A GESTO DEMOCRTICA DAS ESCOLAS: DO

AUTOGOVERNO ASCENSO DE UMA

PS-DEMOCRACIA GESTIONRIA?1

Licnio C. Lima*

RESUMO: O autor assinala trs elementos bsicos que tm sido historicamente

associados gesto democrtica das escolas: eleio, colegialidade, participao
na deciso. A combinao ou rejeio de algumas dessas diferentes dimenses,
em contextos sociais especficos, pode resultar em vrias concepes de gesto
democrtica das escolas, desde o autogoverno at possvel ascenso de uma
ps-democracia gestionria.
Palavras-chave: Gesto democrtica das escolas. Autogoverno. Participao no
processo da tomada da deciso. Gerencialismo. Ps-democracia.

Democratic management of schools: from self-government

to the rise of a managerial post-democracy?

ABSTRACT: The author points out three basic elements that have been
historically associated with the democratic management of schools: election,
collegiality, participation in decision-making. The combination or the rejection
of some of those different dimensions in specific social contexts may result
in various conceptions of democratic management of schools, from self-
government to the possible rise of a managerial post-democracy.
Keywords: Democratic management of schools. Self-government. Participation
in the decision-making process. Managerialism. Post-democracy.

La gestion dmocratique des coles: de lautogouvernement

lmergence dune post-dmocratie gestionnaire?

RSUM: Lauteur souligne trois lments de base qui ont t historiquement

associs la gestion dmocratique des coles: llection, la collgialit, la
participation la dcision. La combinaison ou le rejet de certaines de ces
diffrentes dimensions, dans des contextes sociaux spcifiques, peuvent

* Instituto de Educao da Universidade do Minho. Braga, Portugal. E-mail do autor:

llima@ie.uminho.pt

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A gesto democrtica das escolas

entraner des diverses conceptions de la gestion dmocratique des coles, de

lautogouvernement lmergence dune post-dmocratie gestionnaire.
Mots-cls: Gestion dmocratique des coles. Autogouvernement. Participation
au processus de prise de dcision. Managrialisme. Post-dmocratie.

Introduo

C
onsiderando a segunda metade do sculo XX, em pases que, como
Portugal e o Brasil, experimentaram durante longos perodos a vi-
gncia de regimes autoritrios, talvez seja difcil encontrar um ideal
poltico-educativo mais pleno de significado democrtico e com maior potncia
transformadora do que aquele que, tendo sido assumido como utopia, reivindica-
o e palavra-de-ordem, foi expresso atravs da categoria gesto democrtica das
escolas. Associada democratizao da educao, incluindo a democratizao do
acesso, dos contedos e dos mtodos, a valorizao da condio social dos profes-
sores, a abertura comunidade (GRCIO, 1986), a democratizao do governo
e do funcionamento das escolas representou uma dimenso central do prprio
processo de democratizao poltica. Com particular intensidade em certos mo-
mentos histricos, a democratizao das organizaes educativas e dos poderes
escolares revela-se bastante para alm de um simples resultado, mais ou menos
mecnico, da democratizao poltica, afirmando-se ainda como uma importante
contribuio para a prpria democratizao dos regimes e das instituies polti-
cas, da sociedade e da cultura.
Em Portugal, por exemplo, antes mesmo da Revoluo do 25 de abril de
1974, a gesto democrtica das escolas representava j uma categoria do discurso
poltico da oposio democrtica e dos movimentos estudantis, uma reivindica-
o claramente expressa durante as crises universitrias da dcada de 1960, com
repercusses em toda a educao. Possivelmente mais do que no Brasil, dadas as
diferenas do processo de transio para a democracia, registou-se, em Portugal,
logo a partir dos primeiros dias que se seguiram ao dos capites (LIMA, 1999),
uma rutura com as formas autocrticas de governo escolar que haviam sido estabe-
lecidas ao longo de quase meio sculo. Em muitas escolas, sem qualquer perodo
de transio e sem iniciativas anteriores por parte de associaes de pais ou de
conselhos escolares minimamente participativos, ao invs do que ter ocorrido no
Brasil (GHANEM, 2004, p. 119-132), assembleias de escola e reunies gerais de
outros coletivos escolares decidiram depor antigos reitores e diretores nomeados
pelo governo anterior, igualmente deposto, saneando-os, como se dizia poca,
e substituindo-os, margem de qualquer enquadramento jurdico, ainda que
mnimo, por rgos colegiados de distinta designao e composio, em geral

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conhecidos por comisses de gesto. (STOER, 1986; LIMA, 1988; 1992) Para
esse efeito, adotaram-se diversas prticas revolucionrias e de democracia direta,
convocando-se uma legitimidade revolucionria que concedia primazia e prota-
gonismo aos atores educativos perifricos, frequentemente em luta entre si e em
conflito com o governo central do pas e a sua ao legislativa, mesmo quando
esse invocava, e procurava exercitar na prtica governativa, uma legitimidade re-
volucionria assente no Movimento das Foras Armadas. Mas nem o Programa do
Movimento nem os programas dos primeiros governos provisrios consagravam o
princpio da gesto democrtica das escolas, o seu autogoverno ou a sua autogesto
pedaggica. Como observou com pertinncia Stephen Stoer (1986, p. 153), A
revoluo imps ao Estado a gesto democrtica nas escolas.
Em muitas escolas portuguesas, a imposio das prticas de gesto
democrtica por parte das periferias escolares perante os governos centrais - no
contexto de uma administrao do sistema escolar que nunca foi formalmente
descentralizada durante o perodo revolucionrio e, ainda, perante a ausncia de
um projeto de transferncia de certos poderes para as escolas, pois o ministrio da
educao manteve a sua estrutura e ao centralistas -, constituram prticas de
autogoverno, definitivamente margem das leis, mas que os governos provisrios,
durante o perodo revolucionrio, se viram forados a aceitar, legalizando-as retros-
petivamente logo atravs do Decreto-Lei n 221/74, de 27 de maio (PORTUGAL,
1974a) e, assim, contribuindo para a sua generalizao a todas as escolas do pas.
E mesmo quando essa legislao procurava apenas, no plano das orientaes para
a ao, reconhecer as comisses de gesto eleitas nas escolas, passando a aceit-las
como interlocutores legtimos com o governo mas, simultaneamente, limitando
fortemente a sua capacidade de deciso atravs das competncias que lhes eram
destinadas, remetendo-as para a legislao do regime de Salazar-Caetano, os atores
escolares ignoraram, por vezes de forma generalizada, tais limites e disputaram,
no plano da ao organizacional, a direo das escolas com os governos centrais.
Assumiram-se, dessa forma, como instncias auto-organizadas, ensaiando prticas
autonmicas e de democracia direta no interior das escolas, especialmente, embo-
ra no exclusivamente, atravs da ao dos professores e das suas decises, tomadas
em reunies plenrias.
Durante o perodo revolucionrio, embora margem dos conceitos de
descentralizao e de autonomia das escolas, que poca se mantinham ausentes
dos discursos poltico-educativos, foi de um exerccio autogestionrio, de prticas
de autogoverno e de uma autonomia de facto que, certamente, se tratou, configu-
rando uma espcie de acelerao revolucionria que s mais tarde viria a ocorrer,
com traos semelhantes, noutros domnios da vida portuguesa, designadamente
durante o ano de 1975.
Como veremos seguidamente, a gesto democrtica das escolas uma
complexa categoria poltico-educativa, uma construo social que no dispensa a

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anlise dos contextos histricos, dos projetos polticos e da correlao de foras em

que ocorre, para alm de envolver dimenses tericas e conceituais que vo desde
as teorias da democracia e da participao, at s teorias organizacionais e aos mo-
delos de governao e administrao das escolas e respectivos sistemas escolares.
Por essa razo, reconhecer o forte simbolismo poltico da gesto democrtica, a
sua genealogia revolucionria e as suas ligaes privilegiadas democracia partici-
pativa no implica, em caso algum, deixar de estudar as suas dimenses tericas,
de debater as suas realizaes prticas, rejeitando, por isso, definies essencialistas
e legalistas, tal como concepes de tipo meramente ideolgico, participacionista
e procedimentalista. De contrrio, a gesto democrtica das escolas corre o risco
de cristalizao enquanto categoria pretensamente democrtica e legitimadora, j
relativamente desconectada de possveis realizaes efetivamente democrticas em
termos de governo das escolas, transformando-se num slogan, num lugar-comum
que todos invocam sem consequncias de maior, mesmo quando a definio
dominante de gesto democrtica possa revelar a sua eventual desvitalizao, ou
eroso, a subordinao perante a heteronomia e no o exerccio da autonomia, ou
uma concretizao marcada por muita gesto (tcnico-instrumental) para pouca
democracia (substantiva). Com efeito, so muitos e consideravelmente divergen-
tes os significados de gesto democrtica das escolas, categoria que, em vrios
contextos, atravessa hoje uma profunda crise.

Trs dimenses bsicas associadas gesto democrtica das

escolas

Embora problematizvel no plano terico-conceitual, seja por refern-

cia aos conceitos de administrao e de gesto escolares, em distintos contextos
de recepo2, seja ainda por referncia aos conceitos poltico-administrativos de
governo, de direo e gesto (FORMOSINHO; FERNANDES, LIMA, 1988;
BARROSO, 1995), mais produtivo, para efeitos de estudo, inventariar e proble-
matizar as principais dimenses tericas que so associadas ao conceito de gesto
democrtica, em estreita articulao com a anlise das suas polticas e prticas, e
com a emergncia de sentidos divergentes, incluindo processos de eroso demo-
crtica e, mesmo, de crtica a partir de referenciais gestionrios e eficientistas.
Constituindo-se e legitimando-se como uma contribuio indispens-
vel ao processo de realizao do direito educao e democratizao das suas
organizaes escolares, das suas estruturas, dos processos de deciso, das relaes
de poder, das prticas educativas e de produo de conhecimento, dos direitos ao
exerccio da cidadania democrtica e da participao ativa, no apenas por parte
dos profissionais da educao, mas tambm, desde logo, dos educandos, das suas
famlias, da comunidade, numa perspectiva de construo sociocomunitria da

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autonomia da escola, em direo ao seu autogoverno, a gesto democrtica das

escolas realizao de extraordinria exigncia e dificuldade. , por isso, realizao
passvel de mltiplos graus de aprofundamento, de avanos e de recuos, de contra-
dies profundas, seguindo de perto os matizes tericos da democracia e das suas
distintas teorias, bem como as intensidades variveis das prticas de participao
e, no limite, de no-participao, nos processos de deciso.
Pesquisas realizadas ao longo das ltimas trs dcadas no contexto das
escolas portuguesas3 permitiram o estabelecimento de uma forte associao terica
entre gesto democrtica e eleio, colegialidade, participao na deciso. Trata-se
de trs dimenses consideradas cruciais, certamente associadas a outras tambm
relevantes mas, em todo o caso, dependentes daquelas ou a elas subordinadas.
A eleio dos membros dos rgos diretivos, dos principais detentores
de cargos nas escolas e dos representantes dos vrios corpos com participao nos
processos de deciso representa um quesito considerado elementar, especialmente
por contraste com a situao longamente vivida durante o regime autoritrio e
com os seus critrios de nomeao de rgos unipessoais (reitores e diretores),
tendo por base a confiana poltica entre governantes e personalidades nomea-
das. De h muito que so debatidas as vantagens e os inconvenientes das trs
formas clssicas de escolha dos dirigentes escolares (eleio, concurso, nomeao,
e ainda com possibilidade de recurso a uma combinao entre vrias formas de
designao). A eleio, estando em causa a escolha entre iderios ou distintos
projetos poltico-pedaggicos para a escola , do ponto de vista democrtico, uma
opo mais coerente, embora haja que atender a mltiplos fatores, com maior ou
menor intensidade democrtica, como os critrios de elegibilidade, a definio de
eleitor, os processos eleitorais, a durao dos mandatos, as competncias a exercer,
sabendo-se que a simples eleio no pode ser considerada de forma atomizada e
independente do grau de participao. , todavia, uma regra nuclear da democra-
cia e, nas escolas, tambm um testemunho e uma prtica com potencial impacto
numa educao para e pela democracia4, mesmo considerando que a competncia
tcnica pode ser melhor garantida atravs do concurso e que a nomeao, em regi-
mes democrticos, no soluo rara. Mas a eleio democraticamente superior
e, de resto, mais favorvel possvel combinao entre prticas de democracia
direta e prticas de democracia representativa nas escolas.
Quanto colegialidade relativa aos rgos de governo escolar, tambm
mesmo em nvel de gesto pedaggica intermdia, a experincia portuguesa ao lon-
go de trs dcadas foi decisiva para a associao entre democracia e colegialidade,
desde logo a partir das primeiras experincias de afastamento de reitores e diretores
e da constituio de comisses de gesto durante o perodo revolucionrio e, depois
da aprovao da Constituio de 1976, da eleio, sob regras muito detalhadas,
de conselhos diretivos5 , e mais tarde de conselhos executivos, at 2008, de acordo
com a legislao ordinria. A existncia de rgos colegiados, como os conselhos

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diretivos6, compostos por representantes eleitos dos docentes, dos alunos e dos
funcionrios, ou dos atuais conselhos gerais, estes j com participao alargada a
representantes dos pais, da comunidade e do poder municipal (uma vez que no
h escolas municipais no pas), poder constituir uma alternativa democrtica de
grande alcance, sobretudo se a participao nos processos de deciso puder ocorrer
nas escolas, assim dotadas de certa autonomia e inseridas num contexto de admi-
nistrao escolar de tipo descentralizado. E, ainda, num contexto organizacional
em que a presidncia de tais rgos coletivos assume funes de coordenao,
mas no se configura como rgo unipessoal dotado de competncias prprias
que excedam aquelas que, geralmente, so atribudas presidncia de rgos co-
legiados. Embora objeto de controvrsia, a opo pela colegialidade dos rgos
considerada mais prxima de concepes democrticas de pendor participativo,
afastando-se de modalidades unipessoais, hoje fortemente conotadas com o exer-
ccio da liderana por parte de um executivo eficaz e, tambm, das alternativas
mais tpicas da burocracia monocrtica exercida por funcionrios profissionais sob
a direo de um s chefe, conforme observou Max Weber (1984).
Finalmente, a participao na deciso emerge como uma dimenso cen-
tral da gesto democrtica das escolas, no apenas pelos fenmenos de participao
ativa que so tpicos dos processos de organizao e mobilizao democrticas,
mas tambm porque a participao verdadeira exige muito mais do que o acesso
informao e o direito a ser informado, a publicidade democrtica dos atos, as
propostas e sugestes, as auscultaes e outros processos eventualmente despojados
de poder de deciso, que Maurcio Tragtenberg (1989) designou de participacio-
nismo. Pelo contrrio, s o poder de decidir confere pleno sentido s prticas de
governo democrtico das escolas, rompendo com encenaes participativas, com
rituais, processos e mtodos formalmente democrticos, mas a que falta substan-
tividade democrtica. A governao democrtica no se limita ao cumprimento
das regras e dos processos democrticos, por mais relevantes que estes tambm
sejam, nem reproduz necessariamente as regras procedimentais e outras, uma vez
que pressupe um quadro de autonomia, isto , um regime em que possvel, ao
menos parcialmente e no respeito pelo quadro constitucional e jurdico pblico,
construir as prprias regras (auto+nomos), certamente em coautoria com outras
instncias governativas superiores, mas definitivamente de forma no inteiramente
subordinada s regras dos outros (heteronomia), podendo mesmo chegar prtica
de atos administrativos definitivos e executrios. Nesse contexto, todas as formas
de pseudoparticipao so criticveis, tal como, entre outros, observou Carlos
Nuez (1999)7; participar decidir, e codecidir, e implica o exerccio legtimo
da capacidade de ingerncia, como, por sua vez, assinalou Paulo Freire (1967,
p. 92). O poder de decidir, participando democraticamente e com os outros nos
respectivos processos de tomada das decises representa o mago da democracia
e, consequentemente, sem participao na deciso no possvel conceber uma
gesto democrtica das escolas na perspectiva do seu autogoverno. mesmo essa

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dimenso poltico-participativa decisria que confere sentido e substncia s ante-

riores dimenses de eleio e de colegialidade democrticas.

Alguns sentidos divergentes de gesto democrtica

Com base nas trs dimenses propostas e nas suas diversas possi-
bilidades de articulao terica e prtica, possvel inventariar vrios sentidos
divergentes da categoria gesto democrtica das escolas, no apenas marcados
pela miscigenao de elementos tericos e conceituais distintos, mas tambm por
concretizaes histricas e poltico-educativas mais prximas, ou mais distantes,
dos ideais democrtico-participativos, no raramente remetendo para situaes
de marcado hibridismo e mesmo para cenrios de possvel rutura com os valores
da democracia. Considerando os limites deste texto, optou-se pela apresentao
breve de apenas trs sentidos, ou concepes, de gesto democrtica das escolas,
admitindo-se que a presente proposta terico-metodolgica possa ser objeto de
desdobramentos e aprofundamentos vrios, especialmente quando confrontada
com exerccios de interpretao de polticas e de prticas concretas de governo das
escolas, em determinados contextos e momentos histricos. Em tais circunstn-
cias, mais do que de uma simples aplicao da proposta e dos respectivos sentidos
ancorados em pesquisas sobre as escolas portuguesas que aqui so apresentadas
de forma relativamente esquemtica e estilizada -, ou do ato de os submeter
prova e de os confrontar terica e empiricamente com as realidades a pesquisar,
ser da afinao, da adaptao mais ou menos profunda, ou mesmo da sua rejeio
e superao que, certamente, se tratar.

a) Autogoverno democrtico

Entendida como autogoverno democrtico, a gesto democrtica das

escolas assume uma feio poltica, em busca da sua autonomia, em regime de
co-deciso e de interdependncia com outras autoridades pblicas, legitimando
a descentralizao do sistema escolar e a transferncia de poderes, do centro para
as periferias, atravs da participao democrtica dos atores escolares e do pblico
em contato com a escola, numa perspectiva sociocomunitria. No se trata, por-
tanto, de uma simples transferncia de poderes do ministrio, do estado ou do
municpio, por exemplo, beneficiando apenas os professores e outros educadores
profissionais. Trata-se da construo de uma escola governante8, inserida numa
rede pblica cuja organizao, proviso e manuteno responsabilidade do Es-
tado (independentemente da organizao poltico-administrativa de cada pas e
dos seus diferentes nveis). No mbito de uma poltica educativa nacional, haver
necessariamente tempo e lugar produo de importantes decises escolares, e

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no apenas de tipo executivo, implementativo ou operacional, muito especialmen-

te nos domnios cientficos e pedaggicos, na gesto do currculo e da avaliao, na
organizao do trabalho docente e discente para a tomada de decises em contexto
de diversidade social, cultural e de todos os tipos, hoje cada vez mais presente
na escola democrtica e s passvel de abordagem atravs da prtica da deciso,
individual e coletiva, por parte dos educadores profissionais mas tambm, em
mltiplas reas, por parte de todos os outros atores socioeducativos.
Nesse contexto, os rgos colegiados, democraticamente eleitos e de-
mocraticamente escrutinados, exercem uma autonomia assente na participao
ativa, no debate e no dilogo, em prticas de democracia direta, sempre que
possvel e adequado, e em prticas de democracia representativa, assim reforando
o autogoverno escolar e a autogesto pedaggica, inscrevendo-se numa poltica
e num sistema escolar nacional, mas favorecendo a diversidade de prticas e os
processos de deslocao do poder para as escolas. No contexto de uma gesto
democrtica instituinte, a escola organizacionalmente interpretvel de formas
diversas, incluindo a de sistema ou arena poltica, onde coexistem interesses e
agendas diversas, mas tambm a de comunidade educativa capaz de dirimir de-
mocraticamente os seus conflitos, exigindo do Estado o cumprimento dos seus
deveres, abrindo-se comunidade local e aos no-especialistas, at como forma de
ampliar e reforar politicamente os discursos pedaggicos e as vozes de educadores
e educandos, no quadro de relaes de poder que so, tradicionalmente, bastante
assimtricas e em desfavor das escolas e dos seus membros.
A conjugao de processos eleitorais democrticos, da colegialidade dos
rgos e da participao nos processos de deciso concorre para a transformao da
escola num locus de produo de polticas, de orientaes e de regras, de decises e
aes, margem das quais no ser possvel a desalienao do trabalho escolar e a
edificao de uma escola mais democrtica e em permanente processo de aprofun-
damento da sua autonomia, pois uma escola mais democrtica , necessariamente,
uma escola mais autnoma e com capacidade de autogoverno em vastas reas.

b) Estruturas e procedimentos democrticos

A gesto democrtica das escolas , nesta concepo, associada, e em

boa parte limitada, existncia de estruturas organizacionais democrticas e de
procedimentos e regras democrticos. Tais elementos so de grande relevncia no
sentido de viabilizar as prticas democrticas e participativas, mas em nenhum caso
podem substituir, ou minorar, a importncia daquilo que crucial e substantivo: a
democratizao dos poderes educativos atravs do exerccio da tomada de decises
nas escolas. Quando essa inverso de importncia ocorre, comum a crtica ao
formalismo da democracia, sua tendncia para se fixar em mtodos, regras e

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rituais, frequentemente usados pelos atores iniciados e pelas elites para dificultar
a participao dos outros. O exagero do apego aos procedimentos, em prejuzo
dos valores e dos objetivos democrticos, conhecido por procedimentalismo,
ou seja, a democracia estaria confinada a um mtodo poltico e a um arranjo
institucional que fossem capazes de viabilizar decises polticas, conforme sus-
tentou Joseph Schumpeter (1984), partindo da lei da mediocridade das massas
e de uma concepo reducionista de democracia enquanto forma de competio
entre lderes. Nas escolas, alguns desses fenmenos tendem a ocorrer, historica-
mente, quando se transita de uma gesto democrtica instituinte e em processo de
construo, para uma gesto democrtica instituda, formalmente consagrada em
termos legislativos, ou j institucionalizada, sobretudo nos casos em que o poder
de deciso, outrora deslocado para as escolas, foi novamente deslocado, mas para
retornar ao tradicional centro poltico-administrativo.
A centralizao da educao, seja de tipo concentrado ou desconcen-
trado, revela-se, ento, em contradio profunda com as possibilidades de uma
gesto democrtica das escolas: escolas, ao invs, governadas e fortemente admi-
nistradas, nas quais os discursos de autonomia tendem a assumir uma condio
retrica ante a manuteno da centralizao, ou mesmo perante a recentralizao
dos poderes educativos. Embora passvel de ser decretada no plano das orientaes
para a ao, a autonomia das escolas dificilmente poder vir a ser praticada no
plano da ao, sendo transformada numa espcie de autonomia heterogovernada,
sitiada pela centralizao do poder que sobre ela se abate de forma constante e
asfixiante, por processos intrusivos de microgesto e de controlo remoto, designa-
damente eletrnico, ou ento por modalidades de regulao baseadas no mercado,
na competio entre fornecedores e nas teorias da escolha pblica. A formalizao
e burocratizao, seja nos casos de recentralizao estatal, seja mesmo nos casos
de descentralizao e de autonomia de tipo mercantil e gerencialista, bem como
a gesto escolar enquanto instrumento de dominao, surgem como algumas das
mais pertinentes abordagens tericas interpretativas.
Nesses contextos, as prticas de participao passiva e de no-partici-
pao tendem a emergir com grande impacto, mesmo relativamente a formas
mnimas de democracia representativa em nvel escolar, uma vez que a eleio
dos rgos perde significado e que a colegialidade, quer seja mantida, quer seja
abandonada, no mantm j relao com um poder de direo das escolas porque,
verdadeiramente, esse poder se situa fora, e acima, delas, configurando uma dire-
o escolar atpica, ou fora do seu lugar. Na prtica, os atores escolares elegem os
seus representantes e, eventualmente, rgos colegiados, para que esses venham
a impor-lhes polticas e regras heternomas, produzidas pela direo externa das
escolas, a quem representam junto da comunidade escolar, embora eventualmente
eleitos por essa.

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c) Gesto irracional e dfice de liderana

Sob influncia da Nova Gesto Pblica e das suas orientaes geren-

cialistas9, as ltimas dcadas tm revelado crescentes crticas dirigidas gesto
democrtica das escolas, sobretudo quanto aos seus elementos eleitorais e seus
rgos colegiados, agora associados a uma irracionalidade em termos de gesto
e a uma desresponsabilizao e a um dfice de liderana (unipessoal). Os con-
ceitos de eficcia e de eficincia que so predominantemente assumidos por tal
concepo evidenciam uma origem econmica e gestionria, de tipo racionalista
e tcnico-instrumental. Nesses termos, a escola apresentada como uma orga-
nizao demasiado importante no contexto da economia do conhecimento e da
produo de habilidades competitivas para que possa continuar subordinada a
certos critrios democrticos que, por definio, so lentos, imprevisveis e con-
sumidores de recursos, no garantindo o alcance das melhores decises tcnicas.
Mesmo admitindo que as escolas no so exatamente empresas, isso no significa
que possam desprezar as melhores prticas da gesto empresarial, uma vez que
essa representada como racionalmente superior, inovadora e empreendedora. A
gesto democrtica, ou provaria ser capaz de garantir uma alta eficincia e eficcia
em termos de gesto racional - o que considerado improvvel -, ou deveria ser
liminarmente afastada, especialmente no que se refere a processos eleitorais e
relativos a colegialidade, uma vez que os rgos colegiados so associados desres-
ponsabilizao e lentido dos processos decisrios e que a liderana entendida
como a expresso de um lder individual, de um rosto ou executivo eficaz10.
No limite, uma situao que, plausivelmente, se considera s ser possvel de atingir
atravs da ao de gestores profissionais de carreira, devidamente assessorados por
tecnoestruturas prprias das escolas, ou partilhadas entre elas.
Isso no significa, necessariamente, uma rutura total e imediata
com certos elementos democrticos, at devido a necessidades de legitimao
institucional das escolas. Implica, contudo, a conteno de prticas e exageros
democrticos e participativos, agora subordinados ao direito de gerir por parte de
lderes preparados e legitimados tecnicamente atravs do seu recrutamento por
concurso. Numa fase de transio, pode-se admitir a prtica da eleio, embora
limitada a colgios eleitorais restritos, do tipo conselho de curadores, ou conselho
geral, perante os quais o diretor se assume como um diretor-geral (no caso de uma
escola dotada de ampla autonomia), ou apenas como um executivo operacional,
do tipo encarregado geral (em escolas com reduzida autonomia). Em todo o caso,
o responsvel mximo da escola deve responder diretamente e em primeiro lugar
perante as autoridades que o contrataram, segundo objetivos claros e passveis de
avaliao e de prestao de contas, incluindo a prestao de contas interna perante
os representantes dos interessados (stakeholders), os quais devem estar suficiente-
mente (o que em certos casos j significa maioritariamente) representados no rgo

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escolar mximo, substituindo parcialmente os atores escolares e, tambm em casos

j comprovados, passando a assumir a presidncia do rgo poltico-estratgico.
O diretor escolar passa a concentrar mais poderes sobre o interior da
escola, a nomear e a demitir livremente os detentores de outros cargos e a ser
responsabilizado perante as autoridades e o rgo de topo pelos resultados da
sua gesto, com destaque para a produo de resultados escolares mensurveis e
comparveis atravs de modalidades de avaliao externa estandardizada.
Nesse quadro de referncia poltico-gestionrio, torna-se racional, e
imperativo, adotar os modelos de governao e as tcnicas de gesto que garantam
o alcance dos mais elevados padres de eficcia e eficincia, de competitividade
e atratividade, de inovao e diferenciao das escolas, segundo o cnone geren-
cialista. Perante uma representao terica mecanicista e burocrtica, centrada
nos meios e em busca da soluo tima, parece claro que, em caso de conflito
entre democracia e eficcia, passar a ser prefervel optar pela segunda e refrear, ou
abandonar, a expresso da primeira.

Gesto democrtica ou ps-democracia gestionria?

A intensidade democrtica e participativa das realizaes que so pas-

sveis de associao categoria gesto democrtica das escolas tem conhecido
situaes de grande diversidade ao longo das ltimas dcadas mas, em geral,
orientadas para a eroso, ou mesmo para o ocaso, da democracia nas escolas. De
certo modo, a democracia educacional vai-se tornando to invisvel, mesmo ape-
nas enquanto discurso poltico, quanto a democracia econmica e industrial, por
exemplo, um tpico que, na dcada de 1970, se encontrava pujante em termos
de debate, reivindicao e experimentao social em vrios pases, sobretudo nos
pases nrdicos.
Em geral, na Europa e em pases de outros continentes em que a educa-
o tem sido objeto de reformas a partir da concepo de um Estado gestionrio,
supervisor e avaliador, introduzindo-se novas modalidades de governao da
educao atravs de parcerias com o terceiro setor, da instituio de mecanismos
de concorrncia entre o pblico e o privado11, de gesto centrada nos resulta-
dos escolares e numa racionalizao das redes escolares, a par de processos de
grande deteriorao das condies de trabalho nas escolas e de recentralizao
do poder, motivados por polticas de austeridade e de ajustamento econmico,
como as que ocorrem na Europa do sul, o governo democrtico das escolas no
apenas surge como uma preocupao deslocada, fora de tempo e das prioridades
polticas, mas sobretudo associada ideologicamente a uma irresponsabilidade em
termos de gesto racional, eficaz e eficiente dos estabelecimentos de ensino. A

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A gesto democrtica das escolas

democracia poltica garantiria, desde logo, o funcionamento e a legitimidade dos

sistemas escolares, a partir do momento primordial das respectivas eleies, con-
cedendo autoridade democrtica aos governantes eleitos, nos seus diversos nveis
poltico-administrativos de atuao, pelo que as escolas seriam, a partir de ento,
instrumentos tcnico-racionais ao servio das polticas, dos valores e dos objetivos
vencedores. Nesse quadro, a democracia poltica e a competio entre lderes e
elites polticas passam a exaurir o repertrio de possibilidades do exerccio demo-
crtico e a autonomia das escolas fica limitada a escolhas operacionais, de execuo
competente e competitiva das orientaes superiores e das polticas heternomas.
A descentralizao educativa , sobretudo, devoluo de responsabilidades e
encargos, bem como abertura ao setor privado, o qual, de resto, pode vir a ser
beneficirio da concesso da prpria gesto das escolas pblicas, como acontece j,
h vrios anos, em alguns pases. Nesse contexto, a gesto democrtica das escolas
seria uma contradio, um paradoxo inesperado.
O crescente elogio da liderana unipessoal das escolas, que, como nas
empresas, seria responsvel pela apresentao de uma viso, de um projeto e de
uma equipa, a que o conselho de curadores ou o conselho geral, consoante os
modelos (em certos casos admitindo a escolha por eleio, limitada aos membros
desse conselho), daria a sua confiana e avaliaria no final do mandato, podendo
reconduzir, sem eleio, a liderana, caso estivesse satisfeito com o seu desempe-
nho, como prev, por exemplo, a atual legislao portuguesa no ensino bsico e
no ensino secundrio, revela a desvalorizao dos processos eleitorais e da natureza
colegial dos rgos de direo e gesto. Mas revela, sobretudo, como a maioria
dos atuais discursos polticos em torno da descentralizao e da autonomia se
inscrevem fora de uma concepo democrtica de governo das escolas, afastando
a participao dos atores socioeducativos dos processos polticos de tomada das
decises.
Eleio, colegialidade e participao na deciso surgem, agora, am-
plamente desvalorizadas enquanto dimenses bsicas da gesto democrtica das
escolas. No se trata, contudo, e na maioria dos casos, da opo por uma gesto
autocrtica, ou definitivamente no democrtica, das escolas. Em primeiro lugar
porque vrios princpios constitucionais e ordenamentos jurdicos em vigor em
diversos contextos o no permitem formalmente, dado que a antiga legislao
no foi revogada e que, em certos casos, existem dificuldades, ou impedimentos
de diverso tipo, para que tal venha a ocorrer. Em segundo lugar porque, embora
a categoria gesto democrtica tenha j sido isolada no plano jurdico-formal dos
normativos historicamente marcados, tendo sido apagada dos recentes discursos
reformistas e tendo perdido centralidade na legislao escolar atual, o elemento
democrtico, ainda que de intensidade baixa e de alcance restrito, cumpre requi-
sitos mnimos de legitimao e permite justificar a abertura da educao escolar e
das respectivas organizaes a novos atores socias e interesses econmicos.

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A generalizada desafeio perante a democratizao do governo das

escolas, perante a colegialidade dos seus rgos de verdadeira direo tpica e pe-
rante a participao nos processos de deciso poltico-educacional, no , porm,
totalmente incompatvel com um mdico de democracia restrita a elites, atores
iniciados, representantes de empresrios e de outros setores interessados. Setores
sociais que so capazes de exigir das escolas a satisfao das principais necessidades
de formao das qualificaes e das competncias consideradas essenciais promo-
o do empreendedorismo e da empregabilidade, da competitividade econmica e
da produtividade, da flexibilidade laboral e da adaptao funcional dos indivduos
s condies de incerteza e de precariedade no novo capitalismo.
Naqueles termos, uma gesto ps-democrtica das escolas, baseada nos
valores da racionalidade econmica, da competitividade e da inovao, sob co-
mando dos princpios gerencialistas que tm sido introduzidos na administrao
pblica ao longo das ltimas dcadas, pode representar uma soluo de compromis-
so, rejeitando solues definitivamente no democrticas, mas, ao mesmo tempo,
instituindo mnimos democrticos compatveis com a ao das elites polticas,
econmicas e filantrpicas, dos novos interesses organizados, das potenciais fontes
de financiamento, dos gestores escolares e das suas tecnoestruturas de assessoria,
dos consultores externos e das firmas de prestao de servies. Na economia do
conhecimento e na sociedade da aprendizagem existem muitas oportunidades
para as escolas economicamente orientadas e comprometidas, capazes de estabe-
lecer parcerias proveitosas e de realizar aprendizagens organizacionais baseadas na
cultura de empresa, nas tcnicas do marketing e da publicidade.
A ascenso de uma ps-democracia nas escolas pblicas, com algumas
semelhanas ao que Colin Crouch (2004, p. 22) observou no caso da ps-demo-
cracia poltica, concede primazia ao mundo empresarial que tomado como
modelo a seguir -, aos clientes e consumidores, aos consultores e aos lobistas,
perante uma representao de passividade e de no participao por parte dos
atores escolares, uma fraca qualidade democrtica da vida escolar, um desinves-
timento em polticas igualitrias e redistributivas, uma incapacidade deliberada
para limitar os interesses dos atores sociais mais poderosos, uma diabolizao dos
sindicatos, uma desvalorizao, sem precedentes, do pensamento pedaggico, da
pesquisa educacional e dos saberes profissionais dos professores.
A gesto democrtica das escolas, enquanto autogoverno democrtico e,
em boa parte, at mesmo enquanto conjunto de estruturas e de procedimentos de-
mocrticos, foi objeto de uma crtica sistemtica por parte de setores polticos que
concebem a democracia no governo das escolas como um exemplo dos desmandos
progressistas na educao e da irresponsabilidades das lideranas colegiadas, que
ainda possvel encontrar em certas organizaes pblicas. Organizaes a que
ainda no teriam chegado com suficiente intensidade os ventos modernizadores
e racionalizadores da Nova Gesto Pblica, apesar das marcas que essa ideologia

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gestionria tem deixado nas escolas, de forma indelvel, segundo a pesquisa dis-
ponvel. Nesse processo de reforma das escolas, das suas estruturas de governo e
da organizao do trabalho docente, a opo por uma ps-democracia gestionria
parece uma alternativa terica e ideologicamente congruente, de que possvel
encontrar mltiplos sinais, justificando-se, por isso, estudos nessa linha de indaga-
o, procurando obter respostas para a interrogao formulada no ttulo atribudo
ao presente texto, ou iniciando as pesquisas atravs da assuno dessa hiptese de
trabalho.

Notas
1. Este trabalho foi financiado por Fundos Nacionais atravs da FCT Fundao para a Cincia e
a Tecnologia no mbito do Projeto PEst-OE/CED/UI1661/2014.
2. Versando embora problemticas que vo muito para alm da discusso de conceitos, so tra-
balhos seminais e de elevado interesse para esta matria as obras de Flix (1984) e de Paro (1986).
Veja-se, tambm, o debate e a sntese sobre a situao no Brasil apresentados por Souza (2006) e por
Drabach e Mousquer (2009).
3. Para uma sntese ver, especialmente, os dois primeiros captulos de Lima (2011).
4. O tema da educao para a democracia atravs do exerccio da cidadania e da participao demo-
crtica , pelo menos desde Rousseau, um tema clssico, como entre outros autores destacou Carole
Pateman (1970). No campo da educao, a partir da influncia da Escola Nova e de John Dewey,
autores como Antnio Srgio (em Portugal) e Ansio Teixeira (no Brasil), criticaram a burocratizao
das escolas e propuseram a sua democratizao ou a criao de uma escola progressista, tendo Srgio
(1984) defendido o selfgovernment escolar, na sua obra intitulada Educao Cvica, publicada
originalmente em 1915. A mesma questo objeto de anlise, no campo de uma sociologia poltica
da educao, por parte de Raymond Morrow e Carlos Alberto Torres (1997) e, no Brasil, destaca-se
a extensa obra de Paulo Freire, desde Educao como Prtica da Liberdade (FREIRE, 1967), luz de
uma concepo de democracia radical na educao e na organizao escolar, que estudei em Lima
(2013a).
5. Note-se que essa designao foi legalmente instituda pela primeira vez no final de 1974 (POR-
TUGAL, 1974b), embora regulamentada com pormenor e no quadro de uma concepo de demo-
cracia representativa nas escolas, em boa parte subordinada aos servios centrais do ministrio da
educao, aps a publicao do Decreto-Lei n 769-A/76. (PORTUGAL, 1976)
6. Observe-se que tambm Vitor Paro, no seu estudo sobre a eleio de diretores escolares, aps
concluir que necessrio desvincular os diretores das suas marcas tradicionais de chefes, ou de buro-
cratas, sugere que a direo das escolas poderia ser exercida por um colegiado que designa de con-
selho diretivo, substituindo assim a figura de diretor e propondo que aquele novo rgo coletivo
tivesse um coordenador geral que assumisse a sua presidncia. (PARO, 1996, p. 132) Em Portugal,
a partir da legislao de 2008 (PORTUGAL, 2008), os anteriores conselhos foram substitudos por
um diretor, enquanto rgo unipessoal, remetendo a colegialidade exigida pela Constituio para
um conselho geral, um rgo efetivamente representativo, que passa a eleger o diretor, mas que est
longe de poder ser considerado como o verdadeiro rgo de direo estratgica das escolas, ao
contrrio do que sustenta o legislador.
7. Escreveu este autor: [] participao ter a capacidade de decidir, controlar, executar e avaliar
os processos e seus projetos; se no h capacidade de deciso e de controlo, estaremos a falar no m-
ximo de uma participao reativamas nunca substantiva. (NUEZ HURTADO, 1999, p. 220)
8. Aplica-se aqui escola a distino proposta por Georges Burdeau (1975, p. 32-39) entre demo-
cracia governante e democracia governada.
9. Apesar da abundante literatura disponvel sobre esta matria destaca-se aqui o trabalho marcante
de John Clarke e Janet Newman (1997) sobre o Estado gerencial, ou gestionrio, e no campo espe-

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cfico das escolas o trabalho incontornvel organizado por John Smyth (1993) e a sua mais recente
crtica gesto centrada na escola em vrios pases. (SMYTH, 2011)
10. Ver, a este respeito, o estudo que publiquei no Brasil sobre a generalizao, em Portugal, desde
2008, da figura de diretor e respectivas anlises e hipteses de trabalho (LIMA, 2013b). Para um
ensaio comparativo mais global, entre Brasil e Portugal, veja-se o trabalho de Donaldo Souza e Dora
Castro (2012).
11. No caso especfico do Brasil, de entre a literatura disponvel destaco a obra organizada por
Theresa Adrio e Vera Peroni (2008), autoras que mantm h vrios anos uma linha de pesquisa
nesta rea.

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Recebido em 11 de novembro de 2014.
Aprovado em 27 de fevereiro de 2015.

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