Chile municipal:

- La SUBDERE le solicit a la OCDE realizar un anlisis completo del gobierno subnacional en

Chile, otorgndole recomendaciones en el diseo e implementacin del programa de
descentralizacin municipal. ste programa es uno de los pilares de la agenda de gobierno
para la descentralizacin.
- El proceso de regionalizacin busca crear regiones autnomas con ms responsabilidades
y recursos.
- La agenda para la descentralizacin municipal se enfoca a fortalecer a las municipalidades
y modernizar el sistema municipal

Es necesario asegurar:
i. Que se coordinen bien las reformas a nivel central, regional y municipal
ii. Que la estructura de gobernanza est bien equilibrada y sea coherente
iii. Que el rol de las municipalidades sea adecuadamente reconocido

INTRODUCCIN

Tanto la geografa compleja, como la historia y el modelo econmico de Chile son factores que
explican por qu es un desafo el proceso de descentralizacin.

Se destaca que, a pesar de la concentracin geogrfica, las migraciones externas e internas,

Chile ha mantenido y logrado una importante integracin de su poblacin.

Nuestro pas tiene una alta concentracin tanto de su poblacin como de la actividad
econmica. Es debido a esto que las actividades que concentran un alto valor econmico se da
en muy pocas regiones, como Antofagasta, Tarapac y Atacama (regiones mineras)

Lo anterior tambin se debe a que Chile opt por la mezcla de dos modelos: (1) un modelo
econmico neoliberal que le entrega atribuciones al mercado para distribuir los recursos,
limitando la intervencin pblica y (2) un modelo centralista de administracin poltica,
como una manera de mantener la estabilidad, proteger la unidad nacional y contribuir a la
eficiencia econmica. Es este modelo el que ubica a Chile como uno de los pases de la OCDE
con un gasto pblico total dbil y de un bajo nivel de gasto subnacional.

Se seala que en varios mbitos estos modelos han sido exitosos, ya que han logrado asegurar
la estabilidad interna poltica y macroeconmica, la unidad nacional, la eficiencia y el
crecimiento econmico. As, Chile ha pasado por un proceso amplio de modernizacin que
trae consigo una mayor prosperidad econmica, un mejor nivel de vida y una menor pobreza.

Sin embargo, este modelo de desarrollo ha incrementado las disparidades interregionales y

locales en todo el territorio significativamente. La hipercentralizacin del poder ha ido de la
mano con una hiperconcentracin de poblacin, recursos y poder:

Mientras el rea metropolitana de Santiago cubre el 2.1% del territorio chileno, cuenta con el
41% de la poblacin del pas, el 49% del PIB y el 41% del empleo
Chile tiene uno de los niveles ms altos de disparidad entre los pases de la OCDE, en relacin a
la satisfaccin de la vida, medio ambiente, seguridad y empleo.

Las polticas que se han impulsado para el desarrollo regional hasta el momento no han tenido
resultados positivos. Ello se debe a que han seguido un enfoque centralizado y sectorial, adems
de que les ha costado adaptarse a las distintas necesidades de las regiones chilenas.

Las limitaciones del modelo del desarrollo utilizado son evidentes, se necesita un nuevo modelo
para poder maximizar el crecimiento y la productividad en los territorios, hacindolos ms
equilibrados e inclusivos.

Para poder avanzar hacia un modelo con estas caractersticas, se requieren cambios
institucionales para establecer una estructura de gobernanza que permita intervenir de acuerdo
con cada contexto.

Es necesario reformar el actual sistema de gobernanza para realzar el rol de los gobiernos
subnacionales.

La reforma de descentralizacin debera complementar y reforzar el impacto de las reformas

estructurales tradicionales. La descentralizacin como estrategia econmica puede llevar a un
crecimiento social y territorialmente inclusivo si se disea e implementa correctamente.

Evidencia internacional indica que los pases ricos tienden a ser ms descentralizados y que la
descentralizacin puede promover el crecimiento.

la descentralizacin balanceada lleva al crecimiento: cuando las funciones polticas son

descentralizadas a este punto, los gobiernos sub-nacionales se ven ms empoderados para
coordinar polticas y cosechar economas de escala y otros mbitos de aplicacin.

I. DISEANDO E IMPLEMENTANDO LA AGENDA DE DESCENTRALIZACIN MUNICIPAL

Chile es un pas unitario altamente centralizado

A partir del retorno de la democracia se han hecho esfuerzos hacia la descentralizacin y

regionalizacin a modo de re-democratizar el pas y reformar el Estado. Sin embargo, el
progreso ha sido lento y permanece fuertemente la herencia centralista en la cultura poltico-
administrativa, lo que retrasa las iniciativas de descentralizacin.
Las medidas se han concentrado en la descentralizacin administrativa y no en la
descentralizacin fiscal, a la que estn muy ligadas.

Descentralizacin en Chile:

- Creacin de Ley de GORE con personalidad jurdica y recursos propios

- Transferencia de competencia del plan de desarrollo regional a las regiones
- Creacin de nuevas regiones
- Reforma constitucional para eleccin de intendentes y gobernadores
- Eleccin de CORE
- Eleccin directa de gobernadores
Chile es uno de los pases ms centralizados de la OCDE, adems de ser el que tiene uno de los
menores porcentajes de PIB y gastos pblicos. Lo mismo ocurre en la inversin pblica, en
donde las municipalidades tienen un rol muy reducido.

Las municipalidades tienen un acceso limitado a sus ingresos propios, dependen de las
transferencias del gobierno central destinadas a financiar sectores o actividades especficas.
Chile es el nico pas de la OCDE en el que se prohben los prstamos locales.

El diseo e implementacin de las PP se define todava a nivel central en los ministerios y

agencias pblicas en un proceso de arriba-abajo.

De manera local, la PP es llevada a cabo por entidades territoriales desconcentradas del Estado,
y es implementada de manera parcial por las municipalidades, la mayora de las veces de
acuerdo a normas uniformes a nivel nacional que no toman en cuenta las necesidades y
situaciones locales.

La descentralizacin se ha convertido en prioridad

En la actualidad existe un creciente reconocimiento sobre las interdependencias entre la

descentralizacin, desarrollo regional y un aumento de productividad y crecimiento. Sin
embargo, debido a resistencia de los actores, el gobierno no ha podido llevar a cabo una
reforma de descentralizacin completa (2009) En lugar de eso, una actividad legislativa intensa
hizo que Chile avanzara de manera paulatina hacia una mayor descentralizacin y
regionalizacin.

Durante el 2014, Bachelet puso la descentralizacin en el corazn de su programa

presidencial. El gobierno estableci la Comisin Asesora Presidencial en Descentralizacin y
Desarrollo Regional, que present un plan de accin en esta materia. Aunque el progreso fue
lento, recientemente ha empezado a acelerarse, concretndose y realizando cambios hacia la
descentralizacin.

La agenda territorial tiene dos pilares principales:

a. Regional: Busca reequilibrar el desarrollo y la competitividad regional a travs del

desarrollo de polticas territoriales adaptadas a las caractersticas y oportunidades de cada
regin.
b. Municipal: Se encuentra en curso un proceso de modernizacin y fortalecimiento del
sistema municipal. La reforma municipal busca entregarles a las municipalidades
herramientas, recursos y legitimidad para mejorar su autonoma y rendimiento, para as
disminuir las disparidades municipales. El objetivo principal es lograr la entrega de
servicios pblicos de manera eficiente, transparente, responsable, participativa y
equitativa.

Reconfirmar la necesidad de una agenda de descentralizacin municipal gradual pero

completa
El objetivo inicial del gobierno era disear una reforma completa de descentralizacin como
parte de la agenda de descentralizacin y de manera gradual abordar distintos temas, como
los poderes y las responsabilidades de las municipalidades, los recursos fiscales, capacidades
humanas, etc. La idea era transformar a las municipalidades en gobiernos locales legtimos,
empoderados y responsables.

Sin embargo, esta idea ha tenido un progreso cada vez ms desconectado de la agenda de la
descentralizacin, en vez de formar parte de una reforma completa.

La prioridad ha sido el proceso de regionalizacin, dejando a la reforma municipal en segundo

plano. Se han focalizado en reformas a nivel regional a costa de la modernizacin que requiere
con urgencia el nivel municipal.

Las municipalidades y las regiones son parte del mismo sistema de gobernanza multinivel, por
lo que los pilares regionales y municipales de descentralizacin deberan estar estrechamente
conectados.

Todava existen desafos que deberan ser abordados integralmente, tales como:

- Una mejor definicin de responsabilidades municipales

- Aumento en recursos fiscales
- Mayor equidad y mejores mecanismos de coordinacin a travs y dentro de los niveles del
gobierno.

Al ser las municipalidades el nivel de gobierno ms cercano a la ciudadana, estn bien

posicionadas para realizar las polticas de desarrollo local y ser un vnculo esencial del pacto
social, lo que debera ser tomado en cuenta por las autoridades.
Para poder disear una agenda completa de descentralizacin municipal, se debe adoptar una
perspectiva de descentralizacin de sistema abierto, vinculando las tres dimensiones
complementarias e interdependientes de la descentralizacin: lo poltico, administrativo y
fiscal. Es clave encontrar el equilibrio entre estas tres dimensiones y disear un proceso de
descentralizacin gradual encontrando la secuencia correcta de reformas.

La asignacin clara de responsabilidades es el punto de partida que va a determinar todo el

proceso de descentralizacin. Por lo tanto, se recomienda preparar un plan de accin para
asegurar la consistencia general entre las diferentes lneas de la reforma. Formar un comit
para la descentralizacin podra ayudar a alcanzar una legitimidad ms fuerte, anclar la
agenda de descentralizacin dentro del programa de reforma nacional y fomentar su
sostenibilidad.

A nivel de gobierno central, se recomienda establecer un comit interministerial por la

descentralizacin regional y municipal, con el objetivo de conversar y priorizar las
recomendaciones de la OCDE, en base a decisiones polticas, un anlisis de la viabilidad de las
medidas propuestas y las posibles implicancias de su implementacin.

Reconsiderando el principio de uniformidad para reconocer la diversidad extrema de las

municipalidades en Chile

El proceso de descentralizacin es una oportunidad para reconocer la diversidad del panorama

de las municipalidades y permitir disear e implementar polticas y programas adaptadas a
esta diversidad.

Las 345 municipalidades son muy diversas en cuanto a caractersticas socioeconmicas y

niveles de recursos. Hay disparidades entre las municipalidades urbanas y las rurales.
Asimismo, las urbanas enfrentan problemas especficos, tales como las desigualdades
internas.

Las municipalidades tienen niveles de pobreza extremadamente disparejos (ej: Vitacura v/S
Alto Biobo).

A pesar de la diversidad entre las municipalidades, la organizacin administrativa, las

responsabilidades y el financiamiento de stas se basa en el principio de la uniformidad.

Las municipalidades tienen competencias estatutarias uniformes, sin importar su tamao o

especificidades.

Regularmente, se les dan nuevas tareas a las municipalidades en diversas reas, por ello se
refiere a veces se refiere a ellas como un supermercado de servicios. Esto tiende a aumentar
la carga sobre las municipalidades, ya que no disponen de recursos humanos, tcnicos y
financieros; lo que afecta la eficiencia y calidad de los servicios pblicos municipales.

Adems, las municipalidades tienen restringida la libertad para elegir mtodos de gestin se
los servicios pblicos. La dependencia del sector privado para la provisin de servicios es
comn, lo que puede tomar la forma de concesiones, que tienden a ser gestionadas en el
gobierno central, y no en las municipalidades. Por lo tanto, en general, en muchas
municipalidades la responsabilidad de la provisin de servicios se comparte entre el sector
pblico y el privado, creando una situacin compleja.

Desde la dcada del 2000 se empezaron a llevar a cabo estudios para mejorar la identificacin
de la diversidad territorial y disear programas especficos para cada lugar. Gracias a este
enfoque se cre una herramienta concreta para asignar fondos a las municipalidades: una
nueva tipologa de FIDEM que permite clasificar a las 345 en cinco categoras de acuerdo con
un criterio espacial y socioeconmico. Se recomienda que Chile experimente la
descentralizacin asimtrica para promover PP territoriales, por ejemplo, la asignacin de
competencias diferenciadas de acuerdo a las distintas categoras de municipalidades.
II. MEJORANDO EL SISTEMA FINANCIERO MUNICIPAL

Intervencin pblica limitada y altamente centralizada

La estructura econmica chilena es conservadora respecto del compromiso fiscal pblico y la

participacin del gobierno local, lo que se refleja en bajos niveles de indicadores de finanzas
pblicas.

A nivel nacional, el ingreso y gasto pblico de chile estn entre los ms bajos de la OCDE. El
dbil compromiso pblico en Chile se ve reflejado en las cifras de inversin pblica.

A nivel subnacional, los indicadores fiscales reflejan debilidad del sector municipal. El sector
local tiene un rol limitado comparado con otros pases latinoamericanos o de la OCDE,
careciendo de recursos necesarios y una autonoma para actuar. El gasto municipal es muy
bajo, lo que refuerza la percepcin de Chile como pas altamente centralizado.

Sobre los ingresos municipales, en relacin a las transferencias y subvenciones es posible

identificar un alto nivel de dependencia del gobierno central, el cual est muy por sobre el
promedio de la OCDE.

Aumento inestable de los presupuestos municipales durante un largo perodo

caracterizada por un aumento en los costos de personal y de transferencias del gobierno
central

Ha habido un aumento en gastos de personal especialmente en los sectores de educacin

municipal y salud, ya que las municipalidades son responsables de pagar a los profesores y al
personal mdico.

Una compleja arquitectura presupuestaria refleja parcialmente el desglose de las

responsabilidades municipales

Las municipalidades tienen responsabilidades amplias, a veces exclusivas, a veces

compartidas. Las dos competencias ms sensibles poltica y socialmente corresponden a la
educacin primaria/secundaria y a los servicios de salud pblica.

En los sectores de educacin y salud, las transferencias directas de las municipalidades desde
los ministerios no cubren los costos en muchas municipalidades rurales. A raz de esto, las
municipalidades tienen que complementar el financiamiento nacional con recursos locales.
Sumndole que adems el gobierno central aumenta las tareas asignadas a las
municipalidades, finalmente tienen muchas funciones que no pueden realizar por limitaciones
econmicas, o que realizan aumentando sus dficits y deudas fantasmas.

La atribucin de responsabilidades se refleja parcialmente en tres presupuestos:

a. Sector municipal: La gestin interna, actividades municipales, servicios comunitarios,
programas sociales y culturales, etc. Representan ms de la mitad del total de gasto e
ingreso municipal (51%)
b. Sector educacional: Representa un 32% de los gastos
c. Sector salud: Representa un 17% de los gastos.

Debido a que estos presupuestos no se consolidan a nivel municipal, resulta complejo poder
entender y evaluar las finanzas municipales.

Evolucin contrastante de las finanzas en educacin, salud y en el sector municipal en

aos recientes

Entre el 2011 y el 2015, la distribucin de los compromisos financieros de las municipalidades

entre los tres sectores ha cambiado significativamente. Los gastos en el sector educacional han
disminuido y han aumentado en el sector de la salud. Asimismo, el sector municipal es el ms
dinmico, aunque su crecimiento se debe mayormente por transferencias del Fondo Comn
Municipal (FCM).

Las municipalidades tienen muy poco espacio para la inversin, ya que se encuentran
sobrecargadas por los gastos actuales y la falta de fuentes de ingresos propios. Es por esto que
no pueden generar el autofinanciamiento para la inversin. Esto se hace ms complicado por la
falta de transferencias y por el hecho de que no se les permita adquirir prstamos a largo plazo.

Las tres reas dependen cada vez ms de transferencias corrientes y de capital, mientras que el
poder fiscal municipal es dbil. Esto genera fuertes desequilibrios fiscales y revela la
dependencia creciente del financiamiento del gobierno central.

Las limitaciones de los riesgos financieros subnacionales en Chile ponen en riesgo el

compromiso de las autoridades polticas y de la administracin central a favor de la
descentralizacin. Si no hay una emancipacin poltica de las regiones ni un fortalecimiento
financiero de las municipalidades, el riesgo es an mayor.

Las deficiencias de los recursos municipales

El anlisis de los ingresos municipales est enfocado en tres diagnsticos:

- La fragmentacin y rigidez del sistema de transferencias: El sistema de transferencias deja

poca flexibilidad para que las municipalidades maximicen esta fuente de ingresos. El sistema
actual requiere que las municipalidades complementen las transferencias del gobierno
central con sus propias transferencias. Muchas veces hay descoordinacin entre los
sectores y las fuentes de financiamiento (las regiones con los ministerios de cada sector)

- Lo ineficiente de los impuestos inexistentes: El sistema tributario deja poca flexibilidad a los
gobiernos locales y no est sintonizado con los objetivos de descentralizacin. El poder
municipal es limitado para actuar sobre la autonoma tributaria local; su capacidad para
 influenciar las bases tributarias es muy limitada y sus prerrogativas para fijar los sistemas
impositivos son muy limitadas o no existen. Asimismo, la mayor parte de los ingresos
tributarios municipales se transfieren al FCM.

- La capacidad limitada de recaudar recursos: Raramente cobran, directa o indirectamente

por los servicios pblicos. Muy pocas municipalidades reciben ingresos de las concesiones
porque los concesionarios tienen contratos con el gobierno central.

Las municipalidades no pueden adquirir deudas pblicas, pero estn endeudadas de

facto

Las municipalidades tienen prohibido el prstamo, salvo cuando sea explcitamente autorizado
por el presidente y slo despus de aprobar una ley especfica. Sin embargo, han desarrollado
prcticas y rutas indirectas las que, de facto, las han llevado a contraer deudas de corto,
mediano y largo plazo. Para ello se emplean tres tcnicas:

1. Operaciones de arriendo y sub-arriendo retroactivo

2. Deuda comercial y pagos atrasados (deuda flotante)
3. Deuda previsional como resultado de no pagar las contribuciones a la seguridad social
(educacin y salud)

Se pueden explorar diferentes alternativas para mejorar el financiamiento municipal

El proceso de descentralizacin debera presentar la posibilidad de empoderar a los municipios

con autoridad fiscal. Podra tener dos maneras:

i. Ofrecer rebajas de impuestos para promover polticas sociales o familiares mientras

tambin se contribuye al desarrollo econmico local
ii. Extender la capacidad de fijar tasas de impuestos.

Extender la capacidad de obtencin de prstamos de manera prudente para las

municipalidades ms competentes es un debate inevitable

El sistema actual no provee las condiciones adecuadas que permitiran una mejora de la
infraestructura local y poder acelerar el desarrollo econmico. Se debera reflexionar sobre las
condiciones bajo las que los prstamos podran constituir un mtodo financiero ventajoso para
las municipalidades. Es apropiado un uso controlado de los prstamos con reglas estrictas pero
prudentes.

Invirtiendo en el capital humano y en los ciudadanos para un pacto fiscal

Mejorar el financiamiento municipal implica tambin involucrar a los ciudadanos en el proceso

de descentralizacin fiscal, a travs de un pacto fiscal con la sociedad para poder desarrollar
el consentimiento para cobrar impuestos. Su aceptacin social debe ser respaldada por el
conocimiento y los ciudadanos deben se deben convencer y participar en la creacin de
reformas.

En un contexto de mayor descentralizacin fiscal es necesario establecer un marco de

responsabilidad fiscal ms fuerte y transparente

Las municipalidades tienen autonoma para estimar sus propios ingresos en el proceso
presupuestario, pero no hay mecanismos de supervisin desde el nivel central o regional que
verifiquen que la estimacin realizada es correcta e imparcial.

Se requiere de mayor disciplina fiscal, las reglas fiscales son tiles para alcanzar una mayor
eficiencia derivada de una autonoma local y tambin para alcanzar los objetivos de
sostenibilidad financiera a largo plazo.

Las reformas de descentralizacin fiscal deben promover un marco presupuestario, contable y

de reporte slito y claro. Se deben basar en estndares comunes para todos los niveles de
gobierno, haciendo ms fcil el control y transparencia de las operaciones financieras.

La descentralizacin fiscal necesita establecer mecanismos para la coordinacin de temas

fiscales en todos los niveles del gobierno.

Si Chile permite que las municipalidades emitan deudas, entonces el gobierno debera
desarrollar reglas fiscales claras para el uso responsable de los prstamos, asegurando la
estabilidad econmica y una slida gestin fiscal.

Adems, se deben incluir auditoras y controles ms regulares as como tambin mecanismos y

sanciones de imposicin en caso de incumplir las responsabilidades.
III. DISEANDO MECANISMOS DE COMPENSACIN MS APROPIADOS PARA MEJOR
EQUIDAD Y RENDIMIENTO TERRITORIAL

Chile se caracteriza por fuertes disparidades interregionales e intermunicipales

Chile es uno de los pases con mayor concentracin regional del PIB en la OCDE. El alto nivel de
desigualdad regional, adems de ser dominado por Santiago y las regiones mineras, tambin
se debe al bajo rendimiento de diversas regiones.

Las disparidades regionales se sobreponen a las disparidades intermunicipales.

Un proceso de descentralizacin mal diseado puede agudizar las disparidades entre las
municipalidades.

Identificando la magnitud de las disparidades intermunicipales y la diversidad de sus

orgenes

Hay una relacin per cpita inversa entre el tamao demogrfico de la municipalidad y los
principales indicadores financieros. Las intervenciones locales enfrentan restricciones
estructurales para las zonas menos habitadas y aisladas, aumentando el costo de los servicios.
Las municipalidades ms pequeas tienen un nivel de gastos per cpita particularmente alto.

La inversin municipal per cpita muestra una relacin inversa con la poblacin: mientras ms
pequea es la municipalidad, ms alta es la inversin per cpita.