidad procesal (aptitud para participar en el
juicio), adems de que la ostenten con arreglo a la LEC, los menores de edad para la defensa de aquellos de sus
derechos e intereses legtimos cuya actuacin les est permitida por el Ordenamiento Jurdico sin necesidad de
asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o curatela (art.18).

La representacin de las partes deber conferirse a un procurador con poder al efecto y la defensa encomendarse
a un abogado.La representacin y defensa de las Administraciones Pblicas ser ejercida por Abogados del
Estado.

DEMANDANTE:

En cuanto a la legitimacin, el artculo 19 de la LCA, establece que estn legitimados ante el orden jurisdiccional
contencioso-administrativo:

a. Las personas fsicas o jurdicas que ostenten un derecho o inters legtimo.

b. Las corporaciones, asociaciones, sindicatos y grupos y entidades a que se refiere el artculo 18 que resulten
afectados o estn legalmente habilitados para la defensa de los derechos e intereses legtimos colectivos.

c. La Administracin del Estado, cuando ostente un derecho o inters legtimo, para impugnar los actos y
disposiciones de la Administracin de las Comunidades Autnomas y de los Organismos pblicos vinculados a
stas, as como los de las Entidades locales, de conformidad con lo dispuesto en la legislacin de rgimen local, y
los de cualquier otra entidad pblica no sometida a su fiscalizacin.

d. La Administracin de las Comunidades Autnomas, para impugnar los actos y disposiciones que afecten al
mbito de su autonoma, emanados de la Administracin del Estado y de cualquier otra Administracin u
Organismo pblico, as como los de las Entidades locales, de conformidad con lo dispuesto en la legislacin de
rgimen local.

e. Las Entidades locales territoriales, para impugnar los actos y disposiciones que afecten al mbito de su
autonoma, emanados de las Administraciones del Estado y de las Comunidades Autnomas, as como los de
Organismos pblicos con personalidad jurdica propia vinculados a una y otras o los de otras Entidades locales.

f. El Ministerio Fiscal para intervenir en los procesos que determine la Ley.

g. Las Entidades de Derecho pblico con personalidad jurdica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de
las Administraciones pblicas para impugnar los actos o disposiciones que afecten al mbito de sus fines.

h. Cualquier ciudadano, en ejercicio de la accin popular, en los casos expresamente previstos por las Leyes.

i. Para la defensa del derecho de igualdad de trato entre mujeres y hombres, adems de los afectados y siempre
con su autorizacin, estarn tambin legitimados los sindicatos y las asociaciones legalmente constituidas cuyo fin
primordial sea la defensa de la igualdad de trato entre mujeres y hombres, respecto de sus afiliados y asociados,
respectivamente.

96
Cuando los afectados sean una pluralidad de personas indeterminada o de difcil determinacin, la legitimacin
para demandar en juicio la defensa de estos intereses difusos corresponder exclusivamente a los organismos
pblicos con competencia en la materia, a los sindicatos ms representativos y a las asociaciones de mbito
estatal cuyo fin primordial sea la igualdad entre mujeres y hombres, sin perjuicio, si los afectados estuvieran
determinados, de su propia legitimacin procesal.

La falta de legitimacin es causa determinante de la inadmisibilidad del recurso.

Por tanto, la posicin de demandante la puede ostentar un ciudadano (que es lo ms comn), cuando pretenda
obtener del Tribunal la anulacin del acto administrativo de autotutela,o para la declaracin de sus propios
derechos desconocidos por la Administracin, o para la condena a sta para que cumpla sus obligaciones
desatendidas o para que cese una actuacin de facto no amparada siquiera en un acto administrativo previo, o
para que proceda a la ejecucin de una sentencia anterior.

Y la misma posicin de demandante la puede tener una Administracin respecto de la actuacin o inactividad de
otra (arts. 44.1 y 46.6), y la propia Administracin autora de un acto administrativo cuando carezca de la potestad
de revisin de oficio de ste.

DEMANDADO:

La legitimacin pasiva, es decir, la aptitud para ser parte demandada en un proceso contencioso-administrativo.
Como parte demandada acta siempre la Administracin Pblica, contra cuya actividad se dirija el recurso.
Tambin sern parte demandada los rganos competentes del Congreso de los Diputados, del Senado, del
Tribunal Constitucional, del Tribunal de Cuentas y del Defensor del Pueblo, as como de las Asambleas Legislativas
de las Comunidades Autnomas y de las instituciones autonmicas anlogas al Tribunal de Cuentas y al Defensor
del Pueblo, cuando el recurso se dirija contra sus actos y disposiciones en materia de personal, administracin y
gestin patrimonial sujetos al derecho pblico.

Adems se considera parte demandada:

- Las personas o entidades cuyos derechos o intereses legtimos pudieran quedar afectados por la estimacin de
las pretensiones del demandante.

- Las aseguradoras de las Administraciones pblicas, que siempre sern parte codemandada junto con la
Administracin a quien aseguren.

- Cuando se trate de Organismos o Corporaciones pblicos sujetos a fiscalizacin de una Administracin

territorial, se entiende por Administracin demandada:

a. El Organismo o Corporacin autores del acto o disposicin fiscalizados, si el resultado de la fiscalizacin es

aprobatorio.
b. La que ejerza la fiscalizacin, si mediante ella no se aprueba ntegramente el acto o disposicin.

97
 IX. Objeto del proceso; Actuacin administrativa impugnable y clases de pretensiones.

La Ley Jurisdiccional (arts.34 a 39), incluye en la temtica del objeto del recurso contencioso- administrativo, la
delimitacin de la actividad administrativa impugnable, de una parte, y las pretensiones de las partes, de otra,
regulando despus cuestiones menores como la acumulacin de pretensiones y la cuanta del recurso.

El proceso contencioso- administrativo puede tener por objeto, como dice la Ley Jurisdiccional, un acto expreso o
presunto o una disposicin general, una inactividad o una actuacin material constitutiva de va de hecho.La LJCA
prev la posibilidad de que se renan (acumulen) en un slo proceso diversas pretensiones derivadas de un
mismo comportamiento de la Administracin.

IX. 1. La actuacin administrativa impugnable:

- Disposiciones de carcter general (mediante reglamentos o decretos legislativos) del art.26 LJCA.
- Actos expresos y presuntos de la Administracin pblica que pongan fin a la va administrativa, ya sean
definitivos o de trmite, si estos ltimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto,
determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensin o perjuicio irreparable
a derechos o intereses legtimos (art.25.1).
- Inactividad de la Administracin, cuando el interesado reclame una prestacin reconocida por una
disposicin general que no precisa de actos de aplicacin, tambin podr impugnarse la inejecucin de un
acto, convenio o contrato (art. 25.2 LJ y nuevo art. 9.4 LOPJ).
- Actuaciones materiales de la Administracin que constituyan la va de hecho (actuaciones materiales sin
soporte legal alguno), se exige el requerimiento previo a la Administracin para que cese tal actividad y
restablezca la situacin anterior. De no obtenerse respuesta en 10 das, o de ser sta negativa, proceder
la interposicin de recurso contencioso-administrativo (art.30 LJ y nuevo art.9.4 LOPJ).

IX. 2. Las clases de pretensiones:

Las pretensiones de las partes son el verdadero objeto del procedimiento contencioso-administrativo.
Demandante y demandado formulan sus pretensiones en el escrito de demanda y en el escrito de contestacin,
respectivamente. A tales pretensiones habr de atenerse el rgano jurisdiccional a la hora de dictar sentencia, de
acuerdo con el principio de congruencia. Y podrn ser:

1. Declaracin de no ser conformes a Derecho y, en su caso, la anulacin de los actos y disposiciones

susceptibles de impugnacin.
2. Reconocimiento de una situacin jurdica individualizada y la adopcin de las medidas adecuadas para el
pleno restablecimiento de la misma, entre ellas la indemnizacin de los daos y perjuicios, cuando
proceda.
3. Cuando el recurso se dirija contra la inactividad de la Administracin pblica, el demandante podr
pretender del rgano jurisdiccional que condene a la Administracin al cumplimiento de sus obligaciones
en los concretos trminos en que estn establecidas.
4. Si el recurso tiene por objeto una actuacin material constitutiva de va de hecho, el demandante podr
pretender que se declare contraria a Derecho, que se ordene el cese de dicha actuacin, que se

98
 reconozca una situacin jurdica o la adopcin de las medidas adecuadas para el pleno restablecimiento
de la misma, entre ellas la indemnizacin de los daos y perjuicios, cuando proceda.

El demandante podr acumular en su demanda todas aquellas pretensiones que se deduzcan en relacin con un
mismo acto, disposicin o actuacin. Sern tambin acumulables las que se refieran a varios actos, disposiciones
o actuaciones cuando unos sean reproduccin, confirmacin o ejecucin de otros o exista entre ellos cualquier
otra conexin directa.

X. Procedimiento en primera o nica instancia: interposicin; tutela cautelar; tramitacin.

X. 1. Interposicin del recurso:

El procedimiento se iniciar a travs del escrito de interposicin. Debe contener la cita de la actividad
administrativa impugnada solicitando que se entienda por interpuesto el recurso. A este escrito se acompaar:

a. El documento que acredite la representacin del compareciente, salvo si figurase unido a las actuaciones
de otro recurso pendiente ante el mismo Juzgado o Tribunal, en cuyo caso podr solicitarse que se expida
certificacin para su unin a los autos.
b. El documento o documentos que acrediten la legitimacin del actor cuando la ostente por habrsela
transmitido otro por herencia o por cualquier otro ttulo.
c. La copia o traslado de la disposicin o del acto expreso que se recurran, o indicacin del expediente en
que haya recado el acto o el peridico oficial en que la disposicin se haya publicado. Si el objeto del
recurso fuera la inactividad de la Administracin o una va de hecho, se mencionar el rgano o
dependencia al que se atribuya una u otra, en su caso, el expediente en que tuvieran origen, o
cualesquiera otros datos que sirvan para identificar suficientemente el objeto del recurso.
d. El documento o documentos que acrediten el cumplimiento de los requisitos exigidos para entablar
acciones las personas jurdicas con arreglo a las normas o estatutos que les sean de aplicacin, salvo que
se hubieran incorporado o insertado en lo pertinente dentro del cuerpo del documento mencionado en la
letra a) de este mismo apartado.

El problema de los plazos es muy importante, ya que transcurrido el plazo el acto se convierte en firme e
inatacable y el recurso resulta inadmisible (art. 28 LJ). El artculo 46 LJ, que regula esta cuestin del plazo:

- Plazo normal: dos meses, contados desde el da siguiente al de la publicacin de la disposicin impugnada
o al de la notificacin del acto que se recurre, si fuese expreso y si la notificacin contiene todos los
requisitos que impone el art. 40 de la LPAC.
- Si no fuese expreso, es decir, en el supuesto de acto presunto o por silencio negativo, el art.46.1
establece un plazo de seis meses para recurrir a contar de la produccin del efecto denegatorio.
- En el supuesto de inactividad de la Administracin regulado por el art.29 LJ,el plazo para interponer el
recurso ser tambin de dos meses, pero a contar desde el da siguiente al vencimiento de los plazos
en que una disposicin general, un acto, un contrato o convenio administrativo haya obligado a la
Administracin a realizar una prestacin concreta en favor de una o varias personas; con plazo o sin plazo
de ejecucin, la situacin de inactividad no queda constituida en tanto no transcurran tres meses desde

99
 la fecha de la reclamacin del cumplimiento de la obligacin, (art.29.1 LJ); el plazo para interponer el
recurso contencioso-administrativo se computa a partir de esos tres meses.
- En el caso de que una accin contencioso-administrativa se dirija contra una va de hecho de la
Administracin, el plazo para interponer el recurso ser de diez das, a contar desde que haya
transcurrido el plazo de intimacin de corregir dicha va de hecho (art.30).
- El art.46.4 prev que en caso de recurso de reposicin facultativo el plazo de recurso se contar desde su
resolucin expresa o presunta, lo que en este ltimo caso hay que entender corregido en los trminos
que han quedado sealados ms atrs.
- El plazo para que la Administracin interponga recurso de lesividad contra sus propios actos, ser de dos
meses desde la declaracin de lesividad a que se refieren los artculos 19.2 y 43.
- Se establece un plazo especfico para los recursos entre Administraciones, que ser de dos meses, salvo
regulacin legal contraria; se contar desde el da siguiente a aqul en que se reciba la comunicacin de
la respuesta del rgano requerido o se pueda entender presuntamente rechazado

La interposicin del recurso pone en marcha el procedimiento, fijando la competencia del Tribunal y los trminos
concretos del proceso, cuyo objeto ya no podr alterarse ulteriormente.A partir de ese momento surge una
situacin de litispendencia, que determina la imposibilidad de que se inicie otro proceso distinto sobre el mismo
objeto.

X. 2. La tutela cautelar:

La LJCA afirma que se parte de la base de que la justicia cautelar forma parte del derecho a la tutela judicial
efectiva..., por lo que la adopcin de medidas provisionales (cautelares) debe contemplarse como una facultad
que el rgano judicial puede ejercitar siempre que resulte necesario.

Caben pedir la suspensin del acto o cualquier medida positiva incluso condenas cautelares de hacer o de no
hacer; cabe sustituir la disposicin impugnada por una regulacin provisional; tambin una medida cautelar de
provisin anticipada de una deuda, cuando la negacin de la Administracin resulte claramente dolosa o
infundada; Cabe cualquier operacin que resulte pertinente a la finalidad de preservar los efectos de la Sentencia
futura.

Del artculo 130 se extraen los criterios materiales con los que el juez o Tribunal debe otorgar la medida cautelar:
Previa valoracin circunstanciada de todos los intereses en conflicto, la medida cautelar podr acordarse
nicamente cuando la ejecucin del acto o la aplicacin de la disposicin pudieran hacer perder su finalidad
legtima al recurso; podr denegarse cuando de sta pudiera seguirse perturbacin grave de los intereses
generales o de tercero, que el juez o Tribunal ponderar en forma circunstanciada.

El incidente cautelar se tramita (art.131) en pieza separada, con audiencia de la parte contraria. La medida
cautelar que se adopte estar en vigor hasta que recaiga sentencia firme en el proceso, aunque podrn ser
modificadas o revocadas en el curso de ste si cambiaran las circunstancias, no en razn de los distintos avances
que se vayan haciendo durante el proceso (art. 132). Adems, la regla general es que los recursos contra el auto
que las otorga no tienen efectos suspensivos.

100
Los arts.135 y 136 regulan las llamadas medidas cautelares provisionalsimas, se caracterizan por adoptarse
inaudita parte, dada su urgencia extrema, y antes, incluso, de la interposicin del recurso. Su rgimen es el
siguiente:

- en trminos generales, el art.135 dispensa de la necesidad de or a la otra parte para adoptar medidas
cautelares en circunstancias de especial urgencia, citndose en la misma resolucin que las otorga a las
partes a una comparecencia en plazo de tres das, tras de la cual se adopta la resolucin definitiva
(mantener, modificar o levantar la medida);
- el art.136 contempla la posibilidad de una medida cautelar anticipada a la interposicin del recurso slo
en los casos de los recursos contra la inactividad y por va de hecho; dicha interposicin debe hacerse, en
tal caso, en plazo de diez das desde la adopcin de la medida cautelar, a la vez que ratificar la peticin,
procedindose en los tres das siguientes a la comparecencia de las partes como en el caso anterior.

El Auto que acuerde la medida cautelar se comunicar al rgano administrativo correspondiente, el cual
dispondr su inmediato cumplimiento, segn las reglas de la ejecucin de sentencias firmes; si se ha suspendido
una disposicin general, el Auto deber publicarse en el diario oficial correspondiente (art. 134).

X. 3. La tramitacin del recurso:

1) El procedimiento ordinario se inicia con un escrito de interposicin, que identifica el acto, disposicin o
situacin recurridas; en el caso de un recurso contra una disposicin general, inactividad de la
Administracin o va de hecho en que no existan terceros interesados, podr iniciarse el recurso
directamente con la demanda, como igualmente debe hacerse por la Administracin en el recurso de
lesividad(art.45.4 y 5).
2) El secretario judicial analizar el escrito. Si el escrito no cumple los requisitos exigidos por la ley solicitar
la subsanacin de errores, si esta no se produce en un plazo de 10 das, el Juez o Tribunal declarar el
archivo de las actuaciones.
3) El Juzgado o Sala, tras el examen del expediente administrativo, podr declarar no haber lugar a la
admisin del recurso, las causas ms comunes son el constatar de modo inequvoco y manifiesto: a)La
falta de jurisdiccin o la incompetencia del Juzgado o Tribunal, b)La falta de legitimacin del recurrente,
c)Haberse interpuesto el recurso contra actividad no susceptible de impugnacin, d)Haber caducado el
plazo de interposicin del recurso.
4) El trmite ordinario se inicia con la demanda, previa entrega al recurrente del expediente administrativo,
que deber formularse en plazo de veinte das (art. 52). De la demanda se da traslado, junto con el
expediente administrativo, a las partes demandadas, comenzando por la Administracin, que deber
contestar a la demanda en el plazo de otros veinte das (art. 54); si la Administracin no hubiese remitido
el expediente y no obstante lo cual el demandante hubiese optado por formalizar la demanda, a la
Administracin demandante se le condiciona la posibilidad de contestar a sta a la necesidad de
acompaar dicho expediente administrativo (art.54.1). El resto de los demandados distintos de la
Administracin contestarn despus de sta a la demanda simultneamente, aunque acten con distinta
defensa.
5) La solicitud de prueba de las partes debe incluirse siempre en los escritos de demanda o de contestacin
a la demanda y en los de alegaciones complementarias. El plazo ser de quince das para proponer y

101
 treinta para practicar. No obstante, se podrn aportar al proceso las pruebas practicadas fuera de este
plazo por causas no imputables a la parte que las propuso.Debern solicitarse sobre los hechos relevantes
para la resolucin del recurso que no consten en el expediente, que figuren incorrectamente en el mismo
o que no hubieran sido valorados por la Administracin al dictar el acto recurrido.
6) El procedimiento concluye con la fase de vista o conclusiones, que ser decisin del Juez y depender de
lo solicitado previamente por las partes y en ausencia de solicitud acordar lo que proceda segn la
ndole del asunto.Tanto en el acto de la vista como en el escrito de conclusiones, las partes presentarn
unas alegaciones sucintas acerca de los hechos, la prueba practicada y los fundamentos jurdicos en que
apoyen sus pretensiones (en plazo de 10 das por escrito), sin que en ningn caso puedan plantearse
cuestiones que no hayan sido suscitadas en los escritos de demanda y contestacin a la demanda.
7) Instruido el proceso de este modo, el Tribunal dictar sentencia en el plazo de diez das desde la
celebracin de la vista o del sealado para la votacin y fallo, en el supuesto de que hubiese sustituido
sta por el trmite de conclusiones escritas.

X. 4. La terminacin:

Existen distintos modos de terminacin de los procedimientos:

A. La inadmisin anticipada del recurso: cuando se notoria la falta de los presupuestos procesales que condicionan
la viabilidad del proceso (jurisdiccin, competencia, capacidad, representacin, legitimacin, plazo de
interposicin).

B. El desistimiento del demandante: (art.74 LJCA) consiste en el apartamiento del recurso de quien lo ha
promovido como demandante, este apartamiento no equivale a una renuncia de los derechos y acciones que le
correspondan, sino a un simple abandono de la discusin iniciada en el concreto proceso; puede desistir en
cualquier momento anterior a la Sentencia, debiendo ratificarlo el recurrente o su representante con poder
especial. Si las dems partes se opusiesen, o el Ministerio Fiscal en el caso de accin popular, no se aceptar el
desistimiento y el proceso deber continuar hasta el fallo (lo mismo cuando el Secretario del Tribunal apreciase
dao para el inters pblico).

C. Transaccin/conciliacin: El Juez o Tribunal, de oficio o a solicitud de parte, una vez formuladas la demanda y la
contestacin, podr someter a la consideracin de las partes el reconocimiento de hechos o documentos, as
como la posibilidad de alcanzar un acuerdo que ponga fin a la controversia, cuando el juicio se promueva sobre
materias susceptibles de transaccin y, en particular, cuando verse sobre estimacin de cantidad. El Juez o
Tribunal dictar auto declarando terminado el procedimiento.

D. El allanamiento: Supone el acatamiento o aceptacin por los demandados de las pretensiones del demandante
y da lugar, en consecuencia, a que el Tribunal dicte sentencia de conformidad con esas pretensiones, salvo si ello
supusiere una infraccin manifiesta del ordenamiento jurdico, en cuyo caso dictar la sentencia que estime
ajustada a Derecho (art. 75).El allanamiento de la Administracin del Estado exigeautorizacin del Servicio
Jurdico del Estado, previo informe del departamento o entidad competente; la legislacin autonmica suele
exigir autorizacin del respectivo Consejo de Gobierno; en el caso de las Corporaciones Locales esta autorizacin
corresponde al Pleno, sin necesidad de qurum especial, por aplicacin del artculo 22 LRL.

102
E. La satisfaccin extraprocesal: la satisfaccin extraprocesal sucede cuando la Administracin demandada
reconoce totalmente en va administrativa las pretensiones del demandante; cualquiera de las partes podr
ponerlo en conocimiento del Juez o Tribunal, que, previa audiencia de las partes por cinco das y comprobacin
de lo alegado, dictar Auto declarando terminado el procedimiento y ordenando el archivo del recurso, si el
reconocimiento no infringiera manifiestamente el ordenamiento jurdico. El art.74.7 prev el supuesto de que la
Administracin se vuelva atrs y dicte un acto total o parcialmente revocatorio del reconocimiento extraprocesal
que hubiere podido inducir al recurrente a desistir de su recurso. En tal caso ste podra pedir la continuacin del
procedimiento en el estado en que se encontrara extendindolo al acto revocatorio.

F. La sentencia: (siguiente apartado).

XI. Terminacin. Sentencia: contenido y ejecucin

Es el modo normal de terminacin de los recursos contencioso-administrativos. Es la resolucin del Tribunal o

Juzgado que pone fin al proceso. Debe contener la relacin de los hechos y los fundamentos jurdicos que
motivan la decisin. Debe ser congruente con las pretensiones de las partes y resolver todas las cuestiones
planteadas. Se dictar en el plazo de diez das desde que el pleito haya sido declarado concluso y decidir todas
las cuestiones controvertidas en el proceso.

XI. 1. El contenido:

Posibles fallos:

- Inadmisin del recurso: cuando el Juzgado o Tribunal Contencioso-administrativo carezca de jurisdiccin;

o se hubiera interpuesto por persona incapaz, no debidamente representada o no legitimada; o porque
tuviera por objeto disposiciones, actos o actuaciones no susceptibles de impugnacin; o recayera sobre
cosa juzgada o existiera litispendencia; o que se hubiera presentado el escrito inicial del recurso fuera del
plazo establecido. (art.69 LJ)
- Desestimacin del recurso: segn el art.70.1, la sentencia desestimar el recurso cuando se ajusten a
Derecho la disposicin, acto o actuacin impugnados.
- Estimacin del recurso: (art.70.2) cuando la disposicin, la actuacin o el acto incurrieran en cualquier
infraccin del ordenamiento jurdico, incluso la desviacin de poder.

Cuando la sentencia estimase el recurso contencioso-administrativo, (art.71.1):

a) Declarar no ser conforme a Derecho y, en su caso, anular total o parcialmente la disposicin o acto recurrido
o dispondr que cese o se modifique la actuacin impugnada.

b) Si se hubiese pretendido el reconocimiento y restablecimiento de una situacin jurdica individualizada,

reconocer dicha situacin jurdica y adoptar cuantas medidas sean necesarias para el pleno restablecimiento de
la misma.

c) Si la medida consistiera en la emisin de un acto o en la prctica de una actuacin jurdicamente obligatoria, la

sentencia podr establecer plazo para que se cumpla el fallo.

103
d) Si fuera estimada una pretensin de resarcir daos y perjuicios, se declarar en todo caso el derecho a la
reparacin, sealando asimismo quin viene obligado a indemnizar. La sentencia fijar tambin la cuanta de la
indemnizacin cuando lo pida expresamente el demandante y consten probados en autos elementos suficientes
para ello. En otro caso, se establecern las bases para la determinacin de la cuanta, cuya definitiva concrecin
quedar diferida al perodo de ejecucin de sentencia.

La sentencia que declare la inadmisibilidad o desestimacin del recurso contencioso-administrativo slo producir
efectos entre las partes. La estimacin de pretensiones de reconocimiento o restablecimiento de una situacin
jurdica individualizada slo producir efectos entre las partes, sin embargo la anulacin de una disposicin o acto
producir efectos para todas las personas afectadas.

XI. 2. La ejecucin de la sentencia:

El sistema arbitrado por la LJ puede esquematizarse de la siguiente forma:

- Tras la firmeza de la sentencia, se comunica la misma en plazo de diez das al rgano que hubiera
realizado la actividad objeto del recurso, a fin de que la lleve a puro y debido efecto y practique lo que
exija el contenido de las declaraciones contenidas en el fallo y en el mismo plazo indique el rgano
responsable del cumplimiento de aqul (art. 104.1).
- Si transcurren dos meses desde la notificacin de la sentencia o el plazo fijado en sta para su ejecucin,
cualquiera de las partes y personas afectadas podr instar su ejecucin forzosa (art. 104.2 y 3).
- Si la sentencia condenare a la Administracin a realizar una determinada actividad o a dictar un acto, el
rgano jurisdiccional podr, para actuar esa ejecucin forzosa: ejecutar la sentencia a travs de sus
propios medios o requiriendo la colaboracin de las autoridades y agentes de la Administracin
condenada o en su defecto de otras Administraciones; esto es la ejecucin subsidiaria con cargo a la
Administracin condenada (art. 108), adems de tomar las medidas necesarias.
- El rgano jurisdiccional puede disponer, a instancia de parte, la inscripcin del fallo en los registros,
publicacin en peridicos oficiales o privados, si concurriera causa bastante, a costa de la parte
ejecutada (art. 107).
- Transcurridos los plazos sealados para el total cumplimiento de la sentencia sin que la Administracin la
haya ejecutado, el rgano jurisdiccional adoptar, previa audiencia de las partes, las medidas necesarias
para lograr la efectividad de lo mandado.Podrn(art.112 LJCA): a) imponer multas coercitivas de 150 a
1.500 euros a las autoridades, funcionarios o agentes que incumplan los requerimientos del Juzgado o de
la Sala, as como reiterar estas multas hasta la completa ejecucin del fallo judicial o deducir el
oportuno testimonio de particulares para exigir la responsabilidad penal que pudiera corresponder.
- Artculo 113: Transcurrido el plazo de ejecucin que se hubiere fijado cualquiera de las partes podr
instar su ejecucin forzosa, lo que remite a la LEC)y, consecuentemente, a cualquier medio adecuado,
sin tasa establecida.

La imposibilidad de ejecucin de la sentencia y posible expropiacin de la sentencia:

El art.105 dispone que no podr suspenderse el cumplimiento ni declarar la inejecucin total o parcial del fallo.
Sin embargo, el precepto ha previsto dos hiptesis especiales: Imposibilidad material o legal de ejecutar una

104
sentencia y la expropiacin de los derechos o intereses legtimos reconocidos frente a una sentencia firme.
Segn el art.105:

1. La Administracin condenada, de oficio o a requerimiento de los interesados, lo manifestar al juez o

Tribunal a travs de su representacin procesal dentro del plazo de dos meses desde la comunicacin del
fallo, plazo que no se considera de caducidad por la jurisprudencia, de manera que, si efectivamente
concurre la imposibilidad puede ser declarada aun cuando haya transcurrido. Oyendo a las partes, el
juez o Tribunal apreciar la concurrencia o no de las causas de imposibilidad alegadas y adoptar las
medidas necesarias que aseguren la mayor efectividad de la ejecutoria, fijando en su caso la
indemnizacin que proceda por la parte en que no pueda ser objeto de cumplimiento pleno.
2. Son causas de utilidad pblica o de inters social para expropiar los derechos o intereses legtimos
reconocidos frente a la Administracin en una sentencia firme el peligro cierto de alteracin grave del
libre ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos, el temor fundado de guerra o el quebranto
de la integridad del territorio nacional.

XII. Recursos contra providencias y autos

Recurso de Splica: procede contra Autos y Providencias que no sean susceptibles de apelacin. No podrn darse
contra Autos que resuelvan otro Recurso de Splica, un Recurso de Aclaracin o una solicitud de revisin de
diligencias de ordenacin. El procedimiento incluye 5 das de plazo para su interposicin desde la notificacin del
Auto o Providencia, tras lo cual, se dar traslado a la otra parte para que en 5 das aleguen lo que estimen
conveniente, resolvindose por auto en tres das. Este recurso no tiene efectos suspensivos, salvo que el rgano
judicial, de oficio o a instancia de parte, acuerde lo contrario (art. 79).

Recurso de Apelacin: Son apelables en un solo efecto, el devolutivo, ante la Sala de lo Contencioso-
Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia y de la Audiencia Nacional, respectivamente, los autos
dictados por los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo y los Juzgados Centrales en los procesos de los que
conozcan en primera instancia que pongan trmino a la pieza separada de medidas cautelares, los dictados en
ejecucin de sentencia, los que declaren la inadmisin del recurso o hagan imposible su continuacin, los
recados en materia de autorizaciones para la entrada en domicilios y los dictados en los incidentes para la
ejecucin provisional de sentencias contra las cuales se haya interpuesto recurso de apelacin o para la adopcin
de medidas cautelares para asegurar, en su caso, la ejecucin de stas (art. 80.1).Son apelables en ambos efectos
(devolutivo y suspensivo), los autos que resuelvan los incidentes sobre extensin a terceras personas de los
efectos de una sentencia (art. 80.2, en relacin a los arts. 110 y 111).

Recurso de Casacin: Tambin se podr presentar Recurso de Casacin contra Providencias y Autos provenientes
de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, y de la Sala de lo
Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional.

XIII. Recurso ordinario de apelacin

Son susceptibles de recurso en apelacin las sentencias de los Juzgados de lo Contencioso-administrativo y de los
Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo salvo que se hubieran dictado en los asuntos siguientes:

105
 a) Aquellos cuya cuanta no exceda de 30.000 euros.
b) Los relativos a materia electoral comprendidos en el art.8.4 LJCA

Sern siempre susceptibles de apelacin las sentencias siguientes: a) Las que declaren la inadmisibilidad del
recurso en el caso de la letra a) del apartado anterior. b) Las dictadas en el procedimiento para la proteccin de
los derechos fundamentales de la persona. c) Las que resuelvan litigios entre Administraciones pblicas. d) Las
que resuelvan impugnaciones indirectas de disposiciones generales.

El recurso de apelacin se interpondr ante el Juzgado que hubiere dictado la sentencia que se apele, dentro de
los quince das siguientes al de su notificacin de la sentencia mediante escrito razonado (requisitos). La
interposicin de un recurso de apelacin no impedir la ejecucin provisional de la sentencia recurrida.

La tramitacin del recurso consta de dos fases, una primera ante el propio Juzgado que hubiere dictado la
sentencia y una fase final ante la Sala competente para resolverlo.

1 Si el escrito cumple los requisitos y se refiere a una sentencia susceptible de apelacin, el Juzgado dictar
resolucin admitiendo el recurso y dar traslado del mismo a las dems partes para que en el plazo comn de
quince das puedan formalizar su oposicin.

2 El Juzgado elevar los autos y el expediente administrativo, en unin de los escritos presentados, a la Sala que
resolver lo que proceda sobre la discutida admisin del recurso y sobre el recibimiento a prueba, en su caso. El
Secretario judicial acordar la celebracin de vista o la presentacin de conclusiones si lo hubieren solicitado
todas las partes o si se hubiere practicado prueba. La Sala podr acordar que la vista se celebre o que se formulen
conclusiones escritas cuando lo estimare necesario, atendida la ndole del asunto y dictar sentencia en el plazo
de diez das desde la declaracin de que el pleito est concluso para sentencia (art. 85).

XIV. El recurso de casacin: clases (ordinario, para unificacin de doctrina y en inters de Ley)

Son susceptibles de recurso de casacin las sentencias dictadas en nica instancia por la Sala de lo Contencioso-
administrativo de la Audiencia Nacional y por las Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales
Superiores de Justicia (art.86), con la excepcin de:

- Las sentencias que se refieran a cuestiones de personal al servicio de las Administraciones pblicas, salvo
que afecten al nacimiento o a la extincin de la relacin de servicio de funcionarios de carrera.
- Las recadas, cualquiera que fuere la materia, en asuntos cuya cuanta no exceda de 150.000 euros,
excepto cuando se trate del procedimiento especial para la defensa de los derechos fundamentales, en
cuyo caso proceder el recurso cualquiera que sea la cuanta del asunto litigioso.
- Las dictadas en el procedimiento para la proteccin del derecho fundamental de reunin.
- Las dictadas en materia electoral.

Tambin son susceptibles de recurso de casacin, entre otros, los siguientes actos (art.87):

- Los que declaren la inadmisin del recurso contencioso-administrativo o hagan imposible su

continuacin.
- Los que pongan trmino a la pieza separada de suspensin o de otras medidas cautelares.

106
 - Los recados en ejecucin de sentencia, siempre que resuelvan cuestiones no decididas, directa o
indirectamente, en aqulla o que contradigan los trminos del fallo que se ejecuta.
- Los dictados en los casos de ejecucin provisional de la sentencia y determinacin de caucin.

El recurso de casacin se prepara ante el mismo rgano jurisdiccional que dict sentencia, en el plazo de 10 das
desde la notificacin de la resolucin. Este rgano lo interpondr ante la Sala de lo Contencioso-administrativo
del Tribunal Supremo.

El recurso de casacin habr de fundarse en alguno o algunos de los siguientes motivos (art.88):

a) Abuso, exceso o defecto en el ejercicio de la jurisdiccin.

b) Incompetencia o inadecuacin del procedimiento.
c) Quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infraccin de las normas reguladoras de la
sentencia o de las que rigen los actos y garantas procesales, siempre que, en este ltimo caso, se haya
producido indefensin para la parte.
d) Infraccin de las normas del ordenamiento jurdico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para
resolver las cuestiones objeto de debate.

Por tanto, el recurso de casacin queda reservado a los asuntos que presenten inters casacional objetivo para la
formacin de la jurisprudencia, lo que, en principio, queda a expensas del juicio que en cada caso pueda adoptar
el Tribunal de casacin.

RECURSO DE CASACIN PARA LA UNIFICACIN DE DOCTRINA: Podr interponerse recurso de casacin para la
unificacin de doctrina contra las sentencias dictadas en nica instancia por las Salas de lo Contencioso-
administrativo del Tribunal Supremo, Audiencia Nacional y Tribunales Superiores de Justicia cuando, respecto a
los mismos litigantes u otros diferentes en idntica situacin y, en mrito a hechos, fundamentos y pretensiones
sustancialmente iguales, se hubiere llegado a pronunciamientos distintos (Art. 96 a 99 LCA).

RECURSO DE CASACIN EN INTERS DE LEY: Las sentencias dictadas en nica instancia por los Jueces de lo
Contencioso-administrativo y las pronunciadas por las Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales
Superiores de Justicia y de la Audiencia Nacional, que no sean susceptibles de los recursos de casacin, podrn
ser impugnadas por la Administracin pblica territorial que tenga inters legtimo en el asunto y por las
Entidades o Corporaciones que ostenten la representacin y defensa de intereses de carcter general o
corporativo y tuviesen inters legtimo en el asunto, por el Ministerio Fiscal y por la Administracin General del
Estado, en inters de la Ley, mediante un recurso de casacin, cuando estimen gravemente daosa para el inters
general y errnea la resolucin dictada (Art. 100 y ss. LCA).

El procedimiento en el recurso de casacin:

La LJ distingue cuatro fases: preparacin, admisin, interposicin, y sustanciacin.

1. El recurso de casacin se prepara ante la Sala de instancia en el plazo de treinta das a contar desde la
notificacin de la resolucin que se recurre mediante un escrito. Si el escrito de preparacin no se
presentara en plazo, la resolucin judicial quedara firme y as habra de declararlo el Letrado de la
Administracin de Justicia mediante decreto, contra el cual no cabr otro recurso que el de revisin.Si se

107
 presentase el escrito pero no cumpliera los requisitos exigidos, la Sala de instancia tendra por no
preparado el recurso mediante Auto motivado contra el cual slo podra interponerse recurso de queja
en la forma prevista en la LEC. Si cumpliera los referidos requisitos, dicha Sala, mediante Auto en el que
se motivar suficientemente su concurrencia, tendr por preparado el recurso, y emplazar a las partes
para que comparezcan dentro del plazo de treinta das ante la Sala de la jurisdiccin del Tribunal
Supremo.
2. La resolucin sobre la admisin del recurso corresponde a una Seccin de la Sala de lo Contencioso-
Administrativo del Tribunal Supremo presidida por el Presidente de la Sala y formada por un Magistrado
por cada una de las restantes Secciones, cuya composicin se renovar por mitad cada seis meses con el
fin de que todos los Magistrados que forman parte de la Sala puedan participar efectivamente en la
formacin de la doctrina .Si opta por la admisin, deber resolver por auto motivado y si lo hace por la
inadmisin bastar la forma de providencia. Tambin requiere auto motivado la inadmisin en aquellos
supuestos en los que el artculo 88.3 de la Ley permite al Tribunal de casacin apartarse de la presuncin
de la existencia de inters casacional que dicho precepto establece (art. 90).Contra las providencias y los
autos de admisin o inadmisin no se dar recurso alguno (art. 90.5).
3. Admitido el recurso, se har saber al recurrente que dispone de treinta das para presentar el escrito de
interposicin del recurso, que se declarar desierto en caso de que tal escrito no sea presentado.
4. Si el escrito no reuniera estos requisitos, la Sala, tras or a la parte sobre el incumplimiento detectado,
podr dictar sin ms trmites sentencia de inadmisin. En otro caso, dar traslado a la parte recurrida
para que pueda oponerse al recurso en el plazo de treinta das, transcurrido el cual podr acordar, de
oficio o a peticin de parte, la celebracin de vista pblica, que tendr lugar ante el Pleno de la Sala
cuando as lo acuerde su Presidente o la mayora de los Magistrados que la componen (art. 92).La
sentencia resolver sobre las cuestiones y pretensiones deducidas en el proceso, anulando en todo o en
parte la resolucin recurrida o confirmando sta. Puede tambin, cuando justifique su necesidad,
ordenar la retroaccin de actuaciones a un momento determinado del procedimiento de instancia para
que el proceso siga su curso hasta su culminacin (art. 93.1).

XV. Recurso de revisin

Segn el art.102.1 de la nueva LJ, podr darse: a) cuando aparezcan documentos nuevos que acrediten la
insostenibilidad de la Sentencia; b) cuando se declare por Sentencia judicial firme la falsedad de documentos que
hayan sido esenciales para dictar la Sentencia que se pretende revisar; c) cuando la Sentencia se haya dictado
sobre la base de un testimonio declarado posteriormente falso por Sentencia judicial firme; d) cuando la
Sentencia se dict en virtud de cohecho, prevaricacin, violencia o maquinacin fraudulenta.

Adems, en el apartado 2, se aade tambin: e) cuando o el Tribunal Europeo de Derechos Humanos haya
declarado que dicha resolucin ha sido dictada en violacin de alguno de los derechos reconocidos en el
Convenio Europeo para la Proteccin de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales y sus Protocolos,
siempre que la violacin, por su naturaleza y gravedad, entrae efectos que persistan y no puedan cesar de
ningn otro modo que no sea mediante esta revisin, sin que la misma pueda perjudicar los derechos adquiridos
de buena fe por terceras personas.

108
El plazo de interposicin es de tres meses a contar desde la recuperacin de los documentos o de la declaracin
del fraude o de la falsedad, dentro del lmite mximo de cinco aos desde la notificacin de la sentencia recurrida.

La sentencia que resuelva el recurso de revisin, si fuere estimatoria, rescindir en todo o en parte la recurrida,
devolviendo los autos a la Sala correspondiente a fin de que ella misma pronuncie el nuevo fallo, en el que sta
habr de respetar sin discutirlas las declaraciones contenidas en la sentencia de revisin. Contra esta Sentencia
no cabrn ya nuevos recursos.

XVI. Procedimientos especiales: abreviado; tutela de los derechos fundamentales; cuestin de

ilegalidad; y procedimiento en los supuestos de suspensin administrativa previa de recursos

El Ttulo V de la LJ regula tres procedimientos especiales

XVI. 1. El Procedimiento Abreviado:

La Ley 29/1998 regul el Procedimiento Abreviado, con el fin de acelerar la tramitacin de ciertos recursos
considerados menores y de los recursos en los que se requiere una urgente actuacin. La especialidad de este
procedimiento viene definida por la supresin de ciertos trmites y la introduccin de la oralidad.

El artculo 78 establece que se conocern por procedimiento abreviado, los recursos que versen sobre:

1. Asuntos de su competencia que se susciten sobre cuestiones de personal al servicio de las

administraciones pblicas.
2. Extranjera.
3. Inadmisin de peticiones de asilo poltico.
4. Asuntos de disciplina deportiva en materia de dopaje.
5. Asuntos de cuanta no superior a los 13.000 euros.

Procedimiento:

- INICIO: Se inicia por demanda adjuntando los documentos pertinentes. Admitida la demanda, el
Secretario judicial acordar su traslado al demandado, citando a las partes para la celebracin de vista,
con indicacin de da y hora, y requerir a la Administracin demandada que remita el expediente
administrativo con al menos quince das de antelacin del trmino sealado para la vista. Recibido el
expediente administrativo, el Secretario judicial lo remitir al actor y a los interesados que se hubieren
personado para que puedan hacer alegaciones en el acto de la vista.
- VISTA ORAL: En la vista oral habr fase de alegaciones, prueba en su caso y conclusiones.Se abre una vez
que hayan comparecido las partes o alguna de ellas; si las partes no comparecieren o lo hiciere slo el
demandado, el Juez o Tribunal tendr al actor por desistido del recurso y le condenar en costas, y si
compareciere slo el actor, acordar que prosiga la vista en ausencia del demandado. Se levantar acta
despus de cada una de las actuaciones. Tras la prctica de la prueba, si la hubiere, y en su caso de las
conclusiones, odos los Letrados, las personas que sean parte pueden exponer lo que crean oportuno
para su defensa.
- SENTENCIA: el juez dictar sentencia en el plazo de 10 das desde las conclusiones, o desde las
alegaciones en el caso de que no haya prueba ni conclusiones.

109
XVI. 2. La Tutela de los Derechos Fundamentales: (arts.114 a 122)

Este proceso pretende la proteccin inmediata y efectiva de los derechos fundamentales susceptibles de recurso
de amparo (arts.14 a 30 CE). El art.114.2 contempla la posibilidad de hacer valer en este proceso, adems de las
pretensiones ordinarias de anulacin y restablecimiento de la situacin jurdica individual, las que se dirigen
contra la inactividad de la Administracin o contra va de hecho siempre que tengan como finalidad [los
recursos], la de restablecer o preservar los derechos fundamentales cuya proteccin se pretende.

El proceso est considerado como sumario por la reduccin de los plazos (tanto procesales, como el mismo de
interposicin del recurso: diez das) y la concentracin de trmites (se elimina el trmite de conclusiones o vista);
y tambin como preferente, por la declaracin de que la tramitacin tendr carcter preferente. Otra
particularidad procesal es la presencia en el proceso del Ministerio Fiscal, por la relevancia especial de los
derechos fundamentales, cuya proteccin le confa el Estatuto del Ministerio Fiscal.

La demanda ha de formalizarse en el plazo de ocho das, el mismo que rige para contestar a la demanda, en plazo
comn a todas las partes, incluido el Fiscal. Se contempla la posibilidad de un perodo de prueba, por plazo de
veinte das para su proposicin y prctica. La sentencia se dictar en plazo de cinco das. Las dictadas por los
Juzgados de lo contencioso son apelables en un solo efecto.

XVI. 3. La Cuestin de Ilegalidad: (arts.123 a 126)

Con este procedimiento lo que se pretende es una depuracin de las normas reglamentarias contrarias al
ordenamiento jurdico.

Surgen como consecuencia de la estimacin de un recurso indirecto (dirigidos contra actos de aplicacin del
Reglamento por razn de la ilegalidad de este), el fallo se limita a anular el acto aplicativo, al contrario que en el
directo que tiene carcter erga onmesde las sentencias anulatorias, para que tambin tenga esa eficacia se
deber plantear ante el rgano competente para la anulacin de esas disposiciones contrarias a derecho.

La plantea de oficio el juez o Tribunal que ha dictado la sentencia contra el acto aplicativo y slo si la sentencia se
ha estimado en base a la ilegalidad del Reglamento. Debe hacerlo en plazo de cinco das desde la firmeza de la
sentencia y habr de ceirse exclusivamente a aquel o aquellos preceptos reglamentarios cuya declaracin de
ilegalidad haya servido de base para la estimacin de la demanda.

XVI. 4. El Procedimiento en los supuestos de suspensin administrativa previa de recursos:

(art.127) La Administracin General y la autonmica pueden suspender los actos o acuerdos de Corporaciones de
Derecho Pblico y Entidades Pblicas que consideren lesivos para su competencia o para el inters general. Los
ms relevantes son el regulado por el artculo 186 de la Ley del Suelo de 1976, cuyo modelo sigue la legislacin
urbanstica autonmica, el del artculo 30.2 de la Ley de Aguas y el del artculo 67 LRL.

Tras dicha suspensin, la Administracin recurrente deber interponer recurso contencioso-administrativo contra
el acto o acuerdo que haya suspendido.En el plazo de diez das desde la fecha del acto de suspensin, la
Autoridad que la haya acordado deber interponer el recurso contencioso-administrativo, bien mediante escrito
fundado, bien con simple traslado del acuerdo suspendido y del acto de suspensin. El rgano jurisdiccional

110
reclama el expediente y requiere a la Autoridad actora que formule, con el envo de dicho expediente, una
defensa de la suspensin y para que emplace a los interesados. Tras ello el Tribunal convocar una vista o podr
sustituirla por el trmite de alegaciones escritas por plazo comn a las dos partes de diez das. Tras un eventual
perodo de prueba, la Sala dicta sentencia que anula o confirma el acto inicialmente suspendido.

XVII. Las Costas.

Segn el art.139.1 (criterio del vencimiento), las costas se impondrn en primera o nica instancia a la parte que
haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que el rgano jurisdiccional aprecie y as lo razone que el
caso presenta serias dudas de hecho o de derecho.

En caso de estimacin o desestimacin parcial cada parte abonar las causadas a su instancia y las comunes por
mitad, salvo que el rgano jurisdiccional, razonndolo debidamente, las imponga a una de ellas por haber
sostenido su accin o interpuesto el recurso con mala fe o temeridad.

En las dems instancias o grados, la regla general es la del vencimiento (se impondrn las costas al recurrente si
se desestimare totalmente el recurso); pero tambin puede ser objeto de excepcin: salvo que el rgano
jurisdiccional, razonndolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no
imposicin.

En el recurso de casacin, sin embargo, cada parte abonar las suyas y las comunes por mitad, salvo que el
Tribunal aprecie que una de las partes ha actuado con temeridad o mala fe. La Sentencia que resuelva el recurso
de casacin acordar lo que proceda sobre las costas de la instancia de acuerdo con la regla general establecida
en el art.139.1.

111
 LECCIN 13. La Administracin Pblica ante la justicia ordinaria
A todos esos privilegios de la Administracin Publica en particular y al conjunto que componen, fruto de un
arrastre histrico y no siempre justificado slidamente en el plano institucional, vamos a hacer referencia a
continuacin.

I. Posicin especial de la Administracin Pblica en la jurisdiccin ordinaria: manifestaciones

A. Especialidades relativas a los presupuestos del proceso.

a. La excepcin de conciliacin previa:

El requisito de conciliacin previa fue establecido como un medio de evitar litigios innecesarios; estn exentos de
este trmite previo, dada su clara conceptuacin como un negocio transaccional, los litigios en los que fueran
partes la Hacienda pblica, los municipios, los establecimientos de Beneficencia y, en general, las Corporaciones
Civiles de carcter pblico.

b. Necesidad de autorizacin para entablar demandas a nombre del Estado:

El artculo 10 del Estatuto de la Direccin General de lo Contencioso de 1925 prohbe a los Abogados del Estado
ejercitar acciones civiles sin estar autorizados previamente por Real Orden o por acuerdo de la Direccin General
de lo Contencioso, requisito que slo se excepta en los casos urgentes, cuya apreciacin se confa a la
discrecin de los propios funcionarios.

El requisito en cuestin, que procede del Real Decreto de 26 de enero de 1844, que impuso a los Fiscales por vez
primera la obligacin de consulta previa con el fin de controlar su actuacin, hasta entonces independiente,
permanece en vigor.

c. Fuero territorial de las Administraciones Pblicas:

Para conocer de los pleitos en los que el Estado (art. 15 de la Ley) y las Comunidades Autnomas (disposicin
adicional cuarta, apartado 3, de la misma) sean parte son competentes exclusivamente los Juzgados y Tribunales
que tengan su sedeen las capitales de provincia y en Ceuta y Melilla (en el caso del Estado) y aqullos que la
tengan en la capital de la Comunidad Autnoma en el caso de que sta no sea capital de provincia.

B. Especialidades relativas al desarrollo del proceso

a. El privilegio de suspensin de plazos para consulta:

La Ley de 27 de noviembre de 1997 ha optado por conservarlo, aunque suavizando sus anteriores rigores. El
artculo 15 de la misma faculta, en efecto, a los Abogados del Estado para pedir al Juez, en el momento de recibir
el primer traslado, citacin o notificacin del rgano jurisdiccional, la suspensin del curso de los autos con la
finalidad de recabar antecedentes para la defensa y elevar consulta, en su caso, a la Direccin del Servicio Jurdico
del Estado (o del rgano correspondiente de la Comunidad Autnoma). Corresponde en todo caso al Juez resolver
sobre la peticin de suspensin por auto motivado, pudiendo denegarla cuando estime que podra producirse
grave dao para el inters general.

112
b. Rgimen de notificaciones:

El artculo 11 de la Ley de 1997 ha mantenido tambin este privilegio obligando expresamente a que todos los
actos de comunicacin procesal se entiendan directamente con el Abogado del Estado en la sede oficial de la
respectiva Abogaca del Estado (o de los rganos equivalentes de la Comunidad Autnoma litigante), so pena de
nulidad.

c. Reglas especiales en materia de prueba:

La nueva LEC de2000, que regula la antigua prueba de confesin con el nombre de interrogatorio de las partes,
dedica ahora al tema el artculo 315, que dispone que la lista de preguntas se remitir al Estado, Comunidad
Autnoma, Entidad Local u Organismo pblico, para que sean respondidas por escrito y antes de la fecha
sealada para la vista. Ledas en el acto del juicio... las respuestas escritas, se entendern con la representacin
procesal de la parte que las hubiera remitido las preguntas complementarias que el tribunal estime pertinentes y
tiles y si dicha representacin justificase cumplidamente no poder ofrecer las respuestas que se requieran, se
proceder a remitir nuevo interrogatorio por escrito como diligencia final.

C. Especialidades relativas a la terminacin del proceso y a sus efectos

a. El allanamiento y el desistimiento de la Administracin:

El artculo 7.3 LGP sujeta a formalidades rigurosas la transaccin y el arbitraje sobre los derechos del Estado. Por
su parte, el propio artculo 7 de la misma Ley prohbe enajenar los derechos econmicos de la Hacienda Pblica y
aun conceder rebajas o perdones en el pago de los dbitos al Tesoro, salvo en los casos y en la forma que
determinen las Leyes ( vid. art. 75 LGT). Ello excluye la renuncia a las acciones ejercitadas en juicio a nombre del
Estado, pero no el abandono del proceso mediante el allanamiento o el desistimiento consiguiente, establecido
en el art.7 de la Ley de 27 de noviembre de 1997que exige la autorizacin expresa del Servicio Jurdico del Estado
para desistir y allanarse, autorizacin para la que dicho rgano deber recabar previamente informe del
Departamento, Organismo o entidad pblica correspondiente.

c. Exencin de gastos, depsitos y cauciones:

El artculo 12 de la Ley de 27 de noviembre de 1997 lo ha mantenido, refiriendo la exencin a la obligacin de

constituir depsitos, cauciones, consignaciones o cualquier otro tipo de garanta previsto en las Leyes.

El Estado est exento, tambin, del pago de las costas causadas a su instancia en el curso del proceso, privilegio
que no altera el rgimen propio de la condena en costas de la que, lgicamente, el Estado es susceptible como
cualquier otro litigante con arreglo a las normas comunes.

En relacin a este asunto, el artculo 13 de la Ley de 1997 se limita a precisar que la tasacin de las mismas
cuando fuere condenada a su pago la parte que litigue contra la Administracin se regir por las normas
generales y su cuanta se aplicar al presupuesto de ingresos del Estado. Si ste o los Organismos de l
dependientes fueran condenados al pago delas costas, el abono de stas se realizar tambin con cargo a los
presupuestos en la forma que se determine reglamentariamente.

113
 II. Reclamacin administrativa previa a la va judicial ordinaria

II. 1. RECLAMACIN PREVIA Y ACTO DE CONCILIACIN:

La reclamacin previa es a primera vista un procedimiento administrativo, aunque de carcter especial. A

diferencia de lo que ocurre con el acto de conciliacin, que es un autntico proceso que se plantea ante y se
resuelve por rganos judiciales.

La naturaleza transaccional de la conciliacin, que, formalmente al menos, no puede predicarse de la reclamacin

previa, ya que, si bien puede llegarse a travs de ella a una solucin de compromiso capaz de evitar la
formalizacin de un litigio entre la Administracin y el reclamante, es obvio que esa solucin no es ni puede ser
una transaccin en sentido propio, supuesto que la reclamacin previa ha de resolverse en Derecho y no por la
va negociadora, es decir, dando, prometiendo o reteniendo alguna cosa (art. 1.809 CC).

Incompatible con la naturaleza de la conciliacin es, tambin, el carcter unilateral de la exigencia de reclamacin
previa, que slo es requerida en los pleitos en que la Administracin haya de comparecer como demandada y no
en aquellos otros en los que acte como demandante.

La reclamacin previa no cuenta con una regulacin completa en la Ley, lo que obliga a resolver por va analgica
los problemas concretos que su exigencia plantea. Es as como entra en juego el acto de conciliacin, no porque la
reclamacin previa tenga este carcter, sino, ms bien, porque, sean cualesquiera las diferencias existentes entre
ambas figuras, es notoria su semejanza e igualmente evidente que la una sustituye a la otra, supuesta la identidad
de fines que son propios de ambas.

La reclamacin previa no es, evidentemente, rplica pura y simple del acto de conciliacin, sino un presupuesto
procesal especfico, al que, en caso de laguna legal, se le aplican por analoga algunas de las reglas propias de
aqul.

II. 2. MBITO DE APLICACIN:

El artculo 69 de la Ley reguladora de la jurisdiccin social de 10 de Octubre de 2011 establece como regla general
que para poder demandar al Estado, Comunidades Autnomas, entidades locales o entidades de Derecho
Pblico con personalidad jurdica propia vinculadas o dependientes de los mismos ser necesario haber agotado
la va administrativa, de acuerdo con lo establecido en la normativa de procedimiento administrativo aplicable, a
cuyos efectos la Administracin Pblica habr de notificar a los interesados las resoluciones y actos que les
afecten en los trminos que establecen los artculos 40 y siguientes LPAC, que el artculo 69.1 de la Ley de 10 de
Octubre de 2011 reproduce sustancialmente.

De esta regla se exceptan por el artculo 70 de la Ley citada la demanda de tutela de derechos fundamentales y
libertades pblicas frente a actos de las Administraciones Pblicas en el ejercicio de sus potestades en materia
laboral y sindical.

114
Agotada la va administrativa el interesado podr formalizar la demanda en el plazo de dos meses ante el Juzgado
o Sala competente, acompaando a la misma copia de la resolucin denegatoria o del documento acreditativo de
la interposicin o resolucin del recurso administrativo.

II.3. LA RECLAMACIN PREVIA COMO PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO:

En primer lugar procede destacar que la reclamacin previa se ha configurado siempre como una tcnica
extrajerrquica, en forma semejante a lo que sucede en materia de responsabilidad patrimonial de la
Administracin.

El escrito de reclamacin no est sujeto a ninguna formalidad especial y ha de surtir efectos, con cualquiera que
sea su calificacin, siempre que de su contenido se deduzca su verdadero carcter, de conformidad con los
principios que inspiran el procedimiento administrativo y con lo previsto expresamente en el artculo 115.2 LPAC.

A dicho escrito habrn de acompaarse los documentos en que el reclamante funde su derecho. Hay que
entender que la documentacin de la reclamacin no constituye una obligacin en sentido propio, sino ms bien
una simple carga procesal, por lo que de su no absolucin no podr deducirse perjuicio alguno para el interesado
como no sea el de la desestimacin de sus pretensiones por falta de la necesaria fundamentacin.

La mera presentacin de la reclamacin interrumpe la prescripcin de las acciones que puedan asistir al
reclamante (art.1.973CC). Igual efecto interruptivo se produce en relacin a la prescripcin adquisitiva por
analoga con lo establecido para el acto de conciliacin(art.1.947CC).

La resolucin que se dicte podr estimar o denegar la reclamacin, segn proceda en Derecho, y habr de ser
motivada en virtud de lo dispuesto con carcter general por los artculos 35 y 88 LPAC. Es importante observar
que, haya resolucin expresa o simple silencio, no juega en esta materia la excepcin de acto consentido, por lo
que la no presentacin de la demanda no impide al particular ejercitar ms adelante las acciones
correspondientes, dentro, de los plazos de prescripcin aplicables.

II.4. LA RECLAMACIN PREVIA COMO PRESUPUESTO PROCESAL:

La reclamacin previa constituye un autntico presupuesto procesal, es decir, un elemento que afecta a la regular
constitucin de la relacin jurdica en que el proceso consiste.

Importa examinar cules son las consecuencias que se deducen de la ausencia de reclamacin previa. Hay que
comenzar indicando que a la ausencia de reclamacin previa se equipara la falta de correspondencia entre la
reclamacin formulada en la va administrativa y la ulterior demanda judicial, dado el carcter de presupuesto de
esta ltima que corresponde a aqulla, existe entre ambas una correlacin necesaria. Esta correlacin necesaria
entre la reclamacin previa y la demanda la ha venido exigiendo tradicionalmente la jurisprudencia del Tribunal
Supremo por considerarla implcita en la propia naturaleza de aquella.

La jurisprudencia constitucional se muestra igualmente como la civil, contraria a las interpretaciones de signo
formalista y viene por ello declarando contrarias al derecho a la tutela judicial efectiva las decisiones judiciales
que aprecian la falta de agotamiento de la va previa en supuestos en los que esta exigencia ha sido
materialmente satisfecha, como ocurre en el caso de demandas formuladas antes de vencer el plazo de silencio

115
para entender desestimada la reclamacin previa si ese plazo haba ya transcurrido el da del juicio y la
Administracin adopt en ste una postura procesal de oposicin a la pretensin o cuando la demanda se
formula sin ms una vez que la Administracin ha conocido y rechazado una solicitud formulada ante ella por el
demandante, ya que en tales casos se ha cumplido perfectamente la finalidad perseguida por la reclamacin al
haber tenido oportunidad la Administracin de conocer y valorar las pretensiones del particular (vid. La Sentencia
constitucional de 11 de noviembre de 1997 y sus referencias).

III. Sustitucin procesal de la Administracin Pblica.

El artculo 68.1 LRL dispone que las Entidades Locales tienen la obligacin de ejercer las acciones necesarias para
la defensa de sus bienes o derechos. En garanta de esta obligacin legal y para asegurar a todo evento que el
patrimonio de los entes locales no sufra mengua o perjuicio por abandono o negligencia de las Corporaciones, el
precepto legal citado faculta a los vecinos que se hallen en el pleno goce de sus derechos civiles y polticos para
instar de aqullas el ejercicio de las acciones que las asistan, permitindoles en el supuesto de que las
Corporaciones requeridas no adopten los acuerdos oportunos al efecto, subrogarse en su lugar y ejercitar por s
mismos dichas acciones en nombre y en inters de la Entidad local, reconocindoles el derecho a ser
reembolsados de las costas procesales y de los daos y perjuicios sufridos, si prosperase la accin ejercitada.

Desde un punto de vista procesal, el supuesto que regula el artculo 68 LRL constituye un caso tpico de
legitimacin indirecta o de sustitucin procesal propiamente dicha, puesto que los vecinos en cuestin no actan
en defensa de pretensiones propias, sino de las mismas pretensiones que podra hacer valer el Ayuntamiento en
cuyo lugar se subroga con los mismos supuestos, plazo y condiciones que a ste se exigieran, ms las que deben
cumplir los vecinos que les sustituyan.

116